Page 1

Головне управління державної служби України Порогова програма корпорації «Виклики тисячоліття» (MCC) щодо зниження рівня корупції в Україні

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів Навчальний посібник

Київ 2010


Навчальний посібник містить короткий огляд ключових теоретичних позицій та аналіз найважливіших положень у сфері професійної етики публічної служби, що потребують законодавчого закріплення.

© Головне управління державної служби України, 2010 © Порогова програма корпорації «Виклики тисячоліття» (MCC) щодо зниження рівня корупції в Україні, 2010


РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ШЛЯХИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

3

Досконалий володар всі свої накази, справи та витрати спочатку порівнює з користю для народу, а лише потім діє. Мо-цзи (Мо Ді), бл. 470 - бл. 391 р. до н. е.

Латинське слово corrumpere – «псувати» є чи не найуживанішим словом у модерній українській мові. Так, саме корупція, на жаль, є вже давно органічною, навіть невід’ємною частиною нашого буденного життя. До корупції може бути схильна будь-яка людина, що володіє владою — владою над розподілом ресурсів, що їй не належать, на свій розсуд (чиновник, депутат, суддя, співробітник правоохоронних органів, адміністратор, екзаменатор, лікар тощо). Головним стимулом до недоброчесності є можливість отримання будь-яких переваг, пов'язаних із використанням владних повноважень, а головним стримуючим чинником є етичні стандарти поведінки, підкріплені законом. Згідно з дослідженнями корупція є найбільшою перепоною до економічного зростання та розвитку, здатною поставити під загрозу будь-які перетворення в країні. Нещодавно міжнародна правозахисна організація Transparency International оприлюднила черговий звіт щодо рівня корупції у світі, «Барометр глобальної корупції − 2009», у якому Україна посіла 146 сходинку зі 180. Оцінки виставлялися за 5-бальною шкалою, де 1 бал − «найнижчий рівень», а 5 − «найвищий». Рівень корупції в Україні оцінили у 4,3 балів, разом з Україною 146 позицію розділили Камерун, Кенія, Сьєрра-Леоне, Зімбабве, Еквадор і Східний Тимор. В Україні найбільш корумпованими назвали державні установи − 28%, парламент 25%, юстицію − 21%. Рівень корумпованості у бізнесі становить 11%, медіа − 2%. Найвищу сходинку корумпованості займають державні установи, а слова державний службовець та корупція у громадській свідомості часто розглядаються як синонімічні. В Українівже зроблені перші кроки на шляху до зниження рівня корупції, запровадження професійної етики та запобігання конфлікту інтересів на державній службі. 11 червня 2009 року Верховною Радою України ухвалено пакет антикорупційного законодавства, який було розроблено за допомогою наших партнерів − експертів із Порогової програми корпорації «Виклики тисячоліття» (MCC) щодо зниження рівня корупції в Україні, за що висловлюємо глибоку подяку. До пакету антикорупційного законодавства увійшли Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції», Закон України «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» і Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення». Головдержслужба України з 2005 року працює над проектом Закону України «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування», а з 2008 року − над проектом Закону України «Про конфлікт інтересів на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування». У березні 2009 року Верховна Рада України відхилила проект Закону України «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування», його положення вже увійшли до іншого проекту Закону України − «Про правила професійної етики на публічній службі та запобігання конфлікту інтересів». Наразі цей законопроект проходить погодження у профільному комітеті Верховної Ради України. У 2008 році при Головному управлінні державної служби України створено Школу вищого корпусу державної служби, однією із основних цінностей якої є поширення професійної етики серед вищих державних управлінців країни. Школа вищого корпусу державної служби є інноваційним ресурсним центром для формування висококваліфікованої управлінської еліти та має на меті передавати найкращий світовий досвід державного управління топ-менеджерам державної служби через спілкування


4

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

з колегами-керівниками та визнаними експертами під час тренінгів, конференцій, дискусій та інших навчально-практичних заходів. У 2009 році Школа вищого корпусу державної служби започаткувала майстер-класи та семінари з питань запобігання корупції на державній службі. Професійна етика та запобігання корупції на державній службі стануть одним із магістральних напрямів роботи Школи вищого корпусу державної служби у 2010 році. Навчальний посібник, який Ви тримаєте у руках, містить короткий огляд ключових теоретичних позицій та аналіз найважливіших положень у сфері професійної етики публічної служби, що потребують законодавчого закріплення. Висловлюємо велику подяку за підтримку у виданні цього навчального посібника Пороговій програмі корпорації «Виклики тисячоліття» (MCC) щодо зниження рівня корупції в Україні, співпраця з якою для нас є одним із серйозних та важливих завдань, особливо щодо підвищення рівня доброчесності та запровадження професійної етики на державній службі в Україні. Тимофій Мотренко, Начальник Головного управління державної служби України


РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ШЛЯХИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

5

Вступ до навчального посібника “Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів” Сьогодні постала проблема загального відставання етики поведінки публічного службовця від міжнародних стандартів. Однак саме додержання етичних норм при здійсненні службової діяльності є запорукою вчинення обґрунтованих і неупереджених дій та прийняття справедливих та об’єктивних рішень. Як наслідок, врегулювання професійної етики публічної служби є одним із дієвих заходів протидії корупції на публічній службі та формування професійного апарату службовців. Для вирішення даної проблеми в Україні доцільно використати позитивний досвід зарубіжних країн, де вже діють відповідні законодавчі акти, які містять загальновизнані етичні стандарти і принципи публічної служби. Надання етичним нормам правової форми сприятиме підвищенню відповідальності кожного службовця за виконання доручених йому службових завдань та обов’язків. Разом з тим, законодавче врегулювання питань пофесійної етики публічної служби сприятиме не лише професійному росту та компетентності публічних службовців, але й, що є найважливішим, поверне довіру громадськості до органів публічної влади. Посібник підготовлений з метою сформувати у публічних службовців загальні знання про: професійну етику публічної служби; вимоги, яким має відповідати особа, яка претендує на публічну службу; способи запобігання чи врегулювання конфлікту інтересів на публічній службі. У навчальному посібнику викладені ключові теоретичні позиції і проаналізовано найважливіші положення у сфері професійної етики публічної служби, які потребують законодавчого закріплення. До кожного розділу міститься перелік запитань, які сприяють кращому засвоєнню матеріалу і розумінню його змісту. У посібнику подані ситуаційні задачі, які були зібрані на основі узагальнення адміністративної практики і орієнтуватують державних службовців на вирішення аналогічних проблем у їх діяльності. Янюк Н.В.


ЗМІСТ РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ШЛЯХИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ . . . . . . . . . 7 1.1. Корупція як універсальна проблема суспільства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.2. Види корупції та шляхи її подолання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 РОЗДІЛ 2. ПРОФЕСІЙНА ЕТИКА ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.1. Поняття професійної етики публічного службовця . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.2. Способи правового регулювання професійної етики публічних службовців . . . . . . . 17 РОЗДІЛ 3. МЕЖІ ДІЇ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ПРАВИЛА ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ ТА ЗАПОБІГАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ . . . . . . . . . . 25 3.1. Особи, на яких поширюється дія законодавчого акта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3.2. Дія законодавство про професійну етику в часі . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.3. Сфера дії вимог професійної етики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 РОЗДІЛ 4. ПРИНЦИПИ ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ ПУБЛІЧНОГО СЛУЖБОВЦЯ . . . . . . . . . . . 32 4.1. Поняття і значення принципів професійної етики публічного службовця . . . . . . . . . . 32 4.2. Основні принципи професійної етики публічного службовця . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 РОЗДІЛ 5. КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 5.1. Поняття та зміст конфлікту інтересів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 5.2. Способи врегулювання конфлікту інтересів на публічній службі . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 РОЗДІЛ 6. ПРИНЦИП ПОЛІТИЧНОГО НЕЙТРАЛІТЕТУ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ . . . . . . . 47 РОЗДІЛ 7. ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ОТРИМАННЯ ПОДАРУНКІВ ПУБЛІЧНИМИ СЛУЖБОВЦЯМИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 РОЗДІЛ 8. ОБМЕЖЕННЯ У ЗВ’ЯЗКУ З ПРИПИНЕННЯМ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ . . . . . . . . . 57 РОЗДІЛ 9. ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ ЗА ПОРУШЕННЯ ПРАВИЛ ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62


РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ШЛЯХИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

7

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ШЛЯХИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ  НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ 1.1. Корупція як універсальна проблема суспільства Чому “корупція” потребує багато уваги? Навіщо боротися з корупцією в сфері публічної служби? Згідно із ч.2  ст.3  Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності органів держави і місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Службовці органів державної влади і місцевого самоврядування перебувають у постійних взаємовідносинах з громадянами та забезпечують втілення в життя завдань і рішень органів публічної влади. Як показує досвід демократичних держав, будь-які позитивні реформи у державі слід починати саме із реформування апарату державної влади і підвищення професійналізму та відповідальності апарату службовців органів влади. У цьому випадку мова йде не лише про державних службовців, але й службовців органів місцевого самоврядування, у першу чергу — посадових осіб місцевого самоврядування, які здійснюють організаційні та розпорядчі функції в органах місцевого самоврядування. У законодавстві переважної більшості європейських держав після першої світової війни починає використовуватись термін ”публічні службовці”, яким охоплено як службовців органів державної влади, так і муніципальних органів (органів місцевого самоврядувананя). Поняття “публічні службовці” найповніше відображає участь відповідних осіб у безпосередній реалізації публічних (загальнодержавних) завдань. Сьогодні особливої гостроти набуло питання подолання корупції в секторі публічної служби. Сфера діяльності публічної служби є важливою для будь-якої держави, оскільки остання може функціонувати лише завдяки наявності публічної служби. Відсутність продуманої кадрової політики та створення дієвого механізму протидії корупції у цій сфері неминуче призводить до кризового стану у державному управлінні і підриває довіру громадян до органів публічної влади. Як  неодноразово наголошували міжнародні експерти, саме корупція у діяльності публічних службовців завдає значної шкоди демократичним засадам держави, підриває засади верховенства права, а також негативно позначається на економічному розвитку держави. Навіть криза не може завдати такої серйозної шкоди економіці держави, якої завдає корупція у сфері публічної служби. Держави з високим рівнем корупції втрачають довіру з боку іноземних інвестиційних компаній. На жаль, така ситуація склалася і в України. Корупція стала універсальною проблемою, яка впливає на всі сфери суспільного життя, а найбільше вражає сферу взаємовідносин громадян з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, з якими найчастіше стикаються громадяни при реалізації своїх конституційних прав. Найбільшу загрозу становить сприйняття громадянами “корупції” як “спрощеної форми” отримання громадянами адміністративних послуг. Таке явище за останні роки в Україні набуло значного поширення і населення держави стало заручником корупції. Корупція є відображенням економічного, політичного та соціального стану держави, моральної і правової чистоти суспільства в цілому. Корупція “веде до повного знищення законності і однозначного росту залежності населення від свавілля чиновників”.1 1

Див. Приницип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві / Книга друга. / Відп.ред. В.Б. Авер’янов. — К.: Конус-Ю, 2008. — С.263.


8

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Така ситуація особливо небезпечна для країни, в якій існує загальна потреба консолідації демократичних засад, її базових правил та інституцій. Високий рівень корупції, у певній мірі, є відображенням неефективності влади, недосконалості найбільш важливих державних та суспільних інститутів. Боротьба з корупцією в Україні повинна, перш за все, бути спрямована на зміцнення демократичних засад, верховенства права та проведення інституційних реформ. Це вимагає довготермінового виваженого та обґрунтованого підходу, міцної політичної відданості та здійснення дієвих послідовних заходів, спрямованих на запобігання та протидію корупції. Боротися з корупцією слід правовим методом  — шляхом законодавчого регулювання. Першочергового значення набуває необхідність законодавчого закріплення цілісного механізму протидії корупції в Українській державі та створення системи органів, які будуть безпосередньо реалізовувати заходи боротьби з корупцією.

Що таке “корупція”? Як поняття “корупція” визначено у міжнародно-правових актах та національному законодавстві? Корупцію можна визначити як суспільно небезпечне явище для всього суспільства, проявом чого є “неправомірне використання публічної влади для отримання особистої вигоди”.2 Корупція зустрічається майже у кожній політичній та економічній системі, поступово вона набуває характеру негативної універсальної ознаки будь-якої держави. Згідно з Юридичною енциклопедією слово “корупція” походить від латинського “соrruptio”, що означає “зіпсуття”,“розбещення”. Його можна розуміти як розбещення окремих посадових осіб державного апарату, як соціальну корозію, що роз’їдає державну владу і суспільство в цілому.3 Корупція у певних умовах може спричинити виникнення проблем, що можуть стати реальною загрозою для існування держави, підриву її демократичних засад та економічної незалежності. У Концепції боротьби з корупцією 1998–2005 роки зазначалось, що: “Корупційні діяння створюють реальну загрозу національній безпеці та демократичному розвитку держави і негативно впливає на всі сторони суспільного життя”4. Корупція є серйозною загрозою для верховенства права, демократії, прав людини, рівності та соціальної справедливості, що перешкоджає економічному розвитку і створює небезпеку для стабільності демократичних інституцій та моральних основ суспільства. (з Рекомендації № R (2000) 10 Комітету міністрів Ради Європи)

Вперше в Україні визначення поняття “корупція” дав Закон України “Про боротьбу з корупцією” 1995 року5. Відповідно до ст.1: “Під корупцією в цьому Законі розуміється діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, направлена на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг”. Основною ознакою корупції є протиправне використання тієї мінімальної частини владних повноважень, якими наділена особа, уповноважена на виконання функцій держави, з метою незаконного одержання певної особистої вигоди. Чепелюк В. Корупція та хабарництво: проблеми співвідношення понять // Право України. — 2004. — №10. — С.111. Юридична енциклопедія. — Т. 3. — К., 2001. — С..369. 4 Концепція боротьби з корупцією на 1998–2005 роки, затверджена Указом Президента України від 24 квітня 1998р. №367 // Офіційний вісник України. — 1998. — №17. — Ст.62. 5 Закон України “Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1995. — №34. — Ст.266. 2

3


РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ШЛЯХИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

9

У Концепції боротьби з корупцією на 1998–2005 рр. наголошувалось, що: “У правовому відношенні корупція — це сукупність різних за характером і ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю корупційних дій, інших правопорушень (кримінальних, адміністративних, цивільно-правових, дисциплінарних), а також порушень етики поведінки посадових осіб, пов’язаних зі здійсненням цих дій”. Аналіз міжнародно-правових документів також свідчить про існування різних підходів щодо розумінні поняття “корупція”. Проте у більшості з них це поняття пов’язують з “порушенням етичного (морального), дисциплінарного, адміністративного, кримінального характеру, що проявилися в протизаконному використанні свого службового становища суб’єктом корупційної діяльності” та “зловживанням державною владою для одержання вигоди в особистих цілях”. Міждисциплінарною групою по корупції Ради Європи поняття “корупція” розглядається як: “будь-яке інше поводження осіб, яким доручене виконання визначених обов'язків у державному чи приватному секторі і яке веде до порушення обов'язків, покладених на них статутами державної посадової особи, приватного співробітника, незалежного агента чи іншого виду відносин і має на меті одержання будь-яких незаконних вигод для себе й інших”. Міжнародні організації розглядають поняття “корупції” як соціальне явище, коли публічні або інші особи, уповноважені на виконання державних (управлінських, владно-розпорядчих) функцій, використовують своє службове становище, статус і авторитет займаної посади в корисливих цілях чи в корпоративних інтересах. Враховуючи досвід законодавчого регулювання зарубіжних країн, 11 червня 2009 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України “Про засади запобігання та протидії корупції”. Цей Закон врахував недоліки нині чинного Закону України “Про боротьбу з корупцією”, який містить лише заходи відповідальності за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією. Термін “боротьба” асоціюється, переважно, з моментом активного наступу на корупцію, із застосуванням репресивних заходів кримінальноправового та іншого характеру, з протиборством з конкретними проявами корупції, особами, котрі їх вчинили. Зазвичай, він не ототожнюється з антикорупційними заходами профілактичного характеру. Натомість, у Законі України “Про засади запобігання та протидії корупції” передбачено обмеження, які мають попереджувальний характер і спрямовані на запобігання корупції. Протидія корупції включає широкий спектр заходів, спрямованих на зменшення її обсягів та обмеження впливу на соціальні процеси, усунення соціальних передумов корупції, причин і умов корупційних правопорушень. Відповідно до ст.1цього Закону: “Корупція — використання особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/ пропозиція чи надання неправомірної вигоди такій особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей”.6 Закон України “Про засади запобігання та протидії корупції” вводиться в дію з  1  січня 2010 р. Відтак, з 1 січня 2010 р. втрачає чинність Закон України “Про боротьбу з корупцією” та Постанова Верховної Ради України від 5 жовтня 1995 р. “Про порядок введення в дію Закону України “Про боротьбу з корупцією”. ОЗНАКИ, ЯКІ ХАРАКТЕРИЗУЮТЬ КОРУПЦІЮ: • безпосереднє заподіяння шкоди авторитету чи іншим охоронюваним законом інтересам держави (публічної служби); 6

Закон України “Про засади запобігання та протидії корупції” від 11 червня 2009 р. // Урядовий кур’єр. — 22 липня 2009 р.


10

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

• наявність у службовця умислу на вчинення дій (бездіяльність), які об’єктивно завдають шкоду охоронюваним законом інтересам держави та служби; • використання службовцем свого становища всупереч інтересам публічної служби; • корислива мета або інша, зацікавленість публічного службовця; • незаконне одержання службовцем благ (матеріальних і нематеріальних), послуг, переваг.

Які фактори впливають на поширення корупції? Корупцію, які і інші негативні соціальні явища, обумовлює ціла система факторів. М.І.Мельник, досліджуючи проблему корупції, пропонує під “факторами корупції” визнавати — “явища, процеси, чинники, які здійснюють будь-який детермінуючий вплив на корупцію, обумовлюючи корупцію як явище та породжуючи її конкретні прояви”7. З розвитком держави урізноманітнюються фактори, які спричиняють різний вплив на вчинення тих чи інших корупційних діянь. Одні з них є безпосередніми причинами вчинення корупційних діянь, інші опосередковано впливають на їх вчинення, треті створюють, так би мовити, політичний, психологічний чи інший фон для існування корупції. Суб’єктивною передумовою існування корупції у всіх державах є психологічна допустимість (схильність) певної частини людей задоволення життєвих потреб у протиправний спосіб, у тому числі шляхом неправомірного використання влади чи службових повноважень. Причому така допустимість може мати різні ступені вираження: 1) від цілеспрямованого проникнення у владні структури з метою досягнення відповідних цілей шляхом зловживання владою до 2) проявів ситуаційного використання влади в особистих чи корпоративних інтересах. Розглядаючи “корупцію” з точки зору політичної економіки С.Верстюк зазначає, що найбільше сприяє розвиткові корупції ситуація, “коли держава виконує свої функції неефективно”.8 У результаті цього в осіб, наділених владними повноваженнями з’являється можливість зловживати делегованою народом владою. Умовно фактори можна поділити на окремі групи, що допомагає проводити аналіз факторів кожної групи і розробляти відповідні заходи для їх попередження чи усунення. Виділяють наступні групи факторіві: • притаманні усім державам; • притаманні переважно державам певного типу і розвитку, у тому числі державам перехідного типу; • притаманні конкретній державі (наприклад, Україні). У межах кожної держави можна визначити сфери поширення факторів. Відповідно, за сферами поширення та змістом фактори можна поділити на:  1) політичні;  2)  економічні;  3) організаційно-управлінські; 4) правові; 5) ідеологічні; 6) морально-психологічні.9 На особливу увагу заслуговують фактори правового характеру. До основних з них належать: По-перше, порушення основних принципів, на яких має базуватися здійснення державного управління, зокрема, принцип верховенства прав людини і громадянина та принцип законності. По-друге, недосконалість законодавчої бази, зокрема, відсутність чіткості та однозначності щодо понять “корупція” і “суб’єкт корупційного діяння”. Наприклад, у Законі України “Про боротьбу з корупцією” ( 1995р. ) до кола суб’єктів корупційних діянь віднесено посадо Мельник М. Фактори корупції в Україні // Право України. — 2002. — №5. — С.13. Верстюк С. Корупція: визначення, причини появи, вплив на економіку // Економіка України. — 2001. — С.№3.С.69. 9 Мельник М. Фактори корупції в Україні // Право України. — 2002. — №5. — С.13. 7 8


РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ШЛЯХИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

11

вих осіб місцевого самоврядування, однак у Законі України “Про службу в органах місцевого самоврядування”10 такі положення з’явилися лише недавно. По-третє, низький рівень матеріально-фінансового забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, що створює простір для спокуси використання владних повноважень в особистих цілях службовця. Підсумовуючи, можна стверджувати, що прогалини та колізії в законодавстві у правозастосовчій практиці починають інтерпретуватися в інтересах тих осіб, які безпосередньо застосовують відповідну норму.

