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AUTORIDADES Presidente Dra. Gabriela V. Russo Vicepresidente 1° Dra. Patricia Sánchez Ruiz Vicepresidente 2° Dra. Miriam S. Roldán Secretario Dr. Julio R. Rotman Tesorero Dr. Oscar Fernández Prosecretario Dr. Alejandro C. Piazza Protesorero Dr. José L. Serpa

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Es una publicación del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Presidente Dra. Gabriela V. Russo

STAFF Director Editorial Dr. Julio ROTMAN

Producción Comercial Dr. Cristian CABRERA publicidad@consejo.org.ar / 5382-9444

Editor Responsable Dr. Gabriel VILCHES

Diseño y Diagramación Voz & Imagen

Coordinación General Dr. Carlos QUARRACINO

Impresión Artes Gráficas Integradas SA

Registro Nacional de la Propiedad Intelectual en trámite ISSN 2250-4540 CPCECABA - Viamonte 1549 - CABA (1055) www.consejo.org.ar Queda permitida la reproducción total o parcial de esta publicación citando la fuente. El contenido de las notas y los comentarios de colaboradores no reflejan necesariamente el pensamiento y filosofía del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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ÍNDICE Introducción Gabriel Vilches

Crecimiento y bienestar entre 2010 y 2019, una nueva década perdida Osvaldo Kacef

¿Cuándo se jodió la Argentina?... El último círculo Marina Dal Poggetto

Los problemas del crecimiento económico en Argentina Rubén M. Lo Vuolo

Infraestructura y crecimiento: consideraciones para Argentina y América Latina Walter Cont

Profundización industrial: una opción de crecimiento sostenible para la Argentina Alberto Müller y Juan Manuel Campana

115

Para salir del estancamiento argentino: reflexiones sobre gestión del desarrollo Luis Rappoport

147

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INTRODUCCIÓN Resulta difícil dejar de lado la preocupación que genera la caída del producto en el año 2020 y principios de 2021 como consecuencia de la pandemia del COVID19. Su impacto fue devastador, dejando importantes secuelas económicas y sociales: cierre de empresas, pérdida de puestos de trabajo e ingresos, incremento de la pobreza, aumento de la exclusión y un largo etcétera.

Gabriel Vilches Editor Responsable

Sin embargo, no debemos olvidar, y es el motivo de este volumen, que la economía argentina ya venía en un proceso de estancamiento que minaba el crecimiento del PBI, retrasaba la evolución de los ingresos per cápita y provocaba un paulatino empobrecimiento de familias y empresas. La pandemia pasará y sus efectos, aunque con seguridad no totalmente, irán remitiendo. Lo que no necesariamente cambiará es el fenómeno del estancamiento estructural que desde hace ya muchos años impide el despegue de la economía y genera procesos de crecimiento espasmódicos que finalizan con crisis recurrentes. Para evitar que se vuelva a repetir la historia, resulta imprescindible indagar en las raíces del fenómeno y las causas que lo generan. Aunque la apreciación del estancamiento estructural es un debate relativamente reciente, que surge de la observación de la evolución del PBI y del PBI per cápita durante la última década hasta 2019, el hecho no lo es. Ya en las décadas de los setenta y ochenta la Argentina mostró imágenes similares. En la primera de ellas, el PBI aumentó lentamente, en promedio al ritmo de la población, por lo que el producto per cápita se mantuvo estancado. En los ochenta, más preocupante aún, se estancó la producción y se fue deteriorando gradualmente el PBI per cápita. Las causas que se enumeraron fueron de distinto tipo, siendo las más reiteradas la conflictividad existente en la sociedad argentina y la crisis del petróleo, en los setenta, y el peso de la deuda, en los ochenta. Posteriormente, dos períodos de importante crecimiento económico finalizaron abruptamente. En el primero de ellos, durante la vigencia de la Convertibilidad, el producto aumentó sostenidamente hasta 1998 (a excepción del año 1995 como consecuencia del Efecto Tequila). Luego de ese momento comenzó a descender, y con la eclosión de la crisis del 2001/2002 llegó, en el último año, a un valor algo inferior al de 1993. Por su parte, a partir del año 2003 se inició un proceso de crecimiento ininterrumpido hasta el año 2011 (nuevamente con una salvedad, la del año 2009 por la crisis de las hipotecas). En los años subsiguientes el producto se estancó, con aumentos y descensos alternados hasta 2018. En 2019 volvió a descender y, luego, se desmoronó en 2020 como consecuencia de la pandemia.

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Excluyendo el proceso atípico de la pandemia, el producto se estancó en los últimos años, repitiendo comportamientos ya conocidos. Sólo que esta vez el menú de causas explicativas puestas sobre la mesa es mucho más amplio, y en los planteos analíticos conviven -aunque no exhaustivamente y en algunos casos con interpretaciones opuestas- los problemas del endeudamiento y su refinanciación, el déficit fiscal, el atraso del tipo de cambio, la cuestión de la distribución del ingreso y su impacto en la demanda, la presión tributaria junto con un esquema de tributos poco eficiente, una inversión deficiente en cantidad y calidad y la ausencia de un proyecto de desarrollo. Hoy el país es más pobre que en 2010, y su evolución ha sido más que modesta con respecto a los países de la región y del mundo desarrollado. La Argentina no puede continuar por ese camino y debe buscar y encontrar la solución del enigma que lleva al país a un severo deterioro. Es por eso que en este número de nuestra revista los autores han sido convocados para aportar ideas que movilicen y enriquezcan los debates sobre la cuestión. Sus aportes son los que seguidamente se reseñan. El stop: la escasez de divisas El trabajo de Osvaldo Kacef sintetiza el comportamiento macroeconómico del período 2010-2019, centrando su estudio en las variables tradicionales que describen el fenómeno, PBI y PBI por habitante, y repasando la evolución de las políticas monetaria y fiscal, los cambios en el salario real, el empleo, etc. El autor amplía el análisis agregando el Indicador de Bienestar de Sen, que toma en cuenta la distribución del ingreso incorporando el coeficiente de desigualdad de Gini. Obtiene, así, una evolución de la actividad económica que “mejora” cuando la distribución del ingreso es más equitativa. Kacef postula que en el período estudiado, una vez finalizado el ciclo alcista de los precios de los productos básicos que constituyen la mayor parte de las exportaciones argentinas, el país debió enfrentarse, nuevamente, con la dificultad generar las divisas que necesita para crecer de manera sostenida. A partir de ese momento, el elemento dinámico saliente de la demanda agregada comienza a ser el consumo público, lo cual tuvo un impacto negativo en las cuentas fiscales. El aplazamiento del ajuste, la búsqueda de financiamiento externo y el sudden stop hicieron el resto. El autor concluye que “el crecimiento de largo plazo depende de una estrategia de desarrollo que contribuya a asegurar un flujo de exportaciones elevado y estable, que permita superar la restricción que recurrentemente impone la escasez de divisas, y que, al mismo tiempo, tienda hacia un crecimiento más equilibrado, inclusivo y respetuoso del medio ambiente; es decir, que no solo sea ma9

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croeconómicamente sostenible, sino también social y políticamente aceptable”. Sin moneda no hay crecimiento Con su estilo directo, Marina Dal Poggetto, parafraseando al Nobel Mario Vargas Llosa, se pregunta acerca del momento en que la Argentina perdió el rumbo. La autora reseña la historia económica de los últimos años ofreciéndonos, desde el inicio, su conclusión: “… en un país sin moneda el ahorro se ‘fuga’ al exterior”. Nos habla de un Estado que, aún después del ajuste, y antes del salto que provocó la pandemia, era un 50% más grande que en los años 90, pero ofreciendo servicios de salud y educación que, aun gratuitos y universales, no son utilizados por gran parte de la población. El sistema previsional representa más del 50% del gasto nacional en una economía donde solo seis millones de trabajadores tienen aportes regulares. Sostiene, así, que la Argentina enfrenta problemas fiscales que presentan las economías desarrolladas pero sin haber alcanzado el desarrollo. En un país sin moneda que se endeuda en dólares y con legislación extranjera, el endeudamiento y el financiamiento monetario de la brecha fiscal terminan, inevitablemente, en crisis. “Al carecer el país de una moneda que funcione como reserva de valor, el ahorro es mayoritariamente en dólares y, en gran medida, por fuera de los bancos y del mercado de capitales local”. Dal Poggetto concluye, entonces, en la necesidad de empezar a construir una moneda fuerte como condición necesaria para pensar en un crecimiento sostenible en el tiempo. Los cambios en el modelo de acumulación imponen cambios en las políticas públicas Rubén Lo Vuolo aborda la cuestión desde una perspectiva distinta. Plantea, en primer lugar, que la salida de la pandemia no significará una solución al problema del estancamiento estructural. ¿Por qué deberíamos volver a un sendero de crecimiento si este no existía antes de entrar en la crisis sanitaria? Pero, además, cuestiona el objetivo de crecimiento económico y la forma tradicional de alcanzarlo. Sostiene el autor que “el crecimiento económico es devorador de recursos naturales y una de las principales explicaciones del cambio climático”. Los cambios tecnológicos hacen que la demanda de empleo sea menor y más calificada, y los incrementos de la población y su esperanza de vida provocan nuevos desbalances entre la oferta de trabajo y su demanda. Fracasan, así, las políticas de demanda agregada que generan mayor producción pero no empleo. Más aún en economías como la argentina, insertas internacionalmente por 10

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extracción de recursos naturales y producción agropecuaria. El autor repasa modelos de crecimiento y desarrollo para indagar en los determinantes de la inversión y su financiamiento y desentrañar, de esta manera, el modelo de acumulación imperante en la Argentina. Lo Vuolo concluye que hasta 1980, aproximadamente, imperó un esquema de acumulación liderado por salarios. A posteriori, al disminuir la propensión al ahorro de los capitalistas, el incremento de la inversión y el producto tiene efecto negativo sobre la distribución del ingreso, y el régimen de acumulación comienza a mutar hacia otro en el cual la inversión aumenta cuando los capitalistas mejoran su rentabilidad y captan excedentes. El esquema de acumulación se transforma, según el autor, en uno de carácter híbrido donde queda cuestionado el liderazgo de los salarios. Ahora, el incremento de salarios afecta negativamente la inversión. El aumento del consumo, por la ampliación de las ganancias de los capitalistas, tiene un carácter más sofisticado, distinto al de los asalariados. A partir de allí Lo Vuolo plantea la necesidad de cambios importantes en la definición e implementación de políticas públicas, cuya discusión propone en el capítulo de las conclusiones. La inversión en infraestructura como herramienta Walter Cont enfatiza el rol de la inversión en infraestructura como mecanismo para escapar del estancamiento secular. Parte de la premisa de que potencia el crecimiento económico por múltiples canales y, por lo tanto, es imprescindible para recuperar una senda de crecimiento e inclusión. Para sostener esa aseveración, el autor presenta la evidencia de estudios empíricos que demuestran el rol de la infraestructura en el crecimiento, la productividad -reduciendo los costos de las actividades económicas- y la inclusión, al facilitar el acceso a bienes y servicios a distintos estratos sociales. Sin embargo, al comparar las recomendaciones de los documentos especializados con los datos de la realidad, el autor observa que la inversión efectiva es sustancialmente menor a la requerida para alcanzar niveles de crecimiento deseados. La situación fiscal deficitaria en la Argentina sería uno de los motivos relevantes del desequilibrio en nuestro país. Cont observa, también, las deficiencias en la provisión de la inversión y en el gasto de operación. Afirma que tienen como reflejo la presencia de deficiencias en los servicios provistos por esos sectores de infraestructura, apuntalando su afirmación con diversos indicadores que particulariza en el caso de la Argentina. El trabajo presenta, también, una evolución reciente del desarrollo de algunos sectores de infraestructura en América Latina y la Argentina, ha11

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ciendo hincapié en los sectores de tecnologías de la información y comunicación y, en el caso de nuestro país, en sectores energéticos. Finalmente, el artículo presenta conclusiones que resaltan el contundente y claro impacto de la inversión pública en infraestructura. Sin embargo, ante las restricciones fiscales que presentan los gobiernos, señala la necesidad de la colaboración privada. También postula que algunas brechas requerirían para su solución regulaciones y/o políticas públicas. Profundización industrial para salir del estancamiento El artículo de Alberto Müller y Juan Manuel Campana parte de la observación de que el estancamiento es particularmente visible a partir de 1976. Los autores comparan, entonces, los cuatro patrones de crecimiento que reconocen a partir de esa fecha y analizan sus características y resultados. Sobre esa base, postulan cuatro escenarios posibles de crecimiento económico, que denominan Tendencial, Primarización, Industrialización Liviana y Profundización Industrial, e intentan predecir las consecuencias de optar por un esquema de crecimiento u otro. Para alcanzar el objetivo propuesto, realizan un ejercicio de planificación económica y someten las cuatro alternativas a la evaluación de un modelo matemático de elaboración propia, basado en la matriz insumo-producto, que les permite conocer la sostenibilidad en el tiempo de cada alternativa. La sostenibilidad de cada esquema queda definida, para un crecimiento deseado, por su impacto en el tiempo sobre variables clave relevantes: el saldo exterior, el resultado del sector público, la inversión, la distribución del ingreso, el consumo energético, etc. Sobre la base de los resultados alcanzados, Müller y Campana concluyen que “un patrón de crecimiento deseable para la economía argentina sería aquel de mayor profundización industrial, que permita tanto la sustitución de importaciones como la expansión de las exportaciones de bienes y servicios. De este modo sería posible sortear el obstáculo de la insostenibilidad del sector externo y la inestabilidad macroeconómica asociada a este fenómeno”. La gestión de un programa de desarrollo y el rol del sector privado Luis Rappoport aborda el problema del estancamiento estructural centrando su atención, en primer lugar, en la falta de un proyecto de desarrollo desde el fin de la industrialización por sustitución de importaciones. Seguidamente, señala y enfatiza la importancia de la gestión en todo proceso de desarrollo, lo que repetidamente llama “gestión del desarrollo”. 12

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El autor remarca la relevancia de una actuación conjunta de todos los ámbitos gubernamentales: nacional, provincial y municipal. Allí aproxima las responsabilidades que debieran estar a cargo de cada jurisdicción y la coordinación entre ellas. Pero, sustancialmente, enfatiza la necesidad de que el proceso sea liderado por el sector privado, donde los trabajos e investigaciones realizados por el sistema científico y tecnológico tengan en consideración las necesidades de la actividad productiva. Rappoport entra de lleno en las dificultades para generar un proceso de gestión que conduzca a resultados satisfactorios, y señala las motivaciones de los políticos (el “mercado de la política”) y la organización del federalismo argentino (“dinero de arriba y votos de abajo”) como las principales trabas para alcanzar los objetivos deseados. Sin embargo, cree que existen elementos exógenos y endógenos que pueden producir el quiebre o ruptura del path dependency. Por último, Rappoport incursiona en propuestas concretas de servicios a empresas a nivel local y en la creación de un fondo de financiamiento del desarrollo con mecanismos de asignación que alienten procesos de convergencia.

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LOS AUTORES

Osvaldo Kacef Economista egresado de la Universidad de Buenos Aires y Master en Economía de la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro. Ha ocupado diversas posiciones en el Banco Central y el Ministerio de Economía de la República Argentina, la Unión Industrial Argentina y en la División de Desarrollo Económico de CEPAL. Actualmente es investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA y ejerce la docencia en esa casa de estudios. También es docente en la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés.

Marina Dal Poggetto Economista de la UBA y Master en Políticas Públicas de la Universidad Torcuato Di Tella. Fue Subgerente de Análisis Macroeconómico del Banco Central de la República Argentina y Jefa de Asesores de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía. Anteriormente desempeñó tareas en el INDEC. Fue profesora de Cuentas Nacionales, Economía y Finanzas en la UBA, la UCES y la UTDT. A partir de 2005 se dedicó a la consultoría económico-financiera colaborando con el BID, la Comunidad Europea y Unicef, entre muchos otros. Codirigió el Estudio Bein y Asociados y, en la actualidad, es Directora Ejecutiva de Eco Go Consultores.

Rubén Lo Vuolo Economista, egresado de la Universidad Nacional del Litoral (Argentina) y de la University of Pittsburgh (EEUU). Es Investigador Principal del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP), Buenos Aires, Argentina. Publicó libros y artículos en revistas especializadas. Sus últimos libros son: “Políticas Públicas y Democracia en Argentina. Crónicas de un País que no Aprende” (2017); “Citizen’s Income and Welfare Regimes in Latin America. From Cash Transfers to Rights” (2013); “ Distribución y crecimiento. Una controversia persistente” (2009). Ha sido investigador visitante en universidades del extranjero y consultor de diversos organismos internacionales.

Walter Cont Licenciado en Economía de la Universidad Nacional de La Plata (Argentina) y Ph. D. in Economics en la University of California, Los Angeles (Estados Unidos). 14

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Actualmente es Ejecutivo Principal en la Dirección de Conocimiento Sectorial en CAF y profesor Adjunto en la Universidad Nacional de La Plata. Ha sido autor de libros (uno reciente sobre “Precios y tarifas y política económica Argentina: 1945-2019”), capítulos en libros, diversos artículos en revistas con referato nacionales e internacionales.

Alberto Müller Licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires y Magíster y Doctor en Teoría Económica por la Universidad de San Pablo. Se desempeña como Profesor Titular de Organización Industrial en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Es Director del Centro de Estudios de la Situación y Perspectivas de la Argentina (IIE-CESPA-FCE-UBA) e integrante del equipo de investigación del Plan Fénix.

Juan Manuel Campana Licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires. Se desempeña como auxiliar docente de Microeconomía en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA y es asistente de investigación en el Centro de Estudios de la Situación y Perspectivas de la Argentina (IIE-CESPA-FCE-UBA). Integra el equipo de investigación del Observatorio de Coyuntura Económica y Políticas Públicas-OCEPP.

Luis Rappoport Economista. Se desempeñó como empresario, docente, funcionario público y consultor del sector privado, público y de organismos internacionales. Se especializó en Desarrollo Económico y, particularmente, en los problemas institucionales de la gestión del desarrollo. Dirigió diversos organismos públicos y ONG´s de desarrollo económico. Entre 2016 y 2020 fue Director Nacional de Políticas Regionales del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda. Es docente de post grado en Gestión Institucional del Desarrollo de la Maestría de Desarrollo Económico de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Publicó diversos libros y trabajos académicos.

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Crecimiento y bienestar entre 2010 y 2019, una nueva década perdida Osvaldo Kacef 1

Investigador del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP-Baires) y Profesor Titular Interino de Macroeconomía 1 de la FCE-UBA.

SÍNTESIS El artículo explora las causas macroeconómicas del estancamiento de la economía argentina y el deterioro del nivel de bienestar de su población durante la segunda década de este siglo. El análisis muestra cómo, una vez agotado el ciclo alcista de los precios de los productos básicos, que constituyen la mayor parte de las exportaciones argentinas, la economía volvió a enfrentarse con su dificultad crónica para generar las divisas que necesita para crecer de manera sostenida. La imposición del control de cambios, primero, y el endeudamiento externo, después, fueron intentos de superar, o al menos administrar o demorar, los efectos de esa restricción, pero, en ambos casos, el resultado fue fallido. ÍNDICE 1. Introducción 2.

Crecimiento y bienestar entre 2010 y 2019 a. El bienio 2010-2011 b. El período 2012-2015 c. El período 2016-2019

3. La pandemia y después Referencias bibliográficas

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1. Introducción La segunda década del siglo XXI se caracterizó, en términos de la evolución del nivel de actividad económica, por un magro crecimiento acumulado de 13,7% (1,3 % promedio anual) y una elevada volatilidad, en la que se sucedieron alzas y bajas alternadas a partir del año 2011. Los dos primeros años de la década (2010 y 2011) fueron los dos últimos años seguidos en los que se registró un crecimiento y los últimos dos (2018 y 2019) fueron los primeros en los que se verificaron contracciones consecutivas. Tal como es habitual en la historia económica de la Argentina, 20

los vaivenes de la economía a lo largo de la década estuvieron significativamente condicionados por la situación externa. Por un lado, en el año 2011 estaba cerca el final del ciclo ascendente de los precios de los productos básicos, que duró hasta aproximadamente mediados de 2012. La pérdida de dinamismo de los precios de exportación, sumada a la disminución de los volúmenes exportados, sobre todo a partir de la crisis financiera internacional y los problemas de la política energética, que llevaron a la economía de ser exportadora a ser importadora neta de hidrocarburos, fue erosionando el excedente comercial. De esta manera, la cuenta corriente del balance de pagos pasó

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de un superávit equivalente a 2,2% del PBI en 2009 a un déficit equivalente a 1 % del PBI en 2011. Sin la posibilidad de recurrir al financiamiento externo, este déficit constituyó una fuente de pérdida de reservas internacionales. Al mismo tiempo, el deterioro de las expectativas acerca de la evolución futura de la economía incentivó la fuga de capitales. En tres años (2009-2011), la formación neta de activos externos por parte del sector privado no financiero totalizó u$s47.037 millones. La creciente presión sobre las reservas internacionales llevó a las autoridades a imponer el control de cambios (el “cepo”) en noviembre de 20112. Esta decisión

marcó el inicio de un quiebre definitivo de la tendencia creciente que había mostrado la evolución del PBI desde el año 2003 y la economía se estancó a partir de entonces. El primer año de la tercera década del siglo fue escenario de una crisis global originada en la emergencia sanitaria originada en el COVID-19, cuyos impactos en términos económicos y sociales fueron devastadores en todo el mundo y se sintieron en nuestro país en una magnitud comparable, en términos de caída del PBI y deterioro de la situación social, a la de las consecuencias de la crisis que marcó el final de la Convertibilidad en los comienzos de este siglo.

Las circunstancias y las motivaciones de esta decisión se analizan en Gerchunoff y Kacef, 2016.

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Este trabajo se centrará en el análisis del período previo a la pandemia porque, a diferencia del período que analizaremos, la situación actual responde en gran medida a un shock exógeno que afectó a todos los países al mismo tiempo, originado en una crisis sanitaria inédita, y porque se trata de una situación cuya historia aún se está escribiendo y sobre la que todavía existe una gran incertidumbre acerca del curso que tomarán los acontecimientos en relación con la dinámica de la pandemia y, consecuentemente, sobre los impactos de esta respecto de la situación económica y social. El estancamiento económico y la pérdida de bienestar que caracterizaron a la década pasada, en cambio, respondieron, en gran medida, a problemas estructurales de nuestra economía.

lados, incorporando al análisis dos indicadores adicionales: el PBI por habitante y el Indicador de Bienestar de Sen. El indicador propuesto por Sen toma en cuenta no solo la evolución del PBI promedio por habitante, sino también su distribución, a partir del coeficiente de desigualdad de Gini3, de acuerdo con la siguiente fórmula: S = PIBph . (1 – G) De acuerdo con esta expresión, el bienestar de la sociedad (S) crece con el producto por habitante (PIBph) y disminuye a medida que aumenta el coeficiente de Gini (G), indicando una mayor desigualdad en la distribución del ingreso. a. El bienio 2010-2011

Ver Sen (1976).

2. Crecimiento y bienestar entre 2010 y 2019 La evolución de las tres variables que se analizan está sintetizaDespués de los dos primeros años da en el gráfico 1. En los pride crecimiento, la década coin- meros dos años de la década, la cidió con los dos últimos perío- economía creció fuertemente, sudos presidenciales: el segundo perando los impactos de la crisis gobierno de Cristina Fernández financiera internacional. La rápida de Kirchner entre 2011 y 2015 y el mejora del escenario externo, sugobierno de Mauricio Macri en- mada a medidas expansivas totre 2015 y 2019. En lo que sigue madas desde la política económivamos a analizar la evolución del ca, permitió una recuperación de PBI en los tres subperíodos seña- la demanda y un crecimiento de

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10 % en 2010 y de 6 % en 20114. A su vez, el producto por habitante creció a una tasa anual promedio de 6,8 % y al mismo tiempo mejoró la distribución del ingreso (el coeficiente de Gini cayó de 0,413

a 0,406), por lo que el indicador de bienestar creció más que el PBI por habitante a una tasa anual promedio de 7,4 %. Pero luego, como ya señalamos, todo cambió.

4 La rápida salida de la crisis financiera internacional fue consecuencia, no solo en nuestro país, sino en varios países de América Latina, de una conjunción de factores que les permitió a los países de la región contar con una situación en materia de liquidez en moneda extranjera y de espacio fiscal que hizo posible la aplicación de medidas contracíclicas en una magnitud inédita. Para un análisis de este período puede verse Kacef, 2010.

Gráfico 1: Evolución del PBI, PBI por habitante e Indicador de Bienestar entre 2010 y 2019

Fuente: elaboración propia a partir de datos de INDEC y CEDLAS.

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b. El período 2012-2015 En estos años, que coinciden con el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner, la economía entró en un período de estancamiento en el que se alternaron años impares de crecimiento (coincidentes con elecciones) con años pares de caída del PBI. La restricción sobre la oferta de bienes, derivada de la

dificultad para importar que imponía el control de cambios, y el deterioro de las expectativas, asociado, en gran medida, a las dificultades del sector externo, afectaron negativamente el gasto privado. En consecuencia, el único elemento dinámico de la demanda agregada en esos cuatro años fue el consumo público, tal como muestra el gráfico 2.

Gráfico 2: Evolución de los agregados macroeconómicos. Valores desestacionalizados

Fuente: elaboración propia a partir de datos de INDEC 24

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El gráfico 2 es bastante elocuente en relación con la evolución de los distintos componentes de la demanda agregada. Las importaciones y la inversión se contrajeron, al igual que las exportaciones, en casi todo el período, mientras que el consumo privado acompañó las oscilaciones del PBI, y el consumo público fue, como se señaló anteriormente, y se observa en el cuadro 1, el único componente de la demanda que creció. Acompañando el ciclo electoral, el crecimiento del consumo público fue mayor en los años impares que en los años pares, lo que contribuyó a explicar las subas y bajas alternadas del PBI. Cuadro 1: Tasa de crecimiento anual del Consumo Público

2012

2013

2014

2015

3,00%

5,30%

2,90%

6,90%

Fuente: elaboración propia a partir de datos de INDEC.

La evolución del consumo público, por otra parte, tuvo su correlato en las cuentas fiscales, que registraron entre 2010 y 2015 un marcado aumento del déficit5. En el año 2009 el resultado de las cuentas del Gobierno Nacional mostraba un superávit primario (excluyendo intereses) equivalente a alrededor del 0,5 % del PBI y un déficit total de alrededor de 1 % del PBI. Al finalizar el año 2015, el aumento del gasto pú-

blico llevó al déficit primario del Gobierno Nacional al equivalente a 3,8 % del PBI y al déficit total al equivalente a 5,1 % del PBI, como se verá en el gráfico 3. Este déficit fue principalmente financiado con adelantos transitorios del Banco Central. El crecimiento acumulado del PBI en estos cuatro años fue 1,5 %, lo que equivale a una tasa promedio anual de 0,3 %, inferior a la tasa de crecimiento de la población (alrededor de 1 % anual). Consecuentemente, el PBI por habitante se contrajo entre 2011 y 2015 un 2,9 %, es decir que disminuyó a una tasa promedio de 0,7 % anual. El indicador de bienestar, sin embargo, se mantuvo prácticamente constante (en rigor cayó 0,1 %) como resultado de la mejora en la distribución del ingreso que compensó la disminución del ingreso promedio por habitante6. El impacto señalado sobre la distribución del ingreso está en gran medida asociado a algunos componentes del gasto público, como la Asignación Universal por Hijo y el acceso universal a un haber jubilatorio, ambos con una incidencia relativamente mayor en los estratos inferiores de la distribución del ingreso. Entre 2015 y 2019, período que coincidió con la gestión del presidente Macri, el PBI se contrajo un 4 % (si se confirma la estimación preliminar para 2019) y en los dos últimos años del cuatrienio se registraron contracciones

Ver Cetrángolo y Folgar, 2020.

El coeficiente de Gini correspondiente al año 2015 se supuso igual al del año 2013, lo cual representa una mejora respecto del año 2014. Esta mejora sería resultante del crecimiento de la economía y de la evolución de la pobreza de acuerdo con las estimaciones de Zack y otros, 2017.

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consecutivas, algo que no ocurría desde el año 2002 (entre 1999 y 2002 se registraron cuatro años consecutivos de caída del PBI). El PBI por habitante se contrajo en los cuatro años un 8 % (2,1 % anual promedio). La disminución del ingreso promedio por habitante fue agravada por el deterioro de la distribución del ingreso, razón por la cual el indicador de bienestar se redujo en 11,1 % (a una tasa promedio de 2,9 % por año).

vantamiento de las restricciones que pesaban sobre el mercado de cambios, y con un nivel relativamente bajo del tipo de cambio real, se tradujo en una fuerte expansión de las importaciones de bienes y servicios, que crecieron 16,6 % entre 2015 y 2017, mientras que las exportaciones apenas aumentaron 5,9 % en el mismo lapso. El incremento del déficit en el comercio de bienes y servicios, sumado a la casi duplicación de los pagos netos en concepto de intereses externos, dio como rec. El período 2016-2019 sultado un incremento del déficit en cuenta corriente, que pasó Los primeros dos años de este del equivalente a 2,7 % del PBI en período se mantuvieron en línea, 2015 al 4,8 % del PBI en 2017. en lo que a la evolución del PBI se refiere, con lo que venía ocu- Por otra parte, el fuerte deserriendo desde el año 2012. El PBI quilibrio de las cuentas públicas se contrajo 2,1 % en 2016 pero au- heredado de la gestión anterior mentó 2,7 % en 2017. En el acu- no fue corregido en los primeros mulado de los dos años se verificó años del gobierno de la alianza una caída de 0,5 % en el PBI y del Cambiemos, aunque lo que cam1,6 % en el PBI por habitante. Esta bió fue la forma de financiar el caída fue parcialmente atempera- déficit, a favor de una declinante da por la mejora en la distribu- incidencia del financiamiento del ción del ingreso (el coeficiente de BCRA y una participación creGini del año 2017 fue 0,388, el mí- ciente del financiamiento externimo de los 10 años analizados), no, aprovechando la reapertura de manera que el indicador de del acceso a los mercados finanbienestar se redujo 1,4 %. cieros internacionales, que siguió a la cancelación de la deuda con El desequilibrio externo que los holdouts. Esto explica el fuerte condicionó la evolución de la aumento del pago de intereses economía en los cuatro años an- externos que se mencionó anteteriores no solo siguió vigente, riormente. sino que incluso se agudizó. La combinación de un modesto cre- Como muestra el gráfico 3, en cimiento económico con el le- 2017, el desequilibrio primario se 26

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mantenía en el mismo nivel que en el año 2015, pero el déficit global creció de 5,1% del PBI a 5,9% del PBI por el peso de los pagos por intereses correspondientes a la nueva deuda contraída. Entre 2015 y 2017, la deuda externa del Gobierno se duplicó: pasó de U$S72.444 millones a U$S141.783 millones. El ingreso de divisas por

esta vía permitía, por un lado, financiar el déficit fiscal y, por el otro, cubrir el desequilibrio de la cuenta corriente del balance de pagos, incrementar las reservas internacionales (que pasaron en ese bienio de U$S25.563 a U$S55.055 millones) y financiar la formación neta de activos externos del sector privado no fi-

Gráfico 3: Evolución del resultado del Gobierno Nacional

Fuente: Cetrángolo y Folgar, 2020.

