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花海上的科學園區

目錄

雲林林內焚化爐案 一座從未點火的焚化爐/魏伯任 點燃環評審查結論之訴訟烽火/邱瑛琦

美麗灣案 情定東海岸.聚焦杉原灣/魏伯任 戳破開發面積化整為零的詭計/王絃如、林峰寧

新竹湖口垃圾轉運站案 百人告官!湖口垃圾轉運站抗爭/魏伯任 讓「人民」成為「公民」的一場訴訟/王絃如

新店安康事業廢棄物案 焚化爐不夠,再來個掩埋場如何/魏伯任 當司法陽光穿透行政權的黑盒子/張家瑋 I


抗爭

從街頭到法院的十個環境運動

中科三期案 花海上的科學園區/魏伯任 環評,評不評?/郭鴻儀、龔昭如

保變住 6-6 案 擁抱水土,守護草山/魏伯任 半徑五公里的環境權/林子琳

淡北道路案 淡北道路的前世今生/魏伯任 搞丟環境保護計畫的環保署/楊元豪

台益豐案 水源保護區裡的化學工廠/魏伯任 環評變更的程序正義/黃筱涵

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北投纜車案 北纜執念,女巫夢魘/魏伯任 主管機關,我猜猜猜/郭鴻儀

苑裡 20 人案 苑裡反瘋車的故事─一個抗爭者的獨白/林靖豪 抗爭有理,強制無罪/陳品安

總評:環境運動的訴訟奮鬥史/詹順貴

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中科三期案

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魏伯任

1987 年 7 月 15 日,臺灣解除戒嚴令;同年 8 月 22 日, 行政院環境保護署成立。解嚴象徵著民主政治的到來;環保署 誕生則象徵環保意識抬頭。乍看之下僅是巧合的兩件事,背後 卻有著深遠的連結。 二十世紀下半葉,臺灣環境保護運動興起,源自於人民無 法忍受生活環境莫名被大規模產業開發給污染破壞。而這些反 抗者在抗爭過程中很容易發現,足以破壞環境的大規模產業開 發,多半具有政策的支持;政策的背後,則是蠻橫專斷、罔顧 民意的政府。 民主轉型從來沒有辦法一步到位,解嚴也不可能在一夕間 改變政府無視民意的陋習。在中部科學工業園區第三期發展 區,所謂「中科三期」案中,我們不但看見讓環境與農業白白 遭受污染破壞的政策,更看見行政權把戒嚴例外當常態,還以 為自己能像舊時代那樣把司法權踩在腳下的狂妄姿態。

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抗爭

從街頭到法院的十個環境運動

「高科技產業」的代價 駕車從臺北沿中山高速公路向南行駛,離開苗栗山區,穿 過崎嶇疊嶂的火炎山,迎面而來的是一片開闊的平原。旅客可 能會注意到指示牌上的「后里」二字,卻未必注意到在抵達臺 中市區之前,他們已經跨過大安溪與大甲溪這兩條臺灣重要的 河流,更不會發現在兩條河流之間的后里,是臺灣珍貴的農業 寶地。 或許,我們的中央政府也沒發現后里是塊寶地。即使花 卉、紅龍果、高接梨的產值年年上億,即使后里的劍蘭與百合 花產量居全國之冠,環保署仍舊在后里設置了垃圾焚化爐;又 或許,國科會(科技部前身)覺得「兩兆雙星」這種案子才稱 得上「產業」 ,因此為了友達光電,在 2005 年決意進行中部科 學園區第三期開發,基地位址就選在后里的后里農場與七星農 場。 在七星農場進行的科學園區開發,很快地引起了地方農民 關注。由於在后里已經有兩間傳統工廠持續造成土壤、水質與 空氣的污染,科學園區主打的光電產業雖然沒有散播黑煙的煙 囪外觀,農民們仍然擔憂工廠可能對於環境產生危害。在淨竹 文教基金會、新竹公害防治協會、新埔鎮愛鄉協會、臺灣環境 行動網與台灣蠻野心足生態協會等環保團體的引介下,農民們 親眼看到友達光電對桃園霄裡溪造成的污染,原來電子廠確實 002


中科三期案

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會排放含有大量重金屬的廢水!他們毅然轉身,以產銷班班長 廖明田為首,成立「后里農業與環境保護協會」親自對抗中科 三期開發。

荒唐環評,不得不告 中科三期乃是行政院主導的重大開發案,負責執行的國科 會中部科學園區管理局為迅速達成計畫,全然無視人民的聲 音!即使舉辦多場公聽會,中科管理局卻對后里農民反覆強調 的空氣污染與水污染現況充耳不聞,而負責審查開發案環境危 害的環保署竟也在評估程序中睜一隻眼閉一隻眼,終在 2006 年 6 月 30 日強行通過一樁對高污染產業未曾進行附近居民健 1

康風險評估的「環境影響評估結論」 。 一切程序完備、開發迫在眉睫,還有什麼挽回餘地呢?審 視所有可行的方式,尚有可能在制度內有效否定開發的,唯有 透過法院判決去制衡行政機關,也就是「訴訟」一途。因此為 了守護鄉土,后里區農業與環境保護協會成員推舉廖明田等六 位農民站出來擔任原告、台灣蠻野心足生態協會研究員陳素珊 則協助農民蒐集、整理訴訟所需資料及找尋義務律師,並徵得 當時於臺北律師公會擔任「環境法委員會」召集人的律師林三 加首肯,擔任訴訟代理人,法庭攻防戰就此開始。這場戰爭的

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由於中科三期案往後轉折發展複雜,為求說明簡便,此次環評結論一般被 稱為「95 環評」 。 003


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目的是希望法院能判決 2006 年通過的環評結論違反環境影響 評估法並將其撤銷,對象(被告)則是讓環境影響評估審查得 以通過的環保署。 對環保署提告屬於行政訴訟,不同於從地方法院開始的民 事或刑事訴訟,行政訴訟第一審就要在位於臺北的高等行政法 院進行。身為原告的農民們從不計較舟車勞頓,每次皆從后里 出發北上到庭,親眼看著故鄉的大事如何審理,也不厭其煩地 向法官陳述后里已經存在的污染狀況,無法容忍光電產業的再 2

次重擊 。被告環保署面對司法機關亦未有退讓,除了聲稱環 評過程完全合法,並質疑后里農民作為原告的資格。 更令后里居民與承辦律師感到憤怒的是,行政機關自始至 終不願尊重司法,從頭到尾以環評合法為由,馬不停蹄地完成 中科三期的徵收整地,甚至讓友達等業者的工廠興建完成並開 始營運,眼看著案件還在法院爭論,污水處理廠也尚未設置, 工廠卻已開始不停排放廢水,污染農民賴以維生的土地與灌溉 水源,他們除了悲憤哀痛,也只能靜待法院的判決。

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原告六位農民皆非年輕人,在運動進入法庭戰之後,為求與其它環團、聲 援者、律師的溝通方便(簡言之,需要能幫他們用電腦聯絡事情的人) , 農家媳婦王婉盈正式加入了后里區農業與環境保護協會幫助長輩們。婉盈 的故事,可參閱《環境.法律.人》期刊第六期〈她們如何成為環保超級 名模?〉 (線上看:http://www.eja.org.tw/27511241802639921002) 。


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「環境法律」之反思,與史上首樁環評撤銷勝訴 反中科三期運動裡,除后里居民的奮戰之外,還有許多環 境保護團體的協助與聲援,特別的是從早期便有律師的參與。 當運動陸續遇到法規程序的難題,以及直接面對法庭上的爭 論,反中科三期運動的參與者逐漸體認到「法律專業人士」在 環境運動中的重要。當時,環保團體中僅有台灣蠻野心足生態 協會聘有專職律師,有能力親自處理官司或引介其他律師參與 訴訟,因此這些關心環境的人們,便開始思考共同成立一個 「由法律專業者組成的環保團體」 。此番構想,直接促成日後 環境法律人協會(EJA)之成立。 2008 年,后里居民總算等到法院判決出爐,高等行政法 3

院以中科三期確實對環境「有重大影響之虞 」卻未依法送二 階環評、且未評估居民的健康風險等理由,判環保署敗訴。環 保署選擇繼續上訴,2010 年 1 月 21 日最高行政法院判決定 讞,維持高等行政法院之理由,認定 2006 年的環評「違法」 應予撤銷。由於是環境運動史上,首次在重大開發爭議中,居 民成功打贏環評撤銷訴訟確定的大事件,也由於行政機關的頑 強抵抗(見下段),中科三期在當時引發全國各界激烈的討 論。勝訴確定後,農民拿著判決,請求環保署應當依法命令中 科管理局立即停止開發,包含當時已進駐園區的友達光電及旭 能光電,也應該停止營運。 3