1.2. Види корупції та шляхи її подолання Які види корупції виділяють у світовій практиці? Які ознаки характеризують кожен із видів? Розрізняють два основні види корупції — епізодичну і систематичну. Для кожного з видів характерна стала (типова) група ознак, що дає можливість визначити рівень корупції у конкретній державі. Епізодична корупція - залучена невелика кількість публічних службовців - публічні службовці приймають рішення переважно у відповідності до стандартів професійних вимог (етичних вимог) - механізм контролю та подолання корупції залишається дієвим протягом тривалого часу - переважна більшість населення держави сприймає корупцію як негативне явище, що підриває верховенство права Системна корупція - до корупції залучена переважна більшість публічних службовців - відсутність належних стандартів професійної етики публічних службовців, за якими вони мають приймати рішення - механізми контролю подолання корупції є переважно недієвими - більшість громадян вважає “корупцію” “нормальним явищем” або ж “явищем, якого неможливо уникнути” Епізодична корупція притаманна більшості країнам світу. Однак аналіз поданих ознак корупції дає усі підстави стверджувати, що в Україні корупція набула не епізодичного, а системного характеру. Корупція в Україні нагадує замкнуте коло, розірвати яке можна шляхом послідовного вчинення певних дій, спрямованих одночасно на запобігання та подолання корупції у різних напрямах, у тому числі шляхом формування відповідної законодавчої бази та створення системи органів по боротьбі з корупцією. Існування системної корупції в Україні негативно позначається як на зовнішній, так і на внутрішній політиці держави. За  інформацією GRECO  Україна знаходиться в одному ряді з країнами, які вважаються в Європі найбільш корумпованими. Це заставляє серйозно переглянути вже наявні заходи протидії корупції і усунути прогалини, шляхом законодавчого врегулювання цих питань. Результати досліджень, які проводилися (оцінка Трансперенсі Інтернешнл), засвідчують, що індекс сприйняття корупції в Україні у 2007 р. становив 2.7. Якщо у 2006 р. Україна перебувала на 99-му місці по рівню корупції серед 163 країн, то у 2007 р. перемістилася на 118 місце.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 . // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — №24. — Ст.170, (зі змінами).

10


12

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Під час дослідження щодо сприйняття корупції в Україні, яке проводилося в державному секторі України у межах реалізації Порогової програми корпорації “Виклики тисячоліття”, були виділені перші чотири причини цього явища. До них, зокрема, було віднесено: • занадто складне і недосконале законодавство України ( 10,9 % ); • зловживання службовим становищем серед державних посадовців ( 17, 4 % ); • недосконалість системи контролю за корупцією та запобігання їй або недосконалість методів відстеження та покарання ( 14, 7 % ); • тривалий час корупція була настільки звичною, що тепер її важко викорінити ( 9,2 % ). Понад дві третини опитуваних (11 тисяч респондентів ) вважають, що влада на всіх рівнях докладає недостатньо зусиль для боротьби з корупцією.11 Такий стан веде до того, що зникає осуд і виникає спроба виправдати участь громадян у корупційних діяннях. Тож важливим правовим засобом боротьби з проявами корупції є антикорупційне законодавство, яке має визначити засади запобігання та протидії основним проявам корупції в Україні.

Що таке антикорупційне законодавство? При виробленні антикорупційної політики в Україні вагомим є визначення стратегії, тактики та конкретних заходів антикорупційної діяльності. Відповідно, основою такої політики є розробка і прийняття антикорупційного законодавства. Поняття “антикорупційне законодавство” є збірним і стосується різних за юридичною силою актів, які спрямовані на попередження і протидію корупційним діянням через публічних службовців. Воно охоплює нормативноправові акти різні за юридичною силою, які включають: закони, постанови Верховної Ради України, акти Президента та Кабінету Міністрів України, акти відомчого характеру. Сутність антикорупційного законодавства полягає в тому, щоб: 1) обмежити, нейтралізувати чи усунути фактори корупції: • запобігти конфлікту інтересів (особистих і службових), • нормативно визначити межі етичної поведінки особи, уповноваженої на виконання завдань і функцій держави, • зробити вчинення корупційних правопорушень справою невигідною і ризикованою, а врешті-решт досягти того, щоб особа чесно і сумлінно виконувала свої службові обов’язки; 2) чітко визначити ознаки корупційних правопорушень: • передбачити адекватні заходи відповідальності за їх вчинення, • належним чином врегулювати діяльність органів державної влади та їх окремих підрозділів, які безпосередньо протидіють корупції. 12 Підсумовуючи, під антикорупційним законодавством слід розуміти закони та інші нормативно-правові акти, якими встановлюються спеціальні законодавчі положення щодо запобігання корупції, виявлення та припинення її проявів, визначаються ознаки корупційних правопорушень та відповідальність за їх вчинення, регулюється діяльність державних органів чи їх спеціальних підрозділі, до копетенції яких входять протидія корупції, координація такої діяльності чи контроль та нагляд за нею.

Які основні шляхи подолання корупції в Україні? Серед основних перетворень, які мають відбутися у законодавстві щодо запобігання корупційним проявам на публічній службі, слід віднести: Приницип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві / Книга друга. / Відп.ред. В.Б. Авер’янов. — К.: Конус-Ю, 2008. — С.265–266. Мельник М.І., Редька А.І., Хавронюк М.І. Науково-практичний коментар Закону України “Про боротьбу з корупцією” /За заг.ред.М.І.Мельника. — К.: Атіка, 2003. — С.4.

11

12


РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА ШЛЯХИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

13

— оновлення закону про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування; — законодавче врегулювання питань професійної етики публічних службовців, — реформування державної кадрової політики; — вдосконалення законодавства щодо відповідальності за корупційні правопорушення. При оновленні законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування необхідно: • врахувати єдині засади державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, визначити принципи публічної служби та умови прийняття на службу; • визначити понятійний апарат, зокрема розкрити зміст понять “публічна служба”, “публічний службовець”, які в подальшому будуть використані у поточному законодавстві і буде послуговуватись правозастосовча практика; • окреслити службово-правовий статус публічних службовців, складовими елементами якого є: службові обов’язки і права публічних службовців, обмеження і заборони при проходженні публічної служби, гарантії та заохочення на публічній службі; • закріпити принципи та загальні стандарти професійної етики публічних службовців, які забезпечать пріоритет публічних інтересів над приватними інтересами публічного службовця, і сприятимуть підвищенню культури поведінки публічного службовця, а як наслідок — зміцнять довіру громадян до органів влади. Держава також повинна подбати про зміни кадрової політики з метою створення належних умов проходження служби та удосконалення системи матеріально-фінансового забезпечення публічних службовців. Кандидати на публічну службу не повинні розцінювати зайняття посади, як можливість отримання “місця для матеріального збагачення та наживи”. Як зазначено у спеціальній літературі- “не можна допустити ситуації, за якої державний службовець буде прирівнений до “пролетарія”, яком “нічого втрачати” при звільненні з публічної служби”.13

Основними шляхами подалання корупції є: • закріплення чітких правових приписів актів, спрямованих на запобігання та боротьбу з корупцією; • забезпечення прозорості правозастосовчих процедур; • встановлення реального контролю за дотриманням антикорупційного законодавства; • створення системи органів, які ведуть боротьбу з корупцією; • забезпечення невідворотності відповідальності за корупцію.

Висновки до Розділу 1.

1. Корупцію пов’язують з діяльністю публічних осіб, які діють всупереч інтересам держави з метою отримання неправомірної вигоди особисто для себе чи інших осіб, чим підривають довіру до органів публічної влади серед населення. 2. Корупція у діяльності публічних службовців завдає значної шкоди демократичним засадам держави, підриває засади верховенства права, а також негативно позначається на економічному розвитку держави. 3. Розрізняють два основні види корупції — епізодичну і систематичну. Існування системної корупції в Україні негативно позначається як на зовнішній, так і на внутрішній політиці держави.

Буравлев Ю.М. Коррупция в госаппарате. Правовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу // Государство и право. — 2008. — №11. — С.102.

13


14

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

4. Правовим засобом боротьби з проявами корупції є антикорупційне законодавство, яке має визначити засади запобігання та протидії основним проявам корупції в Україні. Запитання для повторення: • Яку небезпеку несе “корупція” для суспільства? • Навіщо боротися з корупцією на публічній службі? • Як визначено поняття “корупції” у національному законодавстві та міжнародноправових актах? • Які фактори впливають на поширення корупції на публічній службі? • Які ознаки характерні для епізодичної корупції? • Які ознаки характерні для системної корупції? • Який вид корупції притаманний для України? Обґрунтуйте відповідь. • Що включає поняття “антикорупційне законодавство”? • Як можна запобігти корупції на публічній службі? Список рекомендованих джерел до Розділу 1. 1. Закон України “Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1995. — №34. — Ст.266. (зі змінами). 2. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1997. — №24. — Ст.170, (зі змінами). 3. Закон України “Про засади запобігання та протидії корупції” від 11 червня 2009 р. // Урядовий кур’єр. — 22 липня, 2009 р. 4. Буравлев Ю.М.  Коррупция в госаппарате. Правовые и организационные проблемы системного противодействия этому злу // Государство и право. — 2008. — №11. — С.102. 5. Верстюк С.  Корупція: визначення, причини появи, вплив на економіку // Економіка України. — 2001. — С.№3.- С.69. 6. Мельник М.І., Редька А.І., Хавронюк М.І. Науково-практичний коментар Закону України “Про боротьбу з корупцією” /За заг.ред.М.І.Мельника. — К.: Атіка, 2003. 7. Мельник М. Фактори корупції в Україні // Право України. — 2002. — №5. — С.13. 8. Приницип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві / Книга друга. / Відп.ред. В.Б. Авер’янов. — К.: Конус-Ю, 2008. — С.263 -278. 9. Чепелюк В. Корупція та хабарництво: проблеми співвідношення понять // Право України. — 2004. — №10. — С.111. 10. Юридична енциклопедія. — Т. 3. — К., 2001.


РОЗДІЛ 2. ПРОФЕСІЙНА ЕТИКА ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ

15

РОЗДІЛ 2. ПРОФЕСІЙНА ЕТИКА ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ 2.1. Поняття професійної етики публічного службовця Що таке “професійна етика публічної служби”? В чому відмінність норм моралі від норм професійної етики публічних службовців? Зарубіжний досвід показує, що на шляху протидії корупції на публічній службі слід особливу увагу приділити врегулюванню питань професійної етики публічної служби. Наявність стандартів професійної етики має дієве значення вже на стадії прийняття особи на публічну службу, так як допомагає зорієнтувати кандидата на пріоритет публічного інтересу та подальшого сумлінного виконання завдань і функцій держави. Ще до вступу на посаду кандидат на публічну службу повинен усунути наявний у нього конфлікт інтересів (публічного і приватного), або вжити заходів щодо попередження виникнення такого конфлікту. Одним з дієвих заходів протидії корупції на публічній службі та формування професійного апарату службовців є законодавче урегулювання питань пофесійної етики публічної служби, що сприятиме підвищенню професійного рівня та компетентності публічних службовців, забезпечить прийняття обґрунтованих і справедливих рішень. Публічні службовці досить часто у своїй діяльності застосовують правові норми щодо фізичних та юридичних осіб. Це покладає на публічних службовців додаткові обов’язки дотримуватися правової культури і відповідних морально-етичних норм. Правову культуру публічних службовців не можна відокремлювати від правової культури громадян, соціальних груп, всього суспільства, рівнем правового та морального виховання. Публічні службовців є громадянами України, однак відмінність від інших громадян полягає у тому, що вони ще й застосовують чинне законодавство у відносинах з іншими громадянами. При цьому публічні службовці представляють не свої власні інтереси, а державні (публічні). Діяльність публічних службовців базується на загальних моральних і правових принципах справедливості, гуманізму, законності, гласності, неупередженості, незалежності, доброчесності. Усі принципи виходять з моральних норм поведінки у відповідній сфері суспільного життя, які є загальними для всього суспільства і кожного громадянина. Важливим є дотримання цих принципів публічним службовцем, який повинен виконувати свої обов’язки та реалізувати надану йому владу від імені держави в межах компетенції органу. Публічний службовець свою діяльність має скеровувати на вирішення потреб інших людей, надання їм відповідних адміністративних послуг. Органічною частиною правової культури публічних службовців є їх відповідальність за належне виконання завдань і функцій держави та надання громадянам якісних адміністративних послуг. Поведінка публічного службовця має свідчити про високий рівень культури і сприяти авторитету органу публічної влади. Власною поведінкою публічний службовець не повинен спровокувати підозри у громадян щодо своєї недоброчесності чи неупередженості. Це зумовлює формування сукупності етичних вимог до поведінки публічного службовця. Етика публічного службовця являє собою “ті моральні і правові (юридичні) вимоги, які ставляться до особи, що претендує на зайняття посади публічного службовця та до публічного службовця в процесі виконання ними завдань і функцій держави, її органів”.14 Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. — Х.: Право, 2005. — С.175.

14


16

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Дотримання етичних вимог при виконанні службових повноважень має сприяти реалізації завдань та функцій публічної служби та її авторитету у суспільстві. Наприклад, у сатті 27 Кодексу цивільних службовців Греції передбачено, що “цивільний службовець при виконанні своїх обов’язків зобов’язаний дотримуватися норм поведінки та моралі у відношенні осіб, щодо яких здійснюється адміністрування, і надавати їм допомогу у вирішенні їхніх питань”. Етичні засади публічної служби не виникають стихійно, а це є поступовий процес формування уявлень про вимоги щодо поведінки публічного службовця. Результатом такого процесу є вироблення відповідних правил і їх фіксація у правовому акті, переважно це є кодекси професійної етики. Такі правові акти мають бути гнучкими і враховувати зміни уявлень суспільства про необхідну поведінку публічного службовця. Етика поведінки публічного службовця формується під впливом вимог, які визначає суспільство на певному рівні свого розвитку.

У свою чергу, правове врегулювання морально-етичних засад публічної служби спрямоване на зміцнення внутрішньої службової дисципліни і підвищення культури публічних службовців у взаємовідносинах між самими службовцями, а також у взаємовідносинах з громадянами та юридичними особами. Шляхом правового закріплення засад професійної етики формуються обов’язкові вимоги до поведінки публічного службовця, порушення яких є підставою застосування до нього відповідних дисциплінарних важелів впливу. Професійна етика визначає службову культуру публічного службовця і дозволяє оцінити рівень виконання службових обов’язків і дотримання вимог служби. Вона дає можливість забезпечити належний правовий рівень поведінки учасників управління, належний порядок використання матеріальних засобів управління, раціональність у здійсненні службового процесу. Крім цього, дотримання професійної етики не може обмежуватися лише службовими відносинами публічного службовця, а має дотримуватися і поза ними. Чинний нині Закон України “Про державну службу” (1993 р.) передбачає добровільність виконання державним службовцем усіх вимог державної служби через складення Присяги. Відповідно до статті 17 цього закону Присяга державного службовця передбачає обов’язки не лише юридичного змісту — “суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя”, “охороняти права, свободи і законні інтереси громадян”, а також і морально-етичного  — “вірно служити народові України”, “з гідністю нести високе звання державного службовця”, “сумлінно виконувати свої обов’язки”. Підписуючи текст Присяги, державний службовець добровільно покладає на себе зобов’язання дотримуватися обох цих видів вимог і нести за їх виконання юридичну і моральну відповідальність за їх виконання. Відмова державного службовця від прийняття або порушення Присяги тягне припинення державної служби, що передбачено у п.6  статті  30  чинного Закону України “Про державну службу”. Подібна ситуація передбачена і в Законі України “Про службу в органах місцевого саморвядуванн”, зокрема, згідно зі статті 11 Закону громадяни України, які вперше приймаються (обираються) на службу в органи місцевого самоврядування, складають Присягу такого змісту: “Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Конституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов'язки”. Порушення, невиконання чи неналежне виконання службових завдань і недотримання етичних засад державної служби не тільки дискредитує державну владу, але і створює умови для корупції і зловживань, порушує права і свободи громадян. Напевно саме цей момент зумовив необхідність викладу окремих етичних норм в Законі України “Про боротьбу з корупцією” від 5 жовтня 1995 р. і внесення відповідних змін до ст.5 Закону України “Про державну службу”.


РОЗДІЛ 2. ПРОФЕСІЙНА ЕТИКА ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ

17

Аналіз статті 14 Закону України “Про державну службу”, показує, що підставою застосування дисциплінарного стягнення до державного службовця є: неналежне виконання службових обов’язків, недотримання етичних норм службової поведінки, порушення встановлених обмежень та заборон на державній службі. Вчинення службовцем проступку, який “порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює”, є проявом корупції. Такі моменти ще раз вказують на необхідність правового врегулювання етичних вимог щодо публічних службовців та механізм їх дії у відповідному законодавстві.

Професійна етика –

сукупність моральних правил поведінки службовця, службовця, за допомогою яких можна оцінити його діяльність з точки зору таких цінностей, цінностей, як справедливість, справедливість, чесність, чесність, совість, совість, гідність, гідність, лояльність, лояльність, чуйність, чуйність, відповідальність, відповідальність, професіоналізм. професіоналізм.

Професійну етику розглядають як певні моральні засади і цінності, що діють у межах конкретної професії чи виду діяльності, а професійна етика поведінки публічних службовців є її різновидом і має сприяти реалізації завдань та функцій держави в цілому. Професійна етика публічного службовця визначає певний тип взаємовідносин службовців і відіграє достатньо значиму роль у забезпеченні шанобливого ставлення публічного службовця до інших осіб.

Надати обов’язковості дотримання вимог щодо поведінки публічного службовця можна шляхом їх закріплення у відповідних правових нормах, що допоможе створити модель “професійного іміджу публічного службовця” як особи, зайнятої на службі у держави і виконавця від її імені відповідних завдань і функцій.

2.2. Способи правового регулювання професійної етики публічних службовців Яка мета правового регулювання професійної етики публічних службовців? Правове регулювання має цільовий характер і спрямоване на підпорядкування певних явищ практичним потребам. У теорії права під “правовим регулюванням” розуміють цілеспрямований вплив на поведінку людей і суспільні відносини з допомогою правових (юридичних) засобів. Відповідно, правовим регулюванням можна назвати лише такий вплив на суспільні відносини, який здійснюється за посередництвом юридичних норм, за якого ставляться чітко окреслені цілі. Не відноситься до правового регулювання вплив на суспільні відносини за допомогою неюридичних засобів, наприклад, норм моралі, існуючих традицій. Неюридичні засоби не забезпечують належної обов’язковості і не дають очікуваного ефекту у регулюванні питань професійної етики. Професійна етика публічного службовця є частиною його правового статусу і дотримання професійної етики є для нього одним із службових завдань. Кожен публічний службовець у своїй щоденній діяльності стикається з багатьма складними ситуаціями, які не можна детально врегулювати через конкретні юридичні приписи. Для


18

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

цього розробляють певні стандарти поведінки публічного службовця, які допомагають запобігти негативним наслідкам у його службовій кар’єрі. Правове врегулювання етики поведінки публічних службовців спрямоване на підвищення рівня службової дисципліни і є превентивним заходом у боротьбі з корупцією. Отож, належна правова регламентація професійної етики переслідує дві цілі: по-перше, забезпечити ефективне виконання завдань служби; по-друге, забезпечити захист населення від корупції.

Чи Загальні правила поведінки державного службовця вирішують проблеми правового регулювання професійної етики? Існує два основні способи правового регулювання через прийняття підзаконних нормативно-правових актів та прийняття законів. Врегулювання питань професійної етики відомчим актом в правотворчому процесі спостерігається нечасто, але саме такий підхід був використаний для регулювання цих питань сьогодні в Україні. Спеціальним правовим актом, який встановлює основні вимоги до етики працівників органів державної служби в Україні, є Загальні правила поведінки державного службовця, затверджених наказом Головного управління державної служби від  23  жовтня 2000 р. Дія Загальних правил поведінки державного службовця поширюється на державних службовців, які займають посади, віднесені до відповідних категорій, згідно із статті  25  Закону України “Про державну службу”. Згідно із пункту 2 цих Загальних правил службовці, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної, митної, податкової служби, Національного Банку України, служби безпеки, внутрішніх справ, управління Збройних Сил та інших військових формувань, відповідними органами можуть затверджуватись спеціальні правила поведінки з урахуванням особливостей роботи у відповідних органах. У Загальних правилах передбачено, що при прийнятті на державну службу державний службовець знайомиться з цими правилами, про що робиться письмове засвідчення в його особовій справі. А відповідно до пункту 26 Загальних правил їх порушення є підставою для застосування до державного службовця дисциплінарних стягнень, передбачених Кодексом законів про працю України, а також Законами України “Про державну службу” та “Про боротьбу з корупцією”. Однак у зазначених законах не згадано про Загальні правила поведінки державного службовця. Відповідно до пункту  22  статті  92  Конституції України діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законами України. Тому, не можна допустити, щоб підстави дисциплінарної відповідальності передбачав нормативно-правовий акт підзаконного характеру дії. Загальні правила поведінки державного службовця мають обмежену сферу застосування, вони не поширюються на усіх публічних службовців, а самі правила поведінки визначені надто узагальнено.

