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本期目錄 主編的話 重新想像都市更新的萬種可能/朱芳君律師

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專題:變調都更=消失的天際線˙消逝的社區 回歸整體規劃、住民自主的「更新」--「民間版」都市更新條例修正 草案簡介/蔡志揚律師 容受力與都市更新/王章凱講師 都市更新中建築容積與建築規劃的環境配慮義務--從日照權益的主張 談起/蔡玉娟助理教授 社區營造與都市更新/劉欣蓉助理教授 永續、社區和歷史性:台灣都市設計的現況與展望/喻肇青教授

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環境行動手冊 行使公民權的第四步:參加公民投票/蔡雅瀅律師

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環境法照過來 濕地法通過了,我們結婚吧/詹順貴律師

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國際新聞 如何邁向非核家園:美國佛爾蒙特州的啟示/環境法律人協會秘書處編譯

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主編的話

重新想像都市更新 的萬種可能 朱芳君律師(法律扶助基金會台北分會律師、環境法律人協會理事)

  看到「都市更新」一詞,您會想到什

欣蓉助理教授提醒我們,都市更新的設計,

麼?是無可奈何的抗爭場面;還是舊屋換新

必須促進人與人的互動網絡,才能落實以人

屋、資產價值大躍進?或是原住戶退出、社

為本的生活環境。專題的最後,喻肇青教授

區成員大洗牌?抑或是一棟又一棟巍然聳

深入簡出地介紹「都市設計」的內涵,告訴

立、擋住陽光和視線的摩天大樓?

我們長遠、永續的都市設計,才是居民幸福

  都市更新制度之目的,原在於活化社

的不二法門。

區,讓社區環境與時俱進,切合多數居民的

  除了豐富的專題文章外,其他專欄一樣

需求。可惜目前多數的「更新」,只是單點

精彩可期。作為台灣公民的一份子,您不能

的建築重建,加上失控的容積獎勵,導致環

不了解公民投票制度的「眉角」何在、如何

境愈趨擁擠、惡化,禍及鄰人;節節升高的

行使,請見蔡雅瀅律師說分曉。另外,環境

房價,更驅逐了舊住戶、瓦解社區網絡。這

法律人協會理事長詹順貴律師和其他環團朋

樣扭曲的發展,每個人居民都必須正視。

友辛苦推動的濕地法,在今(2013)年6月

  這一期的「環境˙法律˙人」期刊,邀

通過,對台灣環境而言不啻為大喜之事,也

請您和都市更新的專家學者們,一起檢討台

請您一同關心。最後,國際新聞剪輯中,摘

灣都市更新的現況,並從社區、整體環境的

錄美國Vermont州南端的Brattleboro小鎮關

角度出發,重新想像「都市更新」的萬種可

閉核電廠,邁向非核家園的歷程,值得我們

能。首先,由蔡志揚律師分享民間版的都市

借鏡!

更新條例修正草案,針砭現行條例之缺失,

  再次感謝本期每一位作者,特別感謝蔡

提出修正芻議。再由王章凱講師分析都市

志揚律師大力協助編委會。秋天到了,別忘

「容受力」的觀念,避免承載量的爆炸,造

了欣賞台灣欒樹黃澄澄的美麗花朵!▉

成不可逆的傷害。第三,蔡玉娟助理教授談 到規劃新建築時,應整體考量鄰人在日照、 景觀上等重要需求。而於硬體規劃之外,劉

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消逝的社區 ˙ 消失的天際線 = 變調都更

本期專題

環境.法律.人第四期 2013/10/01

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專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區

本期專題: 變調都更=消失的天際線•消逝的社區(一)

回歸整體規劃 住民自主的「更新」 ──「民間版」都市更新條例修正草案簡介 蔡志揚律師(律州聯合法律事務所律師、環境法律人協會理事)

一、前言:與官方版本抗衡的民 間版都更條例

Organization of Urban Re-s , OURs)及 環境法律人協會(Environmental Jurists Association , EJA)等團體,組成都市更新

  「文林苑」強拆爭議引發社會震撼,迫

條例修法聯盟,在王章凱、劉欣蓉等學者協助

使行政院提出「都市更新條例」(下稱都更

起草之下,共同提出「民間版」都更條例修法

條例)修法草案,以提高同意比例門檻、強

草案,有別於「官方版」仍偏重民間建商辦理

化正當程序等措施,回應民眾對於都更強拆

都更的邏輯思維,「民間版」乃係著重在「社

違反「居住正義」之質疑。在此同時,都市

區自主更新」,並強調都更規劃應回歸「都市

更新受害者聯盟、專業者都市改革組織(The

計畫」管制,避免容積不斷超量給予,成為 都市環境惡化的元兇。以下,本文特別簡介 「民間版」所不同其他修法版本最大的特色 及亮點。

二、回歸都市計畫調控,都市 更新應以「都市更新計畫」為 依歸  ●圖為永春都更案,都市更新不僅和人民的財 產權有關,還關係到生存權、居住自由及生活 方式選擇的自由。 攝影/蔡志揚 3


依據現行都更條例第5條:「直轄市、縣

環境.法律.人第四期 2013/10/01 計畫中作整體關照,其背後的意義就是缺乏公

(市)主管機關應就都市之發展狀況、居民意

共設施的總體檢。「都市更新」看不到整體都

願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全

市環境的規劃與改造,最終淪為「建築物重

面調查及評估,劃定更新地區,並視實際需要

建」,不僅沒有「更新」的氣象,反而讓超額

分別訂定都市更新計畫,表明下列事項,作為

之容積獎勵、移轉,增加都市機能的負載、破

擬定都市更新事業計畫之指導︰一、更新地區

壞原有的都市環境。依照司法院大法官釋字第

範圍。二、基本目標與策略。三、實質再發

148、156號解釋意旨及行政程序法第150條規

展。四、劃定之更新單元或其劃定基準。五、

定,「都市更新計畫」應屬「法規命令」性

其他應表明事項。」及第8條:「更新地區之

質,而法規命令應係公權力主體基於國家高權

劃定及都市更新計畫之擬定或變更,未涉及都

所發布,都更條例第5條亦明文規定係由直轄

市計畫之擬定或變更者,送各級主管機關遴聘

市、縣(市)主管機關所訂定,詎料主管機關

(派)學者、專家、熱心公益人士及相關機關

竟能曲解法令,認為此等具有「綱領性」或

代表審議通過後,公告實施之;其涉及都市計

「指導性」的計畫,亦可比照更下位階的「都

畫主要計畫或細部計畫之擬定或變更者,依都

市更新事業計畫」,由民間建商草擬,再由主

市計畫法規定程序辦理,主要計畫或細部計畫

管機關核准發布,法理上實有疑義,且因此造

得一併辦理擬定或變更。」可見都市更新計畫

成「都市更新事業計畫」逸脫於都市計畫整體

與都市計畫應有一定之連結,都市更新計畫上

之掌控與調節構架之外。

承都市計畫之主要計畫、細部計畫,下指導各

  「民間版」就此條文修正為:「直轄市、

個都市更新單元之都市更新事業計畫,乃致各

縣(市)主管機關應依都市計畫法相關規定,

個單元之事業計畫均能與整體都市計畫作適度

就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經

之連結。

濟關係及人文特色,進行全面調查及評估,若

  然而,目前地方政府卻怠於依都更條例第

有必要進行都市更新,應於細部計畫中檢討劃

5條訂定都市更新計畫,反而是要求民間於依

定更新地區。更新地區之劃定應配合訂定都市

條例第10條申請自行劃定更新單元時,自訂

更新計畫,並表明下列事項,作為擬定都市更

「都市更新計畫」送更新處審查,然後公告劃

新事業計畫之指導:一、更新地區範圍。二、

定都市更新單元,完全混淆「都市更新計畫」

基本目標、策略與實質再發展、再活化構想。

之法位階,亦即原本係由公部門所訂,用以引

三、更新地區內重建、整建及維護地段之規

導、規制下位階具體土地利用計畫之計畫高

劃,土地使用計畫,及圖說。四、更新地區內

權,交由民間自行擬訂,當然不會通盤、整體

公共設施興修或改善之規劃。五、更新地區內

地考量、檢討原先都市計畫所預設之整體人口

之更新單元及其劃定基準。六、更新地區內原

密度、公共設施密度及環境之容受力等。是以

住居民之社經背景、居住狀況、更新意願調

現行都市更新,均是一個個自外於都市計畫通

查。七、更新期間原住居民之安置計畫。八、

盤檢討之外的單點式「更新計畫」,未能將個

必要性及公益性評估。九、實施進度與財務計

案都市更新容積獎勵所增加環境負荷放入都市

畫。十、其他應表明事項。…」簡言之,民間 4


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 版強調主管機關「應」先依都市計畫法之規定

在我國都更實務之操作細膩、緩和許多,我國

劃定更新地區,並「應」確實訂明「都市更新

住民在都更過程中多半僅能透過公聽會、審議

計畫」,讓民間擬訂的「都市更新事業計畫」

會之場合陳述意見、「形式」參與,日本參與

有所準繩可資依循。

式的溝通協商及共同決策模式,將可大幅降低 財產權保障不足之疑慮。

三、深化社區原住居民參與,自 主推動都更

  這次民間版草案的制度設計,規定如果是

  我國都市更新條例,引進日本「都市再開

實施者來實施都市更新事業,自無不可;但若

發法」的「權利變換」制度,但日本與我們最

是要進行「多數決」的「權利變換」,就必須

大不同之處,在於日本法制是以土地權利人等

以地主自組「都市更新會」的方式實施(現行

住民為都市更新主體,透過住民主動、自發地

條例第15條),而不能委由建商擔任實施者來

推動更新,再引入第三者的專業或資金以及政

實施。按日本「都市再開發法」規定可以公司

府的補助、協助等配套,此為日本都市更新制

組織的都市更新事業機構擔任實施者,是在

度之一大特徵。相較於我國都市更新,多半由

2002年修法時才納入,不過同法第2條之2第3

建商、土地掮客等類的「外來者」進行整合、

項規定該公司必須有過半數的股東為土地權利

100%的原住居民同意,與建商協議由其擔任

各個擊破,住民對於更新單元配置及建物規劃 設計難有置喙餘地,加以雙方資訊不對稱,住 民集體意識難以形成,住民反而從「主角」變 成「配角」。   日本都市更新推動初期,是以一般社區最 基本的組織「町會」為核心發起推動更新,並 輔以讀書會、說明會等方式,讓住戶一面增進 都市更新之相關知識,一面增進鄰里情誼,來 達成更新重建共識。都市更新組織的領導者多 長期生活在社區之中,即使更新完成,也不離 開,此種落地生根與奉獻精神是所有權人能夠 相互信任之主因。而土地權利人本身即為實施 主體,因此在更新過程中有較大之參與決策權 利,且較能安心,並且形成地區更新命運共同 體的自覺與共識。至於政府則透過相關建築、 法律、估價專業者進入社區諮詢與協助的制 度,以及提供各式操作手冊供住民參考、研 讀,增進住民對於更新重建之瞭解與智識。此 種「由下而上」之住民合意形成模式,相較現 5

  ●圖為永春都更案,拆除舊屋、改建新 屋,就是都市更新? 攝影/蔡志揚


環境.法律.人第四期 2013/10/01 人,且必須持有更新地區土地權利佔總面積比 例2/3以上,因此仍是以地主組成的團體為實 施主體,且由於日本都市更新過往長年均是以 住民與開發商組成之「組合」為更新實施主體 (類似「合作社」的概念),因此在日本已經 實施完成的都市更新事業中,由更新公司執行 的案件不到70分之1。反觀我國都更實務,除 了因為921震災而產生的都更案之外,絕大多 數均是以建商為實施主體的都更方式。為導正 此種現象,民間版這回可說是下了「猛藥」, 限制建商以「多數」壓制「少數」的方式興辦 都更,如果要「多數決」,就要成立更新會, 讓住民有參與決策權。如此之制度設計,立意 甚佳,惟勢必將面臨建商團體極大的反對壓 力。

四、政府輔導原住居民組成更新 會,「四階段」辦理都更   社區居民自組更新會共同實施都更事業,

 ●圖為永春都更案,在強大的地產霸權籠 罩下,小老百姓的聲音有辦法被執政者聽見 嗎? 攝影/蔡志揚

實際上並非易事,空有理想當然不行。為此,

徵詢,使權利關係人充分瞭解都更之權利關係

民間版所設計的都更法制,是仿照前述日本引

與必要性,此為「第一階段」。由於此階段僅

入第三者的專業或資金以及政府的補助、協助

著重於意願的調查,故門檻維持在10分之1,

等機制,讓理想得以實踐。民間版的都更流

使範圍相同(或相近)之更新單元可以有一組

程,是以「四個階段」來推動都更,第一階段

以上的籌備會,在良性的競爭下得以呈現多元

為「發起與立案」,第二階段為「住民接觸與

之可能性,讓社區居民有更多的選擇。

意願表達」,第三階段為「規劃整合」,第四

  其次,推動都更事業的「第二階段」,在

階段為「招商實施」。

於確定事業概要之擬定與範圍,由超過10分之

  按政府推動「社區總體營造」已行之有

5以上住民同意組成都市更新會,在政府的協

年,藉由社區總體營造之民眾參與,先由熱心

助之下,進行都市更新技術服務機構的甄選作

的原住居民發起組織「都市更新會籌備會」,

業,其甄選費用由都市更新基金先行墊付。更

再由直轄市、縣(市)主管機關授證之社區規

新會正式登記成立後,得向主管機關申請都更

劃師、青年社區規劃師或所委託之都市更新顧

新關法令、技術協助與費用補助。

問組織,協助籌備會發起人召集社區居民,進

  「第三階段」,則係由前述住民共同甄選

行對社區的都更觀念與資訊之說明研討及意願

委託的技術服務機構,協助更新會完成都市更 6


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 新事業計畫及權利變換計畫的擬訂、審議及核

「更新」才有意義,而不是讓「都市更新」成

定作業程序,並辦理都市更新事業機構的甄

為房產炒作、破壞環境的代名詞。▉

選。此都市更新事業機構繼而協助更新會推動 都更事業的「第四階段」,包括:權利變換計 畫執行、建築執照申請、居民安置、營建、銷 售、交屋與保固等服務。主管機關的角色,則 是要主動輔導都市更新會,依不同階段進行都 市更新技術服務機構與都市更新事業機構之公 開甄選作業,協助更新會實施更新事業。

五、結語:連結都市更新與都市 計畫,建構住民中心的更新制度   當前國內都更實務現狀,多半只有舊屋改 建的利益,相關公共設施配置不足、防災功能 提升有限,欠缺整體都市計畫檢討與考量之程 序,使得其創造之公共利益程度不夠,反而因 為高額容積之獎勵,卻減損了周邊居民環境、 日照、景觀、通行、防災、鄰房安全、公共設 施使用等權益,都市更新事業計畫所預期增進 之公共利益因此又大打折扣。少了「重要公 益」(司法院大法官釋字第709號解釋理由書 參照)的根基,「文林苑」強拆私人房屋當然 引生爭議。「民間版」都更條例修正草案的內 容,最重要的兩項政策目標,就是將都市更新 與都市計畫重新連結,期能整體考量與檢討容 積管制與公設配置。此外,建構以住民為中心 的更新實施制度,藉以強化都更公共利益的論 述,並且提供住民合意形成的友善環境配套, 以利都更之推動。   「都市更新」原本是城市發展至一定時程 所無法避免之事,但如何讓都市真的有「更 新」的氣象,實在需要具有更多公益視角的計 畫工具來引導,並且讓都市中的住民能夠真正 的參與,共同建構理想的生活環境,如此的 7


環境.法律.人第四期 2013/10/01

本期專題: 變調都更=消失的天際線•消逝的社區(二)

容受力與都市更新 王章凱講師(中國文化大學講師、建築及都市計畫博士候選人)

一、容積獎勵造成都市計畫失控

都市計畫容積上限不符合都市發展現況需要、 容積獎勵量超過都市計畫上限,是不是也可以

  現行推動台灣都市更新的引擎偏向於採取

藉由修訂都市計畫主要計畫、放寬訂定的法定

容積獎勵的機制,然為了都市更新容積獎勵,

容積的數字上限、採「就地合法」模式來解

監察院曾於2010年對內政部提出糾正案(註

決?容積控制有那麼重要、有那麼困難嗎?法

1)。糾正案內文指出,由於主管全國都市計

定建築容積有那麼不能更動嗎?欲循求問題的

畫業務的內政部督導不週,致使都市容積缺乏

答案,就必須進一步探究「法定建築容積」的

容積總量管控機制,各式獎勵容積之累加竟無

變動是不是具有那麼大的彈性。

上限規定,致都市計畫法基準容積率(法定容

二、容受力的定義

積率)制度名不符實、缺乏實效,對於地方政

  「建築容積」(building bulk)是人

府濫用容積獎勵「滿足各方需求」的亂象又無

類居住與活動密度的空間反應,是來自公共

法控管,因此依法對內政部提案糾正。

設施的投入所打造出來的生活環境「容受

  同一年,立法院第7屆第6會期審查100年

力」(carrying capacity,也稱為「承載

度中央政府總預算案時,內政委員會召開第2

力」),從而換算出來的空間量。2010年監察

次會議時出現一個審查決議,批判都市更新制

院的糾正案文也具體點出,容積總量管制之意

度破壞了都市計畫。決議文直接點出近年都市

義,係指基於容受力觀念下,某一地區於一定

更新政策中的各項「容積獎勵」已經過於浮

期間內,在維持其環境與生活品質的情況下,

濫,內政部更於99年9月30日下令都市更新容

所能容納之最大人口數量,並就此最大人口量

積獎勵不受都市計畫主要計畫所載容積上限限

透過都市計畫管制策略,管制其土地開發之區

制(註2),使得都市更新的容積獎勵得高於

位、時序、速度、總量與品質。顯見容受力是

原始都市計畫主要計畫設計之負納量,「造成

一個以都市工程(urban engineering)為基

都市計畫之毀壞,使得公共設施成本增加,形

礎的科學技術,不是在文字上調整「規定上

成部分人享受容積獎勵,卻要由全民買單之亂

限」就可以輕易解決的問題。

象。」(註3)