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nanciero, que acumuló en los pri- para acceder a este préstamo, el meros dos años de este período gobierno se comprometió a realizar un fuerte ajuste fiscal y a U$S32.099 millones. implementar una política moneEn abril de 2018, la percepción de taria contractiva, al tiempo que que los mercados internacionales el deterioro de las expectativas no estaban dispuestos a mante- repercutía sobre los mercados ner el flujo de financiamiento ob- de activos presionando sobre las servado en 2016 y 2017 llevó al reservas internacionales y geGobierno a solicitar un préstamo nerando una elevada depreciaStand-by al FMI. Como es habi- ción de la moneda. tual en este tipo de operaciones, 28

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Como muestra el gráfico 4, entre abril de 2018 (primer acuerdo con el FMI) y octubre del mismo año, la tasa de política monetaria pasó de 27,25 % anual a 73,52 % anual. Al mismo tiempo, el tipo de cambio, que se ubicaba en $20 por dólar en abril de 2018, alcanzó un nivel máximo de $41,25 por dólar a fines de septiembre de ese año. Entre febrero y junio del año siguiente, una nueva escalada de la cotización del dólar elevó la cotización por encima de $45, lo que llevó al BCRA a endurecer nuevamente la política monetaria, supeditando su es-

trategia al objetivo de mantener la estabilidad del tipo de cambio. El último episodio de volatilidad cambiaria-financiera fue posterior a las elecciones PASO7, cuando la tasa de política monetaria llegó a ubicarse por encima del 80 % anual y el tipo de cambio se estabilizó por encima de los $60 por dólar. Esta estrategia, sin embargo, no consiguió contener el deterioro de las expectativas, que se manifestó en un aumento de la formación neta de activos externos del sector privado no financiero, que acumuló en 2018-19 U$S54.099 millones.

Elecciones Primarias, Abiertas, Simultáneas y Obligatorias.

Gráfico 4: Tasa de política monetaria y cotización del dólar

Fuente: elaboración propia a partir de datos del BCRA. 29

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vos. El gráfico 5 muestra cómo fue aumentando la tasa de desempleo a lo largo del cuatrienio. El deterioro de los indicadores laborales también se manifestó en un incremento de la subocupación (total y demandante), así como de la proporción de ocupados que se mostraban insatisfechos con su inserción laboral. Una conclusión similar respecto de la pérdida de calidad de los puestos de trabajo generados en este período se alcanza a partir de los datos de empleo registrado que releva el Ministerio de TraLos efectos de la caída del PBI so- bajo, que muestran una evolución bre el mercado de trabajo fueron, negativa desde mediados de 2018 como cabe esperar, muy negati- hasta fines de 2019. Este escenario de creciente volatilidad e incertidumbre, acompañado por un fuerte sesgo negativo en la política fiscal y en la política monetaria, tuvo como consecuencia la caída de la actividad económica observada en los dos años finales del gobierno del presidente Macri. En 2019, adicionalmente, la contracción económica fue acompañada por una aceleración de la inflación, que, impulsada por la depreciación de la moneda, alcanzó al 53,8 %.

Gráfico 5: Evolución de la tasa de desempleo

Fuente: elaboración propia a partir de datos de INDEC. 30

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Por otra parte, tal como es característico de la economía argentina, la interacción devaluación-inflación generó una caída significativa del salario real. Como

se puede ver en el gráfico 6, entre 2016 y 2019, los salarios reales se redujeron en un 20,3,%, pero la caída acumulada de los dos últimos años alcanzó a 17,5 %.

Gráfico 6: Evolución del salario real

Fuente: elaboración propia a partir de datos de INDEC.

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En suma, la combinación del deterioro de los indicadores del mercado de trabajo y la caída del salario real terminaron de configurar el cuadro descripto anteriormente, en el que la disminución del ingreso por habitante fue acompañada por un deterioro de la distribución del ingreso que acentuó la caída del indicador de bienestar que muestra el gráfico 1.

con la posibilidad de una segunda ola de contagios, con las características que pueda adquirir esta eventual nueva ola, con la disponibilidad de una cantidad adecuada de vacunas que ayude a controlar la situación y evite la necesidad de volver a tomar medidas drásticas que afecten a la actividad económica, que, desde la mitad del año pasado, da muestras de reactivación.

3. La pandemia y después

Una mirada optimista en relación con estas cuestiones, sumada al impacto que podría tener la actual recuperación de los precios internacionales de los productos básicos que exportamos, permitiría esperar que 2021 sea un año de crecimiento elevado y de mejora de los indicadores sociales que revirtieran, al menos parcialmente, el deterioro evidenciado en 2020. Ciertamente, este es un escenario posible, aunque depende, en gran medida, de factores que escapan al ámbito del análisis macroeconómico.

En síntesis, agotado el ciclo alcista de los precios de los productos básicos, que constituyen la mayor parte de las exportaciones argentinas, la economía argentina volvió a enfrentarse con su dificultad crónica para generar las divisas que necesita para crecer de manera sostenida. La imposición del control de cambios primero y el endeudamiento externo después fueron intentos de superar, o al menos administrar o demorar, los efectos de esta restricción, pero, en ambos casos, como hemos visto, el resultado fue fallido. De esta forma, la década terminó con una economía estancada y un deterioro del nivel de vida de la población. Después de un 2020 muy negativo en términos socioeconómicos, como resultado de la pandemia y de las medidas de aislamiento tomadas para controlar la expansión de los contagios, el PBI se contrajo alrededor de 10 % y se deterioraron los indicadores de pobreza. Lo que suceda este año todavía está cubierto por un manto de incertidumbre, relacionado 32

Más allá de esta esperada recuperación, el crecimiento de largo plazo depende de una estrategia de desarrollo que contribuya a asegurar un flujo de exportaciones elevado y estable, que permita superar la restricción que recurrentemente impone la escasez de divisas, y que, al mismo tiempo, tienda hacia un crecimiento más equilibrado, inclusivo y respetuoso del medio ambiente; es decir, que no solo sea macroeconómicamente sostenible, sino también social y políticamente aceptable.

Referencias bibliográficas Cetrángolo, O. y J. Folgar (2020), “¿Qué nos dice el resultado fiscal ‘de Caja’ del año 2019?”, Alquimias Económicas, febrero. Gerchunoff, P. y O. Kacef (2016), “¿Y ahora qué hacemos? La economía política del kirchnerismo”, Universidad de Alcalá, Documentos de Trabajo IELAT, Nº 87, junio. Kacef, O. (2010), “América Latina frente a la crisis internacional: ¿por qué esta vez fue diferente?”, Pensamiento Iberoamericano Nº 6, segunda época: Retos y oportunidades ante la crisis, 2010/11. Sen, A. (1976), “Real national income”, The Review of Economic Studies, V. 43, febrero. Zack, G., D. Schteingart y F. Favata (2017), “Pobreza e indigencia en Argentina (2003-2017): construcción de una serie completa y metodológicamente homogénea”, Anales de la Asociación Argentina de Economía Política, LII Reunión Anual, noviembre.

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¿Cuándo se jodió la Argentina?... El último círculo Marina Dal Poggetto 1

Economista. Directora Ejecutiva de Eco Go

SÍNTESIS La Argentina es una tragedia en términos de bajo crecimiento con un ciclo particularmente pronunciado. La falta de una moneda a través de la cual canalizar el ahorro a la inversión es el huevo de la serpiente detrás de este proceso. Genera que en forma sistemática el ahorro local vaya a financiar al resto del mundo achicando la inversión. El texto trata sobre el último círculo. De la pérdida de la oportunidad histórica para construir una moneda cuando, una vez suturada la ruptura de contratos a la salida de la convertibilidad, la baja inercia inflacionaria y el shock de productividad generados durante los 90s, combinados con un mundo inédito de dólar débil y precios de commodities altos, lo hubieran permitido. Y de cómo llegamos hasta hoy describiendo la herencia que dejó el kirchnerismo, la administración de la herencia por el gobierno de Macri y el manejo de la herencia de la herencia de la actual coalición de gobierno, pandemia incluida.

ÍNDICE 1. A modo de introducción 2. Los años del kirchnerismo 3. Mauricio Macri. La herencia y el manejo de la herencia 4. Alberto Fernández. El manejo de la herencia de la herencia 5. Deuda y fuga de capitales 6. Recapitulando

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1. A modo de introducción Hace un tiempo circuló por las redes sociales un gráfico que mostraba a la Argentina primera en el ranking de países que más años de recesión habían transitado en los últimos sesenta. El triste récord lo alcanzaba con veinticuatro años donde el PBI cayó, incluyendo 2019 y 2020. Atrás

venían Congo, Zambia, Chad, Burundi y Guyana.

Haití,

Los datos no sorprenden, Argentina es una tragedia en términos de bajo crecimiento con un ciclo particularmente pronunciado. Exactamente lo opuesto a los objetivos buscados de política económica que consisten en maximizar la tendencia y minimizar el ciclo.

Gráfico 1: Niveles de PBI real en América Latina

Nota: (e) estimado

Fuente: Eco Go en base a FMI

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La falta de una moneda a través 2. Los años del kirchnerismo de la cual canalizar el ahorro a la inversión es el huevo de la ser- El kirchnerismo desaprovechó la oportunidad inédita que brindó piente detrás de este proceso. el mundo a la Argentina durante Genera que en forma sistemáti- la década pasada de dólar débil ca el ahorro local vaya a financiar y precios de commodities altos, al resto del mundo achicando la partiendo de una economía que inversión (que hoy no alcanza había roto la inercia inflacionapara reponer la amortización) y ria durante los 90s y, para 2005, acotando el salto productivo en ya había reparado la ruptura de un mundo que, ciertamente, no la hoja de balance de los bancos y salido del default que había es estático.

Gráfico 2: Inflación promedio anual

(En porcentaje, 1980 a 2020) Inflación promedio anual

(En porcentaje, 1980 a 2020)

Máximos Argentina: 3080% (1989) Perú: 7480% (1990) Brasil: 2950% (1990) México: 131% (1987)

Argentina

Brasil

Chile

Colombia

México

Perú

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

EcoaGo en base a FMI Fuente: Eco Go Fuente: en base FMI 39

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provocado la salida traumática de paritarias crecientes y sostenía la Convertibilidad a fines de 2001. tasas de interés muy negativas ocultas tras la intervención del INDEC. Primero, decidió atrasar el tipo de cambio vía inflación en un in- Esta dinámica se aceleró en 2010 tento de sostener el “dólar alto y 2011 cuando, para recuperar el competitivo y estable” con ta- caudal político luego de la derrosas de interés negativas, mien- ta electoral de 2009 en la Provintras otras economías de América cia de Buenos Aires en medio de Latina atrasaban nominalmente la crisis financiera global, la gripe sus monedas con tasas de interés A y la sequía que generó una pérque pagaban una prima por sobre dida de un tercio de la cosecha, la inflación, priorizando la estabi- el gobierno impulsó una suba del lidad de precios. Y, luego, abusó salario en dólares de 50% en dos del ancla cambiaria y tarifaria para años. La combinación de paritamanejar una inercia inflaciona- rias al 30% por año, con tarifas ria que desde 2007 se ubicó por congeladas y un dólar que suencima del 20% anual mientras a- bía sólo 5% por año, terminó por celeraba la puja distributiva con recrear la restricción externa, aún Gráfico 3: Cuenta Corriente y Salarios en Dólares (Años 2001 a 2021)

Notas: En 2009 la cuenta corriente excluye DEGs transferidos por el FMI por US$2.683 millones; (e) estimación; (p) proyección.

Fuente: Eco Go en base a INDEC Gráfico 4: Salario Real

(Sector Privado Registrado)

Fuente: Eco Go en base a INDEC 40

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con precios inéditos de nuestras exportaciones y un salto en la productividad del agro que, entre otras cosas, había multiplicado por tres la cosecha desde 1995. Mientras a la economía le sobraban dólares, esta trayectoria, en combinación con salarios que año a año le ganaban a la inflación, permitió, al igual que con el primer peronismo, generar una sensación de bienestar que se vio reflejada en un aumento inédito del consumo (por su magnitud y por su duración) y en un salto en las importaciones que ya no

era financiado por los dólares de la soja, en un contexto en el que, además, como corolario del atraso tarifario, el superávit de dólares de la energía se había transformado en déficit. Esta situación estancó la economía y la mejora del salario real con el particular comportamiento en zigzag que ambas variables mostraron desde 2012 y hasta 2017. A partir de allí, cuando se desató la crisis, el estancamiento de la economía se convirtió en recesión pronunciada.

Gráfico 5: Dinámica del Sector Público consolidado 1961-2020 (Valores estimados, en % del PBI)

Fuente: Eco Go en base a IIEP - UBA 41

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La reaparición del déficit fiscal en 2009 fue consecuencia del salto extraordinario en el gasto público consolidado que, sin contar intereses, pasó de 25% en promedio entre 1961-2001 a 41% en 2015. Gasto que no alcanzó a ser financiado con un aumento en la presión impositiva, la cual pasó, en el mismo lapso, de 19% a 34% del PBI. A fines de 2015, una tercera parte del gasto público total estaba conformado por transferencias a las familias directas (jubilaciones y planes sociales indexados por ley al pasado) e indirectas (subsidios a las tarifas).

ción del ingreso que dejaba no era sostenible. 3. Mauricio Macri. La herencia y el manejo de la herencia

No era sostenible la resolución de la típica puja distributiva entre el capital y el trabajo, con una masa salarial que había vuelto a llevarse más del 50% del ingreso disponible, reeditando el slogan del fifty fifty del peronismo, y que pretendía seguir haciéndolo con paritarias que intentaban mantener el statu quo. Fifty fifty que, a diferencia de las dos primeras ediciones (1946-1952 y A medida que las restricciones 1973-1975), encontraba ahora una se agravaban, el tercer gobierno economía donde un 35% del emkirchnerista redoblaba la apues- pleo asalariado era informal. ta evitando hacer ajustes. Pero, si bien otra vez el populismo No era sostenible la inédita había dejado de ser “sustentable” presión impositiva que escalaba cuando se agotaron los dólares a partir de la creación de nuevos comerciales en 2011, el esquema tributos (entre otros, las retende administración de la escasez ciones a las exportaciones con acon financiamiento monetario, traso cambiario) y la no aplicación cepo cambiario, venta de futuros de ajuste por inflación, recreando del dólar y controles de pre- la puja distributiva entre el sector cios, implementado entre 2012 y público y el privado. Presión im2015, permitió postergar la co- positiva que en términos efectivos rrección y transferir el problema no era muy distinta de la del proa la administración siguiente. La medio de los países de la OCDE economía llegó al cambio de go- pero que convivía con un nivel de bierno creciendo 3,5% y con una informalidad muy alto, tornando inflación que se mantenía en tor- la carga impositiva sobre los secno al 1,5% mensual. El gobierno, tores formales un lastre. entonces, perdió la elección por la política, no por una implosión No era sostenible la disputa creen la economía. Pero la distribu- ciente entre la Nación, la Provincia 42

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Cuadro 1: Estructura Tributaria

Fuente: Eco Go con base en AFIP y OECD

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de Buenos Aires y el resto de las provincias, donde la licuación del Fondo del Conurbano financió a estas últimas. Situación que convivió con una Corte Suprema que a fines de 2015 (justo antes del cambio de gobierno) devolvió a las provincias los fondos que estas habían cedido en los 90s para financiar el esquema previsional que, como resultado de la moratoria y la incorporación de 3,5 millones de jubilados sin aportes a la nómina, volvía a ser deficitario. Y tampoco era sostenible una disputa entre sectores donde la transferencia de ingresos desde los sectores generadores de dólares (los transables y la energía) a los no transables (los asociados al mercado interno cada vez más protegido) había escalado hasta niveles inviables. A fines de 2015 la economía convivía con atraso cambiario y brecha del 50% entre el dólar oficial y el marginal, altas retenciones a la exportación y tarifas energéticas que en dólares eran 67% más bajas que en 2001, con un barril de petróleo en dólares casi tres veces más caro. Pero, además, con precios de los bienes que en dólares habían subido desde 2001 más del 30%, en un mundo con deflación en los precios de los bienes. Dicho claramente, la distorsión de precios relativos estaba dada por tarifas ridículamente baratas y precios de los 44

bienes ridículamente caros. Volver a las tarifas de 2001 implicaba, todo lo demás estable, una caída del salario real de 20%, inviable para un gobierno que no había llegado con ese mandato. El número es interesante porque, como se cuenta más adelante, coincide con el ajuste que por las malas se coordinó a partir de 2018. La herencia positiva del kirchnerismo era una economía desendeudada, como contracara del uso del financiamiento del BCRA para cubrir la brecha de pesos (emisión monetaria) y de dólares (reservas), que derivó en la necesidad de apuntalar la demanda de pesos con cepo cambiario a partir de 2012 cuando reapareció la restricción externa. Fue precisamente esa situación la que, en un mundo muy líquido, le permitió al gobierno de Macri elegir el camino gradual con distintas intensidades: muy agresivo en lo tarifario, en la baja de impuestos a las exportaciones y en la apertura de la cuenta capital (incluyendo el salto cambiario a la salida del cepo), y nada agresivo en lo fiscal, ya que la baja de impuestos con devolución de fondos a las provincias y el manejo del gasto para moderar el conflicto distributivo que generaba el intento de corregir la distorsión de precios relativos (incluyendo la

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“reparación histórica” a los jubilados financiada con los ingresos de una vez originados en el blanqueo de capitales) derivaron en un aumento de la brecha fiscal. El atraso cambiario posterior, coordinado por el esquema de desinflación adoptado con la cuenta

capital abierta, terminó también duplicando el déficit de las cuentas externas heredado. Antes de que arranque la corrida contra el peso, el déficit fiscal y el externo se ubicaban en 4,2% (5,2% sin ingresos extraordinarios del blanqueo) y 5% respectivamente.

Gráfico 6: Evolución de los déficit gemelos

Fuente: Eco Go en base a Hacienda, Indec y estimaciones propias 45

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El gradualismo inconsistente de los primeros dos años del gobierno de Macri terminó chocando contra su propia inviabilidad una vez que el crédito externo se cortó a principios de 2018. La economía no solo estaba endeudada en dólares sino que, además, como consecuencia de un intento de poner la inflación en una meta exageradamente optimista, dada la inercia (y la también la grotesca agenda de llevar las tarifas a los marcos regulatorios de los 90s) había duplicado los pasivos remunerados del BCRA, y requería una tasa de interés cada vez más alta para sostener la demanda de pesos. A pesar del enorme salvataje del FMI en junio 2018 y la reformulación del primer programa frustrado apenas tres meses más tarde, la toma agresiva de ganancias sobre la Argentina, con la cuenta capital abierta y sin un esquema de estabilización consistente detrás, se reflejó en saltos

del dólar en cuotas (de $17 a $60) que dispararon la inflación. La estrategia electoral de competir contra lo que ellos mismos denominaban “el abismo”, con la cuenta capital abierta y un programa fiscal y monetario exageradamente contractivo, terminó convirtiéndose en un boomerang que impactó dentro de la propia gestión. Después de la derrota de las PASO, el 11 de agosto de 2019, implosionó el programa fiscal, financiero y monetario acordado con el FMI, lo cual terminó, primero, en el reperfilamiento de los vencimientos de corto plazo de la deuda de pesos y dólares y, después, en un cepo light que se sostuvo hasta el cierre total después de que se confirmara la derrota en la elección del 27 de octubre. Sin transición política, ni siquiera después del resultado de la elección definitiva, el país siguió pagando deuda que se iba a reestructurar con reservas del BCRA.

Gráfico 7: Índice de precios al consumidor

Fuente: Eco Go en base al Relevamiento de Precios Minoristas 46

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El corte al crédito rompió el estancamiento en zigzag que se dibujaba desde 2012, la economía cayó 7% en dos años y la inflación saltó al 50% anual en 2018 y 2019 y, al cambio de gobierno, la brecha cambiaria se ubicaba en torno al 25%. Durante el gobierno de Mauricio Macri el gasto público cayó de 41% a 36% del PBI, pero también lo hizo la presión impositiva. La caída del gasto se aceleró entre 2018 y 2019 con la licuación que produjo el salto en la inflación. El año 2019 cerró con un déficit fiscal de apenas 0,5% del PBI, pero con una inercia que, de mantenerse el statu quo, lo hubiera devuelto sin escalas a algo más parecido a 3% del PBI en 2020.

cios y salarios, sin que se dispare la brecha cambiaria. La consistencia monetaria, además de la señal de equilibrio primario (antes de intereses), requería una definición sobre la deuda que tenga en cuenta que en 2020 vencían cerca de US$30 mil millones, mitad en dólares, mitad en pesos. A su vez, los US$44 mil millones que había prestado el FMI al país empezaban a pagarse en septiembre 2021 y se concentraban en 2022 y 2023.

Fue el presidente actual quien envió en diciembre pasado un proyecto de ley al Congreso que aseguraba la consolidación fiscal. Entre sus medidas incluía la desindexación de las jubilaciones por 180 días, la eliminación de la reforma tributaria, el aumento 4. Alberto Fernández. El manejo en las retenciones a las exportade la herencia de la herencia ciones y la creación del impuesto PAÍS (30% a la compra de El Gobierno entrante debía avan- dólares). zar en un plan de estabilización que enmarcara la negociación de Se suponía que tras ese ajuste la deuda con privados en un pro- venía la negociación de la deuda y grama con el FMI. Programa que, el acuerdo con el FMI. La demora además del acuerdo de precios y en ambos frentes y la pandemia salarios que rompiera la inercia trastocaron los objetivos de corinflacionaria, mantuviera en si- to plazo y el déficit saltó del 0,5% multáneo la consistencia fiscal y al 6,4% del PIB en 2020, con gasmonetaria. tos subiendo en términos reales casi 40 puntos porcentuales por La consistencia fiscal requería sobre recursos que se desploque el esquema previsional, las maron. Sin acceso al crédito, el tarifas y el esquema cambiario se financiamiento monetario volvió inserten en ese acuerdo de pre- a recrear el overhang de pesos 47

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con pasivos remunerados que se multiplicaron por dos veces y media y volvieron a 10% del PIB. La economía cayó 10% y la inflación se redujo al 36,5% desde el 53,5% de 2019. En ambos casos el dibujo de la trayectoria que coordinó la pandemia dejó un rebote en la actividad para 2021 y una aceleración de la inflación. Los datos de diciembre muestran un arrastre estadístico de 6,2% para 2021 (sólo manteniendo el nivel de fin de año) y una tasa de inflación anualizada del 60% (4% mensual que se mantuvo en el primer trimestre de 2021). La negociación de la deuda privada se demoró nueve meses en un tira y afloje con los fondos del exterior, donde finalmente el gobierno terminó cediendo. El canje, sin holdouts, se llevó adelante recién en los primeros días de septiembre 2020. Si bien el contexto de liquidez global mejoró significativamente -sobre todo después de la elección en EE.UU. a principios de noviembre 2020 y de que las noticias respecto de la efectividad de la vacuna aparecieran-, el manejo de la política local, la dilación del acuerdo con el FMI y las señales contradictorias con respecto al manejo fiscal no permitieron una normalización del riesgo país, y coordinaron un salto en la brecha cambiaria que llegó al 130%. 48

Al momento de elaborar el presente artículo, la tasa de interés de dólares de la deuda recién reestructurada continúa en 20%, aunque la presión sobre la brecha cambiaria se moderó y retornó a la zona de 60%. Como contracara del ajuste de shock, la macroeconomía ajustó. El déficit de la cuenta corriente, que llegó a alcanzar a 5% del PIB en 2017, se transformó en superávit, el salario real acumula una caída de 23%, el salario en dólares una de 50% y, medido en dólares brecha, una de 75%. El atraso tarifario es sensiblemente menor al que había recibido Macri en el arranque, aunque empieza a escalar y el déficit fiscal es en gran medida un reflejo del impacto que provocó la pandemia. De hecho, el propio rebote de la actividad y la inflación, sumado a la indexación previsional incluida en la nueva movilidad, están contribuyendo a consolidar las cuentas fiscales en los primeros meses de este año. La principal incertidumbre es la dinámica de la pandemia frente a una demora en la vacunación y cómo esto impacta sobre la actividad, la dinámica fiscal y su contraparte monetaria. Pero también inciden las idas y vueltas en la negociación con el FMI, que se sigue dilatando, mientras el gobierno avanza en la judicialización del

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crédito con el organismo con objetivos electorales cortoplacistas, sin tener en cuenta el riesgo cambiario implícito en esta estrategia. Es que, como consecuencia de la monetización del déficit fiscal en 2020 y de la dinámica de las reservas mencionadas, a la economía le sobran pesos, le faltan dólares y la capacidad para recapitalizar el BCRA con deuda a las actuales tasas de interés no está. Los US$4.370 millones, que van a ingresar en algún momento entre agosto y septiembre como resultado del anuncio de emisión de Degs del FMI, deberían usarse para estabilizar el balance del BCRA y no para seguir postergando la negociación con el organismo buscando rédito electoral. La concentración de vencimientos de capital por US$44.000 millones con el FMI entre septiembre 2021 y septiembre 2023 fue el seguro que tomó el FMI cuando firmó el acuerdo con el gobierno anterior. De alguna forma, obligaba a cualquiera que ganara la elección en 2019 a sentarse a la mesa de negociación con el organismo. Los costos políticos de no negociar, sobre todo si el Covid se agudiza en estos meses, son ciertamente mayores a los de

pagar los costos políticos de un acuerdo en pandemia con un FMI cuyo discurso es que los países deben ser muy prudentes al momento de retirar los estímulos fiscales. Más allá de la posibilidad de sellar un acuerdo político con el FMI con el sendero fiscal que se está consolidando, muchas de las decisiones que se están tomando van exactamente al revés, y no encajan en un acuerdo de largo plazo con el organismo. La baja del impuesto a las ganancias a las personas y suba del que corresponde a las empresas (que además deben financiar la devolución de los anticipos de sus empleados) mientras las provincias aumentan ingresos brutos, la prohibición de despidos que sigue vigente -incluyendo la doble indemnización como base para los despidos “acordados” o con “justa causa”- y la flamante ley movilidad para ajustar jubilaciones -que “ayuda” fiscalmente el primer año y se convierte en un boomerang después- van a contramano de las reformas estructurales que requiere un acuerdo de facilidades extendidas.

Gráfico 8: Argentina: Tipo de Cambio Real Bilateral ARS/US$

Fuente: Eco Go en base a Bloomberg y RPM 49

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Lo mismo ocurre con la brecha cambiaria, que continúa en niveles del 60% (montada sobre un dólar oficial alto pero que empieza a atrasarse) y genera incentivos muy perversos al funcionamiento de la economía, o los manejos discrecionales de la política en la fijación de precios y regulaciones sectoriales, que en un contexto de alta nominalidad terminan generando ganadores y perdedores muy evidentes en una economía cada vez más cerrada y que va a contramano de las oportunidades que genera el mundo post Covid. Para colmo, incluyendo dentro de los sectores afectados a aquellos cuya oferta hacen a la conectividad. Por lo pronto, en los próximos tres meses, la estacionalidad de la cosecha más el pago en cuotas del impuesto a la riqueza contribuirían a mantener la brecha cambiaria tranquila. Después de julio y hasta octubre, si la vacunación no se acelera, la situación sanitaria empeora y el gobierno no encuentra un mecanismo para descomprimir los vencimientos con el FMI de septiembre y diciembre, las chances de que la brecha vuelva a escalar aumentan. Sobre todo, entre el 4 de agosto y el 24 de octubre, cuando la campaña siga intacta y se conozca el resultado de la primera vuelta. En el medio, va a prevalecer el riesgo de que no termine de llegar 50

la desaceleración de la inflación que se intenta pisando el dólar oficial. Como siempre ocurre en Argentina, el objetivo es octubre y después vemos. 5. Deuda y fuga de capitales El “desendeudamiento kirchnerista” y el “endeudamiento macrista” convivieron ambos contra un deterioro creciente del balance del BCRA. Desde 2006 a la fecha, la formación de activos externos totalizó US$180.000 millones, casi medio PBI y cinco veces el tamaño del crédito en los bancos. La principal diferencia consiste en cómo se financió. Hasta 2011 la formación de activos externos se financió con flujos. El uso de reservas para pagar la deuda del Tesoro se reponía con dólares que entraban por el superávit de la cuenta corriente. Entre 2012 y 2015, ya con déficit externo, la fuga se financió con reservas del BCRA. En rigor, el cepo la redujo, pero en simultáneo aceleró un proceso de desendeudamiento público y privado que alcanzó a US$11.000 millones por año. Al final del camino, el BCRA se había quedado sin reservas, pero el sector público y el privado se habían desendeudado.

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Cuadro 2: Monitor de depósitos - Estabilidad Financiera

Fuente: Eco Go en base a BCRA

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Entre 2016 y 2017, mientras el déficit de cuenta corriente escalaba, la formación de activos externos se financió con deuda pública y privada (US$17.000 millones por año del sector público y casi US$9.000 del sector privado), dando lugar al aumento en las reservas mencionado antes. Entre 2018 y 2019, una vez cortado el crédito, la formación de activos externos y la cancelación de deuda con el mercado (US$9.800 por año el sector público y US$6.500 el sector privado) se financió con reservas (las que el BCRA había comprado en los dos años anteriores) y, en parte, con los dólares del FMI.

Rearmando el flujo de fondos, antes de que arranque la corrida, la Argentina tenía US$36.000 millones en las reservas netas. De estas, sólo quedaban US$10.000 millones al cambio de gobierno (incluyendo los US$44.000 millones que desembolsó el FMI) y hoy (incluyendo la compra de dólares durante marzo y los primeros días de abril) sólo quedan US$3.700 millones. Como contracara del financiamiento monetario del salto en el déficit fiscal en 2020, el stock de pasivos remunerados vuelve a superar los 10 p.p. del PIB y el aumento de la deuda en pesos alcanzó a 2 p.p. del PIB. 6. Recapitulando

El dinero es fungible. Dependiendo de quién haga las cuentas, los dólares del FMI se usaron para cancelar deudas y/o para financiar la salida de capitales. Los números de la deuda del Tesoro con el mercado muestran una suba de US$90.000 millones en los primeros dos años del gobierno de Macri (de 12,5% del PBI a 25% del PBI). De estos, US$15.000 millones fueron usados para reducir la deuda con los holdouts y el resto para financiar un déficit financiero mayor a 6 p.p. del PIB por año. Desde el acuerdo con el FMI, y hasta fines de 2019, la deuda con el mercado se redujo en US$29.000 millones, un poco licuando y un poco pagando. 52

Hace un tiempo circulaba en redes sociales una frase que decía que “todo cambiaba en Argentina si uno se iba veinte días del país, pero que nada parecía cambiar si uno se iba veinte años”. Y es que, a pesar de los cambios, los problemas, los debates y las discusiones parecen ser siempre los mismos. La Argentina parece atrapada no solo entre los ciclos de ilusión que, inexorablemente, terminan en desencanto, sino además entre ciclos de populismo y liberalización, o ajuste y expansión, y en debates que parecen atrapados en el tiempo.

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Cuadro 3: Deuda pública por tenedor

* No incluye Cupones PBI (p) proyección Fuente: Eco Go en base a Secretaría de Finanzas

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En los últimos 50 años, la población se duplicó, y la cantidad de pobres se multiplicó por 20 a pesar de que las transferencias directas a las familias representan casi 15 puntos del PIB. El tamaño del crédito en Argentina es sólo 8% del PBI, contracara de un país sin moneda en el que el ahorro se “fuga” al exterior. Asimismo, tenemos un Estado que, aún después del ajuste de Macri y antes del salto transitorio que provocó la pandemia, es casi 50% más grande que el que teníamos hasta los años 90s, pero con una salud y educación que, si bien siguen siendo gratuitas y universales, no son utilizadas por una porción creciente de la población. Un 30% de los alumnos de las escuelas primarias y secundarias de todo el país asisten a la educación privada, y un 65% de población cuenta con una cobertura privada a través de las obras sociales y/o de las medicinas prepagas, con diferenciales de calidad/resultados cada vez mayores. Asimetrías en la educación que se dispararon con la pandemia frente a la diferente reacción del sector público y privado para encarar una “virtualidad forzada” y la decisión política de mantener un año cerradas las escuelas.

economía donde sólo 6 millones de los 12 millones de ocupados formales (17 millones cuando se cuenta también a los informales y 19 millones cuando se incluye a los desocupados) tienen aportes regulares a un sistema de seguridad social que cuenta con 6,5 millones de jubilados. Actuarialmente los jubilados de la moratoria no van a estar en 10 años, pero entonces el problema va a ser el monotributo, teniendo en cuenta que con los aportes actuales se necesitan catorce monotributistas para completar un haber mínimo. Paradójicamente, Argentina enfrenta los problemas que presentan las economías del bienestar, pero sin haber alcanzado el desarrollo y cuando todavía no gastó el bono demográfico. El país convive con graves problemas de competitividad. Una vez que se agotan los altos precios de los commodities y/o se atrasa un poco el tipo de cambio, se vuelven a trabar el crecimiento de las exportaciones en una economía cada vez más cerrada.