Відтак, основи публічної служби, у тому числі й вимоги професійної етики публічних службовців, мають визначатися виключно на рівні закону.

Чому важливим є законодавче врегулювання професійної етики публічних службовців? Досвід багатьох зарубіжних країн показує, що важливим засобом правового регулювання професійної етики публічних службовців є закон. Найбільшого поширення набуло два основні способи законодавчого регулювання: перший, закріплення відповідних правових норм у загальному законі про публічну службу;


РОЗДІЛ 2. ПРОФЕСІЙНА ЕТИКА ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ

19

другий, зкріплення відповідних правових норм у кодексі професійної поведінки публічних службовців або законі про професійну етику публічної служби Серед правових засобів регулювання основних засад професійної етики публічних службовців в Україні є загальний і спеціальні. До загальних — належать Закон України “Про державну службу” і Закон України “Про боротьбу з корупцією”. А спеціальними законами є ті, які регулюють окремі види публічно-службових відносин, зокрема державної податкової служби, державної прикордонної служби, дипломатичної служби і т.п. Такі акти враховують специфіку виконуваних державними службовцями завдань і функцій, що вимагають дотримання певного типу поведінки — професійної етики. Чинне національне законодавство згадує про необхідність дотримуватися етики поведінки на державниій службі. Наприклад, правову основу етичних засад поведінки державних службовців становить положення статті 5 Закону України “Про державну службу”: “Етика поведінки державного службовця”. Це стало першою спробою законодавчого регулювання відносин професійної етики на публічній службі. Відповідно до цього державний службовець повинен: 1) сумлінно виконувати свої службові обов’язки; 2) шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; 3) не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця. Однак дія цього закону поширюється лише на тих державних службовців, які займають посади, віднесені до відповідних категорій на підставі статті 25 Закону України “Про державну службу”. Практично, це стосується державних службовців органів виконавчої влади загальної компетенції. Подібне положення містить і Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування в Україні”. Серед основних обов’язків посадових осіб місцевого самоврядування у статті 8 зазначеного закону передбачено обов’язок “шанобливого ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування,турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів та посадових осіб місцевого самоврядування”. Такі моменти вказують на незавершеність регулювання у даному напрямі: по-перше, не проводять конкретизації вимог професійної етики, по-друге, не дають вичерпного переліку осіб, на яких мають поширюватися ці вимоги; по-третє, не закріплюють правові наслідки для службовця у разі, коли він не дотримується встановлених вимог. Чинне законодавство досить узагальнено регулює питання професійної етики публічних службовців, що породжує відповідні проблеми у правозастосовчій сфері.

Існуюча ситуація вказує на необхідність прийняття спеціального законодавчого акта з питань професійної етики на публічній службі, тобто і на державній службі, і на службі в органах місцевого самоврядування. З метою визначення заходів по удосконаленню законодавства у сфері публічної служби загалом, і державної служби зокрема, Указом Президента України від 5 березня 2004 р. була схвалена Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу (далі  — Концепція). Вона спрямована на подальше вдосконалення інституту державної служби в Україні в рамках адаптації його до стандартів Європейського Союзу. Серед пріоритетних напрямів адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу було визначено вдосконалення нормативного регулювання вимог професійної етики державних службовців.


20

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

У розвиток цього питання Указом Президента України від 11 вересня 2006 р. була схвалена Концепція подолання корупції в Україні “На шляху до доброчесності”, якою передбачено розроблення та прийняття Кодексу поведінки публічних службовців. Вирішення цього питання мало би сприяти реалізації конституційних прав, свобод та законних інтересів громадян, наданню їм у належному обсязі якісних адміністративних послуг професійно підготовленим апаратом публічних службовців. Законодавство зарубіжних країн головним обов’язком публічних службовців визначає добросовісне виконання службових обов’язків. Наприклад, вагому роль для функціонування цивільної служби в Великій Бритианії має Кодекс поведінки цивільного службовця, який визначає обов’язки цивільного службовця перед громадянами та органом його призначення. У цьому ж акті визначені принципи діяльності цивільного службовця, зокрема, пріоритет публічного інтересу, чесність, об’єктивна обґрунтованість та неупередженість.15 А законодавством про публічну службу Франції передбачено обов’язок службовців поводитися гідно, щоб не підірвати престиж адміністрації і репутації публічної служб, визначено вимоиги. У деяких зарубіжних країнах питання професійної етики публічних службовців закріплені в нормах основного закону про публічну службу, з подальшим розвитком у спеціальних актах чи у додатках до закону. Зокрема, у Законі про публічну службу Естонії одночасно вміщено додаток — Етичний кодекс публічної служби. Цей Кодекс окреслив засади службової поведінки особи, порушення яких, слід розцінювати як підставу для застосування заходів дисциплінарної відповідальності, перелік і спосіб застосування яких містить відповідний розділ закону — “Дисциплінарна відповідальність чиновника”. Національний закон про правила професійної етики публічних службовців будь-якої держави має базуватися на таких принципах конституції і законодавства, як: справедливість, неупередженість і повага до громадян, покращення іміджу публічної служби і репутації публічних службовців, на інформування громадян про те, якої поведінки вони можуть чекати від публічних службовців. Наслідком невиконання цих правил, відповідно, має стати застосування заходів юридичної відповідальності, наприклад, дисциплінарних стягнень. В інашому разі публічного службовця важко буде зобов’язати дотримуватися встановлених вимог. Законодавство про правила професійної етики на публічній службі має слугувати засобом запобігання корупційним діянням. Воно має сприяти підвищенню ефективності та професіоналізму діяльності публічних службовців, неупередженості при наданні адміністративних послуг громадянам та покращенню їх якості. Воно повинно визначити принципи і способи для вирішення тих ситуацій, де службовець може відчути, що йому доведеться мати справу з конфліктом інтересів. Загалом закони такого роду справляють важливу сигнальну дію як на громадськість, так і на всіх тих, хто, як очікується, може зловживати наданим йому службовим статусом. Однак, не можна вважати, що публічний службовець знає, якої професійної поведінки чекають від нього, якщо йому ніколи про це не говорили. У зв’язку з цим важливо оприлюднити такі закони. Публічний службовець повинен наперед знати, як він може уникнути конфлікту інтересів і не допустити підозри щодо своєї доброчесності. З їхнім змістом слід ознайомити й громадськість, яка вправі вимагати від публічного службовця належної поведінки і повинна мати відповідні можливості попередження зловживань з боку такого службовця. Деякі представники трудового права навіть вважають, що закони про професійну етику поведінки публічних службовців є частиною договору найму. Вони містять положення, що застосовуються до ситуацій, які стають реальними, коли службовець поступає на публічну службу.

Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг. ред. Тимощука В.П., Школика А.М. — К.: Конус-Ю, 2007. — С.86.

15


РОЗДІЛ 2. ПРОФЕСІЙНА ЕТИКА ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ

21

Якщо публічному службовцеві належить надати звіт про свою поведінку, то є суттєвим, щоб його було поінформовано, чого від нього чекають і в чому його поведінка відрізняється від очікуваної.

Закон про правила професійної етики повинен містити чіткий, стислий та доступний виклад вимог щодо професійної поведінки публічного службовця, якими він зобов’язаний керуватися у своїй службовій діяльності. Такі закони, поряд з питаннями запобігання корупції, повинні сприяти встановленню високих норм поведінки публічного службовця, аби не давати підстави громадянам сумніватися в неупередженому чи недобросовісному прийнятті рішення публічним службовцем або надання адміністративної послуги. Іноді кодекси окремих установ чи закладів (кодекси практики) також передбачають правила, але вони адресовані, переважно, клієнтам. Такі кодекси (кодекси доброї практики) складаються з метою надання детальних настанов службовцям, як треба діяти у деяких ситуаціях, пов’язаних зі службою. Подібним має бути і закон для публічних службовців, аби не допустити двозначного тлумачення його приписів і створити реальний механізм запобігання корупції. Законодавство про професійну етику публічних службовців має стати дороговказом, який повинен глибоко врегулювати морально-етичні засади на публічній службі.

Які існують міжнародні стандарти вимог щодо професійної етики публічних службовців? Комітетом міністрів, відповідно до Статті 5 Статуту Ради Європи, з урахуванням Резолюції (98) 7 і (99) 5, що уповноважує і відповідно затверджує Угоду про утворення Групи держав проти корупції (GRECO), метою якої є покращення можливостей її учасників у боротьбі з корупцією шляхом дотримання їх зобов’язань в цій сфері, було рекомендовано, щоб уряди держав-учасниць, відповідно до національного законодавства та принципів державного управління, прийняли національні кодекси поведінки державних службовців. Додатком до Рекомендацій № R (2000) 10 був Модельний Кодекс поведінки державних службовці Ради Європи. Завданням Кодексу стало чітке визначення стандартів честі та поведінки, яких повинні дотримуватись державні службовці, надання допомоги їм у дотриманні цих стандартів та інформування громадськості про те, на яку поведінку публучних службовців вона може сподіватись. Ключовим питанням законодавства про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів є попередження та врегулювання конфлікту інтересів в процесі службової діяльності, що є важливим інструментом забезпечення доброчесності публічних службовців.

Яка мета перспективного законодавства про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів в Україні? Законодавство про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту має слугувати засобом правового регулювання правил професійної етики на публічній службі в Україні та визначати шляхи запобігання конфлікту інтересів. Законодавчий акт про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів має сприяти підтриманню культури поведінки і службової дисципліни в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. На особливу увагу заслуговують положення про зобов’язання пубічного службовця дотримуватися законодавства як під час


22

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

виконання службових обов’яків, так і у позаслужбовий час, окремі обмеження поиширюються на особу і після припинення публічної служби. Відповідне законодавство має надзвичайно важливе значення на шляху боротьби проти корупції в Україні та встановлення мінімальних стандартів професійної етики для публічних службовців. Основна ціль прийняття такого законодавства полягає у врегулюванні конфлікту інтересів на публічній службі, які наносять руйнівну силу принципам публічної служби, чим підривають довіру до органів публічної влади.

Таке законодавство має визначити загальні засади професійної етики публічних службовців, а специфіку регулювання питань професійної етики окремих категорій службовців слід окреслити іншими актами, які повинні відповідати базовому закону.

Якою має бути структура закону про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів? У законі про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів слід послідовно викласти таі положення: • понятійний апарат, що сприятиме однозначності у тлумаченні термінів, які будуть використані у такому законі, а також мають сприяти уніфікації окремих термінів у законодавстві про публічну службу загалом; • конкретні вимоги щодо професійної поведінки публічних службовців та заходи, які спрямовані на запобігання конфлікту інтересів на публічній службі та позбавлення приватного інтересу; • обмеження політичної діяльності публічних службовців, що сприятиме стабільності професійної публічної служби; • обмеження щодо отримання подарунків та іншої неправомірної вигоди чи благ у зв’язку з виконанням особою службових обов’язків; • деякі обмеження, які будуть діють після припинення публічної служби, зокрема, вимоги щодо зберігання конфіденційної інформації та уникнення випадків використання її у власних інтересах публічного службовця; • способи виявлення порушень і забезпечення механізму контролю за дотриманням професійними службовцями правил професійної етики; • процедури застосування дисциплінарної відповідальності до публічних службовців. Законодавчі положення мають бути обов’язковими для публічного службовця з того часу, коли він був ознайомлений з ними і підтвердив це у встановлений спосіб, як правило, у письмовій формі. Прийняття в майбутньому закону про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів має стати дієвим засобом у механізмі запобігання проявам корупції на публічній службі, чим сприятиме підвищенню авторитету публічної служби серед громадян.

Висновки до Розділу 2.

1. Дієвим заходом протидії корупції на публічній службі є законодавче врегулювання питань пофесійної етики публічних службовців, що сприятиме професійному росту та підвищенню компетентності публічних службовців та поверне довіру до них громадян. 2. Етика публічного службовця являє собою моральні і правові (юридичні) вимоги, яким має відповідати особа, яка претендує на зайняття посади публічного службовця чи


РОЗДІЛ 2. ПРОФЕСІЙНА ЕТИКА ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ

3.

4. 6.

7.

23

вже перебуває на публічній службі. Професійна етика публічного службовця визначає певний тип взаємовідносин службовців і відіграє достатньо значиму роль у забезпеченні шанобливого ставлення публічного службовця до інших осіб. Чинні Загальні правила поведінки державного службовця (2000 р.) мають обмежену сферу застосування, вони не поширюються на всіх публічних службовців, а самі вимоги поведінки визначені надто узагальнено. У Загальних правилах не передбачено заходів відповідальності за їх порушення, що зобов’язувало б державних службовців до належного дотримання їх приписів. Модельний Кодекс поведінки державних службовці Ради Європи чітко визначає міжнародні стандати честі та поведінки, яких повинні дотримуватись публічні службовці і які має відображати перспективне законодавство у цій сфері. Передбачено, що законодавство про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів публічних службовців слід побудувати таким чином, щоб проголосити низку загальних принципів, на основі яких мають формуватися конкретні вимоги до поведінки публічного службовця і шляхи уникнення конфлікту інтересів на публічній службі. На основі викладених принципів службовець повинен сам відчути, що йому доведеться мати справу з конфліктом інтересів, а відтак — вжити відповідних заходів по його врегулюванню. Законодавчий акт про правила професійної етики публічних службовців України має слугувати засобом попередження корупційних дій на публічній службі і має сприяти підвищенню ефективності діяльності та доброчесності публічних службовців, покращення якості надання адміністративних послуг громадянам та прийняттю обґрунтованих та законних рішень.

Запитання для повторення: • Що є дієвим заходом протидії корупції на публічній службі? • Що таке “професійна етика публічних службовців”? • У чому відмінність норм моралі від норм професійної етики публічних службовців? • Чи існують міжнародні стандарти вимог щодо професійної етики публічних службовців і де вони закріплені? • Чи Загальні правила поведінки державного службовця вирішують проблеми правового регулювання професійної етики державних службовців в Україні? • Які існують способи врегулювання питань професійної етики публічних службовців? • Чому важливим є законодавче врегулювання професійної етики публічних службовців? • Яка мета прийняття закону про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів в Україні? • Який може існувати зв’язок перспективного закону про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів в Україні з актами про дисципліну публічних службовців? Список рекомендованих джерел до Розділу 2. 1. Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — №52. — Ст.490. ( з наступними змінами). 2. Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, затверджена Указом Президента України від 20 лютого 2006 р. // Урядовий кур’єр. — 3 березня 2006р .- №43. 3. Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, затв. Указом Президента України від  5  березня  2004  р. // Урядовий кур’єр. — 2004. — 17 березня.


24

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

4. Концепція розвитку законодавства про державну службу, затв. Указом Президента України від 20 лютого 2006 р. // Урядовий кур’єр. — 2006. — 3 березня. — №43. 5. Загальні правила поведінки державних службовців, затв. Наказом Головдержслужби України від 23 жовтня 2000р. // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2002. — №1: Державна служба в Україні. 6. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. — Х.: Право, 2005. — С.172 — 196. 7. Виконавча влада і адміністративне право (За заг.ред. В.Б. Авер’янова). — Київ: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. — С.410–418. 8. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посібник / За заг. ред. Нижник Н.Р., Олуйко В.М. — Л., 2002. — С.2002. — С.133–192. 9. Неумивайченко Н. Правила поведінки державних службовців: практичні питання // Право України. — 2001. — №2. 10. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту / За  заг.ред. В.Б.  Авер’янова.  — К.: Наукова думка,  2007.  — С.91 — 104. 11. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг. ред. Тимощука В.П., Школика А.М. — К.: Конус-Ю, 2007. — С.83–88; С.714–720.. 12. Цвєтков В.В., Горбатенко В.П. Демократія, управління, бюрократія: в контексті модернізації українського суспільства: Монографія. — К., 2001. — С.226–247; С.326–344.


РОЗДІЛ 3. МЕЖІ ДІЇ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ПРАВИЛА ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ  ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ ТА ЗАПОБІГАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ

25

РОЗДІЛ 3. МЕЖІ ДІЇ ЗАКОНОДАВСТВА  ПРО ПРАВИЛА ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ  ТА ЗАПОБІГАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ 3.1. Особи, на яких поширюється дія законодавчого акта На кого має поширюватися закон про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів? Чому доцільнішим є використання поняття “публічний службовець”, а не “особа, яка уповноважена на виконання завдань і функцій держави”? Важливе значення для дії законодавчого акта про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів має встановлення меж його дії як за колом осбі, так і в часі, оскільки публічно-службові відносини є чітко окреслені в часі і виникають та припиняються на підставі адміністративних актів. Для початку слід окреслити коло осіб, на яких буде поширюватись дія законодавства про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів. Як показує практика, це питання особливо важливе, так як чинне національне законодавство не послуговується терміном “публічний службовець” і не містить дефініції цього поняття. У зв’язку з цим виникає потреба з’ясувати зміст поняття “публічний службовець”. Зарубіжний досвід свідчить про те, що поняття ”публічна служба” набуває поширення у законодавстві уже після першої світової війни і продовжує розиватися упродовж ХХ століття. Сьогодні поняттями “публічна служба” і “публічні службовці” послуговується законодавство переважної більшості зарубіжних країн. Вперше в національному законодавстві поняття “публічна служба” було визначено у Кодексі адміністративного судочинства України (2005р.). Відповідно до п.15  статті  3  Кодексу адміністративного судочинства України: “Публічна служба — діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування”. Законодавець об’єднав єдиним поняттям різні за змістом види службової діяльності: — діяльність на політичних посадах, — професійну діяльність по виконанню завдань держави, які є результатом політичних рішень; — професійну діяльність суддів, прокурорів, які за своїм статусом не належать до державних службовців. Виокремлення деяких видів державної служби, наприклад, військової, альтернативної (невійськової), дипломатичної може виправдовуватися лише тим, що законодавець виходив із необхідності забезпечити судовий захист для якомога більшої групи публічних службовців. У поточному законодавстві термін “публічна служба”, за винятком Кодексу адміністративного судочиства України, не зустрічається. Хоча це поняття може потребувати уточнення, але воно не суперечить Конституції України. Складовими публічної служби є державна служба і служба в органах місцевого самоврядування (ст.38 Конституції України). Використання нового терміну у законодавстві вимагає подальшого з’ясування його змісту, але не є підставою для того, щоб відмовлятись від нього взагалі. Як аргумент, у Конституції України 1996 р. вперше було використано поняття “посадова особа” і “службова особа” як різні за своїм змістом, хоча до цього часу у законодавстві вони


26

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

використовувались одночасно без належної конкретизації, що давало підстави для їх ототожнення. Публічні службовці становлять професійно підготовлений апарат службовців, які володіють необхідним обсягом знань і навичок у відповідній сфері та забезпечують виконання завдань органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” підтверджує, що службовці органів місцевого самоврядування задіяні в реалізації завдань не лише місцевого значення, але і загальнодержавних. Це випливає з визначення місцевого самоврядування відповідно до статт  2  цього Закону: “Місцеве самоврядування в Україні є гарантованим державою правом та реальною здатністю територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України”. Служба в органах місцевого самоврядування (у зарубіжному законодавстві поширений термін — муніципальна служба) покликана реалізувати завдання, які визначені територіальною громадою та делеговані державою. Державну службу і службу в органах місцевого самоврядування об’єднує спільна мета діяльності, яка пов’язана з виконанням завдань і функцій держави, спрямованих на забезпечення загальнодержавного інтересу, який визначається політичною владою у формі загальнообов’язкових правових норм.