白話地說,就是有對環境造成重大影響的「可能」 。 005


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從街頭到法院的十個環境運動

「停工不停產」─行政機關公然無視判決! 在法律語言中經過「撤銷」的事物等同於從來沒有存在 過,環保署卻持相反意見,認為 2006 年通過一階環評就表示 環評審查完成,環保署沒有權力要求停止開發。當時的環保署 長甚至大動作登報,指責最高行政法院的判決無效用、無意 義、破壞環評法制。對此,輿論抨擊環保署與開發單位口徑一 致的作為,是政府、人民、廠商三方皆輸的最糟狀況。 環保署口氣強硬,但也自知理虧,打算在制度內盡可能補 強現有的錯誤:即以「延續會議」的名義補辦環評,並一度拒 絕居民的參與,補辦的環評中決定啟動「健康風險評估」專家 會議;居民方面則持續抗爭,並向法院聲請假處分(一種使得 與官司有關的事物維持現狀、不受變更的命令)及停止執行。 2010 年 7 月 30 日,臺北高等行政法院做出假處分及停止執行 裁定,要求行政機關立即停止中科三期的一切開發行為。 面對司法機關的強制力,行政機關為確保中科三期能繼續 運作,展開對於司法更結實、更加口徑一致的對抗:國科會、 經濟部,甚至行政院都強調不會停止中科廠商的營運。在法律 面,行政機關提出了對假處分裁定的抗告;並會同法務部提出 「停工不停產」的解釋,也就是尚在進行中的工程,可以停 工,但已完工開始生產的廠商,則繼續運作。

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短短一年間,臺灣的環境訴訟迎來史上第一次環評撤銷定 讞,也迎來史上第一次行政公然踐踏司法,完全否認司法效力 的現實處境。

律師團出陣 環保署加速補辦的一階環評,包含認定中科三期低於致癌 風險、由中國醫藥大學進行的健康風險評估,在 2010 年 8 月 4

31 日的第 197 次環評大會中「有條件通過」 。面對新通過的 環評,后里農民再次提起行政訴訟。 「政府早該在環評被法律撤銷時就懸崖勒馬,中止開 發!」環境法律人協會理事、永信法律事務所主持律師施淑 貞,有感司法被行政蠻橫霸凌,決定親赴林三加律師投身已久 的戰場,與協會成員律師詹順貴、蔡志揚、張譽尹、蠻野心足 生態協會專職律師陸詩薇、蔡雅瀅、及同樣關心環境的律師陳 妙秋、洪韶瑩,九人組成律師團,傾其全力協助人民對抗一意 孤行的政府。 此次行政訴訟的一審,后里農民與律師團吞下首場敗仗; 但在上訴後,最高行政法院採納了人民的見解,認定健康風險 評估不應排除后里現有工廠(包括焚化爐)所造成的污染,而 僅納入中科三期所產生的新增污染與額外風險;判決也強調補 辦的一階環評沒有考慮停工不停產所帶來的害處, 「有條件通 4

為與註 1 的 95 環評區別,此次環評結論一般被稱為「99 環評」 。 007


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過」而不進行二階環評乃是「倒果為因」的判斷,判決全案發 回高等行政法院重新審理。 律師團的努力得到了法律圈的囑目與肯定,2011 年 9 月 3 日,具備法律背景的馬英九總統在「第 64 屆全國律師節慶祝 大會」上,將手中的「優秀公益律師」獎盃頒給中科三期環評 案義務律師團。上臺受獎的五人代表:林三加律師、陸詩薇律 師、詹順貴律師、蔡雅瀅律師及蔡志揚律師,分別穿上標誌著 「土、地、正、義」大字的 T-shirt,手持「停工不停產?行政 5

霸凌司法」的布條,在總統面前毫不避諱地提出強烈質疑 。 儘管受到全國囑目,學界並為中科三期案不斷召開與行政 程序、法規等有關議題的研討會議,環保署等中央行政機關也 派遣代表出席,然而回到現實中的角力,無論官司誰輸誰贏, 行政機關從來都沒有表現出停手的態度。可以預見如此下去, 來回不休的訴訟糾纏將會沒完沒了,審理中科三期案的行政法 院於是主動出擊,尋求兩方和解的可能性。

化解僵局,法院發聲 主掌行政訴訟的行政法院體系在中科三期案之前,由於經 常傾向信任行政部門的專業判斷,鮮少接受人民對於政府的訴

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當時《台灣法學雜誌》185 期亦大篇幅製作了「土地正義與法治尊嚴」特 別企畫,詳實記載包括「中科三期事件簿」 、五位代表受獎律師的得獎感 言、與相關學術研討會等內容。


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訟要求,甚至不認為人民有提告政府的權利,因此有著「駁回 法院」的稱號。然而,在中科三期案訴訟的過程中,行政法院 可說是大幅度地扭轉了過去的形象。一方面由於律師團的努 力,讓行政法院意識到行政機關為其自身利益,除了會藐視程 序,甚至有可能做出違背專業的判斷,於是給出史上第一次撤 銷環評處分的終局判決;而環保署公開抨擊行政法院,更讓有 6

著「法官不語 」原則的行政法院極為難得地打破沉默,向公 眾表達法院的立場;當中科三期反覆纏訟並陷入僵局,法院也 主動尋求解決之道,而非全然站在旁觀者角度。 「提出和解的 法官,也該在這段歷史中記上一筆」中科三期律師團成員陸詩 薇如此肯定行政法院法官的作為。 和解過程,對於后里農民、以及為案件投入最多心力的林 三加律師所帶來的,是極其劇烈的心理調適。起初農民與律師 團提出以「中科三期停工」作為和解條件,但如此條件當然不 可能讓被告的行政機關接受。數次協商破局後,農民們才意識 到,接受和解,就是必須接受中科三期存在在后里的現實,接 受電子工廠不斷排放廢水,讓后里的環境條件雪上加霜的結 果。 2014 年 8 月 8 日,原告六名農民與被告環保署、科技 部、中科管理局終於完成和解。和解內容包括「環保署應在一 個半月內,在各大報及環保署網站刊登最高行政法院判決摘要

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「法官不語」指的是法官不應該在判決書之外的場合表達對案件的意見, 尤其在官司未決時。 009


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及和解協議」以及「科技部應捐助成立環保相關公益財團法 7

(和 人,以保障憲法、環境基本法等相關環境權益為宗旨 。」 解筆錄全文請參閱附錄)

獻給未來 「我們(律師團)保護了司法,卻無法保護環評制度。」 面對中科三期訴訟的最終結局,林三加律師只得如此感嘆,感 謝后里人「捨小愛,換大愛」付出了自己的環境,換取全臺灣 環境未來更好的可能。 從律師、法官到學者,法律專業人士在反中科三期運動裡 發揮諸多影響力,臺灣「環境保護運動的環境」也由於反中科 三期運動的思考,而朝向更合理的發展。在諸多關心環境的律 師努力下,許多對環境有重大影響之虞的開發案都進入了第二 階段環評審查(二階環評)─包括中科三期在內。二階環評 要求開發單位必須進行超過一年、並針對各項環境因子的實地 調查, 「后里區農業與環境保護協會」的成員們,除了持續監 督中科三期之施工與生產對環境造成的各種影響,也在二階環 評中繼續協助環境影響評估程序之進行。 中科三期案是環境訴訟史的重大里程碑,也揭開了臺灣仍 然有許多行政機關在邁向轉型正義的過程中,仍然罔顧人民聲 7

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財團法人最終定名「環境權保障基金會」 ,於 2017 年 3 月 12 日正式掛牌 營運。


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音,甚至罔顧權力分立之政治體制的現實。臺灣還有沒有辦法 維護在工業化中逐漸消失的自然環境,甚至守護在解嚴後逐漸 成形的民主價值,都有賴你我對於這塊土地、以及我們所追求 之共同價值的努力。

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環評,評不評? 郭鴻儀律師、龔昭如

中部科學工業園區第三期發展區(后里基地-七星農場部 分)開發計畫(以下簡稱中科三期開發計畫) ,前後共經行政 院環境保護署(以下簡稱環保署)於民國(下同)95 年及 99 年兩次作成有條件通過之環境影響評估審查結論(以下簡稱環 評審查結論)。前者,經臺北高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決及最高行政法院 99 年度判字第 30 號判決撤銷確 定,創下環評結論經最高行政法院撤銷確定之先例。後者,則 先經歷臺北高等行政法院 100 年度訴字第 118 號判決駁回原告 即當地居民之訴,嗣由最高行政法院 102 年度判字第 120 號判 決發回更審。最終,臺北高等行政法院於 103 年 8 月 11 日以 102 年訴更一字第 40 號達成訴訟上和解,創下環境影響評估 案件,行政機關與當地居民達成和解之首例。參與中科三期開 發計畫環境訴訟之律師團亦於 100 年獲律師公會全國聯合會選 為優秀公益律師。訴訟過程中,因臺北高等行政法院做出停止 開發行為之 99 年度全字第 43 號及 99 年度停字第 54 號裁定, 行政院為了替園區內已進駐廠商解套,提出所謂「停工不停 產」之說法,造成行政權與司法權間緊張衝突,本案對我國環 境影響評估之運作及依法行政原則之實踐,具有深遠之影響, 在我國環境訴訟發展中佔有重要之歷史地位,故本書予以收錄。 012


中科三期案

環評,評不評?