  讓我們從基本定義來了解「容受力」。此

  法令如果趕不上社會,提案修法即可;原

一觀念在1960年代初期開始盛行,影響力最大 8


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 的著作之一是University of Pennsylvania

理量可以解決問題,都是所謂的容受力的觀

(賓州大學)景觀學系創辦人Ian McHarg教

念。Devon Schneider並指出,容受力觀念運

授(1920-2001)在1969年出版的“Design

用在土地使用與成長管理方面越趨頻繁,容受

With Nature”(註4)。此書從人類環境與

力此一專有名詞已經廣為規劃者所使用。

自然環境相容的角度提出了許多環境容受力 的研究與生態規劃(ecological planning)

三、容受力在都市計畫中的實踐

方法。美國北卡羅萊納大學規劃學者David

  都市計畫大師Nelson P. Lewis指出,都

Godschalk(註5)與Francis Parker將容受力

市計畫須是先見的運用,使都市及其郊區能遵

詮釋為是一種支持許多不同使用需求的自然

循合理的路線而成為有步驟的發展(註8),

與人造環境系統的能力,此能力等於是此一

因此現行的都市計畫當然已將容受力之觀念運

環境系統的根本侷限,跨過此一侷限,不穩

用在操作實務上。

定性、衰退或不可恢復的損害(instability,

  以我國〈都市計畫法〉為例,第15條明訂

degradation, or irreversible damage)將

都市計畫的主要計畫必須表明計畫年期內「人

隨之產生(Godschalk and Parker, 1977)

口推計」、各使用分區的「土地使用」配置,

(註6)。

以及主要道路及其他公眾運輸系統、主要上下

  Devon Schneider等學者對容受力的詮

水道系統、學校用地、大型公園、批發市場及

釋也殊途同歸,他認為容受力是一種自然

供作全部計畫地區範圍使用之「公共設施」用

或人為環境系統尚未出現明顯衰敗或崩解

地。第22條明訂細部計畫應表明「居住密度及

(degradation and breakdown)的情況下、

容納人口」以及「地區性公共設施」之用地。

所能吸納(absorb)的人口成長或實體環境

第43至46條亦明示公共設施的項目位置與面

發展(Schneider et al., 1978: p631)(註

積,需依人口密度與分布狀況、預期趨勢,以

7)。Devon Schneider提供一個簡單的概念,

及依前述條件所設定的土地使用分區配置決

一個城鎮或區域內可以放入多少的人口或住

定。這些落入法律條文的內容,在在都說明,

家單元發展而不致使得飲用水的品質、空氣

都市計畫的重點就是在控制都市的容受力。

品質變成無法忍受,或者增建多大的污水處

  若以比較簡明的「人口數/密度」與「公 共設施」的關係來敘述的話,「容受力」就等 於是在一個環境空間範圍內投入某種公共設 施品質與數量後所能支撐的人口數(及其活 動)總量。此一「總量」反映到實質的都市 計畫或居住空間的量上就是「可建築容積」 (或樓地板面積/floor area)或「法定基準 容積」。以土地使用類型來區分不同公共設施

 ●圖為吳興街都更案—台灣的都市更新, 不斷地在撕裂老舊社區。 攝影/蔡志揚 9

投入(input)所支撐不同的人口密度(或活 動量),即為「土地使用分區」。是以商業


區、住宅區、工業區等都有不同的公共設施要

環境.法律.人第四期 2013/10/01 發密度的都市容受力評估架構(Oh et al.,

求以及相對應的法定容積,也就是,不同的使

2005)(註10)。

用分區訂有不同的法定容受力(註9)。也可 以說,容受力也就等於不同土地使用分區所規

圖一、都市容受力評估系統

定、不同的最大可建築容積,超過該使用分區 的法定建築容積,就超過了該都市計畫的環境 容受力。

四、容受力如何規劃控制   從前述基本定義以及我國〈都市計畫法〉 的相關條文即可瞭解,都市計畫的操作上,環 境容受力的規劃與調控,就是對各種公共設施 的規劃與調配,這也是都市計畫最核心的任 務。Devon Schneider也指出,作為一種規劃 工具,容受力分析需要研究自然或人為環境的

資料來源:Oh et al, 2005 ‘Urban

成長總量、類型、區位、品質,以釐清在怎樣

Carrying Density Assessment System’ :

的關鍵門檻下,民眾的健康、安全或福祉可能

p4. 本研究翻譯。

會受到環境問題威脅與其嚴重程度。除非改變 則都市發展將碰到瓶頸甚至崩解。這也是為什

五、不同公共設施所產生的容受 力無法相互移轉彌補

麼都市計畫的重點項目就在於人口密度(連帶

  特別需要指出來的是,不管是〈都市計畫

的使用分區計畫)的預測、規劃與控制,以及

法〉所盧列的十多個項目或是韓國學者所歸

公共設施開闢的原因。

納的七大項,不同類型的公共設施所能反映

  〈都市計畫法〉中所訂、維繫都市容受力

出來的容受力並不能相互移轉彌補。例如,

的公共設施項目有:道路、停車場、公園、綠

一個擁有可以供應1000住宅單位使用電量的

地、廣場、兒童遊樂場、河道、民用航空站、

社區,若只擁有可以供應500住宅單位使用的

港埠、學校、社教機構、體育場所、市場、醫

總供水量,由於人們無法因為有電可以用,

療衛生機構、機關用地、上下水道、郵政、電

就願意忍受無水可用的生活,最後只能有500

信、變電所及其他公用事業用地。韓國學者

單位的住戶願意住進這個社區。也就是說,

Kyushhik Oh等人在研究中將維繫都市容受力

供水所支撐的容受力與供電所支撐的容受力

分類為包含了能源、綠地、道路、大眾運輸系

兩者所同時能達到的最大共同數(greatest

統(subway system)、飲用水供應、污水處

common measure)才是最後的「有效容受力」

理排放、廢棄物處理等七大項的公共設施項目

(effective carrying capacity),才能容

(詳圖一),並據此七個項目發展出可決定開

收一定的居住人口。

公共建設投資、政府法令規章或人類行為,否

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專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區   擴大來說,都會地區興建了非常便利的大

(development right)的確立後,已

眾運輸系統(如捷運),但若供水不足、垃圾

進一步衍生出發展權移轉(transfer of

處理量不夠、污水下水道接管不普及、汙水處

development right/TDR)的概念,似乎容積

理量不足、空氣污濁、綠地缺乏等等問題未一

與土地的關係變得更彈性,但是所謂發展權也

併解決,卻片面提高捷運站周邊地區的獎勵容

建立在原建築基地實質擁有的「可建築樓地板

積甚至移入容積(註11),將造成捷運週邊都

面積」上,除非A地區公共設施所產生的容受

市地區加速衰敗或崩解。大眾運輸系統的便利

力超過計畫人口數(或實際人口數)所需要

交通所能容收的人口數與活動量,並不能彌補

的容受力(即「剩餘容積」/surplus floor

污水下水道鋪管不足所折減的容受力,甚至在

area),則或有調高計畫人口數(或可建築樓

許多城市,上網速度、通訊品質都已經成為影

地板面積)的可能,沒有「剩餘容積」的土

響容受力的重要因素之一,只要有任何一項未

地,也就沒有發展權移轉的空間,更不能接受

達到基本質量時,則該地區的「有效容受力」

他地區「剩餘容積」的移入。否則,無上限調

只是其中容受量最低項目所能承載的人口數與

高容積獎勵,甚至將未實現的可建築容積移轉

活動量。

到公共設施原本就不足的B地區,將造成都市 計畫地區的環境超額負擔、終至頹敗崩解的嚴

六、不同都市計畫地區之可建築 容積不可任意轉移

重後果。

  〈都市計畫法〉第三條也定義法律上的所

無法完全切斷成為一個純粹的統計數字來看

謂「都市計畫」係指「在一定地區內有關都市

待,跨地區的發展權移轉除了至少要有剩餘容

生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文

積外,也要針對不同計畫地區的特性折算其容

教、康樂等重要設施,作有計畫之發展,並對

受力差值。

  所以,容積與建築基地之間的臍帶關係並

土地使用作合理之規劃」。由於是「一定地區 規定全面檢討後、制定的都市計畫「主要計

七、對號領獎的容積獎勵是盲人 瞎馬又飲鴆止渴

畫」與「細部計畫」所訂定的土地可建築容

  本文贊成實施容積獎勵,也贊成提高計畫

積,也是附著於該都市計畫地區土地的「法

地區的容積,但贊成的基礎事件立在藉由都市

定」、「可建築樓地板面積」。

計畫主要計畫與細部計畫通盤檢討時,針對個

  公共設施多數是硬體,興建後便不能轉移

別地區的在整個都市地區中的功能角色與發展

至其他地區,即便可拆除移轉也會造成原計畫

定位所擬定的公共設施改善調整計畫下,相對

地區容受力的下降,這就表示A都市計畫地區

應適量的進行法定容積調整的檢討。我國〈都

投入相對等公共設施而產生支撐人口與活動量

市更新條例〉第五條也敘明主管機關應「就都

換算的「可建築容積」,並不能轉移到公共設

市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關

施較少的B都市計畫地區。

係及人文特色,進行全面調查及評估,劃定更

    雖 然 土 地 開 發 觀 念 從 發 展 權

新地區」,並訂定「都市更新計畫」。就都市

內」的計畫,因而,依照〈都市計畫法〉相關

11


計畫之學理,一個地區如可望在更新過程中投

環境.法律.人第四期 2013/10/01 在自治規定裡的都市更新單元劃定基準,因加

入相當的公共設施、提升地區容受力,當然是

入與中央法規無關之規定致違反「不當聯結禁

可以調高法定容積,先進國家皆是如此操作。

止」原則、評估標準之判定僅作審查未經實質

  事實上,在日本,這種調整既然是從都市

專業調查、耐震力僅依技術規則做唯一標準未

計畫的整體角度檢討,最後的實施容機就不一

經專業之檢測即驟為判准、訂定與〈條例〉劃

定都是放寬法定容積,也有降低的例子(註

設要件無關之指標……等,裁定台北市政府所

12)。但我國現行都市更新制度,卻將檢討更

核准之更新計畫撤銷確定。

新地區現況與未來容受力的「都市更新計畫」 通盤檢討都市計畫地區整體容受力的情況下,

八、結論:儘快展開容受力的研 究,建立評估基準

以自治條例去擬訂不需要經過全面調查的「劃

  無通盤計畫管控的容積獎勵有如超額發行

定基準」(註14),准許開發者自行自14項

的貨幣。公共設施投入所建立的容受力有如金

(以台北市為例)中檢取其中最符合自身開發

本位(gold standard)制度的庫存黃金,支

現況利益的三項,即核予通過。

撐著貨幣的流通價值,為了短期的人造榮景而

  這種核定為都市更新地區、即可符合申請

盲目發行過多貨幣時,就會連動貨幣貶值、物

額外「容積獎勵」資格的過程至為簡化甚至可

價上升,甚至導致惡性通貨膨脹。一旦缺乏計

說是粗糙,完全忽視容受力是一種必須經過嚴

畫的容積獎勵造成總容積大於實質容受力時,

謹的專業都市工程操作、檢討出來的科學結

都市體系即面臨崩潰。在設計〈都市更新條

果,遑論相關辦法中也無具體補充區域充公共

例〉之初,立委諸公認知國際都市更新主流早

設施的規定,如同蒙著眼睛挑戰自然與人造環

已跨入涵蓋都市再發展的一切規範與作為。明

境系統能力根本侷限,是相當危險的作法。此

知道「都市更新」應該要全盤考量都市計畫、

種做法也受到最高行政法院於2012年07月19日

建築、社會福利、歷史人文等作為,卻自認

做出「判字第647號」判決,認為地方政府訂

「做不到」、應該做卻不願意努力(註15),

視為是不必要(註13),而允許地方政府在未

若真導致「都市計畫之毀壞,使得公共設施成 本增加,形成部分人享受容積獎勵,卻要由全 民買單之亂象」,實不必感到意外。這種掩耳 盜鈴又飲鴆止渴的都市建設迷思戕害台灣都市 發展十多年,都市計畫遲早將面臨崩解的困 境,中央及地方的都市計畫主管機關卻垂涎於 都市更新帶來龐大房地產開建設可充作市政建 設績效的利益,至今仍不願去面對。  ●圖為新板特區—都市更新後的景觀,將 是一棟棟高聳的水泥大樓,這是我們心中 理想的都市嗎? 攝影/蔡志揚

  回歸容環境受力的基本觀念,容積必須伴 隨著支持的公共設施,才能達到預期的生活品 質。個別零星的容積獎勵,特別是現行都市更 12


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 新制度這種對號領獎的容積獎勵,將造成生活

Conservation”, no.30:p160-165.

環境無法預期的災害。內政部有必要邀集都市

註7:

計畫學者專家,儘速檢討出一套合乎社會現狀

Schneider, Devon M., & Godschalk, David

與發展趨勢之環境容受力計算方式,不宜繼續

R., & Axler, Norman (1978), ‘The

模糊處理,對各界所提出的警告充耳未聞、再

Carrying Capacity Concept as a Planning

以沒有任何嚴謹學理或實務根據的「對號領

Tool’ Report no.338 : p629-640. by

獎」方式,大意寬放管制容積。▉

American Planning Association Press Chicago, IL. 註8:

註1:

Lewis, Nelson Peter (1949),“Planning

監察院099內正字第0040糾正案。由監察委員

the modern city”, London, J. Wiley.

劉玉山、程仁宏提案糾正。

註9:

註2:

如〈都市計畫法台灣省施行細則〉第33條規

內政部台內營字第0990807669號令(2010年09

定:「住宅區及商業區,應依計畫容納人口、

月30日)。

居住密度、每人平均居住樓地板面積及公共設

註3:

施服務水準,訂定平均容積率,並依其計畫特

立法院(2010),《立法院公報》,第99卷第

性、區位、面臨道路寬度、鄰近公共設施之配

65期,「委員會紀錄」。提案人:邱議瑩、陳

置情形、地形地質、發展現況及限制,分別訂

明文、簡肇棟,2010年10月21日提案審查,

定不同之容積率管制。」

2010年10月25日審查通過。

註10:

註4:

Oh Kyushik., Jeong Yeunwoo, Lee Dongkun,

McHarg, Ian (1969), “Design With

LeeWangkey, Choi Jaeyong (2005),

Nature”, John Wiley & Sons, Inc.; New

‘Determining development density using the

York.

Urban Carrying Capacity Assessment System’,

註5:

in “Landscape and Urban Planning”,

David Godschalk為美國北卡羅萊納州大學

vol. 73 (2005) 1–15.

(University of North Carolina at Chapel

註11:

Hill)城市與區域規劃學系(Department of

媒體報導台北市議會法規委員會於2013年06月

City and Regional Planning)教授。

24日一讀通過〈台北市都市計畫容積移轉審查

註6:

許可自治條例〉,將捷運站周邊可做為受理容

Godschalk, David R., and Parker, Francis

積移轉接受基地的半徑從500m放寬為800m。學

H., (1977), ‘Carrying Capacity: A

者接受媒體訪問即表示放寬代表該範圍可蓋的

Key to Environmental Planning?’

樓地板面積增加,更具投資效益,但都市開發

in “Journal of Soil and Water

強度增加,因此帶來的人車,也將更凸顯公

13


環境.法律.人第四期 2013/10/01 共設施與道路不足。許麗珍(2013年06月25 日),〈捷運旁容積放寬「給建商炒房」〉, 《蘋果日報》。 註12: 台北市都市更新處邀請來台演講的日本顧問山 田尚之先生舉諏訪的案例,在現況容積50%、 法定容積200%的情況下,因為檢討都市更新重 建的量體對地區衝擊過大,最後降為150%的容 積率。詳台北市都市更新處(2010),〈日本 都市再生議題諮詢工作坊總結報告書〉,p附 錄51。 註13: 〈都市更新條例〉第五條:「……劃定更新 地區,並視實際需要分別訂定都市更新計 畫,……」,造成多數的所謂「都市更新計 畫」都是在核准申請者所提之更新單元劃定 後,再由申請者擬定,查其內容所敘述之範圍 都僅止於該申請更新地區的內容,完全不是一 個地區的都市更計畫。 註14: 〈都市更新條例〉第五條規定,劃定更新地區 需經過「全面調查及評估」,而地方政府(以 台北市為例)卻以非中央法律性質的「地方自 治條例」,另訂層級偏低的〈臺北市自行劃定 更新單元重建區段作業須知〉以及〈臺北市未 經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建 築物及地區環境評估標準〉。 註15: 立法院(1998),〈立法院第三屆第六會期第 七次全體委員會議記錄〉,《立法院公報》, 第87卷第42期,頁277-462。

14


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區

本期專題: 變調都更=消失的天際線•消逝的社區(三)

都市更新中建築容積 與建築規劃的環境配 慮義務 ──從日照權益的主張談起 註:日文「配慮」一詞,有為特定對象用心著想的意思,因此環境配慮,有為環境用心   著想之意。