У країнах континентальної системи адміністративного права, головним чином у Франції, а пізніше набуло поширення в інших країнах, поняття “публічна адміністрація”. В адміністративному праві його розуміють, як організацію і діяльність органів, які підпорядковані політичній владі, забезпечують виконання закон і діють у публічних інтересах і їх діяльність проходить в особливому режимі. Відтак, публічна адміністрація — це сукупність органів виконавчої влади і виконавчих органів місцевого самоврядування. Саме ці органи задіяні у безпосередньому здійсненні виконання завдань і функцій держави, які визначає парламент. Публічні службовці становлять спеціально підготовлений склад публічної адміністрації. У прийнятому 11 червня 2009 р. Верховною Радою України Законі “Про засади запобігання та протидії корупції” використано термін “особи, уповноважені на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування”. Вперше термін “особи, уповноважені на виконання функцій держави” з’явився з прийняттям Закону України “Про боротьбу з корупцією” 1995 р. Законодавець зробив спробу дати перелік осіб, які уповноважені виконувати функції держави. Відповідно до статті 2 згаданого закону за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією до таких осіб було віднесено: а) державних службовців; б) Прем’єр-міністра України, Першого віце-прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів, міністрів; в) народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад; г) посадових осіб місцевого самоврядування; ґ) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших військових формувань (крім військовослужбовців строкової служби). Крім цього, цей перелік був розширений за рахунок інши осіб: — керівників міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів — (за ст.10 Закону); — осіб, на яких покладено обов’язок складати протоколи про вчинення корупційних правопорушень або подавати ці протоколи до суду, — (за ст.11 Закону). Разом з тим, хоча Закон України “Про боротьбу з корупцією” не відніс до суб’єктів корупційного діяння суддів, але з прийняттям саме цього Закону було внесено зміни статті 43 За-


РОЗДІЛ 3. МЕЖІ ДІЇ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ПРАВИЛА ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ  ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ ТА ЗАПОБІГАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ

27

кону України “Про статус суддів”, відповідно до чого: “судді, звільненому з посади у зв’язку з вчиненням корупційного діяння, пенсія призначається на загальних підставах”. Ще інший підхід був обраний у правозастовчій практиці, зокрема у Постанові Пленуму Верхоного Суду України від 25 травні 1998р. (зі змінами від 5 березня 2000р.) “Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією” в п.5. роз’яснено, що до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень притягаються лише особи, уповноважені на виконання функцій держави, а саме: 1) державні службовці; 2) депутати всіх рівнів; 3) сільські, селищні, міські голови та голови районних і обласних рад; 4) військовослужбовці (крім тих, що проходять строкову службу), 5) інші особи, які згідно з чинним законодавством притягаються до відповідальності за адміністративні правопорушення на підставі положень дисциплінарних статутів. До  п’ятої групи належать: судді, прокурори, слідчі, особи рядового й начальницького складу органів внутрішніх справ, співробітники служби безпеки, посадові особи податкової адміністрації та податкової міліції, митної служби й інших правоохоронних органів, перелік яких містить частина перша ст.2  Закону України “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” ( від 23 грудня 1993 р.), а також працівники апарату суду, прокуратури й інших зазначених органів, уповноважені на виконання функцій держави. Відтак, видається, що було б доцільніше використати поняття “публічний службовець”. Серед службовців органів державної влади слід виокремити групу осіб, які не входять в структуру професійного апарату, однак від їх діяльності залежить визначення завдань держави загалом чи в окремих сферах суспільного життя. Мова йде про політичних діячів. Хоча законодавець не послуговується таким терміном, однак у Законі України “Про Кабінет Міністрів України” загадано про осіб, які займають політичні посади, зокрема, у частині третій статті 6 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” до них віднесено членів Кабінету Міністрів України. Окрему групу осіб, становлять депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад усіх рівнів, які беруть участь у прийнятті важливих стратегічних рішень щодо розвитку відповідної території, а також приймають рішення, які стосуються окремих громадян та юридичних осіб. Отже, у широкому розумінні поняття “публічний службовець” поширюється не лише на професійний апарат державної служби і служби в органах місцевого самоврядування, але й на політичних діячів держави. Це стосується і випадку, коли мова йде про професійну етику. Через прогалини у правовому регулюванні питаннь професійної етики політичні діячі часто порушують Присягу.

Можна виділити наступні основні групи осіб, на кого мала би поширюватися дія законодавства про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів: 1) політичні діячі, до яких віднесено членів Кабінету Міністрів України та депутатів Верховної Ради Автномоної Республіки Крим та місцевих рад усіх рівнів; 2) професійні службовці державних органів, серед яких: — державні службовці; — особи, що призначаються на посади Президентом України, за його поданням чи призначаються на посади Верховною Радою України або за її згодою; — особи, що не мають статусу державного службовця, але займають посади в органах та апараті виконавчої влади; — особи, які займають посади в органах державної влади і мають спеціальні звання, класні чини, дипломатичні та інші ранги, кваліфікаційні класи, зокрема, працівники


Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

28

органів прокуратури, дипломатичної служби, митної служби, державної податкової служби; — військовослужбовці Збройних Сил України та інших військових формувань, Державної спеціальної служби транспорту України за переліком посад, затвердженим Кабінетом Міністрів; 3) посадові особи місцевого самоврядування, що включають і сільських, селищних міських голів; 4) професійні судді.

1. Посадові особи держави, держави, політичні діячі, діячі, депутати: депутати:    

Члени Кабінету Міністрів України (які займають політичні посади); посади); Особи, Особи, які призначаються на посади Президентом України, України, за його поданням Особи, Особи, які призначаються на посади Верховною Радою України або за її згодою Депутати Верховної Ради АРК та депутати місцевих рад

2. Професійні службовці державних органів     

Державні службовці Особи, Особи, які займають посади в державних органах влади і не є державними службовцями Особи, Особи, які займають посади в органах державної влади і мають спеціальні звання, звання, класні чини, чини, дипломатичні ранги, ранги, кваліфікаційні класи Військово службовці Збройних Сил України та інших військових формувань, формувань, Державної спеціальної служби трансопрту України, України, відповідно до переліку, переліку, затвердженого Кабінетом Міністрів України Професійні судді 3. Посадові особи органів місцевого самоврядування: самоврядування:

  

Особи, Особи, які обрані на посади територіальною громадою Особи, Особи, які обрані на посаду або затверджені відповідною радою; радою; Особи, Особи, які призначені на посади сільським, сільським, селищним, селищним, міським головю, головю, головою районної, районної, районної в місті ради, ради, обласної ради на конкурс

Саме професійна етика вище зазначених осіб має бути предметом правового регулювання у майбутньому законі про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів.

3.2. Дія законодавство про професійну етику в часі Протягом якого часу діють вимоги професійної етики? Чи всі вимоги професійної етики публічних службовців обмежені тривалістю перебування у публічно-службових відносинах? Важливе значення для повноти регулювання професійної етики має і час дії вимог законодавства про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів. Публічний службовець зобов’язаний дотримуватися таких вимог під час виконання службових обов’язків. З моменту вступу на посаду кожен публічний службовець бере на себе добровільне зобов’язання дотримуватися приписів відповідного закону про етику. Разом з тим,


РОЗДІЛ 3. МЕЖІ ДІЇ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ПРАВИЛА ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ  ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ ТА ЗАПОБІГАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ

29

з метою підтримання належного іміджу відповідного органу, кожен публічний службовець має дотримуватися правил етики й поза службою. Наприклад, у США існує правило, що при призначенні на посаду, компетентий орган встановлює близьке оточення кандидата, коло його друзів і сусідів, проводить їх опитування щодо поведінки кандидата. Зокрема, такий порядок встановлений при призначенні на посаду судді. Аналогічна процедура існує й в інших країнах, оскільки поведінка публічного службовця не повинна підривати авторитет як самого службовця, так і органу, в якому він займає посаду. Наприклад, згідно із статею 27 Кодексу цивільних службовців Греції: “цивільний службовець як на службі, так і поза нею зобов’язаний поводитися так, щоб бути достойним громадської довіри”. У статті 28 Закону про державну службу Болгарії передбачено, що “при виконанні службових обов’язків і спілкування з громадськістю державний службовець повинен поводитися так, щоб своєю поведінкою не завдавати шкоди престижу державної служби, та дотримуватися норм Кодексу поведінки службовця державної адміністрації”. Висловлюються міркування, що своєю поведінкою поза службою публічний службовець не повинен привертати увагу до діяльності тої чи іншої релігійної організації, зокрема, участь у богослужіннях особа не може брати як представник влади. Вони можуть це робити як приватні особи. Публічні службовці не повинні надавати приміщення державних органів та органів місцевого самоврядування для відправлення релігійних обрядів і демонструвати прихильності до будь-яких релігійних організацій.16 Такий підхід має стосуватися і участі в громадських організаціях, що відповідає конституційним положенням статей 35 і 36 Конституції України. Наявність певних обмежень у діяльності публічних службовців є однією з основних умов для цільового використання наданих їм державно-владних повноважень. Серед рекомендацій щодо законодавства про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів Комітет Міністрів Ради Європи з питань законів поведінки публічних службовців окрему увагу приділив питанню обмежень, які поширюються на публічного службовця після припинення ним служби. У багатьох країнах законодавчо визначена вимога щодо обмеження працевлаштування колишнього публічного службовця у структури, стосовно яких він вчиняв певні контрольнонаглядові дії. Цей вид обмежень запобігає виникненню ситуацій, коли публічний службовець буде зловживати службовим становищем задля отримання вигідної пропозиції щодо його майбутнього працевлаштування у підконтрольній йому структурі. Це  запобігає “перекрученню” звітності щодо проведення контрольно-наглядової діяльності стосвно відповідних суб’єктів. Тривалість дії таких обмежень становить від 2 до 3-х років. Закріплення таких вимог у законодавчих актах є цілком обґрунтованим, оскільки перешкоджає проявам різного роду корупційних діянь або зловживанню інформацією, яка стала відомою за час перебування на публічній службі. Разом з тим, не зовсім можна погодитися із викладом статті 7 Закону України “Про засади запобігання та протидії корупції”, відповідно до якого: “Установлені цим Законом або іншими законами обмеження щодо осіб, зазначених у пунктах 1–2 частини першої статті 2 цього Закону, зберігаються протягом двох років після звільнення таких осіб з посад або припинення ними в установленому порядку діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, органів місцевого самоврядування, за умови якщо обов’язки цих осіб на новій посаді у приватному секторі безпосередньо пов’язані з функціями, які виконували особи, перебуваючи на попередній посаді”. Із формулювання випливає, що усі обмеження поширюються на особу і після припинення нею публічної служби. Слід звернути увагу, що після припинення публічної служби відповідні особи мають дотримуватися законодавчо встановлених вимог щодо обмежень використання інформації, Див. Коваленко В.Л. Проблеми правового регулювання поведінки державних службовців / Виконавча влада і адміністративне право. Монографія / За заг.ред. В.Б. Авер’янова. — К.: Вид-чий Дім “Ін-Юре”, 2002. — С.416.

16


Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

30

яка їм стала відома ще під час проходження публічної служби, а також окремих обмежень щодо працевлаштування.

3.3. Сфера дії вимог професійної етики В якій сфері діяльності публічних службовців найчастіше виникають конфлікти інтересів? Заходи щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів можуть застосовуватися у випадках, коли службова діяльність публічного службовця стосується: 1) розподілу фінансових чи матеріальних ресурсів (об’єктів права державної або комунальної власності), їх використання або розпорядженння ними в інший спосіб; 2) надання чи отримання документів дозвільного характеру (дозволів, ліцензій, сертифікатів, погоджень тощо), реєстрації (крім тієї, що здійснюється у заявному порядку), надання інших адміністративних послуг; 3) кадрових рішень, внесення подань та прийняття рішень про нагородження державними нагородами та присвоєння почесних звань; 4) проведення аукціонів, конкурсних або тендерних процедур; 5) направлення на навчання або у закордонні відрядження за рахунок коштів державного або місцевого бюджетів чи офіційної фінансової допомоги від іноземних держав чи міжнародних організацій; 6) реалізації контрольних або наглядових повноважень, а також здійснення оперативнорозшукової діяльності; 7) здійснення проваджень щодо притягнення фізичних чи юридичних осіб до юридичної відповідальності та вирішення спорів; 8) регуляторної діяльності. Перелік таких сфер має бути вичерпний і не може допускати невизначеності. У зв’язку з цим некоректним буде формулювання “інше”. Зміни таких “ризикових” сфер можуть відбуватися лише виключно на підставі закону. На відміну від норм моралі, які стосуються всього суспільства, норми законодавчого акта про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів мають стосуватися поведінки осіб, які покликані представляти публічні інтереси і забезпечувати прозорість в діяльності органів влади.

Отже, законодавство про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів публічних службовців має закріпити стандарти поведінки публічних службовців, на які можуть очікувати громадяни у взаємовідносинах з ними при отриманні адміністративних послуг.

Висновки до Розділу 3.

1. Публічні службовці становлять професійно підготовлений апарат службовців, які володіють необхідним обсягом знань і навичок у відповідній сфері та забезпечують виконання завдань органів державної влади і органів місцевого самоврядування. 3. Окрему групу публічних службовців становлять депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад усіх рівнів, які беруть участь у прийнятті важливих стратегічних рішень щодо розвитку відповідної території, а також приймають рішення, які стосуються окремих громадян та юридичних осіб.


РОЗДІЛ 3. МЕЖІ ДІЇ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ПРАВИЛА ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ  ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ ТА ЗАПОБІГАННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ

31

4. З моменту вступу на посаду кожен публічний службовець добровільно покладає на себе зобов’язання дотримуватися правил професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів, які будуть визначатися у законі. 6. Норми законоадвства про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів стосуються поведінки осіб, які покликані представляти публічні інтереси і забезпечувати прозорість в діяльності органів влади. 7. Окремі обмеження на публічній службі діють і законодавчо визначений строк і після припинення публічно-службових відносин. Наявність таких обмежень перешкоджає виникненню конфлікту інтересів через неналежне використання чи зловживання інформацією, яка стала відомою за час перебування особи на публічній службі. Запитання для повторення: • На кого мають поширюватися правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів? • Яка відмінність між поняттями “особа, яка уповноважена на виконання завдань і функцій держави” і “публічний службовець”? • Які є сфери застосування заходів щодо запобігання та врегулювання конфлікту? • Чи вимоги професійної етики публічних службовців обмежені тривалістю перебування у публічно-службових відносинах? Список рекомендованих джерел до Розділу 3. 1. Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — №52. — Ст.490. ( з наступними змінами). 2. Загальні правила поведінки державних службовців, затв. Наказом Головдержслужби України від 23 жовтня 2000р. // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2002. — №1: Державна служба в Україні. 3. Біла Л.Р. Види державних посад: пробелми теоріїі та правового регулювання / Зб.наук. пр. “Актуальні проблеми держави і права”. — Одеса: Юридична література, 2007. — Вип.35. — С.75–78. (0,2д.а.). 4. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. — Х.: Право, 2005. — С.110 — 137. 5. Виконавча влада і адміністративне право (За заг.ред. В.Б. Авер’янова). — Київ: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. — С.383 — 392; С.399–410. 6. Мельник М.І., Редька А.І., Хавронюк М.І. Науково-практичний коментар Закону України “Про боротьбу з корупцією” /За заг.ред.М.І.Мельника. — К.: Атіка, 2008. С. 38–58. 7. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг. ред. Тимощука В.П., Школика А.М. — К.: Конус-Ю, 2007. — С.22–25.


32

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

РОЗДІЛ 4. ПРИНЦИПИ ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ ПУБЛІЧНОГО СЛУЖБОВЦЯ 4.1. Поняття і значення принципів професійної етики публічного службовця Яке значення мають принципи професійної етики публічних службовців і як вони співвідносяться з принципами публічної служби? У юридичній літературі висловлюються цілком слушні зауваження, що під “принципами” слід розуміти засадничі (основні) ідеї, положення, вимоги, що характеризують зміст певного явища, відображають закономірності його розвитку і визначають напрями законодавчого регулювання. (Г.Й. Ткач) Вже саме формування і функціонування публічної служби має відбуватися з урахуванням певних принципів (від латинської “principium”  — першоджерело), які відображають об’єктивну природу цього інституту, його організацію і функціонування. За допомогою принципів можна визначити перспективи розвитку державної служби. Зазвичай під “принципами” розуміють вихідні положення і теоретичні ідеї, які відображають об’єктивні закономірності розвитку суспільства і держави. Вибір принципів, які будуть визначені у законі безпосередньо залежить від парламентарів, які остаточно приймають рішення щодо закону. Тому законодавче закріплення принципів відбувається за присутності й суб’єктивного фактору  — діяльності законодавця. Але законодавець формулює принципи, виходячи з конкретного правового досвіду і правової культури в державі. Вони базуються на основних положеннях правової системи, з урахуванням досягнутого рівня розвитку галузевого законодавства. Отже, принцип являє собою певну чітко окреслену закономірність, відношення і взаємозв’язок суспільної діяльності людей, яка виражена у вигляді наукового положення, закріпленого у переважній більшості законодавством, що має як теоретичне, так і практичне значення. Однак принципи мають відображати об’єктивні закономірності, а не суб’єктивні позиції, хоча на практиці виникають певні труднощі щодо цього Закон без принципів нагадує будинок без фундаменту, він не зможе встояти.

Принципи діють не автоматично, самі по собі, а вимагають організаційних, нормативних, інформаційних зусиль з боку людини, у першу чергу — законодавця. Без вчинення відповідних застосовчих дій вони можуть лишатися лише “голослівними постулатами”. Тому законодавче закріплення є лише початком заходів, які потрібно здійснити. Слід пам’ятати, що “принципи є якорем” для інституту і жоден закон про державну службу не може мати практичного значення без закріплення таких принципів. Можна прирівняти правові норми до окремих цеглин, а принципи — до цементу, який стримує цеглини в єдності. Принципи одночасно визначають базові засади, на яких формується надбудова. Наявність законодавчо закріплених принципів допомагає врегулювати ситуацію у тих випадках, коли відсутній чіткий припис для публічного службовця стосовно вчинення ним тих чи інших дій Визначені законодавцем принципи можуть вплинути на формування у кандидата на публічну службу чіткого уявлення про загальні засади і умови проходження служби, професійну етику, майбутній режим службової діяльності. З метою усунення декларативного характеру принципів публічної служби, слід законодавчо встановити механізм їх застосування.


РОЗДІЛ 4. ПРИНЦИПИ ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ ПУБЛІЧНОГО СЛУЖБОВЦЯ

33

Принципи публічної служби мають сформувати у населення певну ідеологію службовця і сприяти підвищенню авторитету публічної служби. Вони визначають модель публічної служби і особливості правового статусу самого службовця. Можна виділити дві основні групи принципів публічної служби: перша — загальні принципи публічної служби; друга — принципи професійної етики публічної служби. Вперше принципи державної служби були закріплені у статті 3 Закону України “Про державну службу” (1993 р.). Державна служба грунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян. У Загальних правилах державного службовця також містяться принципи державної служби. На відміну від Закону України “Про державну службу” у п.3 Загальних правил названо ще й інші принципи: верховенство права, що забезпечує пріоритет прав і свобод людини і громадянина; політичної неупередженості; відкритості, гласності та контрольованості. У статті 4 Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування” враховано особливості проходження служби в органах місцевого самоврядування України і назвно наступні принципи: служіння територіальній громаді; поєднання місцевих і державних інтересів; дотримання прав місцевого самоврядування; захисту інтересів відповідної територіальної громади; самостійності кадрової політики в територіальній громаді. У законодавстві зарубіжних країн принципам приділена значна увага. Наприклад, у ст.1 Закону Польщі про цивільну службу передбачено такі принципи як: професійне, старанне, неупереджене і політично нейтральне виконання завдань держави. А у Законі Канади про зайнятість на публічній службі принципи викладені у преамбулі, зокрема серед них перераховано: доброчинність, непартійність та незалежність захисту, добросовісність обслуговування громадян офіційною мовою за їхнім вибором. Принципи публічної служби мають бути спрямовані на формування її цілісного інституту, а також сприяти професіоналізму і неупередженості діяльності публічних службовців. Другу групу становлять принципи професійної етики. Законодавча регламентація принципів професійної етики має важливе практичне значення. 1. За допомогою принципів можна визначити, якого стандарту поведінки має дотримуватися публічний службовець. 2. За допомогою принципів професійної етики публічних службовців можна заповнити прогалини у правовому регулюванні службової діяльності, зокрема, у випадку прийняття рішень публічним службовцем у межах “адміністративного розсуду”; (або як ще називають “вільний розсуд”, і він існує там, де нема чікто визначеного порядку вчинення публічним службовцем певних дій і він має керуватися загальними принципами та діяти в межах службових повноважень). 3. Закріплення принципів професійної етики слугує засобом запобігання корупції на публічній службі і сприяє підвищенню довіри до діяльності публічного службовця з боку громадян. 4. Наявність законодавчо визначеної системи принципів створює певний захист для самих публічних службовців, наприклад, щодо змін у розстановці політичних сил під час виборчих кампаній. Публічний службовець повинен знати порядок своїх дій у випадку поступлення протиправних наказів з боку посадових осіб, аби не стати співучасником протиправних діянь. Сьогодні законодавчо закріплено право публічного службовця звертатися за захистом до адміністративного суду, відповідно до п.2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України.