El financiamiento monetario y/o la deuda para financiar una brecha fiscal sostenida en el tiempo terminan, inevitablemente, en una crisis en un país sin moneda que El sistema previsional represen- se endeuda en dólares y con leta más del 50% del gasto nacio- gislación extranjera. Al carecer el nal y 35% del gasto total, en una país de una moneda que funcione 54

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como reserva de valor, el ahorro es mayoritariamente en dólares y, en gran medida, por fuera de los bancos y/o del mercado de capitales local. Volviendo al principio, empezar a construir una moneda es condición necesaria para pensar en un crecimiento sostenible en el tiempo. Los caminos lineales en este sentido, ya sea vía controles de precios y/o por la vía estrictamente monetaria, terminan inevitablemente mal. Lamentablemente, sin pragmatismo y búsqueda de consensos seguiremos desaprovechando las oportunidades que cada tanto nos brinda el mundo. Por lo pronto, como en el juego del gran bonete, seguimos discutiendo a los gritos “cuándo se jodió” la Argentina e iniciando nuevos procesos judiciales que, en una situación de empate hegemónico, se frenan siempre cuando cambia el signo político.

Los problemas del crecimiento económico en la Argentina Rubén M. Lo Vuolo 1

Presidente e Investigador Principal de Ciepp.

SÍNTESIS Pocas sociedades como la argentina recibieron el shock pandémico luego de una década de estancamiento, con fuertes desbalances macroeconómicos y con una estructura social muy vulnerable. Dado que existe una suerte de trade-off entre freno de la economía y cuidado de la salud, el pensamiento convencional sugiere que los problemas se resolverían cuando “rebote” la economía por mayor liberación de las trabas productivas y del comercio. Este trabajo cuestiona esa visión porque desconoce los problemas estructurales que arrastra la economía argentina, los límites del crecimiento económico y las tendencias actuales del capitalismo democrático, que vuelven mucho más difícil reconciliar crecimiento económico con empleo y distribución. Para ello, se revisan ciertos paradigmas habitualmente utilizados para interpretar las causas del crecimiento económico, el funcionamiento de la economía argentina y las relaciones temporales entre las variables más relevantes. Así, se señalan cambios estructurales en el híbrido régimen de acumulación en el país y se sugieren cambios en las políticas públicas si se pretende estabilizar y legitimar un régimen de acumulación con distribución más progresiva del bienestar social.

ÍNDICE 1. Estancamiento más crisis pandémica 2. Debilidades de los paradigmas interpretativos del funcionamiento del sistema económico 3. La revisión de los objetivos de la política pública 4. ¿Qué define el crecimiento económico? 5. Los cambios en los regímenes de acumulación en la Argentina 6. Las relaciones entre las variables más relevantes del régimen de acumulación en la Argentina 7. Conclusiones provisionales sobre los problemas del crecimiento económico en la Argentina y los desafíos hacia un futuro incierto Referencias bibliográficas

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frentar la pandemia, eso no significa que haya habido una estrategia global, ni que todos los países hayan actuado del mismo modo, ni que estén en situación similar. Las reacciones fueron fragmentadas en contextos sustantivamente diferentes y con (Edgard Kasner & James Newman, resultados disímiles en términos Matemáticas e Imaginación) económicos, sociales y políticos. Pero, además, no todos los países 1. Estancamiento más crisis pan- estaban en la misma situación démica cuando se produjo el shock ni van a recuperarse del mismo modo y La crisis pandémica es de carácter con igual intensidad. global y es inédita en tanto no es resultado de procesos propios del Pocas sociedades como la arciclo económico, sino de políticas gentina recibieron el shock pangubernamentales que afectan a la démico después de una década economía para resguardar otras de estancamiento económico, áreas del complejo sistema social. con fuertes desbalances macroeLa crisis económica vinculada a la conómicos y con una estructura pandemia del COVID-19 tampoco social tan vulnerable2. De hecho, se asemeja a crisis pandémicas el país tiene una larga historia de previas en el mundo cuando, por repetición sucesiva de crisis e inejemplo, la caída de la actividad capacidad para estabilizar y legitise relacionó principalmente con mar su régimen de acumulación y la contracción de la población ac- distribución3. La característica de tiva por la mortalidad. En aquellos la crisis actual es que interrelaciotiempos, los sistemas productivos na de forma asimétrica los cameran más intensivos en fuerza de pos sanitario, económico y social. trabajo, había menos movilidad de mano de obra y mercaderías, La crisis sanitaria se expresa en el las finanzas globales no tenían crecimiento sostenido de persoel desarrollo actual, etc. Las so- nas infectadas y muertes vinculaciedades son hoy muy diferentes das a la pandemia, con un impacto que en el pasado. asimétrico según grupos etarios y de población con diferente acceSi bien se observa una suerte de so a cuidados preventivos y te“mimetismo” de los gobiernos en rapéuticos. La pandemia desnudó las políticas aplicadas para en- las falencias de un sistema de sa“El testamento de la ciencia está en un flujo tan continuo que la herejía de ayer es el evangelio de hoy y el fundamentalismo de mañana. Parafraseando a Hamlet, lo que una vez fue una paradoja ya no lo es, pero puede nuevamente volver a serlo.”

Con variantes según las estimaciones, la economía argentina terminó el año 2020 con un PBI similar al de 2010, un PBI per cápita equivalente a 2005.

En Lo Vuolo, 2003 (especialmente, capítulo 1), me ocupo de analizar las recurrentes crisis de la Argentina y los canales de desestabilización económica, política y social.

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lud fragmentado, desigual, poco eficiente, costoso y dependiente más de la rentabilidad y de las decisiones de las corporaciones que operan en el área que de los objetivos propios de la salud pública4. Las dificultades y las desigualdades se trasladan también a la etapa de vacunación.

4 Para un análisis del funcionamiento del sistema de salud argentino, ver Cetrángolo, 2014 y Cetrángolo y Goldschmid, 2018.

Para un análisis comparado de los programas aplicados en respuesta a la pandemia en América Latina, ver Blofield et al. 2020.

La crisis económica muestra un doble shock de oferta y demanda que golpeó sobre una economía estancada, fuertemente endeudada, con alta inflación y desbalances macroeconómicos. Sobre este escenario se aplicaron políticas de cierre de unidades productivas, trabas al comercio y a la movilidad de personas, cuyos impactos son muy negativos y asimétricos sobre la heterogénea estructura productiva y de ocupaciones laborales. Estas políticas provocaron una fuerte caída de la actividad, de los ingresos de las personas y de la mayoría de las unidades productivas, lo que profundizó aún más los desbalances económicos. Quienes más sufren son las actividades declaradas como “no esenciales”, las pequeñas y medianas unidades productivas y la fuerza de trabajo informal y precarizada. La crisis social se potencia por los desiguales impactos del shock en el mercado laboral. Además, los grupos laborales más vulnerables

coinciden con quienes registran mayores déficits habitacionales y menor acceso a servicios públicos básicos. Estos grupos se ven imposibilitados de sostener formas mínimas de distanciamiento y confinamiento, al tiempo que no acceden a servicios adecuados de saneamiento, viviendas básicas y sistemas de aseguramiento colectivo. No se trata solo de una desigual pérdida de empleo e ingresos, sino también de un desigual acceso a la cobertura del sistema de protección social que está estructurado sobre la desigual estructura laboral. Además, los grupos sociales más vulnerables tampoco acceden a estabilizadores automáticos de ingresos (i.e. seguro de desempleo), ni poseen ahorros previos, por lo que, seguramente, tendrán mayores dificultades para recuperar su s ya precarias condiciones de vida previas al shock. Por otra parte, el cierre de establecimientos educativos daña mucho más a la población de menores recursos, que se perjudica por mayor atraso y deserción escolar. Los planes de emergencia aplicados durante la pandemia sirvieron para aliviar sufrimientos, sostener empleos y algunas unidades productivas, pero no significan ninguna solución a los problemas estructurales señalados5.

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El contexto de la pandemia profundizó problemas de larga data. Así, se acordó una reprogramación de la deuda pública con acreedores externos que mejoró el cronograma de pago al postergar vencimientos pesados en el corto plazo para 2025 en adelante; pero la carga del capital de la deuda sigue en torno a 95/100 % del PBI y continúan las dudas acerca de su sostenibilidad en el mediano y el largo plazo. Al momento de escribir estas líneas, el Gobierno está en una nueva negociación para reprogramar la deuda con el FMI, cuyos resultados son inciertos; también están pendientes deudas con otros acreedores institucionales. Mientras tanto, los muy bajos precios de los títulos emitidos por el Estado argentino y el elevado riesgo país siguen reflejando las dificultades para acceder a financiamiento de los mercados financieros. Pese al control de cambios y las prohibiciones para acceder a divisas para el público y las empresas, las reservas del Banco Central siguen y se proyectan en niveles muy críticos. El frente fiscal es otro problema estructural que se agravó. El año 2020 cerró, según cifras oficiales, con un déficit fiscal primario de 6,5% del PBI y el déficit financiero alcanzaría 8,5%. Esto resulta de la combinación entre una caída de 64

los ingresos fiscales y un incremento del gasto, especialmente en los programas de emergencia vinculados a la pandemia (en un contexto de caída del valor real de salarios públicos y gastos de capital). Con las trabas para el acceso al financiamiento externo, la principal fuente de financiamiento del gobierno nacional viene siendo el Banco Central, tanto por emisión monetaria como de deuda (que genera interrogantes en el frente cuasi fiscal). La situación social ya era muy complicada antes de la pandemia. A fines de 2019, según datos de la CEPAL, en la Argentina se registraban 3,8% de pobres extremos, a lo que se sumaba 57,6% de la población en “alta vulnerabilidad” (22,9% pobres y 34,7% entre 1 y 1,8 líneas de pobreza). Si bien es prematuro evaluar las consecuencias sociales de la crisis, particularmente por la escasez de datos, algunas evidencias ya indican una fuerte regresión. Por ejemplo, datos oficiales señalan que, en el segundo trimestre de 2020, la tasa de desempleo subió de 10,6% en 2019 a 13,1%. Ese aumento no fue mayor por las fuertes caídas de oferta y demanda laboral: la tasa de actividad cayó de 47,7% a 38,4% y la tasa de ocupación lo hizo de 42,6% al 33,4%. Estas fuertes caí-

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das ni siquiera se habían registrado en la crisis de 2001/02 y registran una retracción de la oferta laboral desalentada y “confinada”. Lo anterior es más preocupante porque muchas actividades y muchos empleos se han sostenido por las transferencias monetarias de emergencia del Gobierno. Quienes más sufrieron las consecuencias de la crisis fueron los trabajadores informales y más precarios, lo cual profundizó la fragmentación del mercado laboral y expuso crudamente los diferentes estatus en el interior de la clase trabajadora.

se han de resolver cuando “rebote” el crecimiento económico gracias al avance de la vacunación y a la liberación de las trabas productivas en la Argentina y en el mundo. Sin embargo, esta visión desconoce la situación previa y los problemas estructurales que arrastra la economía argentina, así como también que las diferentes economías han de emerger de forma desigual de la crisis. También existen muchos interrogantes acerca de nuevas olas pandémicas y la capacidad para gestionar su impacto en nuestras sociedades.

En paralelo, la tasa oficial de pobreza por ingresos subió del 35,4% del primer semestre de 2019 a casi 41% en el mismo semestre de este año. Dado que este indicador se promedia en el semestre, es evidente que el registro es mucho peor para el segundo trimestre de 2020, cuando se aplicaron plenamente las medidas restrictivas. Además, el indicador de pobreza por ingresos es más alto para niñas, niños y adolescentes, por lo que se profundizó la “infantilización” de la pobreza en el país.

Como nuevo dato llamativo, la crisis pandémica expuso la diferencia entre ciertas actividades que son económica y socialmente esenciales “y no pueden parar”, y las que no lo son. Sin embargo, las actividades (y empleos) esenciales no reciben prioridad social ni son remuneradas adecuadamente. Incluso, la pandemia expuso claramente el carácter esencial de actividades que ni siquiera son remuneradas por el mercado ni registradas en el PBI, como es el caso del cuidado de personas en el ámbito doméstico y comunitario. En contraste, otras actividades y empleos que demostraron no ser esenciales pagan mejores remuneraciones e inflan el PBI más de lo que aportan6. Pese a ello, se sigue pensando

Dado que existe una suerte de trade-off entre freno de la economía y cuidado de la salud, hay quienes piensan que estos múltiples y complejos problemas

Lo anterior no desconoce que son muy cuestionables los criterios utilizados por el poder político para definir qué debe considerarse esencial y no esencial durante la pandemia. El cierre total de los establecimientos educativos es tal vez el ejemplo más llamativo.

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que la solución para estos complejos problemas vendrá de la mano del crecimiento económico. Más allá del obvio rebote que puede esperarse desde la profundidad de la recesión como simple resultado de la relajación de las trabas, las dudas son muchas. ¿Por qué se puede pronosticar un crecimiento sostenido si esto no sucedía antes del shock pandémico? ¿Por qué, si se han dañado muchas estructuras productivas, otras cerraron y muchas se sostienen por asistencia pública? ¿Por qué, si es probable que el propio crecimiento agrave temas, como la inflación o la necesidad de divisas para importar? ¿Por qué la economía argentina podría crecer sostenidamente cuando muestra una inserción internacional y muy dependiente frente a los acelerados cambios que viene experimentando el capitalismo globalizado? Además, ¿por qué el improbable crecimiento económico mejoraría sustancialmente la grave situación del mercado laboral y del bienestar de la mayoría de la población?

de la economía local y mundial, sino también la propia deseabilidad del crecimiento económico en las democracias capitalistas. Además, lo anterior se vincula a los cuestionamientos a las deficiencias del indicador de PBI como medida del progreso y el bienestar de la economía y de la sociedad (Lo Vuolo, 2011; Stiglitz et al., 2009).

Entre otras cosas, parte del problema es que el crecimiento económico es devorador de recursos naturales y una de las principales explicaciones del cambio climático. A esto se suma el acelerado cambio tecnológico y los cambios demográficos y sociales que no garantizan que el crecimiento económico vaya acompañado de empleo y mucho menos de empleo formal y estable. Estas preguntas son más pertinentes en una economía como la argentina, que sigue impulsando la inserción internacional por extracción de recursos naturales, menor diversificación de producción agropecuaria y atraso tecnológico, que la hace Llama la atención que se siga pen- muy dependiente de importasando que la solución para tantos ciones de bienes de capital e iny tan complejos problemas sería sumos. la mera recuperación del crecimiento del PBI. Más aún cuando En estos y otros temas relevanhace tiempo que se viene plan- tes, la crisis también exhibió las teando no solo límites estrictos debilidades de los paradigmas para el crecimiento económico interpretativos dominantes para 66

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dar cuenta del modo de funcionamiento del sistema económico y social. Es conocido que la controversia es la característica sobresaliente de las disciplinas sociales, incluso sobre el cortísimo plazo. Si ya existían diferentes interpretaciones sobre los cambios que vive el capitalismo democrático antes de la pandemia, surgen muchas más a partir de esta crisis inédita, cuyos efectos se han de distribuir de forma aleatoria en el tiempo y en el espacio.

Los problemas estructurales de la economía argentina explican en gran medida lo que ha sucedido en las últimas décadas, pero la crisis del último año es provocada por decisiones políticas que pretenden prevenir una mayor diseminación del virus y una saturación de la capacidad de los sistemas hospitalarios. En otras palabras, es una crisis del sistema económico provocada por un cambio de prioridades políticas y sociales.

2. Debilidades de los paradig- Así, queda expuesta la pertinenmas interpretativos del funcio- cia del análisis del funcionamiennamiento del sistema económico to del sistema económico como un sistema complejo, abierto, que En la práctica, muchos de los pase autorreproduce interactuando radigmas generalmente utiliza- con otros sistemas que confordos y aceptados para interpretar man la totalidad del sistema social el funcionamiento del sistema nacional e internacional7. De aquí económico y social, y para pro- pueden señalarse las deficiencias poner un marco normativo de interpretativas de los paradigmas políticas públicas, se han vuelto que observan el funcionamienincapaces para comprender la to del sistema económico como transformación que están vivien- uno que tiende al equilibrio por do nuestras sociedades. En par- reacomodamiento de precios te, esta incapacidad se explica en mercados funcionando libreporque la actual crisis económica mente (o regulados para tender a no se deriva, como tantas otras ese equilibrio). en el país, ni de una burbuja especulativa en los mercados fi- También la crisis expuso el modo nancieros, ni de atraso del tipo en que pueden cambiar las relade cambio, ni de caída de precios ciones entre distintos órdenes de internacionales de commodities, prácticas sociales. Por ejemplo, ni de salarios desajustados de la muchas corrientes de pensamienproductividad, ni de un déficit fis- to económico, tanto ortodoxas como algunas heterodoxas, asucal no financiable, etc.

Ver Lo Vuolo, 2009, Anexo Metodológico.

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men que, en el complejo sistema social, el sistema económico tiene una jerarquía superior al resto de los subsistemas a los que “coloniza” e impone su propia lógica de funcionamiento. Los acontecimientos actuales cuestionan esta visión, al menos en la coyuntura, y obligan a repensar el sistema social como una complejidad en la que todos los elementos están interrelacionados y en permanente adaptación mutua. La crisis ha desnudado las debilidades de los modelos de análisis económico basados en supuestas expectativas racionales de los agentes para definir sus conductas. Por décadas, la teoría económica canónica se orientó por la hipótesis de racionalidad de comportamiento, de expectativas y de ajuste de los mercados por la acción coordinada de (heterogéneos) agentes. Supuestamente, la interacción de estas racionalidades orientaría al sistema económico hacia el equilibrio de sus diversos componentes. Si bien se admite que estas tendencias deberían verse perturbadas solo por shocks inesperados, en el largo plazo, las perturbaciones se procesarían de forma tal de recuperar la tendencia al equilibrio. Nada de esto parece muy relevante para entender el modo de funcionamiento del sistema económico y social. 68

A las dificultades históricas para sostener este tipo de razonamiento, actualmente, se sumó la incertidumbre radical acerca de la evolución de la propia pandemia (o pandemias). Aún existe un elevado desconocimiento de la distribución de la ley de probabilidades que rige la evolución de los virus, sus variantes, potenciales pandemias futuras y políticas públicas para su gestión. Mientras tanto, los propios “mercados” se han vuelto muy sensibles a cualquier noticia en relación con la evolución de estas variables “sanitarias”; la incertidumbre se potencia porque es prematuro comprender los cambios iniciados, potenciados y promovidos por la pandemia tanto a nivel local como internacional. En este escenario, tampoco sirven los argumentos simples del tipo: “se demostró que la solución es más injerencia del Estado en la economía”. Es cierto que los Estados volvieron a aparecer como garantes de muchos elementos clave para la integración económica y social; por ejemplo, socializando costos empresarios, subvencionando ingresos, otorgando exenciones fiscales, reorganizando instituciones para ponerlas al servicio del combate a la pandemia, estimulando la producción de vacunas y negociando su distribución, etc. Pero también

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es cierto que, en muchos casos, los Estados tomaron decisiones equivocadas, agravaron problemas e incluso potenciaron tendencias que ya venían marcando las corporaciones y los mercados. Por ejemplo, se profundizó la dislocación laboral mediante el trabajo a distancia y la aceleración del reemplazo de la mano de obra por mecanización. También, se agravaron la heterogeneidad productiva y la laboral, facilitando el avance y la capitalización de las corporaciones de la llamada “economía de plataforma”, sustentada en la recolección, procesamiento y uso masivo de datos en tiempo real por los agentes relevantes. En general, las políticas públicas potenciaron el desenganche entre las dinámicas de los mercados financieros y el sistema productivo. Todas estas tendencias ya se venían verificando y se aceleraron con las medidas adoptadas por los Estados para mitigar los impactos de la pandemia.

nifiesto las debilidades estatales y las históricas deficiencias del sistema de provisión de bienes y servicios públicos de calidad (Filgueira y Lo Vuolo, 2020). Sin embargo, hasta aquí no se observan avances importantes, ni siquiera en estrategias para reformar el sector Salud con el objetivo de prevenir lo que no fue previsto, universalizar cobertura, integrar y dar racionalidad a un sistema costoso, desigual e ineficaz.

En cualquier caso, la pandemia generó una creciente demanda ciudadana sobre los Estados, que, en la mayoría de los casos, no tienen ni recursos técnicos, ni financieros, ni estructuras institucionales adecuadas para atenderla. En el caso de la Argentina, y de América Latina en general, la pandemia puso de ma-

3. La revisión de los objetivos de la política pública

En fin, la evidente falta de prevención, la descoordinación, la improvisación en la provisión de bienes y servicios públicos de calidad durante la pandemia, bien pueden deslegitimar aún más al Estado. Y lo que se observa en el sector Salud vale también para la economía y otros órdenes sociales. ¿Puede razonablemente pensarse que, colocando el crecimiento económico como prioridad de la política pública, es posible resolver estos múltiples y complejos problemas?

Durante mucho tiempo, la teoría económica y la práctica política plantearon la cuestión del crecimiento económico del siguiente modo: ¿cómo maximizar la tasa de crecimiento económico? La pretensión de sostener una eleva69

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da tasa de crecimiento económico es una coincidencia del pensamiento económico ortodoxo y heterodoxo, así como también de las diferentes vertientes del campo político8. Es que el crecimiento económico se ve como una indiscutible medida de éxito de una gestión de gobierno en tanto genera un escenario en el que “todos ganan”: los propietarios de capital reciben altas ganancias y rentas, la fuerza laboral consigue empleo y mejores salarios, los gobiernos aumentan su capacidad fiscal (y votos). Por definición, el crecimiento económico es creador de valor económico y así resulta mucho más sencillo controlar y atender a las demandas de los distintos grupos sociales. Incluso el crecimiento económico es sinónimo de “progreso social” congelando el conflicto distributivo.

Discuto estas cuestiones con más amplitud en Lo Vuolo, 2003 (capítulo 7) y también en Lo Vuolo, 2009.

Solo por citar algunas referencias: Nordhaus y Tobin, 1972; Jackson, 2009; Stern, 2006; Stiglitz, Sen y Fitoussi, 2009.

10 Esta tendencia al estancamiento de la economía mundial es uno de los argumentos que justifican las tendencias a la desigualdad en la distribución de la riqueza conforme al influyente trabajo de Piketty, 2014 y los diversos aportes de sus colegas del World Inequality Lab.

Sin embargo, hace tiempo que se viene cuestionando la idea de que el crecimiento económico es sinónimo de progreso social9. Por un lado, se proyecta una tendencia al estancamiento de la economía mundial (junto con un aumento de la desigualdad distributiva)10. Si bien se observan mayores posibilidades de crecimiento en los países de menor desarrollo, todo indica que es muy difícil que

se recreen las condiciones que en el pasado posibilitaron el crecimiento económico, el aumento del empleo y la mejora distributiva que vivieron la mayoría de las democracias capitalistas de posguerra. Entre otros problemas del crecimiento económico (y su relación con el llamado “pleno empleo de factores productivos”) se puede citar: su impacto sobre el cambio climático, el propio agotamiento y los costos crecientes de la extracción de recursos naturales, el acelerado y asimétrico incremento de la productividad laboral, la preponderancia de la reproducción financiera del capital, etc. Pero, además, el escenario pandémico sumó un nuevo dato. El objetivo de la tasa máxima de crecimiento se reemplazó por otro: ¿cómo minimizar las pérdidas máximas provocadas por eventos inesperados y extremadamente adversos como la pandemia del COVID-19? Decir que este cambio es meramente temporal no resuelve el problema, porque los daños y muchos de los cambios vinculados a la pandemia pueden ser perdurables y obligar al sistema económico a adaptarse a interrogantes del tipo: ¿tiene sentido subordinar todos los órdenes sociales al imperativo de crecer “a cualquier costo” o es más prioritario evitar y controlar las recu-

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rrentes crisis económicas y sociales, garantizando acceso a niveles básicos de bienestar de las personas?

sea capaz de interactuar positivamente con un entorno cambiante, previniendo las crisis y garantizando acceso a niveles básicos de bienestar para el conjunto de Cuestionar la prioridad del cre- la población. cimiento económico puede parecer ilógico en la Argentina luego Para ello, se deberían revisar las de una década de estancamiento prioridades en materia de polítiy una caída brutal del PBI en 2020. ca pública en línea con las lecPero no lo es tanto si se pien- ciones del pasado y del presente sa que la historia del país mues- pandémico; por ejemplo, colotra que las fases de crecimiento cando la preservación del medio económico fueron “infladas” por ambiente, de la vida, de la salud, coyunturas efímeras y terminaron de la educación como “precondien crisis profundas donde los cos- ción” para la actividad económitos se descargan sobre los gru- ca (Boyer, 2020). Otro ejemplo pos de población y las unidades consistiría en abandonar la preproductivas más vulnerables (que tensión (y la subvención) de las pierden rápidamente lo avanzado actividades extractivas, contaen las fases positivas previas). En minantes y económicamente ineel caso del país, ni siquiera hay una ficientes11. Pocos análisis económi“normalidad previa” que añorar, y cos, y sobre todos los basados a la cual retornar, sino más bien la en la “economía del bienestar” pandemia desnudó los problemas ortodoxa, han tenido en cuenta estructurales del modo en que la necesidad de garantizar estos funciona la economía en tiempos prerrequisitos. supuestamente normales. La revisión de objetivos de la Así, existen fundadas dudas sobre política pública debería hacerse la necesidad de buscar una tasa considerando que el sistema camáxima de crecimiento, mucho pitalista viene experimentando menos inflada por elementos aceleradas transformaciones que efímeros, como precios favo- modifican su propia dinámica de rables o flujos de capitales espe- autorreproducción. En particular, culativos como en fases de auge durante la pandemia se consopasadas. Parece más razonable lidaron tendencias que tienden buscar la estabilización y legi- a desenganchar el crecimiento timación de un régimen de acu- económico de la generación de mulación (y de distribución) que empleo, conforme se asume en

11 Hace tiempo se vienen señalando los problemas del “neo-extractivismo” como estrategia de enclave para impulsar el crecimiento económico en la Argentina y en América Latina. Véase, por ejemplo, Svampa y Viale, 2014.

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muchos modelos canónicos. Entre las evidencias más sobresalientes para explicar este desenganche:

vii) hay presión para disminuir el costo de la mano de obra local por la mayor integración de los mercados internacionales.

i) crece el número de personas consideradas como “improductivas” porque los cambios en las tecnologías y los modos de producción no requieren sus habilidades; ii) tiende a ser mayor la relación entre las unidades de riqueza producida mercantilmente y la cantidad de empleo utilizada para ello (aumento del producto medio por unidad de trabajo); iii) se amplía la diferencia entre el valor de cambio de la unidad de riqueza producida mercantilmente y el valor de cambio del trabajo empleado (menor participación de la masa salarial en la distribución del ingreso); iv) se amplía la diferencia entre la riqueza generada por unidad de trabajo mercantil y el ingreso “extra” que puede generar una unidad adicional de trabajo (diferencia entre el producto medio por unidad de trabajo y la productividad marginal del trabajo); v) aumenta la sustitución de trabajo humano por bienes de capital en la mayoría de las actividades mercantiles; vi) aumenta el contenido del “conocimiento” incorporado a las máquinas que sustituyen el trabajo humano;

Estas tendencias tienen distinta intensidad según países, regiones, sectores y tipos de actividades; sin embargo, en términos generales, están configurando un escenario de reducción de la demanda de empleo mercantil. En contraste, la masa de oferta laboral tiende a aumentar por crecimiento demográfico, incorporación de oferta laboral femenina, alargamiento de la esperanza de vida (junto con la crisis de los sistemas de previsión social), migraciones internas e internacionales, etc. En fin, lo más probable es que hacia futuro siga creciendo el excedente de la oferta sobre la demanda de mano de obra, elevando la tasa de desempleo considerada “natural” y la masa de fuerza laboral con ocupaciones precarias y de bajos ingresos. Estas tendencias se potenciaron en la pandemia con la generalización del distanciamiento físico, la diseminación del llamado “teletrabajo”, la mayor polarización de habilidades laborales, etc. En este escenario, se vuelve mucho más difícil aplicar las típicas políticas de demanda agregada que en el pasado llevaron a la economía a

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niveles de pleno empleo laboral Así, el dato más evidente de la (masculino) y alto uso de capaci- actualidad es el aumento de la dad instalada. incertidumbre tanto en el interior del sistema económico como en Esto se intensificó cuando la pan- su entorno. Esta incertidumbre demia reforzó el desenganche de incluye a los propios resultados la valorización financiera del ca- de las investigaciones sobre los pital de la valorización producti- virus y su propagación, los efecva. Mientras la producción caía estos colaterales, la duración de la trepitosamente en casi todas las eventual inmunidad de vacunas economías, crecía la valorización poco ensayadas por la presión de los activos financieros, parti- de la emergencia, etc. Si bien la cularmente de los activos más mayor incertidumbre afecta a tointangibles de las corporaciones das las economías del mundo, y al de la llamada “economía de plata- sistema económico global, en el forma”. Esto también alerta sobre caso de la Argentina impregna a el error de comparar la crisis de una economía que no solo arras2020 con la de 2008/09. tra desbalances macroeconómicos, alta inflación y fuerte endeuHace una década, los Estados damiento, sino que hace tiempo y los organismos internaciona- no logra estabilizar su régimen de les salieron a sostener al siste- acumulación, ni legitimar un sistema financiero frente a la caída ma distributivo sostenible. del valor de sus activos. Hoy en día, vemos asistencia de los Esta- Pese a esta incertidumbre radidos y aumento del gasto público cal, el país y la humanidad deben para compensar pérdidas de la seguir navegando hacia adelante economía real, al tiempo que cre- y necesitan hacerlo sin desespecen los valores financieros. Hace rarse y tratando de controlar los una década, la crisis era resultado eventos que tienen alta probade una dinámica (especulativa) bilidad de producir daños en el propia del ciclo económico y de modo de vida de las personas. la valorización financiera; la ac- Para ello, en el momento de ratual impacta sobre el nivel y las zonar y proyectar escenarios fuformas de producción por medi- turos, sigue siendo útil la obserdas que tienden a preservar otras vación de largo plazo que resalte áreas de la sociedad. No obstan- las cuestiones estructurales. Esto te, en los mercados financieros, y es así, asumiendo que lo más más allá de los vaivenes, se vive probable es que en la Argentiuna suerte de nuevo boom. na, dentro del mundo, se estén 73

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viviendo cambios profundos que pueden alterar sustantivamente la organización económica, política y social. 4. ¿Qué define el crecimiento económico? En un trabajo anterior efectué una síntesis de las teorías ortodoxas y heterodoxas que se ocupan de analizar las relaciones entre crecimiento económico, distribución del ingreso y acumulación de capital12. De esa síntesis, se concluye que las distintas teorías no están de acuerdo y no llegan a conclusiones definitivas sobre los elementos que definen el crecimiento económico, las relaciones causales entre las variables relevantes y las formas que adoptan las relaciones entre los procesos de crecimiento, acumulación y distribución. Pese a ello, la cuestión del gasto en inversión (y el ahorro) así como la distribución entre asalariados y capitalistas son las claves en todas las teorías.

Lo Vuolo, 2009, especialmente cap.3. Aquí solo tomo algunos temas específicos de ese análisis. Para ampliar y profundizar los argumentos expuestos, remito al texto de referencia y a la bibliografía allí citada.

También, porque, por esa misma influencia política, ha dado lugar a múltiples versiones que en muchos casos llegan incluso a tergiversar su contenido original.

gasto en inversión tendría dos efectos positivos: aumento del nivel de la demanda y de la capacidad productiva (ambos con impacto positivo en el empleo). Desde esta óptica, los problemas del subdesarrollo derivan principalmente de la baja dotación de capital (en términos absolutos y relativos), combinada con un exceso de oferta de trabajo. El nivel del gasto (especialmente en inversión productiva) aparece como la variable más relevante para el crecimiento económico y la acumulación de capital.

