การวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม

เอกสารประกอบการสอน วิชา การวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม (147441 Social Policy Planning and Management)

โดย ดร. ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์ สาขาวิชารัฐศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยพะเยา พ.ศ. 2559

คานา

เอกสารประกอบการสอนฉบับนีเ้ ขียนขึน้ มาจากการทบทวนองค์ความรู้และวรรณกรรม ต่ า งๆ ที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การวางแผนและการบริ ห ารนโยบายสั ง คม โดยเน้ น การทบทวนและ วิเคราะห์เนื้อหาให้มีความร่วมสมัยภายใต้บริบทของการศึกษาในระดับนานาชาติ ผู้เขียนจัดทา เอกสารฉบับนี้ขึ้นโดยหวังว่า ผู้เรียนและนิสิตหรือผู้ที่สนใจจะได้รับรู้และเข้าใจถึงความหมาย บริบททางการศึกษา แนวคิดสาคัญ และมิติต่างๆ ของนโยบายสังคมในเบื้องต้น อันจะนาไปสู่ การศึกษาค้นคว้าในเชิงลึกต่อไป ผู้เขียนขอขอบคุณกาลังใจใกล้ตัว ครอบครัว เพื่อน และผู้ทรงคุณวุฒิทุกท่านที่สละ เวลาเป็นส่วนหนึ่งของการสนับสนุนการจัดทาเอกสารประกอบการสอนฉบับนี้

ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์ พฤษภาคม 2559

ก

สารบัญ

คานา .................................................................................................... ก สารบัญ ................................................................................................. ข แผนบริหารการสอนประจารายวิชา .................................................................... 1 หมวดที่ 1 ข้อมูลทั่วไป ............................................................................... 1 หมวดที่ 2 จุดมุ่งหมายและวัตถุประสงค์ ............................................................ 2 หมวดที่ 3 ลักษณะและการดาเนินการ .............................................................. 3 หมวดที่ 4 การพัฒนาผลการเรียนรูข้ องนิสิต ........................................................ 4 หมวดที่ 5 แผนการสอนและการประเมินผล ....................................................... 11 หมวดที่ 6 ทรัพยากรประกอบการเรียนการสอน................................................... 14 หมวดที่ 7 การประเมินและปรับปรุงการดาเนินการของรายวิชา ................................... 16 บทที่ 1

บทนา ....................................................................................... 17

1.1 นโยบายสังคม: ความหมาย ความสาคัญ และองค์ประกอบ ................................... 17 1.1.1 นโยบายสังคมในฐานะนโยบาย (social policy as a policy)................................. 17 1.1.2 นโยบายสังคมในฐานะสาขาวิชา (Social Policy as a subject) ............................. 22 1.2 การศึกษานโยบายสังคม ........................................................................ 23 1.2.1 พัฒนาการของการศึกษานโยบายสังคม ................................................... 24 1.2.2 ขอบข่ายและแนวทางการศึกษานโยบายสังคม ............................................ 26 1.3 บริบทของนโยบายสังคม ....................................................................... 28 1.3.1 ปัญหาสังคมกับนโยบายสังคม ............................................................. 28 1.3.2 การเมืองกับนโยบายสังคม ................................................................ 33

ข

1.3.3 เศรษฐกิจกับนโยบายสังคม................................................................ 34 สรุป ................................................................................................. 35 คาถามท้ายบท ...................................................................................... 36 เอกสารอ้างอิง ...................................................................................... 36 บทที่ 2 สวัสดิการสังคมกับนโยบายสังคม ......................................................... 38 2.1 ความหมายของ “สวัสดิการ” และ “สวัสดิการสังคม”......................................... 38 2.1.1 มุมมองของการพิจารณา “สวัสดิการ” .................................................... 39 2.1.2 สวัสดิการสังคมในความหมายต่างๆ....................................................... 42 2.1.3 รูปแบบของการจัดสวัสดิการสังคม ....................................................... 43 2.2 ความเป็นมาและความสาคัญของสวัสดิการสังคม............................................. 46 2.2.1 ความยากจน ............................................................................... 47 2.2.2 ความสาคัญของสวัสดิการสังคม.......................................................... 54 2.3 ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสังคม สวัสดิการสังคม และรัฐสวัสดิการ ...................... 55 สรุป ................................................................................................. 58 คาถามท้ายบท ...................................................................................... 58 เอกสารอ้างอิง ...................................................................................... 59 บทที่ 3 แนวคิดและทฤษฎีวา่ ด้วยสวัสดิการสังคม ................................................. 60 3.1. แนวคิดว่าด้วยสวัสดิการสังคม ................................................................ 60 3.1.1 การจาแนกแนวคิดในตาราต่างๆ........................................................... 60 3.1.2 แนวคิดสวัสดิการสังคมแบบพหุลักษณ์ ................................................... 66 3.2. แนวคิดว่าด้วยระบอบสวัสดิการสังคม (Welfare regimes) .................................... 67 3.2.1 แนวคิดของ วิลเลียม เบเวอริดจ์ ........................................................... 68 3.2.2 แนวคิดของ ทิทมัสส์ (Titmuss) ............................................................ 69

ค

3.2.3 แนวคิดของ เอสปิง-แอนเดอร์เสน (Esping-Andersen) .................................. 71 3.3 หลักการของนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมที่พงึ ปรารถนา ............................... 73 สรุป ................................................................................................. 79 คาถามท้ายบท ...................................................................................... 79 เอกสารอ้างอิง ...................................................................................... 79 บทที่ 4

แนวคิดเกี่ยวกับความมั่นคงทางสังคม ..................................................... 81

4.1.

ความหมายและขอบข่ายของ “ความมั่นคงทางสังคม” .................................... 81

4.1.1. นิยามความมัน่ คงทางสังคมในต่างประเทศ ............................................. 82 4.1.2. แนวทางการพิจารณาความหมายของความมั่นคงทางสังคม ........................... 85 4.1.3. การแผ่ขยายของแนวคิดความมั่นคงทางสังคม ......................................... 90 4.2.

รูปแบบการบริการเพื่อความมั่นคงทางสังคม .............................................. 93

4.2.1. การช่วยเหลือทางสังคม (social assistance)............................................. 93 4.2.2. การประกันสังคม (social insurance) .................................................... 94 4.2.3. การประกันความรับผิดของนายจ้าง (employer’s liability) ............................. 97 4.2.4. เงินสงเคราะห์ทางสังคม (social allowances) ........................................... 97 4.2.5. การบริการทางสังคม (social services) .................................................. 98 สรุป: นโยบายสังคมกับความมั่นคงทางสังคม...................................................... 99 คาถามท้ายบท .................................................................................... 100 เอกสารอ้างอิง .................................................................................... 100 บทที่ 5 การวางแผนและการบริหารจัดการนโยบายสังคม....................................... 102 5.1 ตัวแสดงเชิงนโยบายในการการวางแผนและการบริหารจัดการนโยบายสังคม .............. 102 5.1.1 รัฐ (State) ................................................................................ 103 5.1.2 ตลาด (Market) .......................................................................... 104

ง

5.1.3 ครอบครัว/ชุมชน (Family) ............................................................... 105 5.1.4 ความสัมพันธ์ระหว่างสามตัวแสดง ...................................................... 105 5.2 การวางแผนและการบริหารจัดการนโยบายสังคม........................................... 107 5.2.1 รัฐสวัสดิการ ............................................................................. 109 5.2.2 สวัสดิการชุมชน ......................................................................... 110 5.2.3 สวัสดิการแบบผสม (Welfare Mix)...................................................... 115 5.3 การกระจายอานาจกับการบริหารจัดการนโยบายสังคม .................................... 117 5.3.1 สวัสดิการท้องถิ่น (local welfare) ....................................................... 120 5.3.2 นวัตกรรมท้องถิ่นกับการบริหารจัดการสวัสดิการสังคม ............................... 122 สรุป ............................................................................................... 125 คาถามท้ายบท .................................................................................... 125 เอกสารอ้างอิง .................................................................................... 126 บทที่ 6 การประเมินผลนโยบายสังคม ............................................................ 129 6.1.

ความหมายและคาสาคัญ ................................................................ 129

6.1.1. ความหมายของการประเมินผลนโยบาย .............................................. 129 6.1.2. ความสาคัญของการประเมินผลนโยบาย ............................................. 132 6.1.3. กระบวนการประเมินผลนโยบาย ...................................................... 134 6.1.4. ประสิทธิภาพและประสิทธิผล ......................................................... 139 6.1.5.

ผลลัพธ์ ผลผลิต และผลกระทบ ................................................... 141

6.2. แนวทางและวิธีการประเมินผลนโยบาย ..................................................... 143 6.2.1. การประเมินตามแนวทางของ Posavac and Carey ................................... 143 6.2.2. การประเมินตามแนวทางของ William N. Dunn ....................................... 143 6.2.3. การประเมินตามแนวทางของ Cook and Reichhardt.................................. 151

จ

6.2.4. การประเมินตามแนวทางของ TDRI ................................................... 152 6.3.

ตัวชีว้ ัด/ฐานข้อมูลสาคัญในการประเมินนโยบายสังคม .................................. 153

6.3.1. ค่าสัมประสิทธิ์ความเสมอภาค (Gini coefficient) ..................................... 153 6.3.2.

ค่าใช้จา่ ยทางสังคม (social expenditure) .......................................... 154

6.3.3. การวัดความยากจน ................................................................... 155 6.3.4. ฐานข้อมูลขององค์การระหว่างประเทศ ............................................... 158 6.3.5. ฐานข้อมูลสาคัญในประเทศไทย ....................................................... 161 สรุป ............................................................................................... 162 คาถามท้ายบท .................................................................................... 163 เอกสารอ้างอิง .................................................................................... 163 บทที่ 7

นโยบายสังคมเปรียบเทียบ ............................................................... 165

7.1.

แนวทางการศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบ ........................................... 165

7.1.1. การศึกษาเปรียบเทียบเชิงพรรณนา: ประเทศเดี่ยวและหลายประเทศ ............... 166 7.1.2. วิธีศึกษาเปรียบเทียบของ John Stuart Mill............................................ 169 7.1.3. การศึกษาเปรียบเทียบบนฐานตรรกศาสตร์คลุมเครือ (Fussy set) ................... 172 7.2.

ตัวแบบจากการศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบ ....................................... 176

7.2.1. ตัวแบบสแกนดิเนเวียน ................................................................ 176 7.2.2. ตัวแบบบิสมาร์เคียน ................................................................... 177 7.2.3. ตัวแบบเบเวอริดเจียน ................................................................. 177 7.2.4. ตัวแบบเอเชียตะวันออก ............................................................... 178 สรุป ............................................................................................... 179 คาถามท้ายบท .................................................................................... 180 เอกสารอ้างอิง .................................................................................... 180

ฉ

บทที่ 8 นโยบายสังคมในประเทศไทย: พัฒนาการ แนวคิด และรูปแบบ ......................... 184 8.1 พัฒนาการและบริบทของนโยบายสังคมในประเทศไทย ..................................... 184 8.1.1. ยุคที่ 1 ก่อนการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครอง (ก่อน พ.ศ.2475)................... 185 8.1.2. ยุคที่ 2 เศรษฐกิจนา สังคมตาม (พ.ศ. 2475-2529)................................... 187 8.1.3. ยุคที่ 3 จัดระบบนโยบายสังคมโดยรัฐไทย (พ.ศ. 2530 – 2545) .................... 190 8.1.4. ยุคที่ 4 ขับเคลื่อนนโยบายสังคมเชิงกลยุทธ์ (พ.ศ. 2546 – ปัจจุบนั ) .................. 196 8.2. แนวคิดและรูปแบบของนโยบายสังคมไทย .................................................. 202 8.2.1. นโยบายสังคมไทยโดยรัฐบาลกลาง .................................................... 203 8.2.2. นโยบายสังคมและสวัสดิการท้องถิ่นในประเทศไทย ................................... 205 8.2.3. การจัดสวัสดิการสังคมโดยชุมชน ...................................................... 209 8.2.4. เครือข่ายการบริหารจัดการเพื่อจัดสวัสดิการแบบผสม................................ 214 สรุป ............................................................................................... 216 คาถามท้ายบท .................................................................................... 216 เอกสารอ้างอิง .................................................................................... 216 บทที่ 9 องค์ประกอบและกรณีศึกษาของนโยบายสังคม ......................................... 219 9.1.

นโยบายสาธารณสุข...................................................................... 219

9.2.

นโยบายการศึกษา........................................................................ 221

9.3.

นโยบายการรักษาระดับรายได้และการจัดเก็บภาษี ..................................... 222

9.4.

นโยบายผูส้ ูงอายุ ......................................................................... 226

9.5.

นโยบายที่พักอาศัย ....................................................................... 229

9.6.

นโยบายการจ้างงาน...................................................................... 230

9.7.

นโยบายด้านอาชญากรรมและความยุติธรรมตามกฎหมาย ............................. 231

9.8.

การให้บริการทางสังคมรายบุคคล ....................................................... 231

ช

สรุป ............................................................................................... 232 คาถามท้ายบท .................................................................................... 233 เอกสารอ้างอิง .................................................................................... 233 บทที่ 10 บทสรุปว่าด้วยนโยบายสังคมกับการวางแผนและการบริหาร ........................... 235 10.1 สรุปเนือ้ หา................................................................................... 235 10.2 แนวโน้ม (Trends) การศึกษานโยบายสังคม ................................................ 240 10.3 ความท้าทาย (Challenges) ในการวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม ................. 241 สรุปส่งท้าย........................................................................................ 242 เอกสารอ้างอิง .................................................................................... 243 ภาคผนวก: นโยบาย/กฎหมาย/ระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการจัดสวัสดิการภายในท้องถิน่ .......... 245

----------------------------------------------

ซ

แผนบริหารการสอนประจารายวิชา ชื่อสถาบันอุดมศึกษา

มหาวิทยาลัยพะเยา

คณะ/วิทยาลัย

คณะรัฐศาสตร์และสังคมศาสตร์ สาขาวิชารัฐศาสตร์

หมวดที่ 1 ข้อมูลทั่วไป 1. รหัสและชื่อรายวิชา 147441

การวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม Social Policy Planning and Management

2. จานวนหน่วยกิต 3 (3-0-6) 3. หลักสูตรและประเภทของรายวิชา รัฐศาสตรบัณฑิต (วิชาเอกเลือก) 4. อาจารย์ผู้รับผิดชอบรายวิชาและอาจารย์ผู้สอน ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์ 5. ภาคการศึกษา / ชั้นปีท่เี รียน ภาคการศึกษาที่ 1 / ชั้นปีที่ 3 และ 4 6. รายวิชาที่ต้องเรียนมาก่อน (Pre-requisite) (ถ้ามี) ไม่มี 7. รายวิชาที่ต้องเรียนพร้อมกัน (Co-requisites) (ถ้ามี ไม่มี

1

8. สถานที่เรียน สาขาวิชารัฐศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยพะเยา 9. วันที่จัดทาหรือปรับปรุงรายละเอียดของรายวิชาครั้งล่าสุด เดือนธันวาคม พ.ศ. 2557

หมวดที่ 2 จุดมุ่งหมายและวัตถุประสงค์ 1. จุดมุ่งหมายของรายวิชา เพื่อให้ผู้เรียนมีความรู้และความเข้าใจเกี่ยวกับความหมายและความสาคัญของนโยบาย ของรัฐด้านสังคม วิวัฒนาการของนโยบายสังคม ตัวแสดงที่เกี่ยวข้องและกระบวนการนโยบาย สังคม บริบทของนโยบายสังคม แนวคิด ทฤษฎี และเครื่องมือที่ใช้ในการบริหารนโยบายสังคม และหลักการของนโยบายสังคมที่พึงปรารถนา เพื่อให้ผู้เรียนสามารถวิเคราะห์ วิพากษ์ และ เปรียบเทียบกรณีศกึ ษาทางด้านนโยบายสังคมของไทยและต่างประเทศได้ 2. วัตถุประสงค์ในการพัฒนา/ปรับปรุงรายวิชา 2.1. เพื่อให้นสิ ิตสามารถเข้าใจและมีความรูเ้ กี่ยวกับหลักการ แนวคิด และทฤษฏีในเรื่อง การวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม และสามารถนาความรู้ดังกล่าวไปประยุกต์ใช้ในการ ทาความเข้าใจนโยบายสังคมต่างๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ 2.2. เพื่ อ พั ฒ นาเนื้ อ หารายวิ ช าให้ มี เ หมาะสม ทั น สมั ย และทั น ต่ อ สถานการณ์ ก าร เปลี่ยนแปลงที่เกิดขึน้ ในปัจจุบันในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับองค์การและการจัดการสาธารณะ 2.3. เพื่อให้นิสิตสามารถวิเคราะห์สภาพ ปัญหา และอุปสรรคในการวางแผนและการ บริหารจัดการนโยบายสังคมในปัจจุบันได้

2

หมวดที่ 3 ลักษณะและการดาเนินการ 1. คาอธิบายรายวิชา ความหมายและความสาคัญของนโยบายของรัฐด้านสังคม วิวัฒนาการของนโยบาย สังคม ตัวแสดงที่เกี่ยวข้องและกระบวนการนโยบายสังคม การวางแผนนโยบาย การนานโยบาย ไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย บริบทของนโยบายสังคม แนวคิด ทฤษฎี และเครื่องมือที่ ใช้ในการบริหารนโยบายสังคมในแต่ละกระบวนการ หลักการของนโยบายสังคมที่พึงปรารถนา การวิเคราะห์ การวิพากษ์ และการเปรียบเทียบกรณีศึกษาทางด้านนโยบายสังคมของไทยและ ต่างประเทศ 2. จานวนชั่วโมงที่ใช้ต่อภาคการศึกษา ชั่วโมงเรียนทั้งหมด 45 ชั่วโมง แบ่งเป็น การบรรยาย 20 ชั่วโมง การประเมินผล 6 ชั่ว โมง การให้ นิสิตแสดงความคิดเห็นและนาเสนองานหน้าชั้นเรีย น และศึก ษาค้นคว้าด้วย ตนเอง 19 ชั่วโมง 3. จานวนชั่วโมงต่อสัปดาห์ที่อาจารย์ให้คาปรึกษาและแนะนาทางวิชาการแก่นิสิตเป็น รายบุคคล 3.1. อาจารย์ผู้รับผิดชอบรายวิชาประกาศเวลาคาปรึกษาที่หน้าห้องทางาน และแจ้งใน สัปดาห์แรกของการเรียน 3.2. นิ สิ ต จองวั น เวลาล่ ว งหน้ า และมาพบตามเวลา โดยใช้ วิ ธี ส่ ง ข้ อ ความทาง โทรศัพท์เคลื่อนที่ (SMS), E-mail หรือ Facebook 3.3. อาจารย์จัดเวลาให้คาปรึกษาเป็นรายบุคคลหรือรายกลุ่ม ขึ้นอยู่กับความต้องการ ของนิสิต 1-3 ชั่วโมงต่อสัปดาห์

3

หมวดที่ 4 การพัฒนาผลการเรียนรู้ของนิสิต 1. คุณธรรม จริยธรรม 1.1 คุณธรรม จริยธรรมที่ต้องพัฒนา 1) ตระหนักในคุ ณค่าและคุณธรรม จริยธรรม และซื่อสัตย์สุจริต มีจรรยาบรรณทาง วิชาการและ วิชาชีพ 2) เคารพกฎระเบียบและข้อบังคับต่าง ๆ ขององค์กรและสังคม 3) เคารพสิทธิและรับฟังความคิดเห็นของผูอ้ ื่น รวมทั้งเคารพในคุณค่าและศักดิ์ศรีของ ความเป็นมนุษย์ 1.2 วิธีการสอน 1) อาจารย์ ส อดแทรกค าสอนเรื่ อ งคุ ณ ธรรม จริ ย ธรรม การมี จ รรยาบรรณทาง วิชาการและวิชาชีพ โดยอาจใช้กรณีตัวอย่างจากการวางแผนการบริหารจัดการนโยบายสังคม เพื่ อ ชี้ ใ ห้ เ ห็ น ถึ ง คุ ณ ลั ก ษณะนิ สั ย และผลของการกระท าอั น มี คุ ณ ธรรม จริ ย ธรรม และ จรรยาบรรณที่ดี 2) ทาการอบรมในชั้นเรียนให้นิสิตรู้จักทาการอ้างอิงให้ถูกต้องเมื่อทารายงานหรือ เขียนบทความต่างๆ เพื่อสอนไม่ให้นิสิตล่วงละเมิดลิขสิทธิ์ทรัพย์สินทางปัญญาทุกชนิดเพื่อนาไป หาประโยชน์เชิงพาณิชย์โดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าของลิขสิทธิ์ 3) มอบหมายให้นิสิตทารายงานค้นคว้าจากแหล่งความรู้ต่างๆและต้องทาการอ้างอิง ให้ถูกต้องตามหลักการอ้างอิงด้วยตนเอง เพื่อฝึกให้นิสิต ไม่บิดเบือนข้อมูลในการถ่ายทอดข้อมูล ไม่แอบอ้าง เอาผลงานของผูอ้ ื่นมาเป็นของตนเอง 3) สอดแทรกเรื่องระเบียบวินัย การเข้าชั้นเรียน การส่งงานให้ตรงเวลา เป็นไปตาม คาสั่งที่มอบหมาย 4) ให้นสิ ิตทาตามกฎเกณฑ์ที่กาหนดไว้ในรายะเอียดของกระบวนวิชานั้นๆ 5) ให้นิสิตทางานกลุ่มร่วมกันเพื่อเป็นการฝึกให้รู้จักเคารพและรับฟังความคิดเห็นของ ผูอ้ ื่น 4

6) การถามค าถามเกี่ ย วกั บ บทเรี ย นหรื อ เปิ ดโอกาสให้ นิ สิ ต ซั ก ถามเรื่ อ งที่ เ รี ย นจะ สะท้อนให้เห็นว่านิสติ มีการทบทวนบทเรียน หรืออ่านก่อนเรียนหรือไม่ 1.3 วิธีการประเมินผล 1) ประเมินจากการพูดคุย ซักถาม ถกเถียงในห้องเรียน 2) ก าหนดบทลงโทษหากนิ สิ ต ทุ จ ริ ต ในการสอบหรื อ กระท าการลอกเลี ย นแบบ ความคิดคนอื่นในงานที่ได้รับมอบหมาย ความหนักเบาของโทษขึ้นกับความร้ายแรงของการ กระทาผิด เช่น หากนิสิตลอกการบ้านระหว่างกั น อาจพิจารณาโทษโดยให้ทาการบ้า นใหม่ ในขณะที่การลอกคาตอบในห้องสอบ ย่อมมีบทลงโทษรุนแรงกว่า ตามกฎมหาวิทยาลัยพะเยา คือ ปรับตกในรายวิชานั้น พร้อมพักการเรียน 1 ภาคการศึกษา 3) ประเมินจากงานที่ได้รับมอบหมาย โดยกาหนดสัดส่วนคะแนนสาหรับการอ้างอิงที่ ถูกต้อง และบทลงโทษสาหรับการลอกงานของผูอ้ ื่น 4) กาหนดบทลงโทษเรื่องการส่งงานหลังกาหนดส่ง 5) จัดให้มคี ะแนนการทางานเป็นกลุ่ม 6) จัดให้มีคะแนนจิตพิสัย พฤติกรรมทั่วไปในชั้นเรียน การรู้จักถามหรือตอบ แสดงให้ เห็นว่ามีการทบทวนบทเรียน หรือความสนใจใส่ใจในสิ่งที่เรียน 2. ความรู้ 2.1 ความรู้ท่ตี ้องได้รับ 1) มีความรูแ้ ละความเข้าใจเกี่ยวกับหลักการและทฤษฎีที่สาคัญในเนือ้ หาที่ศึกษา 2) สามารถติดตามความก้าวหน้าทางวิชาการ และมีความรูใ้ นแนวกว้างของสาขาวิชาที่ ศึกษา เพื่อให้เล็งเห็นการเปลี่ยนแปลงและเข้าใจผลกระทบของปัจจัยแวดล้อมในสังคม 3) สามารถบูรณาการความรู้ที่ศกึ ษากับความรูใ้ นศาสตร์อ่นื ๆ ที่เกี่ยวข้อง 2.2 วิธีการสอน 1) สอนให้นิสติ มีความรูใ้ นศาสตร์ของนโยบายสังคม โดยให้นิสติ มีความรูค้ รอบคลุมไม่ ว่าจะเป็นความรู้เรื่องแนวคิด ทฤษฎี ตัวบทข้อบังคับ และความรูใ้ นเนื้อหาทั่วไป 5