34

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Серед Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи щодо прийняття національних кодексів поведінки публічних службовців наголошено на необхідності врахування керівних принципів боротьби з корупцією та принципів публічної адміністрації. Серед таких принципів виділено: • політичний нейтралітет, • лояльність обслуговування законно утвореної національної, місцевої чи регіональної влади, • чесність, безсторонність та ефективність виконання службових обов’язків, • законність, • уникнення конфлікту приватного інтересу, • конфіденційність.17 Наприклад, в ст.3 Закону Литви про публічну службу міститься перелік основних принципів етики публічної служби та публічних службовців, серед яких: повага до людини та держави, справедливість, неупередженість, порядність, об’єктивність, відповідальність, публічність, зразковість. Однак, у переважній більшості такі принципи визначені у спеціальних актах — кодексах про поведінку. Наприклад, у Додатку до Закону про публічну службу Естонії, закріплено принципи професійної етики публічних службовців, а механізм їх реалізації передбачений безпосередньо у положеннях зазначеного закону. Застосування принципів професійної етики мають сприяти професіоналізму публічної служби і підвищенню компетентності та відповідальності за доручені завдання кожного публічного службовця.

4.2. Основні принципи професійної етики публічного службовця Які принципи професійної етики доцільно законодавчо закріпити? Пропонується виділити такі принципи професійної етики публічного службовця: — пріоритет інтересів публічної служби; — уникнення конфлікту інтересів; — неупередженість; — політичну нейтральність; — прозорість у службовій діяльності публічних службовців; — забезпечення конфіденційності; — уникнення отримання неправомірної вигоди у зв’язку із здійсненням службової діяльності. Кожен з цих принципів взаємопов’язаний з іншим і в сукупності вони становлять цілісну логічно зумовлену систему. Основним з них є принцип пріоритету публічного інтересу. Його закріплення зумовлене правовою природою публічної служби, її завданнями. При поступлені на публічну службу особа має представляти інтереси держави чи територіальної громади і забезпечувати права і свободи людини, що становлять зміст і спрямованість діяльності держави, як це визначено у частині другій статті 3 Конституції України. Саме пріоритет інтересів публічної служби зумовлює необхідність вчиняти відповідні дії по усуненню конфлікту інтересів як на момент поступлення на публічну службу, так і в процесі службової діяльності. При цьому, публічний службовець має уникати вчинення дій чи бездіяльності, що можуть спричинити вчинення такого конфлікту інтересів або створити враження його наявності. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг.ред. Тимощука В.П., Школика А.М. — К.: Конус-Ю, 2007. — С.713–715. (735 с.)

17


РОЗДІЛ 4. ПРИНЦИПИ ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ ПУБЛІЧНОГО СЛУЖБОВЦЯ

35

Службовець повинен уникати будь-яких дій, які можуть бути розцінені як використання службового становища у власних чи корпоративних інтересах або можуть негативно вплинути на його репутацію як публічного службовця. Як показує практика багатьох зарубіжних країн, при виникненні таких ситуацій, публічний службовець подає у відставку, аби не підривати авторитет органу влади та довіру у громадськості. Не можна перетворювати публічну службу у дохідливе місце для службовців і не можна допустити використання службового становища у приватних інтересах. При цьому, не має значення, чи отримала особа безпосередню матеріальну вигоду (благо, послугу), чи ні, але наявність конфлікту інтересів є потенційною підставою корупційного правопорушення. Публічному службовцю забороняється прямо чи опосередковано спонукати у будь-який спосіб підлеглих до прийняття рішень, вчиняти дії або бездіяльність на користь своїх приватних інтересів. Публічний службовець не повинен допускати конфлікт його/її приватного інтересу та своєї публічної позиції (посади). Це його відповідальність — уникнути конфліктів інтересів, реальних, потенційних чи можливих. (з Рекомендації № R (2000) 10 Комітету міністрів Ради Європи)

Дотримання вище названого принципу пов’язано з необхідністю діяти неупереджено, незважаючи на особисту прихильність публічного службовця або неприязнь до будь-яких осіб, а також незважаючи на їхні політичні, релігійні чи інші особисті погляди чи переконання. Публічний службовець не повинен мати неправомірної заінтересованості в результаті вирішення справи. У Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, діюча система державної служби в Україні має певні проблеми, які потребують подальшого вирішення, зокрема, це стосується і принципу позапартійності професійної служби. Такий принцип проголошено у законодавстві більшості зарубіжних країн. Публічні службовці, при виконанні службових обов’язків, не повинні бути зв’язані рішеннями окремих партій, політичних рухів чи громадських організацій, а мають керуватися виключно законодавством України.. Не можна допустити використання публічної служби для політичної кар’єри, а відтак, залучати підлеглих до передвиборної кампанії, що часто має місце при проведенні всеукраїнських виборів. Серед принципів, які мають сприяти професійності публічної служби і дотриманню правил етики кожним публічним службовцем, є принцип прозорості у службовій діяльності публічних службовців. Відсутність достатньої інформації щодо діяльності публічного службовця та порядку прийняття ним рішення часто породжує певні догадки, безпідставні уявлення у споживачів адміністративних послуг. З метою запобігання такій ситуації законодавець має передбачити порядок отримання заінтересованою особою інформації про діяльність органу публічної влади або окремого публічного службовця та прийняті ними рішення. Виняток з цього правила становить лише інформація, доступ до якої відповідно до закону є обмеженим. Основними шляхами забезпечення прозорості у діяльності публічних службовців є: оприлюднення у засобах масової інформації або в інший спосіб проектів нормативно-правових актів, прийнятих нормативно-правових актів та правових актів індивідуального характеру; вільний доступ до інформації довідкового характеру; можливість звернення до органу публічної влади або окремого публічного службовця зі зверненням про надання відповідної інформації. На публічного службовця покладається обов’язок надавати достовірну інформацію або сприяти в її отриманні.


36

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Практика показує, що необхідно прийняти закон про нормативно-правові акти і суттєво оновити законодавство про забезпечення права громадян на інформацію.

Сприяти дотриманню принципу прозорості діяльності органів публічної влади може проведення таких заходів: формування правових умов безпеки громадян у випадку критики ними органів публічної влади, посадових осіб; забезпечення поінформованості громадян про прийнятті державним органом, органом місцевого самоврядування чи їх посадовою особою рішень. Як зазначено у юридичній літературі, “прозора влада повинна належним чином забезпечувати діалог з громадськістю на всіх етапах прийняття рішень та постійний доступ до повної, об’єктивної, точної, зрозумілої інформації про діяльність органів державної влади та її посадових осіб відповідно до законодавства”.18 Такий принцип є основою у формуванні механізму запобігання виникненню конфлікту інтересів на публічній службі і використання публічними службовцями своїх владних можливостей у приватних інтересах. До групи принципів професійної етики публічного службовця також належить принцип забезпечення конфіденційності. Порушення цього принципу можна вважати не лише порушенням етичних засад публічної служби, але й порушенню обов’язків публічного службовця, оскільки “збереження інформації про громадянина, що стала відома під час виконання обов’язків державної служби”, згідно із статею 10 Закону України “Про державну службу” віднесено до основних обов’язків державних службовців. Національне законодавство слід доповнити принципом уникнення отримання неправомірної вигоди у зв’язку зі здійсненням службової діяльності. До неправомірної вигоди належать будь-якого виду подарунки, отримання яких пов’язано із здійсненням службової діяльності. Дотримання цих принципів дасть можливість забезпечити пріоритет публічних інтересів над приватними, а також створити захист для самих публічних службовців від незаконного звільнення зі служби через зміни у розстановці політичних сил у вищих органах влади. Запропоновані принципи є науково обґрунтованими і мають сприяти практичній реалізації положень Концепції розвитку законодавства про державну службу, схваленої Указом Президента України ще 5 січня 2005 р. Кожен публічний службовець має спрямовувати свою діяльність на забезпечення позитивного іміджу публічної служби загалом і формування у населення довіри до публічної адміністрації.

Висновки до Розділу 4.

1. Принципи професійної етики публічної служби сприяють заповненню прогалин у правовому регулюванні службової діяльності, зокрема, у тих випадках, коли доводиться приймати рішень у межах “адміністративного розсуду”. 2. Законодавче закріплення принципів професійної етики публічної служби слугує засобом запобігання корупції на публічній службі і сприяє підвищенню авторитету публічної служби у суспільстві. Публічний службовець має всіма способами сприяти забезпеченню позитивного іміджу публічної служби. 3. Принципи професійної етики публічної служби мають вплив на формування у публічного службовця ідеології пріоритету публічного інтересу над приватним. 4. У процесі законодавчого регулювання правил професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів України слід врахувати такі принципи: пріоритет інтересів публічної служби; уникнення конфлікту інтересів; неупередженість; політичну нейтральність; прозорість у службовій діяльності публічних службовців; за-

Доступ до інформації та електронне урядування / Автори-урядники М.С. Демкова, М.В. Фігель. — К.: Факт, 2004. — С. 5. (336 с.)

18


РОЗДІЛ 4. ПРИНЦИПИ ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ ПУБЛІЧНОГО СЛУЖБОВЦЯ

37

безпечення конфіденційності; уникнення отримання неправомірної вигоди у зв’язку із здійсненням службової діяльності. Запитання для повторення • Яке практичне значення мають принципи професійної етики публічної служби? • Який існує зв’язок принципів публічної публічної служби з принципами професійної етики публічної служби? • З якою метою слід закріплювати у законодавстві принципи професійної етики публічної служби? • Які принципи професійної етики доцільно закріпити у законодавстві про правила професійної етики публічної служби та врегулювання конфлікту інтересів? Список рекомендованих джерел до Розділу 4. 1. Закон України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 // Відомості Верховної Ради України. — 1993. — №52. — Ст.490. ( з наступними змінами). 2. Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, затверджена Указом Президента України від  20  лютого  2006  р. // Урядовий кур’єр.  —  3  березня 2006р. — №43. 3. Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, затв. Указом Президента України від  5  березня  2004  р. // Урядовий кур’єр. — 2004. — 17 березня. 4. Концепція розвитку законодавства про державну службу, затв. Указом Президента України від 20 лютого 2006 р. // Урядовий кур’єр. — 2006. — 3 березня. — №43. 5. Загальні правила поведінки державних службовців, затв. Наказом Головдержслужби України від 23 жовтня 2000р. // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2002. — №1: Державна служба в Україні. 6. Доступ до інформації та електронне урядування / Автори-урядники М.С.  Демкова, М.В. Фігель. — К.: Факт, Факт, 2004. — С. 5. (336 с.) 7. Дубенко С.Д. Державна служба і державні службовці в Україні. — К.: ІнЮре, 1999. 8. Приницип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві / Книга друга. / Відп.ред. В.Б. Авер’янов. — К.: Конус-Ю, 2008. — С.263 -278. 9. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг.ред. Тимощука В.П., Школика А.М. — К.: Конус-Ю, 2007. — С.25–29. (735 с.)


38

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

РОЗДІЛ 5. КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ 5.1. Поняття та зміст конфлікту інтересів Що таке “конфлікт інтересів”? У законодавстві більшості економічно розвинутих країн велика увага приділяється такій проблемі, як “конфлікт інтересів”. Питання конфлікту інтересів стало надзвичайно важливим і для України. У суспільстві не повинно бути жодних сумнівів у доброчесності публічної служби. У процесі прийняття рішень чи вчинення адміністративних дій публічним службовцем мають виключатися будь-які приватні інтереси. Відтак, виникла необхідність  — дослідити поняття і природу “конфлікту інтересів” та з’ясувати шляхи подолання конфлікту інтересів на публічній службі. Загалом, конфлікти, як явища суспільного життя, які виявляють суперечливі сторони соціальних зв’язків між людьми, природно супроводжували людство від початку його існування. Існують різні підходи щодо поняття “конфлікту”. Найчастіше його визначають як ситуацію, в якій сторони усвідомлюють несуміність своїх позицій і кожна із сторін намагається зайняти позицію, протилежну позиції іншої сторони. Поняття “конфлікт” може стосуватися інтересів певних осіб. Доречно вести мову про протилежні позиції сторін у ставленні до конкретного інтересу. Внаслідок цього виникає “конфлікт інтересів”, тобто ситуація, коли приватні інтереси особи знаходяться або складають враження, що знаходяться, в конфлікті з публічним інтересом. На практиці ситуації, які зумовлені “конфліктом інтересів”, виникають доволі часто. Поступаючи на публічну службу, особа має підпорядковувати свій приватний інтерес публічному інтересу. Вона повинна бути готова поступитися приватними інтересами на користь публічних, оскільки це зумовлено метою і завданнями публічної служби загалом. Конфлікт інтересів — це ситуація, за якої особиста зацікавленість публічного службовця може вплинути на об’єктивність виконання ним службових повноважень та функцій і за якої існує можливість виникнення протиріччя між особистою зацікавленістю публічного службовця і законними інтересами громадян, організацій, суспільства, держави, що може спричинити нанесення шкоди цим законним інтересам громадян, організацій, суспільства. Конфлікт інтересів завжди слід розглядати як колізію публічних інтересів в межах компетенції посади публічної служби та приватних інтересів особи, яка заміщує дану посаду. Під “приватними інтересами” слід розуміти “будь-які інтереси публічного службовця, обумовлені особистими, родинними, дружніми чи будь-якими іншими позаслужбовими стосунками з іншими фізичними чи юридичними особами, в тому числі особисті майнові та немайнові інтереси, а також ті, що виникають у зв’язку з його членством або дільністю в громадських, політичних та релігійних організаціях”. Саме по собі приховування особою наявного приватного інтересу вже розцінюється, як порушення службової дисципліни і потребує вжиття відповідних заходів, що запобігає корупції. Вчиненню правопорушення на публічній службі завжди передує існування конфлікту інтересів.

Діяльність усіх публічних службовців пов’язана з публічно-правовим інтересом — виконанням завдань держави чи територіальної громади. Усі публічні службовці, у тій чи іншій мірі, беруть участь у прийнятті правових актів чи наданні адміністративних послуг громадянам. Вчинення таких дій має здійснюватися у відповідності з певними вимогами, серед яких дотримання конституційного принципу  — рівності всіх перед законом. Публічний службо-


РОЗДІЛ 5. КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

39

вець не має права використовувати своє службове становище для одержання додаткових, тобто не передбачених законодавством, доходів, пільг, або інших переваг від будь-яких юридичних та фізичних осіб як для себе, своїх родичів та близьких, так і для інших осіб.

Які існують причини виникнення конфлікту інтересів? Існують різні причини виникнення конфлікту інтересів на публічній службі. Серед причин виникнення конфліктів інтересів виділяють: 1) порушення проголошених у законодавстві основних принципів публічної служб, зокрема: законності, професіоналізму, рівності громадян перед законом; 2) недобросовісність виконання службових повноважень, порушення конституційного обов’язку забезпечення прав та свобод людини; 3) порушення законодавчо встановлених для публічного службовця обмежень і заборон, зокрема: участі в управлінні комерційними організаціями, використання службового статусу для участі в передвиборній агітації, участь у страйках; 4) неправомірне користування особою службовими і особистими правами, що пов’язане з отриманням незаконних переваг чи пільг. Для того, щоб запобігти чи припинити конфлікт інтересів, слід дослідити основні його елементи. Умовно можна виділити декілька основних елементів, які в сукупності становлять конфлікт інтересів на публічній службі. СТУКТУРА КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ суб’єкт — публічний службовець, як носій публічно-владних повноважень; причини конфлікту — умови, які спричиняють конфлікт інтересів; об’єкт конфлікту — сфера, в якій виникає конфлікт інтересів (сфера відносин, якій найчастіше завдає шкоди конфлікт інтересів ); предмет конфлікту — безпосередньо те, через що виник конфлікт інтересів у публічного службовця; модель конфліктної ситуації — відображення предмету конфлікту у свідомості сторін конфлікту і їхнє ставлення до конфлікту інтересів; динаміка конфлікту  — його розвиток та тривалість існування конфліктної ситуації,(що негативно позначається на взаємовідносинах з громадянам та значно підриває авторитет органу влади в очах громадськості); результат конфлікту інтересів — рішення про усунення конфлікту або рішення про притягнення до відповідальності осіб, які діють в умовах конфлікту інтересів Врахування цих моментів і відповідне їх врегулювання у законодавстві сприятиме уникненню конфлікту інтересів ще на тій стадії, коли об’єкту не завдано матеріальної шкоди. У цьому разі можна уникнути негативних наслідків як для самих відносин публічної служби, так і публічному службовцю уникнути відповідальності.

Які існують види “конфлікту інтересів”? Можна виділити різні види конфлікту інтересів на публічній службі, зокрема: організаційні конфлікти, конфлікти при плануванні роботи публічного службовця, конфлікти показників звітності, конфлікти при виконанні неправових доручень. З метою уникнення конфлікту слід змінювати підходи щодо відповідних ситуацій, шукати найбільш оптимальні варіанти в організації роботи відповідного органу, щоб не допустити впливу приватного інтересу публічного службовця на обґрунтованість і добросовісність прийнятого ним рішення чи вчиненої дії.


40

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Публічний службовець повинен суворо дотримуватись обмежень і заборон, передбачених законодавством, уникати дій, які породжують підозру в безсторонності вчинюваних ним дій чи прийняття рішень. При здійсненні службових повноважень публічний службовець має вжити усіх можливих заходів, щоб уникнути конфлікту інтересів.

В Україні про “конфлікт інтересів” вперше було згадано в Загальних правилах поведінки державного службовця від 23  жовтня  2000  р. Згідно із положенням цього акта державний службовець повинен на вимогу заявляти про наявність чи відсутність у нього конфлікту інтересів. Конфлікт інтересів випливає із ситуації, коли державний службовець має приватний інтерес, тобто переваги для нього або його родини, близьких родичів, друзів чи осіб та організацій, з якими він має або мав спільні ділові чи політичні інтереси, що впливає або може впливати на неупереджене та об’єктивне виконання службових обов’язків. Будь-який з конфліктів має бути вирішений ще до прийняття на державну службу чи переведення на іншу посаду державної служби. У Загальних правилах поведінки державного службовця не передбачено механізм попередження виникнення чи позбавлення конфлікту інтересів. Натомість, питанню конфлікту інтересів приділена значна увага у законодавстві зарубіжних країн. Наприклад, у частині першій статті 36 Кодексу цивільних службовців Греції, передбачено, що “цивільний службовець не може займатися питаннями або брати участь у розробці правових актів, особисто чи у складі колективного органу, якщо або він сам, або його дружина чи чоловік, або кровний родич чи родич за шлюбом до третього коліна, або особа, якій службовець приходиться близьким другом чи ворогом, має явну зацікавленість у вирішенні такого питання”. Порушення цих вимог є підставою для скасування відповідного адміністративного акта. У цьому ж Кодексі передбачено, що “цивільні службовці, одружені між собою, або кровні родичі чи родичі за шлюбом до третього коліна не можуть входити до складу одного колективного органу”. Суттєвим запобіганням виникнення конфлікту інтересів є вимога, закріплена в Кодексі Греції, про те, що: “керівники служб не можуть працювати у місцевості, звідки походять вони самі або їхні дружини чи чоловіки”. У таких нормах закладений механізм протидії корупції — уникнення самої можливості конфлікту інтересів на публічній службі. Слід врахувати такий момент, а також вести мову не тільки про наявні конфлікти інтересів, які реально існують, але й потенційні конфлікти, тобто ті, стосовно яких є цілком обґрунтовані підстави їх виникнення. У Законі України “Про засади запобігання та протидії корупції”, прийнятому Верховною Радою України, передбачено: “конфлікт інтересів  — реальні або такі, що видаються реальними, протиріччя між приватними інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність яких може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень”. Вжитий у цьому Законі термін “видаються реальними”, є не зовсім коректним, оскільки мають існувати достатньо обґрунтовані підстави вважати, що певні обставини безпосередньо вплинуть на об’єктивність вчинення публічним службовцем дій чи прийняття певних рішень. Пропонується таку ситуацію охарактеризувати, як існування потенційного конфлікту, тобто — існування у публічного службовця приватних інтересів у сфері, в якій він здійснює свою службову діяльність”. Наприклад, у статті  29а Закону про державного службовця Болгарії передбачено: “Державний службовець не повинен брати участі в обговоренні, підготовці та прийнятті рішень, якщо він або пов’язані з ним особи зацікавлені у прийнятті таких рішень або мають відносини з зацікавленими особами, що викликає обґрунтовані сумніви в неупередженості


РОЗДІЛ 5. КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

41

такого службовця”.19 Законодавець наголошує на обґрунтованості існування сумнівів щодо об’єктивності дій публічного службовця. Пропонується наступне визначення поняття “конфлікт інтересів” -“протиріччя між приватними інтересами публічного службовця та його службовими обов’язками, наявність якого може вплинути на об’єктивність та неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій в процесі його службової діяльності”. Існування конфлікту інтересів підриває довіру з боку громадян до органів публічної влади і ставить під сумнів неупередженість та справедливість діяльності публічних службовців, безсторонність прийнятих рішень. Як правило, наслідком конфлікту інтересів є отримання публічним службовцем вигоди особисто для себе, своєї родини чи своїх друзів, всупереч інтересам держави.