En contraste, la corriente neoclásica señala que el crecimiento económico depende más del progreso tecnológico y de la creciente productividad de todos los elementos que participan en el proceso productivo. Más allá del corto plazo, la importancia de la inversión no está tanto en su nivel, sino más bien en su capacidad para aumentar la productividad. La dificultad está en explicar qué es lo que determina el progreso técnico que aparece como La teoría de la demanda efec- un elemento “externo” al sistema tiva es muy relevante en estos de relaciones económicas. debates porque definió muchas de las políticas públicas de re- Según los neoclásicos, no se construcción de las economías puede crecer sostenidamente de de posguerra y los programas de forma “extensiva” simplemente estímulo al crecimiento económi- agregando capital y trabajo, sino co en el pasado13. Esta teoría que el crecimiento sostenido entiende que el incremento del tiene que ser “intensivo” por me-

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jora continua de la productividad. Esto sería así porque, luego de alcanzar cierto punto de equilibrio de largo plazo, se verificarían rendimientos decrecientes a medida que se agrega capital. Esto sugiere que la tasa de crecimiento es independiente del esfuerzo ulterior de ahorro/inversión de los agentes14.

ría del crecimiento económico de Robert Solow15: el carácter no económico del progreso técnico. Para ello, esta “nueva teoría del crecimiento” sostiene que la tasa de crecimiento de largo plazo de una economía está determinada endógenamente por el comportamiento de todos los agentes responsables de la acumulación de factores productivos y el progrePara las economías periféricas, so técnico. esta conclusión tiene matices, porque sus economías están muy Si bien el progreso técnico se gelejos del equilibrio de largo plazo. nera fuera del circuito económiPor lo tanto, el nivel de gasto en co, en gran medida está incorpoinversión se vuelve más relevante rado en los bienes de inversión16. que en economías centrales. En El acervo de capital y el de proeste caso, la tasa de retorno del greso técnico serían variables capital debería ser más alta que “complementarias” en el proceen los países más desarrollados y so de acumulación17, por lo cual se supone que existe un (largo) se sugiere sostener la inversión período de “transición” al equili- en capital físico en actividades brio de largo plazo, durante el de investigación y desarrollo (incual se puede crecer extensiva- novaciones) y apoyar procesos mente acumulando capital y tra- productivos que implementen bajo. Justamente, esta sería la esos nuevos conocimientos. Esventaja de las economías llama- tas conclusiones refuerzan algudas “emergentes” y el motivo por nas presunciones de la teoría de el cual, dadas ciertas condiciones, la demanda efectiva que alienta atraen flujos de inversiones de el sostenimiento del nivel fluccapital. tuante de gasto en inversión (y no tanto en consumo) como forma La llamada teoría del “crecimien- eficiente para estabilizar el creto endógeno”, dentro del es- cimiento económico y el régimen quema neoclásico, aportó otros de acumulación de capital. elementos a favor del nivel de gasto en inversión. Esta teoría En cuanto al financiamiento de busca resolver uno de los aspec- la inversión, para la teoría de la tos más controvertidos de la teo- demanda efectiva, el inestable

Por definición, en este modo de observación, los problemas de insuficiencia o exceso de demanda están anulados.

Ver Solow, 1956 y Solow, 1957.

En cierto modo, estas teorías siguen el argumento del learning by doing, inaugurado por Kenneth Arrow (Arrow, 1962). El progreso técnico y la acumulación de conocimiento se ven como una consecuencia no intencionada de las actividades de producción de nuevos bienes de capital que incorporan progreso técnico (según el planteo inicial de Kaldor, 1956).

17 En algunos casos (Howitt y Aghion, 1998), para justificar esa complementariedad, se alude a las originales propuestas de Schumpeter para sostener que así se alienta el proceso de “destrucción creativa” por innovaciones.

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gasto en inversión no está limitado por el nivel de ahorro, como opinan los neoclásicos, sino por la decisión empresarial para gastar (recurriendo, por ejemplo, al crédito) y por la disponibilidad de liquidez para hacerlo. Para crear expectativas favorables a la inversión, se debería reducir la incertidumbre (para que los empresarios tomen riesgos), generar liquidez y encontrar una relación adecuada entre costo del crédito y rentabilidad empresarial. El gasto público en inversión puede suplir (temporalmente) la insuficiencia de demanda y sirve fundamentalmente para estabilizar un gasto inestable.

Kaldor, 1956.

Pasinetti, 1962. Más recientemente (Pasinetti, 1977), incorpora a su análisis la cuestión del progreso técnico en sectores verticalmente integrados, pero esa complejidad no es analizada aquí.

Pero, además del nivel del ahorro, interesa conocer quiénes ahorran. Siguiendo a Nicholas Kaldor18, el impacto de cambios en ratio inversión/producto sobre la distribución del ingreso (aumento de ganancias) es más grande cuando la diferencia entre las distintas propensiones al ahorro de asalariados y capitalistas es más pequeña. En ese sentido, Kaldor sugiere observar el “coeficiente de sensibilidad de la distribución (funcional) del ingreso”, indicador que mide el cambio en la participación de las ganancias en el ingreso total provocado por un cambio (exógeno) en la ratio inversión/producto. Cuando esa diferencia es pequeña,

entonces cambios pequeños en la ratio inversión/producto causarán grandes cambios en la distribución del ingreso (a favor de las ganancias); cuanto mayor es esa diferencia, más pequeño será el impacto distributivo. En este caso, y a diferencia del esquema original de la teoría de la demanda efectiva, en que los ajustes de oferta y demanda se producen por cantidades, Kaldor indica que el ajuste también puede producirse por movimientos de los márgenes de beneficios. Por su parte, Luigi Pasinetti19 demostró que la propensión al ahorro de los perceptores capitalistas es el indicador clave para el conjunto de la economía. Es necesario, entonces, observar el comportamiento de los capitalistas y especialmente su propensión al ahorro aplicado al sistema productivo. Remitiendo al análisis previo, ampliado en el trabajo de referencia, la conclusión es que las políticas públicas que busquen impulsar el crecimiento obtendrán diferentes resultados dependiendo de las particulares características del régimen de acumulación vigente, incluyendo la conducta de los y las agentes relevantes. Los siguientes son algunos de los elementos relevantes para el caso argentino que influyen en el im-

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pacto de políticas “promotoras Dadas estas y otras variantes que de crecimiento”: definen el crecimiento, la acumulación y la distribución, no sirven 1) Los comportamientos en re- las recetas de política pública gelación con el ahorro de percep- neralizables a todas las economías tores de masa salarial y exceden- y justificadas por modelos de rate. zonamiento abstracto. Se vuelve necesario observar el funciona2) La susceptibilidad de la in- miento y el sistema de relaciones versión a la participación de la que se verifican en cada caso ganancia en el ingreso total. particular con una perspectiva estructural y de largo plazo. 3) La reacción de la oferta según las restricciones tanto de la ca- Esto es más importante cuando pacidad productiva como de la se trata de economías de menor disponibilidad de divisas. desarrollo, como la argentina, caracterizadas tanto por alta i4) La formación de los precios. nestabilidad, insuficiencia de capital, atraso tecnológico, inser5) La formación de las expecta- ción subordinada en el entorno tivas. internacional, fuerte dependencia de los mercados financieros y 6) El grado en que el gasto en in- marcada desigualdad en la distriversión es autónomo o no. bución de ingresos y riqueza. Esto ocurre por todos los elementos 7) La medida en que las expor- que dificultan el sostenimiento y taciones caen por pérdida de la legitimación de un régimen de la competitividad internacional acumulación y distribución. cuando aumenta la participación de los salarios. 5. Los cambios en los regímenes de acumulación en la Argentina 8) La forma en que se determina la tasa de ganancia productiva Para los economistas clásicos, en relación con otras remunera- el sistema económico operaba ciones del capital, como la ren- como un ciclo, un circuito, un tabilidad financiera. proceso que se retroalimenta a sí mismo ampliando sus áreas 9) El nivel y contenido del progre- de incumbencia. Para ellos, la so técnico que aumenta la pro- economía política es una teoría ductividad del acervo de capital. de la distribución y de la acumu79

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lación antes que una teoría del intercambio y del equilibrio como piensa la ortodoxia neoclásica. De allí, concluyen que el crecimiento económico es el resultado lógico de la reproducción cada vez más ampliada del capital. Para entender por qué la economía crece hay que observar los modos en que se vinculan los distintos procesos de producción, distribución y acumulación de una “totalidad organizada”.

Vale recordar aquí que las teorías sociales se formalizan organizando conceptualmente las relaciones entre distintos elementos: los hechos observables en un sistema social son siempre relaciones interpretadas (Cutri y Lo Vuolo 2006).

La versión original en inglés en Lanata Briones y Lo Vuolo, 2014. Los antecedentes con mayores detalles metodológicos son: Lanata Briones y Lo Vuolo, 2011; Lo Vuolo, 2009 (Anexo Metodológico); Lo Vuolo y Lanata Briones, 2008.

La teoría de los sistemas se adapta a esta visión. Como los distintos subsistemas sociales que conforman esa totalidad son “abiertos”, cada uno actúa como entorno del otro y las transformaciones no se explican solo por los procesos internos, sino por las permanentes adaptaciones a su ambiente externo. La historia ayudó a comprender que esa totalidad organizada no se reproduce mediante procesos continuos, sino por crisis y readaptaciones recurrentes que vuelven cada vez más complejo el sistema social. Un dato de esa mayor complejidad es la creciente diferenciación funcional de los distintos subsistemas sociales que los hace cada vez más inestables y difíciles de regular. La Argentina prueba la pertinencia de estos modos de observación. La frecuencia de las crisis, la amplitud de las oscilaciones, los cambios y las adaptaciones permanentes al entorno doméstico

e internacional son características distintivas de la sociedad y la economía argentinas. La última década de estancamiento es un dato más de una larga historia en la que el sistema económico doméstico nunca logró estabilizar las relaciones que definen los procesos de distribución, crecimiento y acumulación; en gran medida, no se pudo por la incapacidad para procesar y adaptarse positivamente a los cambios de su entorno. Teniendo en cuenta este modo de observación, hemos intentado identificar las características de los regímenes de acumulación del país. En particular, consideramos los momentos en que los mismos registran cambios estructurales, así como ciertas relaciones de precedencia temporal entre las variables más relevantes que explicarían esos cambios20. Con las conocidas limitaciones de las series de largo plazo en el país, presentamos los resultados más relevantes para el período 19602008 en Lanata Briones y Lo Vuolo, 201521. Aquí comento solo algunos de los resultados y conclusiones de estos ejercicios que considero más relevantes para este trabajo. Para evaluar la estabilidad de las macrorregulaciones que caracterizan al régimen de acumulación de la Argentina, utilizamos los conceptos de regímenes “lide-

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rados por los salarios” [wage-led] y “liderados por las ganancias” [profit-led]22. El supuesto central de este tipo de análisis considera que el exceso de demanda en relación con la oferta se debe a la variación en la inversión. Esta brecha funciona como una señal que modifica la tasa de acumulación del stock de capital bajo el supuesto de que, en el corto plazo, las variaciones en el uso de la capacidad instalada son las que ajustan las brechas entre oferta y demanda.

los regímenes de acumulación de un sistema económico. Para realizar este análisis se consideran cuatro ecuaciones: • La función de exceso de demanda: el signo de la derivada23 de esta ecuación en relación con la variación de la participación de las ganancias en el PBI es necesario para determinar si el régimen de acumulación puede ser clasificado como wage-led o profit-led.

• La función de ahorro: a través Así, ante la presencia de un régi- de ella se estiman las tasas de men “liderado por las ganancias”, ahorro de los asalariados y los un incremento de la participación capitalistas. de las ganancias en el ingreso crea un aumento en la tasa de acumu- • La función de inversión o de lación debido al exceso de de- la tasa de acumulación: esta manda generado por la alta sensi- ecuación es necesaria para calbilidad de la inversión a la tasa de cular la elasticidad de la tasa de ganancia. En contraste, en un ré- acumulación con respecto a los gimen “liderado por los salarios”, cambios en la tasa de ganancia y un incremento en la participación con respecto al grado de uso de de los salarios en el PBI genera un la capacidad instalada. incremento en el exceso de demanda, dado que los asalariados • La función de exportaciones neconsumen más al ver aumentado tas: es necesaria para estimar la su poder de compra. La tasa de elasticidad de las exportaciones acumulación aumentaría por la netas con respecto a los camalta sensibilidad de la inversión al bios en la tasa de ganancia y en consumo agregado. La respuesta relación con el grado de uso de la de la inversión a los cambios en la capacidad instalada. distribución funcional del ingreso nos permite identificar la presen- Los resultados obtenidos de escia de cambios estructurales en tos ejercicios marcan un claro

22 Las fuentes principales son Bowles y Boyer, 1995 y Bowles y Boyer, 1990. Ver también Lo Vuolo, 2009 (Capítulo 4). Bruno, 2005 realiza ejercicios similares para Brasil. 23 En este tipo de ejercicios, si la derivada de la función de exceso de demanda tiene un signo positivo, el régimen es profit-led. Asimismo, si dicha derivada posee un signo negativo, el régimen es wage-led. Finalmente, si el valor de la derivada es bajo, se puede entender que en el proceso de acumulación se encuentra fuertemente influenciado por otros factores más que por la distribución funcional del ingreso.

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cambio estructural en el régimen de acumulación de la Argentina hacia principios de la década de 1980. Hasta ese momento, el régimen de acumulación registraba los parámetros propios de uno “liderado por los salarios”; esto es, un aumento de la masa salarial tenía impacto positivo en la inversión, el crecimiento económico y la distribución funcional del ingreso. A posteriori, el régimen de acumulación mantiene algunas características propias de uno liderado por la masa salarial, pero los parámetros para definirlo se debilitan, principalmente, por la caída de la propensión al ahorro de los perceptores de excedente. Esta caída achica la diferencia entre la propensión al ahorro de los perceptores de masa salarial y de excedente, lo que vuelve al régimen más híbrido e inestable.

Boyer, 2000.

Para una discusión sobre los problemas derivados de la pérdida de soberanía monetaria de la Argentina en comparación con Grecia, ver Lo Vuolo y Marques Pereira, 2018. 25

particular, estos cambios se producen juntamente con el avance del proceso de valorización financiera del capital vinculado al creciente proceso de endeudamiento del sector público. Entre otras consecuencias, este avance repercute en tendencias divergentes entre el crecimiento de la tasa de excedente económico y la caída de la tasa de inversión productiva en el país.

Estas evidencias son consistentes con la literatura que analiza los regímenes de acumulación; ello, “liderado por las finanzas”24. En este tipo de regímenes de acumulación aumenta la volatilidad, se vuelve difícil estabilizar la inversión productiva y sostener el crecimiento económico. Dadas las características periféricas de la economía argentina, particularmente su falta de soberanía monetaria25, su alto endeudamiento y dependencia de los mercados Otra observación interesante es financieros, la volatilidad propia la siguiente: hacia mediados de de un régimen liderado por las fila década del 2000, se registraría nanzas es aún mayor. un nuevo cambio estructural en la función de ahorro, pero no hay En otras palabras, conforme al evidencia de cambio estructu- análisis realizado, hace tiempo ral en las funciones de inversión que la economía argentina no rey exportaciones netas. Esto pro- gistra las características ni de un fundiza el carácter híbrido del régimen de acumulación liderado régimen de acumulación en la por los salarios, ni de uno liderado Argentina y sugiere el avance de por la masa de excedente captaotros elementos en la explicación do por los capitalistas. Los camdel régimen de acumulación. En bios en la distribución funcional

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no son la explicación principal de la acumulación y tampoco se sostienen porque hay otros elementos con mayor fuerza explicativa. La economía argentina operaría bajo un régimen de acumulación híbrido sometido a los vaivenes de la renta financiera que está vinculada al endeudamiento público.

damente retorna a su valor medio27; generalmente, las series económicas son no estacionarias28. En Lanata Briones y Lo Vuolo, 2015, se analizan e ilustran gráficamente (especialmente, en los gráficos 2.5 y 2.6) las causalidades temporales detectadas: en un caso, relacionando “niveles absolutos” y en otro, tasas en relación con el PBI. En ge6. Las relaciones entre las varia- neral, muchas de las conclusiones bles más relevantes del régimen derivadas del análisis de los rede acumulación en la Argentina sultados de variables medidas en “niveles” se repiten cuando se Teniendo como referencia estos miden en tasas. cambios en el régimen de acumulación del país, complementaria- Un resultado notable es el simente, analizamos las relaciones guiente: en ningún caso, la serie temporales entre las distintas de inversión precede temporalvariables comúnmente utilizadas mente a otra de las variables anapara explicar el proceso de cre- lizadas (ingreso total, consumo, cimiento e inversión en la Argen- ahorro, etc.). Tanto el Excedente tina. Con estos ejercicios preten- Bruto de Explotación (EBE, proxy demos analizar los motivos que de las ganancias de capital) como pueden explicar la inestabilidad el PBI y las variables que capturan del híbrido detectado (y las defi- el nivel de ahorros preceden temciencias del nivel y la composición poralmente al nivel de inversión29. de la inversión en la Argentina). La otra evidencia llamativa es Esto lo efectuamos para el perío- la siguiente: la única serie que do 1993-2008 y aplicando el muestra un carácter “estaciona“test de causalidad en sentido de rio” en el período 1993-2008 es la Granger” para las relaciones más Tasa de Ahorro Privado. En otras relevantes26. Para poder hacerlo, palabras, de algún modo, frente a primero debe establecerse si las una perturbación, la tasa de ahoseries de datos son estacionarias. rro privado busca estabilizarse Una serie de datos es calificada en su valor medio. La centralidad como estacionaria cuando, luego del ahorro privado en el funcionade ser sometida a un shock, rápi- miento de acumulación de la Ar-

26 La causalidad en sentido de Granger determina la precedencia temporal y estadística entre un par de series, pero no indica causalidad en el sentido económico de determinación. 27 Los valores de una serie estacionaria fluctúan alrededor del valor medio con una varianza constante; en cierto modo, una serie de datos estacionaria se adapta a las perturbaciones a las que se ve sometida de modo de estabilizar las desviaciones de su trayectoria. Por ello, se afirma que una serie estacionaria tiene un comportamiento “regular”. 28 La no estacionariedad de las series no permite la aplicación de los modelos tradicionales de mínimos cuadrados. En los casos de las series no estacionarias, buscamos relaciones de cointegración. Si las variables están cointegradas, hay una relación de equilibrio de largo plazo entre ellas. Para los pares de series cointegradas, buscamos la existencia de causalidad en sentido de Granger. 29 La relación entre consumo e inversión es ambigua, ya que los datos señalan una relación de precedencia temporal entre las “tasas” de consumo (total y privado) y la tasa de inversión; sin embargo, no hay causalidad en sentido de Granger en ninguna dirección entre el “nivel” de consumo y de inversión.

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gentina parece evidente: la tasa de ahorro es estacionaria, el nivel de ahorro se retroalimenta [feedback] con el PBI, y todos los indicadores de ahorro preceden a la inversión. Esta evidencia sugiere que la inversión en la Argentina no es muy “autónoma”; para que crezca la inversión en la Argentina, primero tienen que crecer la economía, el consumo y el ahorro (proveniente tanto de los asalariados como de los no asalariados). Más que derivada de un gasto autónomo, la inversión crece si antes los capitalistas captan excedente o mejoran su rentabilidad por mayor productividad laboral (por ajuste en la cantidad de empleo y en el número de horas trabajadas). Lo anterior es consistente con la conocida falta de correlación entre el ahorro y la tasa de interés y, por lo tanto, con la importancia de las ganancias retenidas por las empresas como forma de financiamiento. La importancia del autofinanciamiento empresario es coherente con la poca relevancia de la tasa de interés y el crédito en la explicación del ciclo económico en la Argentina.

Ver Lo Vuolo, 2009. Capítulo 4.

rizan un régimen de acumulación wage-led. ¿Por qué? Porque, como indica la literatura sobre este tema30, la presencia de una inversión “inducida” hace que aumentos sostenidos de la masa salarial impacten negativamente sobre las expectativas de los capitalistas que ven reducido el ahorro con el cual deben financiarla. Otro hecho que sobresale del análisis es la relación de retroalimentación o feedback entre el PBI y el nivel de consumo, junto con la precedencia temporal entre el nivel del consumo y el ingreso total de los asalariados. Esta evidencia refuerza la idea de que el consumo, y no la inversión, es el componente principal de la demanda doméstica que propicia el crecimiento económico. Pero eso no significa que sea el consumo asalariado el que empuja el crecimiento, ni tampoco que tenga un impacto positivo en la inversión productiva.

Es que también hay una relación de precedencia temporal entre el EBE y el nivel de consumo (tanto privado como total). Esto sugiere, como fue señalado oportunamente por la escuela Justamente, estas condiciones estructuralista latinoamericana, hacen mucho más difícil estabi- que el consumo no asalariado es lizar las relaciones que caracte- uno de los elementos que em-

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puja el régimen de acumulación en la Argentina31. Por eso, los estructuralistas argumentaban que, si se pretende pasar de una industrialización simple a una de bienes más complejos, la concentración del ingreso de países latinoamericanos era de algún modo “necesaria”. ¿Por qué? Porque la demanda de bienes y servicios más sofisticados presionaría para una oferta más compleja que sustituyera importaciones y que superara los problemas de costo-efectividad en mercados muy estrechos. Justamente, el desafío es que el consumo de masas se vuelva más complejo y sostenga la demanda de bienes y consumos más complejos producidos a nivel local.

pos con mejores ingresos y para las empresas de mayor tamaño que lo utilizan principalmente para financiar capital de trabajo.

Estos problemas son aún más preocupantes debido a que el nivel de ahorro nacional debe financiar tanto el proceso de inversión como la salida de capitales. En los primeros años de la post-Convertibilidad, esta necesidad fue resuelta a través de una fuerte moderación del consumo, principalmente el de los asalariados, que creó las condiciones iniciales para salir de la brutal recesión. No obstante, una vez agotada esa etapa fácil, se volvió a recurrir a mecanismos de ahorro forzoso, incluidos la inflación, la transferencia de los recursos del sistema El otro elemento que ayuda a de seguridad social para financiar comprender el carácter híbrido al Tesoro, etc. del régimen de acumulación y su débil impacto en la inversión Lo anterior ayuda a explicar un productiva, es la creciente valori- dato reiterado y conocido: el nización financiera del capital vin- vel de inversión en la Argenticulado el endeudamiento público. na es muy bajo, muy volátil y su El endeudamiento público se ha composición poco densa en proido estableciendo como forma de greso técnico. En las últimas tres inyectar liquidez en el mercado y décadas, en solo dos años, superó establecer tasas de rentabilidad 25 % del PBI, llegando a pisos de de referencia para el capital. La 12,5 % en la crisis de 2002. Si bien propia rentabilidad bancaria pasó es difícil analizar sus componena depender aún más de los títulos tes en relación con el progreso públicos en lugar del crédito al técnico, en la gran mayoría de los sector productivo. El poco crédi- años de esas tres décadas, la parto es para el consumo de los gru- ticipación de la inversión en cons-

Por ejemplo, Furtado, 1965. Para una discusión de la aproximación estructuralista en estos temas, ver Lo Vuolo, 2009, Anexo Metodológico.

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Ver Leijonhufvud, 2008.

trucción superó a la de equipos forme a teorías que suelen tener durables. trasfondo normativo. Y esas interpretaciones actúan como pa7. Conclusiones provisionales so- radigmas cuya aparente validez bre los problemas del crecimien- se esfuma frente a otras evidento económico en la Argentina y cias o el peso de la propia dinámilos desafíos hacia un futuro in- ca social. cierto Pese a ello, la historia sigue sienEl recorrido previo nos permite do la fuente más sólida para sugerir algunas conclusiones. La comprender las estructuras y los primera tiene que ver con las de- sistemas de relaciones vigentes bilidades de los paradigmas teóri- en nuestras sociedades. En tal cos canónicos para analizar los sentido, los procesos de crisis complejos problemas económi- y readaptación de los sistemas cos y sociales, y su pretensión de económicos y sociales son una proyectar el futuro. La pandemia rica oportunidad para revisar los expuso claramente la debilidad propios pensamientos y salirse de los paradigmas científicos y de los esquemas convencionales. normativos que regulan nuestras Más aún cuando no debe dessociedades, así como también los cartarse que la humanidad esté problemas de la relación entre viviendo un cambio de época en quienes toman decisiones políti- su evolución, cuyas derivaciones cas y la comunidad científica que son muy difíciles de aprehender, les provee modelos de compren- aunque, si descartamos teorías sión de la realidad que muchas catastróficas, seguramente se ha veces no tienen en cuenta cómo de construir sobre lo existente. funciona esa realidad. En todo caso, la pregunta es: ¿por qué cambiaría ahora lo que se En las ciencias económicas y so- venía verificando en el pasado? ciales no existe una suerte de “evolución teórica acumulativa” La crisis es una oportunidad que lleva a la idea de que hay para revisar estos modelos interconsensos y acuerdos sobre cier- pretativos. Como sugiere Axel tas leyes de funcionamiento del Leijonhufvud32, al reflexionar sosistema económico y sobre una bre la crisis de 2008, lo que encaja de herramientas indiscutible seña la vida y el trabajo de penpara obtener objetivos compar- sadores, como John M. Keynes, tidos. Lo que hay son distintas es que la observación de los aproximaciones a la comprensión fenómenos actuales debería resde ciertos fenómenos, con algu- ponder a las siguientes pregunnas evidencias interpretadas con- tas: ¿Cómo comprender lo que

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está sucediendo en la actualidad? ¿Qué se puede hacer al respecto? ¿Obligan los actuales eventos a modificar la teoría económica que es ampliamente aceptada? En su caso, ¿qué es lo que está mal y cómo se hace para llegar a la formulación de una teoría más satisfactoria? Teniendo estas preguntas como referencia, la actual situación de la economía argentina puede observarse como la consecuencia lógica del desempeño frustrante desde hace mucho tiempo, agravado por el shock de la pandemia y también por muchos años de insistir con políticas públicas sustentadas en paradigmas interpretativos inconsistentes. La aplicación de esas políticas profundiza los impactos negativos del shock pandémico que se desató sobre un entorno macroeconómico turbulento e inestable, un entorno microeconómico de escaso dinamismo en materia de innovación y tecnología, y un entorno institucional con muy débil capacidad de regulación para legitimar una relación estable entre distribución y acumulación. Lo primero que hay que entender es que no puede analizarse esta complejidad con ejercicios basados, por ejemplo, en supuestas conductas de un “agente representativo”. Como lo marcaban los economistas estructuralistas, la heterogeneidad productiva y so-

cial es uno de los datos clave para comprender los problemas de las economías latinoamericanas, incluyendo la argentina. Tampoco hay que pensar que la pandemia va a crear un escenario desde donde partimos de cero y que de aquí en más se hará todo diferente gracias a un proceso de “aprendizaje”. Lamentablemente, el aprendizaje no parece ser una cualidad de la clase dirigente y la sociedad argentinas33. Además, como se indicó, la pandemia, más que cambiar tendencias, ha potenciado procesos que ya se venían verificando. Así, puede afirmarse que se aceleró el retroceso del proyecto industrial fordista y del Estado de Bienestar basado en un consumo creciente de masas y el seguro social sostenido en el empleo estable. En su lugar, han avanzado las corporaciones multinacionales de la información vinculadas al e-commerce, el teletrabajo, etc. La distanciación física y las medidas de confinamiento les han permitido ganar clientes en diversas áreas al potenciar no solo su valor de mercado, sino la propia polarización laboral y social. El impulso de la economía digital tiende a desmaterializar los lazos económicos y sociales, cuestionando las ideas tradicionales de localización espacial, urbanismo, etc. Los reiterativos programas sociales asistenciales para los

33 En Lo Vuolo, 2016 presento una selección de artículos a modo de crónica de esta falta de aprendizaje colectivo en la Argentina.

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cada vez más amplios grupos marginados utilizan el fichaje de datos personales para seleccionar entre las personas necesitadas gracias al intercambio de información entre organizaciones de base y una burocracia estatal especializada. La profundización de estas tendencias es uno de los escenarios más probables, lo cual fortalecería una mayor polarización tanto en el sector productivo como en la sociedad. Más que la incorporación productiva, esto llevaría a un mayor control social y dependencia de los grupos subordinados. Esto sería el complemento de la transformación que ya se observa desde el llamado Estado de Bienestar hacia una suerte de Estado schumpeteriano, donde la innovación técnica y la destrucción de los más débiles marcan la dinámica económica y social.

34 Ver Lo Vuolo, 2006 y los otros trabajos incluidos en ese volumen.

El otro escenario se derivaría de un cambio profundo del modo en que viene funcionando el capitalismo democrático. Entre otras cosas, esto implicaría una revisión de los objetivos prioritarios de nuestras sociedades sobre la base de una evidencia derivada de la pandemia: las relaciones económicas y sociales no pueden funcionar bien si no se garantiza el acceso universal a bienes y servicios esenciales. La pandemia ha vuelto evidente, con brutalidad, algo que estaba olvida-

do: las sociedades son un sistema de relaciones que operan gracias a la sincronización temporal de todas las actividades. Y algunas son más esenciales que otras. Las garantías de acceso universal a bienes y servicios esenciales se vuelven más necesarias debido a la señalada incertidumbre radical con respecto a la evolución de variables clave para la organización económica y social. Un objetivo prioritario debería ser reducir la incertidumbre y fortalecer la credibilidad social en las estructuras y las relaciones que conforman el orden económico y social. Como sugerimos en otro trabajo34, la credibilidad en la política económica no depende solo de relaciones técnicas entre variables del propio campo económico. En gran medida, la credibilidad social de la política económica se construye sobre la base de acuerdos, por los cuales se estabilizan las formas que regulan la relación entre distribución y acumulación. Las coyunturas económicas lo que hacen es “amplificar”, o no, las tendencias marcadas por esas estructuras. Lamentablemente, “la lógica de la producción académica no incentiva generalmente el interés conjunto por los aspectos analíticos de la evolución macroeconómica y por las dinámicas sociales que interactúan con ella” (Heymann, 2008).

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La credibilidad social es imprescindible para mantener un desarrollo armónico del sistema económico y social porque siempre se requiere la articulación adecuada de los distintos órdenes de prácticas sociales diferenciadas. Lo es mucho más en un sistema económico como el argentino, donde se observa la existencia de un régimen de acumulación híbrido que convive con una régimen de distribución profundamente desigual.

cionalidades”, “oportunidades”, etc35. Simplemente se indica que el necesario cambio de paradigma que busque legitimar un régimen de acumulación y distribución debe otorgar prioridad a la garantía universal de bienes y servicios básicos esenciales. Además, esto permitiría sostener una suerte de estabilizador automático de ingresos y demanda, que sería una herramienta potente ante eventuales shocks como los vividos con la pandemia36.

Esto lleva a revisar los objetivos prioritarios de la política pública. La pandemia demostró que hay prerrequisitos para que funcionen las relaciones económicas y sociales. En lugar de mirar el progreso social como una suerte de flecha orientadora hacia puntos máximos, antes hay que prevenir y garantizar el acceso a ciertos bienes y servicios básicos esenciales y universales para la vida. Así, la política pública deja de guiarse por un indicador que mide el valor producido y remunerado por el mercado para guiarse por indicadores que miden el bienestar de las personas y las mejoras de su modo de vida.

La economía debería adaptarse a estos prerrequisitos garantizados, considerando las señaladas inconsistencias del híbrido régimen de acumulación del país. En primer lugar, habría que revertir el carácter “inducido” de la inversión porque limita seriamente las posibilidades de una recuperación “endógena”, por ejemplo, con inyecciones de liquidez monetaria o aumento del gasto fiscal.

No es este el lugar para hacer un listado de los componentes universales del bienestar humano, ni de explicitar los contenidos de ricos debates acerca de “bienes primarios”, “capacidades”, “fun-

De hecho, y como se vio hasta aquí, ambas políticas se aplicaron durante el año 2020 pero no sirvieron para empujar el crecimiento, sino más bien para compensar pérdidas de ingreso de ciertas unidades productivas y grupos seleccionados de la población. Lo más que puede decirse, y esto debería probarse, es que evitaron una peor caída de la actividad y el deterioro social. Pero su

Ver, por ejemplo, Sen (2009, cap. 10).