蔡玉娟助理教授(國立臺北大學公共事務學院不動產與城鄉環境學系)   都市中涵納了許多的要素,包括人、建築

境問題(註3)。

物、工作物、道路、地標、公園、花草樹木、

動地改變著其樣貌,在改變的過程中也不免出

一、都更計畫與鄰人生活環境權 益的相關性:最高行政法院100 年度裁字第1904號裁定

現對立與紛爭。都市更新的概念來自於以人為

  我國自1998年實施都市更新條例(以下稱

的實力改善或預防都市中衰敗或退化後所衍生

都更條例),其內容歷經多次修改,紛爭案例

的社會問題,然而在實施都市更新的過程中,

更是不計其數,最近受到關注的文林苑事件,

也可能形成其他的社會問題。1950年至1960年

也促成了都更條例的檢討。為了促成都市更新

代美國聯邦政府所推動的都市更新政策,以掃

的進行,都更條例中設有獎助之規定,第44條

除貧民窟為目標,由聯邦政府輔助地方政府徵

規定的建築容積獎勵即為其一。但是容積獎勵

收都市更新之貧民窟土地,以較低價格轉售與

可能帶來建築物的高度化或龐大化的情形,也

民間開發商進行再開發,但是其對有色人種及

可能影響周遭居民的生活環境,就此,我國已

貧窮社區的拆遷,引發爭議與批評(註1)。

有相關案例,在最高行政法院100年度裁字第

都市更新可能帶來被迫式的遷移,破壞原有的

1904號裁定案例中,台北市政府准予實施之都

社區與社群網絡,其引發的環境問題包括自然

市更新計畫地區之附近居民,因認為原處分不

層面的環境問題(註2)也包括人文層面的環

當核給都市更新實施者超額容積獎勵,違反都

河流、交通工具、多樣化的服務、多樣化的人 際網絡 , 在時空不斷地流轉下,自然地或被

15


市更新建築容積獎勵辦法第7條、臺北市都市

環境.法律.人第四期 2013/10/01 賦予處分、如何拆除違法建築物或是如何認定

更新自治條例第19條、臺北市都市更新單元

並給予具體損害賠償等,都尚待權益關係人間

規劃設計獎勵容積評定標準第2條等規定,因

權益調和價值觀念和實質法律機制的建構。

而使得都市更新之建築物將深入開挖至地下7 成巨大突兀建物,破壞當地平緩之天際線與周

二、建築鄰人生活環境權益保障 之現況-以日照權益保障為例

遭建築之協調感及平衡關係。

(一)日照權益相關規定:建蔽率、容積率、

  雖居民非受處分人,在原審裁定(臺北高

建物高度限制、斜線規制與日影規制

等行政法院99年度訴字第2338號裁定)中亦以

  我國建築技術規則建築設計施工編第23條

非法律上利害關係人為由遭到駁回。不過在最

第2項規定:「依本條興建之建築物在冬至日

高行政法院100年度裁字第1904號裁定中,最

所造成之日照陰影,應使鄰近基地有一小時以

高行政法院認為附近居民已表明更新計畫案有

上之有效日照。」此條規定具有法律上所保護

影響居民通行便利、防災、日照、景觀、公共

利益規範,已獲實務判決肯認(註7)。提起

設施使用及房屋安全等環境權益,亦有影響其

訴訟之權利的保障以外,與日照權益保護有關

生命、財產權益,已合於行政訴訟法第4條第1

的事前預防管制規定,包含建蔽率與容積率之

項之要件,因而廢棄原審裁定,發回原審法院

限制,建蔽率為實際建築面積與基地面積之比

(註4)。因而,在事後救濟途徑中,以往被

率規定(註8),容積率則為建築物之容積總

認為較難突破之利害關係人之認定以及訴之利

樓地板面積與基地面積之比(註9),兩者雖

益受到侵害的訴訟要件容認上,已有所進展,

非針對日照權益之直接規定,但可控制建築物

吾人認為此對於包含居民通行便利、防災、日

維持於一定規模之內,間接保障日照權益。我

照、景觀、公共設施使用及房屋安全等建築

國雖對建築物實施容積率與建蔽率之管制,不

鄰人生活環境權益(註5)之保障有重大意義

過以特別法或特例之方式允許建蔽率或容積率

(註6)。只是這些建築鄰人生活環境權益如

增加的情形也相當普遍(註10),如此一來起

何在事前落實具體保障或在權利侵害實體訴訟

初以容積率或建蔽率進行環境管理的效果則可

上進一步獲得承認,例如如何撤銷違法之容積

能因而弱化。

層,興建地上38層、142公尺之超高大樓,形

  其次則是對建築物作高度限制,我國建築 技術規則第23條前段規定:「住宅區建築物之 高度不得超過二十一公尺及七層樓。」在日本 則更有依土地使用分區管制規定,設有低層住 居專用區域,在絕對高度限制地區,建築物高 度尚且不得高於10至l2公尺。如此亦可保障相   ●圖為興建中的美河市—政府不斷濫發 容積,青山綠野的天際線正被一面面水泥 高牆所取代… 攝影/蔡志揚 16


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 鄰居民不因高度過高之建築物遮蔽日照。

4時,至少須有3至5小時日照。不過,日本在

  除了建蔽率、容積率與絕對高度限制之

總合設計、特定街區及都市再生特別地區等情

外,日本尚有鄰地斜線規制以及北側斜線規

形,設有放寬管制之規制緩和制度,因此,建

制。鄰地斜線規制是要確保相鄰建築物間之

築基準法中所定確保日照或通風規範之原意,

採光與通風,依照與鄰地之距離計算建築物

恐於這些規制緩和制度設計中受到稀釋(註

的建築高度限制。北側斜線規制在確保北側

13)。前述我國建築技術規則建築設計施工編

鄰地日照,依建築物與北側道路鄰接距離規

第23條第2項規定即屬日影規制,不過僅規定

定建築物高度限制。最後是日影規制,日影

一小時之日照時間,因此,我國在原本日照權

規制是要緩和中高層建築物對周邊環境產生

益保障規定已屬有限之情形下,若再任令浮濫

日照遮蔽影響所作的規定(註11)。在日

的容積賦予的話,亦同樣面臨居住環境品質受

本,最高裁判所昭和47(1972)年6月27日第

到威脅之情形。

三小法廷判決之日照權侵害訴訟事件後,日

(二)日本確立日照權益保障之判決:最高裁

本建築基準法中導入日影規制(註12),以

昭和47(1972)年6月27日第三小法廷判決

第一種、第二種低層住居專用區域為例,高

  前述最高裁昭和47(1972)年6月27日第

度超過7公尺以上的建築物,必須確保境界線

三小法廷判決事件(註14),原告於昭和32

外水平距離5至10公尺範圍內高度1、5公尺

(1957)年8月間購入世田谷區土地建物居

上(約1樓窗戶)之冬至日晴天上午8時至下午

住,該處之土地使用分區為住居區域。被告則 為原告住宅南側土地建物之住居者,昭和33 (1958)年間及昭和35(1960)年間為進行浴 室廚房及2樓房間之整頓而進行增建工程。被 告不但未取得建築執照,甚至違反日本建築基 準法容積率之規定擅自施工。雖然東京都知事 對被告實施停工處分,亦發出違法建築物拆除 處分,但被告皆無視而仍持續施工至完成,行 政機關亦未再有任何後續積極作為。原告即以 日照、通風及健康受損害,且不得不賣掉土地 及建築物並搬家為由,請求被告及東京都支 付慰撫金及因土地價格下滑所生損害100萬日 圓。第一審駁回其請求,第二審則判認被告之

  ●圖為台灣師範大學附近,台北市政府 核發都市更新處分、建造執照處分而興建 的38層樓建物。本建物由專業者都市改革 組織與數個社區管理委員會、社區發展協 會共同提訴,並與蠻野心足生態協會合 作,為首例居民主張日照、景觀權的案 例。 攝影/林仁惠 17

行為該當侵權行為,並應支付20萬日圓之慰撫 金,對東京都請求之部分則遭駁回。被告上 訴,遭駁回確定。最高法院明確指出住宅之日 照與通風為舒適與健康所不可或缺之生活利 益,不應揚棄於法所保護之範圍外,被告不僅


環境.法律.人第四期 2013/10/01 違反建築基準法,尚且無視主管機關命為停工 之處分,原告之損害已超出社會生活一般可容 忍限度外,被告之行為已逸脫權利正當行使之 範圍該當侵權行為。 (三)日本日照權民事訴訟實務之考量事項與 界限:日照權受損因果關係與範圍、侵害物除 去與否之判斷   該案之後,一般認為至此已確立了日照權 益在日本受法律保障之地位,不過在日本導入 了建築基準法日影規制規定後,符合建築基準 法該規定之建築物,已罕見有容認日照權益侵 害損害賠償之案例,此現象也引發僅依時數之 數據論斷日照權益受侵害與否是否適當之質 疑。儘管如此,日本日照權益侵害實務上所累 積的經驗,於我國應仍有參考價值。首先,日 照權益損害賠償事件,究與建築基準法上行為 違反之關聯性為何?原則上兩者並非具有直接 的關聯性,須進行個別判斷,違反行政法上規 範,並非得直接作為民事法上損害賠償責任認 定之基礎,同樣地,民事法上損害賠償責任之 認定,亦非行政法上責任論斷之依據,不過如 前述案例,違反行政法上義務甚至漠視行政機

  ● 圖為台灣師範大學附近,台北市政府 核發都市更新處分、建造執照處分而興建 的38層樓建物。本案經最高行政法院100 年度裁字第1904號裁定發回更審,最高行 政法院法官考量主管機關給予都市更新單 元建築基地容積獎勵,須考量建物與鄰近 地區建物的調和,並解釋規範保護範圍包 括更新單元「外」鄰近地區居民之環境、 景觀、防災等權益,而非限於更新單元 「內」土地或建物權利人之財產權。  攝影/林仁惠

關對行政法上義務所為處分時,在認定其與損 害發生之因果關係時,可作為考量的事由之

度應對?由於受忍限度逾越與否之認定,不見

一。

得是具體的身體或財產上損害的證明,而是能

  至於侵害程度超過受忍限度與否,考量的

夠以科學的佐證資料呈現每一小時的日影圖、

事由包含:被害程度?依區域之性質保護日照

天空圖等明確舉證日照權益受到侵害的資料,

權益之必要程度為何?加害建築物是否有盡到

這些證據蒐集費用往往所費不貲,而實際認可

侵害防免之義務?被害建築物在設計及構造上

之損害賠償金額約在100萬日圓左右,訴訟的

是否有盡到侵害防免之義務?被害建築物的用

實益其實有限,是一問題。除損害賠償以外,

途為何,是住宅抑或僅為倉庫?加害建築物的

侵害除去請求例如要求停工或除去建築物等請

用途為何,是學校及醫院等公共建築物,還是

求,與損害賠償請求相較,審查通常較為謹

以營利為目的之建築物?加害建築物是否符合

慎,審查的事項包括考量侵害除去手段對當事

建築基準法?在交涉過程中,是否以誠懇的態

人影響的程度,若不命停工或除去建築物時對 18


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 當事人所帶來的利益或不利益,建築物的社會

再開發中各個相關的成員參與,同時考慮並能

貢獻度等事項,進行綜合的考量與判斷。

防免其再開發行為可能對環境產生的衝擊,進

  原則上,若非相當惡意重大的侵害,或除

行溫室氣體減量、生物多樣性的維護、都市熱

去上相對而言較容易,且較不具經濟價值建築

島效應的減緩及資源循環促進等措施,以期能

物之情形,請求是不易被認可的。對一般民眾

達成與周遭環境共存並維護地球環境的永續都

而言,在發現到影響自身日照權益的建築,到

市再開發。

實際進入訴訟的階段前,可能會有與建築主交

  永續都市再開發環境影響評估的適用對

涉之情形,依日本實務上經驗言,向建築主反

象,包括都市地區的既成市街地或周邊區域所

映時,建築主的對應可能依公司之性質有所不

實施之再開發事業(註16),實施主體包括都

同,有可能接受,也可能受到冷淡的回應。此

市再開發事業者、自發性市民環境管理組織

時居民會向行政機關請求協助,由行政機關介

(註17)、協議會、地方自治團體、金融機關

入協調,並由行政機關作為公正第三者協助法

等。都市再開發者與再開發地區的環境管理者

令上的釐清,或由行政機關對建築主進行行政

得自行運用永續都市再開發環境影響評估指

指導,並提供雙方對話的機制,其具體成效往

針,並自主進行防免環境破壞的措施。地方自

往較高。此外,團體的交涉又優於個別交涉,

治團體或金融機關亦得參考永續都市再開發環

由地區居民集結進行反映與交涉,往往能獲得

境影響評估指針,制定各自的環境配慮制度與

較佳的回應(註15)。

環境配慮型融資制度(註18)。

三、建築鄰人生活環境權益配慮 四、建築鄰人生活環境權益配慮 義務之模式(一):都市更新前 義務之模式(二):地方自治團 的環境影響評估義務 體以自治法規訂定之建築物環境   事前預防法制方面,除了前述建築基準法 配慮義務 上的規制以外,將「環境配慮義務」嵌入法制

  除了前述都市再開發環境影響評估以外,

中,約束都市再開發相關主體,於開發計畫進

日本各地方自治團體多制定有生活環境保全條

行以前進行環境影響評估,亦為日本採取的因

例或相類之條例,以札幌市為例,札幌市之生

應對策之一。從總體環境政策而言,為了因應

活環境確保條例,第4章之2為「建築物環境配

氣候變遷,日本積極推動低碳社會環境與低碳

慮」之規定(第28條之2~第28條之10)(註

城市計畫,其中一環即為「永續都市再開發環

19),概要內容包括:建築物新建、改建、增

境影響評估」,在環境省所公告的指針中,揭

建、修繕、裝璜、空調設備之設置或修改時,

示提倡永續都市再開發環境影響評估之目的、

應善盡環境配慮義務,適時採取防免周遭環境

適用對象、運用方式及與其他政策之關係。永

產生危害之措施(第28條之2)。市長應制定

續都市再開發環境影響評估的目的是為使都市

建築物環境負荷減緩之相關措施及評估之相關

再開發的實施主體(即都市再開發事業實施

指針(即「建築物環境配慮指針」),在所定

者),在進行都市再開發的同時,能夠使都市

建築物(註20)為前述施工行為以前,建築主

19


環境.法律.人第四期 2013/10/01 必須依前述指針,作成「建築物環境配慮計畫 書」,向市長提出,並由市長公告(第28條

五、結語

之3、4、8)。提出計畫書之建築主在完工以

  都市更新如文章一開始所提及者,有其必

後,必須再向市長通知(第27條之7)。市長

要性,也找得出其對社會貢獻的理由,而作為

得對計畫書內容進行指導或給予意見,若有不

獎勵與促進都市更新政策工具之一的容積獎勵

提出計畫書、虛偽記載、或有變更而不為通知

機制,也許可能在建築技術的進步與克服下,

之情形,得勸告其應為必要措施,若仍不聽勸

不必然絕對地會對周邊環境帶來妨礙與衝擊,

告,得將其違反情事公告,但在為公告以前,

只是都市更新實施者有必要詳細對都市更新有

須給予陳述意見之機會(第28條之9、10)。

關的利害關係人說明與論證。都市更新中所衍

  前述札幌市建築物環境配慮指針中所定之

生的衝突,也是推動社會上對自身生活環境權

環境配慮義務的內容,包括建築物室內之環境

益意識變革和制度改變的力量,未來於都市更

影響事項,例如聲響控制、溫熱環境控制、光

新條例、建築基準法或各縣市自治條例中,應

與視覺環境、空氣品質環境,建築物本身構造

可見更細緻的住民參與機制以及對都市更新基

環境影響事項,例如建築物機能、耐用與信賴

地外生活環境權益的配慮義務和審查基準機

程度、環境對應與更新度。建築物室外(建築

制,建築鄰人生活環境權益之事前保障或事後

基地內)環境影響事項,例如生物環境的保全

救濟審理上,能更有所本。▉

與創出、與街道景觀的調和性、地域性、悠適 性的注重。除建築室內環境、建築物構造本身

註1:

及建築基地內環境事項以外,尚須減輕基地以

財團法人都市更新研究發展基金會,2002,都

外範圍,包括對周遭近鄰環境,如空氣污染、

市更新魔法書,頁12。

噪音、能源、資源消耗、廢棄物等之影響,評

註2:

估項目包括:能源使用的合理化,例如建築物

「前清淡水關稅務司官邸(小白宮)」可能因

熱負荷的抑制、自然能源的利用及設備系統的

都市更新案而遭景觀破壞而引發爭議。參考:

高效率化,資源、材料的適正利用,例如水資

http://e-info.org.tw/node/83258(最終瀏

源保護及低環境負荷材料的使用,基地外環境

覽日:2013年8月5日)。

的保全,例如空氣污染的防止、噪音、振動、

註3:

惡臭的防止、風害、日照妨礙的抑制、光害的

大龍峒都市更新計畫引發拆除古蹟之爭

抑制、溫熱環境惡化的改善、地區基礎設施負

議。參考:http://www.wretch.cc/blog/

荷的抑制(註21)。我國亦自2005年起,實施

spoonbill228/8709773(最終瀏覽日:2013年

增訂於建築技術規則建築設計施工編之綠建築

8月5日)。

基準,其中定有綠建築容積獎勵措施(第301

註4:

條),但並未見對周遭近鄰之日照等生活環境

最高行政法院100年度裁字第1904號裁定書內

權益為配慮義務之規定。

容。與該裁定有關之評論可另參:傅玲靜, 2011,台北的天空,誰的天際線?都巿更新計 20


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 畫容積獎勵與保護規範/最高行100裁1904,

164。

台灣法學雜誌,第185期,頁195-198。

註13:

註5:

生田長人,2010,都市法入門講義,頁109。

建築鄰人生活環境權益之定義,可參:蔡玉

註14:

娟,2012,建築鄰人生活環境權益──日本

日本判例時報(判時)669號26頁。

東京都國立市國立大廈興建紛爭案例與景觀

註15:

利益,台灣環境與土地法學雜誌,第3期,頁

日置雅晴,2011,世田谷区砧町日照妨害

135。

事件-違法な増築による日照妨害と損害賠

註6:

償,別冊ジュリスト206号環境法判例百選第二

只是將各個建築鄰人生活環境權益作單獨之主

版,頁165。大阪弁護士会網頁:http://

張時,例如僅將景觀利益單獨主張,尚無法容

www.osakaben.or.jp/web/radio/view.php?