5.2. Способи врегулювання конфлікту інтересів на публічній службі Як запобігти конфлікту інтересів на публічній службі? Особлива правова природа публічно-службових відносин зумовлює необхідність встановлення гнучкого механізму для того, аби уникнути негативних наслідків конфлікту інтересів. Слід передбачити заходи запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. Оскільки конфлікти інтересів можуть існувати на момент прийняття на публічну службу, то важливим є вжиття необхідних заходів по їх запобіганню. Відповідно: “перед призначенням на посаду публічний службовець або особа, що претендує на зайняття відповідної посади, зобов’язані у письмовій формі засвідчити керівнику органу, на посаду в якому особа призначається, відсутність у нього приватних інтересів у сфері, в якій буде здійснюватись його службова діяльність”. У разі існування у кандидата сумнівів щодо наявності у нього конфлікту інтересів, він має звертатися за роз’ясненням до уповноваженої особи, а за її відсутності — до Уповноваженого органу. Якщо підтвердження про відсутність конфлікту не отримано, то публічний службовець зобов’язаний вжити усіх необхідних заходів по його врегулюванню. Наприклад, у США існує практика, що дружина Президента США залишає роботу на час політичної діяльності свого чоловіка, аби не допустити виникнення конфлікту інтересів і не викликати підозру у громадськості щодо його наявності. Як правило, з початку політичної кар’єри у подружжі йде домовленість щодо обмеження виконання певних видів діяльності з метою про уникнення конфлікту інтересів. Більшість політиків США — це чоловіки, тому їхні дружини часто відмовляються від службової кар’єри на користь свого чоловіка.

Іноді врегулювати потенційний конфлікт можна шляхом внесення певних змін до законодавства. Наприклад, відсутність чіткості у законодавстві щодо врегулювання питання зайняття публічним службовцем науковою та викладацькою діяльністю (а відповідно до статті 46 Закону України “Про прокуратуру” — “педагогічної діяльності”) може стати причиною конфлікту інтересів. У разі виникнення у публічного службовця конфлікту інтересів чи потенційного конфлікту інтересів він зобов’язаний повідомити про це свого безпосереднього керівника, а також уповноважену особу, а за її відсутності — Уповноважений орган. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг.ред. Тимощука В.П., Школика А.М. — К.: Конус-Ю, 2007. — С. 610. (735 с.)

19


42

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Якщо публічний службовець не має безпосереднього керівника, він має повідомити лише уповноважену особу, а за її відсутності — Уповноважений орган. Таке повідомлення має здійснюватися у письмовій формі. Відповідь на нього керівник, уповноважена особа чи Уповноважений орган мають подавати також письмово. Письмова форма служить гарантією для публічного службовця і може служити доказом його чесності у випадку виникнення адміністративного спору щодо проходження публічної служби. Основний обов’язок по врегулюванню конфлікту інтересів покладено на самого публічного службовця.

Які існують способи врегулювання конфлікту інтересів? Найчастіше конфлікт інтересів виникає вже під час проходження публічної служби. У такому разі потрібно вжити відповідних заходів по врегулюванню даної ситуації і забезпеченнню неупередженого виконання службових обов’язків публічним службовцем. Доцільно передбачити наступні способи врегулювання конфлікту: 1) позбавлення приватного інтересу, з приводу якого виник конфлікт інтересів; 2) усунення публічного службовця від прийняття рішення (участі в прийнятті рішення) або вчинення дій в умовах конфлікту інтересів; 3) переведення публічного службовця на іншу посаду або його звільнення зі займаної посади; 4) прийняття рішення або вчинення дій в умовах конфлікту під зовнішнім контролем. Наявність різних способів врегулювання конфлікту інтересів має відображати гнучкість у вирішенні цієї проблеми, що дасть можливість охопити різноманітні ситуації, які можуть виникати на практиці. Часто зустрічаються випадки, коли публічний службовець має певні приватні інтереси, пов’язані з майновими правами. У цьому разі публічний службовець може позбутися приватного інтересу, з приводу якого виник конфлікт інтересів, шляхом відчуження корпоративних прав, майна або майнових прав, передачі їх у довірче управління майна або у будь-який інший спосіб. Однак позбавлення приватного інтересу має виключати будь-яку можливість його приховування або відновлення. Тому, не можуть вважатись позбавленням приватного інтересу дії щодо розлучення з подружжям, а також заяви, в тому числі публічні, про розірвання особистих, дружніх чи інших стосунків з іншими особами. Не можуть вважатись позбавленням приватного інтересу відчуження корпоративних прав, майна або майнових прав, передачі їх у довірче управління, якщо такі дії здійснюються на користь близьких родичів публічного службовця. А часто саме до таких способів вдаються політичні діячі чи інші публічні службовці при наявності у них приватного інтересу. Публічний службовець має письмово повідомити про спосіб позбавлення приватного інтересу уповноважену особу чи Уповноважений орган. З цього приводу уповноважена особа, а за її відсутності –Уповноважений орган, робить висновок про наявність або відсутність приватного інтересу. Позитивним є врегулювання конфлікту інтересів шляхом усунення публічного службовця від прийняття рішення, чи участі в прийняттті рішення, або вчинення дій в умовах конфлікту інтересів. Цей спосіб використовується за умови можливості залучення до прийняття такого рішення або вчинення відповідних дій інших публічних службовців. Усунення публічного службовця від прийняття рішення чи участі в прийнятті рішення або вчинення дій в умовах конфлікту інтересів, а також залучення до прийняття рішення або вчинення відповідних дій інших службовців здійснюється за рішенням керівника органу або відповідного структурного підрозділу, в якому працює публічний службовець. У разі виникнення конфлікту інтересів публічного службовця, який входить до складу колегіального органу (н-д, органу місцевого самоврядування, комітету, комісії, колегії тощо),


РОЗДІЛ 5. КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

43

такий службовець не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом, якщо його неучасть не впливає на правомочність цього органу. Однак, мова йде лише про ті колегіальні органи, які вправі приймати рішення, що породжують певні правові наслідки для окремих осіб чи невизначеного кола осіб. Діяльність деяких колегіальних органів (як правило, це стосується колегій, комісій при органах державної влади чи місцевого самоврядування) носить консультативно-дорадчий характер і не має безпосереднього впливу на прийняття правового рішення. Діяльність таких органів лише створює певні передумови для його прийняття. У разі, якщо неучасть публічного службовця, у якого виник конфлікт інтересів та який входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати правомочності цього органу, участь такого публічного службовця у прийнятті рішень має здійснюватись під зовнішнім контролем. Якщо конфлікт інтересів виник у діяльності суддів (крім суддів Конституційного Суду України), їх усунення від участі у розгляді судової справи здійснюється за правилами відводу, процедура якого встановлена спеціальними процесуальними законам. Вирішення конфліктів інтересів, які виникають при вирішенні певних категорій справ, в яких суддя виступає позивачем чи відповідачем, відбувається на підставі відповідного процесуального законодавства.

У разі, якщо конфлікт інтересів виникає в діяльності депутата ВР АРК та депутата місцевої ради щодо прийняття правових актів індивідуального характеру, такий депутат не має права брати участь у прийнятті рішення з відповідного питання шляхом голосування, щоб не поставити під сумнів об’єктивність прийнятого рішення. У випадку, коли конфлікт інтересів має постійний характер і не може бути розв’язаний шляхом усунення відповідного публічного службовця від прийняття рішення або вчинення дій та за наявності рівноцінної вакантної посади, яка за своїми характеристиками відповідає особистим та професійним якостям публічного службовця, відбувається переведення публічного службовця на іншу посаду. Однак, переведення на іншу посаду може здійснюватися лише за згодою публічного службовця. Якщо переведення публічного службовця на іншу посаду є неможливим або публічний службовець не погоджується на переведення на іншу посаду, і конфлікт інтересів не може бути врегульований в інший спосіб, то публічного службовця звільняють із займаної ним посади. Зазначені процедури переведення і звільнення здійснюються за рішенням органу чи посадової особи, які уповноважені приймати рішення про призначення публічних службовців на посади. У цьому разі звільнення відбувається за участю тих органів і посадових осіб, які брали участь у його призначенні.

Який порядок здійснення зовнішього контролю? У зарубіжній практиці велику роль надають громадському контролю — аудиту. Але існування громадського аудиту передбачає відповідний рівень правової культури у громадськості та активності з боку громадських організацій. Формами зовнішнього контролю є: 1) перевірка Уповноваженим органом змісту рішень чи проектів рішень, що приймаються або розробляються публічним службовцем або відповідним колегіальним органом з питань, пов’язаних з предметом конфлікту інтересів; 2) розгляд справ та прийняття рішень публічним службовцем в присутності уповноваженої особи;


44

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

3) участь уповноваженої особи в роботі колегіального органу в статусі спостерігача без права голосу. При цьому, вимоги до публічного службовця стосовно прийняття рішень та/або вчинення дій стосовно предмету конфлікту інтересів можуть включати: 1) зобов’язання публічного службовця надавати Уповноваженому органу для попереднього ознайомлення проекти нормативно-правових актів та правових актів індивідуального характеру, які стосуються предмету конфлікту інтересів; 2) зобов’язання публічного службовця здійснювати розгляд справ або приймати рішення щодо предмету конфлікту інтересів у присутності уповноваженої особи або посадової особи Уповноваженого органу; 3) заборону публічному службовцю брати участь у прийнятті рішень щодо предмету конфлікту інтересів під час роботи у складі колегіального органу. Приймаючи рішення про здійснення зовнішнього контролю, Уповноважений орган зазначає: форму зовнішнього контролю, термін дії розпорядження та вимоги до публічного службовця щодо прийняття рішень та/або вчинення дій стосовно предмету конфлікту інтересів. Розпорядження про запровадження зовнішнього контролю надсилається публічному службовцю, його безпосередньому керівнику та відповідній уповноваженій особі не пізніше наступного робочого дня з моменту його видання. Такі заходи мають проводитись оперативно, оскільки прийняття рішень чи вчинення дій стосується зовнішніх правовідносин, тобто фізичними чи юридчиними особами. Не можна допустити зволікання із проведенням зовнішнього контролю, адже це може перешкодити своєчасності забезпечення конституційних прав громадян, а також породити у них підозру у недобросовісності та упередженості з боку посадової особи чи іншого службовця відповідного органу публічної влади. Якщо конфлікт інтересів виникає у зв’язку з діяльністю публічного службовця у складі колегіального органу, рішення про запровадження зовнішнього контролю надсилається колегіальному органу. Конфлікт інтересів, що виник у діяльності депутатів ВР АРК та депутатів місцевих рад врегульовується під час підготовки проектів рішень та їх розгляду на пленарних засіданнях відповідних рад. Про наявність такого конфлікту може заявити сам депутат, інші депутати ВР АРК, депутати місцевої ради, посадові особи Уповноваженого органу або уповноважені особи. Зовнішній контроль може здійснюватися за ініціативою Уповноваженого органу, якщо до нього надходять повідомлення від фізичних або юридичних осіб про наявність конфлікту інтересів в діяльності публічного службовця. При виявленні на підставі інформації потенційного конфлікту Уповноважений орган виносить публічному службовцю письмове попередження про неприпустимість порушення законодавчо встановленої процедури врегулювання такого конфлікту та в разі необхідності видає розпорядження про запровадження зовнішнього контролю. Копія такого попередження надсилається відповідній уповноваженій особі. У разі, якщо відповідна особа не вжила заходів по врегулюванню конфлікту інтересів і прийняла рішення або вчинила певні дії, це є підставою для оскарження такого рішення, а також вчинених ним дій або бездіяльності та визнання їх протиправними у судовому порядку. У цьому разі до публічного службовця застосовуються заходи відповідальності. Скасування рішення, прийнятого в умовах конфлікту інтересів, яке стало підставою для вчинення правочину, є підставою для визнання такого правочину судом недійсним. Що стосується інших правочин, що вчиненні в умовах конфлікту інтересів, вони можуть бути визнані недійсними. Способи врегулювання конфлікту інтересів мають забезпечити своєчасність реагування на порушення законодавства і запобігти прийняттю рішень чи вчинення дій в умовах існування конфлікту інтересів.


РОЗДІЛ 5. КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

45

Висновки до Розділу 5.

1. Громадськість не повинна мати сумніви у доброчесності публічних службовців. Публічні службовці мають виключити будь-які приватні інтереси у процесі прийняття ними рішень чи вчинення адміністративних дій. 2. Поступаючи на публічну службу, особа має підпорядковувати свій приватний інтерес публічному інтересу і з готовністю поступитися приватними інтересами на користь публічних. 3. Конфлікт інтересів — протиріччя між приватними інтересами публічного службовця та його службовими обов’язками, наявність якого може вплинути на об’єктивність та неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій в процесі його службової діяльності. 4. Існування конфлікту інтересів, навіть, за умови, коли публічний службовець не має матеріального інтересу, може викликати у громадськості сумніви щодо неупередженості та справедливості його діяльності та об’єктивності прийнятих ним рішень. 5. Виділяють різні види конфлікту інтересів на публічній службі, зокрема: організаційні конфлікти, конфлікти при плануванні роботи публічного службовця, конфлікти показників звітності, конфлікти при виконанні неправових доручень. З метою уникнення конфлікту інтересів слід шукати найбільш оптимальні варіанти в організації роботи органу влади. 6. Необхідно розрізняти наявні конфлікти інтересів, які реально існують, так і потенційні конфлікти, тобто ті, щодо яких є цілком обґрунтовані підстави щодо їх виникнення. 7. Публічний службовець зобов’язаний вжити усіх можливі заходи, щоб уникнути конфлікту інтересів. У разі існування у кандидата сумнівів щодо наявності у нього конфлікту інтересів, він має звернутися за роз’ясненням до уповноваженої особи, а за її відсутності — до Уповноваженого органу. 8. Розрізняють наступні способи врегулювання конфлікту інтересів: 1) позбавлення приватного інтересу, з приводу якого виник конфлікт інтересів; 2) усунення публічного службовця від прийняття рішення (участі в прийнятті рішення) або вчинення дій в умовах конфлікту інтересів; 3) переведення публічного службовця на іншу посаду або його звільнення зі займаної посади; 4) прийняття рішення або вчинення дій в умовах конфлікту під зовнішнім контролем. 9. Усі способи врегулювання конфлікту інтересів спрямовані на забезпечення своєчасності реагування на порушення законодавства і запобігати прийняттю рішень чи вчинення дій в умовах існування конфлікту інтересів. Запитання для повторення: • Що таке “конфлікт інтересів”? • Які існують види “конфлікту інтересів”? • Чому службовцю слід підпорядковувати приватні інтереси державним (публічним) інтересам? Які межі такого підпорядкування? • Яку небезпеку несе існування конфлікту інтересів для суспільства і держави? • Які існуєть способи врегулювання конфлікту інтересів? • Якою є процедура позбавлення приватного інтересу? • Що не можна вважати дійсним позбавленням приватного інтересу? • Яка мета здійснення зовнішнього контролю? В яких формах він може здійснюватись?


46

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Практичні завдання: Мета завдання: 1. Визначте, чи мав місце конфлікт інтересів або потенційний конфлікт інтересів? 2. Що є підставою такого конфлікту інтересів? 3. Які існують способи усунення конфлікту інтересів? 1. Фірма, яку очолює син голови обласної державної адміністрації, виграла тендер на капітальний ремонт приміщення обласної державної адміністрації. Ситуації: 1) тендер був проведений саме з метою залучення до виконання робіт даної фірми; 2) фірма запропонувала найкращі умови виконання робіт; 3) проведення тендеру проходило під контролем представників Уповноваженого органу. 2. Сільська рада прийняла рішення про виділення земельної ділянки для доньки сільського голови. Ситуації: 1) сільський голова брав участь у голосуванні на сесії ради; 2) сільський голова не брав участі у голосуванні; 3) рішення приймалося за участі уповноваженої особи без права голосу. 3. З фірмою, яку очолює двоюрідний брат одного із заступників голови районної державної адміністрації, було укладено договір про закупівлю за бюджетні кошти комп’ютерної техніки. Ситуації: 1) заступник голова залишається власником фірми; 2) заступник голови здійснив продаж фірми за ринковою ціною; 3) заступник голови не брав участі в укладені договору на підставі письмової заяви про перебування з особою в родинних стосунках. Список рекомендованих джерел до Розділу 5. 1. Загальні правила поведінки державних службовців, затв. Наказом Головдержслужби України від 23 жовтня 2000р. // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2002. — №1: Державна служба в Україні. 2. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. — Х.: Право, 2005. — С.172 — 196. 3. Виконавча влада і адміністративне право (За заг.ред. В.Б. Авер’янова). — Київ: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. — С.410–418. 4. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. проф. В.Б. Авер’янова. — К.: Факт, 2003. — С.289–295. 5. Лозовий В.О., Петришин О.В. Професійна етика юриста. — Х.: Право, 2004. 6. Пірен М.І. Деонтологія, конфліктність та управління: Навч.-практ. посібник. — К.: Видво УАДУ, 2001. — С.255–266. 7. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг. ред. Тимощука В.П., Школика А.М. — К.: Конус-Ю, 2007. — С.83–88.


РОЗДІЛ 6. ПРИНЦИП ПОЛІТИЧНОГО НЕЙТРАЛІТЕТУ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

47

РОЗДІЛ 6. ПРИНЦИП ПОЛІТИЧНОГО НЕЙТРАЛІТЕТУ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ Чому важливим є закріплення принципу “політичної нейтральності” публічного службовця? Слід врахувати, що принцип політичної нейтральності в діяльності публічних службовців повинен мати законодавче закріплення. У більшості держав важливим є дотримання чіткого розмежування між політичною сферою і сферою публічної служби. В іноземному законодавстві значна увага приділена принципу політичної неупередженості публічних службовців. Наприклад, у Законі про зайнятість на публічній службі Канади у ст.113 (1). передбачено, що “працівник може брати участь у політичній діяльності, якщо це не погіршує або не сприймається як таке, що погіршує здатність працівника політично неупереджено виконувати свої обов’язки”. У цьому разі мова йде не лише про реальну участь у політичній діяльності, але й про уявну ситуацію, припущення щодо можливого впливу політичних переконань на прийняття рішення публічним службовцем.

На кого поширюється вимога припинення членства у політичній партії на час перебування на публічній службі? Вперше про політичний нейтралітет було згадано у Постанові Верховної Ради України “Про департизацію державних органів, установ та організацій” (1991  р.).20 У п  1. Постанови мова йшла про “припинення діяльності організацій політичних партій в усіх органах державної влади та управління, правоохоронних органах, установах радіо і телебачення, інших державних установах, органах і організаціях”. У п 2. передбачався принцип політичного нейтралітету для працівників деяких органів влади, зокрема: співробітників органів прокуратури, Міністерства внутрішніх справ, Комітету державної безпеки України. Вони були зобов’язані припинити своє членство в будь-якій політичній партії чи русі. Якщо хтось з цих осіб не виконав таких вимог, то вони підлягали звільненню із відповідних органів протягом десяти днів з дня прийняття даної Постанови. Сьогодні чинним законодавством також передбачено політичний нейтралітет для вище згаданих категорій службовців. Наприклад, у ст. 6 Закону України “Про Службу безпеки України” зазначено, що “позапартійність Служби безпеки України” включає низку обмежень і заборон: “Використання Служби безпеки України в партійних, групових чи особистих інтересах не допускається. Діяльність партій, рухів та інших громадських об’єднань, що мають політичні цілі, в Службі безпеки України забороняється. На період служби чи роботи за трудовим договором членство співробітників Служби безпеки України у таких об’єднаннях зупиняється”. Відповідна заборона передбачена і в статті 6 Закону України “Про політичні партії в Україні”. Зокрема у частині третій згаданої статті визначено, що його дія поширюється на: • суддів, • працівників прокуратури, • працівників органів внутрішніх справ, • співробітників Служби безпеки України, Постанова Верховної Ради України “Про департизацію державних органів, установ та організацій” від 24 серпня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — N 38. — Ст. 504.

20


48

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

• військовослужбовців. У частині четвертій-п’ятій статті 6 названого Закону визначено, що на час перебування на зазначених посадах або службі члени політичної партії зупиняють членство в цій партії. Однак питання порядку вступу до політичної партії, зупинення та припинення членства в ній регулюється внутрішнім актом — статутом політичної партії. Щодо інших державних службовців законодавець жодних застережень у Законі “Про політичні партії в Україні” не зробив. “Публічний службовець повинен діяти в політично нейтральній манері і не повинен намагатися перешкоджати законній політиці, рішенням чи діям публічної влади”.