2) มอบหมายงานหรื อ ทดสอบการประยุ ก ต์ ใ ช้ ท ฤษฎี แ ละการวิ เ คราะห์ ข้ อ มู ล ตาม หลักการของทฤษฎีที่ได้เรียนในชั้นเรียน 3) มอบหมายงาน ให้นิสิตทารายงานหรือไปค้นคว้าบทความทางวิชาการใหม่ๆ ที่มีอยู่ ในอินเตอร์เน็ต และฐานข้อมูลใน database ทางเว็บไซต์ของห้องสมุด 4) เชื่อมโยงเนื้อหาที่สอนในรายวิชาไปสู่เนื้อหาของรายวิชาอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกัน เช่น การ บริหารองค์การสาธารณะและเอกชน นโยบายสาธารณะและการวางแผน สังคมวิทยาและ มานุษยวิทยา รัฐศาสตร์และเศรษฐศาสตร์เบื้องต้น เป็นต้น 5) ให้นสิ ิตอ่านบทความ รายงานการวิจัย และหนังสือทางนโยบายสังคม 6) กระตุน้ ให้นสิ ิตรู้จักค้นคว้าหาตาราที่เกี่ยวข้องมาอ่านและค้นคว้าวิจัย เช่น ตาราทาง รัฐศาสตร์ ตาราทางรัฐประศาสนศาสตร์ ตาราทางสังคมวิทยา เป็นต้น 7) เป็นไปตามมาตรฐานผลการเรียนรู้ที่สาขาวิชานั้นๆ กาหนดไว้ 2.3 วิธีการประเมินผล 1)

ประเมินจากการสอบปลายภาค

2) ประเมินจากทารายงายและการค้นคว้าอภิปราย เช่น งานนาเสนอหน้าชั้นเรียน หรืองานที่ได้รับมอบหมายอื่นๆตามความเหมาะสม โดยกาหนดสัดส่วนคะแนนที่ชัดเจนสาหรับ เนื้อหา การนาเสนอ การคิดวิเคราะห์และการอ้างอิงที่ถูกต้อง ตลอดจนบทลงโทษสาหรับการ ลอกงานของผู้อ่นื 3) ความสามารถของนิสิตในการจดจาและเข้าใจความเชื่อมโยงขององค์ความรู้ผ่าน การซักถาม พูดคุย และอภิปรายในชัน้ เรียน 3. ทักษะทางปัญญา 3.1 ทักษะทางปัญญาที่ต้องพัฒนา 1) คิดอย่างมีวิจารณญาณและเป็นระบบ

6

2) สามารถวิเคราะห์ปัญ หา รวมทั้งประยุกต์ความรู้ ทักษะ และการใช้เครื่องมื อที่ เหมาะสมกับการแก้ปัญหาได้อย่างเหมาะสม 3) สามารถสืบค้น รวบรวม ศึกษา วิเคราะห์ และสรุปประเด็นปัญหาเพื่อใช้ในการ แก้ปัญหาอย่างสร้างสรรค์ 3.2 วิธีการสอน 1) การทดสอบหรือการมอบหมายงานมีโ จทย์ที่ต้องการคาตอบที่เ ป็นผลจากการ วิเคราะห์ สังเคราะห์ หรือการเปรียบเทียบ มิ ใช่การท่องจามาตอบเพียงอย่างเดียว เพื่อให้นิสิต คิดวิเคราะห์ตีความข้อมูลหรือสถานการณ์ได้อย่างมีตรรกะ เหตุผล สามารถคิดได้รอบด้าน คิด เปรียบเทียบได้ เพื่อนาไปสู่การทางาน การวิจัย หรือการศึกษาต่อในระดับสูง และการครองชีวิต ได้อย่างมีคุณภาพและมีประสิทธิภาพ 2) ในการสอน ตั้ ง โจทย์ ใ ห้ นิ สิ ต คิ ด วิ เ คราะห์ โดยน าเอาองค์ ค วามรู้ ที่ เ รี ย นมามา วิเคราะห์และแก้ปัญหาตามสถานการณ์สมมุตทิ ี่ตั้งขึ้น 3) มอบหมายงานที่ต้องมีการสืบค้นข้อมูล สังเคราะห์และวิเคราะห์ข้อมูล และจัดทา เป็นรายงานผลการค้นคว้า 4) มอบหมายงานให้นิสิตได้ประยุกต์ใช้ค วามรู้ที่ได้เรียนในชั้นเรียนมาสู่การปฏิบัติจริง เช่น การใช้หลั ก การ แนวคิด ทฤษฎี ในการศึก ษานโยบายสั งคม รวมทั้งการให้นิสิตได้ ฝึ ก วิเคราะห์ข้อมูลโดยใช้กรอบการวิเคราะห์ที่ได้เรียนในชัน้ เรียน 3.3 วิธีการประเมินผล 1) จัดสัดส่วนคะแนนให้กับเรื่องความสามารถในการสืบค้น คิดวิเคราะห์ สังเคราะห์ การประยุกต์ใช้ การใช้หลักตรรกะ การแก้ปัญหา ในการทดสอบหรืองานที่มอบหมายให้นสิ ิต 2) ประเมินจากงานในห้องที่มอบหมายให้นิสติ ทาตามกลยุทธ์การสอน 3) ประเมิ น จากการท าแบบทดสอบข้ อ การสอบที่ อ อกตามแนวกลยุ ท ธ์ ก ารสอน ดังกล่าว 7

4) ทดสอบความรู้ ความสามารถ การประยุกต์ใช้ และการคิดวิเคราะห์อย่างมีระบบ ผ่านทางกิจกรรมต่อไปนี้ (1) การสอบข้อเขียนในการทดสอบย่อยและปลายภาค (2) การสอบปากเปล่า ในรูปแบบของการนาเสนอผลงานหน้าชั้นเรียน การอภิปราย การถามตอบ เป็นต้น (ทั้งนีข้ นึ้ อยู่กับความเหมาะสมของชั้นเรียน เช่น จานวนผูเ้ รียน สถานที่เรียน เป็นต้น) (3) การจัดทารายงานผลการค้นคว้า และ/หรือผลการวิจัย การนาเสนองานหน้าชั้น เรียน

4. ทักษะความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลและความรับผิดชอบ 4.1 ทักษะความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลและความรับผิดชอบที่ต้องพัฒนา 1) สามารถวางตัว และแสดงความคิดเห็นพร้อมทั้งแสดงจุดยืนอย่างเหมาะสม ตาม บทบาท หน้าที่และความรับผิดชอบ 2) มีภาวะความเป็นผู้นาและผูต้ าม สามารถปรับตัวเข้ากับผูอ้ ื่นได้เหมาะสม ทางานเป็น ทีมได้อย่างมีประสิทธิภาพ 4.2 วิธีการสอน 1) มอบหมายงานเดี่ยวหรืองานกลุ่มและก าหนดโจทย์ กติกา และให้นิสิตทุกคนใน กลุ่มมารายงานหน้าชั้นเรียน หรือให้นามาส่งตามกาเวลาที่กาหนด 2) สอนให้นิสิตมีค วามรับ ผิด ชอบต่ อหน้ าที่ข องตนเอง สามารถปฏิบัติง านที่ไ ด้ รั บ มอบหมายให้สาเร็จลุล่วง เคารพกติกามารยาทที่ตกลงร่วมกัน ไม่กระทาการใดที่นาพาซึ่งความ เดือดร้อนและความเสียหายต่อบุคคลอื่น 3) มอบหมายงานกลุ่มหรืองานที่ต้องมีก ารติดต่อประสานงานกับบุคคลอื่น เพื่อให้ นิสิตใช้ค วามรู้ค วามสามารถด้ า นต่ า งๆ เช่น การมีภาวะผู้ น า การสื่อสารและสานสั ม พั น ธ์ ระหว่างบุคคลและองค์กรได้สาเร็จตามเป้าหมาย เป็นต้น 8

4) จัดหรือส่งเสริมการเข้าร่วมกิจกรรมเสริมหลักสูตร เช่นโครงการรัฐศาสตร์วิชาการ โดยให้ผบู้ รรยายรับเชิญ คณาจารย์ และนิสติ ได้แลกเปลี่ยนความรูแ้ ละทัศนคติ 5) สอนนิสิตให้รักความก้าวหน้า รู้จักสอนตนเองได้ พัฒนาตนเองได้ มีความมุ่งมั่นใน การทางาน และให้ตระหนักในหน้าที่ทางสังคมของตนเอง 4.3 วิธีการประเมินผล 1) ประเมินจากผลสาเร็จที่ได้รับการจากดาเนินกิจกรรม 2) ประเมินจากการแบ่งหน้าที่ในการทางานกลุ่ม การออกมารายงานหน้ าชั้น และการ ทารายงาน 3) สังเกตจากพฤติกรรมและทัศนคติของนิสิตผ่านการสังเกตการทางานร่วมกัน ความ รับผิดชอบว่ามีมากขึ้นหรือไม่ และการพูดคุยสอบถาม 5. ทักษะการวิเคราะห์เชิงตัวเลข การสื่อสาร และการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ 5.1 ทักษะการส่งเสริมสุขภาพและพัฒนาบุคลิกภาพที่ต้องพัฒนา 1) มีทักษะในการใช้เครื่องมือที่จาเป็นที่มีอยู่ในปัจจุบันต่อการทางานที่เกี่ยวข้องกับการ ใช้สารสนเทศและเทคโนโลยีส่อื สารอย่างเหมาะสม 2) มี ทั ก ษะในการน าเสนองานหน้ า ชั้ น เรี ย นโดยใช้ สื่ อ ประกอบการบรรยาย (Powerpoint) 5.2 วิธีการสอน 1) มอบหมายงานให้ นิ สิ ต ไปค้ น คว้ า ผ่ า นข้ อ มู ล ผ่ า นสื่ อ สารสนเทศต่ า งๆ ทั้ ง ทาง อินเตอร์เ น็ต เครือข่ายห้องสมุด ฐานข้อมูล database ในห้องสมุด และพิมพ์รายงานมาส่ ง เพื่อให้นสิ ิตรูว้ ิธีเข้าถึงแหล่งข้อมูลที่เกี่ยวข้องเพื่อนามาใช้ประโยชน์ในจุดประสงค์ต่างๆ เช่น เก็บ ข้อมูล แปรผล ข้อมูล และในการพิมพ์งานได้ โดยสามารถวิเ คราะห์และรู้จัก เลือกข้อมูลที่ เหมาะสมมาใช้ให้เกิดประโยชน์ 2) กาหนดการนาเสนอรายงานด้วย Powerpoint 9

5.3 วิธีการประเมินผล 1) ดู จ ากประสิ ท ธิ ภ าพในการค้ น คว้ า ข้ อ มู ล จากการท ารายงานว่ า มาจากแหล่ ง สารสนเทศใดบ้าง และการจัดพิมพ์รายงาน 2) ประเมินผลจากการนาเสนอรายงานด้วย Powerpoint โดยพิจารณาจากสื่อที่นิสิตมี ความพยายามในการสร้างและนาเสนอ 6. สุนทรียศิลป์ ไม่มี 7. ทักษะการส่งเสริมสุขภาพและพัฒนาบุคลิกภาพ 7.1 ทักษะการส่งเสริมสุขภาพและพัฒนาบุคลิกภาพที่ต้องพัฒนา 1) สามารถพัฒนาบุคลิกภาพได้อย่างเหมาะสม 7.2 วิธีการสอน 1) ในชั้นเรียนได้สอดแทรกการอบรมเรื่องการใช้ชีวิตนอกมหาวิทยาลัย เช่น การทางาน ในองค์การ การปฏิบัติตนที่เหมาะสมในสังคม เพื่อให้สมกับความเป็นนิสิตรัฐศาสตร์ที่ในอนาคต จะกลายเป็นนักปกครองและนักบริหารรัฐกิจที่ดี หรือแม้กระทั่งเป็นตัวอย่างที่ดีให้แก่ครอบครัว 7.3 วิธีการประเมินผล 1) ประเมินจากพฤติกรรมของนิสิต

10

หมวดที่ 5 แผนการสอนและการประเมินผล 1. แผนการสอน 1.1 แผนการสอนชั่วโมงทฤษฎี วัน เวลา

เนื้อหาวิชา

จานวน

กิจกรรม

ชั่วโมง (Date/

(Contents)

(Hours) (Activities)

สื่อการสอน

อาจารย์

(Materials)

ผู้สอน

Time) คาบที่ - แนะนารายวิชา 1

3

- บทนา: ความหมายและ

บรรยาย

Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

เอกสารประกอบการ

ความสาคัญของนโยบายสังคม

สอน บทที่ 1 (หัวข้อ ที่ 1.1)

คาบที่ ก า ร ศึ ก ษ า น โ ย บ า ย สั ง ค ม : 2

3

พัฒนาการและขอบข่าย

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 1 (หัวข้อที่ 1.2)

คาบที่ บริบทของนโยบายสังคม

3

3

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 1 (หัวข้อที่ 1.3)

คาบที่ สวัสดิการสังคมกับนโยบายสังคม

3

4

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 2

คาบที่ แนวคิดเกี่ยวกับสวัสดิการสังคม

3

5

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 3 (หัวข้อที่ 3.1-3.2)

คาบที่ หลักการของนโยบายสังคมและ 6

3

สวัสดิการสังคมที่พึงปรารถนา

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 3 (หัวข้อที่ 3.3)

คาบที่ แนวคิ ด เกี่ ย วกั บ ความมั่ น คงทาง 7

สังคม

3

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 4

11

วัน เวลา

จานวน

เนื้อหาวิชา

กิจกรรม

ชั่วโมง (Date/

(Contents)

(Hours) (Activities)

สื่อการสอน

อาจารย์

(Materials)

ผู้สอน

Time) คาบที่ กระบวนการนโยบาย: การวางแผน 8

3

และการบริหารนโยบายสังคม

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 5 สัปดาห์สอบวัดผลกลางภาค

คาบที่ ก ร ะ บ ว น ก า ร น โ ย บ า ย : ก า ร ประเมินผลนโยบายสังคม 9

3

คาบที่ นโยบายสังคมเปรียบเทียบ (1)

3

10

11

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 6

- แนวทางการศึกษา - กรอบการวิเคราะห์

คาบที่ นโยบายสังคมเปรียบเทียบ (2): ตัว

บรรยาย และ Powerpoint และ

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 7 (หัวข้อที่ 7.1-7.2) 3

แบบจากการศึกษาเปรียบเทียบ

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 7 (หัวข้อที่ 7.3)

คาบที่ นโยบายสังคมในประเทศไทย

3

12

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 8

คาบที่ องค์ประกอบของนโยบายสังคม (1) - นโยบายการรักษาระดับรายได้ - นโยบายการจ้างงานเต็มที่ - นโยบายการศึกษา - นโยบายที่พักอาศัย คาบที่ องค์ประกอบของนโยบายสังคม (2)

3

13

14

บรรยาย และ Powerpoint และ

- นโยบายด้านอาชญากรรมและ ความยุติธรรมตามกฎหมาย

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 9 (หัวข้อที่ 9.1-9.4)

3

บรรยาย และ Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 9 (หัวข้อที่ 9.5-9.8)

12

วัน เวลา

จานวน

เนื้อหาวิชา

กิจกรรม

ชั่วโมง (Date/

(Contents)

(Hours) (Activities)

สื่อการสอน

อาจารย์

(Materials)

ผู้สอน

Time) - นโยบายสวั ส ดิ ก ารส าหรั บ ผู้สูงอายุ - ก า ร ใ ห้ บ ริ ก า ร ท า ง สั ง ค ม รายบุคคล - นโยบายสาธารณสุข คาบที่ - การนาเสนอรายงานกลุ่ม 15

3

- สรุปบทเรียน

นาเสนอและ

Powerpoint และ

ดร.ฉัตรทิพย์

อภิปรายกลุ่ม เอกสารฯ บทที่ 10

สอบวัดผลปลายภาค

2. แผนการประเมินผลการเรียนรู้ ที่

ผลการ เรียนรู้

วิธีการประเมิน

1

2.1, 2.2, 2.3, สอบปลายภาค 3.3

2

1.1, 1.2, 2.1, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3 5.1, 5.2, 5.3

3

วิเคราะห์กรณีศึกษา การนาเสนอรายงาน การทางานกลุ่มและผลงาน การอ่านและสรุปบทความ การส่งงานตามที่มอบหมาย 1.1, 1.2, 1.3, การเข้าชั้นเรียน 4.1, 4.2, 4.3, การมีสว่ นร่วม อภิปราย 7.1, 7.2, 7.3 เสนอความคิดเห็นในชั้นเรียน

สัปดาห์ท่ี ประเมิน 16

สัดส่วนของ การ ประเมินผล 30 %

ตลอดภาค การศึกษา

50 %

ตลอดภาค การศึกษา

20 % 13

หมวดที่ 6 ทรัพยากรประกอบการเรียนการสอน • ตาราและเอกสารหลัก 1) กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์. (2554). นโยบายสังคมและสวัสดิการสังคม (พิมพ์ครั้งที่ 5). กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

2) สุ ร พล ปธานวนิ ช . (2547). นโยบายสั ง คม: เส้ น ทางสู่ รั ฐ สวั ส ดิ ก าร. กรุ ง เทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

3) ระพีพรรณ คาหอม. (2557). สวัสดิการสังคมกับ สังคมไทย. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

4) พงษ์เทพ สันติกุล. (2556). สวัสดิการสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ในยุคสมัยโลกาภิ วัตน์. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

5) Bochel, H. M. (2005). Social policy: issues and developments. Harlow: Pearson/Prentice Hall.

6) Clarke, J., Cochrane, A., & McLaughlin, E. (1994). Managing social policy. London: Sage.

7) Hill, M. J., & Irving, Z. (2009). Understanding social policy (8th ed.). Chichester: Wiley-Blackwell.

8) Kennett, P. (2004). A handbook of comparative social policy. Cheltenham: E. Elgar.

9) Williams, F. (1989). Social policy, a critical introduction: issues of race, gender and class. Cambridge: Polity in association with Basil Blackwell.

• เอกสารและข้อมูลสาคัญ 1) สุรสิทธิ์ วชิรขจร. (2549). นโยบายสาธารณะเบื้องต้น. กรุงเทพฯ: สถาบันบัณฑิตพัฒ นบริหารศาสตร์.

2) Clasen, J. (1999). Comparative social policy: concepts, theories and methods. Oxford: Blackwell.

3) Clasen, J. (2004). Defining comparative social policy. In P. Kennett (Ed.), A Handbook of Comparative Social Policy. Cheltenham: Edward Elgar.

4) Ginsburg, N. (1992). Divisions of welfare: a critical introduction to comparative social policy. London: Sage.

14

5) Hill, M. J. (1996). Social policy: a comparative analysis. London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf.

6) Hill, M. J. (2006). Social policy in the modern world: a comparative text. Malden, Mass.: Blackwell.

7) Hill, M. J., & Bramley, G. (1986). Analysing social policy. Oxford: Blackwell.

8) MacPherson, S., & Midgley, J. (1987). Comparative social policy and the Third World.

Brighton: Wheatsheaf.

9) Ramesh, M. (2004). Social policy in east and southeast Asia: education, health, housing and income maintenance. London: Routledge Curzon, • เอกสารและข้อมูลแนะนา 1) Livingstone, A. (1969). Social policy in developing countries. London: Routledge & K. Paul.

2) McEwen, N. (2005). The territorial politics of social policy development in multi-level states. Regional & Federal Studies, 15(4), 537-554. doi: 10.1080/13597560500230722 3) Midgley, J., & Tang, K.-l. (2001). Introduction: social policy, economic growth and developmental welfare. International Journal of Social Welfare, 10(4), 244-252. doi: 10.1111/1468-2397.00180 4) Mishra, R. (1981). Society and social policy: theories and practice of welfare (2nd ed.). London: Macmillan.

5) Spicker, P. (2 0 0 0 ) . In The Welfare State: A General Theory. London: SAGE Publications.

6) Wilson, R. H. (2006). Decentralization and Intergovernmental Relations in Social Policy: A Comparative Perspective of Brazil, Mexico and the US. Paper prepared for the Interregional Conference on Social Policy and Welfare Reform, University of Texas at Austin, April 20-21, 2006. LBJ School of Public Affairs.