認,而通行便利、防災、日照、公共設施使

data=soudan_m107-20000408.txt(最終瀏覽

用、房屋安全被承認之可能性較高。吾人認為

日:2013年8月13日)。

似乎仍難脫以生命或財產權益受到損害作為衡

日前我國亦見因住宅興建導致建築物後方住戶

量之基準,此基準對於環境權益保護而言仍屬

不滿高牆阻礙東、北向日照,進而向台北市政

狹隘。

府投訴影響日照權之案例,該地位於商業區而

註7:

被認為無法適用日照權法令規定,最後建管處

最高行政法院99年度判字第504號判決。

依「台北市土地使用分區管制自治條例」,以

註8:

須留設足夠空間為由,要求建築主拆除圍牆。

建築技術規則建築設計施工編第1條第4款。

自由時報,2013年8月4日,新聞記事。

註9:

註16:

建築技術規則建築設計施工編第161條第1項前

永續都市再開發環境影響評估指針中規範之實

段。

施對象,包括不須受現行環境影響評估約束的

註10:

較小規模事業,不過較大規模之開發計畫則有

都市更新建築容積獎勵辦法、都市計畫容積移

可能同時既該當環境影響評估,又該當永續都

轉實施辦法、工商綜合區開發設置管理辦法等

市再開發環境影響評估之對象,依日本環境省

皆有允許超過法定容積之特例規定。

解釋,此二項評估作業之各項目得併同辦理,

註11:

但仍須滿足各規範之要求。

生田長人,2010,都市法入門講義,頁100-

目前我國環境影響評估法中之規範對象,亦有

108。

為具一定規模之限制,例如「開發行為應實施

註12:

環境影響評估細目及範圍認定標準」第26條規

日置雅晴,2011,世田谷区砧町日照妨害事

定,高樓建築實施環境影響評估之對象為:住

件-違法な増築による日照妨害と損害賠償,

宅大樓,其樓層三十層以上或高度一百公尺以

別冊ジュリスト206号環境法判例百選第二版,頁

上,辦公、商業或綜合性大樓,其樓層二十層

21


環境.法律.人第四期 2013/10/01 以上或高度七十公尺以上,因此也會有漏網之 魚。 註17: 日文原文為「エリアマネジメント」。 註18: 環境省「サステイナブル都市再開発アセスガ イドライン ~先進的環境配慮のために~」 網頁:http://www.env.go.jp/press/press. php?serial=15233(最終瀏覽日:2013年8月 13日)。 註19: 「東京都建築物環境計画制度」、「大阪市建 築物総合環境評価制度」、「横浜市建築物環 境配慮制度」等亦為類同制度。 註20: 單棟總樓地板面積2000平方公尺以上建築物有 提出「建築物環境配慮計畫書」之義務,其他 建築物亦得自主提出。 註21: 札幌市建築物環境配慮指針網頁:http:// www.city.sapporo.jp/kankyo/casbee/(最終 瀏覽日:2013年8月13日)。建築物環境配慮 制度與前述永續都市再開發環境影響評估制度 不同在於,建築物環境配慮制度之規範對象為 單一建築物,永續都市再開發環境影響評估制 度涵蓋較廣的開發範圍,兩者之功能並不相 同。

22


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區

本期專題: 變調都更=消失的天際線•消逝的社區(四)

社區營造與都市更新 劉欣蓉助理教授(專業者都市改革組織理事、淡江大學建築系助理教授)   都市更新與社區營造有什麼關係?以及,

僅都市工業快速成長,連帶地也急速吸納了大

應該有什麼關係?要回答這個問題,首先必須

量的城鄉移民來到都市中落腳。但都會生活全

先弄明白,究竟什麼是「都市更新」?如果我

然不同於農村生活的情境與節奏,我們都還言

們將「都市更新」僅僅只視為都市外在形貌的

猶在耳地聽到三、四十年前不少仁人志士時時

更新,也就是大部份都市治理者們非常表面而

感嘆,都會人際冷漠,即便住家對面的鄰居們

膚淺地以為,只要把看似老舊、窳陋的低矮房

也大都老死不相往來,人們幾乎是生活在冰冷

舍,拆除重建成高樓大廈,這就叫做「都市更

而殘酷的都市叢林中。就這麼,七、八○年代

新」的話,那麼,的確,這樣的都市更新和社

的台灣雖然總體經濟突飛猛進,成為被世人嘖

區營造一點關係都沒有。而這就是我們在近兩

嘖稱羡的亞洲四小龍之一,但都市的「現代

三年間於台北都會區隨處眼見的都市更新現

化」發展並未帶來相應積極、進步的公民社

況。

會。

  可是即便如此,我們都必須瞭解,這樣的

  所幸,隨著台灣政治解嚴,社會力也展現

都市更新,已經為這個社會帶來嚴重的隱憂。

行動能量,不少地方文史工作者開始進行文化

簡單來說,目前這種只在乎房地產利益的住宅

反省,呼籲人們重新認識自己生活的地方,瞭

重建式都市更新,即便一點也不關心更新過程

解地方的歷史,尋找集體的記憶與情感,「寫

中有沒有、要不要推動社區(人與人之間的)

村史」、「社區耆老口述歷史」、「老照片說

營造,它已經強烈地侵蝕、破壞著我們這個社

故事」等等重建「地方感」的文史行動一波波

會裡,特別是都會地區,好不容易才在近二十

展開。這也連帶讓國家開始意識到社區這個層

年間慢慢累積起來的社區人際網絡。這是當前

面在國家治理與國族認同上的重要性,積極地

都市更新最令人擔憂之處。

由文化部門開始推動「社區總體營造」。

  回顧我們的都市發展過程,作為亞洲新興

  近二十年來,都會市民更加主動關心他們

開發國家,我們自一九七○年代起,在極短時

生活所在的環境,人與人之間也逐漸展開各種

間內複製了西方的現代化歷程,政策性地將整

鄰里互動,不論是社區巡守隊、社區小學導

體經濟發展從農業轉而支持出口導向經濟,不

護、老人送餐志工等等,許多社區住戶開始形

23


成各式各樣的人際互動網絡,人們也在摸索中

環境.法律.人第四期 2013/10/01 才稍加開始建立的人際互信,一夕之間面臨瓦

尋找到獨特的都會鄰里關係。「台北新故鄉」

解邊緣。不少不肖建商在幾乎買空賣空的高暴

這句當時市長候選人的競選口號之所以打動人

利誘引下,於其策略性圈選的更新單元範圍

心,正是因為它道出了落腳都會近三十年的市

內,用盡各種哄騙威嚇手段,企圖得到半數以

民們,對這原本不是家鄉卻又住了近半輩子的

上居民的更新「同意書」。這也造成近兩年

「新故鄉」存在的複雜心情與期待。人們期待

來,大多數市民都曾親身經歷或耳聞,一旦社

在都會社區中重新落地生根,展開以日常生活

區被建商畫入其「更新單元」範圍內,鄰里之

為核心的社區人際互動。

間即刻出現各種耳語、小道,談論究竟建商給

  好不容易,近十年來都會社區逐漸一一浮

了誰更多好處,人與人之間在房地產更新利益

現出帶著生命記憶與人際情感的氛圍,人們不

的考量下,再度出現各種互不信任、猜疑的情

再只待在自家冰冷的四壁中,鄰里開始比以前

緒,多年的社區鄰里關係在這類只關注重建式

頻繁地互動,社區意識逐漸成形。即便社區中

的「都市更新」地產暴利誘惑中,面臨了嚴重

存在不同社會屬性的成員,大家也開始學習認

的崩解危機。

識不同社群、學習瞭解彼此之間的社會差異、

  很清楚的,如果我們放任這種只關照建築

文化差異,乃至於開始學習如何尊重彼此的差

硬體重建式的都市更新繼續主導著我們大家的

異。一個個社區協會與地方社團,不再只是官

思維以及行事邏輯,那麼,我們將自毀二十年

方樣板,而是真正成為社區、社群親身互動的

來才剛開始一點一滴在都會社區中開始萌發的

重要公共領域。

社區營造芽苗,再度成為將自己囚禁在城市高

  誰知,由於都市治理者誘人以「一坪換一

樓大廈裡的叢林囚徒。

坪」口號,強調市民們可以不花一毛錢就能換

  房子更新了又如何?鄰里關係造成了永

新屋的都市更新方案,想要以此強力推動前述

久性的損害,乃至有人因此更新後賣屋遷

建築硬體重建式的都市更新,並且透過《都市

離,「都市更新」成了城市不斷將非我族

更新條例》多次修法後,提供給建商更多建築

類趕出更新區域的「縉紳化」(高級化,

容積獎勵的誘因,令其到處圈地插旗搶著擔任

gentrifying)過程,若果如此,整個都市社

各個更新單元的「實施者」,開啟了近三、五

會又將會再次遭逢半世紀前那種人際疏離、冰

年新一波的建商式都更風潮。瞬間,社區鄰里

冷而漠然的社會景觀。這樣的「都市更新」應   ●紹興社區是政府默許軍人在公有地上建 屋居住的非列管眷村,國有財產局於1986年 將紹興社區撥用給台灣大學,2000年被台北 市政府劃定成為公定都市更新開發範圍,建 商於2008年買下36戶違建物的使用權,與台 北市政府合作。2011年台大提訴向居民求償 不當得利,2012年,台大學生透過「紹興學 程@紹興社區」持續行動,推動撤告與公 開、對等協商等訴求。 攝影/蔡牧融

24


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 該繼續嗎?這樣的「都市更新」能夠繼續嗎?

說,我們必須理解,都市更新/再生,對當前

我們的都市治理者,真的只能如此短視,只關

我們的社會而言,是難得的再次進行社會再造

照都市表面新大樓的重建與更新,視其為城市

的重要時機,治理者以及投入都市更新/再生

治理積效,而完全無視那些好不容易在都會中

的專業者們,應該要以社會再造的視野,來看

建立起來的社區人際網絡?

待這個即將影響我們百年命運的都市再生行

  有遠見的治理者,要為人民尋找更和諧的

動。

未來,並且帶領人民一起往這條以促進公民社

  此時此刻,我們當然必須調整視角,將關

會為治理遠景的路途上前進。也就是說,我

注的重心從都市更新的硬體建設,轉向更新過

們,特別是治理者們,在此時此刻,應該對於

程中人際互信的建立這個社會工程的改造面

「都市更新」提出嶄新、理想與進步的定義,

向。從這樣的立場出發,整個都市更新/再生

不應再受限於當前這種以土地炒作為代價所支

又該如何展開?首先,我們必須認識到,藉由

撐出來的短期、表面浮華卻潛藏社會崩解隱憂

都市更新/再生的具體議題,作為凝聚、組織

的更新意象,而應該要構想出一整套如何能夠

社區的共識,必然是整個更新過程的核心目

深化社會和諧基礎的、帶有社會改造視野的

標,沒有共識,更新/再生無法順利展開。而

都市更新。也就是說,治理者們應該在思考

共識是必須建立在相互熟識與信任之上的。所

都市更新為城市帶來地區功能角色調整的同

以,如何協助各個有必要進行都市更新/再生

時,也一併思考如何延續、強化城市社區鄰

的社區,開始一點一滴地學習如何共同形成社

里關係的凝聚。這也是為什麼不少第一世界

區組織,凝聚社區共識,這是最基礎的都市更

在經歷過這種都市更新的夢魘之後,不再繼

新/再生課題。這個凝聚社區的行動,過去

續這種忽略社會和諧與再造的「都市更新」

二十年來也都曾陸續經由地方層面的政治領導

(urban renew),而代之以強調社區人際網

者,以成立社區發展協會的方式運作過。目前

絡的「都市再生」(urban regeneration)。

大部份的社區發展協會,主要的社區行動多以

尤有甚者,在規劃學界都很清楚,「都市更

各類休閒、生活性的軟體活動為主。這些增加

新」(urban renew)早已成為學者及治理者

人際互動的各式軟體活動是非常重要的,它能

們不願輕易說出口的髒字眼。

讓人們開始認識周圍的鄰居,並且進一步建立 互信。當前絕大多數由建商引導的都市更新計

以「社區營造」為基石的都市更新

畫,最缺乏的就是這個以社區成員為基礎來建

  正是在這樣的視野下,「社區營造」必須

立互信的最首要階段。

成為「都市更新」(或更適當地說,「都市再

  這的確不是容易的事,特別是在更新方案

生」)的推動軸心。更新的成敗不應再端視於

中社區的規模與差異性極大,相對地,社區組

建築大樓是否短期內興建出來,而是更新過程

織的方法以及各階段組織課題,即有相當差

中人與人之間是否能在互信的基礎上展開互

別。較小規模的更新,社區成員人數少,因此

動,為他們共同的生活環境,一起打造出能夠

比較不容易出現有經驗於帶領眾人的意見領袖

容納各種生活需要的空間基礎設施。也就是

和多樣化的專才,此時許多社區乃嘗試由外來

25


環境.法律.人第四期 2013/10/01

 ↑2013年3月27日臺北地方法院強制執行處 拆除華光社區林家、楊家兩戶房舍前之現場, 此為針對華光社區的首波拆遷。攝影/蔡牧融  →華光社區位於台北市金華街、杭州南路 與金山南路間,橫跨愛國東路,日治時期的 台北刑務所臨近華光社區,附近有演武場與 日式宿舍;隨著戰後都市發展,大量移民湧 入自成聚落,2007年後,華光社區納入行政 院提出的發展計劃中,法務部與國有財產局 便開始清理華光社區的地上物與居民。  攝影/蔡牧融 的里長或議員來引領,這便又給更新/再生增

互信的建立早已不是生疏的難題,關鍵在於都

添了另一層需要強化內外成員互信的課題。如

市更新/再生的推動者,要有意識地將更新區

果更新/再生社區的地域範圍大,則成員人數

內/外社區互信與共識的建立,視為都市更新

眾多,成員生活背景差異性拉大,如何促進社

/再生最重要的基礎工程。都市更新/再生絕

區不同成員之間開始願意相互傾聽、相互學習

對不能缺少這個強化社區互信基礎的打造階

尊重與接納,則是這個建立社區互信首要階段

段。

的最關鍵課題。

動員的預備行動來加以支持。這在許多有經驗

以形塑願景為目標,引領更新/再 生地區的市民參與「更新計畫」的 擬定

於都市更新/再生的社會中,是要依靠由國家

  其次,都市更新/再生,由於不僅只是建

支持的社會工作者,或是由民間非政府組織的

築硬體的規劃重建,它同時更是一個城市地區

力量,一起加入到這個初始階段中。在我們當

轉變其都市功能、調整都市鄰里生活模式的高

前愈發蓬勃的民間社團能量中,如何進行社區

難度都市整型工程,這個由裡而外都必須配合

  這就讓我們意識到,一項都市更新/再生 行動的展開,必然需要一連串社區認識、社區

26


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 整體都市發展綜效以便進行局部地區都市角色

色,致令目前絕大多數個別都市更新事業計畫

調整的行動,怎可能只由在小塊基地上蓋房子

方案的開發強度,都已溢出原本「都市計畫」

的建商來引領?這當然是要由公部門組織各部

法定的開發強度許多;再加上不論是計畫定位

門專家一起協助社區/地區,透過市民參與的

不明的「更新計畫」或是個別更新單元內的

溝通、發想過程,共同在既有的都市脈絡下找

「更新事業計畫」,在其計畫過程中,不僅未

到新的都市再發展願景,並且形成確切的再發

及有效諮詢更新範圍內外之權利關係人與利害

展藍圖及更新架構。

關係人,甚或從未將本土行之有年的、由下而

  這樣的都市更/再生「願景」必須既能扣

上展開社區參與地區發展願景的作法納入行動

連整體都市的適切運作,又能確保地區特性的

中(這是近十年來,地方政府推動「社區規劃

維護,是社區成員持續保有其地方感的關鍵要

師」的主要方向之一);以致於目前在都市中

素。更重要的是,這樣的「願景」必須要靠社

逐漸浮現各種孤島式的住宅重建式都市更新,

區內部不同屬性成員之間的對話與相互尊重

不僅全然不見以有遠見的更新策略推動城市功

加以協商出共識,所以是有在地基礎的「願

能的調整,反而是毫無節制地任由個別更新建

景」,有地方歷史與文化特色的「願景」,是

案暴衝式地拉高開發強度,致令地區公共設施

將社區各種人際網絡(譬如,街區商業組織、

的容受力急速下滑,造成更新後周遭環境品質

發展協會等)視為都市再發展重要契機的「願

卻愈發惡化。這些都是由於缺乏都市發展「願

景」,而不僅僅是治理者一廂情願式的、空降

景」以及整體都市更新策略架構所致,當然更

的「願景」。也因此,這個作為指導都市更新

是以漠視、排除市民所應有的環境自主權為代

/再生的關鍵「願景」,必然需要透過一連串

價。

的社區/街坊的討論,才能逐漸具備落實的潛 力。

讓都市更新/再生,閃現大同之光

  當然,有時候在總體都市再發展架構的調

  很明顯地,在都市更新/再生行動中,公

整策略下,會讓某地區的長期發展潛力與其既

部門絕對不能再像當前這般只聽任私人建設業

有資源之間存在落差,亦即地區局部功能調整

者從個別更新基地的土地利益角度任意索求建

的幅度,一時間難以配合總體都市再發展目

築容積,而一再把都市更新推動最關鍵的市民

標,正是在這樣的狀況下,都市治理者更需要

願景凝聚以及更新計畫架構置之不理;相反

與社區、與市民們就如何極大化公共利益進行

地,公部門有必要主動掌握並推動較大規模的

開誠佈公的溝通與對話,讓總體都市發展架構

都市更新/再生方案,積極協助更新範圍內的

與地區願景達成階段性共識。

既有社區尋找有經驗以及有理念的專業團體,

  當前由於《都市更新條例》的特別法位

透過參與式的討論,協助市民學習共同形塑地

階,以及對於原應扮演指導性的「更新計畫」

區再發展願景,並且逐步讓社區成員們明確自

該具備哪些計畫要項,在法令條文上訂得過於

身在都市更新/再生過程中,生活環境究竟會

簡略,以致於「更新計畫」未能積極扮演銜接

有什麼樣的變革與改善,以及自身所處環境的

《都市計畫法》與《都市更新條例》的中介角

短、長期利益該如何取捨。

27


環境.法律.人第四期 2013/10/01   相對地,專業團隊,不論是建設業者或是 建築師,不僅應回歸專業諮詢與服務的本業, 同時也要加強社區溝通的理念與細緻作為,瞭 解不同性質與成員屬性的社區應有不一樣的參 與、溝通形式,將環境規劃設計的權利交回給 市民。就算在過程中必然會面對各種未及顧慮 公眾利益的營私計算,專業者也必須理解,這 是歷史的必然。   畢竟,一個長期以來只能隨人顧性命的社 會,要能轉變成眾人共同願以公眾利益為重, 重新找到個人與公共利益之間的平衡點,這絕 對不是一朝一夕能改變得了,它需要所有投注 於這項都市更新/社會改造工程的成員們極盡 自身的社會想像力,並且重新將環境的使用價 值置於交換價值之上,方能在未來的某一刻, 為這個社會閃現一道大同之光。▉

28


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區

本期專題: 變調都更=消失的天際線•消逝的社區(五)

永續、社區和歷史性: 台灣都市設計的現況與展望 喻肇青教授(中原大學建築系教授)   常有朋友問我:「台灣的都市為什麼這麼

意義,將「都市設計」從窄化的建築審議程序

醜?有規劃嗎?」

上的工具,換回至整體環境治理與營造的策略

  「當然有,我們有『都市計畫』!」我非

與原則。尤其在當前都市計畫、都市更新等法

常肯定地回應。但是,都市計畫的執行能形塑

令形成了大家對人民權益和社會正義的關心之

城市的美質嗎?

