Edisi 8/Tahun I -- 9 Juni 2014
TRANSFORMASI Diterbitkan Oleh: The ISSaCT*
Local Reform di Kota Surakarta pada Era Joko Widodo (2005-2012) Oleh: Dr. Wahidah R. Bulan Sebagai pemegang otoritas tertinggi, kepala daerah merupakan aktor penting dalam proses reformasi. Hal itu karena dengan sejumlah kewenangan yang dimiliki (UU No. 32/2004 pasal 21), kepala daerah dapat mengeluarkan aneka kebijakan guna mengupayakan
terjadinya
peru-
bahan. Akan tetapi dengan memperhatikan bahwa tidak semua kepala daerah berhasil mengupayakan reformasi, faktor kewenangan (official power) semata, ternyata belumlah memadai untuk mendorong perubahan. Merujuk praktek sukses di beberapa daerah, inisiatif reformasi (gagasan inovatif) dan keberanian kepala daerah, beberapa faktor yang turut menstimuli terjadinya perubahan. Melalui inisiatif reform kepala daerah dapat menetapkan kebijakan guna menyelesaikan
permasalahan
dan
keluar dari mainstream (regulasi, kerumitan prosedur, dan lain-lain) yang meng-constrain tindakannya. Karena memiliki kekuatan otoritatif, inisiatif
relatif
lebih
mungkin
berkembang
ke
arah
perubahan
gerak roda pemerintahan, merupa-
dibanding jika dimotori oleh staf
kan hal lain yang tak kalah penting.
(birokrasi). Sedangkan faktor keber-
Meski secara formal birokrasi berada
anian, penting mengingat gagasan
di bawah kontrol kepala daerah,
perubahan terkadang harus berhada-
mendapatkan kepatuhan adalah hal
pan dengan sejumlah kendala untuk
yang berbeda karena konsep otoritas
dapat diimplementasikan. Hal itu
mengacu pada hubungan antar orang
sejalan dengan penelusuran redaksi
per orang dan bukan dengan jabatan
Majalah Tempo terhadap sejumlah
perseorangan (Blau dan Meyer).
kepala daerah, yang menemukan adanya sejumlah karakter “khas�
Selain dengan state actors (DPRD dan
kepala daerah yang mampu men-
birokrasi), kepala daerah juga perlu
dorong reformasi, yaitu: egaliter,
membangun hubungan dengan non-
berani, dan mau menyelesaikan masa-
state actors (ormas, NGO, tokoh
lah dengan cara tidak biasa (inovatif).
masyarakat,
tokoh
intelektual,
perguruan
tinggi)
mengingat
Kemampuan aktor kepala daerah
keberadaan mereka sebagai stake-
membangun
(connecting)
holder pembangunan strategis. Selain
dengan multi aktor (struktural mau-
itu mengingat media massa sebagai
pun individual), merupakan faktor
salah satu pilar penopang demokrasi
lain yang tak dapat diabaikan. Kepala
selalu ada di balik pengungkapan
daerah yang tidak mampu mem-
kasus-kasus
bangun
(kekuasaan)
kekuasaan dan anggaran baik di dae-
dengan DPRD dapat “tersandera�
rah maupun di pusat, kemampuan
secara politik akibat usulan anggaran
kepala daerah membangun hub-
yang
ungan dengan media massa merupa-
hubungan
diajukan
persetujuan. daerah
relasi
tidak
mendapat
Kemampuan
membangun
kepala
hubungan
penyalahgunaan
kan faktor lain yang tak dapat diabaikan.
