Vademecum des collectivités locales et territoriales

VADEMECUM

COLLECTIVITES LO C AL ES ET TE R R ITO R IA LE S w w w. a r n a u d f r a n e l. c o m

16 E ÉDITION Sous la direction de Céline Sabatier

Institutions locales

1 2

Budget - Fiscalité 3

4

Fonction publique 5

6

Éducation

Commande publique 7 8

9

Police

Environnement Action sociale

Urbanisme - Ville - Logement 10

Index

Avertissement au lecteur

Les informations contenues dans cet ouvrage sont celles connues au 1er septembre 2021.

Elles ne sauraient se substituer à celles délivrées par les organismes officiels compétents, ni aux conseils délivrés par les professionnels. Nous attirons par ailleurs votre attention sur le fait que certaines informations ne sont pas traitées ou communiquées régulièrement.

Sous la direction de Céline Sabatier, avocate depuis plus de 18 ans, diplômée de l’Institut du Droit public des Affaires et également titulaire du certificat de spécialisation en droit public du Barreau de Paris.

Elle intervient au profit de collectivités publiques, de leurs groupements ainsi que d’entreprises publiques.

Sans oublier Bernard Dreyfus.

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SOMMAIRE 1. Institutions locales ................................................................................... 9 1.1 Les grands principes du droit ............................................................................. 10 1.2 Organisation territoriale en France ............................................................. 11 1.2.1 De la centralisation à la déconcentration ............................................... 11 1.2.2 La décentralisation .................................................................................................. 11 1.2.3 Les éléments constitutifs de la décentralisation ............................... 11 1.3 Commune - Département - Région .............................................................. 12 1.3.1 L’uniformité du statut juridique ..................................................................... 12 1.3.2 Les réformes de 1982/1983 .............................................................................. 12 1.3.3 Les réformes 2003/2004 ...................................................................................... 12 1.4 Les régions .............................................................................................................................. 16 1.4.1 Définition ........................................................................................................................ 16 1.4.2 Les modalités d’élection ...................................................................................... 16 1.4.3 Le budget de la région .......................................................................................... 16 1.4.4 Les domaines de compétence .......................................................................... 16 1.4.5 Des recettes fiscales particulières ................................................................. 17 1.4.6 Le conseil économique, social et environnemental régional .... 17 1.5 Les départements ............................................................................................................ 18 1.5.1 Généralités ..................................................................................................................... 18 1.5.2 Les modalités d’élection ...................................................................................... 18 1.5.3 Le budget du département ................................................................................. 18 1.5.4 Les domaines de compétence .......................................................................... 18 1.5.5 Des recettes fiscales particulières ................................................................. 19 1.6 Les communes .................................................................................................................... 19 1.6.1 Les compétences traditionnelles prises en charge par la commune ............................................................................... 19 1.7 L’élection du conseil municipal à partir de 2014 ....................... 21 1.7.1 Les conseillers municipaux à élire ................................................................ 21 1.7.2 34 970 communes - 3 modes d’élection .................................................. 21 1.7.3 Les communes de 1 000 habitants et plus ............................................. 21 1.7.4 Les communes de moins de 1 000 habitants ........................................ 22 1.8 Le maire ..................................................................................................................................... 23 1.8.1 Cumul (Loi du 14/02/2014) .............................................................................. 23 1.8.2 Le maire dans la commune ................................................................................ 24 1.8.3 Le maire représentant de l’État ...................................................................... 24 1.8.4 Les pouvoirs propres du maire ........................................................................ 25 1.9 Le rôle du conseil municipal .............................................................................. 25 1.9.1 La mission du conseil municipal : gérer la commune ..................... 25 1.9.2 Le fonctionnement du conseil municipal ................................................. 26 1.10 Les adjoints ......................................................................................................................... 27

2. Budget - Fiscalité ...................................................................................... 29 2.1 Généralités .............................................................................................................................. 30 2.1.1 Généralités sur les finances locales ............................................................. 30 2.1.2 Le budget de la collectivité locale ............................................................... 30 2.1.3 Les principes de la comptabilité publique ............................................. 30 2.1.4 Les grands principes budgétaires .................................................................. 30 2.2 Les phases de la dépense ...................................................................................... 31 2.2.1 La gestion en autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP) ................................................................................... 32 2.2.2 La dématérialisation ............................................................................................... 32 2.3 Présentation du budget d’une commune .............................................. 32 2.3.1 La section de fonctionnement ......................................................................... 32 2.3.2 La section d’investissement .............................................................................. 32 WWW.ARNAUDFRANEL.COM

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2. Budget – Fiscalité - Suite 2.4 L’instruction budgétaire et comptable M 14 .................................... 33 2.4.1 Le cadre réglementaire M 14 ............................................................................ 34 2.4.2 Les modalités de vote du budget .................................................................. 34 2.5 La fiscalité locale ........................................................................................................... 35 2.5.1 La garantie de l’autonomie financière des collectivités territoriales ......................................................................................... 35 2.5.2 Les impôts locaux ..................................................................................................... 35 2.6 La péréquation .................................................................................................................. 36 2.6.1 Péréquation horizontale ....................................................................................... 36 2.6.2 Péréquation verticale ............................................................................................. 36 2.7 La dotation globale de fonctionnement (DGF) .............................. 37 2.7.1 La répartition des dotations de l’État ........................................................ 37 2.8 D’où vient l’argent des départements et des régions ? ....... 38

2.9 Indicateurs de suivi de la situation

financière d’une commune .................................................................................... 39 2.9.1 Évolution des recettes et des dépenses réelles de fonctionnement ........................................................ 39 2.9.2 Marge d’autofinancement courant ................................................................. 39 2.9.3 Capacité d’épargne ................................................................................................... 39 2.9.4 Capacité de désendettement ............................................................................ 39 2.10 L’évolution des dépenses des collectivités locales ................ 40

3. Police ...................................................................................................................................... 41 3.1 Distinction entre police administrative

et police judiciaire ........................................................................................................ 42

3.2 Police administrative générale

et police administrative spéciale ................................................................. 43 3.2.1 Police administrative générale ........................................................................ 43 3.2.2 Police administrative spéciale ......................................................................... 44 3.3 Les autorités de police administrative .................................................. 44 3.3.1 Autorités de police administrative générale ......................................... 44 3.3.2 Autorités de police administrative spéciale .......................................... 44 3.3.3 Concurrence de pouvoirs entre police générale et police spéciale ................................................................ 46 3.3.4 Divers ................................................................................................................................ 46 3.4 Focus sur les pouvoirs de police du maire ......................................... 47 3.4.1 Le maire représentant de la commune : la police administrative ..................................................................................................... 47 3.4.2 Le maire représentant de l’État : la police judiciaire ...................... 49 3.5 Les polices municipales

et intercommunales ..................................................................................................... 49 3.5.1 La convention de coordination ....................................................................... 49 3.5.2 Compétences de la police municipale ........................................................ 50 3.5.3 La police intercommunale .................................................................................. 50

4. Fonction publique ................................................................................... 51 4.1 Un statut général et trois fonctions publiques ............................. 52 4.1.1 Effectifs ........................................................................................................................... 52

4.2 Structure et organisation des carrières ................................................. 52 4.3 Le principe de carrière ............................................................................................. 53 4.3.1 L’avancement d’échelon ........................................................................................ 53 4.3.2 L’avancement de grade .......................................................................................... 53 4.4 Les droits et devoirs des fonctionnaires .............................................. 53 2 © ARNAUD FRANEL ÉDITIONS 2022

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4. Fonction publique - Suite 4.5 Les recrutements ............................................................................................................ 54 4.5.1 Conditions d’accès à la fonction publique territoriale ................... 54 4.5.2 Modes d’accès à une collectivité locale .................................................... 54 4.5.3 Procédure de recrutement sur un emploi permanent ...................... 55 4.6 Les positions statutaires ....................................................................................... 55 4.6.1 Positions d’activité .................................................................................................. 55 4.6.2 Le détachement, la disponibilité, le congé parental ...................... 55 4.7 Les organes consultatifs ......................................................................................... 57 4.7.1 Les organes consultatifs de gestion et de formation ..................... 57 4.7.2 Les organes locaux .................................................................................................. 57 4.7.3 Les organes consultatifs et de formation nationaux ....................... 58 4.7.4 Les centres de gestion .......................................................................................... 58 4.8 Éléments de la rémunération ............................................................................ 59 4.8.1 Temps de travail ........................................................................................................ 59 4.9 Répartition des rôles : organe délibérant/exécutif ................. 60 4.9.1 Nouveautés .................................................................................................................... 60