Discuto estas cuestiones en Lo Vuolo, 2003, capítulo 8. 36

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poder es muy limitado dado el híbrido carácter del régimen de acumulación y las relaciones detectadas entre las variables macroeconómicas clave para definir la inversión productiva; más aún cuando, seguramente, en un escenario de rebote no podrán seguir sosteniéndose el déficit y su monetización. Por lo tanto, es imprescindible volver más autónoma a la inversión y cambiar su composición promoviendo la incorporación de más progreso técnico e innovación productiva. Esto implica implementar un amplio rango de políticas, mucha de ellas por fuera del sistema económico, para favorecer la incorporación del progreso tecnológico y la competitividad sistémica en una economía fuertemente dependiente de recursos naturales e importación de bienes y servicios que incorporen tecnología avanzada. No es este el lugar para discutirlo, pero, claramente, el sistema educativo y el sistema científico-tecnológico del país deberían reformarse sustancialmente.

Ver Lo Vuolo, 1995 y Lo Vuolo, 2003 (cap. 8).

Aquí el crédito y la inversión pública deberían jugar un papel relevante para formar expectativas favorables a la inversión privada que depende de la captación de excedente y del autofinanciamiento. En estas cuestiones tam-

bién hay que cambiar prioridades y criterios de selectividad, abandonando los subsidios a enclaves y/o a actividades extractivas que generan externalidades negativas tanto económica como socialmente. Para estabilizar el régimen de acumulación, sostener la credibilidad social y promover un crecimiento económico que considere ciertos prerrequisitos esenciales, también deberían modificarse los mecanismos distributivos actualmente vigentes en el país. En particular, y conforme a las relaciones detectadas en los ejercicios reseñados previamente, la distribución progresiva del ingreso no debería depender tanto de la distribución “funcional”, sino más de la política fiscal. Esto por dos motivos fundamentales que discuto en otros trabajos37. Uno, por las tendencias señaladas en el mercado laboral que no solo apuntan a elevar el desempleo, la precarización y la inestabilidad laboral, sino que remueven las bases de sustentación de los seguros sociales financiados por impuestos sobre los salarios. Otro, porque un ingreso básico, universal e incondicional, podría operar como crédito fiscal efectivo en el impuesto a los ingresos y facilitar una reforma tributa-

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ria progresiva. En otras palabras, cuando se habla de colocar como prerrequisito el acceso a bienes y servicios básicos y esenciales, un ingreso ciudadano incondicional podría ser un instrumento eficaz. En el corto plazo, probablemente, la economía global retome el crecimiento económico y, probablemente, lo haga consolidando las tendencias señaladas previamente. En el mediano y el largo plazo será muy difícil sostener el crecimiento económico y, en todo caso, las actividades impulsoras de este no serán las mismas que en el pasado, ni van a generar empleo de masa. Es de esperar cambios en los modos de organización económica y social de los países centrales, así como también de los emergentes que están desempeñando un creciente papel protagónico en la economía mundial. La Argentina está afuera de estas dinámicas, tratando de que las turbulencias internas y externas no profundicen sus recurrentes crisis. Un mero rebote desde el pozo de la recesión pandémica no aportará más que un efímero alivio y no significa una respuesta a los múltiples problemas del híbrido régimen de acumulación del país, y mucho menos a la creciente fragmentación y desigualdad productiva y social.

Es necesario discutir desde otros paradigmas y de forma integral cómo construirá o destruirá su futuro la sociedad argentina. Este trabajo busca resaltar ciertas cuestiones que suelen estar soslayadas en el debate sobre crecimiento y distribución en la Argentina. Claro que quedan muchos temas que habitualmente ocupan el centro del debate (inflación, desbalances comerciales y financieros, coordinación de política monetaria y fiscal, etc.). Me ocupo de ellos en otros trabajos que aquí cito como referencia bibliográfica. Pero no se trata de ofrecer recetas. Más bien se trata de señalar las dificultades y ciertas condiciones para que las recetas sean efectivas. No sirven los paradigmas ensayados en el pasado. No sirve la resistencia que pretende atrincherarse en la nostalgia de un pasado que ni siquiera fue ideal. Se está viviendo un cambio de época, lleno de incertidumbre y de interrogantes. Lo que hay que definir es cómo integrarse a estos cambios con la flexibilidad y la capacidad de adaptación necesarias para que sean en beneficio del bienestar de las personas y no de grupos de elite.

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Infraestructura y crecimiento: consideraciones para la Argentina y América Latina Walter Cont 1

Licenciado en Economía, Universidad Nacional de La Plata (UNLP), y Ph. D in Economics, University of California. Profesor Adjunto en la UNLP. Ejecutivo Principal en CAF.

SÍNTESIS Partiendo de la premisa de que la inversión en infraestructura potencia el crecimiento económico por múltiples canales, este artículo presenta un diagnóstico de los desafíos que enfrenta la región de América Latina, y en particular la Argentina, para retomar una senda de recuperación de crecimiento e inclusión, poniendo énfasis en sectores de infraestructura. Por un lado, se enfatiza el rol clave de la inversión pública y privada, dada la evidencia que destaca la importancia de fomentar la eficiencia en el diseño, inversión, seguimiento y mantenimiento de la infraestructura y los servicios asociados. Por el otro, se detallan dimensiones de brechas en la región y en la Argentina (ilustrando los sectores de energía, Tecnologías de la Información y Comunicación -TICs- y la evolución de tarifas de servicios públicos). El artículo concluye con sugerencias de intervenciones en regulaciones y/o políticas públicas.

ÍNDICE 1. Introducción 2. Rol de la infraestructura en la región de América Latina 3. Inversiones en infraestructura en la región 4. Brechas en servicios de infraestructura 5. Tendencias regionales e implicancias para la Argentina 6. Mensajes finales Referencias bibliográficas

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1. Introducción Luego de un período de bajo crecimiento en la región de América Latina (1,1% en 2018 y 0,1% en 2019), las últimas estimaciones indican una caída de 7% en 2020 en el marco de la pandemia causada por el COVID-19, y una secuencia de recupero de aproximadamente 4% en 2021 y de 3% en 2022. En la Argentina, la situación ha sido un poco más desfavorable (caídas de -2,5% en 2018, -2,2% en 2019 y 10% en 2020) con un rebote algo más leve (poco más de 5% en 2021 y de 2% en 2022). Por su parte, el resultado fiscal (consolidado) ha sido fuertemente deficitario durante los últimos 7 años (10 años en la Argentina) y se profundizó en 2020 a causa de las necesidades de responder a la emergencia sanitaria, sin expectativas de mejoras en 2021. Según este detalle, luego del shock causado por el COVID-19, las economías de la Región tardarían aproximadamente dos años en volver a niveles de actividad previos a la pandemia (con distintas historias individuales, Brasil, Chile y Colombia, por un lado, y la Argentina y Venezuela, por el otro) y la situación fiscal estaría lejos de ordenarse.

ta natural es cómo construir o contribuir a un sendero de crecimiento. Entre los instrumentos posibles, en este artículo se explora el rol de la infraestructura. A continuación, se repasa el rol de la infraestructura en la Región, se discuten las inversiones en infraestructura económica, y se identifican brechas en infraestructura. Posteriormente se discuten algunas tendencias mundiales y regionales que tienen implicancias en los sectores analizados, y en la Argentina en particular, para luego concluir con observaciones finales. 2. Rol de la infraestructura en la región de América Latina La inversión en infraestructura potencia el crecimiento económico por múltiples canales. Por ejemplo, la infraestructura en transporte reduce costos de transporte, mejora acceso a mercados y también lo hace en seguridad vial. La infraestructura energética permite reducir costos para las familias y costos de producción de bienes y servicios, así como también mejorar la calidad y confiabilidad del servicio. La infraestructura de Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) tiene fuertes derrames en todos los sectores de la economía.

Los estudios empíricos que apunEn este contexto, una pregun- tan a medir el efecto de inver102

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siones en infraestructura sobre el crecimiento, la productividad y la inclusión se han enfrentado al desafío de lograr una buena medición de impacto y de identificar efectos causales. Esto se debe a la presencia de fuertes interrelaciones: desde la inversión en infraestructura hacia la inversión privada, desde la inversión privada hacia la inversión en infraestructura, la inversión en infraestructura y la privada pueden ser fenómenos independientes, o ambas formas de inversión interactúan a través de mecanismos de retroalimentación (ver detalles en FIEL, 1998).

mucho mayores en fases recesivas que en fases expansivas. Al ser la Argentina un país federal, ha despertado interés la identificación de efectos multiplicadores a nivel de las provincias. El trabajo de Izquierdo, Puig y coautores (2018) estima que estos efectos pueden superar la unidad.

Finalmente, las mejoras en productividad y eficiencia en los servicios de infraestructura derraman sobre hogares de bajos ingresos en países de la América Latina, aunque en la Argentina este efecto es más neutral (para más detalles, ver análisis realizaLa investigación seminal de do por Cavallo et al, 2020)3. Aschauer (1989a, b, c) abre un camino para identificar efectos En síntesis, la evidencia identidirectos e indirectos de la in- fica un rol importante de la inversión en infraestructura sobre fraestructura en el crecimiento y el crecimiento2. Estimaciones del también sobre la productividad FMI identifican un efecto multipli- (al reducir costos de producción cador de la inversión pública en de otras actividades económicas infraestructura sobre el PBI: una de un país) y la inclusión (al perinversión de 1% (del PBI) impac- mitir a distintos estratos sociales ta 0,4% en el año y acumula 1,5 acceder a bienes y servicios). veces en 4 años (FMI, 2015). El FMI (2009) ha sugerido un ma- 3. Inversiones en infraestructura yor efecto en las fases recesivas en la región de los ciclos económicos (en el marco de la crisis financiera entre En el documento de Infraestruc2008 y 2009) y Global Infrastruc- tura en el Desarrollo de América ture Hub -2020- ha revisado la li- Latina se indicaba que “Los reteratura sobre estos efectos en el querimientos de infraestructucontexto de la reciente pandemia ra para un incremento anual del causada por el COVID-19, regis- PIB del 5% anual (aspiración a trando efectos multiplicadores crecimiento sostenido) serán del

Ver revisión de literatura de García et al. (2017).

Ver también los estudios previos de Calderón y Servén (2010).

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orden del 4% al 5% del PIB regional” (CAF, IDEAL 2011). Dada la situación fiscal deficitaria en la Argentina (y en la región), estos guarismos resultaban una exigencia sobre las finanzas públicas. La Figura 1 reporta las estimaciones de inversión pública en infraestructura económica (en los secto-

res de agua, energía, transporte y comunicaciones). En la última década, esta inversión fue inferior a 1,5% del PBI y, si bien se complementa con inversión privada en infraestructura, el nivel total no alcanza a duplicar los valores de la inversión pública.

Figura 1: Inversión pública en infraestructura económica

Fuente: INFRALATAM (http://infralatam.info). Nota: Los datos de la Argentina 2016 y 2017 están en proceso de actualización. No son públicos a la fecha de preparación de este trabajo.

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En este contexto, surgió una agenda que apuntaba a alertar sobre la necesidad de establecer prioridades y ejecutar obras de infraestructura de una manera efectiva y eficiente. CAF (2013) sugería que la implementación de buenas prácticas en materia de planificación, selección y diseño de proyectos, ejecución de obras, gestión de la demanda y mantenimiento de activos permitiría optimizar el uso de los recursos y reducir las necesidades de inversión. Dobbs et al. (2013) estimaron que un correcto uso de las inversiones podría generar ahorros por un 30% de los requerimientos de inversión en infraestructura a través de mejoras en la selección de proyectos y la optimización de las carteras de infraestructura (20% de los ahorros), eficiencias en la ejecución de las inversiones en infraestructura (40%) y aprovechamiento de los activos existentes (40%). El capítulo 5 de Izquierdo, Pessino y Vuletin (2018) profundiza estas estimaciones para países de la región. 4. Brechas en servicios de infraestructura Las brechas en inversión y en la eficiencia del gasto tienen como contraparte la presencia de brechas de servicios en sectores de infraestructura. En esta sección se repasan algunos indica-

dores en sectores seleccionados para la región de América Latina. En el caso de energía eléctrica, si bien la cobertura es prácticamente total (con algunas excepciones en el área rural), el servicio se presta con elevadas pérdidas de transmisión y distribución (16%, vs. 6% en países desarrollados) y con tarifas que, si bien son bajas en dólares, son altas respecto del poder de compra de la sociedad (aun incluyendo subsidios). La calidad del servicio de distribución es deficitaria en la Argentina al compararse con la región y con países desarrollados4. En el sector de agua y saneamiento, por su parte, la cobertura regional es elevada en áreas urbanas (99% en agua y 96% en saneamiento) y llega al 93% (agua) en el área rural. Sin embargo, al incorporar una exigencia de agua mejorada en forma segura, los datos regionales empiezan a ser más difusos respecto de la calidad del agua. No obstante, algunos ejemplos puntuales alertan sobre la importancia de estas brechas. Por ejemplo, en el área atendida por AySA (empresa de provisión de agua potable y saneamiento en el Área Metropolitana de Buenos Aires, Argentina), el agua no contabilizada representa más de 40% del agua extraída en fuente. En el área de Montevideo (Uruguay), existe una preocupación por la

4 La frecuencia de cortes es un 50% superior a la frecuencia de cortes en países de América Latina y sextuplica la frecuencia de cortes en EE.UU y Europa. La duración de cortes es 2,5 veces la de países de la Región, triplica la duración de cortes en EE.UU y supera la de Europa en más de 10 veces.

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elevada contaminación en fuente, que requiere fuertes desembolsos en potabilización, además de registrar pérdidas por agua no contabilizada del orden del 50%. En general, las tarifas son bajas (respecto del poder adquisitivo), pero están subsidiadas. 5. Tendencias regionales e implicancias para la Argentina Hasta aquí, el panorama para la región es uno de déficits de infraestructura (resumidos en servicios), que pueden profundizarse en un contexto de crecimiento si quedan desatendidos. Adicionalmente, el panorama de crecimiento, en especial para la Argentina, es incierto. A esta descripción se suma que, a nivel mundial, se están profundizando las tendencias hacia la infraestructura sostenible. Por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) buscan un acceso al suministro eléctrico asequible, confiable, sustentable y moderno para la energía, en un contexto de avance de la electrificación, descentralización y digitalización (AIE, 2017). En el sector de transporte, los ODS apuntan a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos, y a una mayor seguridad vial (ampliando el transporte público), prestando especial atención a la población vulnerable, en un contexto de agenda ambiental (por ejemplo, 106

electrificación del transporte) y crecimiento urbano (que impone nuevos desafíos a la movilidad). En agua, los ODS tienen como mira el acceso universal de agua potable y saneamiento, y un precio asequible, con estándares de calidad (dimensiones que, según se detalló anteriormente, presentan ciertos déficits). Más recientemente, las agendas ambientales han estado en proceso de actualización (ver, por ejemplo, New Green Deal Europeo; el cambio de rumbo que puede tomar Estados Unidos; hubo diálogos preliminares en Mercosur, pero quedaron truncos en 2020). Esta profundización de objetivos ambientales requiere una amplia comprensión de las brechas de servicio de infraestructura, pues se presentan múltiples conflictos (trade offs) que puede ser costoso resolverlos, imponiendo requerimientos adicionales sobre la inversión, en especial la pública. En el caso de energía, mientras avanzan las tendencias mundiales hacia fuentes renovables (ver Figura 2), en la Argentina, esas metas han sido exigentes (8% de generación con fuentes renovables en 2019, y será difícil lograr la meta de 20% a 2025). Tampoco se fomentó plenamente el gas natural (que podría ser un camino hacia la descarbonización, sustituyendo los com-

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Figura 2: Capacidad de generación con fuentes de energía renovable no convencional (ERNC)

Fuente: CAF (2021).

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bustibles líquidos). Desde 2004, la Argentina recurrió a importaciones de gas natural (y al uso de líquidos en la matriz de generación). Si bien las fuentes de gas no convencional tuvieron un tenue desarrollo, las sucesivas intervenciones y cambios de rumbo político no han generado un clima favorable para la inversión en este sector. De hecho, desde mediados de 2019, ha tomado fuerza una nueva fase de atraso en precios y tarifas, con consecuencias previsibles sobre la inversión, la producción y la necesidad de im-

portación de gas natural. La intervención de precios y tarifas en la Argentina a partir del año 2002 ha sido un fenómeno generalizado en los servicios públicos y en el sector de combustibles (como ilustra la Figura 3), dando lugar al “segundo gran deterioro” (Cont, Navajas y Porto, 2019; ver también Navajas, 2015, para el caso de electricidad), en referencia al primer “gran deterioro” estudiado por Núñez Miñana y Porto (1982).

Figura 3: Nivel agregado de precios y tarifas. Ponderadores alternativos Índice 2008 = 100 (eje izq.) Subsidios En porcentaje del PIB (eje der.)

Fuente: Cont, Navajas y Porto (2019). Nota: El índice incluye electricidad, agua, transporte de pasajeros (colectivo, tren, subte, avión), correo, telecomunicaciones, combustible para vivienda (gas natural por redes, kerosene) y combustible para transporte (nafta súper, nafta común, gasoil, GNC). Los índices de precios individuales y las ponderaciones pueden consultarse en el artículo de referencia.

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La infraestructura física es un desafío en sí mismo. Existen fuertes requerimientos de inversión en el marco del Plan Norte Grande (ex Plan Belgrano), que se focalizan en infraestructura física de integración en la región norte del país, a los que se suman las oportunidades del corredor logístico Bahía Blanca – Neuquén. El sector de TICs, por su parte, ha tenido un rol dinámico, al funcionar como motor de crecimiento y como factor cooperante de otros sectores económicos y de la infraestructura. En el contexto de aislamiento obligatorio que tuvo lugar durante varios meses de 2020 en la región, este sector mostró su potencial en educación, salud, trabajo y logística

urbana, entre otros. Y, más generalmente, tiene un fuerte impacto sobre sectores de infraestructura (ejemplos: redes eléctricas inteligentes -REIs- en electricidad, desarrollos de movilidad en transporte, agua). Sin embargo, este sector manifiesta fuertes brechas en la Argentina y en la región (que realzan su importancia y la necesidad de atención). Por ejemplo, en un momento de caída de la movilidad física en 2020 (ver Figura 4), el tráfico de datos en sitios web y el uso de aplicaciones aumentaron más de 300% por teletrabajo, 150% por comercio electrónico y 60% en educación en línea, en la Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México (CEPAL, 2020).

Figura 4: Variación en movilidad física respecto de febrero de 2020. En porcentaje

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Indicadores de Movilidad de Google.

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La respuesta de las redes de datos fue aceptable, más allá de las preocupaciones iniciales que surgieron como consecuencia de los cambios repentinos en patrones de movilidad, de física a digital.

2020, la velocidad de bajada de datos excedía la velocidad previa al inicio de las restricciones a la movilidad física (con algunas excepciones puntuales en redes fijas -Bolivia y Ecuador- y móviles -Chile y Uruguay-).

La Figura 5 ilustra que, a julio de

Figura 5: Cambios en la velocidad de bajada de datos en redes fija y móvil

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ookla/Speedtest.

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Sin embargo, aún persisten brechas importantes para optimizar beneficios, sobre todo en productividad e inclusión. La Figura 6 muestra fuertes brechas de acceso a Internet en hogares, restringiendo la posibilidad de los

hogares de acceder a modelos alternativos de educación, en respuesta a las limitaciones impuestas durante 2020 a la educación formal. Este déficit es mayor aún en hogares de bajos recursos en todos los países de la muestra.

Figura 6: Porcentaje de niños en hogares sin acceso a Internet

Fuente: CEPAL (2020).

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En el caso de la Argentina, los desafíos para resolver estas brechas son mayores, sobre todo a partir de la declaración del sector de comunicaciones como de interés general. 6. Mensajes finales Este trabajo busca presentar un breve diagnóstico de los desafíos que enfrenta la región de América Latina, y en particular la Argentina, para retomar una senda de recuperación de crecimiento e inclusión, poniendo énfasis en sectores de infraestructura. Los sectores de infraestructura son de especial relevancia porque las inversiones tienen efectos multiplicadores, tanto en la economía general (crecimiento) como, guiadas apropiadamente, en los usuarios finales (inclusión). También se destacan varias dimensiones de brecha de servicios que requieren intervenciones para lograr accesibilidad y eficiencia en los sectores de infraestructura, tanto en los tradicionales (energía, agua, transporte) como en los más dinámicos (TICs). El vehículo de la inversión pública en infraestructura es claro y, dada las restricciones que enfrentan los gobiernos respecto de sus finanzas públicas, se destaca nuevamente la necesidad de la colaboración privada. En los sec112

tores dinámicos, la participación privada es más frecuente. Han existido avances institucionales para fomentar la participación privada (Asociaciones Público/ Privadas -APPs-) en los países de la región, pero, seguramente, requieran una profundización para hacerla más atractiva y de una forma eficiente. Estos dos elementos -inversión y rol del sector privado- son clave, dada la evidencia destacada sobre la importancia de fomentar la eficiencia en el diseño, inversión, seguimiento y mantenimiento de la infraestructura y los servicios asociados. Finalmente, algunas dimensiones de brechas se pueden resolver con regulaciones y/o políticas públicas. Si bien un diagnóstico completo escapa el alcance de este artículo, se prevé un conjunto de adaptaciones e innovaciones regulatorias, por ejemplo, para atender la dinámica sectorial, sobre todo por la irrupción de las TICs en el resto de los sectores de la economía. Por su parte, las políticas públicas podrían tener un rol activo en atender necesidades que se desprendan de las inversiones o innovaciones, por ejemplo, cuando se afecte la accesibilidad a servicios por parte de usuarios vulnerables.

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Profundización industrial: una opción de crecimiento sostenible para la Argentina Alberto Müller y Juan Manuel Campana 1

Centro de Estudios de la Situación y Perspectivas de la Argentina (CESPA). Instituto de Investigaciones Económicas de la Facultad de Ciencias Económicas, UBA.

SÍNTESIS La Argentina ha transitado en los últimos 45 años por un largo período de bajo dinamismo, durante el cual se registraron al menos cuatro diferentes patrones económico-sociales. Sin embargo, el país no ha acertado en sus diferentes intentos de lograr un patrón de crecimiento sostenible y equitativo. En el presente artículo se propone encarar la cuestión de un proyecto de desarrollo para la Argentina desde su arista económica. Se desarrolla un ejercicio de planificación económica que apunta a evaluar comparativamente diversas opciones en cuanto al perfil de especialización que podría adoptar la trayectoria posible de la economía argentina, examinando su sostenibilidad. El análisis se organiza a partir de un modelo de elaboración propia basado en la matriz insumo producto de la economía argentina. Se construyen escenarios a partir de sectores de mayor dinamismo en el crecimiento, combinando sus componentes para definir un escenario de Primarización, uno de Industrialización Liviana y otro de Profundización Industrial. Luego, el análisis se centra en la sostenibilidad fiscal y externa y en lo referido a la demanda de inversión de cada escenario, tanto al año horizonte como en el acumulado a 10 años. El trabajo realizado permite concluir que un patrón de crecimiento deseable para la economía argentina sería aquel de mayor Profundización Industrial, que permita tanto la sustitución de importaciones como la expansión de las exportaciones de bienes y servicios. A partir de su trayectoria diferenciada sería posible sortear el obstáculo de la insostenibilidad del sector externo y la inestabilidad macroeconómica asociada a este fenómeno.

ÍNDICE 1. Contexto 2. Objetivo 3. Naturaleza y construcción del Modelo CESPA-Plan (MCP) 3.1. Conceptos iniciales 3.2. Desarrollo del MCP 3.3. Operación del modelo 3.4. Construcción del MCP 4. Los escenarios: marco macroeconómico, demanda final, componentes sectoriales 5. Resultados alcanzados por el Modelo CESPA-Plan 5.1. Resultados al año horizonte 5.2. Resultados acumulados al año horizonte 6. Comentarios finales Bibliografía

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1. Contexto2

Este trabajo sintetiza avances logrados por el Proyecto UBACyT 20020170100139BA “Perfiles alternativos del desarrollo de la economía argentina: potencialidades y restricciones”. Retoma un proyecto anterior, reseñado en Müller y Ferroni (2017), y Müller (2020). Pedro Messore colaboró en diversas instancias del mismo y revisó una versión anterior; Julio Ruiz realizó también una revisión. Valen las salvedades habituales.

La Argentina ha atravesado un largo período de bajo dinamismo. Su producto bruto interno (PBI) per cápita ha crecido a algo menos del 1% anual en el último medio siglo. Más allá de la relativa fiabilidad de mediciones de esta naturaleza en períodos muy largos, este indicador luce muy desfavorable cuando se lo compara con otros países de América Lati-

na. Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay han mostrado tasas de crecimiento claramente superiores, entre 1,5% y 2,5%. Asimismo, la economía argentina es, por lejos, la que ha mostrado las mayores inestabilidades: mientras que ella ha sufrido caídas en el PBI per cápita en 22 años de los 50 considerados, la economía chilena muestra caídas en 9 años y la de Colombia solo en 5 años.

Gráfico 1: Argentina: evolución del PBI y PBI per cápita

Fuente: Banco Mundial.

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No solo en la evolución del PBI y del PBI per cápita ilustrados en el Gráfico 1 se evidencia el bajo dinamismo de la economía argentina. Ha sido visible, además, una tendencia a la baja de la inversión que potencia la dinámica del producto caracterizada previamente.

Si la inversión representaba más del 20% del PBI hasta 1984, este porcentaje se situó en promedio más de 3 puntos porcentuales por debajo en los años siguientes. El Gráfico 2 ilustra la evolución de estas dos variables.

Gráfico 2: Argentina: tasa de crecimiento del PBI y relación Inversión/PBI

Fuente: Banco Mundial.

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Para un país que supo asumirse en una posición privilegiada en América Latina por su dinamismo, esta trayectoria es extremadamente frustrante. Lo que es más grave aún es que ha producido una creciente polarización social, generando simultáneamente un estrato de ingresos altos –cuyo nivel de vida no difiere demasiado de su homólogo en países con niveles reales de ingreso per cápita mucho más elevados– y una franja importante de población que directamente se encuentra excluida de una vida digna. En forma aproximada, cada uno de estos estratos comprende un 20% de la población total y la diferencia de ingreso medio entre ambos puede estimarse en el orden de 15 veces3.

No incluimos en esta periodización el lapso 1984-89 por cuanto no responde a un patrón definible, sino que se compone más de un conjunto de respuestas poco sostenibles a la crisis producida por el endeudamiento externo. De todas formas, hay algunos elementos de la política gubernamental que anticipan las reformas realizadas en la década siguiente.

El estancamiento es particularmente visible a partir de 1976; los 30 años de la posguerra, aunque no exentos de dificultades, habían sido testigos de un desempeño bastante más aceptable4. Ese año representa, en consecuencia, una suerte de inflexión. Más allá de diversas vicisitudes políticas, pueden contabilizarse cuatro períodos en cuanto a los patrones económico-sociales que rigieron a partir de entonces5.

Müller (2017). Esta apreciación no coincide con la generalidad de la literatura, que prefiere calificar al ensayo militar como un primer intento de reformas decididamente neoliberales (por ejemplo, Basualdo, 2010, Azpiazu y Schorr, 2011). Una excepción es, sin embargo, Sanz Cerbino y Sartelli (2018).

• 1976-83: este ciclo, protagonizado en lo político por la última dictadura militar, se caracterizó por asignar un creciente peso a la ac-

Este valor se obtiene del modelo que se presentará más adelante en este trabajo.

4 Es destacable el comportamiento en el período 1964-1976, en el que, además, se atenuaron las fluctuaciones (ver Müller, 2001, y Rougier y Odisio, 2019). 5

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tividad financiera. Esta fue su más importante reforma con relación al antecesor patrón desarrollista y significó una visible redefinición de las actividades productivas, especialmente en el sector industrial; contribuyó a esto una pronunciada, aunque breve, apertura comercial (1979-1981). Se trata, sin embargo, de un patrón híbrido, por cuanto no reformó el sector público y mantuvo un corpus importante de empresas del Estado y contratistas asociados; esto dio lugar al desarrollo de un ambicioso plan nuclear, a la construcción de algunas grandes obras hidroeléctricas e incluso a reequipamiento ferroviario. De allí que en otro lugar hemos caracterizado este período como un híbrido entre financiarización y desarrollismo “residual”6. El resultado de este ciclo es una dinámica de estancamiento, acompañada por una muy elevada inflación (nunca fue inferior al 100% anual). Asimismo, este desemboca en una crisis del sector externo. Esta crisis es, sin embargo, imputable ante todo a condicionantes externos, ajenos a la dinámica del país (de hecho, golpeó a un amplio abanico de economías); se trató de la triplicación de la tasa de interés decidida por la Reserva Federal de los Estados Unidos, unida a un fuerte deterioro de los términos de intercambio. De todas formas, contribuyó una políti-

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ca de acelerado endeudamiento externo iniciada en 1979 con el propósito de sostener un esquema de devaluación prefijada de la divisa. • 1990-2001: tras dos episodios hiperinflacionarios, este período asiste al ensayo neoliberal de mayor envergadura de la historia económica argentina. Se implementa un amplio programa de reformas institucionales y privatizaciones, cuyo alcance está entre los mayores en América Latina7. Comprendió la instauración de un régimen monetario de caja de conversión, la virtual supresión de las empresas públicas y una apertura económica generalizada apoyada en un tipo de cambio sobrevaluado. Se produce así una corriente importadora de gran magnitud, lo que lleva a un ajuste descendente del sector industrial (este ve reducir el empleo en cerca de un tercio8). Luego de algunos años de crecimiento y notable estabilidad de precios, la economía experimenta una aguda contracción deflacionista a partir de 1998 como reflejo de una fuerte salida de capitales y el desfinanciamiento del sector público. El modelo se quiebra abruptamente con el default de la deuda pública y la salida del régimen de convertibilidad. El resultado es el mayor derrumbe experimentado por el PBI en la posguerra (-18,8% entre 1998 y 2002).

• 2003-2015: luego del colapso del ensayo neoliberal de 1990-2001, se produce una recuperación de la actividad económica, antes por obra del default (que permite redireccionar recursos a la demanda interna), y luego también por una importante recuperación de los términos de intercambio9. No se aplica una estrategia económica articulada, pero algunos lineamientos centrales de política se mantienen con razonable consistencia a lo largo del tiempo. Ellos pueden sintetizarse en una postura de relativa independencia del gobierno con relación a los sectores empresariales; la extensión de la protección social a los sectores más vulnerables (población sin empleo formal, población de tercera edad sin cobertura previsional); la recuperación de los salarios vía el salario mínimo y el libre funcionamiento de las convenciones colectivas de trabajo; el mantenimiento de un tipo de cambio diferenciado mediante la aplicación de impuestos a la exportación; la reestatización de algunas empresas de servicios públicos; y cierta preferencia por el sector industrial. Si bien se producen ajustes en las tarifas de servicios públicos congeladas luego del default, ellas quedaron considerablemente retrasadas. La economía experimenta un importante crecimiento entre 2003 y 2011 para luego estancarse por acción de la restricción externa,

Bertola y Ocampo (2013); Lora (2012).

Azpiazu y Schorr (2011, pág. 182).

Esta recuperación es en parte atribuible a la fuerte demanda de China por alimentos y, también, al derrumbe de las tasas de interés internacionales, medida contracíclica adoptada luego del atentado sufrido por las Torres Gemelas en 2001 (Gerchunoff y Kacef, 2018).