刻,希望也能從法律的觀點,引起大家對都市

  比較關心景觀環境的朋友會接著問:「台

整體環境品質的關注。

灣的建築設計為什麼有的死死板板?又有的造 形特異?和環境不怎麼協調。我們有都市景觀

一、簡述「都市設計」的基本觀念

的控制嗎?」

(一)城市三度空間品質的營造

  「有的,我們有『都市設計』!內政部營

  回顧現代城市的發展歷程,「都市設計」

建署規範地方政府,大於一定基地規模的私有

(Urban Design)在戰後的歐美國家,是一個

建築和所有的公共建築,或者是位於都市計畫

維持城市環境品質非常重要的都市計劃工具。

特定範圍內的所有建築基地,在核發建築執照

簡言之,「都市設計」的目的是營造城市「三

之前都要執行『都市設計審議』作業。」我的

度空間」品質。

回答並沒有那麼理直氣壯,心裡想的是:「關

  因為,傳統的都市計畫涉及都市資源在空

照城市整體環境品質的『都市設計』現在已經

間上的配置與都市發展的土地利用布局,同時

被窄化成『都市設計審議制度』了!」

建立都市基盤設施服務系統。對都市發展的控

  事實上在近半世紀以來,「都市設計」之

制,除了容積率、建蔽率與高度限制涉及三度

所以成為進步的城市環境治理與實踐的重要議

空間「量」的規範之外,基本上是「二度空

題,是因為現代都市的發展出了問題,而這些

間」的規劃思維。雖然,建築基地上的建築設

問題不是傳統的都市計畫和現代建築所能解決

計雖然是具體的三度空間的呈現,但是無法超

的。本文嘗試重新檢視「都市設計」的內涵與

出其建築基地的範圍及業主的要求,只能由內

29


向外思考空間設計,而停在建築基地界線之

環境.法律.人第四期 2013/10/01 的城鄉環境才能獲得健康、自然的生活,提出

內。自然地,由外向內的整體性三度空間「品

了「田園城市」(Garden City)和「鄰里單

質」問題就全屬「都市設計」的範疇。

元」(Neighborhood Unit)的構想。

(二)構成城市整體環境的「實體」和「虛體」

  但是,他們完全錯估了未來的發展,還不

  然而,都市的三度空間是整體的,是超出

到一個世紀,這個世界已經被資本主義消費文

個別基地範圍的整體環境的營造。從環境規劃

化完全宰制,社會主義的理想早就被政府和財

設計專業的角度來看城市空間,就是「實體」

團聯手趕回教課書中,放在書架上了。

和「虛體」的整體組合。大家很容易看見現代

  面對這錯綜複雜的問題,在都市計畫和建

都市建設的建築「實體」,卻忽視了開放空間

築還沒有徹底醒悟之前,基於對現代都市反省

的「虛體」。城市環境品質失控的關鍵,是在

的角度,「都市設計」只不過是一切可能性的

於整體的空間關係被建築物的「實體」壟斷

代名詞。因此,從空間規劃和治理的面向來

了,「實體」與「虛體」間的共存關係被建築

看,「都市設計」不能被視為夾在都市計畫和

造形支解,「虛體」空間失落了。

建築設計之間的操作性工具,而是結合空間、

  由「實體」和「虛體」組合而成的城市環

時間和人間的整體環境之關照,更是經由機制

境,除了包括建築物和其開放空間,城市所座

落實的空間實踐。當然,這些問題也不是僅靠

落的自然環境和地理形勢更是構成城市整體的

「都市設計」的空間手段就能解決,重要的是

基盤,在之上展開了城市的歷史,述說著城市

「都市設計」在觀念上的倡議以及所揭露的問

發展的故事。「都市設計」所真正關心的三度

題,是所有相關專業必須從宏觀的角度認真面

空間的「實體」和「虛體」,就是那「天地之

對的。

間」孕育城市生命和述說城市故事的母體,也 是關照我們日常生活和對未來想像的所在,不

二、對「都市設計」的誤解

是眼前新建築所組裝而成的城市進步形像和房

  「都市設計」在台灣的發展,從觀念的

地產市場拼圖。

推廣到實踐的操作,也已經有三十多年的累

(三)對現代城市發展的反省

積。從早期留美學者於七零年代將“Urban

  其實,在西方現代的城市發展過程中,

Design”的觀念帶回國內,開始零星的討論,

十九世紀末的社會主義理想者所憧憬的光輝未

直到1982年台北市「信義副都心」(即信義計

來和生活願景,都指向一個社會主義與新技術

畫)之規劃及「信義計畫區都市設計委員會」

結合所創造的「新社會」想像。二十世紀初的

的組成,首次納入我國都市計畫的執行機制。

歐洲,「新建築」所啟動的社會使命感曾形成

至今,「都市設計審議制度」已成為全國都市

了一股「建築革命」的力量。雖然現在看來,

發展及重要建築開發的法定程序。然而,建築

這樣的理想過於簡化城市的內涵,而當時的建

實務界對審議機制和程序上的關注,使得原本

築師與工程師曾相信,新技術機能性的理性思

涵意甚為寬廣的「都市設計」在專業界及政府

維可以解決社會與經濟的實質問題。同時,也

都市計畫主管單位的認知中,已經不知不覺地

有專業者從經驗主義出發,相信回歸田園傳統

被窄化成了「都市設計審議制度」,似乎只要 30


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 落實審議,就能達成「都市設計」的目的與理

(二)誤認「都市設計」就是「景觀」的美化

想。這樣的認知的確是與「都市設計」這個名

問題

詞的定義上有直接關係。

  其實,「景觀」(Landscape)一詞雖然

  任何具有約定意義的專有名詞都反映觀

是大家所常用的,但是其定義也有意涵上嚴重

念上的內涵。顯然,以「都市設計」指Urban

的侷限。將Landscape譯為「景觀」之後,土

Design,確實造成了名詞上和觀念上的侷限,

地(land)的意義也跟著消失了,似乎「景

失去了原有的內涵,也造成了對「都市設計」

觀」是指「看得見的景像」,也成了日常語

的誤解。英文的Urban源自於拉丁文urb,指聚

言的視覺美化。是故,「景觀」並未包含

集之人造環境,比今日以某種規模與功能界定

Landscape(地景)中「土地」的深層意義。

之「都市」的涵意更廣。至於「設計」在一般

土地之上的「人為變遷」所彰顯的正是人類文

的認知中,的確是指形式上的創作。事實上,

明與在地文化的具體內容,「地」消失了,人

Design不僅是「解決問題的過程」也是「發掘

文的意義也無從體現。若「都市設計」關心的

指認問題的過程」;在空間上,設計更是使用

問題是空間與活動的互動、空間與時間的對

者在空間中「活出」生活的過程。若將兩者較

話,以及空間的象徵意義,那麼「都市設計」

寬廣的意義結合,「都市設計」的意義可以是

是不能被簡化為「景觀」的美化。

指:「集居生活與集居環境之間的好品質的指

(三)「都市設計」操作上的簡化

認、處理和經營,以及其意義的彰顯。」簡言

  以台灣目前操作層面的經驗來看,「都市

之,就是「整體生活情境的營造」。

設計」在工具上確實被簡化為在都市計畫細部

  基於上述「整體生活情境的營造」之觀

計畫及地政作業之後的「都市設計準則與規

點,從過去的經驗來看,一般對「都市設計」

範」,以及在程序上建築物取得建照之前的

主要的誤解必須說明如下:

「都市設計審議」。當然,在都市計畫地區之

(一)誤解「都市設計」是「都市計劃」與

內,「都市設計」是城市規劃實務上的工具

「建築設計」間的橋樑

與手段。更具體地說,應該是現行都市計畫

  此說法是都市計畫專業和政府技術官僚體

傳統規劃手段的擴充、延伸與變通,包括:

系在定義「都市設計」時,最為常用的一種。

「全市性都市設計綱要計畫」(Urban Design

然而,將「都市設計」置於都市計劃與建築設

Plan)、「城市保育計畫」(自然、地景、人

計之間,試圖彌補兩者對都市整體境品質照顧

文地景、文化資產等)、「都市再生」(非重

的疏失,其動機似乎是希望能緩和專業分工所

建式的都市更新)、「生活圈計畫」(社區計

造成的疏離和脫落。但是,將「都市設計」視

畫)、「特定專用區計畫」及各類獎勵制度

為介於都市計畫與建築設計之間的橋樑的看

等。這些操作上的內容,從上層的綱要計畫到

法,忽略了「都市設計」對環境「整體性」和

下層的執行手段都直接與都市計畫相關。

都市生活「情境」的關注。「都市設計」只能

  問題是,在台灣近30年的「都市設計」觀

變成了都市計畫土地使用功能區位配置之後的

念與制度的推廣與建立,限於專業間的本位主

空間「化妝術」,以及建築形式的設計規範。

義與制度上的僵化,任何較具反省性的思考模

31


式一旦進入官僚體系,就被窄化、簡化,甚至

環境.法律.人第四期 2013/10/01 效果。這樣的「都市設計」實踐成果帶給發展

於原意都跟著消失了。也難怪「都市設計」在

中的城市極大的誘惑力。同時也因為經濟發展

其他進步的城市可以作為環境經營與建設的基

的單一目的,造成整體環境的不均衡發展和社

本信念,而在台灣就會淪為被窄化的工具。

會階層化的後遺症。因此,近年來也有以具有 歷史文化資產價值和地方特性的都市資源而形

三、「都市設計」實踐工作的類別

成的「地區性再發展計畫」,來修正開發取向

  有關國外的「都市設計」實踐工作方

的都市計劃。

面,由於美國的都市快速發展,累積了不少

(二)社區取向的「都市設計」(Community

各類的經驗,在國際間有其代表性。美國都

Design)

市設計理論與實踐家唐諾.愛坡亞(Donald

  這一類的實踐工作是美國在六○年代間,

Appleyard)曾指出美國的「都市設計」實踐

對應於發展取向的都市建設而形成的,是專業

工作因不同的專業角色及政治取向可以分為三

者為了護衛在地的社區生存,對抗粗暴的大型

類:「開發的」、「社區的」和「保育的」。

公共交通建設或都市更新(Urban Renewal)

每一類的實踐工作都有其不同的社會經濟背

所採取的行動。在最初階段,主要是為了在政

景、動機、委託者和工作內容。雖這樣的分類

治的過程爭取社區的發言權,為弱勢或低收入

是針對六○年代到八○年代的美國「都市設

者維護其應享有的生存權益,以「由下而上」

計」經驗,但是對九○年代以後的台灣都市問

的自發性地方計畫對抗既定的都市計畫。但問

題和「都市設計」的有限經驗而言,還是有其

題是,因為低收入者通常並不擁有支配性的資

實質的意義。

源,無法主導決策,「社區取向都市設計」目

(一)都市開發取向的「都市設計」(Urban

前已轉向為對擁有產權的居民或少數強勢的市

Development Design)

民團體,協助其發展自主性的社區重建。事實

  是最初始的一種「都市設計」專業工作,

上在資本城市的運作機制之中,真正「草根

其目的是滿足都市的經濟發展,包括城市中大

性」的社區和在地的弱勢居民,並未確實參與

面積的開發案、交通建設的聯合開發,乃致於

其中。

新鎮規劃等。專業者的角色是在開發經濟利益

(三)都市保育取向的「都市設計」(Urban

的基本要求之下,創造有品質的公共建設和可

Conservation)

共享的公共空間,並且引導私人建設達成整體

  當經濟導向的都市發展進行到某種程   ●位於新莊區文德段的武德殿是日治時 期武士練武的道場,武德殿座落周圍有大 片的日治時期警察宿舍與郡役所,如今, 除了武德殿為歷史建物外,新北市政府依 據都市更新條例公開招標,擬剷除周邊公 私有土地建物,打造「在地樂活」之城市 願景。 攝影/蔡牧融