5. Éducation ..................................................................................................................... 61 5.1 Un domaine important .............................................................................................. 62 5.2 Qui fait quoi ? .................................................................................................................... 62 5.2.1 L’académie ...................................................................................................................... 63 5.2.2 Le département .......................................................................................................... 63 5.2.3 Les organismes consultatifs .............................................................................. 64 5.3 Les communes et l’accueil scolaire ........................................................... 64 5.3.1 Les charges financières des communes en matière d’éducation ..................................................................................................... 64 5.3.2 La création de classes ........................................................................................... 65 5.3.3 Les rythmes scolaires ............................................................................................. 65 5.3.4 La fixation des heures d’entrée et sortie des établissements scolaires .......................................................................................... 65 5.3.5 L’utilisation des locaux scolaires ................................................................... 66 5.3.6 Les inscriptions .......................................................................................................... 66 5.3.7 Le conseil d’école. .................................................................................................... 66 5.3.8 La répartition intercommunale des charges des écoles ................ 67 5.3.9 Le cas particulier des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) ........................................................ 67 5.3.10 Les études surveillées et dirigées .............................................................. 67 5.3.11 Les activités péri-scolaires et les accueils de loisirs sans hébergement (ALSH) ......................................................................... 68 5.3.12 Les technologies de l’information (TIC) ................................................ 68 5.3.13 La caisse des écoles ........................................................................................... 68 5.3.14 Responsabilité de la commune en cas d’accident .......................... 68 5.4 L’accueil de la petite enfance ........................................................................... 69 5.4.1 Les modes de garde collectifs .......................................................................... 69 5.5 Les communes et l’enseignement primaire privé ...................... 70 5.5.1 L’aide au fonctionnement .................................................................................... 70 5.5.2 L’aide à l’investissement ...................................................................................... 70 5.5.3 Le maire et les écoles privées ......................................................................... 70 5.5.4 Les autres aides possibles .................................................................................. 71

5.6 Les régions, les départements et les établissements

publics locaux d’enseignement (lycées ou collèges) ............. 71

5.7 Les transports scolaires ........................................................................................... 72 5.8 Pouvoirs des maires – Absentéisme – Sécurité ........................... 72 5.9 L’enseignement supérieur

et la formation professionnelle ..................................................................... 72

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5. Éducation - Suite 5.10 Politique de la ville et éducation .............................................................. 73 5.10.1 De la ZEP (zone d’éducation prioritaire) aux réseaux .................. 73 5.10.2 Les Réseaux d’Éducation Prioritaire (REP) ........................................... 73 5.10.3 Le Contrat éducatif local (CEL et autres contrats) ....................... 73 5.10.4 Le programme éducatif local (ou de réussite éducative) .......... 73 5.10.5 Le programme (local) éducatif territorial (PEDT – circulaire du 19/12/2014) ........................................................................... 73 5.10.6 Le volet éducatif des contrats de ville ................................................... 73

6. Commande publique ........................................................................ 75 6.1 Quels contrats ? ................................................................................................................ 76 6.1.1 Les marchés publics .............................................................................................. 76 6.1.2 Les concessions de service public (anciennes délégations de service public) ........................................................... 76 6.1.3 Autre contrat : les conventions d’occupation domaniale ............ 76

6.2 Procédures de passation

des marchés publics ..................................................................................................... 77 6.2.1 Tableau des seuils et publicité des marchés des collectivités ........................................................................................ 77 6.2.2 Procédures de passation ...................................................................................... 77 6.2.3 Exemples de pièces à fournir pour un appel d’offres ...................... 78 6.2.4 Marchés publics locaux – Le rôle des différents acteurs .............. 78

6.3 Pouvoirs et fonctionnement

de la commission d’appels d’offres ............................................................ 79 6.3.1 Règles de convocation et de quorum ......................................................... 79 6.3.2 Les pouvoirs de la commission d’appels d’offres ............................... 79 6.4 L’exécution des contrats publics ................................................................... 80 6.4.1 L’entrée en vigueur des nouveaux CCAG ................................................... 80 6.4.2 Les obligations du titulaire ............................................................................... 80 6.4.3 Le paiement des entreprises titulaires des marchés publics ...... 80 6.4.4 Les garanties post-contractuelles ................................................................. 81 6.5 Le contentieux de la passation

des marchés et concessions de service public ............................... 81 6.5.1 Le contrôle par l’autorité administrative ................................................. 81 6.5.2 Le référé précontractuel de l’article L. 551.1 du Code de justice administrative .............................................................................. 81 6.5.3 Le référé contractuel de l’article L. 551-13 du Code de justice administrative .............................................................................. 81 6.5.4 Le recours en demande de résiliation du contrat .............................. 82 6.5.5 Le recours de plein contentieux à l’encontre du marché signé ......................................................................................... 82

6.6 Les marchés de maîtrise d’œuvre

et les rapports avec la maîtrise d’ouvrage ......................................... 82 6.6.1 Maîtrise d’ouvrage publique (loi du 12/07/1985) ............................ 82 6.6.2 Les contrats d’accompagnement à la maîtrise d’ouvrage ............. 82

6.7 Gestion directe/gestion indirecte

des services publics locaux ................................................................................. 83 6.7.1 Éléments pour la décision de choix ............................................................. 83 6.7.2 Les critères de choix ............................................................................................... 83 6.8 Concessions de service public .......................................................................... 84 6.8.1 La procédure de passation ................................................................................. 84 6.9 Le risque pénal et les marchés publics ................................................. 84 6.9.1 Les délits spécifiques ............................................................................................. 84 6.10 L’achat public et les objectifs sociétaux ........................................... 86 4 © ARNAUD FRANEL ÉDITIONS 2022

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7. Environnement ............................................................................................... 87 7.1 L’eau ................................................................................................................................................ 88 7.1.1 Protection de la ressource et distribution publique de l’eau ................................................................................. 88 7.1.2 Eau pluviale .................................................................................................................. 89 7.1.3 Assainissement des eaux usées ...................................................................... 90 7.1.4 SDAGE et SAGE ............................................................................................................ 91 7.2 L’énergie ..................................................................................................................................... 92 7.3 Les déchets et l’économie circulaire ......................................................... 93 7.3.1 Classification ................................................................................................................ 93 7.3.2 Collecte des déchets ............................................................................................... 94 7.3.3 Collecte séparée ......................................................................................................... 94 7.3.4 Traitement ...................................................................................................................... 95 7.3.5 Coût .................................................................................................................................... 95 7.3.6 Le financement du service .................................................................................. 95 7.3.7 Taxe générale sur les activités polluantes .............................................. 96 7.3.8 L’ADEME ............................................................................................................................ 96 7.3.9 Action extérieure et coopération décentralisée .................................. 96 7.4 L’air .................................................................................................................................................. 97 7.4.1 La surveillance de la qualité de l’air ........................................................... 97 7.5 La lutte contre le changement climatique ......................................... 98 7.6 Le bruit ....................................................................................................................................... 98 7.6.1 Définition ........................................................................................................................ 98 7.6.2 Les outils : les cartes du classement sonore ......................................... 98 7.6.3 Le rôle du maire ......................................................................................................... 99 7.6.4 Échéance ......................................................................................................................... 99

7.7 Les milieux naturels,

les paysages et la biodiversité .................................................................... 100 7.7.1 Les principaux transferts de compétences aux collectivités ............................................................................ 100 7.7.2 Étude d’impact, enquête publique, dialogue, évaluation environnementale et autorisation environnementale unique ............. 101 7.7.3 Le volet paysager du permis de construire ......................................... 101 7.7.4 Les risques naturels et PPRN ......................................................................... 101 7.8 Les activités industrielles .................................................................................. 102 7.8.1 Procédures ................................................................................................................... 102 7.8.2 Sanctions ..................................................................................................................... 102 7.8.3 Les directives communautaires .................................................................... 103 7.9 Ce que doit ou peut faire le maire

en matière d’environnement ........................................................................... 104 7.9.1 L’eau ................................................................................................................................ 104 7.9.2 Les déchets ................................................................................................................ 104 7.9.3 Le bruit ......................................................................................................................... 104 7.9.4 La pollution lumineuse ...................................................................................... 104 7.10 Le développement durable .............................................................................. 105 7.10.1 Quelques idées qui s’imposent à la fin du XXe siècle .......................................................................................................... 105 7.10.2 Des propositions concrètes appelées agendas pour le XXIe siècle .................................................................... 105 7.10.3 Projets territoriaux de développement durable : Agendas 21 locaux et PCAET ................................................................. 106 7.10.4 La “territorialisation” du développement durable ...................... 106

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SOMMAIRE

8. Action sociale .................................................................................................. 107 8.1 La protection sociale en France ................................................................... 108 8.1.1 Les minima sociaux en 2020 : plus d’un français sur dix est concerné ............................................................... 110

8.2 L’aide sociale légale

et le partage des compétences .................................................................... 111 8.2.1 Les caractères de l’aide sociale légale droit à l’aide sociale est un droit alimentaire .............................................................. 111 8.2.2 Les compétences en matière d’aide sociale légale ...................... 111 8.2.3 Les centres sociaux .............................................................................................. 113 8.3 La protection des personnes vulnérables ........................................ 114 8.3.1 Trois formules de protection .......................................................................... 114 8.4 L’emploi et la santé .................................................................................................. 114 8.4.1 Le Plan Local Pluriannuel pour l’Insertion et l’Emploi (PLPIE) ....................................................................... 114 8.4.2 Le Plan de Cohésion Sociale (PCS) ............................................................ 115 8.4.3 La loi du 22/07/09 sur la réforme de l’hôpital ................................ 115