dengan birokrasi sebagai mesin peng*The ISSaCT=The Institute of Strategic Studies and Civilizational Transformation
Pentingnya
membangun
hubungan
dunia), jagong (memenuhi undangan),
bagai aktor utama perubahan dan
dengan multi aktor dalam mendorong
dan jagongan (berdiskusi atau bermusya-
menemukan
faktor-faktor
terwujudnya
juga
warah). Selain itu Jokowi juga mengem-
mempengaruhi
tindakan
ditemukan dalam preliminary study yang
bangkan apa yang disebutnya dengan
yang dilakukannya; selain secara spe-
penulis lakukan pada Juni dan Desem-
Forum Group Discussion (FGD), fo-
sifik mendalami relasi kepala daerah
ber 2010 serta Maret 2011. Salah satu
rum
berinteraksi
dengan multi aktor, terutama dengan
faktor yang membantu mempercepat
dengan stakeholder pembangunan semi-
para aktifis masyarakt sipil, sebagai fe-
perwujudan agenda reformasi di Solo
sal para tokoh, pakar, praktisi, akade-
nomena baru yang menarik untuk
di antaranya karena kemampuan sang
misi, NGO, aktifis kemasyarakatan,
ditelisik.
Walikota (Jokowi) membangun hub-
termasuk pihak swasta. Jika SLJJ di-
ungan dengan berbagai komponen
tujukan untuk mengetahui kondisi
Pilihan atas tema dilakukan mengingat
masyarakat, yang dilakukan karena
lapangan dan menyerap aspirasi publik,
studi mengenai hal tersebut relatif
Jokowi menyadari keterbatasan penge-
FGD dilakukan untuk merumuskan
terbatas sementara kebutuhan studi
tahuan dirinya terhadap permasalahan
alternatif solusi/kebijakan atas berbagai
semakin
atau kebijakan yang hendak ditetapkan.
isu atau permasalahan yang membutuh-
dengan kemampuan kepala daerah
kan penanganan segera dan atau per-
mengembangkan hubungan (connecting)
masalahan yang mendapat perhatian
dengan multi aktor misalnya, terdapat
masyarakat cukup luas. Selain itu
kebutuhan yang sangat mengingat ter-
Jokowi mempunyai hubungan “spesial�
jadi perubahan tata hubungan antar
dengan beberapa aktifis masyarakat
aktor
sipil (Civil Society Activist atau CSA)
struktural) paska reformasi. Sebagai
yang memiliki jejaring dengan CSO
contoh terjadi perubahan pola hub-
Selain itu relasi juga dikembangkan
(Civil Society Organization), dengan men-
ungan kepala daerah dengan DPRD
sebagai
ketidak-puasan
jadikan mereka sebagai lingkaran ter-
paska 1998. DPRD yang sebelumnya
Jokowi terhadap kerja birokrasi yang
dalam (inner-circle); yang diistilahkan
(UU No. 5/1974) menjadi bagian
menurutnya lebih senang menyam-
Jokowi dengan staf ahli non-formal
pemerintah daerah kini berada pada
paikan informasi yang ingin
karena tidak ada kontrak
posisi setara dengan hak budgeting, legis-
didengar pimpinan, dan bukan
atau ikatan formal yang
lasi,
informasi real mengenai kondisi
menunjukkan hak dan
pengawasan
lapangan.
kewajiban masing-masing
pemerintah
pihak,
penulis
kewenangan tersebut direduksi paska
Jokowi (dan Rudy sebagai Wakil
istilahkan dengan inner
revisi UU No. 22/1999 menjadi UU
Walikota
social
No. 32/2004, terutama terkait dengan
perubahan,
“Merujuk praktek sukses di beberapa daerah, inisiatif reformasi (gagasan inovatif) dan keberanian kepala daerah, beberapa faktor yang turut menstimuli terjadinya perubahan.�
solusi
atas
Solo)
mengem-
bangkan hubungan dengan mul-
dimana
Jokowi
yang circle
mengingat
relasi dibangun atas prin-
ti pihak melalui sejumlah aktifi-
terus
reformasi
meningkat.