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disparada por la declinación de reservas energéticas. La inflación, que puede entenderse antes que nada como resultado de la puja distributiva, alcanza valores relativamente elevados (en promedio, la tasa de crecimiento de los precios orilla el 25-30% anual). El Gobierno enfrenta esta circunstancia sobre la base de medidas que intentan evitar un ajuste “clásico”, preservando el nivel de actividad; se recurre así al extensivo control de las importaciones y a un control de cambios que limita las adquisiciones de divisas para ahorro o viajes. • 2016-2019: una nueva gestión, de orientación esencialmente neoliberal (aunque con algún limitado matiz desarrollista), promueve la liberalización del mercado de cambios y una considerable recuperación de las tarifas de servicios públicos. Ello tiene efectos inflacionarios, al contraer el salario real y, por ende, el nivel de actividad en 2016. Se produce una recuperación el año siguiente por políticas públicas expansivas, financiadas, básicamente, vía el endeudamiento público. Un fuerte crecimiento en la demanda de importaciones, el relativo estancamiento en el valor de las exportaciones (fruto tanto de una sequía que afecta a la actividad agrícola como de la caída de los precios internacionales de los commodities) y la explosiva 122

demanda de turismo emisivo producen un importante déficit en la cuenta corriente externa, que en principio es cubierto mediante operaciones masivas de endeudamiento. En 2018, sin embargo, se interrumpe abruptamente el financiamiento voluntario, y el gobierno recurre a un préstamo del Fondo Monetario Internacional que adquiere proporciones inéditas. Pese a ello, persiste la desconfianza y la economía entra nuevamente en recesión, lo que lleva a un nuevo default. La crisis económica provocada por la actual pandemia global asociada al COVID-19 no tendrá precedentes. Los enormes paquetes de asistencia fiscal y crediticia lanzados por diferentes gobiernos solo serán suficientes para morigerar el impacto y, en los mejores casos, mantener las capacidades productivas para acelerar la recuperación posterior. Según el FMI, el PBI mundial caerá un 3,5% y nueve de cada diez países se contraerán. La crisis sanitaria sorprende a la Argentina en un contexto de vulnerabilidad luego de un estancamiento de casi una década, dos años de recesión consecutivos, elevada inflación (niveles cercanos al 40% anual) y la pobreza, que alcanza el 35,5% en el segundo semestre del año 2019. Así, la economía argentina se

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contrajo en 2020 y acumulará tres años seguidos de recesión. En los últimos 10 años, seis han mostrado una reducción del PBI. El crecimiento acumulado en esta década ha sido virtualmente nulo, lo que implica una caída de más del 10 % en el PBI por habitante (sin contabilizar los efectos de la referida pandemia). Puede contabilizarse como un dato positivo un canje con los bonistas privados que puede considerarse exitoso. El próximo paso corresponde a la renegociación de la deuda con el Fondo Monetario Internacional, para lo que existe aún cierto margen de tiempo. 2. Objetivo Como hemos indicado, en los últimos 45 años se registran cuatro patrones económico-sociales. Uno de ellos es una suerte de híbrido entre neoliberalismo y desarrollismo; dos son de carácter neoliberal (el primero, bastante más serio y profundo que el segundo); y uno que denominaremos “neodesarrollista”, aun cuando esta denominación pueda prestarse a equívocos. Y lo cierto es que la Argentina no ha acertado, tras el temprano abandono de un proyecto claramente desarrollista, en sus diferentes intentos, en lograr un patrón de crecimiento sostenible y equitativo. El principal obstáculo ha sido la insuficiencia de la inversión y el

correlativo operar de la restricción externa. Esta es una “cuestión” que debe ser encarada, más allá de los impactos de la reciente crisis ocasionada por la pandemia. Será la pregunta que nos ocupará en el presente trabajo. De más está decir que esta “cuestión” no es estrictamente económica. Un “proyecto” debe ser entendido como una formulación que articula un conjunto crítico de componentes tanto económicos como políticos y sociales; es dudoso, incluso, que pueda darse una definición acabada y cerrada, que abarque todo aquello que se considere de importancia, dada la complejidad y especificidad de estos procesos, esto es, su historicidad. De hecho, hay más de un término (y un concepto entonces) para hacer referencia a esta temática del desarrollo: patrón, paradigma, modelo, estilo, etc. Esto no quita que esta compleja temática pueda ser desmenuzada desde diversos abordajes, a partir de desarrollos propuestos por las diferentes ciencias sociales y, dentro de ellas, de sus escuelas. Este trabajo propondrá una aproximación particular y acotada, construida desde un ángulo económico. Se trata, como se verá, de un ejercicio de planificación, que apuntará a eva123

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luar comparativamente diversas opciones en cuanto al perfil que podría adoptar la trayectoria posible de la economía argentina, examinando su sostenibilidad. El análisis se organiza en torno a un modelo de elaboración propia, que denominamos “Modelo CESPA-Plan” (en adelante, MCP). Se trata de un ejercicio que, insumiendo pocos recursos, permitirá visualizar tópicos importantes, que hacen a la construcción de este proyecto. No se aspira a que lo que se presentará aquí resulte en una respuesta integral; será un aporte que consideramos relevante. Se construirán escenarios a partir de sectores de mayor dinamismo en el crecimiento: actividad primaria agrícola y la industria vinculada, actividad primaria minera, actividad industrial no basada en la actividad primaria y servicios. El propósito será examinar la viabilidad de escenarios que combinan estos componentes, en términos de sostenibilidad fiscal y externa, y en lo referido a demanda de inversión. 10 Para mayores detalles sobre este abordaje, ver Müller y Ferroni (2017) y Müller (2020). 11 El MCP permite también examinar los impactos de determinadas políticas sectoriales, centradas en el sector energético, así como también acciones de redistribución del ingreso; pero no se incursionará en estos escenarios en el presente trabajo.

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El presente trabajo se organiza en la siguiente forma. En el apartado próximo, se brindará una explicación acerca del análisis que se desarrollará, basado en una adaptación particular del Mode-

lo de Insumo-Producto. Luego, se presentarán los aspectos conceptuales referidos a la construcción del MCP. A continuación, se desarrollarán los escenarios, para luego presentar los resultados obtenidos. El último apartado presenta comentarios finales y líneas de trabajo a futuro. 3. Naturaleza y construcción del Modelo CESPA-Plan (MCP)10 3.1. Conceptos iniciales El MCP es esencialmente un modelo insumo-producto, construido y operado desde una perspectiva de planificación. A los fines de nuestro objetivo –identificar un patrón de crecimiento viable para la economía argentina– evalúa escenarios de expansión, identificables principalmente por diferentes perfiles de la demanda final. El MCP apunta a establecer la viabilidad de un crecimiento basado en combinaciones de exportaciones primarias, exportaciones industriales y sustitución de importaciones11. Permite, con recursos moderados, explorar las potencialidades y restricciones de la economía en lo referido a sus capacidades productivas y distributivas. De esta forma, facilita la evaluación de opciones en términos de trayectorias alternativas posibles. En este sentido, diferencia claramente objetivos

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de instrumentos y asume que estos escenarios son alcanzables mediante políticas estatales, aun cuando este tema no será tratado en esta etapa del análisis.

3.2. Desarrollo del MCP

En términos de la ecuación básica del Modelo Insumo-Producto, el MCP resuelve la ecuación siguiente, expresada en términos Un aspecto que diferencia al MCP vectoriales y matriciales: del Modelo Insumo-Producto en su formulación original es que el VBP = (I – A)-1 . [DFA + CP] primero no determina exógenamente el nivel y la composición donde del consumo privado como objetivo de programación. Por el con- VBP: Vector de Valor Bruto de trario, el MCP endogeneiza esta Producción (variable endógena) variable a partir de una relación I: Matriz identidad empírica que vincula el consumo A: Matriz de coeficientes técnicos con el ingreso de las familias. Esta DFA: Vector de Demanda Final relación se instrumenta generan- Autónoma, compuesta por el do diez niveles de ingreso para Consumo del Gobierno, las Excada tipología factorial (salarios, portaciones y la Inversión Bruta ingreso mixto y utilidades dis- Interna Fija (variable exógena) tribuidas), asociando un deter- CP = f (VBP): Vector de Conminado nivel y composición del sumo Privado, variable endógena, consumo. La construcción de esta dependiente del VBP función de consumo con relación al ingreso demanda determinar el Este tratamiento del consumo monto de utilidades distribuidas privado implica una relación repor las empresas, además de un cursiva entre ingreso y consumo, conjunto de transferencias de las que se trata mediante iteraciones; familias hacia el Estado, y vice- ellas son convergentes, de maneversa. ra que un número limitado de tales iteraciones será suficiente Un segundo aspecto diferen- para aproximar un resultado váciador del abordaje tradicional lido12. Debe señalarse que el ConInsumo-Producto es la correc- sumo Privado es función del inción de determinados coeficien- greso distribuido, el cual surge tes técnicos, que en las formu- del ingreso primario obtenido laciones usuales son asumidos mediante coeficientes técnicos sobre el Valor Bruto de Produccomo constantes. ción; pero es corregido en función

Dado que el gasto de consumo privado en el MCP es asumido como una fracción del ingreso familiar, las iteraciones sucesivas serán convergentes. Esto es, el incremento de ingreso que genera cada incremento de consumo privado será decreciente.

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de las utilidades distribuidas, los impuestos directos e indirectos retenidos por el gobierno y las transferencias que este realiza (mayormente, a través del sistema previsional)13.

En el caso de los impuestos indirectos, se asume por simplicidad la hipótesis de que el gasto en los bienes es constante en términos nominales, por lo que estos impuestos reducen los montos reales adquiridos en forma proporcional. Esto es, si la tasa de impuestos indirectos es de 25%, se asume que el valor real del consumo será 80% del valor nominal.

Se trata de una versión ligeramente modificada del Sistema de Cuentas Nacionales elaborado por el BCRA (1975).

Cabe señalar que la actividad de suministro de servicios de vivienda (alquiler imputado) no integra el cálculo realizado a través del MCP. La demanda de inversión en construcción residencial se computa en función de la evolución esperada de la demanda de vivienda; a su vez, ella varía linealmente con el nivel del PBI.

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mientras que una negativa implicaría una posición acreedora. Cabe señalar que, en el caso de la producción minera, que se asocia por su preponderancia a la de hidrocarburos, el MCP no sigue la lógica habitual de los Modelos Insumo-Producto. En este caso, se determina el nivel esperable de producción en función de las reservas estimadas, y se ajusta la composición entre producción interna e importaciones, a fin de lograr el nivel de producción determinado. Esto es, en este caso, el MCP adopta un nivel de producción y determina las importaciones requeridas.

El MCP permite obtener un Sistema de Cuentas Nacionales, integrado por seis cuentas14: • Producto Bruto Interno (composición de la demanda final). • Ingreso Nacional (distribución funcional). • Ingresos, gastos corrientes y ahorro de Familias. • Ingresos, gastos corrientes y ahorro del Gobierno. • Ingresos, gastos corrientes y ahorro del Sector Externo. • Ahorro e Inversión. Adicionalmente, el MCP estima las necesidades de inversión que La construcción de este sistema resultan de determinado nivel de demanda determinar, además de actividad de cada sector. Este las variables que genera el MCP, cálculo asume que la capacidad los impuestos y las transferencias instalada requerida es proporciodel gobierno. Los impuestos a re- nal al nivel de actividad de cada caudar y la masa de transferen- sector. La necesidad de inversión cias a las familias son calculados de cada sector surge entonces de en cada escenario en función del la agregación de dos componennivel de actividad. De este siste- tes: ma de cuentas se obtienen las • la reposición del equipo producbrechas privada, fiscal y exter- tivo desgastado; na, indicadores fundamentales • la inversión que debe adiciopara analizar el desempeño de la narse para que la capacidad coineconomía en los diferentes esce- cida con lo requerido por el nivel narios planteados. Las brechas se de producción. refieren a la diferencia respecto a un valor objetivo. Por ejemplo, La consolidación de los requeuna brecha externa positiva sig- rimientos de inversión estimanificaría que el país se encuentra dos para cada sector arroja la inen déficit con el resto del mundo, versión total necesaria15.

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El modelo procede de acuerdo con la siguiente secuencia16: a) Se determina exógenamente el crecimiento posible del PBI global. b) Se aproxima el nivel agregado de inversión que permite sostener este crecimiento a partir de la experiencia histórica reciente. c) Se definen diversos escenarios que corresponden a diferentes perfiles de crecimiento.

d) Se obtiene el escenario al año 10 a través de la operación del MCP, caracterizado por las correspondientes brechas. e) Se obtienen los valores de los escenarios para los años intermedios. f) Se acumulan las brechas obtenidas17. El Diagrama 1 indica los aspectos más salientes del MCP.

Este procedimiento no fue incluido en Müller y Ferroni (2017).

17 Por razones operativas, este cálculo se realiza para los años pares (años 2, 4, 6 y 8). Las brechas para los años restantes son obtenidas mediante interpolación lineal.

Diagrama 1: Modelo CESPA-Plan: esquema general

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3.3. Operación del modelo El MCP opera en dos etapas. En la primera, calcula los valores referidos a cada escenario al año 10, de acuerdo con lo detallado anteriormente. En la segunda etapa, interpola los resultados para los períodos intermedios, acumulando los resultados en lo referido a las brechas; se obtienen así los valores acumulados de ahorro/desahorro de los sectores privado, público y externo. Detallamos ahora este paso. Para cada período, el MCP obtiene, como indicamos, las brechas privada, pública y externa. Dada la naturaleza tendencial del ejercicio, los valores intermedios “replican a escala” el resul-

tado alcanzado para el año horizonte; pero el cálculo de los años intermedios permite acumular resultados corrientes, consolidando activos o pasivos cuyo dimensionamiento es de interés. Este proceso demanda incorporar algunos elementos adicionales, a saber: (i) Remuneración neta de factores del exterior en la cuenta corriente del sector externo. (ii) Intereses generados sobre los activos/pasivos acumulados para la deuda interna pública y privada, así como también para la acumulación de pasivos externos. A los pasivos/activos de cada año se adicionarán los saldos en cuenta corriente privada, pública y externa. El Diagrama 2 muestra este proceso.

Diagrama 2: Modelo CESPA-PLAN: acumulación de activos/pasivos

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3.4. Construcción del MCP

mo año de expansión del nivel de actividad de la economía argenPor razones de brevedad, no tina. ahondaremos en los aspectos operacionales de la construcción El período de referencia será endel modelo, que quedan fuera tonces el año 2017, valuado a del alcance del presente traba- precios de ese año. Los valores jo18. Sin embargo, cabe mencionar a 2017 se expresarán en dólares que el punto de partida del MCP estadounidenses, para facilitar su es la Matriz Insumo-Producto de lectura y eventual comparación. 1997, en adelante MIP (Ministerio de Economía e INDEC, 2001). No es posible, por otro lado, repliLamentablemente no se dispone car la sectorización de la MIP 1997, de una estimación oficial más re- básicamente, por limitaciones en ciente, por lo que se debe recu- cuanto a la posibilidad de obterrir a esta fuente ya algo antigua19. ner información acerca de la disPor otro lado, como menciona- tribución del ingreso por niveles mos, la endogeneización del con- para cada sector. Se adopta en sumo privado requiere construir consecuencia una sectorización funciones consumo-ingreso, esto más agregada, acorde con los rees, funciones que establezcan querimientos del análisis, basado una relación entre el nivel de inen la identificación de diferentes greso por tramo y el nivel y com- escenarios de crecimiento. Ella es posición del consumo privado. A la siguiente: este efecto, se cuenta con la in- • Agricultura y ganadería. formación producida por la En- • Minería. cuesta Nacional de Gasto de los • Industria manufacturera. Hogares (ENGHO), también para • Manufacturas de origen el año 1997. Queda de este modo agropecuario. construido el MCP para 1997. • Manufacturas de origen industrial. Mediante un proceso de extra- • Refinación de petróleo. polación y posterior calibración, • Sector de energía eléctrica. el año 2017 es adoptado como • Generación térmica de energía base para la operación del MCP. eléctrica. La elección de ese año obedece a • Generación hidráulica de que es reciente, a la vez que no se energía eléctrica. encuentra afectado por la com- • Transporte-Distribución de pleja coyuntura macroeconómica energía eléctrica. que comenzó a desarrollarse en • Transporte de gas. el año 2018, y es también el últi- • Construcción.

Para una mayor profundización de la cuestión de la construcción del modelo, acudir a los documentos de trabajo referidos previamente, como Müller y Ferroni (2017) y Müller (2020).

Debe señalarse, sin embargo, que, para el caso particular del sector Minería, se actualizaron los coeficientes técnicos en función de la partición entre producción local e importación de hidrocarburos.

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• Servicios. • Sector público. Los sectores así definidos resultan de agregar los 124 sectores de la MIP 1997, con la única excepción de lo referido a energía eléctrica, que debe ser desagregado en dos segmentos (generación, por un lado, y transporte y distribución, por el otro).

4. Los escenarios: marco macroeconómico, demanda final, componentes sectoriales

Los escenarios a evaluar se definen esencialmente en función de diferentes perfiles de crecimiento y de componentes de política sectorial. Se adopta además un escenario base tendencial, que consiste en extrapolar una trayectoria que no cambia las caracPor último, se adoptan las si- terísticas observadas en 2017. guientes tasas reales de interés anual a fin de capitalizar activos/ El horizonte de análisis será de pasivos acumulados: 10 años; corresponde entonces a • Brecha privada: 5,0% una suerte de medio-largo plazo. • Brecha pública: 4,0% • Brecha externa: 4,5% Debe establecerse en primer lugar la tasa de crecimiento que Estas tasas, relativamente eleva- se considera factible y el nivel de das, apuntan a reflejar lo que se Inversión Bruta Fija que permita considera son condiciones realis- sostener este ritmo de expansión tas, en cuanto al financiamiento para el horizonte de análisis. de la economía argentina, que podrán prevalecer en el plazo de Se adopta como tasa viable de análisis (10 años); sin embargo, crecimiento del Producto Bruto deben ser asumidas como hipóte- Interno el 3% anual, equivalente sis convencionales. Se asume aproximadamente a un crecimiencomo es habitual que la tasa de to del 2% del PBI per cápita para interés que enfrentará el sector el citado horizonte de 10 años. Se público es inferior a la correspon- trata de una tasa algo mayor de diente al sector privado; para el la que se observa en el largo placaso del financiamiento externo zo histórico: entre 1993 y 2018, el se supone el promedio de am- empalme de las dos últimas series bas tasas, presuponiendo que el de PBI (base 1993 y base 2004) afinanciamiento que recibirán el rroja un crecimiento del orden del sector público y el privado tendrá 2,3% anual. No se trata entonces escalas similares. de un ritmo que pueda conside130

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rarse excesivamente optimista si bien se asume que una adecuada política económica podría ser capaz de lograr un crecimiento más elevado que el histórico. Al horizonte indicado, este ritmo de crecimiento representa una tasa acumulada del 34%. Debe establecerse ahora una tasa de Inversión Bruta Interna Fija (IBIF), que sea a la vez realista y permita sostener este crecimiento en términos agregados. A este propósito, consideramos un período histórico largo cuya tasa de crecimiento del PBI coincide con la que hemos establecido como meta (3%) y adoptamos la tasa de IBIF sobre el PBI resultante. El período adoptado es 1994-2013 y la tasa media IBIF/ PBI observada es del 18% del PBI. Dado que la Inversión Bruta Interna Fija representó en 2017 el 15% del PBI, se presupondrá que deberá alcanzarse en promedio en el período de proyección la incidencia mencionada de 18%. Ello comporta un crecimiento de la inversión de 6,2% anual, alcanzando así al año 10 una incidencia de 20,4%. El crecimiento total de la inversión será de 82% con relación al año base.

la demanda final autónoma, teniendo como ejes centrales diferenciadores la evolución de las exportaciones y su composición, y también una hipótesis referida a la sustitución de importaciones. La Inversión Bruta Interna Fija no diferirá en todos los escenarios a fin de asegurar compatibilidad con la tasa de crecimiento adoptada; el gasto corriente del Gobierno evolucionará también de igual manera para todos los escenarios, a un ritmo menor de crecimiento del PBI, a fin de generar espacio para la inversión (amén de que puede esperarse que la demanda de consumos gubernamentales, tales como salud y educación, crezcan a un ritmo moderado por la posibilidad de optar por alternativas no públicas, cuya preferencia suele crecer con el nivel de ingreso20). En definitiva, los escenarios serán definidos de acuerdo con lo siguiente21: 1. Escenario Base Tendencial: expansión tendencial de todos los componentes de la demanda autónoma mencionados a un ritmo compatible con el crecimiento del PBI, sin sustitución de importaciones.

En cuanto a los escenarios, se referirán a los perfiles de cre- 2. Escenario de Primarización: cimiento de los componentes de expansión diferencial de expor-

Se recuerda que el Consumo del Gobierno comprende principalmente los gastos de operación del Gobierno (Administración Pública, Justicia y Seguridad), así como también la provisión de servicios de Salud y Educación.

El MCP permite realizar además algunos análisis a nivel de subescenarios, asociados a cada uno de los escenarios de primer nivel. Por brevedad no haremos referencia a ellos. Se remite a Müller (2020) para la presentación de los resultados de tales subescenarios.

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taciones de Manufacturas de Origen Agropecuario (MOA) y producción minera sin sustitución de importaciones. Este escenario podría ser asociable al Acuerdo UE-Mercosur en cuanto propicia tal primarización22.

Ghiotto y Echaide (2020).

exportaciones de origen agrario.

4. Escenario de Profundización Industrial: combina exportaciones de Manufacturas de Origen Industrial (MOI) y Servicios con sustitución de importaciones. Crecimiento moderado de ex3. Escenario de Industrialización portaciones de origen agrario. Liviana: expansión diferencial de exportaciones de Manufacturas Los valores asumidos para las de Origen Industrial (MOI) y Ser- variables independientes de cada vicios sin sustitución de importa- escenario son indicados en la ciones. Crecimiento moderado de Tabla 1. Tabla 1: Valores asumidos para los escenarios

Fuente: elaboración propia.

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Una vez definidos los escenarios, se procede entonces a la operación del MCP y la consiguiente obtención de resultados. Ellos son detallados en el apartado siguiente. Corresponde reiterar un ajuste “implícito” introducido. Las tasas diferenciales de expansión de la demanda final (o la sustitución de importaciones) pueden producir un efecto de aceleración y por ende de crecimiento, llevando al nivel de actividad a expandirse por encima del ritmo indicado como límite en el horizonte (3% anual). Para controlar este efecto, típico de modelos traccionados por la demanda, se introduce una restricción adicional en la función de consumo privado inducido. Esto implica que actúa un mecanismo de contención de esta variable; este supone que vía retención de utilidades o menores salarios se reduce el ingreso disponible para consumo privado. El valor del coeficiente de contención es obtenido mediante iteraciones del modelo y es propio de cada escenario. 5. Resultados alcanzados por el Modelo CESPA-Plan La operación del MCP genera un vector de resultados a nivel tanto agregado como desagregado; su análisis permite determinar un

conjunto de características referidas a cada escenario. Se presentará aquí un subconjunto de tales resultados, apuntando a los indicadores23 que resultan de mayor interés y dando preferencia a los de carácter más agregado. Incluiremos en un primer apartado indicadores referidos a los cuatro escenarios identificados. A continuación, se hará referencia a los resultados acumulados a lo largo del período de 10 años adoptado como horizonte. 5.1. Resultados al año horizonte Los indicadores que se presentarán para el año horizonte son los siguientes: • Composición sectorial del PBI. • Brecha privada-sector público-sector externo (en % del PBI). • Apertura externa {(Exportaciones+importaciones)/2/PBI}. • Ingreso de asalariados (% Ingreso Bruto Interno). • Relación de ingreso percibido por el quintil mayor y el quintil menor. • Relación entre la IBIF prevista y la IBIF requerida. • Requerimiento de energía eléctrica y combustibles fósiles. • A título referencial, se incluyen los valores correspondientes al año base (2017).

23 En Müller (op. cit.) se presentan resultados más desagregados, incluyendo los referidos a los subescenarios mencionados en la nota al pie 21.

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En lo que atañe a los principales tados relevantes que caracterizaagregados macroeconómicos, la mos a continuación: Tabla 2 presenta algunos resulTabla 2: Resultados para el año 10: agregados macroeconómicos

Fuente: elaboración propia.

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• Todos los escenarios reducen la importancia del consumo privado con relación al período base en nivel sensible. También cae la incidencia del consumo público; esto se debe a la necesidad de lograr un mayor nivel de inversión. El escenario de Profundización Industrial es el que comporta la mayor reducción relativa del consumo privado. • En cuanto a la compatibilidad entre la inversión prevista y los requerimientos de inversión determinados por los resultados del modelo, en general se observa que la primera es algo mayor; esto sugiere que en este punto los escenarios resultan ser factibles. «Primarización» es sin embargo más exigente: la inversión prevista excede menos de la requerida que en los escenarios restantes. Ello ocurre por el impacto de las

inversiones que demanda el incremento de la producción minera, dejando relativo margen para una mayor diversificación inversora. • Los cambios en la composición de la producción sectorial son muy moderados, seguramente por el efecto inercial del consumo privado. El escenario «Profundización» produce esperablemente la mayor alteración, con un incremento de un punto porcentual en la importancia de la producción industrial. Emerge aquí una limitación del MCP, que es la imposibilidad de discriminar la distribución del ingreso por tramos para cada sector; si ello hubiera sido posible, sería esperable una mayor diversidad en la composición sectorial del PBI y también en los resultados alcanzados24.

Aclaramos este punto. El MCP asume que la distribución por niveles de ingreso es idéntica para cada componente de la distribución funcional del ingreso en todos los sectores. Esto es, se asume que, dentro del ingreso percibido por los asalariados, por ejemplo, siempre el decil x percibe el y% del ingreso factorial, cualquiera sea el sector. Dado que esto no es necesariamente así, los resultados que se obtendrían si fuera posible tener en cuenta esta diversidad interna darían lugar a una variedad mayor. Agradecemos a Julio Ruiz este señalamiento.

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La Tabla 3 presenta resultados en lo referido a las brechas privada, pública y externa, y a la apertura externa (se hace notar que se trata de valores corrientes, no incluyendo ingresos o erogaciones de capital). En la lectura de la

tabla, recuérdese que, por construcción, el signo positivo de la brecha externa indica que el país se encuentra en déficit, en términos corrientes, con el Resto del Mundo.

Tabla 3: Resultados para el año 10: brechas

Fuente: elaboración propia.

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Se nota también, con relación a la situación actual, un mejor desempeño del sector público, cuya brecha se reduce considerablemente en todos los escenarios. Esto responde en buena medida al crecimiento moderado del gasto corriente, que, como vimos, ve descender su incidencia en el PBI. En función de lo anterior, el sector privado incurre en un quebranto corriente importante, que es cubierto por el sector externo (en menor medida, claro está, en el caso del escenario de “ProfunComo podría esperarse, el esce- dización Industrial”). nario “Profundización Industrial” conlleva una reducción de la a- La Tabla 4 aporta dos indicadores pertura externa con relación a los acerca de aspectos distributivos para cada escenario. restantes. Es visible la menor brecha externa que permite el escenario “Profundización Industrial” con relación a los restantes; la brecha externa es alrededor de la mitad de la de los otros escenarios. Es claro un crecimiento de la brecha externa en el escenario tendencial, y se observa una muy leve disminución en los otros dos. Llama la atención incluso el pobre desempeño externo del escenario de “Primarización”. Este es uno de los resultados más notables del ejercicio.

Tabla 4: Resultados para el año 10: distribución del ingreso

Fuente: elaboración propia.

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La participación de los asalariados se incrementa levemente en todos los casos. Solo en el escenario “Profundización Industrial” observamos una leve caída. En cuanto a la comparación entre los ingresos medios de los quintiles mayor y menor, los escenarios son neutros; esto sugiere un bajo impacto de la distribución funcional del ingreso sobre los ingresos efectivos de las familias, probablemente, por obra del sistema tributario y por la redistribución secundaria del ingreso (esencialmente, vía sistema previsional)25 .

25 Es posible que incida también la homogeneidad asumida en la distribución del ingreso por niveles para los distintos sectores (ver nota 24).

Como corolario, constatamos que la distribución del ingreso, en definitiva, dependerá mucho más de aspectos instituciona-

les y condiciones de negociación que del particular modelo de crecimiento que se adopte. Yendo ahora a los consumos energéticos (Tabla 5), constatamos que el consumo de combustibles fósiles y de electricidad aumenta en línea con el PBI. Los escenarios “Primarización” y “Profundización Industrial” son algo más energía-intensivos, pero en grado muy leve. Habida cuenta de las bajas diferencias en la composición sectorial de la producción y la similar incidencia del gasto en consumo de familias, estos resultados no sorprenden. En definitiva, puede postularse neutralidad, en cuanto a la demanda energética, de los distintos escenarios.

Tabla 5: Resultados para el año 10: brechas

Fuente: elaboración propia.

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5.2. Resultados acumulados al A partir de los resultados que se año horizonte estiman para cada período, se obtienen los valores acumulaEn cuanto a los resultados acu- dos de las brechas que surgen mulados, se presentará, como ya de la Tabla 6. En la lectura de la se indicó, lo referido a las brechas tabla, recuérdese que, por consprivada, pública y externa; ellas trucción, el signo positivo de la reflejan la acumulación de activos brecha externa indica que el país y pasivos relevantes; nos intere- se encuentra en déficit, en térmisa en particular el caso de los pa- nos corrientes, con respecto al sivos externos netos26. resto del mundo.

26 Los autores ponen a disposición para consulta la totalidad de los resultados obtenidos, incluyendo los Sistemas de Cuentas Nacionales.

Tabla 6: Resultados para el año 10: distribución del ingreso

Fuente: elaboración propia.

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Como apreciación general, todos los escenarios acumulan desbalances de alguna magnitud; esto indica que serían sostenibles solo en condiciones de acceso al financiamiento externo. En la medida en que esto no sea posible, cualquiera fuera la estrategia adoptada, será menester corregirla para lograr brechas más equilibradas, especialmente en lo referido al sector externo. Esto es particularmente visible para el caso del escenario “Tendencial”, que anticipa una acumulación de los pasivos externos del orden de 35% del PBI. En este punto, resulta clara la mayor viabilidad del escenario de “Profundización Industrial”, por cuanto conlleva un menor endeudamiento neto (pasivos externos incrementales de 22% del PBI frente a valores superiores al 30% para los escenarios alternativos restantes); los intereses de este endeudamiento comprometen una menor proporción de las exportaciones, con relación a los otros escenarios, pese a que el escenario de “Profundización Industrial” supone un comportamiento menos dinámico de las mismas. Este menor nivel de pasivos externos se ve reflejado en un mejor desempeño del sector privado, cuyos pasivos crecen considerablemente menos que lo previsto para los demás escenarios; es visible la menor incidencia de 140

los intereses de la deuda privada sobre el superávit de explotación retenido por las empresas. En cuanto al endeudamiento público, todos los escenarios muestran un comportamiento similar, aunque ligeramente más desfavorable para el de “Profundización Industrial”. Los intereses incrementales estimados de la deuda pública inciden sobre la recaudación fiscal en grado sensible (poco menos de 10% de la recaudación), reflejo de un incremento del nivel del endeudamiento con relación al PBI. Sin embargo, este frente parece el menos comprometedor, por cuanto la operación del modelo muestra una tendencia a la reducción de la brecha fiscal; así lo indica la Tabla 3, que presenta los valores de dicha brecha al año 10, situándolos en menos del 0,5% del PBI (excepto en el escenario de “Profundización Industrial”, que alcanza el 0,7%). En otros términos, el crecimiento económico y la relativa contención del gasto corriente del Gobierno tenderán a equilibrar las cuentas públicas en términos corrientes. De más está decir que a estas consideraciones deberán agregarse los efectos de la renegociación de la deuda pública externa, ya cerrada y con un alto nivel de adhesión en el caso de los acreedores privados, pero aún pendiente con el Fondo Monetario Internacional.