9. Urbanisme – Ville – Logement ................................. 117 9.1 L’organisation générale de l’urbanisme réglementaire ..... 118 9.1.1 Objectifs généraux de l’urbanisme ............................................................ 120 9.1.2 Le règlement national d’urbanisme (RNU) .......................................... 120 9.1.3 La carte communale ............................................................................................. 120

9.2 Le Plan Local d’Urbanisme (PLU),

ex Plan d’Occupation des Sols (POS) ..................................................... 121 9.2.1 Description sommaire du contenu d’un PLU ....................................... 121 9.2.2 Élaboration d’un PLU ........................................................................................... 121 9.2.3 La faculté de zonage ........................................................................................... 122 9.2.4 Règlement des zones du PLU ........................................................................ 122 9.2.5 Le COS (coefficient d’occupation des sols) ......................................... 123 9.2.6 Dérogations au règlement ............................................................................... 123 9.3 Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ................................ 124 9.3.1 Objectifs et contenu d’un SCOT ................................................................... 124 9.3.2 Portée du SCOT ......................................................................................................... 124 9.3.3 Les étapes de l’élaboration d’un SCOT .................................................... 124 9.3.4 Schémas directeurs régionaux ...................................................................... 125 9.4 Compétences de l’État ............................................................................................ 125 9.5 Des schémas sectoriels, le plus souvent régionaux ............. 126 9.6 Les permis ........................................................................................................................... 126 9.6.1 Le certificat d’urbanisme .................................................................................. 126 9.6.2 Le permis de construire ..................................................................................... 126 9.6.3 Les servitudes ........................................................................................................... 126 9.6.4 Le permis de démolir ........................................................................................... 126 9.6.5 Le permis d’aménager ......................................................................................... 127 9.6.6 La déclaration préalable ................................................................................... 127 9.6.7 L’instruction des demandes ............................................................................. 127 9.6.8 Le permis tacite ...................................................................................................... 127 9.7 Les politiques foncières ....................................................................................... 128 9.7.1 Les réserves foncières ......................................................................................... 128 9.7.2 Le droit de préemption ...................................................................................... 128 9.7.3 Les établissements publics fonciers ......................................................... 129 9.8 L’aménagement urbain .......................................................................................... 130 9.8.1 Le lotissement .......................................................................................................... 130 9.8.2 La zone d’aménagement concertée (ZAC) ............................................ 130 9.8.3 Le projet urbain partenarial (PUP et AFUP) ....................................... 131 6 © ARNAUD FRANEL ÉDITIONS 2022

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9. Urbanisme – Ville – Logement - Suite 9.9 Le financement des équipements publics ....................................... 132 9.9.1 Les procédures contractuelles ....................................................................... 132 9.9.2 Autres dispositifs d’exception ...................................................................... 132 9.9.3 Les contributions financières courantes ................................................ 132 9.9.4 La taxe d’aménagement .................................................................................... 132 9.9.5 Le versement pour sous-densité (VSD) .................................................. 133 9.10 Concertations et enquêtes publiques ................................................ 133 9.10.1 Concertation ........................................................................................................... 133 9.10.2 Enquêtes publiques et étude d’impact ................................................ 133 9.10.3 Participation du public ................................................................................... 133 9.11 Politique de la ville - Logement ............................................................... 134 9.11.1 Du plan de relance de décembre 1999 à la loi du 05/03/07 “logement opposable” .................................................... 134 9.11.2 L’habitat social recouvre deux types de logements .................... 134 9.11.3 Le PLUS ...................................................................................................................... 135 9.11.4 Le PLH ......................................................................................................................... 135 9.11.5 Les OPAH ................................................................................................................... 135 9.11.6 Les financements disponibles pour l’habitat social ................... 136

10. Index ................................................................................................................................. 137

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NOTES ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ...................................................................................................................................... ......................................................................................................................................

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1.2 Organisation territoriale en France ................................................................................ 11 1.2.1 De la centralisation à la déconcentration ........................................................................ 11 1.2.2 La décentralisation .................................................................................................................. 11 1.2.3 Les éléments constitutifs de la décentralisation .......................................................... 11 1.3 Commune - Département - Région ................................................................................. 12 1.3.1 L’uniformité du statut juridique .......................................................................................... 12 1.3.2 Les réformes de 1982/1983 .................................................................................................. 12 1.3.3 Les réformes 2003/2004 ........................................................................................................ 12 1.4 Les régions ................................................................................................................................... 16 1.4.1 Définition ..................................................................................................................................... 16 1.4.2 Les modalités d’élection ........................................................................................................ 16 1.4.3 Le budget de la région ........................................................................................................... 16 1.4.4 Les domaines de compétence ............................................................................................. 16 1.4.5 Des recettes fiscales particulières ...................................................................................... 17 1.4.6 Le conseil économique, social et environnemental régional .................................. 17 1.5 Les départements .................................................................................................................... 18 1.5.1 Généralités .................................................................................................................................. 18 1.5.2 Les modalités d’élection ........................................................................................................ 18 1.5.3 Le budget du département .................................................................................................. 18 1.5.4 Les domaines de compétence ............................................................................................. 18 1.5.5 Des recettes fiscales particulières ...................................................................................... 19 1.6 Les communes .......................................................................................................................... 19 1.6.1 Les compétences traditionnelles prises en charge par la commune .................... 19 1.7 L’élection du conseil municipal à partir de 2014 ...................................................... 21 1.7.1 Les conseillers municipaux à élire ...................................................................................... 21 1.7.2 34 970 communes - 3 modes d’élection .......................................................................... 21 1.7.3 Les communes de 1 000 habitants et plus ...................................................................... 21 1.7.4 Les communes de moins de 1 000 habitants ................................................................. 22 1.8 Le maire ........................................................................................................................................ 23 1.8.1 Cumul (Loi du 14/02/2014) .................................................................................................. 23 1.8.2 Le maire dans la commune .................................................................................................. 24 1.8.3 Le maire représentant de l’État .......................................................................................... 24 1.8.4 Les pouvoirs propres du maire ............................................................................................ 25 1.9 Le rôle du conseil municipal ............................................................................................... 25 1.9.1 La mission du conseil municipal : gérer la commune ................................................. 25 1.9.2 Le fonctionnement du conseil municipal ....................................................................... 26 1.10 Les adjoints ................................................................................................................................ 27

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INSTITUTIONS LOCALES

SOMMAIRE 1.1 Les grands principes du droit ............................................................................................. 10

1.

1. INSTITUTIONS LOCALES

INSTITUTIONS LOCALES 1.

1.

INSTITUTIONS LOCALES

1.1 Les grands principes du droit La Constitution de 1958 (mais également la charte du Conseil de l’Europe de 1985 sur l’autonomie locale approuvée par la loi du 10/07/06) posent le principe d’une libre administration des collectivités locales renforcé par les textes fondamentaux de 1982 et 1983. La réforme constitutionnelle du 28/03/03 consacre “l’organisation décentralisée de la République”.

L’autonomie locale se décline sous la forme de cinq principes directeurs : 1. un droit de libre administration, d’une liberté d’agir dans le respect des lois ; 2. une autonomie financière (voir réforme constitutionnelle du 28/03/03 et loi organique relative à l’autonomie financière du 29/07/04), ce qui n’est pas autonomie fiscale ; 3. un caractère démocratique donné à l’organe dirigeant ; 4. une vocation générale de compétence (agir en fonction de l’intérêt local sans empiéter sur les compétences de l’État et des autres collectivités locales) limitée pour les régions et départements ; 5. un contrôle (de légalité – mais aussi des comptes) respectueux de cette autonomie.

La réforme constitutionnelle du 28/03/03 est complétée notamment par : – la loi organique relative à l’expérimentation (01/08/03) ; – la loi organique “autonomie financière” (29/07/04) ; – la loi “libertés et responsabilités locales” du 13/08/04 ; – la loi “réforme territoriale” du 16/12/2010 (déjà les métropoles et communes nouvelles) ; – la loi du 17/05/2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, municipaux et communautaires ; – la loi MAPTAM du 27/01/2014 (14 métropoles au 01/01/2016 et 22 au 01/01/2018) ; – la loi du 16/01/2015 (13 régions métropolitaines) ; – la loi du 07/08/2015 NOTRe modifiée et complétée déjà 6 fois.

Le principe d’autonomie une fois posé, la jurisprudence a dégagé des grands principes dont le respect s’impose aux collectivités locales : – le principe de la continuité des services publics ; – le principe de l’illégalité des interdictions générales et absolues ; – le principe de non-rétroactivité ; – le principe de liberté du commerce et de l’industrie ; – le principe du contradictoire (respect du droit des usagers) ; – le principe de spécialité (cf. établissements publics).