(struktural
bahkan
pembolehan
yang
maupun
hak
non
melakukan
terhadap (local
Terkait
kinerja
state).
tindakan
Meski
impeachment
sip kesukarelaan. Jokowi dan Rudi, aktor tas yang diangkat dari tradisi Local Reform Surakarta Jawa, yang dipopulerkan dengan Hal inilah yang penulis
DPRD atas dasar kinerja pemerintah
istilah
posisi DPRD terhadap pemerintah
SLJJ
yaitu:
sonjo
ingin dalami dalam studi
(silaturahim), layat (mendatangi orang
yang dilakukan, yaitu mengeksplorasi
yang anggota keluarganya meninggal
tindakan reformasi kepala daerah se-
2
daerah
(penolakan
laporan
per-
tanggung-jawaban), realitas menguatnya daerah tidak dapat dibantah.
TRANSFORMASI
Pola hubungan state-masyarakat sipil
secara spesifik membahas peran kepala
digambarkan dalam sosok negatif (bad
pun mengalami banyak perubahan.
daerah. Hal itu mengingat paska diber-
state), yaitu sebagai pihak yang tidak
Arus demokratisasi yang makin men-
lakukannya kebijakan otonomi daerah,
mendukung
guat paska runtuhnya rezim Orba, me-
praktek desentralisasi di Indonesia
(membatasi gerak masyarakat, tidak
nyebabkan hubungan state-civil society
dinilai masih menyimpan sejumlah
partisipatif, dominatif, dan lain-lain).
yang sebelumnya penuh konflik, kini
persoalan dan sedikit saja yang sukses.
Hal; itu sebagaimana dapat dilihat pada
menjadi lebih kooperatif. Kerjasama
Kalaupun ada, studi tidak secara spe-
studi Ganie Rochman (2002) tentang
NGO-state,
sifik
bahasan
peran NGO (advokasi) di tengah otori-
dengan state, belakangan makin sering
mengenai relasi aktor kepala daerah
tarianisme Orde Baru; studi Eldridge
terjadi. Di antaranya melalui sejumlah
akan tetapi lebih kepada institusi
(1995) yang mencoba menemukan gam-
proyek seperti ILGR (Iniciatives For
pemerintah
atau
baran mengenai core value dan aspirasi
Local Governance Reform), LGSP (The
melihat relasi aktor dalam posisi yang
NGO serta hubungan operasionalnya
Local Governance Support Program),
lebih general sebagaimana dilakukan
dengan kelompok dampingan mereka
DRSP (The Democratic Reform Sup-
Zuhro, dkk (2009) yang mencoba
maupun interaksinya dengan agen-agen
port Program), IPGI (Indonesian Part-
mengeksplorasi peran berbagai aktor
pemerintahan; maupun studi Had-
nership on Local Governance Initia-
dalam proses demokratisasi di daerah
iwinata (2003) yang melakukan analisis
(DPRD, elit partai politik, elit birokrasi,
terhadap perubahan strategi yang ter-
akademisi, ulama, tokoh adat, pengu-
jadi pada NGO lokal (termasuk hub-
saha, selain para aktifis NGO); selain
ungan mereka dengan state) sebagai
minim kajian teoritis karena lebih
akibat perubahan kondisi politik Na-
merupakan policy research (Eko Prasojo
sional. Dengan pertimbangan bahwa
dkk, 2004).
paska reformasi kemunculan Negara
bahkan
aktifis
NGO
“Arus demokratisasi yang makin menguat paska runtuhnya rezim Orba, menyebabkan hubungan statecivil society yang sebelumnya penuh konflik, kini menjadi lebih kooperatif.�
difokuskan
pada
(Suharko,
2005),
proses
demokratisasi
baik (good state) yang mewujud dalam tives), dan SAPA (Strategic Alliance for
Studi AKATIGA (2009) tentang local
sosok kepala daerah yang lebih pro
Poverty Alleviation) Indonesia; proyek
reform dan hubungan antar aktor di
terhadap agenda perubahan (local re-
yang didanai sejumlah lembaga donor
Kabupaten Jembrana dan Kebumen,
form) mulai berkembang sebagai fe-
yang
keterlibatan
meski sudah terfokus pada aktor kepala
nomena baru (selain karena impact
pemerintah daerah sebagai pelaksana
daerah, namun karena dilakukan da-
agenda good governance), studi yang
program, diantaranya berupa kesediaan
lam kerangka penguatan masyarakat
mengeksplorasi
memberikan dana pendampingan pro-
sipil, stand point studi lebih kepada
(terutama kepala daerah) dalam men-
gram (APBN dan APBD). Sebagai fe-
inisiatif NGO dan para aktifis NGO
dorong perubahan, menjadi makin
nomena baru eksplorasi hubungan
dan belum mengeksplorasi secara men-
penting dilakukan.