(Модельний кодекс поведінки публічних службовців. Додаток до Рекомендації №R (2000) 10)

Які вимоги включає дотримання “політичної нейтральності” публічним службовцем? Публічні службовці не можуть відкрито демонструвати свої політичні погляди та чинити інші дії, що будь-яким чином можуть засвідчувати їх особливе ставлення до певних політичних сил або партій, не мають права утворювати політичні партії чи бути членами політичних партій, брати участь у страйках, інших акціях громадської непокори. Це може забезпечити стабільність функціонування публічної служби. Публічні службовці не можуть бути зв’язані рішеннями окремих політичних партій чи їх осередків. Забороняється відбір кадрів для публічної служби за політичними переконаннями. Публічні службовці при виконанні своїх службових повноважень мають залишатися політично нейтральними. Принцип політичної нейтральності не знайшов правового закріплення у чинному Законі України “Про державну службу”, однак у Загальних правилах поведінки державного службовця передбачений принцип політичної неупередженості державного службовця. Однак тільки його закріплення у законі має стати основою для формування політично нейтральної і професійної публічної служби. Часто спостерігається безпосередня залежність штатних змін у державних органах у зв’язку зі змінами у розстановці політичних сил у вищих ешалонах влади. В одному з джерел зазначалось: “Початок 2005 р. характеризувався масовими звільненнями чиновників, особливо вищої ланки. За деякими оцінками називалося до 20 000 звільнених з державної служби. І цей факт вказує на серйозні проблеми інституту держаної служби в Україні. Якщо йдеться про службовців, які порушували закон, в тому числі причетні до фальсифікації на президентських виборах 2004 року, то такі звільнення можна було б виправдати. Але ця статистика не збігається зі статистикою доведених до суду кримінальних справ щодо порушення виборчого законодавства”.21 На  важливості правового закріплення принципу політичного нейтралітету публічних службовців неодноразово зверталась увага у юридичній літературі. Професійні публічні службовці повинні спрямовувати свої дії на реалізацію державних рішень, які прийняті у результаті обговорення проектів цих рішень різними політичними силами, що знаходяться при владі. У 1887 р. професор Вудро Вільсон, майбутній президент США, наголошував на тому, що зміна політичного керівництва не повинна впливати на діяльність незмінюваного адміністративного апарату.

Розвиток публічного права в Україні (доповідь за 2005–2006 роки) // За заг. ред. Н.В.Александрової, І..Б. Коліушка. — К.: Вид.Конус-Ю., 2007. — С.223.

21


РОЗДІЛ 6. ПРИНЦИП ПОЛІТИЧНОГО НЕЙТРАЛІТЕТУ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

49

А реформи державної служби у Великобританії розпочалися саме з розмежування між “політиками і адміністраторами”, тобто між політичними діячами і професійними чиновниками (службовцями). 22 Зміст політичної нейтральності публічних службовців можна розкрити через окремі чинники: 1) при виконанні службових обов’язків слід неупереджено виконувати законні накази і доручення осіб, що займають політичні посади у визначеному Конституцією та законами України порядку; 2) не можна публічно демонструвати свої політичні погляди та чинити інші дії, що будьяким чином можуть засвідчувати їх особливе ставлення до певних політичних партій чи їх осередків; 3) не можна утворювати політичні партії чи брати участь в акціях громадської непокори. Процедура забезпечення політичної нейтральності в діяльності публічних службовців може мати певні відмінності. Чинне законодавство не обмежує участі осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, у виборах. А сільський, селищний, міський голови набувають свого статусу лише за результатами проведення місцевих виборів. Наприклад, у ч.22 статті 71 Закону України “Про вибори народних депутатів України” передбачено, що кандидатам у депутати, які займають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях), забороняється залучати для проведення передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов’язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм по осіб (у робочий час), службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси за місцем роботи, а також використовувати службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації. Відповідно до положення ч.15 статті 64 Закону України “Про вибори Президента України” такі ж обмеження встановлені і кандидатам на пост Президента України. Конституційний Суд України дійшов висновку про те, що: кандидати на пост Президента України, які займають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях), не мають права залучати як у робочий, так і позаробочий час для передвиборної агітації підлеглих посадових і службових осіб, які працюють в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, а в робочий час з цією ж метою — всіх інших підлеглих осіб, які працюють у зазначених органах, та підлеглих осіб, у тому числі посадових і службових, які працюють на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях). Законодавче закріплення положення про політичну нейтральність публічних службовців має запобігти впливу особистих політичних переконань або поглядів на добросовісне виконання законних наказів та доручень осіб, яким підпорядковані публічні службовці. При визначенні законності наказу чи доручення слід врахувати наступні моменти: 1. Чи цей наказ або доручення були прийняті легітимно сформованим органом? 2. Чи орган діяв у межах нормативно визначеної компетенції? 3. Чи дотримана процедура прийняття наказу чи доручення? 4. Чи дотримана встановлена форма для даного акта (наказу, доручення)? Політичні діячі держави свою політичну прихильність повинні здійснювати лише у межах закону з урахуванням принципу лояльності до політичних опонентів. Публічні службовці повинні своїми діями сприяти досягненню консенсусу і соціального миру. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебн.пособ. Изд-во.2-е., перераб.и доп. — М.: Издат.корп-ция “Логос”, 2000. — С. 7, 8.

22


50

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Не можна допустити, щоб зміна міністра мала наслідком зміну особового складу міністерства.

Слід врахувати, що обмеження щодо членства у політичній партії не може поширюватися на членів Кабінету Міністрів України, депутатів Верховної Ради АРК та депутатів місцевих рад. У законодавстві слід визначити коло обмежень щодо політичної діяльності. Зокрема, що публічному службовцю забороняється: 1) використовувати своє становище, майно та інші матеріальні ресурси органу публічної влади, в якому він працює для здійснення політичної діяльності; 2) залучати підлеглих йому осіб до участі у політичній діяльності; 3) брати участь у публічних політичних дебатах (крім випадків, коли участь у таких дебатах вимагає виконання слжубових обов’язків); 4) проводити політичну, в тому числі передвиборну агітацію; 5) використовувати партійну символіку під час виконання службових обов’язків. Висловлюється пропозиція щодо закріплення обов’язку публічного службовця піти у відпустку без збереження заробітної плати на час проведення передвиборної кампанії. Це стосується випадків, коли публічний службовець зареєстрований кандидатом на виборах Президента України, членів Кабінету Міністрів України, депутатів Верховної Ради АРК та депуатів місцевих рад. На депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та депутатів місцевих рад не поширюється положення щодо “використання становища, майна та інших матеріальних ресурсів органу публічної влади, в якому він працює для здійснення політичної діяльності”, а також щодо “залучення підлеглих осіб до участі у політичній діяльност”. При дотриманні політичної нейтральності слід уникати конфлікту інтересів, які пов’язані з політичними переконаннями чи партійною приналежністю. Метою такого обмеження є зменшити вплив політики на професійне виконання завдань і функцій держави.

Висновки до Розділу 6.

1. У законодавстві слід закріпити принцип політичної нейтральності в діяльності публічних службовців. 2. У законодавстві більшості держав закріплено вимоги, які ставляться до публічного службовця стосовно дотримання ним політичної неупередженості. Реформи публічної служби у багатьох країнах розпочиналися саме із проведення відокремлення професійної публічної служби від політичної діяльності. 3. Публічні службовці не можуть відкрито демонструвати свої політичні погляди та чинити інші дії, що будь-яким чином можуть засвідчувати їх особливе ставлення до певних політичних сил або партій, не мають права утворювати політичні партії чи бути членами політичних партій, брати участь у страйках, інших акціях громадської непокори. При виконання завдань і функцій держави публічні службовці не можуть бути зв’язані рішеннями окремих політичних партій чи їх осередків. 4. Обмеження щодо членства у політичній партії не може поширюватися на членів Кабінету Міністрів України, депутатів Верховної Ради АРК та депутатів місцевих рад. 5. До  обмежень щодо політичної діяльності слід віднести наступні: використовувати своє становище, майно та інші матеріальні ресурси органу публічної влади, в якому він працює для здійснення політичної діяльності; залучати підлеглих йому осіб до участі у політичній діяльності; брати участь у публічних політичних дебатах (крім випадків, коли участь у таких дебатах вимагає виконання слжубових обов’язків); проводити політичну, в тому числі передвиборну агітацію; використовувати партійну символіку під час виконання службових обов’язків.


РОЗДІЛ 6. ПРИНЦИП ПОЛІТИЧНОГО НЕЙТРАЛІТЕТУ НА ПУБЛІЧНІЙ СЛУЖБІ

51

Запитання для повторення: • У чому полягає вимога щодо “політичної нейтральності” публічного службовця? • На кого поширюється заборона членства в політичній партії за чинним національним законодавством? • Які обмеження щодо політичної діяльності публічних службовців слід передбачити у перспективному законодавстві про правила професійної етики на публічній службі? • Які обмеження політичної нейтральності передбачені для депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та депутатів місцевих рад? • Хто здійснює контроль за дотриманням вимог щодо політичної нейтральності публічним службовцем? Практичні завдання: Мета завдання: • з’ясувати, чи мало місце порушення принципу обмеження політичної нейтральності публічних службовців; • у разі наявності порушення визначити, які наслідки можуть бути застосовані до публічного службовця. 1. Голова обласної державної адміністрації видав розпорядження про звільнення двох працівників з публічної служби за присутність на мітингу. Стуації 1) працівники були членами політичної партії, яка організувала мітинг; 2) працівники були організаторами мітингу; 3) працівники хотіли ознайомитись з передвиборчою програмою одного з кандидатів у Президенти України; 4) працівники були присутні на мітингу у службовий час. 2. Новопризначений міністр вирішив змінити керівників підрозділів апарату міністерства. Ситуації 1) через відмову керівників стати членами політичної партії, до якої належить міністр; 2) через непрофесійність та некомпетність цих осіб; 3) через відмову використовувати партійну символіку, яку використовує міністр; 4) через участь у публічних політичних дебатах на підтримку одного з кандадатів у Президенти України. Список рекомендованих джерел до Розділу 6. 1. Закон України “Про політичні партії в Україні” від  5  квітня  2001  р. //Урядовий кур’єр. — 28 квітня 2001 р. (зі змінами). 2. Загальні правила поведінки державних службовців, затв. Наказом Головдержслужби України від 23 жовтня 2000р. // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2002. — №1: Державна служба в Україні. 3. Василенко  И.А.  Административно-государственное управление в странах Запада: США,  Великобритания, Франция, Германия: Учебн.пособ. Изд-во.2-е., перераб.и доп. — М.: Издат.корп-ция “Логос”, 2000. — С. 7, 8. 4. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг.ред. Тимощука В.П., Школика А.М. — К.: Конус-Ю, 2007. — С.25 — 29.


52

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

5. Розвиток публічного права в Україні (доповідь за 2005–2006  роки) // За  заг. ред. Н.В.Александрової, І..Б. Коліушка. — К.: Вид.Конус-Ю., 2007. — С.223. 6. Школик А.М. Порівняльно-правовий аналіз політичного нейтралітету в управлінській діяльності // Вісник Львівського університету. Серія міжнародних відносин. Випуск №1.-Львів, 1999. 7. Янюк Н. Принцип політичного нейтралітету в діяльності посадових осіб //Право України. — 2000. — №12. — С.62- 64.


РОЗДІЛ 7. ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ОТРИМАННЯ ПОДАРУНКІВ ПУБЛІЧНИМИ СЛУЖБОВЦЯМИ

53

РОЗДІЛ 7. ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ОТРИМАННЯ ПОДАРУНКІВ  ПУБЛІЧНИМИ СЛУЖБОВЦЯМИ Що слід розуміти під поняттями “подарунок” та “неправомірна вигода”? Сьогодні серйозну загрозу для об’єктивності прийняття рішень становить отримання подарунків та іншої винагороди публічними службовцями при виконанні службових повноважень. Публічному службовцю необхідно заборонити приймати подарунки від будь-яких осіб, якщо дарування здійснюється підлеглими йому особами або з мотивів, пов’язаних з його службовим становищем. До таких мотивів відносять: 1) мотиви вдячності за раніше вчинені публічним службовцем дії (бездіяльність) або прийняті ним рішення на користь дарувальника або третіх осіб; 2) мотиви очікування заздалегідь необіцяного вчинення публічним службовцем дій (бездіяльності) або прийняття ним рішень на користь дарувальника або третіх осіб. У Законі України “Про засади запобігання та протидії корупції” використано поняття “неправомірна вигода”, тобто “грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги матеріального або нематеріального характеру, що їх обіцяють, пропонують, надають або одержують безоплатно чи за ціною, нижчою за мінімальну ринкову, без законних на те підстав”. Отримання подарунків чи певних переваг, вигод, у тому числі це стосується і фінансування проведення організаційних заходів чи поїздок публічним службовцем у зв’язку з виконанням ним службових повноважень, створює потенційний конфлікт. Зарубіжний досвід показує, що, з метою уникнення порушень обмежень щодо отримання подарунку, особі, яка перебуває на публічній службі, слід з’ясувати декілька питань: — У зв’язку з чим їй дають цей подарунок? — Хто саме їй дає такий подарунок? — В яких стосунках перебуває публічний службовець з дарувальником? — Чи отримала б особа такий подарунок, якби вона не перебувала на публічній службі? — Хто ще з публічних службовців отримав такий подарунок? В основі відмінності між подарунком приватного характеру і протиправною вигодою є конфлікт інтересів.

На кого поширюється обмеження щодо отримання подарунків? Обмеження щодо отримання подарунків поширюється як на публічного службовця, так і на його близьких родичів, а також осіб, які постійно проживають разом з ним. До близьких родичів належать чоловік/дружина, батьки, діти, рідні брати, сесрти публічного службовця та їх подружжя. Близьким родичам публічного службовця, а також особам, що постійно проживають разом з ним, забороняється приймати подарунки від осіб, які знаходяться або можуть знаходитися у стосунках, пов’язаних з виконанням цим публічним службовцем своїх службових обов’язків Публічний службовець зобов’язаний ставити до відома своїх близьких родичів та осіб, що постійно проживають разом з ним, щодо заборони приймати подарунки від осіб, які знаходяться або можуть знаходитися у стосунках, пов’язаних з виконанням ним службових обов’язків. Питання розміру подарунка може регулюватися у різний спосіб.


54

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

У ст.5 Закону України “Про засади запобігання та протидію корупції” передбачено, що особи, можуть приймати особисті подарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, за умови, що вартість одного подарунка не перевищує однієї податкової соціальної пільги. Відповідно, якщо вартість подарунка перевищує одну податкову соціальну пільгу, то використовуються передбачені заходи по протидії проявам корупції.

Який порядок поводження з виявленими подарунками? Можуть виникати ситуації, коли публічний службовець виявляє у себе подарунок, але не може визначити особу дарувальника. Відразу виникають запитання: — У зв’язку з чим він отримав цей подарунок? — Як бути з таким подарунком? — Які заходи потрібно вжити, аби уникнути дисциплінарної чи адміністративної відповідальності за порушення обмеження щодо отримання подарунків? Якщо публічний службовець виявив подарунок у своєму службовому приміщенні чи виявив переданий в інший спосіб подарунок, він зобов’язаний невідкладно письмово повідомити про цей факт свого безпосереднього керівника, а у разі необхідності правоохоронні органи, які відповідно до закону уповноважені здійснювати боротьбу з корупцією. Про виявлення подарунку, сладається акт у довільній формі, в якому , зазначаються характеристики подарунку та обставини, за яких його було виявлено. Акт підписується публічним службовцем, який виявив подарунок, його безпосереднім керівником та будь-якою третьою особою на розсуд керівника. А якщо подарунок виявив сам керівник, то разом з ним підписується самим публічним службовцем та двома особами із числа посадових осіб органу, в якому працює керівник. Подарунки підлягають встановленню на облік на підставі акту і в подальшому використовуються в порядку, встановленому для відповідних матеріальних цінностей. Якщо облік таких подарунків є економічно невигідним, такі подарунки підлягають знищенню, відповідно до правил, встановлених Уповноваженим органом. Обмеження стосуються не лише подарунків, але й інших благ. Публічному службовцю забороняється отримувати послуги безкоштовно за цінами або тарифами, що є нижчими, ніж ті, що встановлені для інших осіб. Такі обмеження передбачені і в законодавстві зарубіжних країн. Наприклад, згідно із §70 Федерального закону про статус чиновників Німеччини передбачає, що чиновник не може і після закінчення правових відносин чиновника з державним органом, приймати винагороди або подарунки, пов’язані з його посадою. Винятки потребують згоди вищої або останньої перед його відставкою вищої службової інстанції. Жодні дії не повинні спровокувати підозри у наявності конфлікту інтересів у публічного службовця. Виникнення таких ситуацій є підставою для проведення службового розслідування.

Висновки до Розділу 7.

1. Серйозну загрозу для об’єктивності прийняття рішень становить отримання подарунків та іншої винагороди публічними службовцями при виконанні службових повноважень. 2. Публічному службовцю забороняється приймати подарунки від будь-яких осіб, якщо дарування здійснюється підлеглими йому особами або з мотивів, пов’язаних з його службовим становищем. Публічному службовцю також заброняється прямо чи в інший спосіб вимагати від будь-яких фізичних чи юридичних осіб отримання подарунку. 3. Обмеження щодо отримання подарунків стосується лише тих випадків, коли вони пов’язані із здійсненням публічним службовцем його професійної діяльності.


РОЗДІЛ 7. ОБМЕЖЕННЯ ЩОДО ОТРИМАННЯ ПОДАРУНКІВ ПУБЛІЧНИМИ СЛУЖБОВЦЯМИ

55

4. Обмеження стосуються не лише подарунків, але й інших благ. Публічному службовцю забороняється отримувати послуги безкоштовно за цінами або тарифами, що є нижчими, ніж ті, що встановлені для інших осіб. 5. Обмеження щодо отримання подарунків поширюється як на публічного службовця, так і на його близьких родичів, а також осіб, які постійно проживають разом з ним. До близьких родичів належать чоловік/дружина, батьки, діти, рідні брати, сестри публічного службовця та їх подружжя. Запитання для повторення: • Що слід розуміти під поняттям “подарунок” та “неправомірна вигода”? • Які обмеження щодо отримання подарунків публічним службовцем доцільно передбачити у національному законодавстві? • На кого поширюється обмеження щодо отримання подарунків? • Який порядок поводження з подарунками, що отримані публічним службовцем? • Який порядок поводження з виявленими подарунками? Практичні завдання: Мета завдання: • встановити, за яких обставин публічний службовець отримав подарунок; • визначити, в яких стосунках з публічним службовцем перебуває дарувальник; • з’ясувати, чи змінилася б ситуація з даруванням (або отриманням іншої вигоди), якби особа не перебувала на публічній службі 1. Дружина голови районної державної адміністрації отримала для службового користування автомобіль. Ситуації: 1) автомобіль виділив голова районної державної адміністрації своїм розпорядженням; 2) автомобіль подарувала одна з фірм, яка взяла участь у тендері на будівництво спортивно-юнацької школи. 2. Міністр отримав для написання наукової статті на суму 25 тисяч гривень. Ситуації: 1) міністр має науковий ступінь; 2) міністр, маючи ступінь кандидата наук, очолює групу науковців по підоготовці колективної монографії; 3) міністр не має наукового ступеня чи вченого звання. 3. Прийшовши на роботу, керівник юридичного відділу обласної державної адміністрації виявив у своєму кабінеті картину. Ситуації: 1) це був подарунок від юридичного відділу районної державної адміністрації; 2) автор подарунку залишився невідомим; 3) в обласній державній адміністрації проводиться оновлення інтер’єру кабінетів.


56

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Список рекомендованих джерел до Розділу 7. 1. Загальні правила поведінки державних службовців, затв. Наказом Головдержслужби України від 23 жовтня 2000р. // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. — 2002. — №1: Державна служба в Україні. 2. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. — Х.: Право, 2005. — С.172 — 196. 3. Виконавча влада і адміністративне право (За заг.ред. В.Б. Авер’янова). — Київ: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. — С.410–418. 4. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. проф. В.Б. Авер’янова. — К.: Факт, 2003. — С.289–295.