15

หมวดที่ 7 การประเมินและปรับปรุงการดาเนินการของรายวิชา 1. กลยุทธ์การประเมินประสิทธิผลของรายวิชาโดยนิสิต การประเมินประสิทธิผลในรายวิชานี้ ที่จัดทาโดยนักศึกษา ได้จัดกิจกรรมในการนา แนวคิดและความเห็นจากนักศึกษาได้ดังนี้ 1.1 การสนทนากลุ่มระหว่างผู้สอนและผูเ้ รียน 1.2 การสังเกตการณ์จากพฤติกรรมของผู้เรียน 1.3 แบบประเมิ น ผู้ ส อน และแบบประเมิ น รายวิ ช าโดยนิ สิ ต ผ่ า นเว็ บ ไซต์ ข อง มหาวิทยาลัย 2. กลยุทธ์การประเมินการสอน เก็บข้อมูลเพื่อประเมินการสอน ดังนี้ 2.1 ผลการสอบ และผลการประเมินงานนาเสนอหรือรายงาน (ตามแต่กรณี) 2.2 การอภิปรายและสัมมนาในชั้นเรียน 2.3 การทวนสอบผลประเมินการเรียนรู้ 3. การปรับปรุงการสอน การปรั บ ปรุ ง กิ จ กรรมการเรี ย นรู้ ผ่ า นการสะท้ อ นกลั บ ของนิ สิ ต และปรั บ ปรุ ง ประสิทธิภาพของสื่อการสอนให้เหมาะสมกับสถานการณ์และบริบทของสังคมโลก 4. การทวนสอบมาตรฐานผลสัมฤทธิ์ของนิสิตในรายวิชา ทวนสอบผลสัมฤทธิ์จากคะแนนข้อสอบ และการเก็บคะแนนที่เกี่ยวข้อง การสอบถาม นักศึกษา และการสุ่มตรวจผลงานของนักศึกษา 5. การดาเนินการทบทวนและการวางแผนปรับปรุงประสิทธิผลของรายวิชา นาเอาผลประเมินประสิทธิผลของรายวิชาโดยนิสิตและข้อมูลในการประเมินการสอน มาหารือในหมู่คณาจารย์สาขาวิชารัฐศาสตร์ เพื่อทบทวนและวางแผนปรับปรุงทั้งเนื้อหาใน รายวิชา วิธีการสอน ตาราและสื่อที่ใช้ในการสอนให้มคี ุณภาพและทันสมัยเพิ่มขึ้น ------------------------------

16

บทที่ 1

บทนา

เมื่อเริ่มศึกษาสิ่งใดสิ่งหนึ่ง คาถามหลักที่มักเกิดขึ้น คือ “อะไร ทาไม และอย่างไร” เนื้อหาในบทนี้ตอบโจทย์พื้นฐานดังกล่าว โดยมุ่งอธิบายความหมาย ความสาคัญ และบริบท ของนโยบายสังคมในฐานะส่วนหนึ่งของนโยบายสาธารณะ และความหมายของวิชานโยบาย สังคม ซึ่งรวมไปถึงพัฒนาการและขอบข่ายของนโยบายสังคม ทั้งนี้ เพื่อให้ผู้เรียนได้เข้าใจถึง ความรู้ พื้ น ฐานเกี่ ย วกั บ นโยบายสัง คมและการศึ ก ษาวิช านโยบายสั ง คม อั น จะน าไปสู่ ก าร มองเห็นภาพกว้างของการศึกษาการวางแผนและการบริหารนโยบายสังคมในรายวิชานีต้ ่อไป 1.1 นโยบายสังคม: ความหมาย ความสาคัญ และองค์ประกอบ “นโยบายสังคมคืออะไร” (What is social policy?) เป็นคาถามที่นักคิดและนักวิชาการ มากมายได้ให้คาตอบไว้ โดยคาถามนี้ สามารถพิจารณาได้เป็นสองส่วนหลักๆ คือ เรากาลังตั้ง คาถามถึงนโยบายสังคมในเชิงนโยบาย (social policy) ในฐานะที่เป็นนโยบายสาธารณะประเภท หนึ่งที่มเี ป้าหมายเพื่อสวัสดิภาพของประชาชน หรือ นโยบายสังคมในเชิงวิชาการ (Social Policy) ซึ่งเป็นสาขาวิชาหนึ่งที่มลี ักษณะสหวิทยาการ ในเอกสารเล่มนี้พิจารณานโยบายสังคมในทั้งสอง มุ ม มอง โดยหากต้ อ งการเน้ น ย้ าให้ เ ห็ น ว่ า มองนโยบายสั ง คมในมุ ม มองใด จะเลื อ กใช้ ค า ภาษาอังกฤษที่แสดงให้เห็นความแตกต่างของมุมมองโดยใช้ตัวอักษรขึ้นต้นที่เป็นตัวเล็ก (social policy = นโยบายสั ง คมในเชิ ง นโยบาย) และตั ว ใหญ่ (Social Policy = นโยบายสั ง คมในเชิ ง วิชาการ) 1.1.1 นโยบายสังคมในฐานะนโยบาย (social policy as a policy) ในมุมมองเชิงนโยบาย Titmuss (1974 อ้างใน กิตติพัฒน์ นนทปัทมะดุล 2544, หน้า 2) ซึ่งเป็นหนึ่งในนักวิชาการด้านนโยบายสังคมที่ได้รับการยอมรับอย่างมาก มองว่า นโยบายสังคม (social policy) คือ นโยบายที่มีจุดมุ่ งหมายเพื่อให้เ กิดสวัส ดิภ าพแก่ป ระชาชน เป็นนโยบาย ส่งเสริมความเป็นอยู่ของประชาชนทั้งด้านเศรษฐกิจ (economic) และไม่ใ ช่เ ศรษฐกิจ (noneconomic) และมีนัยยะถึงมาตรการต่างๆ ที่จะจัดให้มีการกระจายรายได้ กระจายทรัพยากร จากผู้ที่มั่งมีไปสู่ผทู้ ี่ยากจนหรือด้อยโอกาสในสังคม เช่นเดียวกัน สุรพล ปธานวนิช (2547, หน้า

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

17

4) มีมุมมองที่คล้ายคลึง กันว่า “สิ่งที่ถือเป็นหัวใจของนโยบายสังคม คือ หน้าที่ในการจัดสรร ทรัพยากรเสียใหม่ (reallocation of resource) หรือการกระจายทรัพยากรเสียใหม่ (redistribution) [ซึ่ง]ความหมายทั้งสองกรณีจะเกี่ยวข้องกับการถ่ายเททรัพยากร (transfer) ไม่โดยระหว่างกลุ่ม ประชากรก็โดยระหว่างระยะเวลา” การกระจายทรัพยากรเสียใหม่ (redistribution) ในมิติระหว่างกลุ่มประชากรหรือ มิติ ระหว่างระยะเวลานั้นสามารถอธิบายได้ว่า ในมิติระหว่างกลุ่มประชากรนั้น การกาหนดและ ดาเนินนโยบายสังคมจะส่งผลต่อประชาชนซึ่งอาศัยอยู่ในรัฐเป็นวงกว้าง เช่น การเก็บภาษีจาก ประชาชนส่ ว นใหญ่ เ พื่ อ มากระจายซ้ าในการจั ด สวั ส ดิ ก ารให้ กั บ กลุ่ ม คนที่ ต้ อ งการความ ช่วยเหลือในสังคม เป็นต้น และในมิติของการกระจายซ้าทรัพยากรระหว่างช่วงระยะเวลา รัฐ ต้องแสดงบทบาทของผู้กาหนดและดาเนินนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาสังคมที่เกิดขึ้นในระยะยาว ยกตัวอย่างเช่น นโยบายสวัสดิการวัยเกษียณ (elderly/pension policy) เกิดขึ้นจากการที่รัฐเห็น ว่าคนทางานที่กาลังหลุดพ้นช่วงวัยทางานอาจไม่สามารถเลี้ยงดูตนเองได้อย่างที่เคยเป็นมา รัฐ จึงทาการกาหนดให้คนทางานทุกคนจ่ายเงินสมทบเพื่อเก็บสารองไว้เป็นค่าใช้จ่ายยามเกษียณ ของตนเอง ลักษณะดังกล่าวเป็นการที่รัฐรวบรวมเงินมาไว้ที่ก องกลางในช่วงเวลาหนึ่ ง แล้ว จัดสรรและกระจายเสียใหม่ให้กับผูท้ ี่จาเป็นต้องใช้ในอีกห้วงเวลาหนึ่ง เป็นต้น อย่ า งไรก็ ดี Leisering (2013, หน้ า 2) มองต่ า งออกไปด้ ว ยมุ ม มองเชิ ง วิ พ ากษ์ ว่ า นโยบายสังคม (social policy) แท้ที่จริงแล้วเป็นเรื่องของการตอบสนองต่อปัญหาสังคมที่เกิด จากการแยกส่วนกันระหว่างรัฐ (state) กับสังคม (society) กล่าวคือ เมื่อเกิดเส้นแบ่งระหว่างรัฐ กับสังคมขึ้นก็จะนามาสู่ปัญหาทางสังคมต่างๆ เช่น เกิดการกระจุกตัวของทรัพยากรที่ฝ่ายใด ฝ่ายหนึ่ง เกิดการแบ่งชนชั้นทางสังคม พลเมืองส่วนหนึ่งตกอยู่ภายใต้ความเสี่ยงทางสังคม เป็น ต้ น ดั ง นั้ น นโยบายสั ง คมจึ ง ต้ อ งเกิ ด ขึ้ น เพื่ อ ตอบสนองความต้ อ งการหรื อ แก้ ปั ญ หาต่ า งๆ ดังกล่าว แม้มุมมองนีจ้ ะมองรัฐกับสังคมแยกส่วนกันอย่างชัดเจน ทว่า แท้จริงแล้ว มุมมองนี้คือ มุ ม มองที่ ส ะท้ อ นฐานคิ ด ส าคั ญ ของการมองนโยบายสั ง คมว่ า เป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของนโยบาย สาธารณะที่มรี ัฐเป็นผู้รับผิดชอบทาหน้าที่สร้างความกินดีอยู่ดีให้กับพลเมืองของตน (กิตติพัฒน์ นนทปัทมะดุล 2544; สุรพล ปธานวนิช, 2547) นั่นเอง

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

18

นอกจากนี้ ด้วยเหตุที่นโยบายสังคมส่งผลกระทบต่อประชาชนไม่โดยตรงก็โดยอ้อม ไม่ เป็นประโยชน์ก็สร้างความเสียหาย ไม่ทันทีก็ภายหลัง ไม่ทุกสถานการณ์ก็ภายใต้สถานการณ์ หนึ่ง (Kaim-Caudle, 1973, หน้า 3) นโยบายสังคมจึงไม่ใช่เพียงนโยบายหนึ่งของรัฐแต่ยังเป็น แก่นกลางของการเมืองที่มีพรรคการเมืองหลายพรรคเข้ามาเกี่ยวข้อง กล่าวคือ พรรคการเมือง ทั้ ง หลายต่ า งต้ อ งให้ ค วามสนใจกั บ นโยบายสั ง คม ซึ่ ง เป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของการแก้ ปั ญ หาหรื อ ตอบสนองความต้องการของสังคม อันจะนาไปสู่การสร้างความเชื่อมั่นให้กับพรรคการเมือง นอกจากนี้ นโยบายสังคมยังเป็นจุดสนใจหลักของกลุ่มผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ เช่น บริษัท ประกันภัย สหภาพแรงงาน สภานายจ้าง และกลุ่มองค์กรประชาสังคม เช่น องค์กรทางศาสนา องค์กรไม่มุ่งหวังผลกาไร ทั้งหลายอีกด้วย นักวิชาการจานวนมากได้ให้นิยามของนโยบายสังคมในเชิงนโยบายเอาไว้ แต่ เอกสาร เล่มนี้จะยกตัวอย่างของ สุรพล ปธานวนิช (2547, หน้า 9) ซึ่งได้สรุปนิยามของนโยบายสังคม เอาไว้อย่างน่าสนใจว่า “นโยบายสังคมเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสาธารณะที่มีรัฐเป็นผู้รับผิดชอบหลักซึ่งมี จุดมุ่งหมายที่จะสร้างความกินดีอยู่ดีในระดับพื้นฐานให้กับพลเมืองหรือที่จะนาไปสู่ การเป็นรัฐสวัสดิการ การสร้างการกินดีอยู่ดีในระดับพื้นฐานดังกล่าวกระทาโดยการ จัดสวัสดิการสังคมและมาตรการอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องโดยอาศัยการจัดสรรหรื อกระจาย ทรั พ ยากรเสี ย ใหม่เพื่อ่วยให้ ช่ เกิ ด ความเท่ า เที ย มของสิ ทธิ แ ละโอกาสที่ จะเข้าถึง สวัสดิการและสิทธิประโยชน์ที่จัดขึน้ ”

กล่าวให้ง่ายขึ้นไปอีกก็ คือว่า นโยบายสังคมเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสาธารณะ ที่ แตกต่ า งจากนโยบายเศรษฐกิ จ และนโยบายอื่ น ๆ ที่ เ ป็ น การกระจายทรั พ ยากรแบบทั่วไป (distribution policy) ในขณะที่นโยบายสังคมมัก จะเป็นการด าเนินการกระจายซ้าทรัพ ยากร (redistribution policy) อันประกอบไปด้วยองค์ป ระกอบของการดาเนินนโยบายสังคมในด้าน ต่างๆ ดังแสดงในแผนภาพที่ 1.1

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

19

แผนภาพที่ 1.1 ระดับและขอบเขตของนโยบายสังคม

ที่มา: สุรพล ปธานวณิช (2547, หน้า 4) จากแผนภาพที่ 1.1 จะเห็นได้ว่า เช่นเดียวกันกับนโยบายสาธารณะ นโยบายสังคมก็มี องค์ ป ระกอบหลั ก สองประการ โดยองค์ ป ระกอบแรก คื อ นโยบายสวั ส ดิ ก ารสั ง คมซึ่ ง ครอบคลุมประเด็นต่างๆ ที่เกี่ยวกับการดาเนินงานเพื่อแก้ไขปัญหาและตอบสนองความต้องการ ของสังคม อันได้แก่ ความมั่นคงทางสังคม การศึกษา บริการทางสังคม สาธารณสุข การเคหะ และการจ้างงาน ในขณะที่อีกองค์ประกอบหนึ่งนั้น คือ นโยบายด้านภาษีและนโยบายอื่นๆ ที่ เกี่ยวข้องกับการกระจายซ้าของทรัพยากร (redistribution policy) เมื่อ พิจารณาองค์ป ระกอบของนโยบายสั งคมเชิ ง นโยบายให้ ลึก ลงไปนั้ น จะพบว่ า นักวิชาการจานวนหนึ่งพิจารณาองค์ประกอบของนโยบายสังคมในสองลักษณะตามลักษณะ ของสวัสดิการสังคม คือ ลักษณะกว้างและลักษณะแคบ (เกษรา ชัยเหลืองอุไร, 2557; พงษ์เทพ สันติกุล, 2556; ระพีพรรณ คาหอม, 2557) โดยองค์ประกอบของนโยบายสังคมในลักษณะ กว้าง ซึ่งเป็นการพิจารณานโยบายสังคมรายประเด็นแบบกว้างๆ สามารถแบ่งตามประเด็นได้ เป็น 7 ด้าน ได้แก่ ด้านสาธารณสุขหรือสุขภาพและอนามัย ด้านการศึกษา ด้านที่อยู่อาศัย ด้าน การมีงานทาและมีรายได้ ด้านนันทนาการ ด้านกระบวนการยุติธรรม และด้านการบริการทาง ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

20

สังคมทั่วไปๆ ซึ่งคล้ายคลึงกับตารานโยบายสังคมอีกกลุ่มหนึ่ง (DCOMM, 2009; Kaim-Caudle, 1973; Marmor & Mashaw, 2006; Sainsbury, 1999) ที่มององค์ประกอบของนโยบายสังคมว่า ประกอบด้วยด้านการสาธารณสุข ด้านการศึกษา ด้านการรักษาระดับรายได้ ด้านการว่างงาน ด้านที่อยู่อาศัย ด้านกระบวนการยุติธรรม ด้านการเกษียณ ในขณะที่องค์ประกอบของงานสวัสดิการสังคมในลักษณะแคบ ซึ่งเป็นการพิจารณา ตามลักษณะของการให้บริการนั้น พิจารณาได้ตามพระราชบัญญัติความมั่นคงทางสังคมของ ประเทศสหรัฐอเมริกา (เกษรา ชัยเหลืองอุไร, 2557) ซึ่งแบ่งออกเป็นบริการ 3 ประเภท ได้แก่ บริ ก ารประกั น สั ง คม (Social Insurance) บริ ก ารประชาสงเคราะห์ (social assistance) และ บริการสังคม (social services) โดยในประเภทแรก การประกันสังคมเป็นบริการประเภทที่รัฐให้ การช่ ว ยเหลื อ แบบสมทบแก่ ป ระชาชน โดยกลุ่ ม คนที่ มี สิ ท ธิ ไ ด้ รั บ สวั ส ดิ ก ารประเภทการ ประกั น สั ง คมนั้ น ส่ ว นใหญ่ มั ก จะเป็ น ผู้ ที่ ก าลั ง ท างาน จ่ า ยเงิ น สมทบเข้ า กองทุ น ตาม ความสามารถด้านรายได้ของตน และได้รับเงินสมทบเพิ่มเติมจากนายจ้างของตนและรัฐใน สัดส่วนที่ใกล้เคียงกัน ซึ่งเงินที่ได้จากการสมทบสามฝ่ายดังกล่าวจะนาไปใช้ในการจัดสวัสดิการ ให้กับประชาชนด้านต่างๆ เช่น การรักษาพยาบาล การว่างงาน การดูแลบุตร การเกษียณ เป็น ต้น การบริการประเภทที่สอง คือ การประชาสงเคราะห์ การบริการประชาสงเคราะห์ หรือ การบริ ก ารสาธารณู ป การ (Social/Public Assistance) เป็ น บริ ก ารที่ รั ฐ ให้ ก ารช่ ว ยเหลื อ แก่ ประชาชนหรือครอบครัวที่ไม่สามารถช่วยเหลือตัวเองได้ หรือต้องการความช่วยเหลื อจากรัฐ โดยมีการทดสอบความจาเป็น (Means-Test) ก่อนให้การช่วยเหลือ และมักจะเป็นการช่วยเหลือ เพื่อบรรเทาทุกข์เฉพาะหน้า (Relief) เช่น การให้เงิน (Cashes) การให้สิ่งของหรือเครื่องอุปโภค บริ โ ภค (Kinds) การให้ บ ริ ก ารอื่ น ๆ ที่ จ าเป็ น (Services) ได้ แ ก่ บริ ก ารให้ ค าแนะน า ปรึ ก ษา บริการให้ความรู้ บริการฝึกอาชีพบริการจัดหางาน บริการจัดหาที่อยู่อาศัย เป็นต้น ส่วนการ บริการประเภทสุดท้าย คือ การบริการสังคม (Social Services) นั้น เป็นบริการทางเลือกที่รัฐ เปิดโอกาสให้ภาคเอกชนหรือภาคประชาชนได้เข้ามามีส่วนรับผิดชอบสังคม โดยจัดบริการทาง สังคมด้านต่างๆ ให้กับประชาชนแทนรัฐ และมีการใช้กลไกตลาดเข้ามาจัดการ โดยผู้ใช้บริการ

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

21

สามารถเลือกบริการได้ตามความต้องการของตนเอง เช่น บริการของโรงพยาบาลเอกชน สถาน รับเลีย้ งเด็กกลางวัน ศูนย์ดูแลผู้สูงอายุในชุมชน สถานพักฟื้นผู้ป่วยในโรงพยาบาล เป็นต้น โดยสรุป นโยบายสังคม จึงหมายถึง นโยบายสาธารณะที่มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อการ พัฒนาสวัสดิภาพและการกินดีอยู่ดีของประชาชนผ่านกระบวนการกระจายทรัพยากรซ้า อัน นาไปสู่ก ารแก้ ไ ขปัญ หาหรือตอบสนองความต้องการของสังคม นอกจากนี้ นโยบายสังคม ประกอบด้วยองค์ประกอบหลัก 2 องค์ประกอบ คือ นโยบายสวัสดิการสังคมและนโยบายอื่นๆ ที่เกี่ยวกับการกระจายซ้าของทรัพยากร โดยนโยบายสวัสดิการสังคมนั้นเป็นองค์ประกอบหลัก ที่มีประเด็นเชิงนโยบายต่างๆ เช่น นโยบายสาธารณสุข นโยบายการศึกษา นโยบายที่อยู่อาศัย นโยบายการจ้างงาน นโยบายด้านกระบวนการยุติธรรม นโยบายเพื่อความมั่นคงทางสังคม เป็น ต้น 1.1.2 นโยบายสังคมในฐานะสาขาวิชา (Social Policy as a subject) ในเชิงวิชาการ Titmuss (1976, หน้า 22 – 23) ยังได้เสนอขอบเขตของการศึกษาวิช า นโยบายสังคมเอาไว้อย่างชัดเจนว่า นโยบายสังคมเป็นการศึกษาที่ว่าด้วยการวิเคราะห์และ พรรณนาการก่อตัวของนโยบายและผลลัพธ์ของนโยบายทั้งที่ตั้งใจและไม่ตั้งใจ โดยเน้นไปที่ การศึกษาความต้องการทางสังคม (social needs) และปัญหาสังคม (social problems) ต่างๆ ที่ เกี่ยวกับการเข้าถึงบริการและสิทธิประโยชน์ทางสังคมต่างๆ ซึ่งข้อเสนอแนะเหล่านีก้ ลายมาเป็น ฐานส าคั ญ ในการนิย ามตัว ตนของการศึก ษาวิชานโยบายสังคมในปัจจุบัน ซึ่ง Bochel et al.