La récente réforme Loi NOTRe : – l’achèvement de la carte intercommunale ; – la définition de chef de file de la région (exemple : en matière économique).

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2. BUDGET - FISCALITÉ

2.2 Les phases de la dépense ..................................................................................................... 31 2.2.1 La gestion en autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP) .... 32 2.2.2 La dématérialisation ............................................................................................................... 32 2.3 Présentation du budget d’une commune ................................................................... 32 2.3.1 La section de fonctionnement ............................................................................................ 32 2.3.2 La section d’investissement ................................................................................................. 32 2.4 L’instruction budgétaire et comptable M 14 ............................................................. 33 2.4.1 Le cadre réglementaire M 14 ............................................................................................... 34 2.4.2 Les modalités de vote du budget ...................................................................................... 34 2.5 La fiscalité locale ..................................................................................................................... 35 2.5.1 La garantie de l’autonomie financière des collectivités territoriales ................... 35 2.5.2 Les impôts locaux .................................................................................................................... 35 2.6 La péréquation .......................................................................................................................... 36 2.6.1 Péréquation horizontale ........................................................................................................ 36 2.6.2 Péréquation verticale ............................................................................................................. 36 2.7 La dotation globale de fonctionnement (DGF) ......................................................... 37 2.7.1 La répartition des dotations de l’État ............................................................................... 37 2.8 D’où vient l’argent des départements et des régions ? ........................................ 38 2.9 Indicateurs de suivi de la situation financière d’une commune ..................... 39 2.9.1 Évolution des recettes et des dépenses réelles de fonctionnement ..................... 39 2.9.2 Marge d’autofinancement courant ................................................................................... 39 2.9.3 Capacité d’épargne .................................................................................................................. 39 2.9.4 Capacité de désendettement .............................................................................................. 39 2.10 L’évolution des dépenses des collectivités locales ................................................ 40

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2. BUDGET FISCALITÉ

SOMMAIRE 2.1 Généralités .................................................................................................................................. 30 2.1.1 Généralités sur les finances locales ................................................................................... 30 2.1.2 Le budget de la collectivité locale ..................................................................................... 30 2.1.3 Les principes de la comptabilité publique ...................................................................... 30 2.1.4 Les grands principes budgétaires ...................................................................................... 30

2.

BUGET - FISCALITÉ

2. BUDGET FISCALITÉ

2.1 Généralités 2.1.1

Généralités sur les finances locales

2.1.2

Le budget de la collectivité locale

2.1.3

Les principes de la comptabilité publique

2.1.4

Les grands principes budgétaires

Les dépenses des administrations publiques locales représentent 269,8,4 Md€ en 2020 (INSEE), dont 136,9 Md€ au titre de leur fonctionnement.

Le rôle économique du secteur public local est important : les collectivités territoriales et leurs groupements ont réalisé plus de 51 Md€ d’investissement en 2020, soit environ 56 %de l’investissement public civil.

Le budget est l’acte juridique qui prévoit et autorise toutes les dépenses et toutes les recettes pour l’année civile considérée.

C’est un acte majeur dans la gestion de toute collectivité.

Le budget est la concrétisation des choix politiques de la collectivité. Il se matérialise par un document sur lequel sont indiquées les recettes et les dépenses, mais également des états annexes relatifs au patrimoine, à l’état de la dette, aux ratios réglementaires…

Le vote du budget constitue : – un acte de gestion : il regroupe et synthétise les prévisions de dépenses et de recettes pour l’avenir ; – un acte d’autorisation donné par l’Assemblée à son exécutif, pour qu’il l’exécute dans la limite des crédits inscrits.

La procédure d’adoption du budget est strictement encadré, notamment en termes de calendrier et de contenu.

L’un des principes de la comptabilité publique repose sur la séparation entre l’ordonnateur et le comptable, qui permet de garantir la sécurité maximale dans le maniement de l’argent public.

– L’ordonnateur : décide de l’opportunité de la dépense et prescrit l’exécution des dépenses et des recettes. Dans une commune, c’est le maire qui est l’ordonnateur des dépenses et des recettes.

– Le comptable public : contrôle et exécute les opérations de décaissement et d’encaissement. Agent de l’État, il est le seul autorisé à détenir et à manier des fonds publics. Il est responsable personnellement et pécuniairement de ses actes.

Des exceptions existent, notamment les régies de recettes et/ou d’avance, instituées sur décision de l’ordonnateur, qui fixe notamment le montant.

– Le principe de l’annualité : le budget est voté pour une année civile et doit être exécuté dans le cadre de l’année à laquelle il s’applique, c’est-à-dire du 1er janvier au 31 décembre. Ainsi, les crédits non utilisés seront annulés à la fin de l’année, l’autorisation donnée ne valant que pour un an.

– Le principe de l’unité : toutes les dépenses et toutes les recettes doivent figurer dans un seul document budgétaire.

La tenue d’une comptabilité par l’ordonnateur et par le comptable permet, en fin d’exercice, d’établir le compte administratif et le compte de gestion qui seront soumis à l’approbation de l’assemblée délibérante.

Exception : les budgets annexes, dont le nombre est fixé limitativement par la loi. Ces budgets annexes correspondent à des services spécifiques, notamment ceux à caractère industriel ou commercial.

Les budgets annexes permettent une individualisation des recettes et des dépenses propres aux services concernés (mobilités, eau, assainissement…) et la détermination des tarifs à appliquer.

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3. POLICE SOMMAIRE

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3.

3.2 Police administrative générale et police administrative spéciale ............................................................................................ 43 3.2.1 Police administrative générale ........................................................................................... 43 3.2.2 Police administrative spéciale ............................................................................................ 44 3.3 Les autorités de police administrative ......................................................................... 44 3.3.1 Autorités de police administrative générale ................................................................. 44 3.3.2 Autorités de police administrative spéciale .................................................................. 44 3.3.3 Concurrence de pouvoirs entre police générale et police spéciale ....................... 46 3.3.4 Divers ............................................................................................................................................ 46 3.4 Focus sur les pouvoirs de police du maire ................................................................... 47 3.4.1 Le maire représentant de la commune : la police administrative ......................... 47 3.4.2 Le maire représentant de l’État : la police judiciaire .................................................. 49 3.5 Les polices municipales et intercommunales ........................................................... 49 3.5.1 La convention de coordination ........................................................................................... 49 3.5.2 Compétences de la police municipale ............................................................................. 50 3.5.3 La police intercommunale .................................................................................................... 50

POLICE

3.1 Distinction entre police administrative et police judiciaire .............................. 42

3.

POLICE

3.1 Distinction entre police administrative

3.

POLICE

et police judiciaire

La police administrative a une finalité préventive : – Elle a pour objet d’assurer le maintien de l’ordre public de manière préventive ; – Elle est assurée par certaines autorités administratives (définies ci-après) ; – Elle est exercée sous le contrôle du juge administratif.

La police judiciaire a une finalité répressive : – Elle a pour objet de réprimer une atteinte à l’ordre public (infractions à la loi pénale) ; – Elle est assurée par les officiers de police judiciaire, les agents de police judiciaire, les agents de police judiciaire adjoints ainsi que par les fonctionnaires et agents auxquels sont attribuées par la loi certaines fonctions de police judiciaire ; – Elle est exercée sous la direction du Procureur de la République et le contrôle du juge judiciaire.

Le Maire a une “double casquette” puisqu’il est à la fois autorité de police administrative et officier de police judiciaire.

LA POLICE ADMINISTRATIVE A UNE VOCATION ESSENTIELLEMENT PRÉVENTIVE 



Prise de mesures juridiques : – pour adapter la réglementation nationale ; – ou pour tenir compte de circonstances locales ; exemple : arrêtés du maire.

Mise en œuvre de moyens matériels : exemples : – présence d’un agent de police municipale ; – pose de barrières ou de panneaux de signalisation.

LA POLICE JUDICIAIRE A UNE VOCATION ESSENTIELLEMENT RÉPRESSIVE 





– Constater les – Constatation – Les O.P.J. (officiers de police infractions. par procèsjudiciaire) : maires, adjoints, certains verbal. gendarmes et fonctionnaires de police.

– Rassembler les preuves.

– Enregistrement – Les A.P.J. (agents de police de plaintes. judiciaire) : gendarmes et certains – Rechercher les auteurs. fonctionnaires de police.

– Recherche de renseignements.

– Les A.P.J. adjoints : policiers municipaux, fonctionnaires de police – Sollicite gendarmerie ou non A.P.J. police.

– Les gardes-champêtres.

Le Procureur de la République exerce un contrôle hiérarchique sur les O.P.J. et A.P.J.