壹、事實概要 一、臺北高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決及最 高行政法院 99 年度判字第 30 號判決之背景事實 中部科學工業園區開發籌備處於 96 年 3 月 15 日成立中部 科學工業園區管理局(以下簡稱開發單位)經由前行政院國家 科學委員會(以下簡稱國科會,103 年改制為現行政院科技 部)提出中科三期開發計畫環境影響說明書(以下簡稱環說 書)送審,經環保署多次召開專案小組初審會議,於 95 年 6 月 30 日召開環保署環境影響評估審查委員會第 142 次會議, 決議本案有條件通過環境影響評估審查,並於 95 年 7 月 31 日 以環署綜字第 0950060540 號公告審查結論(以下簡稱 95 年環 評審查結論) 。 后里當地居民不服,提起訴願遭決定駁回,於 96 年 3 月 28 日向臺北高等行政法院提起行政訴訟,經臺北高等行政法 院以 96 年訴字第 1117 號判決訴願決定及原處分均撤銷。被告 環保署不服,於 97 年 3 月 4 日上訴最高行政法院。最高行政 法院以環保署於開發單位未提出健康風險評估報告之情形下, 有條件通過環境影響評估審查,係出於錯誤之事實認定或不完 全之資訊之違法為由,以 99 年度判字第 30 號判決駁回其上 訴,使中科三期開發計畫環評審查結論成為史上第一件遭最高 行政法院撤銷確定之首例。 013


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二、臺北高等行政法院 100 年度訴字第 118 號判決及最 高行政法院 102 年度判字第 120 號判決之背景事實 (一)停工不停產風波 95 年環評審查結論既經判決撤銷確定。環保團體及后里 當地居民即要求中科三期開發計畫應立即停止開發行為,廠區 內之進駐廠商並應立即停工。此舉引起環保署大動作回應,並 以「裁定停工」非行政法院權責為由,認為毋須要求中科三期 停工,甚至不惜花費公帑在四大報頭版登報批評行政法院判決 1

為「無效用、無意義、破壞環評體制」 。 當地居民為避免已開工之中科三期開發計畫對環境損害持 續擴大,遂向臺北高等行政法院聲請定暫時狀態假處分及停止 95 年環評審查結論之執行。經臺北高等行政法院以 99 年度全 2

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字第 43 號裁定 以及 99 年度停字第 54 號裁定 ,命環保署應 逕命開發單位自即日起,至中科三期開發計畫環境影響說明書 1 2

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「環保署『依法行政』澄清近日讀者投書及環保團體對於中科三期環評審 查及法令的誤解」 ,蘋果日報,A19 版,99 年 2 月 10 日。 臺北高等行政法院 99 年度全字第 43 號裁定主文: 「相對人應於本裁定送 達後 7 日以內,就參加人之『中部科學工業園區第三期發展區(后里基地 -七星農場部分) 』開發行為,逕命參加人自即日起, 『中部科學工業園區 第三期發展區(后里基地─七星農場部分)開發計畫環境影響說明書』重 新通過環境影響評估審查時止,停止實施開發行為。」 臺北高等行政法院 99 年度停字第 54 號裁定主文: 「相對人於民國(下 同)95 年 8 月 3 日以臺會協字第 0950039651 號函檢附行政院環境保護署 95 年 7 月 31 日環署綜字第 0950060540B 號函及『中部科學工業園區第三 期發展區(后里基地─七星農場部分)開發計畫環境影響說明書』審查結 論公告影本予參加人之開發籌備處所作成之開發許可,於本院 99 年度訴 字第 1179 號裁判確定前,停止執行。」


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環評,評不評?

重新通過環境影響評估審查為止,停止實施開發行為以及停止 95 年環評審查結論之執行。環保署及國科會不服,提起抗 告,均遭最高行政法院以 99 年度裁字第 2029 號以及 99 年度 裁字第 2032 號裁定抗告駁回。 99 年 8 月 3 日,時任行政院長吳敦義即針對行政法院之 裁定,提出所謂「停工不停產」之說法,片面解釋停工僅限 「政府之開發行為」 ,進駐廠商毋須被要求停工,招商如常進 行。隔天,臺北高等行政法院即發出新聞稿指明:依行政訴訟 法之規定,環保署仍應命令國科會中科管理局停止一切施工和 營運之開發行為。

(二)第二次有條件通過環境影響評估審查 同一期間,環保署繼續以 99 年 2 月 4 日環署綜字第 0990012509 號函,要求開發單位於原環說書內加入環境品質 及現狀、健康風險評估及其他說明資料後,陸續召開 5 次專案 小組初審會議(含延續會議) ,並於 99 年 7 月 5 日及 8 月 17 日 2 次召開健康風險評估專家會議,嗣於 99 年 8 月 31 日環 評委員會第 197 次會議,再度以開發單位未來於施工及營運階 段時,確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施 及負擔後,已無環境影響評估法(以下簡稱環評法)第 8 條及 其施行細則第 19 條所稱對環境有重大影響之虞,無須進行第 二階段環境影響評估(以下簡稱二階環評) ,有條件通過中科 三期開發案環評審查,並於 99 年 9 月 2 日以環署綜字第 0990080213 號公告環評審查結論(以下簡稱 99 年環評審查結 015


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論) 。並以環署綜字第 0990080213B 號函知國科會,國科會即 於 99 年 9 月 6 日以臺會協字第 0990064454 號函(下稱 99 年 開發許可)告開發單位,以 99 年環評審查結論業經環保署公 告,依環評法相關規定,同意依審查結論及環保相關法規辦理 後續相關事宜。 后里當地居民不服環保署 99 年環評審查結論及國科會 99 年開發許可之行政處分,提起訴願,經行政院訴願決定駁回。 原告后里居民不服,向臺北高等行政法院提起訴訟,訴請法院 撤銷 99 年環評審查結論以及國科會 99 年開發許可,且要求法 院命中科三期開發計畫應進入第二階段環境影響評估,經臺北 高等行政法院以 100 年訴字第 118 號判決認為原告之主張不可 採,駁回原告之訴。原告不服,上訴最高行政法院,經最高行 政法院以 102 年判字第 120 號將原判決廢棄,發回原審法院更 為審理。

三、臺北高等行政法院 102 年訴更一字第 40 號訴訟和解 發回更審後,臺北高等行政法院於 103 年 8 月 11 日以 102 年度訴更一字第 40 號由環保署、科技部及當地居民共同 達成訴訟上和解。其和解主要內容如下: (一)和解成立後一個半月將最高行政法院 102 年度判字第 120 號判決摘要及本和解協議刊登於各報紙及被告環 保署全球資訊網首頁,期間至中科三期第二階段環境 影響評估審查結論確定時止,並承諾後續中科三期開 016


中科三期案

環評,評不評?

發案環評作業程序依上開判決及和解協議辦理。 4

(二)成立公益財團法人 。 (三)參加人科技部中部科學工業園區管理局(下稱中科 局)應修改「科技部中部科學工業園區管理局后里園 區(后里農場及七星農場)環境保護監督小組設置要 點」第二點,就小組成員中之專家學者 7 人部分,改 為由參加人中科局以公開方式徵詢當地居民、農民、 環保團體等之意見後決定之。專家學者應為具備水污 染、空氣污染、生態學、健康風險評估或環境污染分 析等專業知識並有相關工作經驗之人士。參加人中科 局並應將環境保護監督小組就中科三期后里園區(后 里農場及七星農場)環境監測資料及會議紀錄,除涉 及個人資料與廠商營業秘密者外,於該局網站定期公 開揭露。 (四)參加人中科局應於和解成立後,將「中部科學工業園 區第三期發展區(后里基地-七星農場部分)開發計 畫」停止開發並回復原狀之可能情形,包含對於回復 4

律師林三加認為這是當地后里農民將「小愛化成大愛」 ,幫助更多民眾不 僅在訴訟過程,甚至在環評程序、聽證過程中,透過法律及相關領域專家 協助處理環境問題。依和解內容承諾,所設立「財團法人環境權保障基金 會」 ,係希望未來推動環權扶助、環境監測及社區培力三項工作,在環評 程序更能協助民眾參與。該環境權保障基金會於 106 年 3 月 12 日正式成 立,以協助全台各地的人民爭取環境權。相關報導,見「中科三期和解條 件 農民化大愛『環權會』成立,蘋果即時報導,http://www.appledaily. com.tw/realtimenews/article/new/20170312/1074695/(最後閱覽日期:2017 年 4 月 9 日) 。 「中科三期農民將和解金化為大愛 環境保障權基金會正式 掛牌」 ,民報,http://www.peoplenews.tw/news/503f670c-bd72-46b8-9d58-bf9 8fd9a8d25(最後閱覽日期:2017 年 4 月 9 日) 。 017


