La Responsabilisation des mandataires communaux

LA RESPONSABILISATION DES MANDATAIRES COMMUNAUX FACE A LA GESTION DES RISQUES EN MATIERE DE SECURITE CIVILE Antonio CACI

Décembre

Editrice responsable : A. Poutrain – 13, Boulevard de l’Empereur – 1000 Bruxelles

2010

Introduction ............................................................................................ 2 A.

La responsabilité pénale des mandataires communaux .................. 3

B.

La planification d’urgence .............................................................. 4

C.

Les risques et le risque de la fonction de bourgmestre................... 5

D.

Conclusions : Savons-nous tirer les leçons des catastrophes ? ....... 7 1.

Instaurer (ou réinstaurer) la dualité des fautes pénale et civile ...... 7

2.

Appliquer aux communes la responsabilité pénale des personnes morales............................................................................................ 8

1 Institut Emile Vandervelde – www.iev.be - iev@iev.be

La reprise en appel du procés de la catastrophe de Ghislenghien et les récentes innondations qui ont affecté dernièrement certaines communes wallonnes, améne à s’interroger sur la responsabilité civile et pénale des mandataires communaux face à ces risques naturels, technologiques et environnementaux.

Cette réflexion conduit à questionner la notion de risque présente dans la réglementation relative à la sécurité civile et sur la représentation que nos sociétés modernes ont du risque. Ensuite, cette note abordera les conséquences financiéres et organisationnelles possibles pour les pouvoirs publics.

Introduction La catastrophe de Ghislenghien du 30 juillet 2004 était à nouveau évoquée devant la Cour d’Appel de Mons en novembre 2010. Le parquet avait décidé d’interjeter appel du jugement du Tribunal correctionnel de Tournai contre tous les prévenus.

L’instruction avait établi que la fuite de gaz était la conséquence d’un incident survenu quelques semaines plus tôt lors de travaux de stabilisation du sol. 14 prévenus avaient été cités devant le Tribunal correctionnel de Tournai, dont le bourgmestre et le secrétaire communal d’Ath. Le jugement rendu le lundi 22 février 2010 condamnait seulement trois d’entre-eux pour homicide involontaire par défaut de prévoyance ou de précaution. Le Tribunal correctionnel de Tournai n’avait donc pas retenu les préventions mises à charge du bourgmestre et du secrétaire communal d’Ath. Une des questions au cœur des débats judiciaire est et sera celle des « responsabilités et des négligences en cascade » qui auraient conduit inexorablement au drame.

Le parquet a estimé que la responsabilité pénale du bourgmestre et du secrétaire communal de la ville d'Ath se situait à plusieurs niveaux.

On leur a reproché un défaut de constitution de plans d’urgence et d’intervention (PCUI). Cet argument a été balayé par le Tribunal, car un tel plan existait bien et le juge a estimé que l’obligation du Bourgmestre n’est que de moyen et in concreto, celui-ci « pouvait dès lors légitimement croire que le PCUI traitait correctement les risques potentiels liés aux conduites et ne devait dès lors pas rechercher ou faire rechercher des consignes complémentaires ».

Les attendus de ce jugement – qui sera peut être réformé en appel - pose la question de l’étendue de la responsabilité pénale des mandataires communaux, notamment dans le cadre de leurs missions liées à la sécurité civile, c'est-à-dire de prévention et de gestion des incendies et des catastrophes.

Pour la loi française du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile « la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et les personnes publiques ou privées ».

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La sécurité civile suppose donc deux missions importantes : la prévention et l’intervention des secours en cas de problèmes.

A. La responsabilité communaux

pénale

des

mandataires

Le mandataire local et plus particulièrement le bourgmestre ou l’échevin ne bénéficie d’aucune immunité liée à sa fonction. Il peut donc voir sa responsabilité pénale engagée, soit à la suite d’une infraction intentionnelle, soit pour une infraction non intentionnelle (délit d’imprudence et de négligence) commise dans l’exercice de sa fonction.