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4. FONCTION PUBLIQUE SOMMAIRE 4.1 Un statut général et trois fonctions publiques ......................................................... 52 4.1.1 Effectifs ......................................................................................................................................... 52 4.2 Structure et organisation des carrières ........................................................................ 52 4.3 Le principe de carrière .......................................................................................................... 53 4.3.1 L’avancement d’échelon ......................................................................................................... 53 4.3.2 L’avancement de grade .......................................................................................................... 53 4.4 Les droits et devoirs des fonctionnaires ...................................................................... 53

4.8 Éléments de la rémunération ........................................................................................... 59 4.8.1 Temps de travail ........................................................................................................................ 59 4.9 Répartition des rôles : organe délibérant/exécutif ............................................... 60 4.9.1 Nouveautés ................................................................................................................................. 60

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4.

4.7 Les organes consultatifs ....................................................................................................... 57 4.7.1 Les organes consultatifs de gestion et de formation .................................................. 57 4.7.2 Les organes locaux ................................................................................................................... 57 4.7.3 Les organes consultatifs et de formation nationaux .................................................. 58 4.7.4 Les centres de gestion ............................................................................................................ 58

FONCTION PUBLIQUE

4.5 Les recrutements ..................................................................................................................... 54 4.5.1 Conditions d’accès à la fonction publique territoriale ............................................... 54 4.5.2 Modes d’accès à une collectivité locale ........................................................................... 54 4.5.3 Procédure de recrutement sur un emploi permanent ............................................... 55 4.6.1 Positions d’activité ................................................................................................................... 55 4.6.2 Le détachement, la disponibilité, le congé parental .................................................. 55

4.

FONCTION PUBLIQUE

4.1 Un statut général

et trois fonctions publiques LA FONCTION PUBLIQUE (FP) - LOI DU 13 JUILLET 1983 (TITRE I) 





La fonction publique d’État (FPE) Loi du 11/01/84 (Titre II)

La fonction publique territoriale (FPT) Loi du 26/01/84 (Titre III*)

La fonction publique hospitalière (FPH) Loi du 09/01/86 (Titre IV)

4.1.1

Effectifs

La FP compte 5,56 millions d’agents, dont 1,9 dans la FPT soit 34 % de l’emploi public.

4.

FONCTION PUBLIQUE

4.2 Structure et organisation des carrières Chaque fonctionnaire est titulaire d’un grade et non d’un emploi. Les grades sont regroupés en cadres d’emplois (notion spécifique à la fonction publique territoriale et transposée de la fonction publique d’État dans laquelle on parle de “corps”).

Le cadre d’emplois regroupe les fonctionnaires soumis au même “statut particulier” et titulaires d’un grade leur donnant vocation à occuper certains types d’emplois.

Les cadres d’emplois sont répartis en trois catégories : – catégorie A : fonction de conception et de direction ; – catégorie B : fonction d’application et d’encadrement intermédiaire ; – catégorie C : fonction d’exécution.

La pyramide hiérarchique de la fonction publique territoriale peut donc s’appréhender comme suit : EXEMPLE DE LA FILIÈRE ADMINISTRATIVE Catégorie A

– Cadre d’emplois des administrateurs : 3 grades.

– Cadre d’emplois des attachés : 4 grades.

– Cadre d’emplois des secrétaires de mairie : 1 grade (en extinction).

Catégorie B

– Cadre d’emplois de rédacteur : 3 grades.

Catégorie C

– Cadre d’emplois d’adjoint administratif : 3 grades.

Cette pyramide est reproduite pour chacune des 10 filières de la fonction publique territoriale, la filière correspondant à un regroupement d’activités relevant d’un même métier et/ou d’un même domaine.

NB. : la notion de filière ne constitue pas une notion juridique.

Elle consacre davantage la construction fonctionnelle des cadres d’emplois.

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5. ÉDUCATION SOMMAIRE 5.1 Un domaine important ......................................................................................................... 62 5.2 Qui fait quoi ? ............................................................................................................................ 62 5.2.1 L’académie .................................................................................................................................. 63 5.2.2 Le département ........................................................................................................................ 63 5.2.3 Les organismes consultatifs ................................................................................................. 64

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5.

5.3.9 Le cas particulier des agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) ................................................................................................ 67 5.3.10 Les études surveillées et dirigées .................................................................................... 67 5.3.11 Les activités péri-scolaires et les accueils de loisirs sans hébergement (ALSH) ........................................................................................ 68 5.3.12 Les technologies de l’information (TIC) ......................................................................... 68 5.3.13 La caisse des écoles .............................................................................................................. 68 5.3.14 Responsabilité de la commune en cas d’accident ..................................................... 68 5.4 L’accueil de la petite enfance ............................................................................................ 69 5.4.1 Les modes de garde collectifs .............................................................................................. 69 5.5 Les communes et l’enseignement primaire privé ................................................... 70 5.5.1 L’aide au fonctionnement ..................................................................................................... 70 5.5.2 L’aide à l’investissement ....................................................................................................... 70 5.5.3 Le maire et les écoles privées .............................................................................................. 70 5.5.4 Les autres aides possibles ..................................................................................................... 71 5.6 Les régions, les départements et les établissements publics locaux d’enseignement (lycées ou collèges) .................................................................................... 71 5.7 Les transports scolaires ........................................................................................................ 72 5.8 Pouvoirs des maires – Absentéisme – Sécurité ....................................................... 72 5.9 L’enseignement supérieur et la formation professionnelle .............................. 72 5.10 Politique de la ville et éducation ................................................................................... 73 5.10.1 De la ZEP (zone d’éducation prioritaire) aux réseaux ............................................... 73 5.10.2 Les Réseaux d’Éducation Prioritaire (REP) .................................................................... 73 5.10.3 Le Contrat éducatif local (CEL et autres contrats) ..................................................... 73 5.10.4 Le programme éducatif local (ou de réussite éducative) ........................................ 73 5.10.5 Le programme (local) éducatif territorial – PEDT ..................................................... 73 5.10.6 Le volet éducatif des contrats de ville ............................................................................ 73

ÉDUCATION

5.3 Les communes et l’accueil scolaire ................................................................................. 64 5.3.1 Les charges financières des communes en matière d’éducation .......................... 64 5.3.2 La création de classes ............................................................................................................. 65 5.3.3 Les rythmes scolaires ............................................................................................................. 65 5.3.4 La fixation des heures d’entrée et sortie des établissements scolaires .............. 65 5.3.5 L’utilisation des locaux scolaires ........................................................................................ 66 5.3.6 Les inscriptions ......................................................................................................................... 66 5.3.7 Le conseil d’école. .................................................................................................................... 66 5.3.8 La répartition intercommunale des charges des écoles ........................................... 67

5.

ÉDUCATION

5.1 Un domaine important L’enseignement c’est, en France, plus de 12,3 millions d’élèves (écoliers, collégiens et lycéens), auquel il convient d’ajouter près de 2,8 millions d’étudiants.

La dépense intérieure d’éducation c’est : 160,5 milliards d’euros, ce qui représente une dépense moyenne de 8 920 € par élève ou étudiant.

L’éducation est financée à hauteur de 54,4 % par l’État. En 2020, le montant du budget de l’État consacré à l’enseignement s’élève à environ 52,7 milliards d’euros (hors contributions aux pensions de l’État).

L’effort des collectivités locales est passé de 14,3 % en 1980 à 23,3 % en 2019.

5.

ÉDUCATION

5.2 Qui fait quoi ?

L’éducation est un service public national, dont l’organisation et le fonctionnement sont assurés par l’État, sous réserve des compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales pour les associer au développement de ce service public.

L’État assume : – la définition des voies de formations, la fixation des programmes nationaux, l’organisation et le contenu des enseignements ; – la définition et la délivrance des diplômes nationaux ; – le recrutement et la gestion des personnels qui relèvent de sa responsabilité ; – l’égalité d’accès au service public ; – le contrôle et l’évaluation des politiques éducatives, en vue d’assurer la cohérence d’ensemble du système éducatif (article L. 211-1 du Code de l’Éducation) .

Les compétences des collectivités territoriales visent, pour l’essentiel, la prise en charge des conditions matérielles de l’enseignement (bâtiments, équipement, dépenses de fonctionnement), ainsi que, pour la région, la programmation et le financement des formations.

TABLEAU SYNTHÉTIQUE – RÉPARTITION DES COMPÉTENCES Écoles Conseil municipal – Article L.212-1 du Code de l’éducation Création et implantation des écoles et classes élémentaires et maternelles d’enseignement public après avis du représentant de l’État dans le département.

– Article L. 21210 du Code de l’éducation Création d’une caisse des écoles

Collèges

Lycées

Conseil régional – Art L214-1 du Code de l’Éducation Élaboration du schéma prévisionnel des formations après accord du Département ; en concertation avec représentant de l’État Conseil départemental Conseil régional – Art L213-1 – Art L214-5 du Code de l’Éducation du Code de l’Éducation Programme prévisionnel des Programme prévisionnel des investissements après accord investissements après accord de chacune des communes ou de chacune des collectivités de l’EPCI concerné. concernées Préfet – Art L.211-2 du Code de l’Éducation Arrête la liste annuelle des opérations de construction ou d’extension des établissements (engagement de l’Etat à fournir le personnel) en accord avec la commune d’implantation et la collectivité compétente.