(2009, หน้า 7) ได้ให้นิยามที่สอดคล้องกับแนวคิดของ Titmuss ข้างต้นเอาไว้อย่างน่าสนใจว่า นโยบายสังคม (Social Policy) เป็นสหวิทยาการและการศึกษาเชิงประยุกต์ที่มุ่งวิเคราะห์การ กระจายและนาส่งทรัพยากรเพื่อตอบสนองความต้องการทางสังคม โดยงานศึกษาทางด้าน นโยบายสังคมจะพิจารณาวิธีการที่สังคมตอบสนองต่อความต้องการของสมาชิกในสังคมผ่าน โครงสร้างและระบบของการจัดสรรและการกระจายทรัพยากร กฎระเบียบ การให้บริการ และ การเสริมอานาจให้สังคม เป็นต้น

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

22

นอกจากนี้ ศูนย์นโยบายสังคมมัลคอล์ม ไวน์เนอร์ แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด (The Malcolm Wiener Center for Social Policy at Harvard University) ได้อธิบ ายเอาไว้ว่า นโยบาย สังคมเป็นการศึกษาเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและแนวปฏิ บัติที่เกี่ยวข้องกับการสาธารณสุข การให้บริการแก่ป ระชาชน กระบวนการยุ ติธ รรม ความเหลื่อมล้า การศึกษา และแรงงาน (Malcolm Weiner Center, n/a) ซึ่ ง คล้ า ยคลึ ง กั บ การพิ จ ารณามิ ติ ข องสวั ส ดิ ก ารสั ง คมตาม พระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 (แก้ไขฉบับที่ 2 พ.ศ. 2550) (อ้าง ถึงใน ระพีพรรณ คาหอม, 2557, หน้า 14) ที่ได้กล่าวถึงมิติหรือองค์ประกอบของนโยบาย สังคมและสวัสดิการสังคมไว้ว่า ประกอบด้วย 7 ด้าน ได้แก่ การศึกษา สาธารณสุข ที่อยู่อาศัย การมีงานทาและมีรายได้ นันทนาการ กระบวนการยุติธรรม และบริการทางสังคม เมื่อพิจารณาการศึกษานโยบายสังคมตามนิยามของนักวิชาการที่ไ ด้ยกตัวอย่ า งมา ข้างต้น จะพบว่า การศึกษานโยบายสังคมนั้นเป็นการศึกษาที่มีความเป็นสหวิทยาการ เน้นการ น าศาสตร์ ต่ า งๆ มาประยุ ก ต์ ใ ช้ ใ นการศึ ก ษาและแสวงหาวิ ธี ก ารที่ สั ง คมจะแก้ ปั ญ หาและ ตอบสนองความต้องการของประชาชนในด้านต่างๆ เช่น ความยุติธรรมทางสังคม การศึกษา สาธารณสุข ที่อยู่อาศัย การมีงานทา เป็นต้น โดยอาศัยมาตรการและกลไกต่างๆ ที่ดาเนินอยู่ ภายใต้โครงสร้างและระบบของสังคม 1.2 การศึกษานโยบายสังคม การศึกษานโยบายสังคมเกิดขึน้ มาด้วยเหตุของการดารงอยู่ของปัญหาสังคมต่างๆ ที่ดา หน้าเข้ามาให้รัฐพิจารณาและแก้ไข นักปฏิบัติและนักวิชาการต่างต้องการแสวงหาหนทางใน การพั ฒ นานโยบายที่ จ ะมาแก้ ไ ขปั ญ หาเหล่ า นี้ และนั่ น น ามาสู่ ก ารพั ฒ นาองค์ ค วามรู้ ข อง นโยบายสั งคมให้มีค วามเป็นระบบมากขึ้น เพื่อให้ความรู้ ความเข้าใจ และประสบการณ์ที่ เกิดขึ้นแล้วเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาทางเลือกนโยบายสังคมได้ อย่างไรก็ดี การศึกษาวิชา นโยบายสั งคมมีก ารก าหนดขอบข่ายของการศึก ษาไว้อย่า งหลวมๆ เพื่อให้ก ารพัฒนาองค์ ความรู้มีความชัดเจนและไม่กระจัดกระจาย ซึ่งในหัวข้อนี้จะอธิบายทั้งพัฒนาการและขอบข่าย ของการศึกษาวิชานโยบายสังคม เพื่อเป็นฐานให้ผเู้ รียนได้เข้าใจวิชานโยบายสังคมมากขึน้

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

23

1.2.1 พัฒนาการของการศึกษานโยบายสังคม เอกสารและตาราหลายเล่มได้อ้างถึงจุดกาเนิดของการศึกษานโยบายสังคมโดยอ้างถึง ผลงานวิชาการและเอกสารทางความคิดของนักคิดและนักวิชาการคนสาคัญ อย่าง Titmuss, Bismarck และ Beveridge เป็นต้น ทว่า จุดกาเนิดของการศึกษานโยบายสังคมที่แท้จริ งกลับ สรุ ป ได้ ย ากกว่ า นั้น แต่ ถึ ง แม้ จ ะเป็ น การยากที่จ ะสรุป ว่า การศึก ษานโยบายสัง คมเริ่ มต้นที่ ตรงไหน สิ่งที่นักวิชาการหลายคนเห็นตรงกัน คือ การพิจารณาพัฒนาการของนโยบายสังคม ควรด าเนินควบคู่ไปกับการพิจารณาพัฒนาการของรัฐสวัสดิการ (Bochel, Bochel, Page, & Sykes, 2005) ทั้งนี้ ความเห็นดังกล่าวไม่ได้เหมารวมไปว่า การเติบโตของรัฐสวัสดิการเท่ากับ การเติบโตของนโยบายสังคม แต่ความหมายที่แท้นั้นหมายถึง การที่ผู้ศึกษานโยบายสังคมต้อง ให้คุณค่ากับการพิจารณาพัฒนาการของรัฐสวัสดิการในฐานะบริบทที่สาคัญของการศึกษา นโยบายสังคมมาจนถึงปัจจุบัน การจัดสวัสดิการโดยรัฐให้กับประชาชนเกิดขึ้นมาเนิ่นนานนับแต่อดีต ยกตัวอย่างเช่น ในราวศตวรรษที่ 17 ประเทศอังกฤษได้ป ระกาศกฎหมายความยากจนขึ้ นมาเป็น ครั้ ง แรก เนื่องจากรัฐ ในขณะนั้นเล็งเห็นความยากลาบากของประชาชน จึงก าหนดให้มีก ารให้ความ ช่วยเหลือคนยากจนในรูปแบบต่างๆ หรือในราวศตวรรษที่ 18 ประเทศเยอรมนีได้ริเริ่มระบบ ประกันสังคมขึ้นเพื่อให้พัฒนาระบบสวัสดิการให้กับแรงงานในระบบเศรษฐกิจ เป็นต้น ซึ่งอาจ กล่าวได้ว่าการศึกษาค้นคว้าเพื่อพัฒนานโยบายต่างๆ ดังกล่าวเป็นรากฐานสาคัญ ของการ พัฒนาการศึกษานโยบายสังคม หลั งสงครามโลกครั้งที่ 1 เป็นช่วงเวลาที่นโยบายสังคมได้ รับ ความสนใจจากทั้งนัก ปฏิบัติและนักวิชาการจานวนมาก ในแง่หนึ่ง เนื่องจากนโยบายสังคมได้เกิดขึ้นจานวนมากเพื่อ ตอบสนองความต้องการและให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ประสบปัญหาจากสงคราม ในอีกแง่หนึ่ง เนื่องจากการศึกษานโยบายสังคมจาต้องพัฒนาควบคู่ไปกับการพัฒนานโยบายสังคม เพื่ อให้ นโยบายที่ ด าเนิ น อยู่ ไ ด้ รั บ การพั ฒ นาดี ยิ่ ง ขึ้ น และเพื่ อ แสวงหาและริ เ ริ่ ม นโยบายใหม่ ที่ จ ะ ตอบสนองความต้องการหรือแก้ปัญหาได้ตรงจุดมากขึ้น

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

24

จนถึงเมื่อเร็วๆ นี้ สถานการณ์การศึกษานโยบายสังคมได้ดาเนินภายใต้กรอบการศึกษา ที่มองว่า รัฐเป็นผู้มบี ทบาทสาคัญในการกาหนดนโยบายสังคม มาโดยตลอด กรอบการศึกษานี้ ให้ความสาคัญว่า รัฐมีหน้าที่วิเคราะห์ปัญหาและความต้องการของสังคม และจัดทานโยบายที่ จะเอื้อต่อการพัฒนาสวัสดิการสังคมภายในประเทศ และทิศทางของการศึกษานโยบายสังคมดู จะมี นั ย ยะของการสนั บ สนุ น ทุ ก ประเทศให้ ก้ า วไปสู่ ก ารเป็ น รั ฐ สวั ส ดิ ก าร อย่ า งที่ ป ระเทศ ตะวันตกได้ดาเนินนโยบายสังคมมา อย่างไรก็ดี ในปัจจุบัน ด้วยสภาวะเศรษฐกิจที่บีบรัดและบริบททางสังคมที่เปลี่ยนแปลง ไป การศึกษานโยบายสังคมได้ขยายขอบข่ายและทรรศนะออกไปให้กว้างขึน้ จากที่เคยเน้นให้รัฐ มีบทบาทในการจัดสวัสดิการสังคม แต่ด้วยภาวะเศรษฐกิจตกต่าทั่วโลก รัฐสวัสดิการหลายแห่ง ประสบปัญหาการรักษาเสถีย รภาพทางการคลังของตนเอง รายรับและรายจ่ายไม่พอดีกั น สวัสดิการสังคมซึ่งเป็นรายจ่ายก้อนใหญ่ต้องถูกปรับลดลง และรัฐเริ่มลดบทบาทของตนเองใน การจัดสวัสดิการลงไป และผลักดันให้ภาคส่วนอื่นๆ มีบทบาทในการจัดสวัสดิการสังคมมากขึ้น เช่นเดียวกัน การอยู่ภายใต้ระบบรัฐสวัสดิการที่ใจกว้างมาเป็นเวลานาน ทาให้ค่านิยมทางสังคม ของคนบางกลุ่มในบางประเทศเปลี่ยนแปลงไป จากที่เคยเห็นว่าสวัสดิการสังคมเป็นสิ่งที่ควร ได้รับเมื่อจาเป็น ตราบาปของการรับสวัสดิการสังคมไม่ได้ทาให้คนกลัวหรืออายที่จะรั บสิทธิ ประโยชน์ต่างๆ อีกต่อไป การพึ่งพิงของประชาชนต่อรัฐสวัสดิการเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ และสุดท้าย ก็นามาสู่การที่รัฐมีค่าใช้จ่ายสังคมสูงตามไป นักปฏิบัติและนักวิชาการด้านนโยบายสังคมจานวนมากจึงต้องปรับทรรศนะ จากที่มอง ว่านโยบายสั งคมคือ แนวทางการดาเนินงานของรัฐในการจัดสวัสดิการสังคมให้ประชาชน ภายในประเทศของตน เป็นการมองว่า นโยบายสังคมควรเป็นแนวทางการดาเนินงานของรัฐใน การพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมภายในประเทศ ซึ่งหมายรวมทั้งการที่รัฐจัดสวัสดิการสังคม เองโดยตรงและการที่รัฐได้กาหนดนโยบายที่จะส่งเสริมสนับสนุนการดาเนินงานของภาคส่วน อื่นๆ ในการจัดสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนภายในประเทศ (ดู Bochel et al., 2005; สุรพล ปธานวนิช, 2547) ซึ่งยกตัวอย่างแนวคิดต่างๆ ที่เกิดขึน้ ในช่วงหลังเช่น การแปรสภาพสวัสดิการ สังคมให้เป็นสินค้าและบริการที่ซื้อขายผ่านระบบตลาด (commodification of welfare) การจัด สวัสดิการแบบผสมผสาน (welfare mix) เป็นต้น ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

25

1.2.2 ขอบข่ายและแนวทางการศึกษานโยบายสังคม การศึกษาวิชานโยบายสังคมที่ผ่านมาอยู่บนฐานของการศึกษากิจกรรมต่างๆ ที่เป็น ส่ ว นหนึ่ ง การด าเนิ น งานของรั ฐ สวั ส ดิ ก าร โดย Lavalette and Pratt (2001, หน้ า 7) มองว่ า สาขาวิชานโยบายสังคมนั้นเป็นการศึกษาเชิงเปรียบเทียบและเชิงประวัติศาสตร์ของนโยบายการ สาธารณสุข การศึกษา การเคหะ ความมั่นคงทางสังคม การบริการทางสังคมส่วนบุคคล และ “กิจกรรมอื่นๆ ที่เกี่ยวกับอะไรที่เป็นที่รับรู้โดยทั่วไปว่าเป็นส่วนหนึ่งของรัฐสวัสดิการ (other related activities in what was commonly called the ‘welfare state’)” อย่างไรก็ดี Bochel และ คณะ (2005, หน้า 11-12) มองว่า สาขาวิชานโยบายสังคมได้เคลื่อนย้ายจากจุดสนใจหลักว่า ด้วยรัฐสวัสดิการไปสู่การพิจารณาที่กว้างขึ้นอย่างมาก คือ กลายเป็นการพิจารณาเรื่องของ การจัดสวัสดิการโดยภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคอาสาสมัคร (voluntary sector) และภาคส่วนที่ไม่ เป็นทางการ (informal sector) หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือว่า สาขาวิชานโยบายสังคมได้เดินทาง มาถึงจุดที่ไม่ได้จากัดอยู่เพียงการศึกษาสวัสดิการสังคมที่จัดเตรียมโดยภาครัฐแต่เพียงอย่าง เดียวเท่านั้น แต่ยังรวมไปการจัดสวัสดิการสังคมโดยภาคส่วนอื่นๆ ด้วย ในแง่ ท ฤษฎี พื้ น ฐาน หากมองผิ ว เผิ น อาจจะเกิ ด ค าถามว่ า แนวทางการศึ ก ษาของ นโยบายสั ง คมเหมื อ นหรื อ ต่ า งกั บ แนวทางการศึ ก ษาของสั ง คมวิ ท ยา รั ฐ ศาสตร์ หรื อ เศรษฐศาสตร์ หรื อ ไม่ อย่ า งไร ค าตอบของค าถามนี้ ก็ คื อ ว่ า ด้ ว ยความเป็ น สหวิ ทยาการ นโยบายสังคมเป็นการศึกษาที่รวมเอาแนวคิดและวิธีการศึกษาของหลายศาสตร์เข้าด้วยกัน โดยมีสังคมวิทยา รัฐศาสตร์ และเศรษฐศาสตร์เป็นกลุ่มวิชาที่เป็นพื้นฐานสาคัญของนโนบาย สั งคมนั่นเอง ทั้งนี้ การพิจารณาขอบข่ายการศึก ษานโยบายสั งคมในปั จจุบันสามารถแยก วิเคราะห์ได้ในสองส่วนหลัก คือ ส่วนของศาสตร์พื้นฐานและส่วนขององค์ประกอบของนโยบาย (ดู แผนภาพที่ 1.2) โดนส่ ว นแรก คื อ ขอบข่ า ยการศึ ก ษานโยบายสั ง คมที่ พิ จ ารณาตาม องค์ ป ระกอบของนโยบายสั ง คม เช่ น การเคหะ การสาธารณสุ ข การศึ ก ษา การจ้ า งงาน กระบวนการยุติธรรม เป็นต้น และในส่วนที่สอง คือ พื้นฐานทางทฤษฎีของการศึกษานโยบาย สังคมที่มีความเป็นสหวิทยาการ อันจาเป็นต้องอาศัยหลายๆ ศาสตร์เข้ามาช่วยในการศึกษา

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

26

โดยมี รัฐศาสตร์ สังคมวิทยา เศรษฐศาสตร์ เป็นสามเสาหลัก และมีศาสตร์อื่นๆ มาประกอบ การศึกษา เช่น มานุษยวิทยา รัฐประศาสนศาสตร์ กฎหมาย สถิติ เป็นต้น แผนภาพที่ 1.2 ศาสตร์พืน้ ฐานและองค์ประกอบในการศึกษานโยบายสังคม

ศาสตร์พื้นฐาน

องค์ประกอบของ การศึกษา

ถึงแม้นโยบายสังคมจะอยู่บนฐานของสามศาสตร์หลักข้างต้น ทว่า วิชานโยบายสังคมก็ ไม่ได้กลืนไปกับทั้งสามศาสตร์เสียทีเดียว กล่าวคือ ความแตกต่างที่สาคัญระหว่างนโยบาย สังคมกับสังคมวิทยา คือ การที่จุดสนใจของวิชานโยบายสังคมจะอยู่ที่การกาหนดและการนา นโยบายไปปฏิบัติที่ส่งผลต่อสภาพของปัจเจกบุคคล กลุ่ม และสังคม (Bochel และคณะ, 2005, หน้า 4) ในขณะที่สังคมวิทยามุ่งศึกษาสังคมในภาพรวม ส่วนความแตกต่างระหว่างการศึกษา นโยบายสังคมกับการเมืองนั้น คือ การที่นโยบายสังคมมีจุดสนใจหลักอยู่ที่สวัสดิการและสวัสดิ ภาพ (Bochel และคณะ, 2005, หน้า 4) มากกว่าเรื่องของการต่อรองทางอานาจ การเมือง และ ผลประโยชน์ ร ะหว่ า งกลุ่ ม ต่ า งๆ และสุ ด ท้ า ยคื อ ความแตกต่ า งระหว่ า งนโยบายสั ง คมกั บ เศรษฐศาสตร์ ซึ่งนโยบายสั งคมนั้นสนใจเรื่องนโยบายด้านสังคมและสวัสดิก ารสังคมและ ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากนโยบายเหล่านั้น ในขณะที่เศรษฐศาสตร์มีจุดเน้นที่การผลิตสินค้าและ บริการต่างๆ (Bochel และคณะ, 2005, หน้า 4) ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

27

ทั้งนี้ การถกเถียงเชิงทฤษฎีทั้งหลายภายใต้สาขาวิชานโยบายสังคมได้ดาเนินมาอย่าง ต่อเนื่อง โดยไม่ได้เป็นเพียงการถกเถียงเพื่อระบุอัตลักษณ์ของศาสตร์ หรือเพื่อเพิ่มศักยภาพ ของนักวิชาการและผู้สนใจศึกษาในการทาความเข้าใจและอธิบายนโยบายสังคมเท่านั้น แต่ยัง เป็นไปเพื่อเสนอแนะไปยังการตัดสินใจของผูก้ าหนดนโยบายทั้งหลาย ดังจะเห็นตัวอย่างได้จาก การเคลื่อนย้ายอุดมการณ์ของการกาหนดนโยบายสังคมของอังกฤษจากฐานคิดแบบสังคมนิยม ประชาธิปไตยมาเป็นแนวคิดแบบขวาใหม่ในยุคหลังสงคราม ซึ่งได้รับอิทธิพลส่วนหนึ่งมาจาก การถกเถียงในแวดวงวิชาการของนโยบายสังคม (Bochel et al, 2005, หน้า 11-12) อย่างไรก็ดี ถึงแม้การศึกษานโยบายสังคมในประเทศไทยนั้นจะมีการแลกเปลี่ยนถกเถียงเกี่ยวกับนโยบาย สังคมต่างๆ ในวงกว้าง แต่ความสามารถในการมีอิทธิพลต่อผู้ก าหนดนโยบายยังไม่ชั ดเจน เท่าใดนักด้วยเหตุผลหลายประการ ดังจะได้อภิปรายในบทต่อๆ ไป 1.3 บริบทของนโยบายสังคม นโยบายสังคมไม่ต่างจากนโยบายสาธารณะทั่วไปที่มบี ริบทแวดล้อมหลายด้าน ไม่ว่าจะ เป็นเศรษฐกิจ สังคม หรือการเมือง ในที่น้ี การพิจารณาบริบทเหล่านีจ้ ะอธิบายให้เห็นถึงความ เชื่อมโยงและความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสังคมและบริบทต่างๆ ดังกล่าว 1.3.1 ปัญหาสังคมกับนโยบายสังคม การท าความเข้าใจปัญ หาสังคมเป็นพื้นฐานที่สาคัญ ของการก าหนดนโยบายสังคม เนื่องจากนโยบายสังคมนั้นเป็นไปเพื่อแก้ปัญหาและตอบสนองความต้องการต่างๆ ภายในสังคม หากผู้กาหนดนโยบายสังคมเข้าใจปัญหาสังคมได้ดี ระบุปัญหาได้ชัดเจนและถูกต้อง นโยบาย สังคมดังกล่าวย่อมมีแนวโน้มที่จะช่วยแก้ปัญหาสังคมดังกล่าวได้อย่างตรงประเด็น ทั้งนี้ ในขณะ ที่คนทั่วไปเข้าใจว่า ปัญหาสังคมเป็น “เงื่อนไขที่สร้างอันตรายต่อสังคม” แต่ พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2549, หน้า 85) มองว่า มุมมองเช่นนั้นกว้างเกินไปและไม่ชัดเจน เนื่องจากเงื่อนไขหนึ่ง อาจสร้างอันตรายแก่บุคคลหนึ่ง แต่อาจสร้างประโยชน์ให้คนอีกกลุ่มหนึ่ง เช่น ปัญหาน้าเสียที่ เกิดจากโรงงานอุตสาหกรรม ในมุมมองหนึ่ง โรงงานอุตสาหกรรมได้ประโยชน์จากการปล่อยน้า เสียลงแม่น้าในแง่การประหยัดต้นทุน ซึ่งช่วยให้โรงงานดาเนินการต่อไปได้โดยไม่จาเป็นต้องลด ต้นทุนด้านการจ้างงาน แต่ในอีกมุมมองหนึ่ง การปล่อยน้าเสียดังกล่าวทาให้ประชาชนในละแวก ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

28

นั้นเดือดร้อน แม้จะมีกลุ่มคนที่ถูกจ้างงาน แต่ก็มีกลุ่มคนอีกจานวนหนึ่งที่ได้รับผลกระทบจาก มลพิษทางน้า การระบุปัญหาสังคมจึงเป็นที่สนใจของนักวิชาการจานวนมาก ที่ต้องการจะพัฒนาวิธี คิดและแนวทางในการระบุปัญหาสังคม (ดู พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต , 2549, หน้า 86-88) โดยนั ก วิ ช าการกลุ่ ม หนึ่ ง ซึ่ ง เป็น นั ก สั ง คมวิ ท ยามองว่ า ปั ญ หาสั ง คมนั้ น เกิ ด ขึ้ น เมื่ อ มี ค วาม แตกต่างอย่างมากระหว่างสิ่งที่สังคมคาดหวังกับสิ่งที่เกิดขึ้นจริง เช่น ในขณะที่สังคมคาดหวังว่า ทุกคนควรได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริง คือ มีการกีดกันทางเชื้อชาติ เกิดขึ้นภายในสังคม ดังนัน้ ช่องว่างระหว่างสิ่งที่คาดหวังกับสิ่งที่เป็นจริงจึงเกิดขึ้นและกลายเป็น ปัญหาสังคม ทั้งนี้ การระบุปัญหาสังคมภายใต้แนวทางนี้จาเป็นที่จะต้องมีความชัดเจนในเรื่อง ของอุดมคติและค่านิยมของสังคม หรือก็คือสิ่งที่สังคมคาดหวังนั่นเอง และผู้เชี่ยวชาญหรือ นักวิชาการก็อาจต้องเข้ามามีบทบาทสาคัญในการระบุสิ่งที่คาดหวังเหล่านี้ นักวิชาการอีกกลุ่มหนึ่ งมองว่า ปัญหาสังคม คือ ปรากฏการณ์ที่คนในสังคมจานวน มากเชื่ อ ว่ า เป็ น ปั ญ หา และนั ก วิ ช าการหรื อ ผู้ เ ชี่ ย วชาญควรมี บ ทบาทเพี ย งการศึ ก ษา ปรากฏการณ์ทางสังคมที่มีผลกระทบเชิงลบกับคนจานวนมากในสังคม จากนั้น ให้สาธารณชน ซึ่งเป็นสมาชิกของสังคมนั้นๆ ลงความเห็นร่วมกันว่าปรากฎการณ์ดังกล่าวถือว่าเป็นปัญหาทาง สังคมหรือไม่ อย่างไร ยกตัวอย่างเช่น นักวิชาการได้ทาการศึกษาแล้วพบว่า นักเรียนระดับชั้น ประถมศึกษาปีที่ 6 มีอัตราการอ่านออกเขียนได้ต่า จึงได้นาเสนอต่อสาธารณชนซึ่งเห็นร่วมกัน ว่า เรื่องดั งกล่าวเป็นปัญ หา ดั งนั้น รัฐ บาลจึงได้นาปัญ หาดั งกล่าวไปพิจารณาเพื่อก าหนด นโยบายสาหรับแก้ปัญหาในท้ายที่สุด ทั้งนี้ ปัญหาของความเข้าใจและการตีความปัญหาสังคม เกิดจากการรับรู้แบบเสี่ยงเสี้ยวต่อปรากฏการณ์ท างสังคม การเข้าใจธรรมชาติของปัญ หา สังคมคลาดเคลื่อน และการใช้แนวคิดทฤษฎีในการวิเคราะห์ต่างกัน แนวทางการระบุปัญหาสังคมทั้งสองแนวทางนามาสู่ข้อสรุปที่เสนอไว้ในงานของ พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2549, หน้า 84) ว่า “การระบุปัญหาสังคมสามารถทาได้สามวิธีคือ การ ระบุโดยสาธารณะ [การระบุ]โดยสาธารณะร่วมกับผู้เชี่ยวชาญ และ[การระบุ]โดยผู้เชี่ยวชาญ” โดยในวิธีแรกเป็นลักษณะที่สาธารณะตัดสินร่วมกันว่าปรากฏการณ์ใดเป็นปัญหาสังคม แต่