32


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 度,開始對都市整體境品質發生負面影響

視重要性可分列不同部門)、「土地使用」

時,「都市設計」的取向則必須針對整體環

(前述部門計畫的空間資源的功能分區,也是

境提出有效的保育政策,以整體的公共環

執行都市計畫的工具),最重要的是「綱要計

境利益的維護為目的控制發展,其具體的

畫」還包括了「都市設計」的部門計畫,提出

工具則是全市性的「都市設計綱要計畫」

整體環境特質與品質經營與控制原則,作為都

(Urban Design Plan)。對自然與人文資源

市計劃的政策引導依據,在執行層面上,即以

的「保育」(Conservation)是超越「保存」

「全市性都市設計綱要計畫」(Urban Design

(Preservation)的概念,是將保存與養育、

Plan)呈現。

蘊育、成長結合,是將過去、現在和未來串聯 延伸在一起的發展。其實,若將城市是為具生 命的活體,「都市保育」應該是唯一的策略。

五、「都市設計」在台灣被窄化的 處境   回顧「都市設計」過去半世紀發展至今的

四、「都市設計」在城市治理機制 上的再定位

歷程,以及「都市設計」在台灣的處境,感觸

  前述「都市設計」是現行都市計畫傳統規

豐富的,1980年7月由KMG建築事務所在市政府

劃手段的擴充、延伸與變通,從功能上來看,

工務局的委託下提出《台北市信義計畫都市設

當然包括了規範建築設計的「都市設計規範與

計研究》,奠定了地區性的「開發型都市設

準則」和「都市設計審議制度」。然而,從城

計」計畫之先例,至今仍是值得討論和檢視的

市較整體的環境來看,在都市計畫確定之前,

實踐案例,同時也啟動了「都市設計審議」的

需要一個綱領性的指導計畫,一般來說,指的

機制。

是「綱要計畫」。而全市性的「都市設計計

  至於「全市性都市設計」的計畫,經過了

畫」(Urban Design Plan)即是其中相關整

三十多年,到現在尚未具體實現。以台北市為

體環境品質最重要的部門計畫。

例,最早在1979年台北市政府都市計畫處委託

  在都市計畫之上位的「綱要計畫」

漢寶德先生完成《台北市獨特風格研究》以及

(Comprehensive Plan,也有城市稱之為

1980年行政院國家科學委員會委託夏鑄九教授

General Plan)是指導一個城市發展的最高原

進行的《台北地區都市意象之研究》,是屬於

則,是由不同的「部門計畫」(Element)組

城市意象的先期研究。到1984年台北市政府委

成,部門的類別通常視個別城市的特質而異,

託中原大學的《台北都市景觀計畫研究》,才

一般包括:「人口」(社會組成等)、「經

開始實質規畫的研究。該計畫由胡寶林教授與

濟」(產業、就業條件等)、「自然資源」

筆者共同主持,當時基於台北市尚無任何較具

(自然環境條件、生態棲地等)、「文化資

體的都市設計計畫,故利用此機會嘗試以「場

源」(文化資產、歷史資源等)、「住宅」

所理論」完成一個台北市盆地地區的都市設計

(需求、供給、房產等)、「社區設施」(基

初步構想。其實「都市設計」的意圖與當時

盤設施、交通、公園、教育、醫療、防災等,

「景觀美化」的計畫初衷是有所差別的,因限

33

頗深。台北市的「都市設計」經驗算是全國最


環境.法律.人第四期 2013/10/01 於研究案題目不能更動,只能在英文的計畫名 稱加上Urban Design,以求名實相符。

六、「都市設計」典範的移轉

  然而,等了十年之後,在1994年,台北市

  若「都市設計」源起於對現代化成市的反

政府才有鑑於歷年經濟發展所造成的質與量不

省,早在六○年代就有相關領域提出了令人深

均衡的現象,都市發展局終於開始準備進行

省的論述。但是,從上世紀的美國都市設計發

「台北市都市設計綱要計畫」,並委託淡江大

展的經歷來看,從早期反省所引動的人文價值

學及文化大學進行基礎性的空間調查及意象分

取向到現在,仍未形成空間實踐的主流價值,

析,然而後續並未積極推動後續工作。1995年

市場邏輯與商品化反而造就了「無人」的人為

筆者在主持都市發展局委託中華民國建築學會

空間,市民主義終究敵不過技術官僚體制。然

進行《台北市中長程重大公共工程建設之景觀

而,延續到本世紀的環境專業的反思並未停

衝擊分析暨都市設計管制策略之研究》時,才

止,更為了因應人為和自然的環境威脅,「都

藉機會提出「台北市實質景觀空間架構」之初

市設計」思維模式和價值的移轉是必然的。

步構想,期待提供未來研擬「都市設計綱要計 畫」時之參考。

(一)以「歷史性都市地景」(Historic

  又是十年之後,2005年,都市設計學會才

Urban Landscape)落實都市發展與都市景觀

藉「景觀法」立法的機會,幫市府完成了《台

保存之均衡並存

北市景觀綱要計畫》。當「景觀法」提出時,

  隨著現代城市「建設性的破壞」現象日益

大家以為毫不被執政者關注的「全市性」的環

明顯,對文化資產的保護的意識相對提高,政

境治理有了起死回生的機會,但是因為「景觀

府透過立法落實文化資產保存的工作也有所做

法」到現在尚未完成立法程序,景觀綱要計畫

為,對城市歷史性空間保存是有具體效果。但

也只是一本暫時放在書架上的計畫書,和諸多

是,文化資產保存與活化的義意,常被資本力

本計畫書一樣,無奈地等待。

量運作而縉紳化,被消費文化滲透而異化。

  相對於「全市性都市設計」的不受重視,

  近年由於世界各城市文化資產保存的經驗

由台北市信義計畫帶動的「都市設計審議」,

中,不當的都市發展對具歷史意義環境的影

在營建署的要求之下,陸續發展成為全國地方

響,使得「歷史性都市地景」成為城市發展的

政府必要的機制。但事實上,目前議制度執行

重要議題,尤其在聯合國教科文組織在2012

至今,由於審議的品質參差不齊,大部分建築

年5月正式簽署「歷史性都市地景建議文」

專業者將都市設計審議視為取得建築執照的麻

(Recommendation on the Historic Urban

煩程序,對審議的成果並未完全認同,很自然

Landscape)之後,更確定了其重要性與必要

地對「都市設計」也有所誤解。更不幸的是,

性,並揭示了朝向思考都市發展與都市景觀保

從整體環境著眼,「全市性都市設計」的必要

存均衡並存的方法論。

性隨著對「都市設計」的誤解,被嚴重地忽

  「歷史性都市地景」強調的是,將「軟性

視。

規範」列入政策與相關維護思考之中,並不試 圖取代原有的法條,而是以城市中歷史資源為 34


專題:變調都更=消失的天際線•消逝的社區 基底,朝向都市發展與都市景觀保存均衡並

都市「綠化」的環境之上,忽略「綠色基盤

存。也就是說,從過去以經濟導向的都市發

設施」在「都市設計」上整合性的意義。事

展,轉向為歷史保存為基礎的都市再生。簡單

實上,在社區、地區到城市不同空間範圍的

的來說,都市是一個活體,變化是必然的,只

建成環境中,皆可建佈不同尺度的「綠色基

是在變遷的過程中,如何將「好東西」留下

盤設施」,包括:雨水的治理、生活用水的

來,並且讓這些「好東西」能活得更好。文化

處理(上、中、下)、再生能源、廢棄物回

遺產的保存目的,是必須要在都市發展中能展

收再利用、生物性微氣候控制(Bioclimatic

現其魅力,並且發揮城市再生的關鍵性作用。

control)、綠色交通(人流、物流)、與生

  從城市環境治理的工具來看,僅透過都市

活結合的有機耕作(Permaculture,樸門農

計畫或「都市設計」一般性的管制是無法照顧

藝)和都市農作(Urban farming)、生物多

到整體文化資產保存,應該回歸「城市保育」

樣性、綠質量組合的綠地系統等。各城市可以

取向的「都市設計」,從「全市性都市設計計

依據不同體質的特質,規劃並改造由「灰色」

畫」落實於社區性的「地區性都市設計計畫」

到「綠色」的基盤設施,為實踐「生態城市」

及「都市設計」管制。

與「生態社區」打下實質的基礎。

(二)透過「綠色基盤設施」支撐永續城市規 劃的實踐

七、結語

  傳統都市計畫的土地使用與系統規劃,是

  從針對現代都市的反省的角度來看,其實

以功能區化和交通運輸系統為主,配置所有的

「都市設計」只不過是調整專業思為與實踐的

都市基盤設施。這些基礎設施長期以來皆以傳

一切可能性之代名詞。簡單說,而這類工作的

統的都市工程和環境工程為之,遠離了與自然

特性是:其對象是在地性的,在過程上必須納

條件的關係,過度依賴大尺度系統的水泥化

入市民的參與,其精神是公共性的取向,基礎

硬體工程,通稱為「灰色基盤設施」(Grey

是人文與自然資源的保育,實踐的成果是永續

Infrastructure)。目前我們面臨的都市熱

的環境,在工作上的關係是多領域的合作等

島、都市洪泛、健康環境等問題,都與水泥化

等。

的都市建設有關。「綠色基盤設施」(Green

  對應環境和社會的挑戰,需要專業思維模

Infrastructure)是針對上述問題所提出的反

式和價值觀的反思。當科技發展挾持政治與經

向思考,從隔絕圍堵轉向到順應自然,並利用

濟的力量,凌駕於社會與文化的價值時,「自

自然的條件處理生活所需的基礎設施。

然」與「歷史」仍然是人類文明反思的根源。

  面對氣候極端化和地球升溫的現況,政府

而「永續」、「社區」和「歷史性」是環境規

正在積極試圖由各部會的行動計畫落實「國家

劃設計專業行動的價值基礎,我們不能只停留

氣候變遷調適政策綱領」。然而,各地方政府

在專業知識和技術上的應用,而要誠實面對專

在推動「生態城市」與「生態社區」的政策推

業者「道德性的挑戰」。

動下,並未完全掌握「綠色基盤設施」的要

  我一直相信「實踐的力量」。但是,當前

點,大略只能將抽象的「生態」概念付加在

資本主義的運作體系攏絡了政治思維和經濟邏

35


輯,任何「整體而長遠」的作為皆會被擱置,

環境.法律.人第四期 2013/10/01 退縮時,大家一起放慢腳步,放下情緒,將當

除非有法律的規範。台灣相關都市環境的法條

前的遲緩當作機會,透過「反省」做點「整體

不少,但是只有「都市計畫」是涉及整體性的

而長遠」的打算。無論如何,「創意」來自於

環境規範。事實上,落實「都市設計」的構想

「反省」,「創意」的基礎就是「反省」。

除了指定或登錄文化資產、賦稅減免和產業扶

  最後,想分享一點個人的經驗。在我服務

助等手段之外,還是要運用都市計劃的工具。

的中原大學,財經法律學系和景觀學系已經持

目前「都市設計」仍然僅被侷限在「都市設計

續合作五年,由財法系的傅玲靜老師策劃並開

審議機制」,缺少了前述的「綱要計畫」、

授「對話式環境法」課程,將台灣環境相關的

「全市性都市設計計畫」等應該具有法律效用

重大議題帶進教室,兩系的師生共同探究法律

的城市治理依據。關照整體環境品質的「都市

的思維、價值、觀點、立和場和機會,同時討

設計」裡想,只能期待政府的專業作為,透過

論環境規劃設計的觀念和責任。為了加強同學

專案的計畫和示範性的成果來呈現。然而,除

對議題和事件的瞭解,更結合了「設計倫理」

了極少數例外,地方政府的專業認知與能量的

設計學院通識課程,邀請專家、社區、業者、

不足是普遍的事實,只有從中央訂定有前瞻性

政府等當事參與者舉辦論壇。這些年來,從傅

的法規,才能規範地方政府選舉文化的短線操

老師的身教言教之中,我不僅增加了對法律的

作。也許在爭議中的「國土法」和「景觀法」

認識,更深切體會到法律對環境治理的重要性

通過後,我們有機會在不同的平台上努力。

和關鍵性。也從在第一線奮戰的環境正義鬥士

  還是以台北是當前的都市發展政策為例,

如:林三加律師、蔡雅瀅律師、詹順貴律師等

都市更新在「文林苑事件」之後,面臨更急迫

人的法律觀點和人格特質上,感受到堅持的信

的政治承諾兌現,也遭受更強大的房地產開發

念和理性的創意。

的政治壓力。在這些硬硬的壓力匯集的同時,

  這一切都說明了專業的宏觀信念與知能是

隨伴著「2011世界設計大展」舉辦成功的信

需要跨領域的學習,尤其環境規劃設計專業理

心,市政府試圖轉向以「軟實力」展現台北未

想的實踐,是必須在跨領域專業合作的過程中

來的可能性,包括:爭取2016「世界設計之都

才能落實。也許對本文贅述的「都市設計」及

(World Design Capital)」的準備、推動

相關問題,關心環境的法律界朋友能提供思維

「創意城市」的策略與行動、及以台北文化歷

線索與專業意見。▉

史為內涵的「建城130年」活動策劃。雖然這 些政策免不了都和選舉有關,我們還是盼望有

附註:本文整理自筆者在「中華民國景觀學

機會將這些累積,轉化成整體和長遠的政策與

會」出版之《2012 Landscape II景觀專刊》

計畫。

〈從景觀專業看「都市設計」的困境與契

  高雄市是有企圖的進步城市,從公共環境

機〉。

的建設和推動低碳城市的作為皆有其創意與行 動;台灣其它大小城市也各有特質,也有各自 要面對的問題與限制。我期待在台灣面對經濟 36


環境行動手冊

行使公民權的第四步: 參加公民投票 蔡雅瀅律師(台灣蠻野心足生態協會專職律師、環境法律人協會理事)   黑興化工在海豚灣的擴廠計畫受到居民強

門的公司、團體或個人的捐贈?可否接受公營

力反對,因此把腦筋動到海上,遊說縣府設置

事業或政府捐助之財團法人的捐贈?若接受該

海豚灣離島工業區,由縣政府開發,租給廠商

等團體、法人、個人或主要成員為外國人、大

供使用。

陸、港、澳居民的法人、團體的捐贈,有何後

  縣長將設置海豚灣離島工業區,視為縣內

果?

重大政策強力推動,並表示:海豚灣太窮,應

  海豚灣居民中,18歲的阿明、嫁來台灣尚

大力發展,向中央爭取更多預算、減輕企業負

未取得中華民國國民身分的阿桃,以及雖然一

擔、加薪慰勞辛苦的公務員、增聘更多警員防

直住在海豚灣,但曾將戶籍遷到其他縣市,

堵抗爭民眾、維持社會秩序。主張就:向中央

遷回戶籍未滿6個月的阿華,能否參加公民投

爭取500億元預算、企業減稅50%、公務員加

票?

薪20%、縣府警察局增聘500名警員等事項,

  公投「通過」或「否決」的條件為何?法

舉辦公民投票(以下簡稱公投)。這些事項可

律效果為何?我國的公投制度為何被批評為

以作為公投提案嗎?

「鳥籠公投」?若海豚灣居民不服公投審議委

  海豚灣居民若想就設置離島工業區之重大

員會否決提案、認為投票違法,足以影響公投

政策,發動公投,該如何進行?需要多少人提

結果、票數不實,有救濟管道嗎?欲設置海豚

案?多少人連署?連署人名冊有無規定的格

灣離島工業區的縣政府工業局可否就審議委員

式?填寫公投提案人或連署人名冊時,可否省

會的核定,提起行政爭訟?誰有資格提起行政

略簽名、蓋章、國民身分證統一編號或戶籍地

爭訟?不具備提起爭訟資格但有投票權者,發

址?海豚灣最積極推動公投的三個反污染運動

覺有公投無效事由,可以怎麼做?

者,可否共同擔任公投提案領銜人?縣政府可

試問:

以自己直接辦理或委託辦理公投嗎?

Q1. 公民投票的主管機關為何?

  公投案成立公告後,支持或反對海豚灣離

Q2. 哪些事項可以公投?哪些不能?有爭議時

島工業區設置的民眾,可否設立辦事處,從事

  由誰認定?

意見之宣傳?可否募集經費從事相關活動?辦

Q3. 公投的發動方式有哪些?

事處可否接受美商公司、陸資企業、香港、澳

Q4. 行政機關可否辦理或委託辦理公投?

37


環境.法律.人第四期 2013/10/01

 ↑今年4月23日由全國廢核行動平台發起的 「終結核四、拒絕鳥籠公投」行動,除了演出 「七成廢核民意,變出核四不必停建?!」行 動劇外,參與者並繞行立法院表達訴求。  ←拒絕鳥籠公投行動立法院前靜坐抗議情 形,當日,立法院院會討論國民黨立委提出 的核四公投案,全國廢核行動平台質疑這個 案子是假民主。  攝影/台灣蠻野心足生態協會陳凱眉

Q6. 哪些情況公投提案會被駁回?哪些情況提

Q2. 哪些事項可以公投?哪些不 能?有爭議時由誰認定?

  案人或連署人會被刪除?

  公投事項分為全國性與地方性,「全國

Q7. 公投經費募集之限制為何?

性」公投適用事項為:1. 法律之複決、2.

Q8. 誰有權參加公民投票?

立法原則之創制、3. 重大政策之創制或複

Q9. 公民投票之方式為何?

決、4. 憲法修正案之複決(公投法第2條第1

Q10.公民投票「通過」或「否決」之條件為 

項);而「地方性」公投適用事項則為:1.

  何?

地方自治法規之複決、2. 地方自治法規之立

Q11.我國公投制度為何被批評為「鳥籠公

法原則之創制、3. 地方自治事項重大政策之

  投」?

創制或複決(公投法第2條第2項)。

Q12.公民投票「通過」的法律效果為何?

  預算、租稅、投資、薪俸及人事事項,

Q13.公民投票「否決」的法律效果為何?

不得作為公民投票之提案(公投法第2條第3

Q14.公民投票爭訟簡介

項),而公民投票事項之認定,由「公民投票

Q5. 人民如何發動公投?

審議委員會」為之(公投法第2條第4項)。若

分析 Q1. 公民投票的主管機關為何?

就是否屬地方自治事項有疑義時,應報請「行

  全國性公投之主管機關為「行政院」;

  是依公投法第2條第3項,縣長主張向中央

地方性公投之主管機關為「直轄市政府、縣

爭取500億預算、企業減稅50%(租稅)、公

(市)政府」(公民投票法第3條,以下簡稱

務員加薪20%(薪俸)、縣府警察局增聘500

公投法)。

名警員(人事事項),均不得作為公民投票之

政院」認定(公投法第26條第2項)。

提案。 38


環境行動手冊

Q3. 公投的發動方式有哪些?   公投發動方式如下:

Q4. 行政機關可否辦理或委託辦理 公投?

1. 「人民」可經「提案、連署」發動之全國

  除依公投法規定外,行政機關不得藉用任

性公投。(公投法第2、9、10條);「人民」

何形式對各項議題辦理或委託辦理公民投票,

亦可經「提案、連署」發動之地方性公投(公

行政機關對此亦不得動用任何經費及調用各級

投法第2、26、27條)。

政府人員。(公投法第13條)。行政機關首長

2. 「立法院」經「立法院院會通過」之重大

或相關人員違反公投法第13條規定者,處6個

政策創制或複決全國性公投(公投法第2、16

月以上、3年以下有期徒刑;並得就行政機關

條)。

所支之費用,予以追償(公投法第52條)。因

3. 當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變

此,縣政府不可以自己直接或委託辦理海豚灣

之虞,「總統」得經「行政院院會決議」,就

離島工業區公投。否則縣長及相關人員將有刑

攸關國家安全事項,交付公投(公投法第2、

責,並得就縣府所支經費追償。

17條)。 4. 憲法修正案之複決公投:憲法增修條文第

Q5. 人民如何發動公投?

12條揭示「憲法之修改,須經立法院立法委員

人民發動公投之流程如下:

四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委

1. 全國性公投(如表一)

員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公

2. 地方性公投

告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複

  分別向直轄市、縣(市)政府提出。在是

決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過

否屬地方自治事項有疑義時,應報請行政院認

之,不適用憲法第一百七十四條之規定。」

定(公投法第26條);行政院對該事項是否屬

(公投法第2條、憲法增修條文第12條)

地方性公民投票事項有疑義時,應提經行政

5. 低階核廢選址強制公投:低放射性廢棄物

院公民投票審議委員會認定之(公投法第38

最終處置設施場址設置條例第11條第1項規

條)。而公投若涉及中央與地方職權劃分或法

定:「本法第9條、第10條核定建議候選場址

律之爭議或其他之行政爭議,應依大法官釋憲

之公告,應於期間屆滿後30日內該場址所在地

或依行政爭訟程序解決之(公投法第54條)。

縣(市)辦理地方性公民投票,不受公民投票

  提案人數應達最近一次直轄市市長、縣

法第2條之限制。經公民投票同意者,得為候

(市)長選舉選舉人數5 ‰ ;連署人數應達

選場址」。其立法理由為:「場址之公民投

5%(公投法第27條)。提案、連署應附具文

票,雖可依公民投票法連署進行公民投票,但

件、查核程序及公聽會之舉辦,由直轄市、縣

為避免連署之成本浪費,故排除公民投票法第

(市)以自治條例定之(公投法第29條)。因

2條之限制,強制進行公民投票」,發動程序

此,若海豚灣所在縣市最近一次市長選舉選舉

遠較一般公投寬鬆。

人數為200萬人,則需1萬人提案、10萬人連署 (公投法第27條)。

39


環境.法律.人第四期 2013/10/01

表一、全國性公投程序整理表 步驟

1.提案

2.提案審查

說明 *提案人之領銜人(限1人),向主管機關為之 *人數須達最近一次總統副總統選舉人數5‰ *應備文件: 1.公民投票案主文: (1)不超過100字 (2)一案一事項 2.理由書:不超過1,500字 3.提案人正本、影本名冊: (1)依規定格式逐欄填寫 (2)分直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市、區)別裝訂成冊 主管機關: 15日內完成「形式審查」,送公審會認定 ↓ 公審會: a.審核完成符合規定者,應於10日內舉行【聽證】確定提案內 容 b. 30日內將「認定」結果通知主管機關 ↓ 主管機關: a.函請戶政機關「查對提案人名冊」 b.提案合於規定,依性質分別函請相關立法機關於6個月內及行 政機關於3個月內「提出意見書」(3,000字為限);彙整意見 書後,移送各該選舉委員會。 ↓ 戶政機關: 15日內查對,並將結果於3日內「通知」中選會 ↓ 中選會: 通知提案人之領銜人於10日內【領取連署人名冊格式】 ↓ 提案人之領銜人

備註

*公投法第9條 *提案人數不足,通知10日內「補提」,仍不足或逾 期不補提,該提案應予「駁回」 *字數超過不公告及刊登公報

* 公投法第10、14條、公投法施行細則第12、18條 (註1) *逾期未領取,視為「放棄連署」

3.連署

*提案人之領銜人自行印製,徵求連署,並於領取連署人名冊格 式之次日起6個月內,向中選會提出 *人數須達最近一次總統副總統選舉人數5%

*公投法第12條 *逾期未提出者,視為「放棄連署」

4.連署審查

中選會: 形式審查不合規定者10日內駁回 合於規定者,函請戶政機關查對連署人名冊 ↓ 戶政機關: a.全國性公投於45日內完成查對 b.地方性公投於30日內完成查對 ↓ 中選會: a.合乎規定,於10日內為【公民投票案成立】之公告 b.不合規定,通知提案人之領銜人於15日內補提,仍不足人數 或逾期不補提,應為【公民投票案不成立】之公告

*公投法第15條、公投法細則第15條

5.公投

中選會: *公投案公告成立後【1個月起至6個月內】舉行公投,並得與全 國性之選舉同日舉行。 *投票日28天前公告: a.投票日期、投票起、止時間 b.公投案編號、主文、理由書 c.政府機關針對公投案提出之意見書 d.公投權行使範圍及方式 *以公費,在全國性無線電視頻道提供時段,供正反意見支持代 表發表意見或進行辯論,受指定之電視台不得拒絕;全國性公 投應在全國性無線電視頻道至少舉辦5場 *投票日2日前將公民投票公報送達投票區內各戶,並分別張貼 適當地點 提案人及反對意見者: 經許可得設立辦事處,從事意見之宣傳,並得募集經費從事相 關活動。

*公投法第18、19、21、24條

本表參考公投法由作者自行整理。

40


環境行動手冊 時被刪除。

Q6. 哪些情況公投提案會被駁回? 哪些情況提案人或連署人會被刪 除?