Recteur – Art R.222-24-2 du Code de l’Éducation Définit et élabore le schéma prévisionnel des formations des établissements du second degré (sections, options…).

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6. COMMANDE PUBLIQUE SOMMAIRE 6.1 Quels contrats ? ......................................................................................................................... 76 6.1.1 Les marchés publics ................................................................................................................ 76 6.1.2 Les concessions de service public (anciennes délégations de service public) .. 76 6.1.3 Autre contrat : les conventions d’occupation domaniale .......................................... 76 6.2 Procédures de passation des marchés publics .......................................................... 77 6.2.1 Tableau des seuils et publicité des marchés des collectivités ................................. 77 6.2.2 Procédures de passation ....................................................................................................... 77 6.2.3 Exemples de pièces à fournir pour un appel d’offres ................................................. 78 6.2.4 Marchés publics locaux – Le rôle des différents acteurs .......................................... 78 6.3 Pouvoirs et fonctionnement de la commission d’appels d’offres ................... 79 6.3.1 Règles de convocation et de quorum ............................................................................... 79 6.3.2 Les pouvoirs de la commission d’appels d’offres ......................................................... 79

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6.

6.5 Le contentieux de la passation des marchés et concessions de service public .............................................................................................. 81 6.5.1 Le contrôle par l’autorité administrative ........................................................................ 81 6.5.2 Le référé précontractuel de l’article L. 551.1 du Code de justice administrative ............................................................................................. 81 6.5.3 Le référé contractuel de l’article L. 551-13 du Code de justice administrative ............................................................................................. 81 6.5.4 Le recours en demande de résiliation du contrat ........................................................ 82 6.5.5 Le recours de plein contentieux à l’encontre du marché signé .............................. 82 6.6 Les marchés de maîtrise d’œuvre et les rapports avec la maîtrise d’ouvrage ......................................................................... 82 6.6.1 Maîtrise d’ouvrage publique (loi du 12/07/1985) ....................................................... 82 6.6.2 Les contrats d’accompagnement à la maîtrise d’ouvrage ........................................ 82 6.7 Gestion directe/gestion indirecte des services publics locaux ......................... 83 6.7.1 Éléments pour la décision de choix ................................................................................... 83 6.7.2 Les critères de choix ................................................................................................................ 83 6.8 Concessions de service public ........................................................................................... 84 6.8.1 La procédure de passation .................................................................................................... 84 6.9 Le risque pénal et les marchés publics ......................................................................... 84 6.9.1 Les délits spécifiques .............................................................................................................. 84 6.10 L’achat public et les objectifs sociétaux ..................................................................... 86

COMMANDE PUBLIQUE

6.4 L’exécution des contrats publics ....................................................................................... 80 6.4.1 L’entrée en vigueur des nouveaux CCAG .......................................................................... 80 6.4.2 Les obligations du titulaire .................................................................................................. 80 6.4.3 Le paiement des entreprises titulaires des marchés publics .................................. 80 6.4.4 Les garanties post-contractuelles ..................................................................................... 81

6.

COMMANDE PUBLIQUE

6.1 Quels contrats ?

6.1.1

Les marchés publics

Régis par le Code de la commande publique (01/04/2019), ce sont les contrats par lesquels une entreprise privée ou une personne publique fournissent à un acheteur public ou privé des prestations de travaux, fournitures et services en contrepartie d’un prix versé directement ou indirectement.

– Dès le premier euro dépensé, les principes de la commande publique (liberté d’accès à la commande publique, égalité de traitement des candidats, transparence des procédures) s’appliquent.

– On distingue les procédures selon le montant du marché ou selon leur objet.

– Il est à noter que les contrats qui faisaient auparavant l’objet d’une réglementation autonome tels que les marchés de partenariat – anciens contrats de partenariats ou “PPP” (contrats, également soumis à des obligations de mise en concurrence et par lesquels une personne publique confie, à un opérateur, le financement, la réalisation, l’exploitation et la maintenance d’un ouvrage ou d’un investissement) –, et les conventions d’aménagement (contrats par lesquels l’administration confie l’étude et la réalisation d’une opération d’aménagement à une personne publique ou privée) relèvent désormais soit de la catégorie des marchés publics, soit de la catégorie des concessions (quand il y a transfert de risque, le contrat est qualifié de concession, quand il n’y en a pas, il s’agit d’un marché public).

Les concessions de service public (anciennes délégations de service public)

6.

COMMANDE PUBLIQUE

6.1.2

Il s’agit de contrats par lesquels l’administration confie l’exécution de travaux ou la gestion d’un service à un ou plusieurs opérateurs économiques à qui est transféré le risque d’exploiter l’ouvrage ou le service. Le concessionnaire est en relation directe avec les usagers du service, à qui il fournit une prestation. Ce risque implique une exposition aux aléas. La rémunération du concessionnaire vient notamment des redevances perçues sur les usagers. La passation des concessions de service public est régie par la troisième partie du code de la commande publique (articles L. 3111-1 à L. 3126-3).

Autre contrat : les conventions d’occupation domaniale

6.1.3

Il s’agit de contrats par lesquels une collectivité publique autorise un individu ou une entreprise à occuper temporairement une parcelle de son domaine. En application du CG3P, il existe une obligation de principe d’engager une procédure de publicité et de sélection préalable à la délivrance de tout titre d’occupation permettant à son titulaire d’occuper ou d’utiliser le domaine public en vue d’une exploitation économique. Les personnes publiques doivent s’inspirer des principes de la commande publique.

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7. ENVIRONNEMENT SOMMAIRE 7.1 L’eau ................................................................................................................................................. 88 7.1.1 Protection de la ressource et distribution publique de l’eau .................................... 88 7.1.2 Eau pluviale ................................................................................................................................ 89 7.1.3 Assainissement des eaux usées .......................................................................................... 90 7.1.4 SDAGE et SAGE ........................................................................................................................... 91 7.2 L’énergie ........................................................................................................................................ 92 7.3 Les déchets et l’économie circulaire ............................................................................... 93 7.3.1 Classification .............................................................................................................................. 93 7.3.2 Collecte des déchets ................................................................................................................ 94 7.3.3 Collecte séparée ........................................................................................................................ 94 7.3.4 Traitement ................................................................................................................................... 95 7.3.5 Coût ............................................................................................................................................... 95 7.3.6 Le financement du service .................................................................................................... 95 7.3.7 Taxe générale sur les activités polluantes ....................................................................... 96 7.3.8 L’ADEME ....................................................................................................................................... 96 7.3.9 Action extérieure et coopération décentralisée ........................................................... 96 7.4 L’air .................................................................................................................................................. 97 7.4.1 La surveillance de la qualité de l’air .................................................................................. 97 7.5 La lutte contre le changement climatique ................................................................. 98 7.6 Le bruit .......................................................................................................................................... 98 7.6.1 Définition ..................................................................................................................................... 98 7.6.2 Les outils : les cartes du classement sonore .................................................................. 98 7.6.3 Le rôle du maire ........................................................................................................................ 99 7.6.4 Échéance ...................................................................................................................................... 99 7.7 Les milieux naturels, les paysages et la biodiversité .......................................... 100 7.7.1 Les principaux transferts de compétences aux collectivités ................................. 100 7.7.2 Étude d’impact, enquête publique, dialogue,

évaluation environnementale et autorisation environnementale unique ............ 101 101 7.7.4 Les risques naturels et PPRN ............................................................................................. 101 7.8 Les activités industrielles ................................................................................................. 102 7.8.1 Procédures ................................................................................................................................ 102 7.8.2 Sanctions .................................................................................................................................. 102 7.8.3 Les directives communautaires ....................................................................................... 103 7.9 Ce que doit ou peut faire le maire en matière d’environnement ................. 104 7.9.1 L’eau ............................................................................................................................................ 104 7.9.2 Les déchets .............................................................................................................................. 104 7.9.3 Le bruit ...................................................................................................................................... 104 7.9.4 La pollution lumineuse ....................................................................................................... 104 7.10 Le développement durable ............................................................................................ 105 7.10.1 Quelques idées qui s’imposent à la fin du XXe siècle .............................................. 105 7.10.2 Des propositions concrètes appelées agendas pour le XXIe siècle .................... 105 7.10.3 Projets territoriaux de développement durable : Agendas 21 locaux et PCAET .................................................................................................... 106 7.10.4 La “territorialisation” du développement durable .................................................. 106

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7.

ENVIRONNEMENT

7.7.3 Le volet paysager du permis de construire ..................................................................

7.

ENVIRONNEMENT

7.1 L’eau

Protection de la ressource et distribution publique de l’eau 7.1.1

LES PÉRIMÈTRES DE PROTECTION DES CAPTAGES (PPC) 33 500 captages dans le milieu naturel. 75 % de l’eau prélevée par les services d’eau est restituée au milieu naturel après traitement – Le périmètre de protection immédiate (PPI) : toutes les activités y sont interdites hormis celles relatives à l’exploitation et à l’entretien de l’ouvrage de prélèvement de l’eau.