Les trois éléments expliquent le risque pour le bourgmestre de voir sa responsabilité pénale retenue pour défaut de prévoyance ou de précaution.

D’une part, les compétences du bourgmestre en matière de police administrative l’exposent plus à la responsabilité pénale pour négligence et/ou par imprudence.

En droit communal belge, non seulement, le bourgmestre dispose d’un pouvoir général de veiller à l’exécution des normes (lois, décrets, ordonnances, arrêtés généraux, provinciaux et communaux). Le Bourgmestre est aussi chargé d’une mission générale de sécurité qui lui impose de prendre toutes mesures individuelles nécessaires pour maintenir et restaurer l’ordre public, c'est-à-dire la propreté, la salubrité, la sureté et de la tranquillité des rues, lieux et édifices publics.

La loi de 2007 sur la sécurité civile confie aussi au bourgmestre des missions de police administrative. Ainsi l’article 9 de cette loi lui impose d’établir dans sa commune un plan général d'urgence et d'intervention. Ce dernier prévoit les directives générales et les informations nécessaires pour assurer la gestion de la situation d'urgence, en ce compris les mesures à prendre et l'organisation des secours. Lorsque survient la crise, le bourgmestre est dans sa commune le chef des opérations de secours. Il a donc des missions importantes pour prévenir et gérer les crises dans sa commune.

La jurisprudence et la doctrine considèrent que ces missions sont des obligations légales dont le non respect peut constituer une faute coupable. Par exemple, l’article 418 du Code pénal précise que c'est un défaut de prévoyance ou de précaution qui peut engager la responsabilité pénale du bourgmestre en cas de non respect.

La commune n’étant pas responsable pénalement, la responsabilité personnelle du mandataire local est la seule à pouvoir être invoquée. L’exclusion des communes du champ d’application de la loi sur la responsabilité pénale des personnes morales a un effet secondaire important ; celles-ci ne peuvent pas avoir leur responsabilité pénale établie pour des négligences ou imprudences de leurs organes et préposés. Seuls leurs mandataires et principalement leurs bourgmestres – en tant que personnes physiques - peuvent être cités, voire jugés pour des infractions non intentionnelles même s’ils sont de bonne foi.

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B. La planification d’urgence Les plans d'urgence sont définis comme étant des dispositifs organisant les secours en cas de situations d’urgence, c'est-à-dire des catastrophes ou des événements de grande ampleur mettant en péril la vie et la santé des personnes, ainsi que l'intégrité des biens.

Le Plan Général d’Urgence et d’Intervention (PGUI) est fondé sur une analyse des risques. La loi de 2007 sur la sécurité civile la définit comme étant l'inventaire et l'analyse des risques présents sur le territoire de la zone, qui indiquent les besoins en matériel et en personnel pour couvrir ces risques.

La gestion de l’urgence est un exercice … risqué, car il est impossible de savoir quand et comment la catastrophe arrivera et quelle sera sa nature et son ampleur. Selon les spécialistes de la sécurité civile, l’intérêt de la planification d’urgence est de limiter les improvisations au moment de la crise, c'est-à-dire permettre de mobiliser les secours le plus rapidement possible, de répartir les tâches, de régler le commandement et de prévoir le rétablissement de la situation après la crise.

Le bourgmestre n’est pas tenu par une obligation de résultat, mais bien comme l’a rappelé le jugement du tribunal correctionnel de Tournai dans le jugement Ghislenghien par une obligation de moyen. Toutefois, de « quels » moyens dispose-t-il pour assurer pleinement sa mission ?

Depuis 2003, l’autorité fédérale s’est attelée à rationaliser et à renforcer la planification d’urgence au niveau local, provincial et national. Les événements de ces dernières années (incendies et accidents de grandes ampleur, inondations, tempêtes, etc.) ont prouvé que cette approche est tout à fait nécessaire.

Néanmoins, selon les Unions des villes et des communesi, les procédures prévues à charge des communes sont très lourdes, tant en termes financiers (désignation d’un responsable communal chargé, de préférence à temps plein, de la conception et surtout de l’actualisation permanente des plans d’urgence) qu’en termes organisationnels (création d’une cellule communale de sécurité, multitude des plans communaux: général, particulier, voire interne, pluridisciplinaires, etc.).