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

29

จุด อ่อนของวิธี นี้ คือ การที่จะระบุว่ า ใครหรือกลุ่มใดคื อสาธารณชนที่ค วรเป็ น ผู้ตั ด สิ น ว่ า ปรากฏการณ์นั้นเป็นปัญหาสังคม อาจนามาสู่ความขัดแย้งที่ไม่จาเป็น ในกรณีที่เกิดปัญหา เช่นนี้ อาจเลือกใช้วธิ ีการที่สอง คือ ให้สาธารณะตัดสินร่วมกันกับผูเ้ ชี่ยวชาญ เพื่อให้ผู้เชี่ยวชาญ ให้ข้อมูลเพิ่มเติมที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจดังกล่าว และวิธีการสุดท้าย คือ การระบุปัญหา สังคมโดยผูเ้ ชี่ยวชาญ มักจะเป็นวิธีการที่เกิดขึ้นเมื่อผูเ้ ชี่ยวชาญมองเห็นปรากฏการณ์ในสังคมที่ เป็นอยู่ว่าไม่สอดคล้องกับหลักการที่เป็นสากล โดยสาธารณชนอาจไม่ทันได้ตระหนักว่าเรื่อง ดังกล่าวเป็นปัญหา เช่น การละเมิดสิทธิมนุษยชนและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ภาวะโลกร้อน เป็นต้น นอกจากนี้ พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2549, หน้า 84) ยังได้สรุปการวิเคราะห์ปัญหา สังคมโดยห้าสานักคิดหลัก ได้แก่ “[1] สานักโครงสร้างหน้าที่อธิบายปัญหาสังคมว่าเป็นความไร้ ระเบียบที่เกิดจากการเปลี่ยนที่รวดเร็วของวัฒนธรรมและสังคม [2] สานักขัดแย้งมองว่าปัญหา สังคมเกิดจากความขัดแย้งค่านิยมและชนชั้น [3] สานักจิตวิทยาสังคมระบุว่าปัญหาสังคมเกิ ด จากสั ญ ชาตญาณก้ าวร้าว ความไร้เ สถียรภาพของบุคลิกภาพ และพฤติก รรมเบี่ยงเบน [4] สานักปฏิสัมพันธ์เชิงสัญลักษณ์ตคี วามว่าปัญหาสังคมเกิดจากปฏิสัมพันธ์เชิงอัตวิสัยของปัจเจก ชน และนาไปสู่กระบวนการตีตราให้แก่คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง และ [5] สานักหลังภาวะทันสมัย จินตนาการว่าปัญหาสังคมเป็นการต่อสู้ระหว่างวาทกรรมที่แตกต่างกันของกลุ่มคนในสังคม” อย่ า งไรก็ ดี การระบุ ปั ญ หาสัง คมยั ง เกี่ย วข้ อ งกั บ บริ บ ทจากสั งคมอื่น หรื อองค์ก าร ระหว่างประเทศด้วย เช่น ในอดีต การค้ามนุษย์ในสังคมไทยเป็นที่รับรู้ผ่านการศึกษาวิจัยและ สื่อต่างๆ จานวนมาก แต่รัฐ บาลก็ ยั งไม่ไ ด้ใ ห้ค วามส าคัญ มากนัก แต่เ มื่อองค์ก ารระหว่ า ง ประเทศ เช่น สหประชาชาชาติ ได้กาหนดให้การค้ามนุษย์เป็นปัญหานานาชาติ รัฐบาลไทยก็ ต้องหันมากาหนดให้การค้ามนุษย์เป็นปัญหาสังคมเร่งด่วนที่ต้องได้รับการแก้ไขผ่านกลไกเชิง นโยบายสาธารณะ เช่นเดีย วกั น การระบุปัญ หาสัง คมยั งเกี่ย วข้องกั บ ห้วงเวลาที่เ ปลี่ยนไป กล่าวคือ ปรากฏการณ์ที่ครั้งหนึ่งไม่เคยเป็นปัญหา มาวันหนึ่งปรากฏการณ์ดังกล่าวอาจกลาย มาเป็นปัญหาสังคมก็เป็นได้ เช่น ความไม่เท่าเทียมระหว่างชายหญิงที่ดารงอยู่ในสังคม ในอดีต สังคมไทยไม่ได้มองว่าเรื่องนี้เป็นปัญหา แต่เมื่อ เวลาผ่านไปและแนวคิดสตรีนิยมและสิทธิสตรีมี

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

30

บทบาททางความคิดในสังคมไทยมากขึ้น ความไม่เท่าเทียมดังกล่าวก็กลายมาเป็นปัญหาสังคม ที่ตอ้ งได้รับการแก้ไข เป็นต้น ความสามารถในการระบุปัญหาสังคมมักส่งผลต่อการพัฒนาทางเลือกของนโยบาย สังคม ยกตัวอย่างเช่น Kaufmann (2013, หน้า 42) ได้นาเสนอกรอบในการวิเคราะห์ปัญ หา สังคมและวิธีการแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยพิจารณาทั้งในลักษณะของการแก้ปัญหาเชิงสถาบัน (institutional solutions) กับอรรถประโยชน์ร่วม (collective utility) ที่เกิดขึ้น (ดู ตารางที่ 1.1) ซึ่ง แนวทางในการวิเคราะห์ปัญหาสังคมและการแก้ไขปัญหาดังกล่าวเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจซึ่ง แสดงให้ความเชื่อมโยงระหว่างปัญ หาสังคมและนโยบายสังคม กล่าวคือ ปัญหาสังคมหนึ่ง มักจะนามาซึ่งทางออกต่างๆ ที่กลายมาเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสังคมต่อไป

ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

31

ตารางที่ 1.1 ตัวอย่างการวิเคราะห์ปัญหาสังคมและการแก้ปัญหาเชิงสถาบัน ปัญหาสังคม

การแก้ปัญหาเชิงสถาบันเบือ้ งต้น

ตัวแสดงร่วม (collective actors)

อรรถประโยชน์ร่วม

ที่พบเห็นได้ทั่วไป

(collective utility)

การหลอมรวมทางการเมือง

การแก้ปัญหาเขิงสถาบันขั้นสูง

การยอมรับสิทธิที่เท่า

สิทธิในการรวมตัว การเจรจาต่อรอง

สหภาพแรงงาน นายจ้าง หน่วยงาน

ระบบการต่อรอง การมีส่วนร่วมใน

เทียมของคนงาน

ร่วม การประนีประนอม

ประนีประนอม ศาลแรงงาน

การว่างงาน

การจัดหางานอย่างเป็นระบบ

หน่วยงานบริหารแรงงาน สหภาพ

อัตราการจ้างงานสูง การเจริญเติบโต นโยบายการจ้างงานเต็มที่

แรงงาน การเคลื่อนไหวของกลุม่ ผู้

ทางเศรษฐกิจ

งานสาธารณะ การตัดสินใจร่วมกัน

ว่างงาน การเจ็บป่วย การทุพพล

การรักษาพยาบาลผู้ยากไร้ กองทุน

แพทยสภา กองทุนที่เกี่ยวข้องกับการ การดูแลรักษาทรัพยากรมนุษย์

ภาพ

ประกันสุขภาพ ระบบสาธารณสุข

ประกันสุขภาพ คลินกิ และสมาคมของ

ระบบการรักษาสุขภาพแห่งชาติ

คลินิก การด้อยการศึกษา

ความช่วยเหลือแก่ครอบครัว

หน่วยงานให้บริการทางสังคม

การคุ้มครองบุตร การป้องกัน

โรงเรียน การเชื่อมประสานระหว่าง

สวัสดิการแก่เยาวชน

สมาคมครอบครัว สมาคมเยาวชน

พฤติกรรมไม่พงึ ประสงค์

งานสังคมสงเคราะห์ภายในโรงเรียน และงานสังคมสงเคราะห์สาหรับ เยาวชนทั่วไป

การขาดแคลนที่อยูอ่ าศัย

การสร้างที่พักพิงสาหรับคนไร้บ้าน

สมาคมผู้เช่าบ้านและที่อยู่ สมาคม

การดูแลรักษาทรัพยากรมนุษย์ การ

การคุ้มครองผู้เช่า การสนับสนุนการ

สหกรณ์สาหรับที่อยูอ่ าศัย

ผู้ให้เช่า

รักษาเสถียรภาพของครอบครัว

สร้างบ้านพักอาศัยให้กับสาธารณะ

ที่มา: สรุปย่อมาจาก Kaufman (2013, หน้า 42) ดร.ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์

บทที่ 1 บทนา

32

1.3.2 การเมืองกับนโยบายสังคม ในมุมหนึ่ง การเมืองอาจถูกมองเสมือนอาณาบริเวณที่ความขัดแย้งและความแตกต่าง ถู ก ขับ เน้นและแก้ ไ ข แต่ใ นอีก มุมหนึ่ง การเมืองก็ อาจถู ก มองว่าเป็นเรื่องของ “ใครได้อะไร เมื่อไหร่ และอย่างไร” ซึ่งภายใต้มุมมองนี้ เราไม่อาจปฏิเสธถึงความเชื่อมโยงระหว่างการเมือง และนโยบายสัง คมได้เลย นอกจากนี้ หากมองแก่นกลางของนโยบายสังคมในยุคปัจจุบันซึ่ง เกี่ยวข้องการถกเถียงทางการเมืองว่าด้วยเรื่องของการศึกษา การจ้างงาน การสาธารณสุข และการจัดสรรเงินบานาญ จะเห็นได้ว่า นโยบายสังคมและการเมืองมีความสัมพันธ์กันในแบบ สองทิศทาง (two-way relationship) ซึ่งนามาสู่การเชื่อมโยงกันในหลากหลายมิติ อย่างไรก็ดี เนื้อหาในส่วนนี้จะพิจารณาเฉพาะสามตัวแสดงหลักที่ส่งผลโดยตรงต่อนโยบายสังคม ได้แก่ พรรคการเมือง (political parties) กลุ่มกดดัน (pressure groups) และสื่อมวลชน (the media) เพื่อปูพื้นฐานการทาความเข้าใจความสัม พันธ์ระหว่างการเมืองกับนโยบายสังคม (Bochel et al., 2005, หน้า 15-24) ซึ่งอธิบายตามลาดับดังนี้ ประการแรก พรรคการเมืองมีบทบาทหน้าที่มากมายในสังคม และหากพิจารณาในแง่ ความสัมพันธ์กับ นโยบายสั งคมจะพบว่า อย่างน้อยสามหน้าที่ของพรรคการเมืองที่มีค วาม เกี่ยวพันกับนโยบายสังคมอย่างใกล้ชิด หน้าที่แรก คือ การเป็นตัวแทนของผู้มีสิทธิลงคะแนน (voters) ที่ได้เลือกพรรคการเมืองนั้นๆ หน้าที่ที่สอง คือ การสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งพรรคการเมืองเป็นช่องทางหนึ่งในการให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้น เช่น การลงคะแนนเลือกพรรคการเมือง การเป็นสมาชิกพรรคการเมือง หรือแม้กระทั่งการลงสมัคร ในนามพรรคการเมือง และหน้าที่ที่ส าม คือ การเป็นผู้จัดเตรียมนโยบาย ซึ่งพรรคการเมือง จะต้องมีการศึกษาและประกาศนโยบายให้กับประชาชนได้ทราบก่อนรับการเลือกตั้ง และหาก พรรคการเมืองใดได้รับเลือก นโยบายนั้นก็จะกลายมาเป็นนโยบายรัฐในท้ายที่สุด โดยจะเห็นได้ ว่า ทั้งสามหน้าที่ดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการที่ทาให้นโยบายสังคมมีความสอดคล้อง กับความต้องการและปัญหาของประชาชนได้ ประการที่ ส อง กลุ่ ม กดดั น ทั้ ง หลายซึ่ ง เป็ น ตั ว แสดงทางการเมื อ งประเภทหนึ่ ง ก็ มี ความสัมพันธ์กับนโยบายสังคมอย่างแยกไม่ออก โดยเราอาจพิจารณากลุ่มกดดันเหล่านีใ้ นสอง 33

ประเภทใหญ่ คือ กลุ่มกดดันภายใต้ เหตุเฉพาะ (cause groups) ซึ่งเป็นการรวมตัวกันของกลุ่ม คนที่มคี วามเห็นหรือค่านิยมในบางประเด็นร่วมกัน เช่น การคุ้มครองเด็ก การดูแลผู้สูงอายุ เป็น ต้น และกลุ่มกดดันเฉพาะประเภท (sectional groups) ซึ่งเป็นกลุ่มที่เป็นตัวแทนของกลุ่มใดกลุ่ม หนึ่งในสังคม เช่น สหภาพแรงงาน สมาคมวิชาชีพ เป็นต้น ในภาพรวม ความสัมพันธ์ของกลุ่ม กดดันเหล่านี้กับนโยบายสังคมก็คือ การที่กลุ่มเหล่านี้เป็นเสมือนแหล่งสะท้อนความเห็นต่อ ประเด็ นต่างๆ ที่รัฐ บาลกลางและรัฐ บาลท้อ งถิ่นต้ องให้ความส าคัญ อันมัก จะนามาสู่ ก าร กาหนดนโยบายสังคมที่สะท้อนออกมาจากประเด็นต่างๆ ดังกล่าว ประการที่ ส าม สื่ อ มวลชนได้ ก ลายมาเป็ น ส่ ว นส าคั ญ ของสั ง คม ไม่ ว่ า จะเป็ น หนังสือพิมพ์ นิตยสาร วิทยุ โทรทัศน์ อินเตอร์เน็ต สื่อเหล่านี้ได้กลายมาเป็นแหล่งข้อมูลสาคัญ ในชีวิตประจาวั นของเรา แต่ค วามสาคัญ ของสื่อก็ ไ ม่ไ ด้ จากั ดอยู่ เ พีย งเท่ านี้ เพราะสื่อ ยั ง มี บทบาทหรืออิทธิพลต่อการแปลความประเด็นและข้อถกเถียงต่างๆ ในสังคมอีกด้วย และใน บางครั้ง สื่อยังอาจเป็นส่วนหนึ่งของการริเริ่มข้อเสนอเชิงนโยบายที่ไปอยู่ในความสนใจของผู้ กาหนดนโยบายและมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของพวกเขาเหล่านั้นในท้ายที่สุด ดังนั้น สื่อจึงมี อิทธิพลต่อทั้งความเห็นสาธารณะ (public opinion) และการกาหนดนโยบายสาธารณะเป็นอย่าง มาก อันเป็นความสั มพันธ์ที่เกี่ ยวข้องกับ นโยบายสังคมอย่างแยกไม่ออกเช่นเดีย วกับ พรรค การเมืองและกลุ่มกดดันที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น 1.3.3 เศรษฐกิจกับนโยบายสังคม ระบบเศรษฐกิจมีความเกี่ยวพันอย่างใกล้ชิดกับนโยบายสังคมอย่างน้อยในสามแง่มุม ในแง่ของการผลิตสินค้าและบริการ ระบบเศรษฐกิจถือเป็นแหล่งหมุนเวียนของเงินที่ได้จากการ ซื้อและขายสินค้าและบริการต่างๆ อันเป็นที่มาของงบประมาณของรัฐในการดาเนินนโยบาย สังคม โดยภาวะเศรษฐกิจที่ข้ึนและลงส่งผลต่อความสามารถในการจ่ายภาษีของประชาชนและ การเก็บภาษีของรัฐบาลได้ ยกตัวอย่างเช่น ในช่วงสภาวะเศรษฐกิจตกต่า ประชาชนมีรายได้ ลดลง จานวนภาษีเงินได้พึงประเมินจึงลดลงตามไปด้วย และนั่นย่อมเป็นสาเหตุของรายรับของ รัฐบาลที่ลดลง ดังนัน้ สภาวะเศรษฐกิจจึงมีความสัมพันธ์กับนโยบายสังคมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

34

ในอีก แง่หนึ่ง เมื่อเปรีย บเทีย บระหว่ า งนโยบายเศรษฐกิ จกั บ นโยบายสัง คม สุรพล ปธานวนิช (2547, หน้า 2) ได้กล่าวถึงความแตกต่างและสัมพันธ์กันของนโยบายทั้งสองประเภท ไว้วา่ “นโยบายสังคมถือเป็น องค์ ประกอบหนึ่งหรือ มีระดับย่อ ยกว่านโยบายสาธารณะ (Burden, 1998, หน้ า 1) หากจะแบ่ ง หยาบๆ แล้ ว นโยบายสั ง คมจะอยู่ ใ นระดั บ เดียวกับนโยบายทางเศรษฐกิจ ซึ่งถือเป็นอีกองค์ประกอบหนึ่งของนโยบายสาธารณะ ... นโยบายทางเศรษฐกิจและนโยบายทางสังคม ซึ่งมีคุณลักษณะแตกต่างกัน ความ แตกต่างที่สาคัญคือ นโยบายเศรษฐกิจให้ความสาคัญกับการผลิตและกระจายสินค้า บริการ และทรัพยากรที่ผ่านระบบตลาดกับนโยบายสังคมที่เน้นบริการและประโยชน์ ทดแทนที่จัดเป็นสาธารณะแบบให้เปล่าหรือที่ซื้อขายในราคาที่ต่ากว่าราคาตลาดอัน เนื่องมาจากการแทรกแซงของรัฐ”

ในแง่มุมสุดท้าย พงษ์เทพ สันติกุล (2556, หน้า. 46-49) ได้อธิบายให้เห็นว่า นโยบาย สังคมจาต้องดาเนินควบคู่กันไปกับการพัฒนาเศรษฐกิจภายในประเทศเพื่อให้เกิดสมดุลในการ พัฒนา ยกตัวอย่างเช่น การพัฒนาในอดีตที่มุ่งเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจโดยอาศัยตัวชี้วัดจาก รายได้ประชาชาติ (Gross National Products: GNP) ซึ่งทาให้ความสุขเหือดหายไปนั้น จะต้อง เปลี่ ย นทิ ศ ทางมาให้ ค วามสนใจกั บ เรื่ อ งความสุ ข มวลรวมประชาชาติ ( Gross National Happiness: GNH) ให้ ม ากขึ้ น ผ่ า นนโยบายสั ง คมและสวั ส ดิ ก ารสั ง คม และการเติ บ โตด้ า น เศรษฐกิจที่ผ่านมาได้ทุ่มเทไปกับการลงทุนทางเศรษฐกิจและปล่อยปละละเลยการพัฒนาทาง สังคม ทาให้เกิดปัญหาสังคมต่างๆ ตามมามากมาย เช่น พฤติกรรมสุ่มเสี่ยง ฟุ้งเฟ้อ ทาลาย ธรรมชาติ ของคนในสังคม เป็นต้น ในทางตรงกันข้าม เพื่อให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างยั่งยืน ทุก ประเทศจาต้องหันมาลงทุนทางสังคมมากขึ้น เน้นการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์มากขึ้น อันจะ นาไปสู่การพัฒนาอย่างสมดุลในยุคสมัยปัจจุบัน สรุป นโยบายสังคมเป็นนโยบายสาธารณะประเภทหนึ่ง ซึ่งมีจุดเน้นสาคัญอยู่ที่เรื่องของการ พัฒนาสวัสดิภาพและสวัสดิการของประชาชน ผ่านการกาหนดและบริหารนโยบายสังคมใน ประเด็นต่างๆ เช่น การศึกษา สาธารณสุข ที่อยู่อาศัย การจ้างงาน ความมั่นคงทางสังคม เป็น 35

ต้น ท่ามกลางการพัฒนานโยบายสังคมดังกล่าว การศึกษานโยบายสังคมได้ก่อรูปร่างบนฐาน ของศาสตร์ดา้ นสังคม การเมือง และเศรษฐกิจ มาเป็นเวลากว่าศตวรรษ โดยจุดสนใจของวิชานี้ คือ เพื่อศึกษาและพัฒนาแนวทางการแก้ไขปัญหาและตอบสนองความต้องการของสังคม อัน จะนาไปสู่สภาพชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชนในท้ายที่สุด การศึกษานโยบายสังคมมีแนวคิด (concepts) และทฤษฎี (theories) ที่เกี่ยวข้องจานวน มาก ซึ่ ง เอกสารฉบั บ นี้ จ ะน าเสนอแนวคิ ด หลั ก สองแนวคิ ด ว่ า ด้ ว ยสวั ส ดิ ก ารสั ง คม (social welfare) และความมั่นคงทางสังคม (social security) ในบทที่ 2 และ 3 ตามลาดับ โดยแนวคิด เกี่ยวกับสวัสดิการสังคมนั้นเป็นพื้นฐานของการทาความเข้าใจองค์ประกอบหลักของนโยบาย สังคม ในขณะที่แนวคิดเกี่ยวกับความมั่นคงทางสังคมนั้น เป็นพื้นฐานของการทาความเข้าใจ องค์ประกอบอื่นๆ ของนโยบายสังคมนั่นเอง ----------------------------------คาถามท้ายบท 1. นโยบายสังคมคืออะไร และมีความแตกต่างจากนโยบายสาธารณะหรือไม่ อย่างไร 2. การศึกษานโยบายสังคมเป็นอย่างไร และมีขอบข่ายในการศึกษาอย่างไร 3. จงยกตัวอย่างนโยบายสาธารณะที่มีลักษณะของการเป็นนโยบายสังคม พร้อมอธิบายว่า นโยบายดังกล่าวมีลักษณะของนโยบายสังคมอย่างไร

----------------------------------เอกสารอ้างอิง Bochel, H. M., Bochel, C., Page, R., & Sykes, R. (2005). Social policy : issues and developments. Harlow: Pearson/Prentice Hall.

DCOMM. (2 0 0 9 ) .

From Bismarck to Beveridge: Social security for all.

http://www.ilo.org/global/publications/magazines-and-journals/world-of-workmagazine/articles/ilo-in-history/WCMS_120043/lang--en/index.htm

36

Esping-Andersen, G. (1990). The three worlds of welfare capitalism. Cambridge: Polity.

Kaim-Caudle, P. (1 9 7 3 ) . Comparative social policy and social security : a ten-country study. London: Robertson.

Lavalette, M., & Pratt, A. (2001). Social Policy: A Conceptual and Theoretical Introduction. London: Sage Publications.

Leisering, L. (2013). Nation State and Social Policy: An Ideational and Political History The Rise and Fall of a Socialist Welfare State (Vol. 4, pp. 1-22). Springer Link: Springer Berlin Heidelberg.

Malcolm Weiner Center. (n/a). Malcolm Weiner Center for Social Policy: About Us. Retrieved 28 January, 2015, from http://www.hks.harvard.edu/centers/wiener/about-us Midgley, J. (1997). Social welfare in global context. Thousand Oaks: Sage Publications. เกษรา ชัยเหลืองอุไร. (2557). การศึกษาเปรียบเทียบระบบสวัสดิการสังคมระหว่างประเทศไทยและประเทศ สิงคโปร์ (กระทรวงการต่างประเทศ, Trans.). กรุงเทพฯ: สถาบันการต่างประเทศเทวะวงศ์วโรปการ กิ ติพั ฒ น์ นนทปั ทมะดุ ล ย์. (2554). นโยบายสั ง คมและสวั สดิ ก ารสั ง คม (พิม พ์ค รั้ ง ที่ 5 ed.). กรุ ง เทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. พงษ์เทพ สันติกุล. (2556). สวัสดิการสังคมและความมั่นคงของมนุษ ย์ในยุคสมัยโลกาภิวัตน์. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต. (2549). การระบุและวิเคราะห์ปัญหาสังคมเพื่อใช้เป็นรากฐานของการกาหนด นโยบายสังคม. วารสารพัฒนาสังคม, 8(2), 83 - 106. ระพีพ รรณ ค าหอม. (2557). สวั ส ดิ ก ารสั ง คมกั บสั ง คมไทย (พิม พ์ค รั้ ง ที่ 4 ed.). กรุ ง เทพ: ส านั ก พิม พ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. วั น ทนีย์ วาสิ ก ะสิ น , สุ รางค์ รัต น์ วศิน ารมณ์ , & กิ ติพั ฒ น์ นนทปั ทมะดุ ล ย์. (2557). ความรู้ ทั่ว ไปเกี่ ย ว ส วั ส ดิ ก า ร สั ง ค ม แ ล ะ สั ง ค มส ง เ ค ร า ะ ห์ ( พิ ม พ์ ค รั้ ง ที่ 7 ed.). ก รุ ง เ ท พ : ส า นั ก พิ มพ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. สุรพล ปธานวนิช. (2547). นโยบายสังคม: เส้นทางสู่รัฐสวัสดิการ. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย.