kepala daerah dengan aktifis masyara-
dalam peran kepala daerah. Hal itu
kat sipil dalam pengelolaan kekuasaan
juga dapat dilihat pada studi Hetifah Sj.
Hal lain yang tidak kalah penting, studi
menarik dilakukan, terutama guna
Sumarto (2005) tentang inisiatif reform
relasi aktor yang ada umumnya lebih
mendapatkan informasi yang memadai
masyarakat sipil di 20 kota/kabupaten
menekankan analisis hubungan state
mengenai sejauhmana dan bagaimana
di Indonesia. Beberapa studi lain kare-
actors (pemerintah daerah, DPRD dan
hubungan tersebut berkontribusi mem-
na dilakukan pada masa rezim otoriter
birokrasi) dengan aktor institusional
percepat terjadinya perubahan.
Orde Baru (yang agak maju pada fase
(NGO dan ormas) dan kurang (sangat
awal
jarang)
mensyaratkan
reformasi),
juga
cenderung
peran
mengeksplorasi
pemerintah
keterlibatan
Meski terdapat sejumlah studi tentang
menempatkan NGO dalam posisi sen-
aktor individual semisal para penggiat
local reform, sayangnya sedikit saja yang
tral (aktor utama) sementara state
masyarakat sipil atau civil society activ-
TRANSFORMASI
3
ist (aktifis NGO, tokoh, para profesion-
(CSO); pemerintah daerah (terutama
masyarakat miskin), dengan mengubah
al, akademisi, dan lain-lain). Mengingat
para
kultur birokrasi menjadi lembaga pela-
terjadinya fenomena peningkatan peran
pemerintah
Ke-
yanan masyarakat, meningkatkan profe-
aktor-aktor individual (inisiatif individ-
mendagri); serta DPR-RI dan partai
sionalitas lembaga, dan mewujudkan
ual) sebagai dampak positif
politik. Sumbangan dimak-
lembaga yang tidak koruptif (good and
proses demokratisasi (kasus
sud di antaranya terkait
clean governance).
Refli
dengan
Harun,
kepala
daerah)
pusat
Macica
maupun
(khususnya
penyempurnaan
Mochtar, dan lain-lain) mau-
UU No. 32/2004, yaitu
pun dampak perkembangan
terkait dengan upaya me-
teknologi informasi (kasus
maksimalkan pelaksanaan
koin untuk Prita), studi
tupoksi kepala daerah da-
tentang hal tersebut makin Prita menjadi aktor indi- lam mengupayakan kedirasakan sebagai kebu- vidual dalam demokrasi bijakan pro-poor yang positif
tuhan. Signifikansi Studi
(kebijakan inklusif), berupa
(3)
Melakukan
inisiatif
tindakan
hukum dan politik untuk mengatasi kendala struktural (rules), berupa kerumitan prosedural, ketersediaan aturan yang dibutuhkan, serta adanya aturan yang membatasi tindakan. (4) Mengembangkan nilai-nilai budaya
peningkatan kesejahteraan masyarakat
(Jawa)
sebagai
moral
spirit
pem-
(terutama bagi masyarakat miskin).
bangunan dilingkungan birokrasi maupun masyarakat dengan cara menum-
Studi memberi sumbangan teoritis bagi Kesimpulan
buhkan kecintaan dan kebanggaan
mengenai proses perubahan sosial yang
Terdapat tiga kesimpulan studi. Per-
terhadap nilai-nilai budaya Jawa.