Si une petite majorité des communes du pays sont "en ordre" à l’égard de la première rédaction de ces plans, force est de constater que la mise à jour permanente de ces procédures et de ces structures de coordination est loin d’être garantie pour l’avenir. D’où la demande des Unions des villes pour un meilleur financement des communes pour la mise en œuvre de cette mission.

Toutefois, la question n’est pas épuisée pour autant : la planification d’urgente est fondée sur une analyse des risques. Jusqu’où doit aller l’analyse dont est responsable le bourgmestre ? Lors d’une journée d’étude organisée le 24 septembre 2010 par l’Union des villes et des communes wallonne sur les enjeux de la gestion de crise et planification d’urgence au niveau local, deux questions furent abordées : quels sont les risques à prévoir ? C'est-à-dire jusqu’où aller dans la prévision ? Et quelles sont les responsabilités des bourgmestres ?

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C. Les risques et le risque de la fonction de bourgmestre.

La notion de risque diffère de celle de danger : un danger est une menace réelle à laquelle on est exposé tandis qu’un risque introduit la notion de probabilité.

La notion de « risque » est de plus en plus au centre des préoccupations de nos concitoyens. Certains sociologues parlent même d’une « hypersensibilité » au risque caractérisant nos sociétés modernes. Selon le sociologue Ulrich Beck, « les sociétés modernes ne se singularisent plus seulement par leur capacité de production de richesses, mais aussi par les risques produits par elles-mêmes à travers leurs systèmes productifs et scientifiques »1 ().

Selon la jurisprudence, le bourgmestre ne serait tenu que par une obligation de moyens. En cas de procès, c’est le juge de fond qui appréciera si les manquements du mandataire communal ont constitué ou non le défaut de prévoyance ou de précaution prévu par le Code pénal. Et sa responsabilité pénale sera retenue dès que son comportement ne correspondra pas à celui « d’un agent normalement prudent et diligent placé dans les mêmes circonstances de fait ». L’on applique ici le principe de droit largement établi de la responsabilité pénale personnelle de l’agent, c'est-à-dire que le juge est tenu d’examiner en quoi consiste concrètement le défaut de prévoyance ou de précaution. Notre droit pénal ne connait pas de régime de responsabilité objective, ni de responsabilité fonctionnelle.

Mais qu’est ce qu’un bourgmestre « normalement prudent et diligent » face aux risques – à tous les risques - qu’il doit prévoir dans sa commune et par rapport auxquels il doit organiser la sécurité civile de ses concitoyens ?

Bien que le juge jugera en toute impartialité et avec toutes les compétences requises, on peut s’interroger sur la représentation que nos sociétés modernes – et donc du juge qui en fait partie - ont du risque. Car si ceux-ci sont bien réels – et les récentes inondations qui ont affecté nos contrées ces derniers mois le démontrent à souhait - l’appréciation du risque est aussi affaire de représentation sociale variable selon les époques, les cultures et les circonstances.

Ce débat sur la responsabilité pénale du bourgmestre par rapport à sa mission de prévention en matière de sécurité civile a un prolongement financier évident pour les pouvoirs publics. Car s’il n’y a pas de risque sans une appréciation probabiliste, se pose alors la question du coût de la prévention et du montant à payer en cas de sinistre.

Car se pose aussi la question de la responsabilité civile du bourgmestre et de la Commune en cas de survenance d’une catastrophe naturelle.

Pour ce qui est des catastrophes naturelles, toutes les polices d'assurance habitation (incendies, risques simples) couvrent obligatoirement la plupart de ces 1

U. Beck, Société du risque : fantasme et réalité. Sciences Humaines, février 2002

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catastrophes. Ce n'est que dans des cas exceptionnels que le Fonds des calamités financé par des deniers publics interviendra et si le fait dommageable a été reconnu comme calamité publique.

