第二期：環境主流化──環境基本法十週年論壇2013/02/01
行政法院撤銷內政部開發許可首例：台北高等行政法院99年度訴字第1856號判決評析
各類敏感地之管制方針及績效標準管制表，
際發展情況通盤檢討而作必要之變更，也沒
系爭開發許可時，大度攔河堰工程僅進行到
科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有
凡屬「地層下陷區」（包括嚴重或次嚴重之
有為了興辦本件開發計畫，而先行檢討完成
第一階段環境影響評估審查中，既未經完成
危害之虞者，應環境保護優先。」該條文確
地層下陷區），均應禁止科技工業等重要經
「中一通」之法定變更程序，即就明確違反
環評審查，亦尚未提出評估書，更遑論評估
立「環境保護優先」原則，並且在同法第8、
濟活動「及」禁止抽用地下水。然而，依據
「中一通」績效管制標準之本件開發計畫，
書經認可，亦即大度攔河堰當時根本尚未確
9條規定重申之：「各級政府施政應納入環境
內政部與經濟部、農委會於2005年4月共同研
核發開發許可，並且反指其自行核定並依法
定得以開發。是內政部作成原處分時，系爭
保護優先、永續發展理念…」、「各級政府應
提之「彰化雲林地區地層下陷防治計畫」、
有變更權責之「中一通」內容不合時宜，豈
開發案之長期水源供應工程，無論在事實上
普及環境保護優先及永續發展相關之教育及
「經濟部地層下陷防治資訊網」、以及經濟
非怠忽職權於前，破壞法秩序於後！
或法律上均無法確定得以開發，更難以確定
學習…」。除此之外，該法第16條第1項又規
部水利署委託工研院執行之「99年度彰化、
就（三）「與水源供應……能相互
能與系爭開發案相互配合。
定：「各級政府對於土地之開發利用，應以高
雲林、嘉義與臺南地區地層下陷之監測、
配合」之要件方面，本件判決指出，原處
三、判決評析
品質寧適和諧之環境為目標，並基於環境資源
調查及分析」，均顯示二林鎮確屬地層下陷
分作成時尚無法確定長期水源供應是否能與
區，且已成為彰化縣最大之地層下陷中心。
系爭開發計畫相互配合。因為系爭開發計畫
工研院2011年10月11日回覆承審法院函
為高耗水產業，二林基地及周圍地區長期嚴
也表示，「二林基地」之位置自1992年至
重缺水，農民必須輪流灌溉，惟中科四期二
2010年累積地層下陷量已達60公分至90公分
林園區若准予開發，用水需求持續增加。依
之間。準此，依前揭「中一通」所附「地質
規劃，烏溪大度攔河堰供水屬於該基地用水
災害區之績效標準管制表」針對「地質災害
計畫之長期供水水源之一。然而該攔河堰供
區」之「管制方針」及「土地使用績效標
水工程，依法應實施環境影響評估，並且在
準」，二林鎮即不得供從事科技工業等重
原開發許可2009年11月16日作成前，即已於
要經濟活動之科學工業園區使用。然而，內
2009年11月4日經環保署環境影響評估專案小
政部卻辯稱1996年公告之「中一通」迄審議
組初審會議決議「本案對環境有重大影響之
本件開發案時，已有13年之久，早已無法符
虞，建議應進行第二階段環境影響評估」，
合臺灣中部地區發展之需要云云。對此，本
嗣後環保署環評審查委員會於2009年11月23
件判決亦予以嚴正駁斥。它指出，內政部基
日大會依前揭建議作成「本案應繼續進行第
於區域計畫中央主管機關之立場，非但放任
二階段環境影響評估」之審查結論。可知於
「中一通」歷經13年，均未曾依法每5年視實
2009年11月12日內政部區域計畫委員會通過
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本件判決是國內行政法院撤銷內政部開 發許可的首例，判決內容長達五萬五千餘 字，內容旁徵博引，論據鏗鏘有力，直斥內 政部無視於職司國土及天然資源保育利用之 最終及最高守門人之角色，並詳細論列其各 項違法情狀，令人驚艷不已。 我國憲法增修條文第10條第2項規定： 「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護 兼籌並顧。」即所謂「兼籌並顧條款」。司法 院大法官在釋字第426號解釋理由書中指出， 憲法增修條文上開規定「係課國家以維護生活 環境及自然生態之義務」。因此國家各機關， 包括行政、立法、司法機關，對於環境及生態 保護均負有責任。除憲法外，環境基本法第3 條進一步規定：「基於國家長期利益，經濟、 科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、
總量管制理念，進行合理規劃並推動實施。」 環境基本法為現行有效之法律，國家各機關均 受應其拘束。 然而，推動及審查本件開發計畫之各行 政機關並未正視憲法及環境基本法上述規定 之要求。申請開發的國科會，在促進高級技 術工業發展的同時，並未遵守憲法「兼籌並 顧條款」之誡命，更遑論遵守環境基本法第3 條「應環境保護優先」之要求；而對於土地 之開發利用，國科會也沒有依據同法第16條 第1項之規定「以高品質寧適和諧之環境為目 標」，並基於「環境資源總量管制」理念， 進行合理規劃並推動實施。而內政部作為職 司土地及天然資源之保育利用，尤其應該負 起把關責任，但卻辯稱本件基地選址係屬國 科會職責，選址決策非本案訴訟標的，有關 107