diinisiasi agen dan pertarungan yang
tama, menjawab pertanyaan penelitian
Kedua, menjawab pertanyaan tentang
dilakukan dalam menghadapi kekuatan
tentang tindakan reformasi Jokowi da-
faktor-faktor
struktural, serta gambaran mengenai
lam mengupayakan perubahan di Kota
keberhasilan tindakan reformasi Jokowi
bagaimana teori strukturasi Giddens
Solo,
tujuan
di Solo. Selain membuktikan keberla-
(1984) digunakan (using theory) dalam
penelitian di level mikro, tindakan
kuan teori strukturasi Giddens (1984)
memahami realitas; selain mencoba
reformasi Jokowi yang utama mewujud
tentang strategisnya peran aktor kepala
mencari aspek-aspek kebaruan (testing
dalam bentuk komitmennya yang kuat
daerah, studi sekaligus memperkaya
theory) dari teori tersebut melalui kasus
untuk memproduksi kebijakan inklusif
teori. Meski proposisi Giddens tentang
yang diteliti. Bagi Sosiologi Politik,
(pro-poor), yang dilakukan melalui em-
kuatnya pengaruh faktor internal aktor
studi memberi gambaran dinamika
pat strategi, yaitu:
(kemampuan aktor untuk make differ-
kontestasi
ilmu
sosiologi
berupa
sekaligus
merealisir
yang
mempengaruhi
dan
challenger
(1) Memprioritaskan distribusi sum-
ent) dalam mempengaruhi struktur
memperebutkan
resources
berdaya (APBD) untuk memenuhi in-
terbukti, temuan utama studi menun-
dalam koalisi mereka dengan govern-
terest (basic need) masyarakat miskin
jukkan masih bekerjanya faktor ekster-
ment, sebagaimana digambarkan dalam
dan menyelesaikan permasalahan krusi-
nal (ekternalitas agen) dalam tindakan
the polity model (Tilly, 1978); dan
al kota (penataan PKL dan resettlement
reformasi agen mempengaruhi struktur
sekaligus memperkaya model.
pemukiman ilegal bantaran Sungai
(memproduksi
Bengawan Solo).
struktur). Faktor eksternal dimaksud
(2) Melakukan tranformasi birokrasi,
adalah: (1) Konstelasi politik di Kota
yaitu mengupayakan terwujudnya insti-
Solo yang menempatkan PDIP sebagai
tusi pemerintah yang bekerja untuk
partai pengusung aktor dalam proses
kepentingan
pencalonan sebagai kepala daerah se-
(oposan)
member
gambaran
Sedangkan secara praktis studi memberi gambaran pelaksanaan kebijakan otonomi
daerah
bagi
masyarakat
umum, khususnya masyarakat sipil
4
masyarakat
(terutama
dan
mereproduksi
TRANSFORMASI
bagai kekuatan politik mayoritas di
dijadikan Jokowi sebagai inner social
garan, ketersediaan regulasi, kesiapan
DPRD dan makin kokoh pada periode
circle (berupa dukungan gagasan peru-
birokrasi dan institusi (diantaranya
kedua karena mendapat tambahan
bahan, networking; serta dukungan
karena adanya sistem nilai yang tidak
dukungan
politik dari wakil kepala daerah yang
mendukung), dan lain-lain. Dengan
(PAN, PKS, PPP). (2) Kondisi sosial
mendampingi
mengembangkan
masyarakat Solo yang memiliki problem
mengupayakan reform di Kota Solo,
sejumlah aktor, terutama CSO dan
kemiskinan cukup akut. Kemiskinan
menjadi faktor eksternal lain yang
CSA, berbagai keterbatasan yang ada
sudah sejak lama menjadi problem uta-
memberi pengaruh cukup besar dalam
dapat diminimalisir; (4) Studi mem-
ma masyarakat Solo yang disebabkan
tindakan reform Jokowi.