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從街頭到法院的十個環境運動

原狀可能費用及成本效益分析、回復原狀所需之時 間,以及對於環境及居民可能產生的影響等事項,納 入「中部科學工業園區第三期發展區(后里基地-七 星農場部分)開發計畫」第二階段環境影響評估審查 之替代方案。 該和解之成立,結束纏訟 8 年之久的漫長訴訟。依和解筆 錄,環保署須於 1 個半月內刊登最高行政法院 102 年判字第 120 號判決摘要及和解協議,中科三期開發計畫應進入二階環 5

評審查。同時命科技部應編列預算捐助成立公益財團法人 , 以落實及促成憲法、環境基本法與其他環境法規所規定之環境 保護與環境權之保障為宗旨,肩負環境政策及個案之監督、規 劃及執行人民環境權保障之案件。未來亦將修改「科技部中部 科學工業園區管理局后里園區(后里農場及七星農場)環境保 護監督小組設置要點」就監督小組成員中專家學者 7 人部分, 以公開方式納入當地居民、農民及環保團體等意見後決定之, 廣納公共參與及定期對外公開揭露環境監測資料及會議紀錄。 此外,開發單位亦承諾,將「停止開發並回復原狀」的可能情 形,納入二階環評審查之替代方案。該和解方案,非但是行政 法院成立以來,行政機關與人民在環評訴訟案件上達成訴訟和 5

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依和解筆錄,公益財團法人應設置董事 9 人,三分之二由科技部自臺中市 后里區農業與環境保護協會、社團法人環境法律人協會、社團法人台灣蠻 野心足生態協會、財團法人地球公民基金會、臺灣大學法律學院環境永續 政策與法律中心所推薦之 12 名人選中遴選指派之,若科技部無從就推薦 人選中遴選出足額董事,應就不同意人選敘明理由退回,由上開單位就不 足額部分,另推薦二倍人選,由被告科技部遴選指派之。但被告科技部退 回人選以一次為限。


中科三期案

環評,評不評?

解之先例,其內容更有促進落實國民環境基本權之價值與意 義。

貳、主要爭點 中科三期開發計畫相關環境訴訟之主要爭點,分別係針對 95 年環評審查結論以及 99 年環評審查結論,均認定中科三期 開發計畫無對環境有重大影響,不應繼續進行第二階段環境影 響評估,而採有條件通過環境影響評估是否適法? 對此,臺北高等行政法院 96 年訴字第 1117 號判決、最高 行政法院 99 年度判字第 30 號判決以及最高行政法院 102 年度 判字第 120 號判決,均強調一階環評與二階環評之功能及差 異,特別針對兩階段環評程序中對於「公民參與」之保障,有 詳細之說理,為本案行政法院之重要見解之一。次則,對於環 評法第 8 條所謂「對環境有重大影響之虞」之不確定法律概念 審查,雖然臺北高等行政法院對於 99 年環評審查結論,於 100 年度訴字第 118 號判決採取較為保守退縮之解釋,而駁回 原告即當地居民之訴,但其餘如臺北高等行政法院 96 年度訴 字第 1117 號判決以及兩則最高行政法院判決,均對環評審查 結論予以審查,並認定審查結論存有基於不完全之事實、資訊 所作成之瑕疵等。再者,於 95 年環評審查結論遭最高行政法 院判決違法確定後,所衍生中科停工不停產之爭議,均為中科三 期之重要議題,因此,本文將著重在此三主題上為說明,亦即: 019


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從街頭到法院的十個環境運動

一、我國環境影響評估程序之公民參與。 二、環評法第 8 條「對環境有重大影響之虞」等不確定法律 概念之審查。 三、停工不停產之爭議 有關中科三期開發計畫相關判決尚有其他若干程序及實體 上爭點,如聲請停止執行或定暫時狀態假處分等部分,囿於篇 幅限制,未能於本文詳實說明,先予敘明。

參、判決導讀 一、我國環境影響評估之公民參與 臺北高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決,依據環評 法第 3 條第 1 項、第 5 條第 1 項第 1 款、第 6 條第 1 項、第 7 條、第 8 條、第 16 條、第 17 條以及環評法施行細則第 19 條 等規定說明: 「現行環評法第 5 條規定所有須進行環境影響評估之開發 行為,均須依同法第 6 條規定先實施第一階段環境影響評估, 再依同法第 7 條規定檢具環境影響說明書送交環評主管機關審 查,據以研判是否『有重大環境影響之虞』 ,決定是否進行第 二階段環境影響評估程序。換言之,第一階段環境影響評估程 序多僅是『書面審查』程序,真正的環境影響評估程序始於第 二階段。因此,第一階段環境影響評估程序實負有過濾對環境 020


中科三期案

環評,評不評?

是否有重大影響之虞的任務。」 可知,我國環評法制係採取二階段環評審查程序。而一階 環評負有過濾開發行為是否對環境有重大影響之虞之任務。 最高行政法院 99 年度判字第 30 號判決,除重申前揭臺北 高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決之意旨,其更進一步 肯定: 「由此兩階段之程序比較可知,第一階段僅是從書面形式 審查開發單位自行提出之預測分析,過濾其開發行為對環境是 否有重大影響之虞,自第二階段開始才真正進入一個較縝密、 6

且踐行公共參與的程序。」 最高行政法院 102 年度判字第 120 7

號判決亦採相同之見解 。 依環評法第 6 條及第 7 條之規定,第一階段環評審查程 序,由開發單位於規劃開發行為時,依據「環境影響評估作業 8

準則」作成環說書 ,再由目的事業主管機關,轉送環境影響 6 7

8

另參葉俊榮, 「捍衛環評制度尊嚴的行政法院中科裁判」 ,月旦法學雜誌, 第 185 期,2010 年 10 月,頁 71。 相關評析,可參李建良, 「環評正當程序的正解與應用(上) : 《中科三期 二次環評撤銷訴訟案》─最高行政法院 102 年度判字第 120 號判決解 評」 ,台灣法學雜誌,第 224 期,2013 年 5 月,頁 55。 環境影響評估法第 6 條: 「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者,開發單位於規劃時,應依 環境影響評估作業準則,實施第一階段環境影響評估,並作成環境影響 說明書。 前項環境影響說明書應記載下列事項: 一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。 二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。 021


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從街頭到法院的十個環境運動

評估主管機關(以下簡稱環評主管機關)審查。目的乃在使開 發單位於提出申請之前,自行預測開發行為對環境造成的影 響,並提出預防與減輕的對策及替代方案。 環評主管機關於收到環境影響說明書後,應於 50 日內作 9

成審查結論並公告之 。審查結論若毋須進入二階環評程序, 目的事業主管機關即可作出是否許可開發行為的決定,如為許 10

可,開發單位應舉行公開說明會 。反之,如認為開發行為對 環境有重大影響之虞,即須進行二階環評程序。第一階段的環 評所進行的程序,學理上亦有稱為「環境影響報告」

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三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。 四、開發行為之名稱及開發場所。 五、開發行為之目的及其內容。 六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。 七、預測開發行為可能引起之環境影響。 八、環境保護對策、替代方案。 九、執行環境保護工作所需經費。 十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」 環境影響評估法第 7 條第 1 項及第 2 項: 「開發單位申請許可開發行為時,應檢具環境影響說明書,向目的事業主 管機關提出,並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。 主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內,作成審查結論公告 之,並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者,其審查期限 之延長以五十日為限。」 環境影響評估法第 7 條第 3 項: 「前項審查結論主管機關認不須進行第二 階段環境影響評估並經許可者,開發單位應舉行公開之說明會。」依最高 行政法院 99 年度判字第 30 號判決之見解,此時之公開說明會「只是在使 開發單位得以闡釋其計畫構想,並與居民溝通,以減少日後實施開發的阻 力(蓋其意見對於開發單位並無任何效力,此與環評法第 11 條對照即 明) 。」


中科三期案

環評,評不評?