6. Comentarios finales

sur-UE); de Industrialización Liviana; y de Profundización IndusEn los últimos 45 años, en la Ar- trial. gentina se ensayaron diferentes alternativas económico-sociales Se fijó un horizonte de diez años que no alcanzaron a lograr un con un ritmo de crecimiento exópatrón de crecimiento sostenible geno del PBI del 3% anual y un y equitativo. La insuficiencia de la nivel de Inversión Bruta Interna inversión y la recurrente restric- Fija que se considera compatible ción externa como obstáculos con el mismo, estableciéndose en principales han impedido alcan- un promedio del 18% del PBI. zar un sendero virtuoso, confluyendo en crisis recurrentes. Los resultados del MCP se examiLa cuestión del patrón deseable naron desde diferentes ángulos para la economía y la sociedad con el fin de evaluar la viabilidad argentinas tiene pendiente una de los distintos escenarios planrespuesta. teados, con especial énfasis en la sostenibilidad fiscal y externa, El presente trabajo ha desarro- así como en la demanda de inllado un ejercicio que apunta a la versión necesaria. Dichos resulidentificación de posibles trayec- tados pueden sintetizarse en los torias de crecimiento para la siguientes términos: economía argentina, evaluando su potencial sostenibilidad en el • Los escenarios en general no tiempo. A ese efecto se ha ela- muestran diferencias muy marcaborado un modelo, llamado das. Esto se debe en parte a las “Modelo CESPA-Plan” (MCP), el hipótesis adoptadas, con fuerte cual, esencialmente, es un modelo contenido tendencial, así como insumo-producto con consumo también al método de construcprivado endógeno, en el que se ción del modelo, con una función fija exógenamente la producción de consumo endógena que introminera (hidrocarburífera). duce cierta inercia. Para el análisis se definieron cuatro escenarios alternativos a partir de sectores con mayor dinamismo, combinando diferentes componentes dinámicos de la demanda final y posibilidades de sustitución de importaciones: Base Tendencial; de Primarización (asimilable al acuerdo Merco-

• La distribución del ingreso no cambia en función de diferentes perfiles a nivel sectorial. Esto muestra que depende más de las formas de negociación y de mecanismos redistributivos (aspectos institucionales) antes que del particular patrón de crecimiento adoptado.

• La inversión agregada en general supera los requerimientos de inversión prefijados, lo que indicaría que los escenarios planteados son factibles en este punto. Asimismo, dadas las mayores necesidades de inversión, todos los escenarios reducen la incidencia tanto del consumo privado como del consumo público respecto al escenario “Base Tendencial”. • Así, en términos fiscales se observa un mejor desempeño del sector público con una reducción de la brecha en los diferentes escenarios, lo que se relaciona con el crecimiento del PBI y la mencionada disminución de la incidencia del gasto. • Los requerimientos energéticos no varían sensiblemente entre escenarios, por lo que puede postularse cierta neutralidad al respecto. • El escenario de “Profundización Industrial” reduce notoriamente la brecha externa, en relación con los demás, desempeño que se traslada también al resto de las brechas contempladas en el análisis, aunque es algo más exigente en inversión. Por su parte, el escenario de “Primarización” es tanto o más exigente en inversión, pero muestra peor desempeño externo, casi invariable respecto al escenario “Base tendencial”. Esta

es posiblemente una de las conclusiones más relevantes del presente trabajo. • Si bien la brecha externa se reduce para los escenarios alternativos al “Base Tendencial”, se mantiene negativa y todos los escenarios acumulan desbalances de alguna magnitud, lo que indica que la sostenibilidad eventualmente dependería de las condiciones de acceso al financiamiento externo. En este sentido, el escenario de “Profundización Industrial” es el de mejores perspectivas ya que conlleva un menor endeudamiento externo, equivalente al 22% del PBI, frente a valores superiores al 30 % para el resto de los escenarios. El trabajo realizado permite concluir que un patrón de crecimiento deseable para la economía argentina sería aquel de mayor Profundización Industrial, que permita tanto la sustitución de importaciones como la expansión de las exportaciones de bienes y servicios. De este modo sería posible sortear el obstáculo de la insostenibilidad del sector externo y la inestabilidad macroeconómica asociada a este fenómeno. Aun si la inercia del MCP no permite anticipar cambios en la estructura productiva que podrían reducir aún más la brecha externa, el patrón de Profundización Industrial presenta una

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trayectoria diferenciada que vale la pena explorar más. Para ser capaces de concretar esta alternativa, es necesario considerar también los sostenidos niveles de inversión requeridos. Lo mencionado no implica que el sector primario, tanto agrícola como minero, no juegue también un papel de suma importancia en la estructura productiva. Deberá darse lugar a la expansión de estas actividades sobre la base de las convencionales ventajas comparativas. Por ejemplo, un sector central aquí es el de los hidrocarburos, cuya expansión permitiría solventar los requerimientos externos, pero demanda elevada inversión.

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Para salir del estancamiento argentino: reflexiones sobre gestión del desarrollo Luis Rappoport 1

Economista UBA, docente de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Ex Director Nacional de Políticas Regionales del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda.

SÍNTESIS El objetivo es reflexionar sobre el estancamiento argentino con la mirada puesta en lo que hicieron otros países para continuar con su desarrollo económico luego de la crisis de la industrialización sustitutiva de importaciones. Me concentro en la gestión del desarrollo y no en teorías del desarrollo; tampoco propongo diagnósticos numéricos sobre el obvio estancamiento económico argentino. Busco presentar: a. Un listado de los ítems que debería incluir la gestión del desarrollo en la Argentina del siglo XXI. b. Dar un pantallazo de las restricciones que se deberían enfrentar para que dicha gestión sea posible. Cada uno de los breves capítulos podría ser objeto de libros enteros de exposición detallada. Deberían incluir ejemplos de cómo los distintos países, regiones, microrregiones y ciudades enfrentan los problemas del desarrollo. Obviamente, eso excede el espacio disponible y -sobre todo- mis capacidades. Busco presentar una visión panorámica, seguramente incompleta, con la esperanza de abrir futuros estudios y debates sobre la gestión del desarrollo en la Argentina y de los inevitables instrumentos institucionales y organizacionales que la gestión pública requiere. La reflexión tiene un enfoque institucionalista con la convicción hegeliana de que gobernar es crear instituciones. Desde el enfoque propuesto, las principales cinco razones del estancamiento económico argentino son: 1) Luego de la crisis del modelo de sustitución de importaciones, el país abandonó la gestión del desarrollo. En los países que siguieron creciendo, el nuevo modelo que se fue imponiendo es el de la integración al comercio internacional y la gestión multinivel basada –crecientemente- en la Investigación, el Desarrollo y la Innovación (I+D+i). El país no siguió esa tendencia internacional. 2) La Argentina optó por excesos fiscales para sostener a la población con empleo público y asistencialismo. Ese camino se financia con deuda, impuestos e inflación, y no permite la creación de más y mejores empresas y de más y mejores puestos de trabajo. 3) Se desatendió la calidad y la inclusión educativa, que en el orden internacional pasó a ser el eje de la competencia entre países y regiones. 4) Las políticas, tanto las sociales como las económicas, se concentraron en el corto plazo. 5) Los puntos mencionados se deben a diversas restricciones que se detallan en el presente, donde la más importante es el sistema de incentivos de la política y su funcionamiento.

ÍNDICE 1. Qué es el desarrollo en el siglo XXI 1.1. Fin de la Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI) y redefinición del territorio 1.2. Grandes empresas, pymes y emprendedorismo 1.3. Sistema educativo y el trabajo en el siglo XXI 1.4. Gobernanza multinivel del desarrollo 1.4.1. Criterios ordenadores 1.4.2. Nivel nacional 1.4.3. Nivel provincial 1.4.4. Nivel municipal 1.5. Marco institucional del sistema federal de desarrollo 1.6. Fondo de convergencia. Un modelo posible de financiación para la cohesión territorial 1.7. Sistemas de información para el desarrollo 1.8. El sistema científico y tecnológico argentino 2. Formación universitaria, una restricción para la gestión del desarrollo 3. El mito de “macroeconomía primero” y el estado del debate económico 4. El mito de “vienen” las inversiones 5. Lo municipal: ciudades y desarrollo económico 6. La principal restricción al desarrollo: ¿qué pasa en la política? 6.1. Motivaciones de los políticos 6.2. Federalismo argentino: otra restricción 7. ¿Cambio institucional que haga posible el desarrollo económico? Referencias bibliográficas Anexo 1. Ejemplo de servicios para la creación y el fortalecimiento de empresas pymes en el nivel local Anexo 2. Fondo de Convergencia. Un modelo posible de financiación para la cohesión territorial

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1. Qué es el desarrollo en el siglo vo. Ricardo Hausmann estudió el tema en diversos trabajos3. XXI El desarrollo en el siglo XXI es la integración de la actividad empresarial con la ciencia y la tecnología para crear productos y procesos innovadores. El centro de la acción está en el conocimiento, la creatividad, la innovación y la mejora de la productividad, con atención a la preservación del medio ambiente. Todo ello con una mirada del mercado internacional, no solo de los clientes y sus cambios, sino también de los cambios en productos y procesos derivados del ritmo de innovación.

En la jerga de la gestión del desarrollo (particularmente en Europa), la expresión “regiones” corresponde a lo que en la Argentina se denomina “provincias”.

Ver el Atlas of Economic Complexity: https://atlas.cid.harvard.edu/

Ver North, D., 1990.

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Está en juego la velocidad de la innovación y también la velocidad de la difusión de las innovaciones en el entramado productivo y en la gestión pública. Para responder al ritmo de la destrucción creativa, las empresas, países, regiones2 y ciudades no buscan ser los mejores en todo, buscan desarrollar perfiles de especialización. Esa especialización, por un lado, determina la integración del proceso productivo local en cadenas globales de innovación, producción y distribución y, por el otro lado, abre la posibilidad de desarrollar formas de diversificación dentro de la especialización, lo que -a su vez- amplía los citados perfiles de especialización y complejiza todo el sistema producti-

La gestión pública del desarrollo pone en la arena de la competencia internacional a los Estados, sus capacidades y sus marcos institucionales (formales e informales) que organizan (o desorganizan) el desempeño de las sociedades. Esos marcos institucionales determinan los incentivos de las sociedades para enfrentar los desafíos del desarrollo económico. Por lo tanto, el desempeño de las sociedades depende de los incentivos de los políticos para establecer las instituciones formales de los países. Para graficar este punto, se citan a continuación cuatro frases de Douglass North4 -premio Nobel de Economía de 1993-, quien analizó el comportamiento de las instituciones para explicar el desempeño económico: … Aquí precisamente es donde se encuentra el dilema fundamental del desarrollo económico. Si no podemos lograrlo sin el Estado, tampoco podremos obtenerlo con él. ¿Cómo lograr que el Estado se conduzca como una tercera parte imparcial?... … Las actitudes mentales subjetivas de los participantes producirán por evolución una ideología que no solo racionalice la estructura de la sociedad sino que ex-

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plique su mal desempeño. Como resultado de esto, la economía producirá, por evolución, políticas que reforzarán los incentivos y organismos existentes...

pública del desarrollo en la Argentina es urgente. 1.1. Fin de la Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI) y redefinición del territorio

… las características del mercado político son la clave esencial para La gestión pública de la ISI era entender las imperfecciones de competencia exclusiva del golos mercados… bierno nacional: principalmente aranceles aduaneros, reducción … la clave son los incentivos que (o eliminación) de impuestos naenfrenta el político… cionales y créditos subsidiados para las empresas. En el presente voy a disentir de aquellos economistas y comuni- En esa época, las políticas regiocadores sociales que exageran nales también eran competencia las posibilidades de corrección, nacional: básicamente, subsien el corto plazo, de los desequi- dios postoperativos5 para la radilibrios macroeconómicos. El equi- cación de industrias en provincias librio macroeconómico requiere rezagadas. La ISI, ese modelo de tiempo. El impacto de la gestión gestión del desarrollo local, fue pública del desarrollo, hacia más abandonado en todas partes del y mejores empresas y más y me- mundo porque no generaba enjores empleos, toma tiempo. Los tramados productivos permanencambios institucionales necesa- tes y, en cambio, creaba radicarios para la construcción de la ciones industriales precarias que gestión del desarrollo llevan tiem- se sostenían por los subsidios. po. También requiere tiempo Luego, se creaban lobbies en deel cambio en los incentivos que fensa de esos subsidios, usando enfrenta el político. Por fin, la in- como rehenes a los trabajadores clusión de las nuevas cohortes de de las empresas beneficiarias. jóvenes al trabajo del siglo XXI, Como resabio de ese modelo, con más y mejor educación, lleva sobrevive en la Argentina el régimen fueguino. tiempo.

Los subsidios postoperativos son aquellos posteriores a la puesta en marcha de las plantas industriales, como exenciones en el IVA, protección arancelaria, etc.

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Parafraseando a Peter Drucker: el largo plazo no es pensar en decisiones futuras, sino en el futuro de las decisiones presentes, y visto así: el debate sobre la gestión

Durante la ISI, las fábricas encontraban en las grandes concentraciones urbanas su mercado y los trabajadores migrantes hallaban su empleo. Este proce-

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so se retroalimentaba con más mercado y más fábricas para abastecerlo. Es lo que motorizó un feroz crecimiento poblacional del Gran Buenos Aires (GBA): entre los censos de 1947 y 1960 superó el 6% anual acumulativo y, en el período intercensal de 1960 a 1970, el 3,6%6. Con el fin del modelo sustitutivo, en el GBA y en otras conurbaciones quedó un caos donde las desventajas de la aglomeración exceden a sus beneficios: inseguridad, pobreza, desempleo, polución, carencia de servicios, disputas por el uso del suelo, marginalidad. Luego del fin de la ISI, en ámbitos locales, como Sunchales, Tandil, Rafaela o Bariloche, se generaron centros de innovación empresarial de alto nivel y, en varias jurisdicciones, se crearon clusters de empresas de tecnologías de información y comunicaciones, y segmentos agroindustriales con competitividad internacional, como el limón (Tucumán), el vino (Mendoza) y el maní (Córdoba); mientras el sector agropecuario pampeano se convertía en el más productivo, más capitalizado en recursos humanos y con la mayor velocidad de difusión de la tecnología del mundo. Estas experiencias son fruto de la dinámica privada, independiente del Estado y, en buena medida, a pesar del Estado.

territorio en los procesos de desarrollo del siglo XXI es un fenómeno global que determina las nuevas formas de la gestión pública del desarrollo: se debe principalmente a que, en el caso de las pymes y de los nuevos emprendimientos asociados al auge del emprendedorismo, la relación de las empresas entre sí, y de estas con el sistema científico tecnológico y con el sistema educativo, se ve facilitada por la proximidad. La inexistencia de la gestión pública para el desarrollo en la Argentina confronta a las empresas de los mencionados complejos productivos locales con serios peligros: deben competir con otros territorios cuyas empresas están integradas localmente con organizaciones estatales y paraestatales, con centros científico tecnológicos y con centros educativos que responden a los requerimientos de esas empresas. Cuentan, por lo tanto, con recursos que ponen a nuestro sector privado en condiciones de debilidad relativa. 1.2. Grandes empresas, pymes y emprendedorismo

Desde que el mundo es mundo, los principales actores del desarrollo son individuos creativos La redefinición del carácter del que en forma individual, en redes

Al agotarse la ISI, el aumento de la población del GBA se limitó al crecimiento vegetativo. En los siguientes períodos intercensales, fue: 1970 a 1980, 2,4%; 1980 a 1991, 1,38%; 1991 a 2001, 0,88% y 2001 a 2010 1,49%.

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o en organizaciones, crean valor. Son aquellos que hoy llamamos empresarios: los empresarios y sus empresas. Por lo tanto, la gestión pública del desarrollo, en el contexto del siglo XXI, tiene como fin facilitar la creación y el fortalecimiento de empresas, teniendo en cuenta qué es el desarrollo en este siglo. A continuación, algunas reflexiones sobre ese objetivo de las políticas públicas, diferenciando -en una extrema simplificación- grandes empresas, pymes y emprendedorismo. En las grandes organizaciones empresarias, la difusión de las innovaciones se gestiona en el interior de las mismas empresas. En esas organizaciones, el proceso de innovación incluye fuertes inversiones en ciencia y tecnología, y en el desarrollo de capacidades financiadas con recursos propios. También la deliberada expresión incluye trata de dramatizar que, además de los recursos corporativos, hay sustanciales inversiones públicas en ciencia y tecnología que, dependiendo de las estrategias nacionales, de los lobbies y de los marcos institucionales, pueden ser apropiadas por un número significativo de empresas o por empresas individuales. Mariana Mazzucato7, una economista italiana y estadounidense, estudió el peso de las políticas y las inversiones públicas en cien-

cia y tecnología, y su impacto en los procesos de innovación empresarial. Más adelante, cuando se discuta la inversión pública del CONICET argentino y el rol que debería tener el gobierno nacional en el diseño multinivel de la gestión del desarrollo, se volverá sobre el tema con referencia al caso argentino. Las pymes son empresas adolescentes y pocas pueden (o quieren) trascender a esa etapa; sus procesos de fortalecimiento, innovación y competitividad requieren aportes de la gestión pública distintos a los de las grandes empresas. Eso supone la construcción de capacidades públicas locales, la creación de organizaciones especializadas para la provisión de servicios -gestionadas lo más posible por el mismo sector privado local y con adecuado financiamiento y control público- y el involucramiento de los centros locales de educación y de ciencia y tecnología. Algo similar es necesario en el desarrollo de una cultura emprendedora y en el apoyo a los nuevos start ups. 1.3. El sistema educativo y el trabajo en el siglo XXI En el mencionado contexto del siglo XXI, puedo comentar un solo concepto sobre el sistema educativo: “la competencia entre países y regiones es una competencia

Ver Mazzucato, M., 2013.

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http://www.clarin.com/opinion/vantrabajar-hijos_0_1121887872.html y http://www.worldcrunch.com/opinionanalysis/how-will-our-children-earn-aliving-/employment-society-youth-jobseconomy-consumption/c7s15665/#. VSFF_9xwtcT

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entre sistemas educativos”. No existe mayor prioridad para el desarrollo económico que la calidad y la equidad de la educación. Aunque, sin duda, dichas calidad y equidad trascienden en mucho el objetivo del desarrollo económico: están en el centro de la convivencia democrática. El tema es de especialistas, que, como parte de una gestión pública del desarrollo, deberían dialogar con empresas y funcionarios públicos a cargo de dicha gestión.

de trabajo: 1) siendo parte de la sociedad del conocimiento, 2) con sueldos bajos, 3) explotando recursos naturales, 4) vendiendo servicios a alguno de los tres primeros o, simplemente, 5) siendo excluidos del mercado y del trabajo. En todos los países del mundo conviven las cinco formas de vinculación con el mercado de trabajo. Pero según cuál es la forma predominante, el país encuentra un mayor o menor equilibrio social.

Para graficar la importancia del sistema educativo, corresponde una reflexión sobre el mercado de trabajo. Para eso, puede ser de utilidad la siguiente parte de una nota del año 2014, que publiqué en un diario local y fue replicada por un medio internacional8:

Hay excluidos cuando la dimensión de los empleos ligados al conocimiento, a los sueldos bajos o a la explotación de recursos naturales, no son suficientes como para sostener al sector de los servicios simples que pueden ser abastecidos por personas de menor calificación laboral. Taxistas, mozos, cocineros, profesores de gimnasia, cadetes, masajistas, empleados de comercio, peluqueros, etc., viven de la demanda de servicios de aquellos que producen bienes y servicios ligados al mercado internacional.

[…] Salvo las tareas domésticas, y a diferencia de nuestros tatarabuelos, todo el trabajo se destina al mercado, no hay producción para el autoconsumo. El trabajo mismo es un mercado. Los cambios en el mercado de trabajo son resultado del cambio tecnológico que se produce, principalmente, en los países donde predominan los empleos de la sociedad del conocimiento. Actualmente esos países están produciendo cambios que van a afectar a muchos empleos en todo el mundo.

Innovaciones en curso o que se van a incorporar en los próximos años van camino de pulverizar muchos puestos de trabajo. Autos sin chofer, delivery de productos con drones, producción fabril sin mano de obra directa, compras por internet, supermercados sin Hay cinco formas de vinculación cajeros, diarios y libros sin papel de las personas con el mercado van a generar una disrupción en

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la cantidad de empleos de baja calificación similar a la que se vivió en los comienzos de la revolución industrial, cuando millones de personas se vieron obligadas a emigrar a América. Con una diferencia: los nuevos empleos que se generan requieren niveles de calificación cada vez mayores y más difíciles de alcanzar. Todos los países están viendo un aumento de la inequidad y la exclusión. El problema es que los excluidos miran a la sociedad del conocimiento desde la vidriera y sin poder entrar, pero por el otro lado son seres humanos que aman, desean un destino mejor, votan, saben usar celulares, redes sociales y kalashnicov´s, quemarse en las plazas o hacer piquetes. Y –a falta de mejores opciones– pueden aprender rápido a distribuir droga, a robar o a matar. Por eso, la gobernabilidad democrática en el siglo XXI depende del porcentaje de excluidos y de la forma como cada país procesa la exclusión de parte de sus ciudadanos.[…] A esta reflexión cabría agregar las siguientes consideraciones: a. Aun cuando la inclusión en el segmento del mercado correspondiente a los salarios bajos no tiene un futuro promisorio, es necesaria en la Argentina porque puede tener impactos económicos y sociales positivos. Una reforma laboral que reduzca el

costo de los contratos de trabajo es un capítulo ineludible de la gestión del desarrollo. b. Las consecuencias de la exclusión, mencionadas en el último párrafo de la nota, tienen impacto sobre el desarrollo económico porque ponen en peligro la gobernabilidad del país. Cabría concebir formas de inclusión social que no necesariamente supongan participar de los cuatro segmentos mencionados, pero que limiten la exclusión social. Y, en ese tema, la educación en artes y deportes juega un rol significativo. 1.4. Gobernanza multinivel del desarrollo En un contexto como el mencionado en el primer punto ”Qué es el desarrollo en el siglo XXI”, y, a diferencia de la ISI, en que las políticas públicas eran centralmente competencia del nivel nacional, los países exitosos construyen marcos institucionales, sistemas de incentivos y organizaciones que permiten hacer viable la gestión del desarrollo, coordinada entre los niveles de gobierno y con definición de los roles y competencias de cada uno de dichos niveles. Esas instituciones, sistemas de incentivos y organizaciones son diferentes según la cultura, la historia y las instituciones de los países. A menudo, esa cultura, historia e ins157

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tituciones son funcionales a una organización de la gestión compatible con los paradigmas del siglo XXI y, en otros casos, son una traba para la construcción institucional de la gestión. Más adelante se explicará brevemente por qué el caso argentino es del segundo tipo y, por lo tanto, corresponde una reflexión sobre los dilemas del cambio institucional.

constitucional establecido en el artículo 75, inciso 19 de la Constitución Nacional. No hay en el tema unanimidad; en el mundo hay diversos enfoques cuando entra en conflicto este criterio con el desarrollo económico nacional. Por ejemplo, cuando China inició, hacia finales de la década de 1970, su desarrollo capitalista, se concentró en el desarrollo de las provincias del sudeste y tardó 1.4.1. Criterios ordenadores varias décadas hasta avanzar con políticas de cohesión territorial. Tres son los criterios general- Así como en la Argentina no hay mente aceptados de la gobernan- políticas públicas para la gestión za multinivel del desarrollo: de su desarrollo, tampoco hay políticas para la cohesión territo• El criterio de subsidiariedad. rial que, de hecho, no se está ve• El criterio de cohesión. rificando, aunque las definiciones • El criterio de participación. constitucionales son de 1994. El criterio de subsidiariedad incluye dos conceptos: el primero, de subsidiariedad vertical, supone establecer que por default la gestión debe estar lo más próxima posible de las empresas y los ciudadanos. El segundo, de subsidiariedad horizontal, supone establecer que -en la mayor medida posible- la gestión del desarrollo puede (y debe) ser llevada adelante por el sector privado o con la mayor participación de este sector. El criterio de cohesión supone tratar de equilibrar las asimetrías territoriales. En el caso argentino ese criterio es un mandato 158

El criterio de participación define que la concepción y la gestión del desarrollo deben ser lo más participativas posible de los actores involucrados en el desarrollo económico en los tres niveles de gobierno. Eso supone adecuados diseños institucionales en los mencionados niveles. Los criterios reseñados, las funciones de cada uno de los niveles de gobierno y el marco institucional que se detallan más abajo están destinados a la construcción de un Sistema Federal de Desarrollo que permita la gestión de una Política Federal de Desarrollo. El listado que presento se li-

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mita a los aspectos específicos del desarrollo económico. No incluyo las consideraciones fiscales y macroeconómicas que trato más adelante en el capítulo “El mito de la macroeconomía primero y el estado del debate económico”.

versiones y servicios necesarios para la Política Federal de Desarrollo. • Cooperar en la construcción de capacidades del Sistema Federal de Desarrollo en los tres niveles de gobierno. • Proponer y acordar con provincias y municipios los estándares Detallo, seguidamente, las com- mínimos para la gestión del depetencias y responsabilidades de sarrollo provincial y urbano. • Proponer y acordar con provincada uno de los niveles: cias y municipios los estándares para el control de la gestión del 1.4.2. Nivel nacional desarrollo. • Establecer las prioridades nacionales generales en materia 1.4.3. Nivel provincial del desarrollo económico. Eso no supone definiciones sectoriales • Definición de la estrategia de que puedan ser resueltas en el especialización productiva pronivel de provincias (o grupos de vincial, las prioridades de los serprovincias) con los actores invo- vicios e inversiones necesarias, su lucrados9. calendario, presupuesto y finan• Definición y financiamiento ciamiento. de las áreas de ciencia y tec- • Construcción de los marcos nología, correspondientes a las institucionales y convocatoria tecnologías habilitantes de todo o construcción de las organiel sistema productivo (KET, key zaciones a cargo de la gestión de enabling technologies, según la las inversiones y servicios menexpresión inglesa). cionados. • Intervención regulatoria en los • Resolver -con el apoyo nacional sectores donde las provincias no e internacional- la capacitación de tienen competencia. los responsables de la ejecución • Inversiones nacionales en conec- de los servicios e inversiones. tividad digital, terrestre y aérea, y • Cofinanciar el presupuesto con en otras áreas donde las provin- el nivel nacional. cias no tienen competencia. • Controlar la gestión del desa• Aportar los recursos de un Fon- rrollo según los estándares definido de Convergencia que permita dos para todo el país. financiar, junto con recursos de las provincias y municipios, las in- A modo de ejemplo se presenta,

A modo de ejemplo, las prioridades de la Unión Europea para su desarrollo regional en el período presupuestario 2014/2020 pueden encontrarse en: https://ec.europa.eu/regional_policy/es/ policy/how/priorities

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como Anexo 1, una guía de servicios, habitualmente necesarios a nivel provincial o urbano (en el caso de grandes ciudades). 1.4.4. Nivel municipal La agenda de servicios para la gestión del desarrollo es útil para las grandes ciudades. Para ciudades más pequeñas y, según las condiciones y capacidades locales, el nivel provincial debe construir unidades de extensión de los servicios que se desarrollan en el nivel provincial. Más allá de estas consideraciones, más adelante se reflexiona brevemente sobre algunas tendencias del desarrollo urbano con impacto en el desarrollo económico.

gobierno nacional con las provincias y los principales municipios para evitar que la relación bilateral del primero con cada una de las provincias convierta al fondo y a la política de cohesión en un aspecto más del proceso de negociación política, centrada en conveniencias electorales. • Severa distinción y protección de las responsabilidades técnicas respecto de las responsabilidades e intereses políticos. • Eso incluye una selección independiente del personal de gestión técnica. • Ambas funciones deben tener una amplia publicidad. • Diversos lazos de control y accountability independientes.

Eso supone: 1.5. Marco institucional del Sistema Federal de Desarrollo • Un marco asambleario que incluya al gobierno nacional, a las Un Sistema Federal de Desarro- provincias y a una municipalidad llo para la Argentina debe incluir de cada una de ellas. un Fondo de Convergencia, ins- • Un directorio más pequeño y tituciones para la gestión y ca- ejecutivo, que incluya al direcpacidades públicas y privadas en tor del equipo técnico/gerencial. los tres niveles de gobierno. Debe Los miembros de ese directodefinir el objetivo de desarrollo rio deberían ser elegidos según multipolar para constituirse en ins- propuesta de ternas del marco trumento para la convergencia en asambleario, respetando perfiles la demografía y los niveles de de- y capacidades predefinidas, con sarrollo de las provincias argenti- selección final a cargo de expernas. tos independientes. • Criterios similares deberán resEl diseño institucional deberá petarse para la selección de los asegurar: principales responsables técnicos • La participación equilibrada del gerenciales. 161

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• Deberán estar formalmente acotadas las atribuciones y competencias de la citada asamblea, del directorio y de la estructura técnica para asegurar la independencia y agilidad de la ejecución técnico/gerencial. • La estructura de gestión política y la estructura de gestión técnica deberían interactuar en sucesivas iteraciones hasta alcanzar una visión común de los objetivos estratégicos nacionales, a los cuales deberán aportar las estrategias provinciales y municipales. Esa visión estratégica común deberá revisarse al cabo de cada período plurianual de ejecución presupuestaria. Criterios similares deben incluirse en los presupuestos mínimos para la organización de la gestión del desarrollo en los niveles provinciales y municipales, a los cuales deberán adherir provincias y municipios para ser parte del Sistema Federal de Desarrollo.

10 El Fondo de Convergencia segmenta las provincias en función de su PBG per cápita. En la Argentina no se calcula el PBG provincial desde el año 2004. En el ejercicio numérico que se realizó para las conversaciones con el BM se usó la información de ese año. Volver al cálculo del PBG es condición para la viabilidad de esta propuesta de parámetros.

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Convergencia y su gobernanza es (además de construir una estrategia de desarrollo) cambiar -en el margen- los incentivos del sistema político provincial bajo la hipótesis de que el actual sistema de incentivos de los políticos es la principal restricción al desarrollo argentino. El tema se discutirá más ampliamente en los dos últimos capítulos. 1.6. Fondo de Convergencia. Un modelo posible de financiación para la cohesión territorial Se detallan, como Anexo 2, los parámetros propuestos para un Fondo de Convergencia, instrumento central de una Política de Desarrollo Federal10. El tema se discutió oportunamente con el Banco Mundial y por eso se incluye a esa institución como parte del financiamiento. La participación de una institución financiera internacional es central para el éxito de un sistema como el propuesto porque permite establecer condicionalidades que aseguren una gobernanza como la expuesta en el punto anterior. Conceptualmente, se trata de un fondo condicionado que únicamente puede ser usado para la gestión del desarrollo económico.

Existen modelos institucionales para la gestión del desarrollo, tanto macrorregionales como nacionales, y regionales, en la Unión Europea y en un buen número de países, que pueden servir de inspiración si en algún momento se toma la decisión de adoptar una política de desarrollo para 1.7. Sistemas de información para la Argentina. El objeto central el desarrollo de la propuesta institucional y, particularmente, del Fondo de Los países donde existe gestión

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pública del desarrollo tienen sistemas de información útiles para dicha gestión y para la medición de los impactos. No se desarrollará en este capítulo, pero es importante incluir el tema para el debate. Sin información no es posible una adecuada gestión. 1.8. El sistema científico y tecnológico argentino El sistema científico y tecnológico argentino tiene un buen número de organismos. Los principales son el CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas), el INTI (Instituto Nacional de Tecnología Industrial), el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria), la CONEA (Comisión Nacional de Energía Atómica), la CONAE (Comisión Nacional de Actividades Espaciales), la ANPCYT (Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación), el SEGEMAR (Servicio Geológico Minero Argentino), además de universidades, otras organizaciones menores y organizaciones de ciencia y tecnología provinciales. Desde el punto de vista del desarrollo económico correspondería agregar al SENASA (Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria) y el IRAM (Instituto Nacional de Normalización y Certificación).

El INTI y el INTA son dos organizaciones públicas centrales para la incorporación de la mejor tecnología a las empresas argentinas. A falta de políticas nacionales de desarrollo, fueron golpeadas por buena parte de los últimos gobiernos, ya sea con reducciones presupuestarias, con limitación de sus capacidades técnicas a favor de la incorporación de personal para hacer proselitismo político, o con ambas cosas a la vez. Sin embargo, preservaron buena parte de sus núcleos de excelencia técnica y ambas, particularmente el INTA, tienen una extraordinaria capilaridad territorial. Como las provincias también carecen de sólidas políticas de desarrollo, el INTI y el INTA no tienen una adecuada coordinación con los gobiernos locales ni recursos subnacionales. En buena medida giran en el vacío de sus propias estrategias, sosteniendo a su personal, pero sin recursos para su equipamiento y para la investigación aplicada. Cualquier política de desarrollo que se conciba en la Argentina debería fortalecer estas organizaciones. En el modelo que expongo en el presente, deberían constituir el núcleo central de la gestión técnica del Sistema Federal de Desarrollo, tanto en el nivel nacional como local. En la medida en que los recursos del 163

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Fondo de Convergencia sean administrados localmente -en organizaciones de gestión con participación empresaria- y en que buena parte de las capacidades técnicas necesarias estén o puedan estar en las agencias locales del INTI y del INTA, se establece una coordinación natural entre estas, los gobiernos provinciales, las empresas y las universidades. El INTI y el INTA son activos ineludibles de cualquier política de desarrollo. Los estándares técnicos y ambientales están en constante evolución, según el veloz proceso de innovación, que -como se expresa en la primera parte de este capítulo- “es” el desarrollo. No es posible una adecuada gestión del desarrollo sin tener en cuenta el fortalecimiento y la confrontación internacional de SENASA e IRAM, otras organizaciones que requieren fortalecimiento. Entre otras inversiones, INTI, INTA, SENASA e IRAM deberían tener observatorios técnicos permanentes en Europa, EE.UU y China.