  建議送件前,提案及連署人數最好較法定

1. 公投提案駁回事由(公投法第14條)

後,應於次日起6告月內提出符合法定人數之

(1)提案不符合公投法第9條規定(未檢具公

連署人名冊,建議提案送件時,最好已能掌握

投主文、理由書、提案人正本、影本名冊各一

相當數量的連署人,以免無法在期限內達成足

份;未依規定格式填寫及分別裝訂成冊;違

夠的連署人。

人數更多,以備萬一部分提案人或連署人遭刪 除時,仍有足夠人數。又因領取連署名冊格式

反一案一事項);(2)曾撤回提案,原提案 條);(3)未簽名、蓋證,經刪除後致提案

Q7. 公投經費募集之限制為何? (公投法第21、51條)

人數不足;(4)曾經公投通過或否決,於3年

1.禁止接受外國、大陸、港澳、公營事業、政

內(或設施完工啟用後8年內)就同一事項重

府捐助之財團法人之捐款

行提出(公投法第33條);(5)提案內容相

(1)公民投票案成立公告後,提案人及反對

互矛盾或顯有錯誤,致不能瞭解其提案真義

意見者,經許可得設立辦事處,從事意見之宣

者。

傳,並得募集經費從事相關活動,但不得接受

2. 提案人或連署人刪除事由(公投法第14、

下列經費之捐贈:

15條)

a.【外國】團體、法人、個人或主要成員為外

(1)不符公投法第8條規定之資格(有公民投

國人之團體、法人。

票權之人繼續居住6個月以上);(2)姓名、

b.【大陸地區】人民、法人、團體或主要成員

戶籍地址書寫錯誤或不明者;(3)未填具本

為大陸地區人民之法人、團體或其他機構。

人國民身分證統一編號或有錯誤、不明者;

c.【香港、澳門】居民、法人、團體或其他機

(4)有偽造情事者。

構,或主要成員為香港、澳門居民之法人、團

  若海豚灣所在縣市自治條例就公投提案、

體或其他機構。

連署應附具之文件、查核程序,均與全國性公

d.【公營事業】或【接受政府捐助之財團法

投相同。則提案人之領銜人以1人為限,不能3

人】。

人共同領銜。提案時應檢具公投案主文(不超

(2)募款人違反a、b、c處5年以下有期徒

過100字)、理由書(不超過1,500字)及提案

刑;違反d處1年以下有期徒刑、拘役或科新臺

人正本、影本名冊各乙份。相關資料均應依規

幣10萬元以下罰金。捐贈所得財物沒收;不能

定格式逐欄填寫,並分鄉(鎮、市、區)別裝

沒收時,追徵其價額。

訂成冊。提案人及連署人均須為年滿20歲且繼

2. 收支記帳、簽章、保管及申報

續居住6個月以上(分別算至提案或連署提出

(1)募款人應設經費收支帳簿,指定會計師

日)之縣民,且應簽名、蓋章、填寫戶籍地址

負責記帳保管,並於投票日後30日內,經本人

及國民身分證統一編號,不能省略以免於查對

及會計師簽章負責後,檢具收支結算申報表,

人於3年內就同一事項重行提出(公投法第11

41


向中選會申報。

環境.法律.人第四期 2013/10/01 日」、「連署人名冊提出日」及「投票日前一

(2)收支憑據、證明文件等,應於申報後保

日」為準,並均以「戶籍登記資料」為依據

管6個月。但於發生訴訟時,應保管至裁判確

(公投法第8條第2項)。故「未滿20歲」的阿

定後3個月。

明、尚未取得中華民國「國民身分」的阿桃、

(3)中選會對申報有事實足認有不實者,得

依戶籍登記資料,在該縣「繼續居住未滿6個

要求檢送收支憑據或證明文件。

月」的阿華,還不能參加公投。

(4)募款人違反(1)不依規定申報或違反 (3)未依規定檢送收支憑據或證明文件,處

Q9. 公民投票之方式為何?

10萬元以上50萬元下罰鍰,並限期申報或補

  公民投票,以普通、平等、直接及無記名

正,逾期不申報或補正,得按次連續處罰。當

投票方式行之(公投法第4條)。公民投票應

募款人對於經費之收入或支出故意為不實之

在公投票上刊印公民投票案編號、主文及同

申報者,處新台幣50萬元以上250萬元以下罰

意、不同意等欄,由投票權人「以選舉委員會

鍰。

備置之工具」圈定之。投票人圈定後「不得」

  公投案成立公告後,支持或反對海豚灣離

將圈定內容「出示他人」(公投法第22條)。

島工業區設置的民眾,均可申請許可設立辦事

違反不得亮票之規定,處2年以下有期徒刑、

處,從事意見之宣傳,並得募集經費從事相關

拘役或科新台幣20萬元以下罰金(公投法第49

活動。惟應注意不得接受國外、大陸地區、港

條)。

澳團體、法人、個人或主要成員為該等個人、 受政府捐助之財團法人的捐贈。違反時,除受

Q10. 公民投票「通過」或「否 決」之條件為何?

贈財物將遭沒收或追徵其價額外,且有刑責,

  公民投票案投票結果,投票人數達全國、

應小心避免,並應提防反對立場者,假藉捐

直轄市、縣(市)投票權人總數1/2以上,且

贈,設計陷害。

有效投票數超過1/2同意者,即為通過。投票

法人、團體之捐贈;亦不得接受公營事業或接

人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過

Q8. 誰有權參加公民投票?

1/2同意者,均為否決(公投法第30條)。

  中華民國「國民」,「年滿20歲」,除受

  最高行政法院101年度判字第514號判決:

監護宣告尚未撤銷者外,有公民投票權(公

「...本法(本文註:指公投法)第30條規定

投法第7條)。有公民投票權之人,在中華民

表二、公民投票通過、否決之判斷

國、各該直轄市、縣(市)「繼續居住6個月

法條文義 司法實務

以上」,得分別為全國性、各該直轄市、縣

投票率 過半

有效同意 票過半

結果

(市)公民投票之提案人、連署人及投票權人

X

X或O

否決

投票率未過半:否決

(公投法第8條第1項)。

O

O

否決

  提案人、連署人及投票權人之「年齡」及

O

O

通過

投票率過半,且有效票均未 過半:否決 有效「同意」或「不同意」 票過半:通過

「居住期間」之計算,分別以算至「提案提出

本表參考公投法及司法實務規定由作者自製

42


環境行動手冊 所稱『通過』,應包括:(一)投票人數已達

稱「鳥籠公投」。

有投票權人總數二分之一以上,且有效投票數 超過二分之一,圈定『同意』(贊成)者超過 有效投票數二分之一;(二)投票人數已達有 投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超 過二分之一,圈定『不同意』(反對)者超過

表三、台灣歷次「全國性公投」回顧 日期

事由

同意 不同意 投票率 結果

2004.3.20 總統選舉 強化國防 91.80

8.20 45.17 否決

2004.3.20 總統選舉 對等談判 92.05

7.95 45.12 否決

2008.1.12 立委選舉 討黨產

91.46

8.54 26.34 否決

2008.1.12 立委選舉 反貪腐

58.17

41.83 26.08 否決

有效投票數二分之一。所稱『否決』,應包

2008.3.22 總統選舉 台灣入聯 94.01

5.99 35.82 否決

含:(一)投票人數未達有投票權人總數二分

2008.3.22 總統選舉 務實反聯 87.27

12.73 35.74 否決

本表整理自:維基百科http://zh.wikipedia.org/wiki/中華民國全國性公民投票

之一;(二)投票人數已達有投票權人總數二 分之一以上,惟有效投票數未超過二分之一; 以上,且有效投票數超過二分之一,然圈定

Q12. 公民投票「通過」的法律效 果為何?

『同意』(贊成)或『不同意』(反對)者均

  公民投票案經「通過」者,各該選舉委員

未超過有效投票數二分之一等情形。…」,就

會應於投票完畢七日內「公告」公民投票結

公投之「通過」及「否決」,分別做出「擴

果,並依下列方式處理:

張」及「限縮」之解釋。

(1)有關法律、自治條例立法原則之「創制

  亦即依最高行政法院前揭見解,當「投票

案」,行政院、直轄市政府、縣(市)政府

率」及「有效票」均過半,不論過半意見係

應於「三個月內」研擬相關之法律、自治條

「同意」或「不同意」,均屬「通過」;反

例「提案」,並送立法院、直轄市議會、縣

之,若任一門檻未過半,則均屬「否決」。

(市)議會審議。立法院、直轄市議會、縣

(三)投票人數已達有投票權人總數二分之一

(市)議會應於「下一會期休會前」「完成審

Q11. 我國公投制度為何被批評為 「鳥籠公投」?

議」程序。

  我國公投制度採「投票率」及「有效同意

原法律或自治條例於「公告之日算至第三日

票」均須過半的雙重門檻(公投法第30條),

起」,失其效力。

以2012年總統選舉投票權人數18,086,455人為

(3)有關「重大政策」者,應由權責機關為

例(註2),至少須九百多萬人參與投票,才

「實現」該公民投票案內容之必要處置。

能跨越投票率門檻,因此全國性公投,極難通

(4)有關憲法修正案之公民投票,應依「憲

過。

法修正程序」為之(公投法第31條)。

  公投法立法後,共舉辦過六次全國性公

  最高行政法院101年度判字第514號判決

投,每次均係「同意票」遠高於「不同意

(節錄)指出:「經投票結果通過『同意』

票」,但結果均為「否決」,就是因為無法跨

(贊成)該『重大政策』者,政府即應積極推

越投票率門檻。造成民意無法透過公投制度發

動、執行該重大政策,除有正當事由外,不得

揮實質影響力,形同被拘禁在鳥籠之中,故俗

中斷、停止;反之,若投票結果通過者為『不

43

(2)有關法律、自治條例之「複決案」,


環境.法律.人第四期 2013/10/01 同意』(反對)該重大政策,政府即應依該

60條)

『重大政策』複決案之具體情形,為相應之必

  公民投票訴訟不得提起再審之訴;各審受

要處置……。」此外,公投「通過」或「否

理之法院應於6個月內審結。

決」,均會產生在一定期間內「不得」就同一

3.公民投票訟爭類型

事項「重行提出」之效力。(詳Q8.)

(1)不服公審會決定爭訟&暫時停止舉辦投票 之裁決(公投法第55條)

Q13. 公民投票「否決」的法律效 果為何?

a. 公投案經審議委員會「否決」者,【領銜

  公民投票案經否決者,各該選舉委員會應

程序提起救濟。

於投票完畢七日內「公告」公民投票結果,並

b. 審議委員會之核定,【屬全國性:立委總

「通知」提案人之領銜人(公投法第32條)。

額1/3以上;屬地方性:議員總額1/2以上】,

公民投票案之提案經「通過」或「否決」者,

認有「違憲或違法」之情事,於「決定作成後

自各該選舉委員會公告該投票結果之日起「三

60日內」,得依行政爭訟程序提起救濟。

年內」,不得就同一事項重行提出。但有關公

c. 有關公共設施重大政策之公民投票,【該

共設施之重大政策複決案經否決者,自「投

設施之設置或管理機構】亦得提起前項救濟。

票結果公告之日起至該設施完工啟用後八年

  受理訴願之機關或行政法院,得依職權或

內」,不得重行提出。同一事項,包括提案之

聲請為「暫時停止舉辦投票之裁決」。

「基礎事實類似」、「擴張或減縮應受判斷事

(2)公投無效之訴(公投法第56、57條)

項」者。認定由審議委員會為之(公投法第33

a. 各級選舉委員會辦理公民投票之「投票違

條)。

法」,足以影響公民投票結果,【檢察官】、

  如屬因「公投門檻不過」而否決之情形,

【公民投票提案人之領銜人】,得自「公投結

學說上認為「沒有形成任何有法律拘束力的

果公告日起15日內」,以各該選舉委員會為被

意見」(註3),僅程序上發生在一定期間不

告,向管轄法院提起「公民投票無效之訴」。

得再重行提出公投之失權效果(公投法第33

b. 經法院判決無效確定者,其公民投票之

條)。

「投票無效」,並「定期重行投票」。違法

提案人】於「收到通知30日內」得依行政爭訟

屬局部者,就該「局部無效部分定期重行投

Q14. 公民投票爭訟簡介

票」。但局部無效部分顯不足以影響結果者,

1.公民投票訴訟之管轄法院

不在此限。

  第一審由公民投票行為地之該管高等行政

(3)公投通過或否決無效之訴(公投法第58

法院管轄;行為地跨連或散在數高等行政法院

條)

管轄區域內者,各該高等行政法院均有管轄

a. 辦理公民投票期間,意圖妨害公民投票,

權。上訴、抗告之公民投票訴訟事件,由最高

對於行使公民投票權之人或辦理公投事務人員

行政法院管轄。

施以「強暴、脅迫或其他非法方法」,足以影

2.公投訴訟之審理期限與再審禁止(公投法第

響投票結果者,【檢察官】得於「投票結果公 44


環境行動手冊 告之日起15日內」,以該管選舉委員會為被

定辦理。惟司法實務認為仍應公投法第10條第

告,向管轄法院提起「公民投票通過或否決無

3項辦理「聽證」程序(最高行政法院101年度

效之訴」。

判字第514號判決)。

b. 經法院判決無效確定者,其公民投票案

註2:

「通過或否決無效」,並「定期重行投票」。

本數據取自中央選舉委員會http://db.cec.

(4) 確認公民投票案通過或否決之訴(公投

gov.tw/histQuery.jsp?voteCode=20120101P1

法第58條)

A1&qryType=prof

a. 公民投票案之通過或否決,其[票數不實]

註3:

足以影響投票結果者,【檢察官】、【公投提

公投法第31條係公投經「通過」之公告及處理

案人之領銜人】,得於「投票結果公告之日起

方式,若判決結果係由否決變更為通過,依該

15日內」以該管選舉委員會為被告,向管轄法

條辦理,固無問題;惟若判決結果係由通過變

院提起「確認公民投票案通過或否決之訴」。

更為否決,應僅「公告」部分依該條辦理。

b. 公民投票案通過或否決確認之訴經法院判

註4:

決確定,變更原投票結果者,主管機關應於法

徐偉群,〈核四公投的門檻與主文〉《司法改

院確定判決送達之日起7日內,依公投法第31

革雜誌》2013年3、4月第95期,第59頁:「就

條之規定辦理(註4)。

合邏輯的推論來說,ECFA判決既然說『通過』

4.投票權人之舉發(公投法第59條)

會產生過半意見的法律拘束力,那麼『否決』

  【投票權人】發覺有構成公民投票無效、

應該是指『沒有形成任何有法律拘束力的意

公民投票案通過或否決無效之情事時,得於

見』,如此也才符合『無效公投的語意。』。

「投票結果公告之日起7日內」,檢具事證,

以核四停建公投案來說,就是門檻有一不過,

向檢察官舉發之。

就表示『停建』或『續建』在法律上並沒有結

  若海豚灣居民不服公投審議委員會否決提

論。換言之,此時既不能推論『政府應該續

案、認為投票違法,足以影響公投結果、票數

建』,也不能推論『政府應該停建』。『續

不實,得由領銜提案人依法提起行政爭訟。欲

建』與『停建』的爭議回到原點。」

設置海豚灣離島工業區的縣政府工業局若不服 審議委員會的核定,亦可提起行政爭訟。至於 其他非領銜提案人但有投票權之居民,如發覺 有公投無效事由,得於投票結果公告之日起7 日內,檢具事證,向檢察官舉發之。▉ 註1: 公投法第10、14條內容矛盾,同法施行細則第 12條遂規定,收件、審核、相關意見書之提出 及通知連署之程序,依第9條第1項及第14條規 45


環境.法律.人第四期 2013/10/01

濕地法通過了

我們結婚吧 ◎圖、文/詹順貴律師(元貞聯合法律事務所主持律師、環境法律人協會理事長) 蠻野心足生態協會林子淩曾在民間版濕地 法立法委員連署送進立法院程序委員會 後,對詹順貴律師做出這樣的提議:「我 們來許個願,就以濕地法的立法通過,作 為我們結婚的條件。」