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(Environmental Impact Statements, EIS)階段 。 倘第一階段環評審查結論認為開發行為對環境有重大影響 之虞,即應繼續進行第二階段環境影響評估程序。開發單位應 12

將環說書揭示或陳列以供公眾閱覽,期間不得少於 30 日 , 使有關機關或當地居民知悉開發行為內容,以便參與並提供意 見,藉以訂定適當的環境保護方案。揭示或陳列期滿後,開發 13

單位應舉辦公開說明會 ,以便居民要求開發單位作進一步說 明以瞭解並提出有關環境保護之意見;開發單位也可進一步地 闡明其構想並與民眾溝通。又為加強意見溝通,有關機關或當 地居民尚得於公開說明會後 15 日內向開發單位提出書面意 14

見,並副知主管機關及目的事業主管機關 。公開說明會後主 管機關於進行第二階段環評前,應先邀集目的事業主管機關、 相關機關、團體及學者、專家界定評估範圍,確定可行的替代 方案及應進行環境影響評估的項目和範圍,以及其他有關執行 15

作業等事項 ,以落實環境影響評估工作,避免評估報告內容 11 12 13 14

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陳慈陽,環境法總論,元照,2003 年 1 月,頁 292-295。 環境影響評估法第 8 條第 1 項第 2 款: 「二、將環境影響說明書於開發場 所附近適當地點陳列或揭示,其期間不得少於三十日。」 環境影響評估法第 8 條第 2 項: 「開發單位應於前項陳列或揭示期滿後, 舉行公開說明會。」 環境影響評估法第 9 條: 「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明 有意見者,應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出,並副知主 管機關及目的事業主管機關。」 環境影響評估法第 10 條: 「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管 機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。 前項範疇界定之事項如下: 一、確認可行之替代方案。 二、確認應進行環境影響評估之項目;決定調查、預測、分析及評定之方 023


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浮而不實。在範疇界定過程中引進公共參與,是針對伴隨預定 開發計畫所引起有關生態、社會、經濟層面的廣泛考量而 16

來 。如此的範疇界定具有「在更早期階段使政策主管機關、 提案者與環境主管機關間進行可能的調整」 、 「就環評內容完成 爭點整理,而省去重新進行程序的徒勞,並達成效率化與時間 的節省」 、 「政策內容與計畫內容在早期階段對人民公開,讓人 民得以及早準備環評意見」 、 「使環評程序圓滑的進行」等優 17

18

點 ,而為環評制度所必要者 。 詳言之,現行二階段程序的環評法架構,以「對環境有不 良影響之虞」作為第一階段書面審查之篩選機制,而第二階段 要求舉辦公開說明會、 「評估範疇界定」會議與當地民眾意見 的彙整紀錄,才真正落實公民參與程序之踐行,也才是實質環 19

評審查階段 。研究指出,於一階環評審查程序因無公開之法 律程序保障,相關一階環評程序參與,民眾僅能被動告知,使 得不少開發計畫環評均是在已進入審查結論後才被外界注 20

意 。而具有實質公民參與意義的第二階段環評審查,在現實

16 17 18

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法。」 山村恒年,「アセス法制の到達点と課題,公害環境法理論の新たな展 開」 ,日本評論社,1997 年 5 月,頁 354。 葉俊榮,環境政策與法律,元照,2010 年 10 月,頁 212。 辛年豐, 「對環境影響評估程序提起訴訟之法理分析─以開發行為之評 估程序為核心」 ,東海大學法學研究,第 34 期,2011 年 6 月,頁 214215。 李建良,「環境行政程序的法制與實務─以『環境影響評估法』為中 心」 ,月旦法學雜誌,第 104 期,2004 年 1 月,頁 45-67。 李佳達, 「我國環境影響評估審查制度之實證分析」 ,國立交通大學科技法 律研究所碩士學位論文,2009 年,頁 25-29。


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環評,評不評?

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運作中比例卻不高 。根據學者統計 ,環評自實施以來,每 年大約有九成環評案在第一階段即已通過。 二階環評制度之立法意旨雖係為保障公民參與,但學者亦 曾針對 84、85 年進行二階環評之 30 件開發案,進行民眾參與 的觀察分析。其指出開發計畫定案後再進行之環評,僅形式上 符合程序要求,但實質上,民眾參與之意見已經無法影響開發 案之進行。開發單位常將公開說明會當成工程定案之「技術說 明會」 ,而民眾則視其為討論「賠償、回饋之說明會」 ,過程中 既缺乏資訊透明公開,民眾參與部分於會議紀錄作成後即告終 結,並無達成實質意見交流之目的,說明會所被期待扮演的溝 23

通機制形同虛設 。換言之,即使在二階環評審查程序中的民 眾參與受有法律保障,但參與的實質意義與作用仍受到相當之 質疑。研究指出,環評制度內的公民參與,呈現一種單向溝通 24

的弱度參與狀態,民眾意見能夠影響決策機會微乎其微 。這 25

也是立法與執行上,亟待修正或改善之處 。

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23 24 25

許靜娟, 「環境運動與環評制度的合作與矛盾:以第六屆環境影響評估委 員會為個案」 ,國立臺灣大學建築與城鄉研究所碩士學位論文,2009 年, 頁 51-52。 湯京平, 「專業與政治:從大林電廠的案例檢視我國環境影響評估制度的 運作與調適」,開發設置制度與環境影響評估制度研討會(2009 年 10 月) 。 朱斌妤、李素真, 「環境影響評估中民眾參與制度之檢討」 ,中國行政評論 8 卷 1 期,1998 年,頁 85-114。 曾家宏、張長義, 「誰是民眾、如何參與?論目前民眾參與環境影響評估 之困境」 ,工程與技術,80 卷 1 期,1997 年,頁 47-59。 揆諸臺北高等行政法院 102 年訴更一字第 40 號訴訟和解第三項內容,即 有強化公共參與以及加強民眾監督、使資訊透明公開等,均顯見法院欲真 025


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二、環評法第 8 條「對環境有重大影響之虞」不確定 法律概念之審查 (一)不確定法律概念之審查 對於環評法第 8 條所謂「對環境有重大影響之虞」 ,臺北 高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決指出: 「環評法第 8 條所稱『對環境有重大影響之虞』 ,屬於不 確定法律概念中之規範概念,亦即須經由科技專門知識,或採 取評價之態度,始能加以確定之法律概念。而學理上均認為不 確定法律概念所涉及之事項,倘若具有高度之屬人性、專業 性、經驗性之專業判斷,例如國家考試之評分、學生成績之評 定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會 之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等,由 於法院審查能力有限,而承認行政機關就此等事項之決定,有 判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事, 亦應承認法院得例外加以審查,其可資考量之情形包括:1. 行 政機關所為之判斷,是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。 2. 行政機關之判斷,是否有違一般公認之價值判斷標準。3. 行 政機關之判斷,是否違反法定之正當程序。4. 作成判斷之行政 機關,其組織是否合法且有判斷之權限。5. 行政機關之判斷, 是否出於與事物無關之考量,亦即違反不當連結之禁止。6. 行 26

政機關之判斷,是否違反平等原則,仍應由法院審查。」 即

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正落實二階環評實質審查,促進有效溝通的企圖與目的。 最高行政法院 99 年度判字第 30 號判決,亦提出此為不確定法律概念審


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環評,評不評?

在上述所列情形下,法院仍得對於行政機關之判斷餘地為實質 審查。

(二)依環評法第 8 條規定,凡具環評法施行細則第 19 條其中一款情形「之虞」者,即應進行二 階段環評審查。 最高行政法院 102 年度判字第 120 號判決則針對環評法第 8 條之規定,進一步說明: 「環評法第 8 條第 1 項既規定: 『前條審查結論認為對環 境有重大影響『之虞』,應繼續進行第二階段環境影響評估 ,則例示規定於 者』 ,而該法第 8 條第 1 項所稱之『重大影響』

查,惟較諸一審判決其共提出八大判斷審查類型,茲摘要其內容如下: 「按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量 之合法性,而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念,行政法院 以審查為原則,但對於具有高度屬人性之評定(如國家考試評分、學生之 品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等) 、高度科技性之判 斷(如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨) 、計畫性政 策之決定及獨立專家委員會之判斷,則基於尊重其不可替代性、專業性及 法律授權之專屬性,而承認行政機關就此等事項之決定,有判斷餘地,對 其判斷採取較低之審查密度,僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法 情事時,得予撤銷或變更,其可資審查之情形包括:1. 行政機關所為之判 斷,是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2. 法律概念涉及事實關係 時,其涵攝有無明顯錯誤。3. 對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或 牴觸既存之上位規範。4. 行政機關之判斷,是否有違一般公認之價值判斷 標準。5. 行政機關之判斷,是否出於與事物無關之考量,亦即違反不當連 結之禁止。6. 行政機關之判斷,是否違反法定之正當程序。7. 作成判斷之 行政機關,其組織是否合法且有判斷之權限。8. 行政機關之判斷,是否違 反相關法治國家應遵守之原理原則,如平等原則、公益原則等(司法院釋 字第 382 號、第 462 號、第 553 號解釋理由參照) 。」 027