-------------------------------------

37

บทที่ 2 สวัสดิการสังคมกับนโยบายสังคม นโยบายสังคมเกี่ยวพันกับสวัสดิการสังคม (Social Welfare) อย่างแยกไม่ออก เนื่องจาก สวัสดิการสังคมเป็นคาใหญ่ที่ครอบคลุมความหมายของหลายสิ่งที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิภาพและ การกินดีอยู่ดขี องประชาชน เช่น ความมั่นคงทางสังคม สังคมสงเคราะห์ การบริการสังคม เป็น ต้น ซึ่งสิ่งต่างๆ เหล่านี้ล้วนเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสังคมทั้งในเชิงนโยบายและเชิงวิ ชาการ ดังนั้น บทนี้จึงเป็นการอธิบายถึงความหมายและความเป็นมาของสวัสดิการสังคม รวมไปถึง แนวคิ ด พื้ น ฐานต่ า งๆ ของสวั ส ดิ ก ารสั ง คม และเกริ่ น น าถึ ง นั ก คิ ด คนส าคั ญ ในการศึ ก ษา สวัสดิการสังคม ซึ่งมักจะเป็นนักคิดที่มีอทิ ธิพลอย่างมากต่อการศึกษานโยบายสังคมเช่นกัน 2.1 ความหมายของ “สวัสดิการ” และ “สวัสดิการสังคม” ก่อนที่จะพิจารณาสวัสดิการสังคมและรัฐสวัสดิการว่ามีความเกี่ยวข้องกับนโยบาย สังคมอย่างไร การทาความเข้าใจคาว่า “สวัสดิการ (Welfare)” ถือเป็นเรื่องสาคัญ โดย พงษ์ เทพ สันติกุล (2556, หน้า 7) กล่าวถึงสวัสดิการในภาพรวมว่า “คาว่า สวัสดิการ (Welfare) เป็นคาที่มีมาตั้งแต่ยุคโบราณ Welfare มาจากคาว่า Farewell ซึ่งหมายถึง “ไปต่อไป หรือดีขึ้น” [และ] สวัสดิการในความหมายกว้างจะหมายถึง สภาวะที่ปัจเจกบุคคล ครอบครัว ชุมชน และ สังคม มีความพึงพอใจกับสภาพความเป็นอยู่ตามมาตรฐาน” และ สุรพล ปธานวนิช (2547, หน้า 18) มองว่า สวัสดิการนัน้ เป็นคาที่ยากแก่การทาความเข้าใจและมีความหมายได้อย่างน้อย 3 ความหมาย โดยความหมายแรก สวัสดิการ หมายถึง “สวัสดิภาพ” หรือสภาวะการเป็นอยู่ที่ ดีหรือการกินดีอยู่ดี (well-being) ซึ่งเป็นเป้าหมายของนโยบายสังคมทั้งในระดับบุคคลและรั ฐ ในความหมายที่สอง สวัสดิการ หมายถึง สวัสดิการสังคมหรือสวัสดิการโดยรวมหรือแสดงนัย ของการเป็นคาย่อของสวัสดิการสังคม และในความหมายที่สาม สวัสดิการ หมายถึง สวัสดิการ ในระบบสงเคราะห์ที่ค่าใช้จ่ายจัดสรรจากภาษีไม่ใช่จากเงินสมทบและผูร้ ับต้องผ่านการทดสอบ ความยากจน เช่นเดีย วกั นกั บ ที่ สุ รพล ปธานวนิช ได้ก ล่าวไว้ Midgley (1997, p. 4) มองว่า คาว่า “สวัสดิการ” แม้จะเป็นคาศัพท์ที่เก่าแต่ก็ยังถูกนิยามได้ไม่ชัดเจนเท่าใดนัก ไม่ว่าจะเป็นเพื่อ ความเข้าใจในทางวิชาการหรือความเข้าใจของสาธารณชนทั่วไป โดยในความหมายที่กว้างที่สุด 38

สวัสดิการ หมายถึง สภาวะหรือเงื่อนไขของการกินดีอยู่ดี แต่ในปัจจุบัน คาว่า “สวัสดิการ” มักจะถูกใช้ในความหมายแคบอยู่บ่อยครั้ง โดยคานีม้ ักจะถูกใช้เพื่อเอ่ยถึงกิจกรรมการกุศลหรือ การจัดบริการของรัฐให้กับคนจน ดังนั้น จึงอาจสรุปได้ว่า “สวัสดิการ” มีความหมายได้ทั้งใน เชิงกว้างและแคบ โดยในเชิงกว้างนั้น หมายถึง สภาวะหรือเงื่อนไขของการกินดีอยู่ดี และในเชิง แคบนั้น “สวัสดิการ” หมายถึง กิจกรรมหรือบริการต่างๆ ที่รัฐได้จัดไว้เพื่อให้ความช่วยเหลือแก่ คนในสังคม หรือ ก็คือความหมายหนึ่งของ “สวัสดิการสังคม” นั่นเอง และนี่เป็นเหตุผลหนึ่ งที่ เราต้องทาความเข้าใจถึงความหมายของ “สวัสดิการ” และ “สวัสดิการสังคม” ให้ชัดเจนก่อนที่ จะทาความเข้าใจประเด็นอื่นๆ ต่อไป 2.1.1 มุมมองของการพิจารณา “สวัสดิการ” นิยามความหมายของ “สวัสดิการ” มีอยู่มากมายและเป็นการยากที่จะสรุปความหมาย ทั้งหมดไว้ในเอกสารฉบับนี้ ทว่า นิยามเหล่านั้นอยู่บนมุมมองหลัก 6 มุมมอง (Fitzpatrick, 2001, pp. 5-11) ได้ แ ก่ ความสุ ข ความมั่ น คงปลอดภั ย ความชื่ น ชอบ การถู ก ละทิ้ ง และการ เปรี ย บเที ย บเชิ ง สั ม พั ท ธ์ และมี ค าถามส าคั ญ สามข้ อ ว่ า ด้ ว ยการพิ จ ารณาสวั ส ดิ ก าร คื อ สวั ส ดิก ารนั้นมีลั ก ษณะอัตวิสัย (subjective) หรือภววิสัย (objective) สัวสดิก ารนั้นมีลัก ษณะ ถ้ ว นหน้ า (universal) หรื อ เชิ ง สั ม พั ท ธ์ (relative) และสวั ส ดิ ก ารนั้ น เป็ น ไปเพื่ อ ปั จ เจกบุคคล (individual) หรือส่วนรวม (collective) (ดู รูปที่ 2.1) รูปที่ 2.1 มุมมองเกี่ยวกับสวัสดิการ

39

ความสุ ข (happiness) มี นั ย ยะทั้ ง ในเชิ ง ตื้ น และลึ ก ในเชิ ง ตื้ น ความสุ ข หมายถึ ง ประสบการณ์ทางใจและกายที่เฉพาะเจาะจงอย่างหนึ่ง เช่น เรารู้สึกมีความสุขเมื่อเราชนะการ แข่งขันหรือเอาชนะใจใครได้ ทว่า ความสุขยังมีความหมายที่ลึกซึ้งกว่านั้น มากกว่าการเป็น เพียงประสบการณ์หนึ่งหรือความรู้สึกดีที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง ซึ่งภาษากรีกโบราณ เรียกความสุขที่ลึกซึง้ นี้วา่ Eudaimonia ซึ่งแปลความหมายแบบตรงตัวว่า “อยู่ดี สบายดี” (being well and doing well) ความสุ ข แบบนี้ ห มายถึ ง ความสุ ข แบบทั่ ว ไปที่ อ าจเกิ ด ขึ้ น จากการที่ เป้าหมายในชีวิตได้รับการยอมรับ ถึงแม้ว่าบุคคลนั้นกาลังประสบปัญหาในการทาธุรกิจอยู่เป็น ระยะ ทั้งนี้ ความสุขเชิงตื้นเป็นเพียงส่วนเล็กส่วนหนึ่งของสวัสดิการเท่านั้น เพราะแม้ว่าการอยู่ ในสถานะของการมีสวัสดิการที่ดี เช่น มีบ้าน มีงาน มีการศึกษา อาจทาให้บุคคลหนึ่งมีความสุข ได้จริง ทว่า การมองสวัสดิการอยู่บนฐานของความสุขเชิงตื้นเช่นนั้นอาจทาให้การจัดสวัสดิการ กลายเป็นเรื่องตื้นเขิน เพราะหากความสุขที่เป็นเพียงประสบการณ์หรือความรู้สึกขณะใขณะ หนึ่งสามารถพิจารณาเป็นเรื่องของสวัสดิการได้ การเสพยาหรือการทาทุกรกิริยาก็เป็นส่วน หนึ่งของสวัสดิการได้อย่างนั้นหรือ สวัสดิการจะต้องไม่เป็นเพียงเรื่องของความสุขแบบตื้นเขินเช่นนั้น เพราะ Eudaimonia หรือความสุขเชิงลึกเป็นอะไรที่ลึกซึ้งกว่านั้นมาก เพราะมันเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับอิสรภาพและ ความจริงแท้อันจะนาไปสู่ความสุขที่มีลักษณะจริงแท้มากกว่าจอมปลอม ดังนัน้ ไม่ว่าสวัสดิการ จะเกี่ยวข้องกับความสุขเชิงลึกหรือเชิงติ้น สิ่งสาคัญที่เราพึงระลึกก็คือว่า สวัสดิการจะต้องไป ไกลกว่าการสร้างประสบการณ์หรือความรู้สึกชั่วขณะ และจะต้องนาไปสู่ความสุขที่ลึกซึ้งใน ลักษณะของการอยู่ดมี ีสุขนั่นเอง ความมั่ น คงปลอดภั ย (security) เป็ น อี ก มุ ม มองหนึ่ ง ที่ มั ก จะถู ก ใช้ ใ นการพิ จ ารณา สวั ส ดิก าร กลุ่มคนที่มีค วามมั่นคงทางรายได้ อาชีพ และที่อยู่อาศัย มัก จะเป็นกลุ่มที่อยู่ใน สถานะทางสวั ส ดิก ารที่ดีก ว่ากลุ่มคนที่ต้องอาศัย อยู่กั บความไม่มั่นคงและความไม่แน่นอน ความมั่นคงปลอดภัยจึงมีนัยยะถึงการตระหนักรู้ล่วงหน้าว่าสภาวะแวดล้อมหนึ่งของตนจะไม่ ถดถอยลง ยกตัวอย่างเช่น คนที่ตอ้ งนอนอยู่บนในบ้านหลังเล็กๆ บนเตียงนอนราคาถูกแต่มีงาน ที่มั่นคง ถือได้ว่าเป็นคนที่มีความมั่นคงกว่าคนที่ไม่สามารถจ่ายค่าผ่อนบ้านแพงๆ และกาลังจะ โดนยึดบ้านในอนาคตอันใกล้ เป็นต้น 40

อย่างไรก็ดี การนิยามสวัสดิก ารในแง่ของความมั่นคงปลอดภัยก็ยั งมีปัญ หาอยู่ บ้ าง เพราะบางครัง้ ราคาของความมั่นคงก็ดูจะแพงเกินไป ยกตัวอย่างเช่น ในอดีต ผูห้ ญิงมีความเชื่อ แบบผิดๆ ที่ว่า เธอสามารถมีความมั่นคงทางการเงินได้ด้วยการแต่งงานกับผู้ชายรวยๆ สักคน มากกว่าการที่พวกเธอต้องเข้าไปขวนขวายผ่านการท างานในตลาดแรงงาน ความเชื่อนี้ผิด เพราะว่าการที่พวกเธอได้มาซึ่งความมั่นคงทางการเงินผ่านการแต่งงานนั้น พวกเธอต้องแลก มาด้วยการพึ่งพาตนเองและอิสรภาพซึ่งถือเป็นราคาที่สูงมากสาหรับชีวิตคนหนึ่งคน ดังนั้น หากความมั่นคงนั้นอยู่บนฐานของการพึ่งพาผู้อื่น สวัสดิการที่คนผู้นั้นได้รับก็อาจน้อยลงกว่าที่ เราเห็นได้จากการมองในครั้งแรก ความนิ ย มชมชอบ (preferences) เป็ น การมองสวั ส ดิ ก ารในแง่ ข องการได้ รั บ การ ตอบสนองความต้ อ งการ (want-satisfaction) ของปั จ เจกบุ ค คล กล่ า วคื อ คนที่ ไ ด้ รั บ การ ตอบสนองความต้องการมากกว่าอาจถือได้ว่ามีสวัสดิการมากกว่าคนที่ได้รับการตอบสนอง ความต้องการน้อยกว่า ยกตัวอย่างเช่น นาย ก ต้องการซื้อรถใหม่และมีเงินพอที่จะจ่าย ดังนั้น ระดั บ ของสวั ส ดิก ารของนาย ก ย่อมมีมากกว่ าคนที่ ต้อ งการซื้ อรถคั นดั งกล่ าวแต่ไ ม่ มี เ งิ น พอที่จะจ่าย การนิยามสวัสดิการในมุมมองนี้ช่วยทาให้ความหมายของสวัสดิการดูวัดได้ในเชิง ปริมาณ (quantifiable) โดยตามที่นักเศรษฐศาสตร์สวัสดิการได้เสนอไว้ คุณค่าของบางอย่าง ขึ้นอยู่กับว่าปัจเจกบุคคลเต็มใจที่จะจ่ายมันมากน้อยแค่ไหนในตลาด ยกตัวอย่างเช่น ถ้านาย ก กับนาย ข ร่ารวยพอกัน และนาย ก ต้องการที่จะใช้เงิน 10% ของรายได้ไปซือ้ ภาพเขียนของแวน โก๊ะ จิตรกรชื่อก้องโลก ในขณะที่นาย ข จะยอมจ่ายเพียง 5% ของรายได้ของตนเพื่อภาพเขียน ดังกล่าว ในกรณีเช่นนี้ การที่นาย ก ได้มาซึ่งภาพเขียนจะทาให้นาย ก มีสวัสดิการที่สูงกว่านาย ข สองเท่าตัว ทว่า การนิยามสวัสดิการตามมุมมองนี้มีความยากเช่นกัน เพราะความนิยมชมชอบของ บุคคลหนึ่งอาจผิวเผินและจอมปลอม ซึ่งอาจทาให้สถานะของการได้รับการตอบสนองความ ต้องการไม่ได้ช่วยเพิ่มระดับสวัสดิการของบุคคลนั้น เช่น กรณีที่นาย ค ชอบสูบบุหรี่ ทุกครั้งที่ นาย ค สูบบุหรี่ทาให้ความต้องการได้รับการตอบสนอง ซึ่งเป็นการตอบสนองที่อาจบ่อยครั้ง กว่าคนที่ไม่ได้สูบบุหรี่ แต่นั้ นไม่ได้หมายความว่านาย ค มีสวัสดิการที่ดีกว่าคนที่ไม่ได้สูบบุหรี่ ในทางตรงกันข้าม นาย ค กลับมีสวัสดิการที่ต่ากว่าเสียอีก เนื่องจากจะต้องประสบกับปัญหา 41

สุ ขภาพในระยะยาว เป็นต้น นอกจากนี้ เรายั งสามารถพิจารณาการเพิ่มขึ้นของสวัสดิการ (welfare-enhancing) ที่ไม่ได้มาจากการตอบสนองความต้องการได้อีกด้วย และเราต้องไม่ลืม ว่าการที่บุคคลหนึ่งได้รับความพึงพอใจจากการตอบสนองความต้องการอาจทาให้อีกบุคคล หนึ่งมีความพึงพอใจนั้นลดลง เช่น นาย ค ต้องการสูบบุหรี่ แต่นาย ง อยากได้อากาศสะอาดๆ สาหรับหายใจ เป็นต้น ดังนั้น ความนิยมชอบจึงอาจเป็นมุมมองที่แคบและเน้นที่ตัวปัจเจกบุคคล มากเกินกว่าที่จะครอบคลุมความหมายที่แท้จริงของสวัสดิการหรือการกินดีอยู่ดกี ็เป็นได้ 2.1.2 สวัสดิการสังคมในความหมายต่างๆ ค าว่ า “สวั ส ดิ ก ารสั ง คม (Social Welfare)” ถู ก นิ ย ามเอาไว้ โ ดยนั ก คิ ด และนั ก ปฏิบัติ จานวนมาก กลุ่มหนึ่งมองว่า สวัสดิการสังคมเป็นเรื่องที่ว่าด้วยกิจกรรมการให้ความช่วยเหลือ กันภายในสังคมเพื่อให้สมาชิกในสังคมมีชีวติ ความเป็นอยู่และมีคุณภาพชีวิตที่ดี (เช่น เกษรา ชัย เหลื อ งอุ ไ ร, 2557, p. 2; สถาบั น พั ฒ นาองค์ ก รชุ ม ชน, 2556, p. 4) อี ก กลุ่ ม หนึ่ ง มองว่ า สวัสดิการสังคมเป็นเรื่องที่ว่าด้วยคุณภาพชีวิตและการกินดีอยู่ดีของคนในสังคม (เช่น สุรพล ปธานวนิช, 2547; Midgley, 1997) จุดร่วมหนึ่งของนักวิชาการจานวนมาก คือ การตระหนักถึงความหลากหลายของการ ทาความเข้าใจสวัสดิการสังคมและสรุปไว้ว่า การทาความเข้าใจสวัสดิการสังคมนั้นอยู่บนฐาน คิดที่หลากหลาย เช่น พงษ์เทพ สันติกุล (2556, p. 7) มองว่า “สวัสดิการสังคม” สามารถ จัดแบ่งออกได้เป็น 2 ลักษณะ คือ สวัสดิการสังคมในลักษณะเครื่องมือสร้างคุณภาพชีวิตและ ความมั่นคงของมนุษย์ และสวัสดิการสังคมในลักษณะเป้าหมายการพัฒนา เช่นเดียวกัน สุรพล ปธานวนิช (2547) มองว่า สวัสดิการสังคมเป็นได้ทั้งเครื่องมือและเป้าหมายของนโยบายสังคม และ Midgley (1997) มองว่า สวัสดิการสังคมมีความหมายทั้งกว้าง (การกินดีอยู่ดี) และแคบ (กิจกรรมของรัฐเพื่อความเป็นอยู่ที่ดีของคนในสังคม) เป็นต้น ในมุ ม มองแบบเป็ น ทางการของระบบราชการในประเทศไทย ได้ มี ก ารก าหนด ความหมายของสวัสดิการสังคม (Social Welfare) ไว้ตามมาตรา 3 พระราชบัญญัติส่งเสริม สวัสดิการสังคม 2546 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2 พ.ศ. 2550 ว่า สวัสดิการสังคม หมายถึง 42

“ระบบการจัดบริการทางสังคม ซึ่งเกี่ยวกับการป้องกัน การแก้ไขปัญหา การพัฒนา และการส่งเสริมความมั่นคงทางสังคม เพื่อตอบสนองความจาเป็นขั้นพืน้ ฐานของประชาชน ให้ มี คุ ณ ภาพชี วิ ต ที่ ดี พึ่ ง ตนเองได้ อ ย่ า งทั่ ว ถึ ง เหมาะสม เป็ น ธรรม และให้ เ ป็ น ไปตาม มาตรฐาน ทั้ง ด้า นการศึ กษา สุ ข ภาพอนามั ย ที่อ ยู่อ าศั ย การทางาน และการมีรายได้ นันทนาการ กระบวนการยุติธรรม และบริการทางสังคมทั่วไป โดยคานึงถึงศักดิ์ศรีความ เป็นมนุษย์ สิทธิที่ประชาชนจะต้องได้รับ และมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการสังคมทุกระดับ”

เอกสารเล่มนี้ตระหนัก ถึ งนิ ย ามแบบเป็ นทางการในประเทศไทยดั งกล่ าว และมอง “สวัสดิการสังคม” ในสองมุมมองหลัก มุมมองแรก คือ การมองสวั สดิการสังคมในเชิงกว้างที่ หมายถึง สภาวะและเงื่อนไขของการกินดีอยู่ดีภายในสังคม ซึ่งครอบคลุมไปทุกระดับ ไม่ว่าจะ เป็นปัจเจกบุคคล ครอบครัว ชุมชน หรือแม้กระทั่งสังคม อันเป็นการมองสวัสดิการสังคมใน ลักษณะเป้าหมายของการดาเนินนโยบายสังคม อีกมุมมองหนึ่ง คือ การมองสวัสดิการสังคมใน เชิงแคบที่หมายถึง กิจกรรมและบริการต่างๆ ที่เกิดขึน้ ภายในสังคม เพื่อช่วยเหลือเกื้อกูลกัน อัน จะน าไปสู่ ส ภาวะการกิ น ดี อ ยู่ ดี ภ ายในสั ง คมได้ ซึ่ ง อาจด าเนิ น การโดยองค์ ก รภาครั ฐ (governmental organization) หรือองค์กรที่ไม่ใช่ภาครัฐ (non-governmental organization) ก็ได้ ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่า มุมมองนี้มองสวัสดิก ารสังคมเป็นเสมือนเครื่องมือในการดาเนินงานเพื่อ พัฒนาสวัสดิภาพของประชาชนนั่นเอง 2.1.3 รูปแบบของการจัดสวัสดิการสังคม การจัดสวัสดิการสังคม เป็นการนาส่งสินค้าและบริการสาธารณะ (public goods and services) ด้านสวัสดิการสังคมให้กับประชาชน โดยสินค้าและบริการสาธารณะดังกล่าวมักจะ อยู่ในรูปแบบของตัวเงิน (in-cash) หรือรูปแบบที่ไม่ใช่ตัวเงิน (in-kind) เช่น สิ่งของ การดูแล และการบริการประเภทอื่นๆ และในประเทศต่างๆ ทั่วโลก ล้วนแล้วแต่มีการจัดสวัสดิการสังคม ที่ผสมผสานการนาส่งสินค้าและบริการสาธารณะหลากหลายรูปแบบเข้าด้วยกัน ยกตัวอย่าง เช่น ในประเทศสหราชอาณาจักร ประชาชนสามารถเข้ารับบริการด้านการรักษาพยาบาลได้ที่ โรงพยาบาลและศูนย์ที่อยู่ระบบบริการสูขภาพแห่งชาติ (National Health Service: NHS) โดยไม่ เสีย ค่าใช้จ่ายในการรับ บริก าร ในขณะเดีย วกั นก็ สามารถเบิก เงินช่วยเหลือด้านที่อยู่อาศัย (housing benefits) ได้ หากอยู่ใ นสภาวะจาเป็น หรือหากประชาชนตกอยู่ใ นภาวะว่างงาน ก็ 43