李俊俋委員版本,在張曉風老師短短擔任立委

  歷經四年多的公私協力推動,濕地法終於

後終於在極少爭議下迅速地以《濕地保育法》

在2013年6月18日經立法院三讀通過,同年7月

三讀通過。

期間,努力邀請行政院內政部與相關部門官 員、林淑芬立委、邱文彥立委、子淩與作者等 歷經四次密集的深度協商,獲取最大共識,最

2日總統府公布。做為濕地法草擬與遊說推動 的參與者,在推動過程中,我看到應該感謝的

二、思考如何落實生態衝擊彌補機制

人非常多,重要的推動者,如台灣蠻野心足生

  法案通過,接下來的考驗便是如何落實執

態協會林子淩秘書長、林淑芬立委、邱文彥立

法的問題,尤其在台灣仍屬嶄新概念的「生態

委、甫退休的營建署葉世文署長、為二○二兵

衝擊彌補機制」(mitigation,或簡稱生態補

工廠驚天一跪的張曉風作家兼前立委與營建署

償機制)的建構與執行。「生態衝擊彌補機

城鄉分署洪嘉宏分署長,以及前張曉風立委辦

制」的概念是創造新增人工濕地或復育、回復

公室主任林綠紅與尚淑婷小姐等諸多難以備載

濕地生態功能已經弱化的濕地,而執行成效將

但行政幕僚工作不可或缺的人。

是攸關《濕地保育法》(下簡稱濕地法)成敗 的最大關鍵。此制度的核心意義,可以用臺北

一、歷經深度協商的立法過程

大學不動產與城鄉環境學系廖本全副教授常說

  或許是因為濕地法沒有直接妨礙金權派系

的一句話加以形容:「對的事要做在對的地

圈地炒地,所以遊說立委過程順利許多。民間

方,才是好的事。」

版草案由林淑芬立委領銜提案先送進立法院,

  「生態衝擊彌補機制」的主要概念是:未

僅於程序委員會被國民黨召委以等官方版送進

來如果想選擇一塊國家重要濕地以改變它的地

來再一併審查為由擋下一次,經子淩透過媒體

貌方式加以開發利用,必須先檢視有無替代區

痛批後即順利付委。內政委員會審查到第4條

位土地可以利用,如有,即應「迴避」開發破

後官方版本送進來,跟著陸續有邱文彥委員與

壞濕地;如果沒有替代區位土地,則必須盡可 46


環境法照過來 能採取各種有效減輕影響措施以降低開發利用

更,如果有改變濕地形態、影響濕地生態功能

行為對濕地的破壞或衝擊(衝擊減輕);如用

之可能,均應事先徵詢濕地主管機關意見。但

盡所有衝擊減輕措施,仍不可避免對濕地有衝

考慮如果應補償的面積太小,如僅是高架橋的

擊影響,就仍有衝擊影響部分,則應再實施生

橋墩破壞濕地,其補償面積可能很小,猶如小

態補償。

水池,如此能創造的濕地生態系功能相對有 限,因此,可以例外以代金補償,讓主管機關

三、生態補償優先,代金補償為例外

可將所收代金集中用於重要濕地的保育或復

  此時的生態補償,通常以同一水系的鄰近

育。此一制度國內學者所知有限,且流於皮

土地進行同質異地補償為優先,其次才考慮異

毛,甚至有優先以金錢補償為主的生態補償機

質異地補償。而補償措施外國法例一般是規定

制的政府委託研究計畫正在執行中,不免令人

必須在開發行為開始進行前或同時為之,我國

擔憂。

濕地法則限定必須在開發行為開始進行前,以 確保包括濕地功態與面積的零淨損失(no net

四、重要濕地的分級與保育

loss)。也因此,任何開發利用行為、區域計

  此外,明定重要濕地(分國際級、國家級

畫或都市計畫的新訂、擴大或使用分區的變

與地方級)的評選標準規定應標示公告,以照 公信,並避免原有地方級重要濕地中,不少僅 係學校內的小型人工生態池濫竽充數的現象。 而在保育與明智利用兼顧的大前提下,濕地法 特別明定保障此法施行前現有農業、漁業及鹽 業等利用型態與使用行為,因為實際上現有埤 塘的養殖漁撈、灌溉、曬煮海鹽均不致影響濕 地的生態功態,甚至尚可因此提供遷徙性鳥類 的食物來源。除此之外,國家級、國際級重要 濕地除環境教育導覽解說相關必要設施外,明 定禁止開發建築,以杜絕政府動輒以國家重大 建設為由,明目張膽直接開發破壞濕地。

五、生態補償公益信託的責任   比較遺憾的是,民間版草案,原先基於開   ●濕地法於2013年06月18日、07月03日 三讀通過、總統公佈,詹順貴律師回憶當 時的心情:「我才真正意識到這份誓約的 珍貴與純粹—子淩與我,是因環保運動而 結識、合作奮鬥而相互欣賞、陪伴,進而 思慮互許終生,共同催生這部守護台灣的 重要法案,無疑是我們愛的結晶。」 47

發單位如因開發地方級重要濕地而需做生態補 償時,因濕地的營造、復育與保育,不僅非一 般開發業者的專長、更非其所關注,而且一塊 土地,依其原有屬性以及補償的型態是創造、 復育或加強保育,要營造或恢復至接近自然濕


地的生態功態,依美國案例往往需要10~50年

環境.法律.人第四期 2013/10/01 忿忿不平的是,漁業署又搬出十幾年來長期反

的長期心血投入,而一般營利的開發業者勢必

對海岸法立法的那套:「怕影響漁民撈捕權

更無耐心投入,因此規定一律由開發單位將所

益,漁民會反對」的說詞。漁業署長期以來怠

覓得欲提供補償的土地與依評估計算得出的所

惰漁政業務,漠視漁業資源被過度撈捕消耗,

需經費公益信託予民間公益保育團體;另外基

以及對於工業污染的影響不敢大力發聲,不願

於未來濕地管理權責將移轉到環境資源部,而

承擔責任,卻對有助於形成漁業資源銀行的濕

比照環保相關法律增訂公民訴訟條款等,均未

地法或海岸法橫加阻撓,實令人不齒。日前還

獲採納。

有漁民、漁業團體抗議政府放任過度撈捕,管 制不力。

六、漁業署一貫的反對立場

  漁業署不願面對問題,正本清源,反而一

  在立法協商過程,須特別提出譴責的是行

再假藉怕影響漁民權益而恣意無禮杯葛,卻未

政院農業委員會漁業署推卸責任的無理態度。

詳讀各方提案與協商版本條文,均明文保障濕

相信大家都很清楚,不管是遠洋深海或近海沿

地上的現況使用。所幸,有執政黨的邱文彥委

岸的漁源,現在全球漁業資源枯竭的最主要原

員本於學術專業的堅持與協調下,最後才得以

因是人類的過度撈捕,其次是人類對河川與海

保留原貌通過。

洋的污染。漁業署代表在協商濕地法時,連採 用拉姆薩公約(Ramsar Convention)的濕地

七、結語:由下而上環保立法的典範

範圍定義(再次強調,並非劃設保護區的範

  濕地法,誠如好友林淑芬立委所言,是第

圍)都一再爭執,要求將濕地的定義範圍侷限

一次「由下而上」推動促成的環境保育法律,

在最低潮線以內的陸域部分,理由是「可能會

而且是政府部門、民間人士基於高度善意下歷

影響漁民權益,怕漁民反彈;而其他低潮線至

經四次協商溝通,獲得共識後,才能順利三讀

水深6公尺部分,現有漁業法即足以管理,不

通過。希望未來朝野立委在關於民生、環保的

必再疊床架屋」。

法案都能摒棄政治立場,拋開心結,依循此次

  其實濕地法重在保育與明智利用;漁業法

協商模式就事論事來討論協商,以增進立法院

重在漁業行為的管理,固然漁業法賦予漁業署

的議事效率以及更重要的台灣人民福祉。

可以為了保育水產資源而公告設置水產動槙物 繁殖保育區(漁業法第45條),但兩者規範對 象明顯不同,不致出現疊床架屋外;更令人不

 ●2013年8月04日,也是林子淩的生日, 兩人在新店區公所正式登記結婚,詹順貴 律師說道:「在子凌今年的生日,我想對 她說,濕地法通過了,請讓我繼續伴妳走 過未來,和妳一同守護土地。」

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國際新聞

如何邁向非核家園: 美國佛爾蒙特州的啟示 環境法律人協會秘書處編譯     美 國 東 北 部 的 佛 爾 蒙 特 州 (Vermont)以崇尚自然、開放自由聞 名,南端的Brattleboro鎮是個極適合休 養生息及陶冶性情,不僅有純樸的民風, 又極具人文氣息,每年秋季更是賞楓的 最佳去處,宛如人間仙境。美中不足的 是鎮郊的一座核電廠-- Vermont Yankee Nuclear Power Plant(以下簡稱VY核電 廠),讓鎮上居民搖頭嘆息。今(2013) 年8月14日佛爾蒙特州政府在關閉核電廠 的上訴案又敗訴,鎮民擔心這座40年的核 電廠可能就因此成功延役到2032年,不 過,沒多久就傳來廠商宣布要關閉VY核電 廠的消息,廠商宣稱因為不符經濟效益。 但實際上這因為佛爾蒙特州政府成功運用 立法、行政、司法、社運等多項策略,分 進合擊地打贏這場反核戰爭。到底州政府 是如何讓Vermont Yankee認賠殺出,讓 Vermont州成功地邁向非核家園一大步? 請見以下新聞彙整。

年開始運轉,執照原本應在2012年到期,但廠 商在2011年時向美國原子能委員會(Nuclear Regulatory Commission,下稱原能會)申請 延役20年至2032年,雖然獲得原能會許可,但 卻遭到佛爾蒙特州政府及州議會的強力反對。 佛爾蒙特州議會在2010年2月投票反對州政府 發給VY核電廠新的運轉許可,Entergy總公司 向法院提出訴訟後,於2012年1月獲得法院勝 訴的裁判,法院認為核能安全為聯邦管轄的範 圍,州政府無權否決VY核電廠的運轉。但在8 月28日Entergy總公司忽然發布消息,宣稱因 天然氣的電價更為低廉之經濟因素,將關閉營 運40年的VY核電廠,提前於2014年底除役。   反對VY核電廠的反核勢力從1970年代即開 始,到2011年日本福島事件後更為激烈,主要 是VY核電廠的機組跟福島核電廠的機組屬同一 類型,都是美國奇異公司(GE)的沸水反應爐 (Boiling Water Reactor, BWR)。且該核電 廠所產之電力皆輸送到外州獲利,佛爾蒙特州 卻必須忍受該廠輻射外洩等危害威脅。

一、VY核電廠與佛爾蒙特州之間的 二、州議會祭出關廠法案 訴訟緣起

  佛爾蒙特州與核電廠母公司Entergy之間

  VY核電廠的總公司Entergy位於美國南方

的爭議與2005年跟2006年通過的兩項州法案有

路易斯州(Louisiana),這座核電廠自1972

密切關聯,第160號法案通過後納入佛爾蒙特

49


州法第30章,明文除非獲得議會通過,並認定

環境.法律.人第四期 2013/10/01 沒有明確提到核安管制目的,但Murtha法官

能提升大眾福利,否則任何核電廠皆不得在運

做出此判決的主因是許多議員們在審議這兩

轉執照到期後繼續營運。第74號法案通過後

條法案時都對核安表示關切,法官認為核能

被納入佛爾蒙特州法第10章,要求Entergy自

安全應該屬聯邦原能會的管轄權限。Murtha

2012年3月21日(原運轉執照到期日)起的使

法官同時也裁定州政府必須支付對方高額的

用過燃料棒在儲放前必須獲得州議會同意。

律師費用。

  儘管佛爾蒙特州議會、州長及代表佛爾蒙

  2012年2月佛爾蒙特州檢察總長Sorrell

特州的聯邦議員一再強烈反對VY核電廠延役20

立即提出抗告,並新聘一名具有豐富的美國

年,並一再公開抨擊該廠輻射外洩、作偽證等

最高法院經驗的商業律師David Frederick加

不良紀錄,但聯邦的原能會仍在2011年3月宣

入州政府的訴訟團隊,以對抗資方花天價聘

稱沒有發現任何關廠的輻射安全理由而發給該

請的知名大律師Kathleen Sullivan(為前史

廠20年的延役執照。於是Entergy就在該年4月

丹佛法學院院長)。雖然聘用商業律師需要

向法院提起訴訟,主張佛爾蒙特州政府侵犯聯

支出25萬美元的律師費,但Sorrell希望藉由

邦政府對核能安全管理之權限,並妨礙州際貿

Frederick的專長,能說服法院在二審時撤銷

易。

需支付對方約5百萬律師費用。這項如意算盤 奏效了,雖然二審結果在8月時出爐,雖然仍

三、挑戰聯邦權限的訴訟之路

是州政府仍然敗訴,但二審法官裁定州政府

  這項訴訟在佛爾蒙特州地方法院審理

毋需支付對方律師費,也讓Sorrell鬆了一大

後,法官於2012年1月判決Entergy勝訴,判

口氣。

決認為州第160號及第74號法案皆受制於聯邦 的原子能法(Atomic Energy Act)所具有的

四、廠商面臨四面楚歌

優先管轄權因而無從適用,雖然州法內容並

  Entergy對佛爾蒙特州有關VY核電廠運轉 延役的爭訟總共有四件,對公司 造成的負擔及影響不

 ●Brattleboro鎮位於美國佛爾蒙特州(Vermont) 南端,鄰近Vermont Yankee Nuclear Power Plant 所在的Vernon鎮。 攝影/林仁惠 50


國際新聞 小—(1)Entergy總公司向佛爾蒙特州公共設

訴訟案。公共設施委員會認為尚未對Entergy

施委員會申請新的營運執照(certificate of

的營運執照申請有任何決定,因此屬「未

public good);(2)Entergy針對佛爾蒙特

決」,委員會也從未做出要VY核電廠關廠的決

州政府新通過的「世代稅」稅率向聯邦法院提

定。Entergy公司的律師主張委員會決定並非

起上訴;(3)針對公共設施委員會的決定,

「未決」,因為從舊的營運執照過期後(2012

Entergy向佛爾蒙特州最高法院提起上訴;

年03月21日),VY核電廠每天的運轉是否合法

(4)也就是本案。案件詳情如下—

仍是個爭議,等於委員會已讓VY核電廠現在的 運轉處於爭議的狀態(無合法營運執照)。此

(一)申請新的營運執照

案尚待法院決定庭期。

  Entergy從2011年底就開始申請延役到 2032年的營運執照,卻遲遲一直沒有拿到。今

(四)核安管轄權的本案訴訟

(2013)年8月27日Entergy宣布將VY核電廠提

  上訴法院的法官在其56頁的判決書中仍同

早於2014年底除役後,Entergy於是提出申請

意初審法官Murtha的法律見解,認為議員在審

變更,委員會考量到2014年底除役的後續問

議與VY核電廠相關的兩個法案時,最主要的動

題,已表示審查時間需要再延長30天,才能做

機還是輻射安全的考量,然法院認為核安屬原

出對州居民福祉最佳的決議。

能會的管轄範疇,而非州議會的職權所能置 喙。不過,上訴法官推翻了原判決中有關州

(二)能源世代稅

政府強迫Entergy公司不合理降價的事實認定

  就在Entergy宣布VY核電廠提早除役那

部分,因此佛爾蒙特州無須給付Entergy超過

天,也向上訴法院提出針對佛爾蒙特州議會在

5百萬美金的法律訴訟費用。雖然州檢查總長

2012年通過的能源世代稅新稅率的訴訟案。

Sorrell對上訴法院的判決並不滿意,但也鬆

過去Entergy只需向佛爾蒙特州政府繳納每年

了一口氣。同時他也必須在90日的期限內決定

約5百萬美金的世代稅,根據通過的新稅率,

是否上訴到聯邦最高法院。

每年須繳納約1,250萬美金的稅金。Entergy 去(2012)年即向聯邦法院控告州政府通過

五、結語

的新稅率違憲,同年10月聯邦法官Christina

  佛爾蒙特州在美國知名的Green State,

Reiss裁定不受理,理由是聯邦法院依法不得

其州議會也是pro-green占多數,在對抗VY

干預州政府的稅收。如今在上訴法院審理中,

核電廠的過程中,州政府扮演的角色極為重

法官可能還要一段時間才會做出判決。

要,其中尤其以2010年底當選州長的Peter Shumlin更是關鍵,在競選州長之前,Shumlin

(三)公共設施委員會的決定

擔任州眾議院的院長,就主導一項否決延長

  佛爾蒙特州州最高法院要求Entergy補充

VY核電廠營運執照的法案,當選州長後,更

書狀,說明為何公司已經重新申請營運執照

全力支持總檢察長的訴訟策略,一路追打

後,還要針對公共設施委員會的決定提起新的

Entergy。州政府認為訴訟有助於釐清核電廠

51


環境.法律.人第四期 2013/10/01 除役的問題,到底州政府及州議會的權限為何 也藉由訴訟程序浮上檯面,州政府綜合性的策 略如今總算有所成果,不但成功逼使VY核電廠 關門,也讓此議題在全國發酵,不僅讓全國各 州議會都注意到這個問題,也顯著提高社會能 見度,讓佛爾蒙特州向非核家園邁進一大步, 成為名符其實的Green State。▉ 以上內容整理自: Andrew Stein, 2013/09/10, ENTERGY MAY BE CLOSING VERMONT YANKEE, BUT LITIGATION GOES ON, VTDigger.org http://vtdigger.org/2013/09/10/entergy-may-beclosing-vermont-yankee-but-litigation-goes-on/ Andrew Stein, 2013/01/15, APPELLATE JUDGES HEAR VERMONT YANKEE CASE, VTDigger.org http://vtdigger.org/2013/01/15/vermont-yankee-6/ Harvey Wasserman, 2010/11/06, Vermont Votes No Nukes, CommonDreams.org https://www.commondreams.org/view/2010/11/06-3

52


Environmental Jurists Association

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環境.法律.人第四期 主編:朱芳君、蔡志揚 編輯委員:李崇僖、邱瑛琦、施淑貞、蔡雅瀅、劉如慧、EJA秘書處 執行編輯:江可捷 編輯助理:孫致宇 封面設計:孫于湉、孫致宇 美術編輯:陳柏豪 發行單位:環境法律人協會 Environmental Jurists Association 網站. http://www.eja.org.tw/

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《環境.法律.人》期刊為環境法律人協會之出版物,於2012年11月創刊。本期第4期《變調都更=消失的天際線●消逝的社區》。 發行單位:環境法律人協會 Environmental Jurists Association 網 站:http://www.eja.org.tw/ 電 話...

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