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環評法施行細則第 19 條各款,可見只要開發案具有其中一款 情形『之虞』 ,即應繼續進行第二階段環境影響評估,而非必 須開發案對於環境『有重大影響』時,始足當之;且環評法第 ,係指『開發行為 8 條第 1 項所謂『對環境有重大影響之虞』 對環境有重大影響之虞』而言,至於開發單位履行其所擬訂之 預防及減輕開發行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之 負擔後,是否可以化解開發行為『對環境有重大影響之虞』 , 乃主管機關應於事後檢查驗證其核定之環境保護對策成效之事 項,自難以事先預測的可能成果,作為免除繼續進行第二階段 環境影響評估的理由,此對照環評法第 5 條第 1 項規定文義及 同法第 6 條第 2 項第 7 款、第 8 款、第 10 款、第 18 條規範意 27

旨自明。」

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最高行政法院第 102 年度判字第 120 號判決更直接提出質疑: 「開發單位 提出環境影響說明書,除其擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對 策仍無法化解『對環境有重大影響之虞』者,不能通過環境影響評估審查 外,如果其擬訂之環境保護對策可以化解『對環境有重大影響之虞』 ,即 不須進行第二階段環境影響評估,環評法規定第二階段環境影響評估的程 序,豈不是成為具文?」


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(三)95 年及 99 年環評審查結論之實質審查 1. 95 年環評審查結論未充分斟酌相關事項,出於錯誤之事實 認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵,認定其有條件通過一階 環評審查係屬違法,應予撤銷。

(1)臺北高等行政法院判斷指出: A. 中科三期開發計畫污水排放量對農民灌溉、當地 居民用水健康及安全等有相當之影響。 依中科三期開發計畫其污水排放量將隨廠商之開發量產進 度而成長,在其營運初期之放流水量預估每日約有 22,000 立 方公尺,最終規模規劃該開發計畫污水處理廠平均每日設計污 水量為 63,000 立方公尺,污水排放量甚為可觀。且其排放區 域在園區北側牛稠坑溝牛稠坑附近及大安溪雙寮取水口下游, 對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等,均有相當之 影響。 B. 開發單位未提供完整之健康風險評估事項資料, 且依審查結論所列條件第 5 項,益證本案對國民 健康及安全有不利之影響。 環保署雖依組織規程第 4 條第 1 項規定,設置環境影響評 估審查委員共 21 人,然其中具有健康危險評估專業知識之委 員僅有周晉澄委員 1 人。是則,周晉澄委員之意見就本案是否 對國民健康及安全有重大影響,具有決定性之關鍵。而周晉澄 委員於歷次專案小組初審會議,再再提出質疑,指出本案資料 029


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提供並不完整,就健康風險評估部分,開發單位亦未提出實際 採樣與檢測計畫,無法得知是否正確。另該資料僅是隨機單點 採樣背景結果,要有更完整的時追蹤與分析,才能完整呈現環 境衝擊之影響。而健康風險危害百萬分之一機率的推估時,必 須考慮相關危害物之加乘效應而非僅以個別危害物質之個別效 應相加總等諸多專業意見,並請開發單位應具體補充說明。 針對上開質疑,開發單位僅答覆,承諾將來營運後,會將 排放量控制於 1 年 750 公噸以下,以及會持續監督排放,並未 針對周委員之審查意見,作具體回應,尚難認其已依審查結論 為完全之補充或修正。 況本案之審查結論所列條件第 5 項載明: 「五、開發單位 於營運前應提健康風險評估,其中必須包含毒性化學物質緊急 意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下, 對居民健康之影響提出風險評估及應變措施,送本署另案審 查。如評估結果對居民健康有長期不利影響,開發單位應承諾 無條件撤銷本開發案。」等情,益認,本案確有對國民健康及 安全造成不利影響之虞,環保署卻在開發單位未提出健康風險 評估之情形下,遽認對國民健康及安全無重大影響,毋須進行 第二階段環境影響評估,爰為有條件通過環境影響評估之審 查,即構成未考慮相關因素,裁量濫用之違法。本案唯一具有 健康風險評估專業知識之周晉澄委員亦認本案應進入第二階段 環境影響評估。職此之故,環保署及環境影響評估審查委員依 據不充足之資訊而作成「有條件通過環境影響評估」之結論, 030


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環評,評不評?

應認構成行政機關之判斷,係出於錯誤之事實認定或錯誤之資 訊之違法。 (2)最高行政法院 99 年度判字第 30 號判決再次重申: 中科三期開發計畫,依據歷次專案小組初審會議紀錄所 示,周晉澄委員多次提出本件開發案對於國民健康及安全如何 影響之問題,且經環評審查委員綜合討論後作成審查結論要求 開發單位應再補足相關資料。足見,本案資料提供並不完整, 就健康風險評估部分,開發單位既未提實際採樣與檢測計畫, 自無法得知其是否正確。 自本案之審查結論所列條件第 5 項,可證本案確有對國民 健康及安全造成不利影響之虞,環保署稱本案無對國民健康及 安全造成不利影響之虞,無庸依環評法第 8 條規定,繼續進行 第二階段環境影響評估云云,即無足採。 環保署在開發單位未提出健康風險評估之情形下,遽認對 國民健康及安全無重大影響,毋須進行第二階段環境影響評 估,而為有條件通過環境影響評估之審查,即構成未考慮相關 因素,裁量濫用之違法。環保署及環境影響評估審查委員依據 不充足之資訊而作成「有條件通過環境影響評估」之結論,依 上開說明,應認構成行政機關之判斷,係「出於錯誤之事實認 定或不完全之資訊」之違法。原判決因將訴願決定及原處分均 予撤銷,於法即無不合。環保署之上訴意旨雖主張周晉澄委員 之意見僅為其個人意見,然最高行政法院認為其意見均經會議 031


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綜合討論後作成結論,即屬多數人之意見,上訴理由即無可 採,維持原一審判決撤銷訴願決定以及 95 年環評審查結論。 2. 99 年環評審查結論,經最高行政法院發回更審,於更審 中,促成環評訴訟案件訴訟上和解之首例。

相較於 95 環評審查結論,99 年環評審查結論於一審臺北 高等行政法院,判決原告即當地居民之訴駁回,經當地居民上 訴最高行政法院,由最高行政法院發回臺北高等行政法院更 審,茲分就臺北高等行政法院及最高行政法院判決內容,擇其 重要者,說明如後: (1)臺北高等行政法院 100 年度訴字第 118 號判決之 見解: A. 95 年環評審查結論相關判決並未認定中科三期開 發計畫應即進入二階環評。 臺北高等行政法院首先認為 95 年環評審查結論遭撤銷 後,開發單位是否停止開發行為,係被告有無遵守判決效力之 問題,而非 99 年環評審查結論合法與否之前提。而 95 年環評 審查結論,並未認定中科三期開發計畫之環境影響評估應即進 28

入二階環評 。

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依臺北高等行政法院 100 年訴字第 118 號判決認為,95 年環評審查結論相 關判決係以環保署於開發單位未提出健康風險評估之情形下,遽認對國民 健康及安全無重大影響毋須進行二階環評,構成未考慮相關因素,依據不 充足之資訊而作成有條件通過環評審查結論。


中科三期案

環評,評不評?

B. 99 年環評審查結論並無對環評有重大影響之虞。 依據環評法施行細則第 19 條規定,其中所謂顯著不利之 影響,係屬不確定法律概念,如何解釋,行政機關擁有判斷之 餘地,僅在行政機關逾越權限或濫用權力,恣意為裁量時,行 政法院始得予以審查,否則仍應尊重行政機關之判斷,尚不得 以 99 年審查結論未進入二階環評,且為附條件通過,即推測 其違反判斷餘地或有濫用裁量等情。對於原告所提出各種實質 29

對環境有重大影響之虞等情形 ,臺北最高行政法院均一一駁 回,認原告之主張不可採。99 年環評審查結論,並無違誤; 被告國科會據以作成准許開發單位依環評審查結論及環保相關 法規辦理後續相關事宜之處分,亦合法有據;訴願決定均予以 維持,並無不合。 (2)最高行政法院 102 年度判字第 120 號判決之見解 A. 99 環評審查結論倒果為因,違反經驗法則。 最高行政法院針對 99 年環評審查結論二謂: 「本案經環境 影響評估審查委員會審查後,認定開發單位未來於施工及營運 階段時,確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措 施及上述所附負擔後,已無環境影響評估法第 8 條及其施行細 29

原告提出牛稠坑溝導電度飆升及其排放水應符合相關規範、開發單位未提 出化學物質完整清單、對於健康風險評估、文化資產、空氣污染評估、水 污染評估以及安全評估等,有基於不充分、不正確資訊而做成審查結論之 瑕疵、以及忽視原告及其他當地居民受兩公約保障之適當住居權、健康 權、農業灌溉及民生用水權等情,詳見臺北高等行政法院 100 年度訴字第 118 號判決內容。 033