perkaya
dari
parpol
pendukung
Jokowi
dalam
oleh belum terlalu terbukanya peluang-
model
hubungan
the
Polity
dengan
Model
(Tilly,1978), dalam beberapa hal beri-
kelompok
Kesimpulan ketiga, terkait relasi aktor
kut, yaitu: adanya aktor yang memilih
miskin. (3) Faktor historis Kota Solo
kepala daerah dengan multi aktor, yang
posisi netral dalam upaya menjaga
dengan kebesaran sejarah masa lalunya
merupakan tujuan studi di level messo.
profesionalitas dan neteralitas, adanya
sebagai wilayah kekuasaan Kerajaan
Dengan menggunakan konsep dan
varian member dan challenger mulai
Mataram,
ekternal
model the Polity Model Tilly (1978)
dari yang paling ekstim hingga yang
lainnya yang menstimuli Jokowi untuk
sebagai pisau analisis diperoleh gam-
lebih soft dukungan maupun penen-
berani mewujudkan beberapa gagasan
baran: (1) upaya Jokowi memperbesar
tangannya, adanya challenger yang tid-
perubahan, guna mengangkat citra Ko-
koalisi
polity)
ak tertarik untuk berubah menjadi
ta Solo; (4) Perubahan paradigma poli-
dengan berubahnya challenger menjadi
member karena pertimbangan ideologi
tik akibat proses demokrasi global yang
member, baik dalam kasus penataan
maupun ketersediaan sumberdaya alter-
melahirkan reformasi dan kebijakan
PKL, resettlement penduduk bantaran,
natif.
desentralisasi, menjadi faktor eksternal
maupun dalam proses local reform
lain yang turut mempengaruhi. Gema
secara umum; menjadi lebih mudah
tuntutan perubahan yang disuarakan
dengan adanya bantuan tiga orang CSA
banyak pihak menyebabkan pengelola
yang diposisikan sebagai inner social
kekuasaan tidak dapat menghindarkan
circle, yang menjadi member loyalis
diri untuk tidak menjadikan perubahan
sejati bagi Jokowi, yaitu memberikan
Editor
sebagai moral spirit pembangunan yang
dukungan baik gagasan, bantuan teknis
Sapto Waluyo
dilakukannya.
perubahan
pengerjaan tindakan dilapangan, jejar-
Sekretaris
tersebut bertemu dengan karakter dasar
ing yang dimiliki, serta dukungan poli-
pribadi Jokowi yang menyukai tindakan
tik dari kekuatan yang berada di bawah
non formal prosedural dan keluar dari
otoritasnya. (2) Upaya “menjinakkan�
Tata Letak
mainstream (out of the box), sehingga
perlawanan challenger selain itu juga
Nur Ihsan R
memudahkan Jokowi merespon tuntu-
menjadi lebih mudah karena adanya
tan perubahan yang ada (diantaranya
kesesuaian (meskipun dalam batas-batas
terkait dengan relasi state-society yang
tertentu), agenda perjuangan (idea of
makin setara). Lebih dari itu tindakan
change) antara para challenger dengan
reform
Jokowi
Jokowi; (3) Relasi dengan multi aktor
Dr. Prihandoko
konteks
ruang
dalam
dijadikan Jokowi sebagai salah satu
Dr. Yon Mahmudi
pelaksanaannya. (5) Dukungan CSA
upaya untuk memperkuat kemampu-
yang berjejaring dengan NGO yang
annya mengatasi kendala struktural,
Hubungi kami di:
diantaranya berupa keterbatasan ang-
redaksi@issact.or.id
peluang
ekonomi
bagi
menjadi
faktor
Tuntutan
seolah dan
TRANSFORMASI
mendapat
waktu
(memperbesar
area
*) Ringkasan disertasi jurusan Sosiologi FISIP Universitas Indonesia, 2013. Redaksi E-Bulletin Transformasi:
Muhammad Ichsan
Editor Ahli Drs. Abdi Sumaithi, MA Dr. Ahzami Samiun Jazuli
5