สามารถเบิกเงินช่วยเหลือผู้หางาน (Job Seeker’s Allowance) ไปพร้อมกับรับบริการจัดหางาน จากภาครัฐก็ได้ การจั ด สวั ส ดิ ก ารของแต่ ล ะประเทศต่ า งมี ร ากฐานมาจากการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ การเมือง และสังคมของประเทศนั้น รวมทั้งอิทธิพลจากแนวคิดของต่างประเทศและกระแส โลกาภิวัตน์ อย่างไรก็ดี เราอาจจาแนกรูปแบบของการจัดสวัสดิการสังคมได้ตามแนวคิดของ ระพีพรรณ คาหอม, อภิญญา เวชยชัย, ทิพาภรณ์ โพธิ์ถวิล, อัญมณี บูรณกานนท์, and กิตติ พั ฒ น์ นนทปั ท มะดุ ล ย์ (2549) ซึ่ ง เป็ น ข้ อ ค้ น พบจากการศึ ก ษาทิ ศ ทางและรู ป แบบการจั ด สวัสดิการสังคมของประเทศไทยที่สรุปไว้ว่า รูปแบบในการจัดสวัสดิการสังคมมีอยู่ด้วยกัน 3 รูปแบบ ได้แก่ สวัสดิการสังคมกระแสหลัก สวัสดิการสังคมกระแสรองหรือกระแสทางเลือก และสวัสดิการสังคมท้องถิ่น สวั ส ดิก ารสั งคมกระแสหลัก (mainstream approach) เป็นรูป แบบการจัด สวัส ดิ ก าร สังคมเชิงสถาบัน (Institutional - based) ซึ่งรัฐเป็นศูนย์กลางในการให้บริการด้านสวัสดิก าร สังคมแก่ประชาชน โดยรัฐเชื่อว่ารัฐควรแทรกแซงและมีบทบาทในการจัดสวัสดิการโดยอาศัย โครงสร้างอานาจของรัฐทาหน้าที่ดังกล่าว โดยอาจจะมีภาคธุรกิจเอกชน องค์การสาธารณกุศล หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้ามาร่วมจัดสวัสดิการด้วย ทว่า รัฐจะเป็นผู้กาหนดทิศทาง และนโยบายหลั ก ของสวั ส ดิก ารสังคม การจัดสวัสดิก ารรูป แบบนี้โ ดยส่วนมากเป็นการจัด สวัสดิการตามสิทธิขั้นพื้นฐานที่ประชาชนพึงได้รับ เช่น การประกันสังคม การสังคมสงเคราะห์ ทว่า ในบางครั้ง การจัดสวัสดิการในรูปแบบนี้ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของทุกคนใน สังคมได้ จึงทาให้เกิดรูปแบบการจัดสวัสดิการที่ลดการพึ่งพาสถาบันของรัฐลง (Deinstitutionalbased) โดยประชาชนที่มีศัก ยภาพจะเข้า มามีส่ว นร่ว มในการจัดสวัส ดิก ารเฉพาะกลุ่ ม หรื อ เฉพาะประเด็น และรัฐจาต้องลดการแทรกแซงในการจัดสวัสดิการลงไป แล้วปล่อยให้กลไก ของภาคประชาชนท าหน้าที่จัด สวัสดิการแทน ซึ่งนามาสู่ก ารจัดสวัสดิ การสังคมในรูปแบบ กระแสรองนั่นเอง สวัสดิการสังคมกระแสรองหรือกระแสทางเลือก (alternative approach) เป็นรูปแบบ การจั ด สวั ส ดิ ก ารแบบพหุ ลั ก ษณ์ (Pluralism Model) ที่ ค านึ ง ถึ ง ความหลากหลายในความ 44

ต้องการของมนุษย์ เน้นการนาแนวคิด วิธีการ จากหลากหลายสาขาวิชาชีพมาผสมผสานกัน โดยองค์กรทุกภาคส่ว นร่ว มกันคิดแก้ไขปัญหาสังคมบนฐานการท างานที่เ สมอภาคกั น แบบ หุน้ ส่วน และเน้นการมีสว่ นร่วมขององค์กรต่างๆ ในฐานะ "เจ้าภาพร่วม" (ระพีพรรณ คาหอม et al., 2549) โดยการจัดสวัสดิการสังคมรูปแบบนีเ้ รียกได้อกี อย่างว่า การจัดสวัสดิการสังคมแบบ เน้ น การเคลื่ อ นไหวทางสั ง คม (Social Movement) ที่ เ ชื่ อ ว่ า ต้ อ งเสริ ม สร้ า งพลั ง อ านาจ (Empowerment) ให้ ก ลุ่ ม เป้ า หมายต่ า งๆ รู้ จั ก การปกป้ อ งคุ้ ม ครองสิ ท ธิ ข องตนเอง การ เคลื่อนไหวทางสังคมที่มีขึ้นก็เพื่อสร้างความตระหนักของคนในสังคมและความรับผิดชอบทาง สั งคมร่ว มกั น ในปัจจุบัน รูป แบบนี้ เ ป็นรูป แบบการจัดสวัสดิก ารที่พบเห็นได้มากในการจัด สวัสดิการสังคมไทย เช่น กองทุนสวัสดิการชุมชน กลุ่มสัจจะออมทรัพย์ กองทุนออมเงินวันละ บาท เป็นต้น ซึ่งสวัสดิการสังคมในลักษณะนี้ถือเป็นการให้การรับอย่างมีคุณค่าและเคารพใน ศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ การจัดสวัสดิการสังคมรูปแบบสุดท้ายที่ ระพีพรรณ คาหอม และคณะ (2549) ได้สรุป ไว้ คือ สวัสดิการสังคมท้องถิ่น (local welfare) ซึ่งเป็นการผสมผสานระหว่างสวัสดิการสังคม กระแสหลักและกระแสรอง โดยเป็นรูปแบบการจัดสวัสดิการสังคมตามพื้นที่ (Area – based) ใช้พื้นที่ท างภูมิ ศาสตร์หรือพื้นที่ท างการปกครองเป็นฐานในการจัดสวัสดิก าร ในรูป แบบนี้ องค์กรในพื้นที่จะร่วมกันจัดบริการตามภารกิจเพื่อให้เกิดความครอบคลุม ทั่วถึง เป็นธรรม และมีมาตรฐานที่ดีให้กับประชาชนในพื้นที่ โดย Kutsar and Kuronen (2015, p. 1) ได้กล่าวถึง สวัสดิการท้องถิ่นในภาพรวมระดับสากลเอาไว้ว่า ในขณะที่รัฐต้องเผชิญกับสถานการณ์ก าร หลอมรวมระหว่างโลกกับท้องถิ่น (glocalization) มากขึ้นเรื่อยๆ นั้น รัฐจาเป็นต้องพึ่งพากลไก การทางานทั้งที่อยู่เหนือ (เช่น องค์การระหว่างประเทศ) และใต้ (เช่น องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่ น) ในการจัด สวั ส ดิก ารสั ง คมเพื่ อให้เ ป็นไปอย่า งมีป ระสิท ธิ ภ าพและประสิท ธิผล ซึ่ง หมายความว่ า สวั ส ดิ ก ารท้ อ งถิ่ น จะเป็ น การจั ด สวั ส ดิ ก ารร่ ว มกั น ระหว่ า งองค์ ก รจาก หลากหลายระดับทั้งที่เป็นรัฐ และที่ไ ม่ใช่รัฐ เช่น รัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่น องค์กรชุมชน องค์กรระหว่างประเทศ เป็นต้น (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมในบทที่ 4) การจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมท้ อ งถิ่ น ในประเทศไทยนั้ น เป็ น ผลจากการบั ง คั บ ใช้ พระราชบัญญัติกระจายอานาจสู่ท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งกาหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 45

เข้ามามีบทบาทในการจัดสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนในพื้นที่ของตนเองมากขึ้น ส่งผลต่อ การจัดสวัสดิการสังคมในหลากหลายประเด็น เช่น การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่รัฐบาลกลาง กาหนดเกณฑ์กลาง ส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ประสานงานและผู้จ่ายเบี้ยยังชีพ ให้กับผูส้ ูงอายุที่อยู่ภายในท้องถิ่นของตน นอกจากนี้ การจาแนกรูปแบบของการจัดสวัสดิการสังคมยังจาแนกได้อี กหลายหลาย วิธี เช่น การจาแนกอย่างกว้างตามลักษณะของกิจกรรมสวัสดิการสังคม ซึ่งประกอบด้วย 6 รูปแบบของการจัดสวัสดิการสังคม โดย ระพีพรรณ คาหอม (2557, pp. 15-16) ได้แก่ (1) การ ส่งเสริมและการพัฒนาการจัดสวัสดิการสังคม (2) การสงเคราะห์ (3) การคุ้มครอง (4) การ ป้องกัน (5) การแก้ไข และ (6) การบาบัดฟื้นฟู โดยสรุป การจัดสวัสดิการสังคมในปัจจุบันเน้นความเป็นพหุลักษณ์ของสังคมเป็นอย่าง มาก กล่าวคือ รูปแบบการจัดสวัสดิการจะมีความหลากหลาย ไม่ได้เน้นเฉพาะสวัสดิการสังคม รูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง แต่เน้นความร่วมมือจากหลายภาคส่วน เน้นวิธีการทางานที่ผสมผสาน หลายวิ ธี โดยการจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมจะเป็ น การมุ่ ง ท างานให้ บ รรลุ เ ป้ า หมายในหลายมิ ติ เชื่ อ มโยงวิ ถี ชี วิ ต ที่ เ ป็ น องค์ ร วมของมนุ ษ ย์ กล่ า วโดยสรุ ป คื อ รู ป แบบสวั ส ดิ ก ารสั ง คมที่ หลากหลายภายใต้สังคมพหุลักษณ์จะต้องเชื่อมโยงในหลายรูปแบบของสวัสดิการทั้งในกระแส หลักและกระแสรอง 2.2 ความเป็นมาและความสาคัญของสวัสดิการสังคม หากพิจารณาความหมายของสวัสดิก ารสังคมทั้งในเชิงเครื่องมือและเป้าหมายเพื่อ พัฒนาคุณภาพชีวิตของพลเมือง จะพบว่า สวัสดิการสังคมนั้นเกิดขึ้นในแต่ละสังคมมาเนิ่นนาน ทั้งแบบไม่เป็นทางการและเป็นทางการ ซึ่งสวัสดิการสังคมแบบไม่เป็นทางการเหล่านี้มักจะ เกิ ด ขึ้นโดยธรรมชาติภายในสั งคมที่มีมนุษ ย์อาศัย อยู่ร่วมกั นและเอื้ออาทรต่อกั น เช่น การ แบ่งปันข้าวของให้กับผู้ยากไร้ในสัง คม การดูแลกันและกันภายในละแวกเพื่อนบ้าน เป็นต้น ซึ่ง การช่วยเหลือเกื้อกูลกันของคนในสังคมในรูปแบบนี้มีความไม่แน่นอนและขึ้นอยู่กับความเชื่อ และวิถีชีวิตของผู้คนในสังคมนั้น ดังนั้น รัฐซึ่งมีบทบาทหน้าที่ในการจัดการและดูแลความสงบ

46

เรียบร้อยของการอยู่ร่วมกันในสังคม จึงจาเป็นต้องเข้ามากาหนดรูปแบบของสวัสดิการสังคม แบบเป็นทางการขึน้ ยกตัวอย่างการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมที่ส่งผลต่อการพัฒนาสวัสดิการ สังคมทั่วโลกอย่างเห็นได้ชัดเจนที่สุด คือ การปฏิวัติอุตสาหกรรมตอนปลายศตวรรษที่ 18 ซึ่ง ระบบการผลิตถ่ายเทจากเกษตรกรรมมาสู่ อุตสาหกรรมและก าลังแรงงานย้ายเข้าไปสู่ก าร ทางานในโรงงานมากกว่าการทาไร่ไถนาที่เคยเป็นมาในอดีต เหตุการณ์ดังกล่าวส่งผลให้ภาครัฐ ต้องเข้ามามีบทบาทในการจัดสวัสดิการแบบเป็นทางการที่มีระบบและเกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนกว่า แต่ก่ อน เช่น การออกกฎหมายคนยากจน (Poor Law) ของประเทศอั งกฤษในปี 1840 ที่รัฐ ต้องการแก้ปัญหาทางสังคมต่างๆ ที่เกิดขึ้นในขณะนั้น การกาหนดนโยบายประกันสังคมของ เจ้าชายบิสมาร์คในประเทศเยอรมนีในปลายศตวรรษที่ 19 หรือแม้กระทั่งการกาหนดนโยบาย เบีย้ ยังชีพผู้พิการและผูส้ ูงอายุในประเทศไทยในช่วงปลายทศวรรษ 2540 และ 2550 เป็นต้น การจะสรุปว่า สวัสดิการสังคมเกิดขึ้นครั้งแรกในโลกเมื่อใดนั้นเป็นเรื่องที่ยากและอาจ เป็นไปไม่ไ ด้เ ลย เนื่องจากสวั ส ดิก ารสั งคมในแต่ล ะประเทศมีความเป็นมาและจุด เริ่ ม ต้ น ที่ หลากหลาย ทว่า ถึงแม้จุดเริ่มต้นของสวัสดิการสังคมในแง่ระยะเวลาจะไม่สามารถระบุได้ สิ่ง หนึ่งที่แน่นอนเกี่ยวกับความเป็นมาหรือที่มาของสวัสดิการสังคม คือ สวัสดิการสังคมส่วนใหญ่ เริ่มต้นขึ้นมาจากความยากจน (poverty) และความเสี่ยงทางสังคมหรือการตกทุกข์ได้ยากทาง สังคม (social risks) 2.2.1 ความยากจน ในอดีต ความยากจนมักจะเป็นที่รับรู้กันเฉพาะในเชิงเศรษฐกิจ กล่าวคือ เมื่อนึกถึง ความยากจน ผู้คนโดยทั่วไปมักนึกถึงกลุ่มคนที่ไม่มีรายได้เพียงพอต่อการยังชีพหรือเรียกง่ายๆ ว่า “จนเงิน” ทว่า ด้วยพัฒนาการของสังคมและการศึกษาปัญหาสังคมต่างๆ การมองความ ยากจนมีความหลากหลายมากขึ้น โดย ขัตติยา กรรณสูตและจตุรงค์ บุญยรัตนสุนทร (2546, น. 10 – 15) ได้รวบรวมแนวคิดการพิจารณาความยากจนที่แตกต่างกันไว้อย่างน้อย 5 แนวคิด

47

ด้วยกัน ได้แก่ แนวคิดทางการเงิน แนวคิดสมรรถภาพ แนวคิดการกีดกันทางสังคม แนวคิดการ มีสว่ นร่วม และแนวคิดพหุมติ ิ ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้ แนวคิ ด ที่ ห นึ่ ง คื อ แนวคิ ด ทางการเงิ น (Monetary Approach) นั้ น เป็ น แนวคิดที่ พิจารณาความยากจนอยู่บนฐานของรายได้ที่ประชากรได้รับ และเป็นแนวคิดที่นาไปสู่การสร้าง เส้นความยากจน (Poverty Line) ขึ้น โดยแนวคิดนี้มีรากฐานมาจากการศึก ษาเชิ งประจั ก ษ์ (Empirical Study) ของ Booth ในปี 1887 และ Rowntree ในปี 1901 (อ้างใน ขัตติยา กรรณสูต และจตุรงค์ บุญยรัตนสุนทร, 2546) ซึ่งเป็นการศึกษาเพื่อพัฒนามาตรฐานในการแก้ปัญหา ความยากจนระดับครอบครัว และตั้งอยู่บนการคานวณเงินซึ่งต้องใช้ในด้านอาหาร เครื่องนุ่งห่ม และที่อยู่อาศัยที่เพียงพอของมนุษย์ หากบุคคลใดขาดแคลนสิ่งเหล่านี้ จะอยู่ในขั้นยากจนขั้น พื้นฐาน (Primary Poverty) และหากอยู่ในสภาพที่ขาดแคลนมากและอยู่ในที่สกปรกรุงรังถือว่า เป็นผู้ที่ยากจนในขั้นที่สอง (Secondary Poverty) อย่างไรก็ดี Booth และ Rowntree มีความเห็น ต่องานของตนเองที่ตรงกันว่า งานดังกล่าวอยู่บนฐานแนวคิดแบบภววิสัย จาแนกคนจนโดยใช้ เกณฑ์ของคนนอก และมองความยากจนในระดับปัจเจกมากเกินไป ซึ่งอาจจะทาให้การจาแนก ความยากจนด้วยวิธีน้ีไม่ได้แสดงให้เห็นถึงความยากจนที่แท้จริงก็เป็นได้ แนวคิดที่สอง คือ แนวคิดสมรรถภาพ (Capability approach) เป็นแนวคิดที่ปฏิเสธ แนวคิดทางการเงิน ริเริ่มโดย อมาตยา เซน (Amartya Sen อ้างถึงใน ขัตติยา กรรณสูตและ จตุรงค์ บุญยรัตนสุนทร, 2546) ซึ่งเสนอทฤษฎีการพัฒนาแนวใหม่ว่า “การพัฒนาเป็นการ ขยายสมรรถภาพของมนุษย์ ไม่ใช่การทาให้เกิดอรรถประโยชน์สูงสุด หรือการมีรายได้มากขึ้น” แนวคิดนีเ้ น้นการวัดความอยู่ดีกินดี (Well - Being) และตัวชี้วัดเรื่องอิสรภาพที่จะมีชีวิตอยู่อย่าง มีคุณค่า และภายใต้กรอบคิดนี้ ความยากจนถูกให้ความหมายว่า คือ การสูญเสีย (Deprivation) สมรรถภาพ หรือความล้มเหลวที่จะมีสมรรถภาพขั้นพืน้ ฐานอันจะสามารถทาหน้าที่ที่สาคั ญได้ อย่างเข้มแข็งในระดับที่เพียงพอ แนวคิดสมรรถภาพสร้างทางเลือกในการทาความเข้าใจพฤติกรรมของปัจเจกบุคคล การนิ ย ามความกิ น ดี อ ยู่ ดี และการก าหนดนโยบายที่ ตั้ ง อยู่ บ นฐานการปฏิ เ สธแนวคิ ด อรรถประโยชน์นยิ ม (Utilitarianism) ซึ่งเปรียบเสมือนแนวทางสาคัญของการจัดสวัสดิการสังคม 48

มาโดยตลอด แนวคิ ด นี้ เ ป็ น แนวคิ ด ที่ มี ร ากฐานในการวิ พ ากษ์ จ ริ ย ธรรมขั้ น พื้ น ฐานของ อรรถประโยชน์นิยม โดยมองว่าความอยู่ดีกินดีเป็นอิสรภาพของปัจเจกบุคคลที่จะมีชีวิตอย่างมี คุ ณ ค่ า และเน้ น การตระหนั ก ถึ ง ศั ก ยภาพของมนุ ษ ย์ ที่ผ ลผลิ ต (Outcome) จากการสู ญ เสีย คุณภาพชีวิต (Quality of Life Deprivation) แนวคิดนี้จึงพิจารณาบนฐานความเป็นจริงที่ว่า คน บางคนต้องการทรัพยากรมากว่าคนอื่นเพื่อที่จะได้รับผลสาเร็จในทานองเดียวกัน ดังนัน้ จึงเน้น ไปที่แนวคิดเรื่องความเพียงพอของเงินและทรัพยากรอื่นๆ เพื่อให้เกิดสัมฤทธิ์ผลที่แน่นอนของ สมรรถภาพมากกว่า อย่างไรก็ตาม ทั้งแนวคิดทางการเงินและแนวคิดสมรรถภาพมีความเหมือนกันอย่าง น้อยสี่ประการ คือ ทั้งสองแนวคิด (1) ตั้งอยู่บนพืน้ ฐานของทัศนะวิสัยแบบปัจเจก (Individualistic Perspective) (2) เป็นการประเมินความยากจนจากคนที่อยู่นอกชุมชน (3) ไม่ได้สนใจสาเหตุ พื้นฐานหรือการเปลี่ยนแปลงของความยากจน และ (4) มีเป้าหมายที่จะอธิบายสถานการณ์ ความยากจนในช่วงใดช่วงหนึ่ง แต่ไม่ได้วิเคราะห์สาเหตุพ้ืนฐานของความยากจน แนวคิดที่สาม คือ แนวคิดการกีดกันทางสังคม (Social Exclusion Approach) เป็น แนวคิ ด ที่ พั ฒ นามาจากการที่ ป ระเทศอุ ต สาหกรรม (industrialized countries) พยายามหา คาอธิบายให้กับกระบวนการกีดกันสู่ชายขอบ (Marginalization) และการสูญเสีย (Deprivation) ซึ่งเกิดขึ้นได้แม้กระทั่งในประเทศร่ารวยที่มีระบบสวัสดิการสังคมที่ดี โดยกระบวนการกีดกัน ทางสังคมถูกนิยามไว้ว่า เป็นกระบวนการที่ปัจเจกบุคคลหรือกลุ่มบุคคลถูกกีดกันออกจากการ มีส่วนร่วมทั้งหมดหรือบางส่วนในสังคมที่เขามีชีวิตอยู่ และการถูกกีดกันเป็นกระบวนการที่ทา ให้เกิดการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงจากการเป็นผูด้ ้อยโอกาสในสังคมให้ด้อยโอกาสในสังคมมาก ขึ้นและจบลงด้วยการเป็นผู้ด้อยโอกาสในสังคมอย่างฝังแน่น ซึ่งคาจากัดความของการกีดกัน ทางสังคมนี้ได้หมายรวมถึงกระบวนการที่ทาให้เกิดความยากจนและผลลัพธ์บางประการของ การสูญเสียไว้ด้วย ซึ่งในประเทศอุตสาหกรรม ตัวชี้วัดที่ใช้ในการพิจารณาการถูกกีดกันทาง สังคม คือ การว่างงาน การไม่มีที่อยู่อาศัย รายได้ขั้นต่า ฐานะความเป็นพลเมือง สิทธิทาง การเมืองและความสัมพันธ์ทางสังคม