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從街頭到法院的十個環境運動

則第 19 條所稱對環境有重大影響之虞,無須進行第二階段環 境影響評估」等語。認為,該環評審查結論似不否認本件開發 行為(即中科三期開發計畫)可能產生的污染物會對環境有重 大影響之虞,惟又認定開發單位未來於施工及營運階段時,確 實履行其所擬訂的各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負 擔後,已無環境影響評估法第 8 條及其施行細則第 19 條所稱 對環境有重大影響之虞,無須進行第二階段環境影響評估等 語,顯係以事先預測的可能成果,作為免除繼續進行第二階段 環境影響評估的理由,於論理上倒果為因,不符合環評法第 5 條第 1 項、第 8 條第 1 項及第 18 條規範意旨;又開發單位既 尚待於未來於施工及營運階段時,才有可能履行各項預防及減 輕之措施及審查結論附加之負擔,如何於作成審查結論時,即 能認定系爭開發行為「已無」對環境有重大影響之虞,上開結 論顯亦違反經驗法則。 B. 對於是否有當地環境現住逾越環境品質標準或超 過當地涵容能力未予細究。 對於后里既存健康風險議題,雖然方法學上有其侷限性。 但經評估結果顯示,后里地區的既存風險有較高的現象,可見 在系爭開發行為坐落地區有既存較高健康風險的環境現況下, 如再進行系爭開發行為,勢必加重當地環境負擔,提高當地居 民健康風險,其是否有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超 過當地環境涵容能力,對當地眾多居民之健康,有顯著不利之 影響,而構成「對環境有重大影響之虞」?尚非無研求之餘 034


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環評,評不評?

地,環保署未加細究,遽認系爭開發行為不須進行第二階段環 境影響評估,原審法院對上開重要事證亦漏未審酌,遽予維 持,自嫌速斷。 C. 開發行為環境影響評估作業準則第 6 條第 1 項附 件三附表六所謂「送審前二年內資料」應係應指 重新審查前二年內資料。 環評法第 6 條第 2 項第 6 款之所以將「環境現況」規定為 環境影響說明書應記載事項,實因呈現即時、正確之環境「現 況」 ,係環評委員進行環境影響評估的前提,也唯有忠實、正 確呈現環境現況,方能達到環評法第 1 條所揭示之「預防及減 輕開發行為對環境造成不良影響」之立法目的。此亦為開發行 為環境影響評估作業準則第 6 條第 1 項附件三附表六要求開發 單位提出「送審前二年內資料」之原因。且配合環評法第 7 條 第 2 項規定,立法者預設主管機關至遲應於收受環說書後 50 日內作成審查結論(有特殊情形者,其審查期限之延長,以 ,搭配上開作業準則第 6 條第 1 項各 50 日為限,至多 100 日) 項附表所訂之資料時效要求,即可確保審查依據資料之即時與 正確性。查 95 年審查結論既已遭撤銷而自始不存在,環保署 即應重啟環境影響評估審查程序,為忠實呈現母法所要求記載 的「環境現況」 ,所謂「送審前二年內資料」自應指重新審查 前二年內資料。然被上訴人環保署於 99 年 4 月至 8 月間進行 之審查,竟仍以開發單位所提 94 年度之海域及地下水量測資 料為據,而未要求其更新水質檢測資料,自與環評法第 6 條第 035


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從街頭到法院的十個環境運動

2 項第 6 款、環評法第 7 條第 2 項之規範意旨有違,原判決未 予糾正,自有未洽。 又原判決既認為「被上訴人 95 年審查結論遭撤銷後,已 不得再執行該行政處分」 ,則開發單位是否停止開發行為,除 攸關被上訴人有無遵守判決效力之問題外,尚涉及原應受評估 的「對環境有不良影響之虞」是否已成為「既有實害」 ,自應 於重新審查時將此「環境現況」一併納入評估範疇,始能研擬 出正確的環境保護對策;然原判決僅認「開發單位是否停止開 發行為,係被上訴人有無遵守判決效力之問題,而非 99 年審 查結論合法與否之前提」,就上訴人此部分之主張,未加探 究,亦嫌速斷。 D. 環評法施行細則第 43 條規定意旨,係指審查結論內 容應涵括綜合評述,而非綜合評述即係審查結論。 環評法施行細則第 43 條規定意旨,係指審查結論內容應 涵括綜合評述,而非綜合評述即係審查結論,至條文所稱其分 類係指審查結論之分類,綜合評述係指作成審查結論之理由說 明,依理並無分類之必要。系爭 99 年審查結論除記載「有條 件通過環境影響評估審查」及其條件要旨(即開發單位於施工 及營運階段應履行之負擔)外,綜合評述部分僅簡略記載「本 案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答 覆及採取之減輕與預防措施後,本案有條件通過環境影響評估 審查,亦即已通過環境影響評估審查,開發單位於施工及營運 階段應履行下列負擔」 ,僅有「綜合」 ,而無「評述」 ,尚難謂 036


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環評,評不評?

符合環評法施行細則第 43 條規定之程式要件。 E. 開發單位就審查委員之補充或說明須經由委員實 質合議審查。 環境影響評估審查委員會係採合議制方式作成意思決定, 以普通多數決原則通過決議,並無規定委員得個別以書面確認 之方式代替,乃係以全體委員過半數以上出席共同審查所有提 出之資料,經過意見交換後,而形成決策,如以委員個別為書 面資料之形式審查,再個別表示意見,將使「意見交流、集思 廣義、交互辯證」之合議制精神蕩然無存,有違環境影響評估 法第 3 條規定要求主管機關應設環境影響評估審查委員會審查 之規範目的。本案作成 99 年審查結論之環保署環評委員會第 197 次會議中,多位委員對系爭環境影響說明書及健康風險評 估報告提出質疑,並要求補充及修正諸多事項,環保署本應俟 開發單位補充及修正完畢,再提會討論決議,詎其於該次會議 即作成通過環境影響評估審查,對於委員提出的諸多質疑及要 求補正的事項,僅決議「請開發單位依委員確認意見補充、說 明,經本署轉送確認後,納入定稿,送本署核備」 ,事後究竟 開發單位有無依委員意見補充、說明?委員閱覽後是否同意? 均屬不明。如果開發單位未依委員意見補充、說明,或委員閱 覽後不同意,則其送核備之環境影響說明書定稿本內容即有欠 缺或其部分效力堪疑;縱使開發單位已依委員意見補充、說 明,委員閱覽後亦已同意,由於未經實質合議審查,其核可系 爭環境影響說明書定稿本之程序容有瑕疵。 037


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從街頭到法院的十個環境運動

F. 廢水排放入大安溪未納入環境影響評估範圍。 有關廢水排放部分,大安海水浴場距離大安溪僅約 3 公 里,一旦廢水排放大安溪,當流向大安海水浴場,卻未被納入 環境影響評估範圍,並質疑縱使於出海口三村裝設自來水管 線,由於大安鄉全鄉均為大安溪流域,且民眾飲用地下水,不 應排除口服吸收以外的暴露途徑,故主張整個大安鄉範圍、所 有可能的暴露途徑都應納入評估,並應全鄉專案裝設自來水設 施等語,然環保署於 99 環評審查結論之第 197 次委員會議就 此問題僅附帶決議: 「中科管理局基於敦親睦鄰原則,已承諾 協助頂安村、永安村、福住村爭取增設自來水供水幹管,請評 估是否分期分區協助臺中縣大安鄉其餘 9 個村增設自來水供水 幹管事宜」等語,除益加顯示開發單位遲至審查結論作成時仍 未就系爭開發行為所可能造成的環境影響及健康風險,提出完 整的說明及評估外,環保署對於此攸關系爭開發行為是否「對 環境有重大影響之虞」的事項,竟未加以釐清,並要求開發單 位提出積極有效的預防對策,遽然作成通過環境影響評估審查 及不須進行第二階段環境影響評估之結論,容有未洽;原審法 院對於上訴人此部分之主張,亦恝置不論,其判決理由尚嫌不 備。綜上所述,爰將原判決廢棄,發回原審法院更為審理。

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環評,評不評?