– Le périmètre de protection rapprochée (PPR) : d’une superficie de plusieurs hectares, à l’intérieur sont interdits les activités ou dépôts susceptibles d’entraîner une pollution.

– Le périmètre de protection éloignée (PPE) : à l’intérieur sont réglementées les activités qui présentent un danger de pollution.

Ce PPE est facultatif.

Le département peut contribuer au financement des projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, à leur demande. Il peut également proposer son assistance technique dans les limites fixées par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe du 07/08/2015). Le long de certains cours d’eau et plans d’eau, des bandes enherbées doivent être mises en place. L’utilisation d’intrants y est interdite, sauf exception. Des zones vulnérables sont déterminées.

Les eaux destinées à la consommation humaine se répartissent entre : eaux minérales, eaux non minérales distribuées par les réseaux ou mises en bouteille (eau de source), eaux utilisées par les entreprises alimentaires. Seule la distribution d’eau publique relève d’une compétence obligatoire des communes (ou de leurs groupements compétents) en tant qu’autorités organisatrices. La réglementation fixe des obligations de rendement aux autorités organisatrices pour les réseaux de distribution d’eau potable.

7.

ENVIRONNEMENT

7.1.1.2 Qualité

Les eaux destinées à la consommation humaine : – ne doivent pas dégager d’odeur ou de senteur désagréable ; – ne doivent pas contenir de coliformes et de streptocoques fécaux ; – ne doivent pas dépasser une teneur en nitrates de 50 mg/l. Les résultats commune par commune disponibles en permanence sur http://www.sante.gouv.fr/qualite-de-l-eau-potable La loi NOTRe reconnaît le rôle des laboratoires publics d’analyses.

7.1.1.3 Le prix de l’eau

Le prix de l’eau potable comprend (tarif moyen 01/01/2014 : 3,92 € TTC/m3 : – l’eau potable : production et distribution : 1,74 € TTC/m3 ; – l’assainissement des eaux usées : 1,55 € TTC/m3 ; – la redevance des agences de l’eau (AE) : prélèvement d’eau et pollution : 0,63 €/m3 ; les taxes : TVA à 10 % (sur l’assainissement). Une tarification – sociale est possible.

Le prix de l’eau est variable localement.

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8. ACTION SOCIALE SOMMAIRE 8.1 La protection sociale en France ..................................................................................... 108 8.1.1 Les minima sociaux en 2020 : plus d’un français sur dix est concerné ............. 110 8.2 L’aide sociale légale et le partage des compétences ......................................... 111 8.2.1 Les caractères de l’aide sociale légale droit

à l’aide sociale est un droit alimentaire ............................................................................... 111 ................................................. 111 8.2.3 Les centres sociaux ............................................................................................................... 113 8.3 La protection des personnes vulnérables ................................................................ 114 8.3.1 Trois formules de protection ............................................................................................. 114 8.4 L’emploi et la santé .............................................................................................................. 114 8.4.1 Le Plan Local Pluriannuel pour l’Insertion et l’Emploi (PLPIE) ............................ 114 8.4.2 Le Plan de Cohésion Sociale (PCS) .................................................................................. 115 8.4.3 La loi du 22/07/09 sur la réforme de l’hôpital .......................................................... 115

8.

ACTION SOCIALE

8.2.2 Les compétences en matière d’aide sociale légale

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8.

ACTION SOCIALE

8.1 La protection sociale en France La protection sociale, en France, peut être schématisée de la façon suivante : PROTECTION SOCIALE PROTECTION SOCIALE GÉNÉRALE

Conventionnelle

AIDE SOCIALE FACULTATIVE

Actions Département innovantes par la décen- complémentaires tralisation initiées par les élus locaux

Sécurité sociale

Légale

AIDE SOCIALE LÉGALE

Facultative

– Instruction – Régime général – Régimes – Compagnies et gestion des de la Sécurité complémentaires d’assurances aides sociales sociale (le obligatoires mutuelles de légales à régime social des santé – UNEDIC destination indépendants – Assurance des personnes ayant été confié volontaire âgées, au régime général – Retraites sur personnes depuis janvier complémentaires handicapées 2018) et des plus – Régime agricole démunis – Régimes spéciaux et particuliers

QU’EST-CE QUE LA CNSA ?

– La caisse nationale de santé pour l’autonomie (CNSA), est un acteur important dans le champ médico-social. Son budget en 2020 s’est élevé à 28 milliards d’euros et sert au financement des politiques d’aide à l’autonomie, destinées aux personnes âgées et aux personnes handicapées.

8.

ACTION SOCIALE

QU’EST-CE QU’UNE ARS ?

Les agences régionales de santé (ARS) créés en 2010 sont des établissements publics de l’État chargés de la politique de santé public dans une région.

– L’ARS est l’interlocutrice des hôpitaux, elle mène les programmes régionaux de l’assurance maladie, autorise la création et l’activité des établissements de santé et des services de santé ainsi que la création de certaines catégories de services sociaux et médico-sociaux, structure l’offre de soins en région (supervision de la médecine de ville).

– Elle met en œuvre la politique de santé dans la région et élabore le Projet régional de santé (PRS) lequel est constitué : - d’un cadre d’orientation stratégique ; - d’un schéma régional pour la santé (SRS) qui détermine l’offre de soins et de service de santé : document unique établi pour 5 ans qui fusionne les anciens schémas d’organisation des soins (SROS) et les schémas régionaux d’organisation médico-sociale (SROMS) ; - d’un programme régional relatif à l’accès à la prévention et aux soins des personnes les plus démunies (PRAPS).

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9. URBANISME – VILLE – LOGEMENT SOMMAIRE 9.1 L’organisation générale de l’urbanisme réglementaire ................................... 118 9.1.1 Objectifs généraux de l’urbanisme ................................................................................. 120 9.1.2 Le règlement national d’urbanisme (RNU) ................................................................. 120 9.1.3 La carte communale ............................................................................................................ 120 9.2 Le Plan Local d’Urbanisme (PLU), ex Plan d’Occupation des Sols (POS) ... 121 9.2.1 Description sommaire du contenu d’un PLU .............................................................. 121 9.2.2 Élaboration d’un PLU ........................................................................................................... 121 9.2.3 La faculté de zonage ............................................................................................................ 122 9.2.4 Règlement des zones du PLU ........................................................................................... 122 9.2.5 Le COS (coefficient d’occupation des sols) ................................................................... 123 9.2.6 Dérogations au règlement ................................................................................................ 123 9.3 Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ........................................................... 124 9.3.1 Objectifs et contenu d’un SCOT ........................................................................................ 124 9.3.2 Portée du SCOT ...................................................................................................................... 124 9.3.3 Les étapes de l’élaboration d’un SCOT .......................................................................... 124 9.3.4 Schémas directeurs régionaux ........................................................................................ 125 9.4 Compétences de l’État ....................................................................................................... 125 9.5 Des schémas sectoriels, le plus souvent régionaux ............................................ 126 9.6 Les permis ................................................................................................................................ 126 9.6.1 Le certificat d’urbanisme ................................................................................................... 126 9.6.2 Le permis de construire ...................................................................................................... 126 9.6.3 Les servitudes ........................................................................................................................ 126 9.6.4 Le permis de démolir .......................................................................................................... 126 9.6.5 Le permis d’aménager ........................................................................................................ 127 9.6.6 La déclaration préalable .................................................................................................... 127 9.6.7 L’instruction des demandes .............................................................................................. 127 9.6.8 Le permis tacite ..................................................................................................................... 127 9.7 Les politiques foncières ..................................................................................................... 128 9.7.1 Les réserves foncières .......................................................................................................... 128 9.7.2 Le droit de préemption ....................................................................................................... 128 9.7.3 Les établissements publics fonciers ............................................................................... 129 9.8 L’aménagement urbain ..................................................................................................... 130 9.8.1 Le lotissement ........................................................................................................................ 130 9.8.2 La zone d’aménagement concertée (ZAC) .................................................................. 130 9.8.3 Le projet urbain partenarial (PUP et AFUP) ............................................................... 131 9.9 Le financement des équipements publics ............................................................... 132 9.9.1 Les procédures contractuelles .......................................................................................... 132 9.9.2 Autres dispositifs d’exception .......................................................................................... 132 9.9.3 Les contributions financières courantes ...................................................................... 132 9.9.4 La taxe d’aménagement .................................................................................................... 132 9.9.5 Le versement pour sous-densité (VSD) ........................................................................ 133 9.10 Concertations et enquêtes publiques ...................................................................... 133 9.10.1 Concertation .......................................................................................................................... 133 9.10.2 Enquêtes publiques et étude d’impact ....................................................................... 133 9.10.3 Participation du public ...................................................................................................... 133 9.11 Politique de la ville - Logement ................................................................................... 134 9.11.1 Du plan de relance de décembre 1999

à la loi du 05/03/07 “logement opposable” ....................................................................... 134 134 9.11.3 Le PLUS .................................................................................................................................... 135 9.11.4 Le PLH ....................................................................................................................................... 135 9.11.5 Les OPAH ................................................................................................................................. 135 9.11.6 Les financements disponibles pour l’habitat social ............................................... 136

9.