Ce sont les assureurs qui doivent indemniser la majorité des sinistrés.

Selon des données provisoires du ministère de l’Intérieur, les inondations de novembre 2010 en Belgique auront causé pour 180 millions d’euros de dégâts.

Vu l’importance des montants financiers que les assurances ont du débourser ces derniers temps pour l’indemnisation de leurs assurés victimes de catastrophes naturelles, celles-ci ne seraient-elles pas tentées d’invoquer la coresponsabilité des pouvoirs publics – et donc des bourgmestres – en arguant un défaut de prudence de leur part en n’ayant pas suffisamment prévu la survenance du risque et donc ne pas avoir prévu dans leurs plans d’urgence tous les moyens nécessaires pour les éviter ou à tout le moins pour en réduire les conséquences financières ?

Le législateur n’a pas tranché cette question particulièrement délicate.

Lors des débats parlementaires qui ont conduit à l’adoption de la première loi du 21 mai 2003 instaurant la couverture obligatoire contre les inondations dans l’assurance incendie, la question de la responsabilité des pouvoirs publics y a été brièvement débattue. Notamment, lors de son audition, le représentant de l’association des assurances avait insisté sur la nécessité d’introduire dans le débat relatif à la couverture des catastrophes naturelles, un important volet consacré à la prévention de ces événements par les pouvoirs publics. Le souci affiché des assurances était d’éviter que le transfert d’une partie significative de la charge financière découlant de l’indemnisation des catastrophes naturelles du secteur public vers le secteur privé, ne se fasse au détriment de la prévention et notamment de la prise de mesures de prévention qui permettrait d’en diminuer l’ampleur ou du moins la fréquence.

Selon la jurisprudence, la responsabilité des pouvoirs publics – et donc des communes et des mandataires communaux – peut être engagée non seulement par des actes individuels, mais aussi à l’occassion de l’exercice du pouvoir réglementaire, voire la carence de ce dernierii. Dans un arrêt « fondateur de jurisprudence » du 7 mars 1963, la cour de cassation permettait la condamnation de l’autorité publique pour manquement à son obligation de prudence et de s’être abstenue de prendre les mesures nécessaires.

Jusqu’où peut aller l’appréciation du juge ? Certes comme l’écrit le Professeur Marc Uyttendaeleiii , s’il « faut noter que le juge se défende d’exercer un contrôle de l’opportunité des mesures décidées par l’administration, il peut cependant être difficilement contesté que le contrôle qu’ils exercent est très proche, en réalité, d’un contrôle d’opportunité ». Et d’ajouter que « le juge judiciaire accepte de sanctionner les erreurs d’appréciation commises par l’administration, lorsqu’elles sont manifestes »iv C’est certainement en appliquant ce dernier principe, que le Tribunal correctionnel de Tournai dans l’affaire Ghislenghien n’a pas fait sien l’argument du Ministère public reprochant au bourgmestre d’Ath un défaut de constitution de

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plans d’urgence et d’intervention (PCUI) en jugeant que celui-ci « pouvait dès lors légitimement croire que le PCUI traitait correctement les risques potentiels liés aux conduites et ne devait dès lors pas rechercher ou faire rechercher des consignes complémentaires ».

Si cela peut limiter « les risques » de condamnation, il n’empêche qu’une « erreur manifeste » n’est pas synonyme de « faute grave » comme le souhaitait le député Léon Campstein.

D. Conclusions : Savons-nous tirer les leçons des catastrophes ?

Dans sa livraison de septembre 2010, la revue Alternatives Internationales écrivait que face aux catastrophes, « les sociétés s’indignent puis semblent se résigner pourtant, qu’ils soient d’origine naturelle ou humaines, ces risques peuvent être analysés, souvent anticipés et parfois prévenus »v. Mais en soulignant qu’il « est préférable d’être riche pour se protéger au mieux des catastrophes, car la prévention a un coût ». Il convient d’ajouter que les conséquences de celles-ci ont aussi un coût de plus en plus important. « La vie n’a pas de prix ». Et les victimes doivent être secourues le plus adéquatement possible et le plus vite possible. Et elles doivent bénéficier d’une indemnisation complète le plus rapidement possible.