三、停工不停產爭議 (一)臺北高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決 後當地居民向最高行政法院聲請停止執行。 97 年 1 月 31 日臺北高等行政法院 96 年訴字第 1117 號判 決訴願決定及原處分均撤銷,當地居民即向最高行政法院聲請 停止原處分之執行,要求中科三期開發計畫應立即停止開發。 最高行政法院卻於 98 年 12 月 31 日作成 98 年度裁聲字第 146 號裁定,認為: 「聲請人等僅以該審查案部分審查委員表示之意見,便逕 稱本案如繼續任由開發單位在環境影響評估有瑕疵之狀態下開 工,將會嚴重造成全體國民健康及安全之重大不利影響,並對 當地之生態環境有立即構成重大污染之虞,因認系爭處分之執 行除將發生難於回復之損害外,亦有急迫情事,聲請停止系爭 處分之執行。依前說明,聲請人等既未因該審查案之執行,而 已受有難以恢復之損害,縱認該審查案之環評有瑕疵而經臺北 高等行政法院將訴願決定及原處分均撤銷,亦難認該處分已對 於當地生態環境有立即重大污染情事,亦無時間上之急迫性, 故聲請意旨核與停止執行規定要件不合,尚難准許,應予駁 回。」 環保署及中科管理局依據上開裁定繼續為趕工,更進一步 引用最高行政法院 98 年度裁聲字第 146 號裁定之用語,即 「難認該處分已對於當地生態環境有立即重大污染情事,亦無 039


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從街頭到法院的十個環境運動 30

時間上之急迫性」對外宣稱相關工程尚無立即停工必要 。 學者認為環保署試圖將行政法院裁定的字句斷章取義並簡 31

化而蒙蔽法律與事實的真相,因此種手法有兩個問題 : 1. 本件裁定係訴訟案件判決確定之前的暫時權利保護制 度,行政法院所應考量的是系爭處分的執行是否造成處 分相對人或利害關係人難以回復的損害,故裁定的效力 僅及是否准於「暫時保護」乙節,其所表達的法律見解 及事實判斷應與本案訴訟之實體確定判決分別而論,不 容混為一談。 2. 本裁定駁回聲請的理由主要有二,一是聲請人無法證明 其為法律上利害關係人;二是聲請人無法證明系爭處分 之執行將發生難以回復之損害的急迫情事,乃牽涉如何 舉證的問題,行政法院並未認為本件環評審查合法,也 沒有提到是否應該停工,當然也就不存在環保署所稱 「依據上開裁定,法院亦認相關工程尚無立即停工必 要」的推論。在本件聲請停止執行的程序中,行政法院 只能根據聲請人所提出的聲請及事證,審查是否合乎停 止執行要件而作出准否的裁定。至於系爭工程究竟是否 停工,特別是在判決確定之後,作成本裁定的法官不會 也不能表示意見。環保署用「暫時權利保護」的裁定理

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李建良, 「中科環評的法律課題─台灣法治國的淪喪與危機」 ,台灣法學 雜誌,第 149 期,2010 年 4 月 1 日,頁 23。 李建良,前揭註 30,頁 20。


中科三期案

環評,評不評?

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由作為詮釋「終局確定判決」的依據,實屬不妥 。

(二)最高法院 99 年度判字第 30 號判決後,當地居 民提起確認中科三期開發許可無效之訴,並聲 請停止執行。 於最高法院 99 年度判字第 30 號判決駁回環保署上訴確定 後,當地居民依行政程序法第 113 條、環境影響評估法第 14 條及第 22 條向臺北高等行政法院請求確認中科三期開發許可 ,同時依行政訴訟 無效之訴(案號為 99 年度訴字第 1179 號) 法第 116 條規定,聲請停止執行。臺北高等行政法院於 99 年 7 月 30 日為 99 年全字第 43 號裁定命環保署應就中科管理局 之中科三期開發行為,逕命中科管理局自即日起,至中科三期 重新通過環評審查時止,停止實施開發行為,且為 99 年度停 33

字第 54 號裁定 。就系爭開發許可於本案裁判確定前停止執 行。禁止行政機關不得為任何有關執行開發許可之法律行為及 事實行為,尤其禁止中科三期開發計畫之所有開發、工程、生 產行為。惟環保署及中科管理局非但未為停工,行政院長吳敦 義更提出所謂「停工不停產」之說法,片面解釋停工僅限於 「政府的開發行為」,不會要求進駐廠商停工,招商如常進 行。

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李建良,同前揭註 31。 李建良, 「中科三期開發案停止執行之強制執行─兼評台北高等行政法 院 99 年度執字第 57 號裁定 重點提示」 ,月旦釋讀文摘,第 3 卷,2011 年 1 月,頁 15。 041


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從街頭到法院的十個環境運動

於中科三期開發計畫前,行政法院對環境影響評估聲請暫 34

時權利保護態度消極 ,是本案於環境法的發展歷程中為相當 重要之轉變。因法院需分析在經濟發展脈絡中,工業區的開發 或許是正面因素,但也無可避免將考量對環境產生負面影響, 故法院需討論行政處分的續行效率之考量及解釋「將發生難以 回復之損害,且有急迫情勢」的例外之要件,這樣一個制度性 的「原則/例外」關係,為法院於兩個利益比較衡量下的標 35

準 。而法院的角色非對開發行為是否應進行最後實體判斷, 法院所定的是暫時狀況,認為在一定條件下應暫時停止開 36

發 ,係維護制度的尊嚴,而不是介入決定開發行為該不該開 始或繼續。 綜上,行政法院的判決有其一定之功能,其所持的理由正 是環評的制度功能所在,也就是環保政策及法律制度中「預防 37

原則」的最佳展現 ,因環境法一方面基於環境不可回復之特 性,另一方面基於未來科技與社會相關發展極其迅速、且往往 難以預知的管制背景,在既有的「危險防禦」之外,更強調行 38

政機關對於未來各種不可之情境的事前因應 。縱環評本身係

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葉俊榮, 「邁向『環境法院』?:環境影響評估行政訴訟的總體研究」 ,第 九屆行政法理論與實務研討會,臺灣大學法律學院公法研究中心,2009 年 12 月。 葉俊榮,前揭註 6,頁 73。 葉俊榮,前揭註 6,頁 74。 李建良,前揭註 30,頁 27。 黃舒芃, 「行政專業的規範制衡─從中科三期環評案反省環境影響評估 法的規範拘束功能」 ,臺灣民主季刊,第 10 卷第 1 期,2013 年 3 月,頁 134-135。


中科三期案

環評,評不評?

高度科技性之判斷,為行政機關享有判斷餘地之類型,惟法院 39

仍得依一般性法原則之審查,得以介入審查 ,係程序正義之 呈現,乃一種自然正義;一種普世價值。 「先通過環評、再作 健康風險評估」的作法完全背離環評制度所欲達到的預防功 40

能,順序顛倒,結果將大不相同 。行政機關不願負起法治國 的責任,甚至踐踏司法的威信力,司法為人民主持正義的功能 41

與防線消失,將有違權力分立,行政院權利過大的可能 。法 院裁定停止執行之內容,行政機關卻不遵循法院裁判,視行政 法院之裁定如廢紙,不僅損及司法威信,更危及人民的生命、 42

身體、財產等權利,以及對臺灣環境的迫害 。使得過往在環 評制度中遭忽視的暫時權利保護機制,在行政權不尊重司法的 情形下,意外成為本案另一爭議焦點。

肆、結語 中科三期對於臺灣環評法制之建構、公民社會之發展、甚 或法治國原則未來將何去何從,均有重大指標意義。對於環評 兩階段屬性之區分更為確立,以落實只要開發行為對環境有重 大影響之虞者,即應進入二階環評,以確保社會上與開發行為 43

相關的各種立場與意見皆得表達、參與 。本案更揭示法院對 於環評之撤銷法律效果為何,係屬於自始、當然無效,故行政

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黃舒芃,前揭註 38,頁 124-125。 李建良,前揭註 30,頁 27。 李建良,前揭註 33,頁 38。 李建良,前揭註 33,頁 47。 黃舒芃,前揭註 38,頁 143-145。 043


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從街頭到法院的十個環境運動

院環保署應立即重啟環評;應停止中科三期開發,不容許行政 機關進行「邊施工、邊環評」 、 「邊營運、邊環評」之脫法行 為。司法應有約束行政機關之可能,不應讓環保署踐踏司法。 中科三期為行政院環保署環評審查結論遭最高行政法院撤 銷確定的首例,也再三打破環評案之傳統,再再顯示法院在判 決中認真地論證,已具備處理環境問題的觀念、想法、知識與 44

視野,為直接處理之態度 。亦開啟人民對於環境法上之重視 與行政院環保署對於環境影響評估之審慎。

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葉俊榮,前揭註 6,頁 78。

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目錄、中科三期案 20170623  

【書名】抗爭:從街頭到法院的十個環境運動 【作者】環境法律人協會 【本書特色】 ​精選十個環境事件敘述台灣環境運動的歷程,每篇案例以人物故事及判決導讀帶出。案例故事帶領讀者認識事件的始末,娓娓道出參與者鮮為人知的心路歷程;判決導讀說明一則則歷審法院判決中實務見解的認定及影響,描述...

目錄、中科三期案 20170623  

【書名】抗爭:從街頭到法院的十個環境運動 【作者】環境法律人協會 【本書特色】 ​精選十個環境事件敘述台灣環境運動的歷程,每篇案例以人物故事及判決導讀帶出。案例故事帶領讀者認識事件的始末,娓娓道出參與者鮮為人知的心路歷程;判決導讀說明一則則歷審法院判決中實務見解的認定及影響,描述...

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