РОЗДІЛ 8. ОБМЕЖЕННЯ У ЗВ’ЯЗКУ З ПРИПИНЕННЯМ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ

57

РОЗДІЛ 8. ОБМЕЖЕННЯ У ЗВ’ЯЗКУ З ПРИПИНЕННЯМ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ Яка мета встановлення обмежень у зв’язку з припиненням публічної служби? Інтеграція України в Європейське співтовариство вимагає узгодження законодавства про публічну службу з європейськими стандартами. Одним із напрямів на цьому шляху є урегулювання проблеми обмежень та заборон на публічній службі. Головною метою законодавчого закріплення заборон та обмежень є забезпечення ефективного функціонування публічної служби і визначення правових меж службової поведінки управлінських кадрів, що, у свою чергу, створює належні умови здійснення управління і виконання завдань та функцій держави. При встановленні правових обмежень завжди враховують те, що вони: • пов’язані з несприятливими умовами (загроза чи позбавлення певних цінностей) для здійснення приватних інтересів суб’єкта, чи спрямовані на їх стримування; • виражають негативну правову мотивацію; • передбачають зниження негативної активності з боку суб’єкта, наділеного владними повноваженнями; • спрямовані на захист суспільних відносин, тобто виконують охоронну функцію. Правообмеження на публічній службі не є посяганням на конституційні прав та свободи особи. В окремих випадках необхідність їх законодавчого регулювання передбачено безпосередньо в Конституції України, зокрема, обмеження підприємницької діяльності (ст. 42), заборона страйку для посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 44). Публічний службовець, складаючи Присягу, добровільно покладає відповідні зобов’язання та обмеження. Можна виділити характерні ознаки обмежень на публічній службі: • завжди встановлюють з метою забезпечення ефективного виконання службових завдань; • полягають в утриманні від вчинення певних дій, що іноді пов’язано із дотриманням спеціальної процедури реалізації окремих конституційних прав; • вони повинні мати законодавчу основу, хоча процедура застосування може встановлюватися підзаконними нормативно-правовими актами; • вони збалансовують надані публічним службовцям правові гарантії та стимули, і створюють своєрідний механізм “ваг і стримувань” та спрямовані на запобігання зловживанню наданими їм владними повноваженнями; • дія обмежень, як правило, залежить від тривалості публічно-службових відносин, виняток становлять обмеження після припинення публічної служби, що мають строкову дію. На особливу увагу заслуговує тривалість дії правообмеження на публічній службі. З метою уникнення ситуацій щодо використання отриманих у процесі публічної служби “службової інформації” та “службових зв’язків” і зловживання ними в майбутньому, законодавчо встановлюються окремі обмеження, які поширюються на колишнього службовця після припинення ним публічної служби. Наявність таких обмежень певним чином сприяє цільовому використанню наданої публічному службовцю адміністративної влади в процесі проходження служби. Серед рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи з питань кодексів поведінки публічних службовців окрема увага приділяється саме питанню обмежень, які поширюються на публічного службовця після припинення ним служби.


58

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Публічний службовець не повинен користуватися неналежними перевагами своєї офіційної посади для того, щоб отримати роботу в сфері іншій, аніж публічна служба. Він повинен уникати конфлікту інтересів, який може спричинити пропозиція про перспективи майбутньої роботи. Така особа не повинна використовувати чи викривати конфіденційну інформацію, яка стала відома їй у процесі проходження публічної служби. Вона повинна діяти у відповідності з правилами, які стосуються нових призначень на роботу після завершення публічної служби. Як зазначають наукові експерти обмеження щодо працевлаштування публічного службовця після припинення публічної служби — це запобігання конфлікту інтересів і обмеження щодо використання службових повноважень з метою майбутнього працевлаштування.

У законодавстві слід передбачити інструкції щодо подальшого працевлаштування публічного службовця після припинення ним публічної служби. Такі інструкції мають на меті послабити підозру, що порада, рішення чи дія публічного службовця могли бути пов’язані із сподіванням на майбутню роботу з певним наймодавцем, або, що наймодавець міг отримувати несправедливі вигоди в порівнянні з конкурентами завдяки прийняттю на роботу публічного службовця, який мав доступ до офіційної інформації, яка вважається комерційною таємницею чи яка має відношення до запропонованих проектів в урядовій політиці, чи може на них впливати.

Які існують види обмежень у зв’язку з припиненням публічної служби? Позитивним видається законодавче закріплення обмежень у зв’язку з припиненням публічної служби. Доцільно визначити три основні види обмежень: • щодо працевлаштування; • щодо використання інформації; • щодо представництва інтересів фізичних чи юридичних осіб. Відповідно: “Особа, яка припинила публічну службу, не має права протягом 2-х років після припинення публічної служби працевлаштовуватись до підприємств, установ чи організацій незалежно від форм власності, якщо вона в процесі своєї службової діяльності протягом 2-х років до дня припинення нею публічної служби здійснювала певні види повновжень”. До сфери таких повноважень належать відносини, які є найбільш вразливі щодо виникнення конфлікту інтересів.

Які існують обмеження щодо працевлаштування особи після припинення публічної служби? Якщо публічному службовцю поступає пропозиція щодо працевлаштування, що може стати підставою виникнення конфлікту інтересів, він має повідомити про це свого безпосереднього керівника, а також уповноважену особу, а за її відсутності — Уповноважений орган. Однак є винятки, зокрема, такі обмеження не поширюються на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та депутатів місцевих рад. Інститут обмеження щодо працевлаштування відомий публічній службі багатьох зарубіжних країн. Наприклад, у статті 74 Закону про публічну службу Естонії передбачено: “Звільнений з посади державний чиновник не може протягом трьох років з дня звільнення поступати на службу до роботодавця чи ставати членом комерційного об’єднання, за якими він здійснював системний нагляд впродовж останніх 3-х років. Він також не вправі протягом 3-х років з дня звільнення з посади отримувати дохід від такого роботодавця чи комерційного об’єднання” . Строки дії такого обмеження різняться, але у переважній більшості країн цей строк становить 2 роки.


РОЗДІЛ 8. ОБМЕЖЕННЯ У ЗВ’ЯЗКУ З ПРИПИНЕННЯМ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ

59

Які існують обмеження щодо використання інформації? У законодавстві передбачено обмеження використання конфіденційної інформації, яка стала відома особі у зв’язку з виконанням службових обов’язків. У статті 30 чинного Закону України “Про інформацію” визначено, що: “Конфіденційна інформація — це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов. Стосовно інформації, що є власністю держави і знаходиться в користуванні органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності, з метою її збереження може бути відповідно до закону встановлено обмежений доступ — надано статус конфіденційної. До конфіденційної інформації, що є власністю держави і знаходиться в користуванні органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності, не можуть бути віднесені відомості: — про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту; — про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян; — про стан здоров’я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціальнодемографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; — стосовно стану справ із правами і свободами людини і громадянина, а також фактів їх порушень; — про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб; — інша інформація, доступ до якої відповідно до законів України та міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, не може бути обмеженим. Однак існування конфіденційної інформації, що є власністю держави, не узгоджується відповідними положеннями частини другої статті 19 Конституції України і відповідними частинами.2,3,4 статті 30 Закону України “Про інформацію”. Конфіденційну інформацію можуть мати у власності лише фізичні та юридичні особи, що не є органами державної влади та органами місцевого самоврядування (юридичні особи приватного права). Вирішення питання обмеження щодо використання конфіденційної інформації тісно пов’язане з одночасним законодавчим урегулюванням питань щодо видів інформації. Наприклад, у статті  67  Закону про публічну службу Естонії, визначено, що: “Публічний службовець повинен як у період дії службових відносин, так і після звільнення зі служби зберігати державну і комерційну таємниці, що стали йому відомі у зв’язку зі службою, відомості, що стосуються сімейного і особистого життя інших людей, а також іншу конфіденційну інформацію”. Такий досвід заслуговує на увагу і використання у національному законодавстві.

Які існують обмеження щодо представництва інтересів фізичних або юридичних осіб? У перспективному законодавстві про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів публічного службовця передбачено обмеження щодо представництва інтересів фізичних або юридичних осіб. Протягом 2-х років особа, яка припинила публічну службу не має права представляти інтереси будь-яких осіб у справах, в тому числі в тих, що розглядаються в судах, в яких іншою стороною є орган чи органи, в якому (яких) публічний службовець працював протягом останніх  2-х років до дня припинення публічної служби.


60

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Крім цього, особа, яка припинила публічну службу, не має права представляти інтереси інших фізичних або юридичних осіб щодо питань, в розгляді чи прийнятті рішень, щодо яких ця особа брала участь під час перебування на публічній службі. Встановлення таких обмежень визначає площину правомірної службової поведінки особи і запобігає зловживанням інформацією, які особа здобула перебуваючи на посаді публічної служби.

Висновки до Розділу 8.

1. Обмеження у зв’зку з припиненням публічної служби передбачені у законодавстві про публічну службу багатьох зарубіжних країн. Тривалість такого обмеження становить 2–3 роки з моменту припинення публічної служби. В Україні пропонується встановити 2- річний строк обмеження. 2. У законодавстві про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів доцільно виділити три основні види обмежень у зв’язку з припиненням публічної служби: щодо працевлаштування; щодо використання інформації; щодо представництва інтересів інших осіб. 3. У разі, якщо публічному службовцю поступає пропозиція щодо працевлаштування, яка може стати підставою виникнення конфлікту інтересів, він має повідомити про це свого безпосереднього керівника, а також уповноважену особу, а за її відсутності — Уповноважений орган. Обмеження щодо працевлаштування не може поширюватися на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та депутатів місцевих рад. 4. Протягом 2-х років особа, яка припинила публічну службу не має права представляти інтереси будь-яких осіб у справах, в тому числі в тих, що розглядаються в судах, в яких іншою стороною є орган чи органи, в якому (яких) публічний службовець працював протягом останніх 2-х років до дня припинення публічної служби. Запитання для повторення: • З якою метою встановлюються обмеження у зв’язку з припиненням публічної служби? • Яка тривалість дії обмежень у зв’язку з припиненням публічної служби? • Які види обмежень у зв’язку припиненням публічної служби слід законодавчо закріпити у процесі регулювання професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів? • Які передбачені обмеження щодо працевлаштування особи після припинення публічної служби? • Які передбачені обмеження щодо використання конфіденційної інформації, яка стала їм відомою у зв’язку з виконанням службових обов’язків? • Які встановлено обмеження щодо представництва інтересів фізичних або юридичних осіб? Список рекомендованих джерел до Розділу 8. 1. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. — Х.: Право, 2005. — С.172 — 196. 2. Виконавча влада і адміністративне право (За заг.ред. В.Б. Авер’янова). — Київ: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. — С.410–418. 3. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. проф. В.Б. Авер’янова. — К.: Факт, 2003. — С.289–295. 4. Дубенко С.Д. Державна служба і державні службовці в Україні. — К.: ІнЮре, 1999. 5. Приницип верховенства права у діяльності держави та в адміністративному праві / Книга друга. / Відп.ред. В.Б. Авер’янов. — К.: Конус-Ю, 2008. — С.263 -278.


РОЗДІЛ 8. ОБМЕЖЕННЯ У ЗВ’ЯЗКУ З ПРИПИНЕННЯМ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ

61

6. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг.ред. Тимощука В.П., Школика А.М. — К.: Конус-Ю, 2007. — С.79 — 83. 7. Ткач Г.Й. Правові обмеження та заборони для державних службовців // Вісник Львівського університету. Серія юридична. Львів 2000.-№35. 8. Янюк Н.  Проблеми правового регулювання обмежень та заборон для державних службовців // Вісник університету. Серія юридична. Вип.41. — Львів, 2005. — С.146– 156.


Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

62

РОЗДІЛ 9. ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ  ЗА ПОРУШЕННЯ ПРАВИЛ ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ  ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ Яка мета встановлення відповідальності за порушення правил професійної етики публічної служби? Порушення правил професійної етики публічних службовців має тягнути за собою притягнення особи, винної у їх вчиненні, до дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності. Метою встановлення відповідальності є: по-перше, запобігання корупційним діянням на публічній службі; по-друге, запобігання дискредитації органу влади; по-третє, застосування примусових заходів за порушення правил професійної етики. Підставою відповідальності є порушення вимог професійної етики публічного службовця. Які існують підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності публічних службовців? Одним із поширених видів є дисциплінарна відповідальність публічних службовців. Дисциплінарну відповідальність розглядають, як застосування заходів дисциплінарного впливу за винне порушення правил проходження державної служби і вимог щодо службової поведінки. Усі підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності публічних службовців за порушення правил професійної етики публічних службовців умовновно можна поділити на окремі види: • порушення через наявність конфлікту інтересів або потенційного конфлікту інтересів публічних службовців; • порушення принципу політичної нейтральності публічних службовців; • порушення щодо збереження конфіденційної інформації. Законодавство про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів повинно містити вичерпний перелік підстав притягнення до дисциплінарної відповідальності публічних службовців за порушення правил професійної етики публічних службовців.

1. Поруш ення через к онф лік т інтересів :

Неповідомлення про виникнненя конфлікту інтересів або потенційного конфлікту Уповноваженому органу чи  Перешкоджання уповноваженій особі у здійсненні зовнішнього контролю  Прийняття рішення або вчинення дії чи бездіяльності за нявності конфлікту інтересів на користь приватного інтересу публічного службовця  Спонукання підлеглих до прийняття рішень, рішень, вчинення дій або бездіяльності на користь приватних інтересів публічного службовця  Спонукання підлеглих публічних службовців або інших осіб до надання подарунків або інших благ матеріального чи нематеріального характеру 


РОЗДІЛ 9. ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ  ЗА ПОРУШЕННЯ ПРАВИЛ ПРОФЕСІЙНОЇ ЕТИКИ ПУБЛІЧНИХ СЛУЖБОВЦІВ

63

До підстав притягнення до дисциплінарної відповідальності публічних службовців віднесено дії, спрямовані на порушення принципу політичної нейтральності.

2. Порушення принципу політичного нейтралітету

 Використання службового становища, становища, майна для здійснення політичної діяльності  Проведення політичних акцій чи організації будьбудь-яких масових заходів політичного характеру  Участь у політичних заходах у службовий час, час, якщо це не пов’ пов’язано з виконанням службових обов’ обов’язків  Спонукання у будьбудь-який спосіб підлеглих до участі у політичній, політичній, в тому числі передвиборній агітації або у будьбудь-яких масових заходах політичного характеру

До групи підстав належать порушення, пов’язані з неналежним використанням інформації, що стала відома в силу виконуваних службових обов’язків. До таких підстав нелажить порушення принципу забезпечення конфіденційності, що включає розголошення відомостей про особу, яка повідомила про вчинення порушень правил професійної етики.

3. Порушення щодо збереження конфіденційної інформації

Звільнення з посади або змушення до такого звільнення за повідомлення інформації про вчинення порушень правил професійної етики публічних службовців до відповідальності чи іншим чином  Притягнення переслідування за повідомлення інформації про вчинення порушень правил професійної етики публічних службовців  Розголошення відомостей про особу, особу, яка повідомила про вчинення порушень правил професійної етики публічних службовців 


64

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Які існують способи виявлення порушень правил професійної етики публічних службовців? Повідомлення про порушення правил професійної етики публічних службовців може надходити безпосередньо від публічного службовця, а також від особи, яка не є публічним службовцем та полодіє інформацією про вчинення публічним службовцем. Слід врахувати, що звернення, які не містять відомостей про особу, яка його направила розглядаються лише за наявності трьох умов: • інформація стосується конкретного публічного службовця; • інформація містить конкретні фактичні дані; • інформація може бути перевірена. Перед застосуванням дисциплінарних стягнень має бути проведено службове розслідування. Дисциплінарна відповідальність може бути застосована лише щодо осіб, які перебувають у організаційно-правових відносинах, тобто у відносинах службового підпорядкування. Якщо такого підпорядкування у публічного службовця немає, то до нього застосовується адміністративна відповідальність.

Законодавче закріплення заходів юридичної відповідальності публічних службовців забезпечує необхідність дотримуватися ними правил професійної етики як на публічній службі, так і поза межами служби.

Висновки до Розділу 9.

1. Основна ціль встановлення юридичної відповідальності за порушення професійної етики є: запобігання корупційним діянням на публічній службі та запобігання дискредитації органу публічної влади. 2. Порушення правил професійної етики публічних службовців тягне за собою притягнення особи, винної у їх вчиненні до дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності. Запитання для повторення: • Які існують способи виявлення порушень публічним службовцем правил професійної етики? • Які існують підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності публічних службовців за порушення правил професійної етики на публічній службі? Список рекомендованих джерел до Розділу 9. 1. Гавриленко  Д.А.  Государственная дисциплина: Сущность, функции, значение / Под ред. Шергина А.Н. — Мн.: Наука и техника, 1988. — С.46. 2. Виконавча влада і адміністративне право (За заг.ред. В.Б. Авер’янова). — Київ: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. — С.410–418. 3. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. проф. В.Б. Авер’янова. — К.: Факт, 2003. — С.289–295. 4. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / За заг.ред. Тимощука В.П., Школика А.М. — К.: Конус-Ю, 2007. — С.121- 124.


Відповіді на практичні завдання

65

Відповіді на практичні завдання до Розділу 5. на Завдання 1.

1) наявність дійсного конфлікту інтересів; слід ставити питання про застосування до голови обласної державної адміністрації дисциплінарної відповідальності в порядку, визначеному законодавством України; 2) навіть за умови відсутності фінансової вигоди від укладеного договору конфлікт інтересів існує, оскільки особи перебувають у близьких родинних стосунках; 3) проведення тендеру під контролем представників Уповноваженого органу свідчить про врегулювання конфлікту інтересів.

на Завдання 2.

1) можливість дійсного конфлікту інтересів, оскільки голос сільського голови безпосередньо міг вплинути на прийняття рішення сесії ради (міг бути вирішальним); 2) якщо голова не брав участі у голосуванні, слід вести мову про існування потенційного конфлікту інтересів. На результати голосування на сесії рад може вплинути статус сільського голови; 3) конфлікт інтересів був врегульований і рішення приймалося під зовнішнім контролем.

на Завдання 3.

1) наявність дійсного конфлікту, слід ставити питання про відповідальність заступника голова районної державної адміністрації; 2) якщо заступник голови районної державної адміністрації не брав участі в оформленні договорів на закупівлю техніки і фірма запропонувала найвигідніші умови, то конфлікт інтересів відсутній; 3) прийняття рішення відбувалося під зовнішнім контролем .


66

Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів

Відповіді на практичні завдання до Розділу 6. на Завдання 1.

1) не було порушення принципу політичної нейтральності за умов, якщо: законодавство не забороняє їм бути членами політичної партії, і своїми діями вони не вчинили порушення законодавчо встановлених обмежень; 2) було порушення принципу політичної нейтральності, оскільки вони демонстрували свої політичні переконання; 3) не було порушення принципу політичної нейтральності, однак врахувати, що ці дії не повинні порушувати вимоги щодо службового часу, відповідно до трудового законодавства та ст.5 Закону України “Про державну службу” ; 4) було порушення режиму праці, згідно із трудовим законодавством і порушення ст.5 Закону України “Про державну службу”.

на Завдання 2.

ситуації 1) порушення принципу політичної нейтральності (п.2 ст.25 Законопроекту про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів ) 2) відсутність порушення, однак проводити кадрові зміни слід у відповідності до законодавства; 3) порушення принципу політичної нейтральності (п.5 ст.25 законопроекту про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів ); 4) порушення принципу політичної нейтральності (п.3 ст.25 законопроекту про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів), однак за умови, коли така участь у дебатах не входить у виконання службових обов’язків.


Відповіді на практичні завдання

67

Відповіді на практичні завдання до Розділу 7. на Завдання 1.

1) зловживання посадовим становищем; виняток, якщо дружина працює на посаді, за якою передбачено наявність службового автомобіля; 2) порушення ст.26 законопроекту про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів з мотивів прийняття рішення на користь дарувальника.

на Завдання 2.

1) встановити, чи такі кошти встановлені для написання відповідних наукових робіт, чи це не пов’язано із займаною особою посадою; 2) кошти виділені не міністру, а колективу науковців, які будуть працювати над монографією, слід з’ясувати умови участі у її написанні цілого колективу; 3) з’ясувати мотиви виділення таких коштів саме для цього міністра, встановити від кого надійшли кошти і чи не пов’язано це з порушенням вимог ч. 1ст.26 законопроекту про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів.

на Завдання 3.

1) наявність такого подарунку може вплинути на здійснення контрольних повноважень, тому є порушенням ст.26 законопроекту про правила професійної етики публічної служби та запобігання конфлікту інтересів; 2) слід діяти у відповідності до ст.29  законопроекту, який передбачає порядок поводження з виявленими подарунками; 3) відсутність порушень, якщо це відбувається у межах встановленого кошторису, без залучення коштів третіх осіб, які можуть мати мотиви вдячності за прийняті раніше рішення.


Професійна етика публічної служби та запобігання конфлікту інтересів Навчальний посібник

Видання навчального посібника здійснене за підтримки Порогової програми корпорації «Виклики тисячоліття» (MCC) щодо зниження рівня корупції в Україні.

Видавець – Школа вищого корпусу державної служби Україна, м. Київ, вул. Прорізна, 15 Відповідальний за випуск – Ярослав Березовський Коректор – Олександр Колниболочук Виготівник – ФОП Костюк О.О.

Наклад – 28 600 примірників. Зам. №0043. Не для продажу © Школа вищого корпусу державної служби, 2010

Ethics on the civil service  

Ethics on the civil service.

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you