URBANISME LOGEMENT

9.11.2 L’habitat social recouvre deux types de logements ................................................

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9.

URBANISME – VILLE – LOGEMENT

9.1 L’organisation générale

de l’urbanisme réglementaire – Le Code de l’urbanisme est complété par des textes à portée territoriale (environnement, habitat et logement, etc.). Le chapitre qui suit concerne les grandes lignes de cet ensemble. Pour simplifier, et sauf exception, nous en évoquons les diverses dispositions sans renvoyer aux articles des Codes qui les concernent.

Ces Codes comportent des tables de matière auxquelles il est facile de se référer.

– L’urbanisme français était fondamentalement de compétence communale, depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983.

Ce principe est fort discuté, dans la mesure où les communes sont de petites unités territoriales, insérées dans des aires urbaines ou des régions rurales bien plus vastes. Un compromis s’établit progressivement, qui délègue aux intercommunalités de plus en plus de responsabilités.

– Le droit de l’urbanisme français est réglementaire. Il vise à contrôler l’usage de chaque parcelle du territoire. Des procédures particulières concernent les opérations d’aménagement, qui créent ou remodèlent profondément des quartiers, les plus courantes étant la ZAC (Zone d’aménagement concerté) et le lotissement. En outre il existe des documents de planification ; qui expriment des intentions des collectivités territoriales.

Cependant la politique territoriale est lourde de conséquences économiques et sociales, que le droit ne peut anticiper ni maîtriser à lui seul. Autrement dit, le respect du Code n’épargne pas des analyses poussées de la réalité locale.

9.

URBANISME LOGEMENT

La situation la plus courante se résume ainsi : – la planification globale de l’agglomération est prévue dans un SCOT (Schéma de cohérence territorial) ; la destination des sols est réglementée par un PLU (Plan local d’urbanisme), qui doit être compatible avec le SCOT ; – des procédures particulières concernent les opérations d’aménagement, qui créent ou remodèlent profondément des quartiers, les plus courantes étant la ZAC (Zone d’aménagement concerté) et le lotissement ; – en outre il existe des documents qui expriment des intentions particulières de l’État et des collectivités territoriales.

Cet ensemble de règles et prescriptions permet de gérer et contrôler la construction neuve et les projets d’aménagement, mais également d’intervenir sur les transformations des bâtiments existants et des espaces non bâtis.

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A Ademe .................................................................................................................. 96 Adjoint ................................................................................................................ 27 Agenda 21 ............................................................................................. 105, 106 Aide sociale .................................................................................................... 111 Air ......................................................................................................................... 97 ALSH (Accueils de loisirs sans hébergement) .................................... 68 Assainissement ................................................................................................ 90 ATSEM (Agent territorial spécialisé des écoles maternelles) ........ 66

B Boues ................................................................................................................... 91 Bruit ..................................................................................................................... 98 Budget ......................................................................................................... 30, 32

Cadre réglementaire M 14 ........................................................................... 34 CAF (Caisse d'allocations familiales) ................................................... 112 CAP (Commission administrative) ........................................................... 57 Carrière ................................................................................................................ 53 CCAS (Centre communal d’action sociale) ......................................... 113 CDEN (Conseil départemental de l’Éducation nationale) ............... 63 Centres de gestion ......................................................................................... 58 CET (Contribution économique territoriale) ........................................ 36 CHS (Comité d’hygiène et de sécurité et des conditions de travail) ..................................................................... 57 CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale) ...... 58 Collecte des déchets ..................................................................................... 94 Collèges ...................................................................................................... 62, 71 Commission d'appel d'offres ....................................................................... 79 Communes .......................................................................................................... 19 Compétences (commune) ............................................................................ 19 Compétences (département) ..................................................................... 18 Compétences (région) .................................................................................. 16 Comptabilité publique .................................................................................. 30 Concessions de service public ................................................................... 76 Conseil municipal ........................................................................................... 25 Contrat d'association .................................................................................... 70 Contrat éducatif local ................................................................................... 73 Contrats (commande publique) ................................................................ 76 CPAM (Caisse primaire d'assurance maladie) ................................... 112 CT (Comité technique) ................................................................................. 57 CTPD (Comité technique paritaire départemental) .......................... 63 WWW.ARNAUDFRANEL.COM

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INDEX

C

10.

10. INDEX

INDEX

D Décentralisation ..............................................................................................

Déchets ...............................................................................................................

Déconcentration ..............................................................................................

Départements ...................................................................................................

DGF (Dotation globale de fonctionnement) ........................................

DOB (Débat d’orientation budgétaire) ...................................................

11 93 11 18 37 33

E Eau ........................................................................................................................ 88 Écoles .......................................................................................................... 64, 66 Économie circulaire ....................................................................................... 93 Éducation (politique de la ville) .............................................................. 73 Élections (conseil municipal) ............................................ 21, 23, 25, 27 Élections (élus locaux) ................................................................................. 14 Emploi .............................................................................................................. 114 Enseignement primaire privé ..................................................................... 70 Enseignement supérieur ............................................................................... 72 Équilibre du budget (règle) ........................................................................ 31 Étude d'impact .............................................................................................. 101 Études surveillées et dirigées .................................................................... 67

F Filière administrative ....................................................................................

Fiscalité locale .................................................................................................

Fonctionnement (budget de commune) ................................................

Fonction publique territoriale ...................................................................

Formation professionnelle ..........................................................................

52 35 32 54 72

I IFER (Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux) .......

Impôts locaux ..................................................................................................

Installations sportives .................................................................................

Investissement (budget de commune) ..................................................

36 35 66 32

J Jury de concours (marchés publics locaux) ........................................ 79

L

INDEX

Locaux scolaires .............................................................................................. 66 Lycées .................................................................................................................. 71 10.

10.

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INDEX

M M 14 (instruction budgétaire et comptable) ...................................... 33 Maire .................................................................................................................... 23 MAPTAM (Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles - loi) ....... 10, 100, 106 Marché négocié ............................................................................................... 77 Marchés de maîtrise d'œuvre ..................................................................... 82 Marchés publics ............................................................................... 76, 78, 84 Minima sociaux ............................................................................................. 110 MOP (Maîtrise d'ouvrage publique) ......................................................... 82

N NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) ........................................................................ 10, 89, 106

O Obligations contractuelles .......................................................................... 80 Ordonnateur ...................................................................................................... 30

P PAJE (Prestation d’accueil du jeune enfant) ...................................... 69 PEDT (projet éducatif territorial) ............................................................. 73 Péréquation ....................................................................................................... 36 Permis de construire ................................................................................... 101 Petite enfance .................................................................................................. 69 Polices municipales et intercommunales .............................................. 49 Politique de la ville \ éducation .............................................................. 73 Pouvoirs de police du maire ....................................................................... 47 PPA (Plan de protection de l’atmosphère) ........................................... 97 Prévention des risques .............................................................................. 103 Principes budgétaires ................................................................................... 30 Prix de l'eau ...................................................................................................... 88

R 54 83 16 95 95 73 84 INDEX

Recrutements ...................................................................................................

Régie (mode de gestion directe) .............................................................

Régions ...............................................................................................................

REOMI (Redevance incitative) ..................................................................

REOM (Redevance d'enlèvement des ordures ménagères) .............

REP (Réseau d’éducation prioritaire) .....................................................

Risque pénal (marchés publics) ...............................................................

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10.

10.

INDEX

S SAGE (Schéma d’aménagement et de gestion des eaux) ............... 91 SDAGE (Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux) ............................................................................... 91 Seveso .............................................................................................................. 103 SRCAE (Schéma régional climat air énergie) ...................................... 97 SRDEII (Stratégie régionale de développement économique, d’innovation et d’internationalisation) ............. 15, 16 Statut des fonctionnaires ............................................................................ 55 STRADDET ........................................................................................................... 17

T Taxe d'habitation ............................................................................................ 35 TECV (Transition énergétique pour la croissance verte) ............. 106 TEOM (Taxe d'enlèvement des ordures ménagères) .......................... 95 Traitement des déchets ................................................................................ 95 Traitement des eaux usées ......................................................................... 90 Transports scolaires ....................................................................................... 72

Z

INDEX

ZEP (Zone d'éducation prioritaire) .......................................................... 73

10.

10.

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16 E ÉDITION Sous la direction de Céline Sabatier

Institutions locales

1 2

Budget - Fiscalité 3

4

Fonction publique 5

6

9

Police

Éducation

Commande publique 7

Environnement

8

Action sociale

Urbanisme - Ville - Logement 10

Index

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