11 Cifras de: https://www.scimagojr.com/countryrank.php?year=2019 https://www.wipo.int/ipstats/en/statistics/ country_profile/ http://data.uis.unesco.org/?queryid=64 y h t t p s : //w w w. a r g e n t i n a . g o b . a r/c i e n c i a / indicadorescti

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Visto en su conjunto y en su comparación con otros países, el sistema de ciencia y tecnología merecería una evaluación crítica. Produce 0,3% de patentes por cada paper citable; esa cifra se compara con 1,5% en Chile, 0,8% en Brasil, 22% en Corea y 9,4% en Israel. La cantidad de personas

empleadas en nuestro sistema científico-tecnológico por cada patente que se tramita es de 3.429, mientras que en Sudáfrica alcanza con 103 personas para cada patente11. Las cifras del fracaso relativo abruman. En particular, el CONICET, que tiene el mayor presupuesto entre los organismos del sistema, debería convertirse en un instrumento del desarrollo argentino. Para eso, se requerirían cambios en su marco institucional, lo que supone cambios en los incentivos de los investigadores y de las empresas, que deberían fortalecerse con la inversión pública en ciencia y tecnología, y aportar recursos privados crecientes a esa inversión. A continuación algunos comentarios: • Si el nivel nacional no define, con el debido consenso, los KET (tecnologías habilitantes), y cada provincia no define su perfil de especialización (siempre con el consenso empresario y de otros actores), la investigación científica tecnológica gira en el vacío. • No tiene sentido sostener una estructura de personal que no puede llevar a cabo proyectos de investigación con el debido equipamiento, materiales, viajes y otros gastos propios de cada proyecto. Cabría redefinir las prioridades de gasto en personal respecto del gasto en los proyectos.

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Financiadora de Estudos e Projetos, empresa pública vinculada al Ministerio de Ciencia y Tecnología de Brasil.

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En Brasil, por ejemplo, el gasto de personal corre por cuenta de las universidades y los investigadores se presentan a concursos del FINEP12 -a cargo de la financiación- para cada proyecto de investigación. Eso no significa que, para proyectos estratégicos y para las mencionadas tecnologías habilitantes, deba existir personal permanente. • Los expertos en patentes y los vinculadores entre el sistema productivo y el sistema científico tecnológico son figuras centrales que deben formarse adecuadamente y trabajar, en el nivel nacional, para las grandes empresas y, en el nivel provincial, para las pymes y los emprendedores. Son figuras clave del sistema que, en gran medida, deben estar en el marco del CONICET y del resto de las organizaciones de ciencia y tecnología. • Todo proyecto de investigación debe ser definido por concurso y aprobado por evaluadores independientes (con buena parte de expertos del exterior). • Debería haber un límite para la inversión en investigación básica respecto de la investigación aplicada. Y para esta última debería existir -lo más posible- interés comercial y aportes empresarios. • No debería estar permitida la difusión de las investigaciones científico-tecnológicas sin la autorización de las áreas de vinculación con el sistema productivo.

• Por otro lado, los investigadores deberían recibir compensaciones económicas de las empresas que se benefician de sus investigaciones y patentes. • Regularmente, el CONICET y el resto del sistema científico-tecnológico deberían estar sometidos a evaluaciones de impacto con propuestas de mejora del sistema. El resultado de esas evaluaciones debería ser público. El sistema científico-tecnológico necesita la cooperación internacional para su reformulación. Con su asistencia, debería contar regularmente con recomendaciones independientes sobre su diseño institucional, los incentivos de los investigadores, las mejores formas de vinculación de la ciencia y la tecnología con las empresas, rutinas de planeamiento de mediano y largo plazo, asociadas a las estrategias de desarrollo nacional, y evaluación del impacto de la inversión en ciencia y tecnología en el desarrollo económico. Tras los cambios necesarios y contando con las mencionadas mediciones de impacto, debería aumentar la inversión en Investigación, Desarrollo e Innovación, tanto pública como privada. Según cifras del Banco Mundial, dicha inversión es del 0,54% del PBI (2017) -el mismo porcentaje que Botswana y sustancialmente menor que el 1,26% de Brasil-

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cuando el promedio mundial es tinas deberían enfrentar. La Unión del 2,27% (2018)13. Europea, varios de los países que la componen, China y los países 2. Formación universitaria, una de la OCDE estarían gustosos restricción para la gestión del de colaborar con nuestras unidesarrollo versidades. Particularmente, la OCDE tiene una extraordinaria En la Argentina, todas las carreras bibliografía comparativa y sus de economía tienen alguna mate- técnicos, que son de primer nivel, ria sobre “Teoría del Desarrollo”; tendrían plena disposición para hay una carrera de grado sobre asistir a nuestras universidades desarrollo económico en Córdo- en el tema. ba; algo más de media docena de universidades tienen maestrías en 3. El mito de la “macroeconomía desarrollo económico y una uni- primero” y el estado del debate versidad del conurbano tiene un económico doctorado en el tema. El debate económico argentino La carrera de grado y las maes- parece encerrado entre dos batrías enseñan e investigan cen- rrotes: el de los políticos preocutralmente sobre desarrollo lo- pados por las elecciones de los cal, microrregional. El doctorado años impares (asunto que se tiene una pretensión más amplia. analiza más adelante) y el de los Pero en ninguna casa de estudios economistas que proponen solude nuestro país se estudian y se ciones para el equilibrio macroeinvestigan gestión multinivel del conómico, la estabilidad modesarrollo, los marcos institucio- netaria y fiscal, y la reducción de nales, las organizaciones, las ca- impuestos distorsivos. Ambos, pacidades y los incentivos políti- con una visión de corto plazo. cos y sociales para que la gestión Para los economistas y comunidel desarrollo sea posible. Tam- cadores, el equilibrio macroecopoco se estudian e investigan los nómico y la estabilidad monetaria modelos de gestión pública del y fiscal son condición para la condesarrollo de otros países y su fianza, nacional e internacional, forma de enfrentar los dilemas para que “vengan” las inversiones. centrales que se presentaron en el primer capítulo. Es obvio que cualquier proceso de desarrollo económico se poEsta carencia es una restricción tencia con los actualmente inepara la gestión pública del desa- xistentes equilibrio macroecorrollo que las universidades argen- nómico y moneda nacional. No

Banco Mundial. https://datos.bancomundial. org/indicator/GB.XPD.RSDV.GD.ZS

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es obvio que sea imposible el desarrollo económico con desequilibrios y sin moneda. En cambio, una adecuada gestión del desarrollo es condición necesaria para que se alcance el equilibrio macroeconómico y se termine con la inflación. A los escépticos sobre este punto, les sugiero que realicen un ejercicio contrafáctico: ¿cómo serían el desequilibrio macroeconómico y el déficit fiscal (y social) si empresarios argentinos no hubiesen protagonizado la “Revolución de las Pampas” (con soja, siembra directa, silobolsas, agtech y demás innovaciones) y sin los seis o siete mil millones de dólares de exportación de servicios del conocimiento? A continuación imaginen que esos resultados empresarios, en lugar de tener al Estado en contra, hubiesen tenido el Estado a favor y, además, otros tres o cuatro núcleos empresarios hubiesen tenido algo del Estado a favor o, por ejemplo, hubiesen contado con más profesionales, con formación técnica, formados para sus empresas14.

Diversos estudios mencionan que la carencia de personal con formación técnica es una limitación al fortalecimiento de empresas. Ver los estudios de la Fundación del Observatorio Pyme (FOP) en: https://www.observatoriopyme.org.ar/ y ver Territorio, infraestructura y economía en la Argentina. Restricciones al crecimiento de distintos complejos productivos, CEPAL y Ministerio del Interior, 2017.

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negociar y acordar con todos los sectores políticos y comprometer públicamente su cumplimiento. En ese lapso, hay que alcanzar el equilibrio, reducir el gasto y los impuestos -en particular, los distorsivos, como Ingresos Brutos-, conformar un fondo anticíclico (que estabilice la macroeconomía ante cambios en los precios de exportación o ante cualquier otro evento externo) y, sobre todo, establecer las prioridades del gasto en el largo plazo, acordes con los requerimientos del desarrollo económico. Como se menciona, las dos prioridades son: 1. Educación y 2. Gestión del desarrollo. Con un presupuesto equilibrado y con esas dos prioridades acordadas, la Argentina puede reiniciar una senda de crecimiento, aumento del empleo formal y reducción de la pobreza. La OCDE elaboró diez recomendaciones en materia presupuestaria y tiene un buen número de trabajos y ejemplos sobre gestión presupuestaria y priorización del gasto y las inversiones públicas. A modo de ejemplo, se citan las siguientes tres recomendaciones del listado de diez mencionado: • Alinear el presupuesto a las prioridades estratégicas del mediano plazo.

El equilibrio presupuestario no es posible en el corto plazo. Lo que, en cambio, sí es posible y urgente es concebir, acordar y poner en marcha el presupuesto público de 2030 de los tres niveles de gobierno, con todos los presupuestos intermedios, hasta llegar • Diseñar el marco presupuestaa dicha meta. Es imprescindible rio de las inversiones para al-

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canzar los requerimientos del supuestario de mediano plazo desarrollo nacional, teniendo en se percibirán antes del 2030: si cuenta el costo - beneficio. la clase política muestra que, al cabo de dos o tres años, cum• Identificar, evaluar y gestionar ple con lo acordado, la Argentina en forma prudente los riesgos de habrá recuperado su dinámica de sustentabilidad de largo plazo. desarrollo y el respeto internacional. Las citas de Douglass North A falta de moneda de cuenta, no al inicio del presente no alientan se puede elaborar presupuestos el optimismo. en pesos, pero sí se puede acordar las relaciones porcentuales entre La apertura comercial de la Arlas partidas que definen las priori- gentina es necesaria, pero está dades nacionales y la senda hasta asociada al éxito y al ritmo de las alcanzar el equilibrio. mencionadas políticas. En la medida en que la gestión del desaCon esa visión de mediano pla- rrollo vaya dando frutos y permizo es posible resolver los te- ta el aumento de la masa salarial mas críticos que, habitualmente, formal privada y la reducción y evalúan economistas y comuni- eliminación de impuestos, el país cadores: impuestos excesivos y podrá integrarse al sistema indistorsivos, desequilibrios pre- ternacional con equilibrio social, supuestarios, inflación, carencia teniendo en cuenta las cinco dide moneda y de un mercado de versas formas de participación crédito, debilidad del mercado de en el mercado de trabajo citadas. capitales, además de la debilidad Someter a las empresas argentipara enfrentar shocks externos. nas a una apertura comercial sin El camino hacia la reducción de una adecuada gestión del desalos gastos sociales para su susti- rrollo puede tener impactos negatución por empleos privados for- tivos sobre buena parte del tejido males depende de la eficacia en la productivo. Los ritmos del acuergestión del desarrollo. Ese mismo do con la Unión Europea habilitan desarrollo y el crecimiento de la la puesta en marcha de políticas masa salarial formal son condi- de desarrollo. La cooperación de ción para la reducción y elimi- la Unión Europea puede ser cennación de los citados impuestos tral para el diseño institucional y excesivos y distorsivos. Los rit- técnico de esas políticas, y para la mos de estos cambios dependen coordinación con el Banco Mundel ritmo del desarrollo. dial y otros organismos de financiamiento. Los impactos de un acuerdo pre169

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4. El mito de “vienen” las inversiones En el debate público sobre el desarrollo económico se usa, a menudo, la expresión “vienen” las inversiones. Habitualmente, es un pensamiento que se asocia al de “amigos de los mercados”. La versión completa sería: “si somos amigos de los mercados, vienen las inversiones”. Esa visión mágica del proceso económico merece ser confrontada: el proceso inversor es, fundamentalmente, endógeno. Aun cuando un país reciba inversiones externas, el componente endógeno es el esencial. A continuación se enumeran las principales motivaciones de la inversión externa, con un breve comentario en cada caso: • Inversión externa para aprovechar salarios bajos: países como Bangladesh o China (en el inicio de su proceso de desarrollo) son ejemplos. Es una motivación en declive porque, crecientemente, los trabajos de baja calificación se están sustituyendo por la robotización. El costo laboral de la Argentina no califica para este tipo de inversiones. • Inversión externa atraída por bajos impuestos: es el caso de Irlanda, en Europa, y Paraguay, en el Mercosur. La Argentina tampoco califica para este segmento. • Inversión externa atraída por el mercado interno: nuestro merca170

do califica para interesar a algunas empresas, pero es débil para ser atractivo como plataforma exportadora de esas empresas. La dinámica de crecimiento de las empresas que toman porciones en el mercado argentino depende de la protección arancelaria o de su especialización en segmentos de bienes y servicios no transables. El país no crece como para que nuestro mercado sea atractivo. El crecimiento del mercado argentino depende del desarrollo de empresas argentinas y de su potencial exportador. • Inversión externa para captar recursos naturales: es el caso de Venezuela (cuando era una potencia petrolífera) o Arabia Saudita. Tiene escasos encadenamientos productivos y escasa generación de empleo. Si se convierte en el centro del perfil exportador, puede generar una distorsión en todo el sistema productivo, que en la jerga de los economistas se denomina “enfermedad holandesa”. • Inversión externa para captar activos estratégicos: el caso más interesante es el de Israel, con la mayor densidad mundial de científicos y profesionales de alto nivel y con un marcado espíritu emprendedor. Ninguna empresa de alta tecnología puede darse el lujo de no tener una cabecera en Israel para aprovechar esos activos. Esas inversiones externas retroalimentan el desarrollo de

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la sociedad del conocimiento. En este caso, el elemento endógeno es el central. Para alcanzar ese perfil en la Argentina, la palabra la tiene el sistema educativo, los cambios institucionales del sistema de ciencia y tecnología, y la gestión del desarrollo. Requiere tiempo.

cometen errores en el diseño urbano, el desarrollo puede abrir un círculo virtuoso. Por otro lado, en grandes urbes, el desarrollo urbano es, a menudo, el motor del desarrollo económico en la medida en que ese desarrollo urbano respete los nuevos criterios que están crecientemente en el debate internacional.

En los cinco casos mencionados, la estabilidad regulatoria es La propuesta de un Sistema de condición necesaria. Desarrollo Federal apunta a construir un país con una actividad Así visto, espero haber sido per- económica y una demografía posuasivo en romper el mito de “vie- licentradas. La utopía sería la de nen las inversiones”. Hoy por hoy, bajar la población -y la marginalas inversiones no “vienen” de lidad- del AMBA a favor de más y afuera; son de argentinos dis- mejores oportunidades de trabapuestos a quedarse en el país, jo en más polos de desarrollo en imaginar y poner en marcha sus todo el territorio nacional. Comproyectos. parto a continuación dos párrafos de un artículo que elaboré con 5. Lo municipal: ciudades y de- Pedro del Piero y que publicó La sarrollo económico Nación en el año 201815: Se está viviendo un debate en el orden internacional que incluye una redefinición de los ámbitos urbanos para hacerlos más habitables, más amigables con el medio ambiente, más inteligentes, que reduzcan el transporte y los gases de efecto invernadero, más conectados entre sí y más productivos. El objetivo de este capítulo es el de colocar el tema en la agenda de debate y alertar que, en las pequeñas ciudades, el desarrollo económico es el motor del desarrollo urbano y, si no se

[…] El Gran Buenos Aires es una unidad compleja donde vive más de la tercera parte de la población y de los votantes del país. Sin embargo, la forma en que se gestiona el área metropolitana de Buenos Aires (AMBA) parece una receta para asegurar que la complejidad se convierta en caos. No existen criterios globales, ni coordinación, ni planificación alguna para el uso del suelo, los problemas habitacionales, el transporte, la basura, el desarrollo económico, la seguridad, los servicios de salud y edu-

15 http://www.lanacion.com.ar/1702222-granbuenos-aires-un-modelo-para-armar

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Ver:https://www.lanacion.com.ar/ opinion/coronavirus-cual-sera-argentinafutura-nid2367695

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cación y la atención de los pro- atender a sus seguidores más fieblemas sociales. les, agrupar nuevos seguidores, conseguir prensa, halagar a los Posiblemente lo relevante del mar- votantes, estar atentos a las enco institucional a construir es que cuestas y a los líderes para ser debería romper con los criterios incluidos en listas de represenclientelares con que actualmente tantes, conseguir fondos, retribuir se gestiona (o no se gestiona) el favores, juntarse con asesores AMBA y poner en primer lugar la para desentrañar el humor de planificación de largo plazo, la in- los votantes y asistir a reuniones dependencia en la gestión, la par- donde se juegan todas esas cosas ticipación de expertos, la riqueza y -a veces- políticas públicas, de la información, la negociación cuya condición es el corto plazo abierta y el debate democrático y la repercusión mediática. Es un en la concepción y ejecución de trabajo agotador. En nuestro país las políticas públicas. […] incluye un discurso con tinte religioso que expresa una visión del 6. La principal restricción al de- mundo “exterior”. Unos “creen” sarrollo: ¿qué pasa en la política? ser amigos del mundo y que con ellos “vienen” las inversiones, con6.1. Motivaciones de los políticos vicción que se comentó más arriba. Los otros “creen” que el munLas citas de Douglass North en do es hostil y buscan aislamiento. el primer capítulo ponen en pri- Ambas son “creencias”, ni hechos mer lugar de cualquier proceso ni evidencias. A menudo -en de desarrollo -por encima de la emergencias- recurren a buenos tecnología y la educación- los in- expertos que responden con eficentivos que enfrentan los políti- cacia. Pero la respuesta a las “urcos y las características del mer- gencias” difícilmente pueda tener cado en el que se insertan. en cuenta sus consecuencias futuras. El oficio de los políticos -su motivación- es llegar o influir en el Las ciencias políticas llaman a esa poder y mantenerse, o avanzar en repetición: “dependencia del senlos estamentos de los gobiernos. dero”16 (path dependency). Tiene Por más que tengan vocación de que ver con las normas -formales servicio a la comunidad, su oficio e informales- que gobiernan a los obliga a defenderse de “ope- la sociedad y a su clase política. raciones” verdaderas o imagina- Cambiar el “sendero” es una de das y a concebir nuevas “opera- las cosas más difíciles de los prociones” en contra de sus rivales, cesos de desarrollo económico.

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Ese cambio es improbable porque lo deberían generar los mismos políticos que están acostumbrados y se benefician del statu quo. Sin embargo, la historia de la humanidad está plagada de ejemplos en que fue posible romper la “dependencia del sendero” . En el caso argentino, las elecciones bianuales ponen en tensión al mercado de la política cada dos años: eso reduce el horizonte temporal de las políticas públicas. En democracia, la inevitable obsesión de los políticos por el poder está condicionada por sus propias convicciones, por la cultura y las convicciones de la sociedad, por la estructura institucional, con la división de poderes y con las elecciones competitivas, que obligan a la confrontación de intereses políticos diversos. Aunque posiblemente las condicionalidades más interesantes están dadas por las personas u organizaciones “contra mayoritarias” que influyen en las políticas públicas, entre otras: medios, empresas y cámaras empresarias, sindicatos, intelectuales, universidades, organizaciones de la sociedad civil y la estructura profesional del Estado. En los países exitosos, esta última está conformada por profesionales de alto nivel que pasan por concursos competitivos y es determinante para la estabilidad de las políticas públicas. No es el caso de la

Argentina donde son escasos los organismos con ese perfil funcionarial. En la propuesta de organización de la institucionalidad para la gestión del desarrollo, se definieron algunos criterios para que ese tipo de funcionarios esté a cargo de las funciones operativas de dicha gestión. La diversidad y la independencia de las citadas personas u organizaciones que influyen en la agenda pública dependen -en buena medida- de la estructura productiva de los países o provincias donde interactúan con el poder. Estas entidades contra mayoritarias pueden ser actores de conflictos de intereses, donde los políticos pueden mediar (o medrar), o también pueden ayudar al desarrollo económico, social y cultural de las sociedades. Nuevamente, es un nudo difícil de resolver: sin una adecuada dinámica de desarrollo priman en esas entidades de la sociedad las conductas defensivas y se limita su rol en el desarrollo económico, social y cultural. Los políticos pasan a atender un mercado de demandas de corto plazo, ajeno al interés nacional. 6.2. El federalismo argentino: otra restricción al desarrollo En la exposición sobre la gestión multinivel del desarrollo en el siglo XXI, traté de fundamentar por qué el nivel provincial es un nivel 173

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crítico. Aun cuando lo local tiene ese carácter en países unitarios, su importancia se refuerza en un país federal como el nuestro. De ahí la importancia del mercado de la política y de los incentivos que enfrentan los políticos en el particular federalismo argentino. Carlos Gervasoni es, quizás, el investigador que mejor analizó el tema en diversos textos17. Gervasoni menciona “regímenes híbridos subnacionales, es decir, provincias que combinan instituciones formalmente democráticas y algunas prácticas sustantivamente democráticas con usos claramente autoritarios…”. Existe coherencia entre los regímenes híbridos que menciona Carlos Gervasoni, con mercados laborales con escasa participación del empleo privado formal y una alta dependencia de transferencias del gobierno nacional o de rentas mineras o petroleras. Gervasoni denomina a esas jurisdicciones “provincias rentísticas”. Se trata de provincias que carecen de estructuras productivas razonablemente consolidadas e inclusivas. Hay dos tipos de provincias rentísticas: aquellas que “viven” de los recursos nacionales y aquellas que “viven” de recursos nacionales y de rentas mineras o petroleras. Adicionalmente, las provincias con esos regímenes híbridos están sobrerrepresenta-

das en la Cámara de Diputados de la Nación y, obviamente, tienen una presencia determinante en la Cámara de Senadores donde la representación es por provincia18. La gobernabilidad para un gobernador de estas provincias es “el voto que viene de abajo” y el “dinero que viene de arriba”. El problema es que, para los gobernadores, el mejor destino del “dinero que viene de arriba” es, en primer lugar, los sueldos de los empleados públicos (y, si aumentan esos recursos, más sueldos para más empleados públicos) y, en segundo lugar, obra pública “que se note” para que tenga impacto electoral. Habitualmente, esa obra pública está lejos de mejorar las condiciones de competitividad sistémica local y ayudar a crear y sostener empleo privado. Esa lógica se combina con los requerimientos de la gobernabilidad en el nivel nacional: el gobierno nacional necesita de los gobernadores para asegurar los votos en el Congreso Nacional. En las provincias con estructuras productivas consolidadas, los gobernadores deben responder a una demanda social más compleja, que incluye las cadenas productivas locales. Por eso, Santa Fe, Córdoba y Mendoza tienen políticas de desarrollo productivo, aunque, a falta de una política de desarrollo federal multinivel

Ver Gervasoni, C., 2018a y 2018b.

No se cumple con la Constitución de 1994 que expresa: Art. 45.- La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado. Art. 47.- Para la segunda Legislatura deberá realizarse el censo general, y arreglarse a él el número de diputados; pero este censo sólo podrá renovarse cada diez años.

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como la expuesta, son esfuerzos débiles si se los compara con los sistemas de gestión del desarrollo de otros países19. Nuestras pymes no compiten solamente contra otras pymes, compiten contra el Sebrae, el servicio de atención a las pymes de Brasil, y con fondos establecidos en su constitución para financiar el desarrollo regional; contra la Small Business Administration de Estados Unidos y los sistemas estaduales de apoyo; contra Corfo, la agencia estatal de soporte empresarial de Chile; y contra instituciones y recursos bastante más sofisticados de Europa y Asia. Pero, sobre todo, nuestras empresas compiten contra empresas de muchos otros países, cuyas autoridades locales están menos interesadas en el empleo público y más interesadas en el desarrollo económico, porque ese desarrollo -y no la plata que viene de arriba- aporta la mayor parte de los recursos fiscales de las entidades subnacionales.

El caso de la Provincia de Buenos Aires combina dos sistemas distintos: el del GBA, en el que buena parte de los intendentes siguen la lógica de las provincias menos desarrolladas en su relación con el Estado nacional, y el resto del territorio provincial, asimilable a las provincias con estructuras productivas consolidadas. La Provincia no tiene políticas públicas de desarrollo desde hace un par de décadas.

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La propuesta institucional y financiera para la gestión del desarrollo que presenté más arriba busca enfrentar el conflicto entre “creación de empleo privado” con “gobernabilidad” (provincial y nacional), que está planteado por la configuración del mercado de la política derivado del particular federalismo argentino. Sin

embargo, esa propuesta -y cualquier otra- choca contra el path dependency (la dependencia del camino) del mercado de la política y los incentivos de los políticos, además de las restricciones menores mencionadas. Es improbable que la Argentina salga de esa sobredeterminación. 7. ¿Cambio institucional que haga posible el desarrollo económico? La pregunta refiere a la superación de las restricciones que mencioné y a la formulación de un modelo de gestión del desarrollo como el que expuse o como el que resulte de estudios y de debates más amplios. Correspondería mencionar dos ejemplos recientes de un cambio radical de instituciones que permitieron extraordinarios y veloces procesos de crecimiento económico: el de China y el de los países que, como Estonia, después de la caída del Muro de Berlín, se incorporaron a la Unión Europea. El primero fue un cambio institucional endógeno, con instituciones concebidas y establecidas por la dirigencia nacional; el segundo tuvo una fuerte inducción exógena: buena parte de los nuevos marcos institucionales y, particularmente, las políticas de desarrollo y su financiamiento emanaron de la Unión Europea si bien también el componente

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endógeno fue determinante.

no que permita capitalizar esas contribuciones para construir un El desarrollo chino y el cambio modelo de gestión del desarrollo institucional que lo habilitó se ini- para la Argentina. ciaron en 1978, bajo el liderazgo de Deng Xiaoping, y dieron fin a 29 años de hambrunas que, a su vez, fueron la continuación de 200 años de estancamiento. Al cabo, en apenas 43 años, China compite por ser la primera potencia mundial y tiene una clase media de más de cuatrocientos millones de habitantes con un PBI per cápita similar al de los Estados Unidos. El caso de Estonia -país democrático- es interesante: la clase política no pudo eludir la demanda social por pertenecer al club europeo. Y ese club, además de condicionar la asociación a cambios políticos institucionales, incluyó al país en la política de cohesión europea, que es la piedra basal de las instituciones y los fondos para la gestión del desarrollo. Estonia que, además del elemento exógeno, tuvo una excelente gestión, multiplicó su PBI per cápita por diez en treinta años. El caso argentino no es asimilable a ninguno de los mencionados, pero instituciones como el Banco Mundial, el BID, la OCDE y la Unión Europea pueden jugar un rol exógeno importante si se genera un movimiento endóge177

Referencias bibliográficas CEPAL y Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda, “Territorio, infraestructura y economía en la Argentina Restricciones al crecimiento de distintos complejos productivos”, Ed. CEPAL, 2017. Gervasoni, C., “Hybrid Regimes Within Democracies: Fiscal Federalism and Subnational Rentier States”, Cambridge University Press, 2018a. Gervasoni, C., “Democracias y autoritarismo en las provincias argentinas. Aportes para el debate”, 2018b. Mazzucato M., “El Estado emprendedor. Mitos del sector público frente al privado”, RBA Libros, 2013. North, D., “Instituciones, cambio institucional y desempeño económico”, Primera edición en castellano, Fondo de Cultura Económica, 1990.

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Anexo 1

2.1.4. Planeamiento. 2.1.5. Calidad. Ejemplo de servicios para la 2.1.6. Innovación. creación y el fortalecimiento de 2.2. Consultoría tecnológica empresas pymes en el nivel local según sector productivo: 2.2.1. Diagnósticos. Servicios financieros 2.2.2. Asistencia a la mejora 1. Capital de riesgo. tecnológica. 2. Créditos con devolución contingente. 3. I+D+i Vinculación triángulo de 3. Garantías. Sábato. Servicios no financieros Servicios pasivos

4. Servicios comerciales: 4.1. Rondas y misiones mercado interno. 1. Simplificación de la regulación 4.2. Rondas y misiones (ver “Doing Business”20, Banco mercado externo: Mundial). 4.2.1. Viajes. 2. Apelación regulatoria 4.2.2. Misiones inversas. (ombudsman de las pymes). 3. Tratamiento diferencial a las 5. Asociatividad: pymes en compras públicas. 5.1. Shoppings a cielo abierto. 4. El gran tema impositivo 5.2. Compras conjuntas. local (como parte de un 5.3. Ventas conjuntas y/o problema nacional), reintegro coordinadas. de Ingresos Brutos en 5.4. Activos compartidos. exportaciones. 6. Inteligencia competitiva y Servicios activos vigilancia tecnológica. 1. Capacitación: 1.1. Empresaria. 7. Marketing de la región 1.2. Laboral. (provincia/ciudad). 2. Consultoría: 2.1. Consultoría de gestión: 2.1.1. Diagnósticos. 2.1.2. Asistencia a la gestión (proyectos de mejora). 2.1.3. Asistencia a la informatización de la gestión.

8. Emprendedorismo: 8.1. Capacitación de jóvenes emprendedores. 8.2. Mentorías. 8.3. Contactos para acceder al capital de riesgo y otras fuentes de financiamiento.

https://espanol.doingbusiness.org/es/ doingbusiness

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Anexo 2

valor per cápita para todos los habitantes del país.

Fondo de Convergencia. Un modelo posible de financiación 6. El FC crece anualmente en para la cohesión territorial. moneda constante según el crecimiento del PBI. Fondo de Convergencia (FC) equivalente aproximadamente a 7. Se definen cuatro segmentos 0,4 % del PBI. Sería un fondo de de jurisdicciones, de acuerdo con asignación específica no sujeto a el PBI per cápita de cada una de debate parlamentario anual. ellas respecto del promedio nacional del PBI per cápita, según: 1. Primer año: un tercio de ese valor; segundo año: dos tercios; y a. Jurisdicciones cuyo PBI per tercer año: 100 %. cápita es mayor que el 200% del PBI per cápita nacional. 2. El 30 % del FC se destinará a los municipios, los que deberán b. Jurisdicciones cuyo PBI per aportar fondos de contraparte, cápita se ubica entre el 90% y con criterios de segmentación el 200 % del PBI per cápita similares a los expuestos en el nacional. presente. c. Jurisdicciones cuyo PBI per 3. El aporte porcentual del Banco cápita se ubica entre el 70 % y Mundial al FC sería decreciente el 90% del PBI per cápita para un período de cinco años nacional. para que, al sexto año, el fondo se financiara en un 100 % con fondos d. Jurisdicciones cuyo PBI per públicos nacionales. cápita es menor que el 70% del PBI per cápita nacional. 4. El total de la inversión en desarrollo provincial y urbano es- 8. Los recursos de contraparte de taría dado por las sumas aporta- cada segmento de jurisdicciones das por el FC a cada jurisdicción, serán según: más los recursos de contraparte que aportará cada una de las ju- - Jurisdicciones del segmento a: 80% risdicciones. 5. La inversión total (sumando los - Jurisdicciones del segmento b: aportes del Fondo y la contrapar- 60% te local) corresponderá al mismo 180

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- Jurisdicciones del segmento c: 40% - Jurisdicciones del segmento d: 20% 9. Por lo tanto, la inversión del FC per cápita sería, según segmentos: - Para el segmento d = 4 veces la correspondiente al segmento a - Para el segmento c = 3 veces la correspondiente al segmento a - Para el segmento b = 2 veces la correspondiente al segmento a 10. Pase de segmento, por incremento (o decremento) del PBI per cápita, sería una vez que se verificasen tres años consecutivos en el nuevo segmento.

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