Pour ce qui est de la question des autorités locales et des mandataires communaux, le risque est de voir leurs responsabilités s’alourdir et compte tenu de la judiciarisation croissante de la vie publique, de voir s’accroitre les procès et les possibles condamnations à leur encontre.

Doit-on aussi craindre la tentation à l’immobilisme, en dissuadant les candidats à une fonction mayorale et en alourdissant la gestion quotidienne d’une commune par un recours plus grand à de procédures de contrôle interne, à des services juridiques spécialisés, à des experts, avec toutes les implications budgétaires que cela suppose ?

Aboutir à une solution pour la responsabilité pénale des mandataires communaux.

Le Parlement fédéral avait commencé le débat sur la responsabilité pénale des mandataires communaux. Deux thèses étaient défendues : la dualité des fautes civiles et pénales et la responsabilité pénale des communes.

1.

Instaurer (ou réinstaurer) la dualité des fautes pénale et civile

Puisque l’identité des fautes pénales et civiles combinées à l’autorité de la chose jugée au pénal sur le civil est une des causes des condamnations des mandataires communaux, il faut revenir sur la jurisprudence et imposer la dualité des fautes pénales et civiles. Le défaut de prévoyance et de précaution au sens des articles 418 et 420 du Code pénal serait ainsi limité à la faute lourde ou

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à la faute légère habituelle, appréciée en tenant compte des possibilités réelles de vigilance et de diligences du prévenu.

Pour l’Union des villes et des communes, qui défendait cette solution, cela ne faisait pas obstacle à une action civile devant les juridictions civiles sur base des articles 1382 et 1383 C Civ. Toutefois, afin d’éviter l’application de la règle de la prééminence du pénal sur le civil, une disposition légale préciserait que l’absence de la condamnation ne fait pas obstacle à l’exercice d’une action civile devant les juridictions civiles afin d’obtenir la réparation du dommage, en application des règles de droit civil.

2.

Appliquer aux communes la responsabilité pénale des personnes morales

L’autre solution proposée au cours des débats parlementaires était d’appliquer aux communes la responsabilité pénale des personnes morales.

Puisque l’immunité pénale de la commune empêche de la citer dans des cas de dommages dus au défaut de prévoyance et de précaution d’un de ses organes (en l’occurrence le bourgmestre ou l’échevin), cela oblige la victime ou le Parquet à citer la personne physique « bourgmestre » ou « échevin » pour répondre de la faute et dès lors indemniser.

Cette proposition visait dès lors à instaurer la responsabilité pénale de la commune, ce qui empêcherait de citer et de faire condamner au pénal le mandataire pour défaut de prévoyance et de précaution. En revanche, la commune pourrait alors être tenue pour responsable.

Le Parlement n’a pas pu finaliser ce débat particulièrement délicat. Les deux propositions ont leurs avantages et leurs inconvénients. Elles ne résolvent pas toutes les questions, et notamment celle d’une meilleure indemnisation des victimes. Il reste encore des efforts à faire pour que la douleur dans laquelle se trouvent ces dernières ne soit pas aggravée par d'inutiles entraves à l'exercice de leurs droits ou à leur mieux-être.

Institut Emile Vandervelde Bd de l’Empereur, 13 B-1000 Bruxelles Téléphone : +32 (0)2 548 32 11 Fax : + 32 (02) 513 20 19 iev@iev.be www.iev.be i

Communiqué de presse de l’UVCW daté du 04/12/2008, publié sur le site ww.uvcw.be In Philippe Bouvier, Eléments de droit administratif. De Boeck, 2002, page 305. iii In Marc Uyttendaele, Précis de Droit constitutionnel Belge - Regards sur un système institutionnel paradoxal, 3e éd., Bruylant, Bruxelles, 200, page 681 iv Idem v Alternatives Internationales, septembre 2010, page 49 ii

8 Institut Emile Vandervelde – www.iev.be - iev@iev.be