49

แนวคิดการกีดกันทางสังคมนี้จะแตกต่างกับสองแนวคิดแรกในประเด็นที่แนวคิดนี้มอง ว่า ปัญหาสังคมเป็นใจกลางของความยากจน ซึ่งหมายความว่าการกีดกันทางสังคมเป็นตัว กาหนดให้กลุ่มผู้ด้อยโอกาสทางสังคมต้องเผชิญปัญหาความยากจน มากกว่าการมองว่าความ ยากจนเป็นคุณลักษณะเฉพาะของปัจเจกบุคคล การเน้นในจุดนี้ทาให้นโยบายสังคมเปิดกว้างไป ยังกลุ่มคนมากกว่าเฉพาะเจาะจงไปที่ปัจเจกบุคคล โดยในปัจจุบัน แนวคิดนี้เป็นแนวคิดที่มี อิทธิพลต่อการกาหนดนโยบายแก้ปัญหาความยากจนและการถู กกีดกันทางสังคม ยกตัวอย่าง เช่น นโยบายขจัดการเลือกปฏิบัติ นโยบายการส่งเสริมการจ้างงาน เป็นต้น แนวคิ ด ที่ สี่ คื อ แนวคิ ด การมี ส่ ว นร่ ว ม (Participatory Methods) ผู้ บุ ก เบิ ก แนวคิดนี้ คือ Chambers ที่ต้องการเปลี่ยนแปลงให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการกาหนด ความหมายของความยากจนและทาให้ปัญหาความยากจนทวีความสาคัญมากขึ้น โดยการ ประเมินความยากจนแบบมีส่วนร่วมพัฒนามาจากการประเมินชนบทแบบมีส่วนร่วม ซึ่งเป็น วิธีที่กระตุ้นประชาชนในท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการแลกเปลี่ยนและใช้ความรู้ของตนใน การวิเคราะห์ชีวิตและเงื่อนไขต่างๆ เพื่อวางแผนพัฒนาพื้นที่ของตน วิธีการวิเคราะห์นี้จะใช้ ข้อมูลที่เกี่ยวกับสภาพแวดล้อมทางวัฒนธรรม เศรษฐกิจ และการเมืองของท้องถิ่น เพื่อทา ความเข้าใจมิติของความยากจนภายในสังคม โดยเน้นที่และเริ่มจากความสามารถของ ประชาชนที่ยากจนที่จะเข้าใจและวิเ คราะห์ความเป็นจริงของตน แต่ สิ่งที่เป็นปัญหาของ วิธีการนี้คอื มักจะพบอยู่บ่อยๆ ว่า มีเพียงกลุ่มคนเล็กๆ ในชุมชนเท่านั้นที่เข้ามามีสว่ นร่วมใน กระบวนการวิเคราะห์ความยากจนแบบนี้ แนวคิดการมีส่วนร่วมนี้แตกต่างจากแนวคิดอื่น ๆ 2 ประการ ประการแรก คือ แนวคิด นี้ให้ความสาคัญกับคนยากจน โดยการวิเคราะห์ความยากจนด้วยตัวคนยากจนเอง ในขณะที่ แนวคิดอื่นเป็นการวิเคราะห์และก าหนดจากคนภายนอก ประการที่สอง เป็นเรื่องยากที่จ ะ ตรวจสอบนัย ยะส าคั ญ ทางสถิ ติ (Statistical Significance Tests) ของข้อมูลที่เ ก็ บ ได้ด้ว ยวิ ธี นี้ เนื่องจากวิธีการนี้มคี วามซับซ้อนและต้องใช้การวิเคราะห์หลายมิติ แนวคิดที่ห้าซึ่งเป็นแนวคิดสุดท้ายที่ ขัตติยา กรรณสูตและจตุรงค์ บุญยรัตนสุนทร (2546) ได้รวบรวมไว้ คือ แนวคิดพหุมิติ (Multi-Dimensional Approach) เป็นแนวคิดที่ 50

ริ เ ริ่ ม ในปี 2001 จากการที่ ค ณะกรรมการช่ ว ยเหลื อ การพั ฒ นา (Development Assistance Committee: DAC) ซึ่งเป็นคณะกรรมการภายใต้องค์การความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการ พัฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development: OECD) ได้ทบทวนการให้ ความช่ ว ยเหลื อ เพื่ อ บรรเทาความยากจนแก่ ป ระเทศก าลั ง พั ฒ นา และท าการศึ ก ษาวิ จั ย สถานการณ์ความยากจนและผลของการให้ความช่วยเหลือดังกล่าว ซึ่งผลการวิจัยพบว่า ความ ยากจนมีหลายมิติที่สลับซับซ้อน ทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม เช่น การ ขาดรายได้ที่จะมีชีวิตอยู่ในระดับมาตรฐานขั้นต่า การขาดปัจจัยพื้นฐานในการดารงชีวิต การมี ชีวิตอยู่แบบสุ่มเสี่ยง ไม่มั่นคง ไร้อานาจ หรื อไม่สามารถเข้าไปมีส่วนร่วมกาหนดนโยบายที่มี ผลกระทบต่ อ ชี วิ ต และการไม่ ส ามารถเข้ า ถึ ง บริ ก ารของภาครั ฐ โดยเฉพาะอย่ า งยิ่ ง ด้ า น สาธารณสุขและการศึกษา เป็นต้น แนวคิ ด นี้ เ ด่ น ชั ด มากในการวิ เ คราะห์ป ระเด็น ปัญ หาความยากจนในศตวรรษที่ 21 ยกตัวอย่างประเทศไทยในช่วงหลังจากวิกฤติเศรษฐกิจต้มยากุ้ง เมื่อปี พ.ศ. 2540 ได้มีนักคิด และนักวิชาการกลุ่มหนึ่งที่เ คยถู กจัดให้เป็นกลุ่มนัก คิดทวนกระแสได้วิเคราะห์ปัญ หาความ ยากจนว่าความยากจนเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ซึ่งงานของ ขัตติย า กรรณสูตและจตุรงค์ บุญยรัตนสุนทร (2546) ได้รวบรวมมุมมองของนักคิดกลุ่มนี้ ไว้ ยกตัวอย่างเช่น มุมมองของ เสน่ห์ จามริก (อ้างใน ขัตติยา กรรณสูตและจตุรงค์ บุญยรัตนสุนทร, 2546) ที่มองว่า “ความยากจนเป็ น สิ่ ง ที่ เ กิ ด ขึ้น โดยระบบโครงสร้ า งสั ง คมและนโยบายการพั ฒ นา เศรษฐกิจนับแต่ทศวรรษ 2500 เป็นต้นมา ทาให้การแบ่งสรรทรัพยากรโน้มเอียงไป ในทางที่ทาให้คนรวยได้เปรียบ คนจนเสียเปรียบ ไม่ใช่เป็นเพียงเรื่องคุณสมบัติส่วนตัวที่ คนบางคนจนเพราะไม่อยากเอาดี ไม่ขยันทางานเหมือนในยุคอดีต”

มุมมองของ นิธิ เอียวศรีวงศ์ (อ้างใน ขัตติยา กรรณสูตและจตุรงค์ บุญยรัตนสุนทร, 2546) ที่วา่ “ความยากจนในโลกปัจจุบันไม่ได้เป็นปัญหาของปัจเจกชนที่บางคนมีรายได้น้อย บาง คนมี ร ายได้ ม าก หากเป็ น ผลพวงมาจากนโยบายการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ภายใต้ก าร ครอบงาจากประเทศมหาอานาจที่ได้แย่งเอาทรัพยากรที่ประชากรทั่วไปเคยใช้อยูไ่ ปให้ คนอื่นใช้ ทาให้ประชาชนไร้สมรรถภาพที่จะเข้าถึงทรัพยากรในการดารงชีวิต จึงต้อง

51

กลายเป็นคนจน ไร้อานาจในการตัดสินใจ ทั้งในตลาดการค้าและในทางการเมือง ไม่ สามารถพึ่งพาตนเองได้เหมือนเมื่อก่อน จึงต้องกลายเป็นคนจน”

มุมมองของ ประเวศ วะสี (อ้างใน ขัตติย า กรรณสูตและจตุรงค์ บุญ ยรัตนสุนทร, 2546) คือ “ปัญหาของคนจนเป็นปัญหาทางโครงสร้างที่ลึกมาก ทรรศนะหรือทิฐิของสังคมเป็น โครงสร้างทางสังคมที่ลึกที่สุดสังคมไทยถูกหล่อหลอมกันมาให้เป็นสังคมที่เกลียดคน จน”

มุมมองของ ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ (อ้างใน ขัตติยา กรรณสูตและจตุรงค์ บุญยรัตน สุนทร, 2546) ที่ว่า “ความยากจนเกิดจากปัจจัยสาคัญ 4 ประการ คือ (1) ท่าทีต่อชีวิตหรือ ค่านิยมและ พฤติก รรมส่ ว นบุ ค คล (2) การเข้ า ถึ ง ปั จ จั ย การผลิ ต หรือ ทรั พ ยากรธรรมชาติ (3) ความสัมพันธ์ที่ไม่เสมอภาคทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง (4) การเข้าไม่ถึงระบบ สวั ส ดิ ก ารสั ง คม การมองปั ญ หาความยากจนเช่ น นี้ เ ป็ น การมองที่ ผ สมผสานการ วิเคราะห์แบบปัจเจกซึ่งเน้นที่พฤติกรรมของคนกับการมองในระดับโครงสร้างหรือการ มองที่ระบบซึ่งเป็นอุปสรรคต่อคนจน”

และมุมมองของ ฉลาดชาย รมิตานนท์ (อ้างใน ขัตติยา กรรณสูตและจตุรงค์ บุญย รัตนสุนทร, 2546) ที่มองว่า “ปัญหาความยากจน คือ ปัญหาของการเข้า ไปไม่ถึงทรัพยากร ดิน น้า ป่า ไม่ใช่ปัญหา ของความโง่ ไม่ใช่ปัญหาของความไร้สมรรถภาพหรือไม่มีความสามารถในการบริหาร จัดการ แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง เป็นปัญหาที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการพัฒนาของ รั ฐ นโยบายการจั ด การทรั พ ยากรของรั ฐ รั ฐ คื อ ผู้ ก าหนดว่า จะให้ ใ ครเป็ น ผู้ เข้ า ถึ ง ทรัพยากรและกลุ่มคนที่ไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรเหล่านั้นต่างหากคือคนที่ถูกทาให้ ตกอยู่ในสถานภาพของคนจน”

การมองความยากจนในลั ก ษณะดั ง กล่ า วเป็น การมองความยากจนในแบบพหุมิติ กล่าวคือ มองว่าปัญหาความยากจนไม่ได้เป็นคุณลักษณะส่วนบุคคลและไม่ได้จากัดอยู่ที่มิติ รายได้ มิติโอกาส หรือมิติทางการเมือง เพียงมิติใดมิติหนึ่งเท่านั้น ในทางตรงกันข้าม ความ 52

ยากจนกลับเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่เกี่ยวพันกับหลายประเด็นปัญหาในสังคม เช่น การตีตรา บาปทางสังคม ความไม่เท่าเทียมในการเข้าถึงทรัพยากร นโยบายของรัฐที่ไม่เป็นธรรม เป็นต้น (ดู ตารางที่ 2.1) และมุมมองดังกล่าวได้กลายมาเป็นฐานคิดของการพิจารณาความยากจนใน ประเทศไทยในปัจจุบัน ตารางที่ 2.1 วิเคราะห์มุมมองที่มตี ่อความยากจนในแง่ปัญหาเชิงโครงสร้าง ลักษณะของความยากจน นักคิด เสน่ห์ จามริก นิธิ เอียวศรีวงศ์ ประเวศ วะสี ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ ฉลาดชาย รมิตานนท์ ที่มา:

นโยบายรัฐ ไม่เป็นธรรม

ตราบาปทาง สังคม

/ /

/ /

/

/

/ /

/ /

การเข้าไม่ถึง ทรัพยากร/โอกาส

ไม่ใช่คุณสมบัติ ส่วนตัว

/ / / / /

รวบรวมข้อมูลโดย ขัตติยา กรรณสูต และ จตุรงค์ บุญยรัตนสุนทร (2546, น.18) วิเคราะห์เพิ่มเติมและจัดทาเป็นตารางโดย ผู้เขียน

โดยสรุป แนวคิดว่าด้วยความยากจนทั้งห้าได้ส่งผลต่อการขยายมุมมองที่มีต่อความ ยากจนอย่างมาก โดย “คนจน” อาจมีความหมายได้หลายแบบ เช่น ผู้ที่จนทรัพย์สินหรือผู้ที่มี รายได้น้อย (จนเงิน) ผู้ที่มีอานาจต่อรองทางการเมืองและสังคมน้อยกว่าคนอื่นในสังคม (จน อานาจ) ผู้ที่ถูกกีดกันให้อยู่ชายขอบของสังคมและได้รับบริการทางสังคมต่างๆ ไม่เท่าเทียมกับ คนอื่ น (จนโอกาส) ผู้ ที่ ถู ก ดู ถู ก เหยี ย ดหยามและไม่ ไ ด้รั บ การยอมรั บ จากคนในสั ง คม (จน ศักดิ์ศรี) เป็นต้น ดังนั้น ผู้กาหนดนโยบายและผู้สนใจศึกษานโยบายสังคมต่างให้ความสนใจกับ การนิยามความยากจน อันจะนาไปสู่การกาหนดนโยบายและการสร้างบทเรียนเชิงนโยบายที่จะ ช่วยแก้ปัญหาและตอบสนองความต้องการของสังคมได้อย่างแท้จริง

53

2.2.2 ความสาคัญของสวัสดิการสังคม สวัสดิการสังคมเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับคนทุกคนในสังคมตั้งแต่แรกเกิดจนกระทั่งตาย โดยในวัฏจักรชีวติ (Life Cycle) ของคนในสังคม แต่ละคนต้องได้รับบริการขั้นพืน้ ฐานที่จาเป็นต่อ การดารงชีวิต เช่น การดูแลรักษาสุขภาพ การศึกษา ที่อยู่อาศัย เป็นต้น ยกตัวอย่างงานเขียน ชิน้ หนึ่งของ ป๋วย อึง้ ภากรณ์ (ไม่ระบุ, pp. 5-8)1 ซึ่งเป็นบทความขนาดสั้นเรื่อง “คุณภาพชีวิต ปฏิทินแห่งความหวัง จากครรภ์มารดาสู่เชิงตะกอน” ที่ได้รับการอ้างถึงบ่อยครั้งในการศึกษา ด้านสวัสดิการสังคมในประเทศไทย ได้กล่าวถึงชีวิตของคนแต่ละคนในสังคมว่าจะต้องได้รับ บริการสวัสดิการสังคมตัง้ แต่เกิดจนตาย เช่น - เมื่ออยู่ในครรภ์มารดา คนเราควรได้รับสารอาหารที่มีประโยชน์ เพื่อคลอดจาก ครรภ์มารดาอย่างปลอดภัยและได้รับวัคซีนตามวัย - เมื่อเติบโตถึงวัยเรียน ก็ควรได้รับการศึกษาจากรัฐและได้รับข้อมูลข่าวสารที่เป็น ประโยชน์ - เมื่อจบก็มีงานทา มีรายได้เลี้ยงตัวเองและครอบครัว มีส่วนร่วมในกิจกรรมทาง การเมืองและสังคม - เมื่อมีครอบครัว ก็สามารถเลี้ย งดูครอบครัวได้ มีเวลาว่างกั บครอบครัวตาม สถานที่พักผ่อนหย่อนใจต่างๆ - เมื่อแก่ตัวลง ก็ควรได้รับประโยชน์ตอบแทนจากการประกันสังคม - เมื่อตาย ก็ให้คู่ชีวติ และบุตรได้มีเงินและทรัพย์สมบัติไว้ใช้ บทความนี้กล่าวถึ งบริก ารทางสังคมขั้นพื้นที่ฐ านที่รัฐ ต้องจัดให้กับ สมาชิก ทุก คนใน สังคมและสมาชิกทุกคนในสังคม ในทุกช่วงเวลาสาคัญของชีวิต แต่ละคนควรมีโอกาสเข้าถึง บริการของรัฐอย่างเท่าเทียมกัน หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง บทความดังกล่าวได้สะท้อนสวัสดิการ สังคมที่คนไทยพึงได้รับจากรัฐนั่นเอง

เผยแพร่ในหลายวาระและโอกาส โดยฉบับที่อ้างถึงอยู่นี ้เป็ นเอกสารอิเล็กทรอนิกส์รวมบทความของ ป๋ วย อึ ้งภากรณ์ จัดทา โดย โครงการ Open School Thailand 1

54

คาถามที่มักจะเกิดขึ้นเกี่ยวกับการจัดสวัสดิการสังคมเป็นคาถามที่มักจะเกิดขึ้นกับการ จัดบริการสาธารณะต่างๆ (ดู จรัส สุวรรณมาลา, 2542) คือ ใครควรจะทาหน้าที่จัดระบบ บริการสวัสดิการสังคมให้กับประชาชน ใครควรจะได้รับบริการประเภทใดบ้าง และทาอย่างไรที่ จะทาให้คนในสังคมได้รับการบริการสวัสดิการสังคมอย่างทั่วถึง คาถามเหล่านี้ยังไม่มีคาตอบที่ แน่ น อนเนื่ อ งจากการกระจายบริ ก ารสาธารณะให้ กั บ ประชาชนอยู่ บ นฐานของปั ญ หาที่ หลากหลาย และยังมีข้อโต้แย้งและถกเถียงเกี่ย วกับเรื่องนี้กั นอย่างมากทั้งในแง่มุมปรัชญา แง่มุมแนวคิดพัฒนาการของสังคม และแง่มุมของการประยุกต์ใช้ในการกาหนดนโยบายด้าน สวัสดิการสังคม 2.3 ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสังคม สวัสดิการสังคม และรัฐสวัสดิการ “นโยบายสังคม” “สวัสดิการสังคม” และ “รัฐสวัสดิการ” เป็นคาที่มีความหมายแบบ ไหลลื่น (slippery terms) (Gough, 2002, หน้า 48) คาทั้งสามนี้เ กี่ย วพันกั นอย่างแยกจากกัน ไม่ได้ คาๆ หนึ่งอาจมีความหมายโดยนัยถึงคาอีกคาหนึ่ง เช่น นโยบายสังคมที่กาหนดออกมา เป็ น เรื่ อ งเกี่ ย วกั บ สวั ส ดิ ก ารสั ง คม รั ฐ สวั ส ดิ ก ารประกอบด้ ว ยนโยบายสั ง คมจ านวนมาก สวัสดิการสังคมเป็นส่วนหนึ่งของรัฐสวัสดิการ เป็นต้น อย่างไรก็ดี การที่ทั้งสามคามีความคาบ เกี่ยวกันไม่ได้หมายความว่าจะเป็นสิ่งที่เอื้อต่อกันเสมอไป เช่น นโยบายสังคมที่มากเกินไปอาจ ทาอันตรายกับสวัสดิการสังคมได้ การตั้งค่าใช้จ่ายทางสวัสดิการสังคมที่มากเกินไปอาจทาให้ รัฐสวัสดิการตกอยู่ในอันตราย หรือรัฐสวัสดิการอาจไม่ได้เป็นเงื่ อนไขจาเป็นสาหรับการพัฒนา สวัสดิการทางสังคม เป็นต้น จากความหมายของสวัสดิการสังคมที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น จะพบว่า สวัสดิการสังคม มีค วามเกี่ ย วพั นกั บ นโยบายสั งคมอย่ างแยกไม่ ออก จนอาจท าให้เ กิดความสับ สนกั น ไปว่ า นโยบายสังคมกับสวัสดิการสังคมเป็นเรื่องเดียวกัน ซึ่ง กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์ (2554, p. 5) ได้สรุปการถกเถียงดังกล่าวเอาไว้อย่างน่าสนใจว่า “ค าว่า "นโยบายสั ง คม" กั บ "นโยบายสวั ส ดิ ก ารสั ง คม" มีผู้ ใ ห้ ค วามหมายกั น อย่า ง หลากหลาย กล่ า วคื อ มี ทั้ ง ผู้ ใ ห้ ค วามหมายค าทั้ ง สองอย่ า งทดแทนกั น ได้ และให้ ความหมายแยกออกจากกันโดยเด็ดขาด ... รายงานของประเทศญี่ปุ่น (The Japanese

55

Report) ระบุความหมายของคาว่า "นโยบายสังคม" ว่าเป็นนโยบายที่ให้การคุ้มครอง ผลประโยชน์ของผู้ใช้แรงงาน ในขณะที่ความหมายของ "นโยบายสวัสดิการสังคม" เป็น ความหมายที่กว้างกว่า ครอบคลุมประชากรทั้งหมดในสังคม”

อย่างไรก็ดี ถึงแม้จะมีกลุ่มที่มองว่า นโยบายสังคมเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสวัสดิการ สังคมอยู่จานวนหนึ่ง ทว่า นักวิชาการส่วนใหญ่กลับมองว่า นโยบายสวัสดิการสังคมนั้นเป็นส่วน หนึ่งของนโยบายสังคมเสียมากกว่า ยกตัวอย่างเช่น คาอธิบายของสถาบันการศึกษาสั งคม สงเคราะห์ศาสตร์ที่ออตตาวา ประเทศแคนาดา และสถาบันอีกหลายแห่งด้านสังคมสงเคราะห์ ศาสตร์ในประเทศอื่นๆ (อ้างใน กิตติพัฒน์ นนทปัทมะดุล, 2554, หน้า 5) ที่มองว่า "นโยบาย สังคม" มีขอบเขตความหมายกว้างกว่า "นโยบายสวัสดิการสังคม" ซึ่งเป็นนโยบายที่ “จะต้อง ครอบคลุมหลักการต่างๆ ที่จะสามารถนาไปประยุกต์ได้ อย่างสอดคล้องกับความต้องการทาง สังคมและสถานการณ์ทางสังคม โดยจะนาไปสู่ชุดของการกระทา ที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการ สวัสดิการสังคมและการพัฒนาโครงการ/แผนงานด้านสวัสดิการสังคม” (วิชัย รูปขาดี, ม.ป.ป., น.1 อ้างใน กิตติพัฒน์ นนทปัทมะดุล, 2554, หน้า 5) ซึ่งสอดคล้องกับคาอธิบายของนักวิชาการ ไทยอย่าง สุรพล ปธานวนิช (2547, หน้า .3) ซึ่งได้อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสังคม และสวัสดิการสังคมไว้ว่า “โดยเหตุที่สวัสดิการสังคมถือเป็นองค์ประกอบหรือขอบเขตหลักของนโยบายสังคม ดังนั้น หากจากัดการวิเคราะห์นโยบายสังคมอยู่เพียงองค์ประกอบหลักหรือสวัสดิการ สั ง คมแล้ ว ความหมายของนโยบายสั ง คมกั บ นโยบายสวั ส ดิ ก ารสั ง คมก็ จ ะเป็ น ความหมายเดียวกัน แต่ความจริงแล้ว นโยบายสังคมมีขอบเขตกว้างกว่าสวัสดิการ สังคม ทั้งนี้ เพราะนโยบายอื่นๆที่มีส่ วนในการกระจายหรือจัด สรรทรั พยากรใหม่มี แนวโน้มที่จะจัดเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสังคมได้เช่นกัน”

เมื่อพิจารณาข้อความข้างต้นทั้งหมด พบว่า ความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายสังคมกับ นโยบายสวัสดิการสังคมสามารถแยกพิจารณาได้สองกรณีเป็นอย่างน้อย ในกรณีแรกซึ่งเป็น มุมมองที่เรามักจะพบเห็นได้ทั่วไป คือ การมองนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมเป็นเรื่อง เดียวกัน เนื่องจากพิจารณาเฉพาะองค์ประกอบหลักของนโยบายสังคมอย่างสวัสดิการสังคม เท่านั้น ซึ่งทาให้เราไม่สามารถแยกนโยบายสวัสดิการสังคมออกจากนโยบายสังคมได้ 56

ในอีกกรณีหนึ่ง เมื่อมองนโยบายสังคมในฐานะนโยบายสาธารณะที่ว่าด้วยการจัดสรร หรือกระจายทรัพยากรในสังคมเสียใหม่ เราจะพบว่านโยบายสวัสดิการสังคมเป็นเพียงนโยบาย สังคมประเภทหนึ่งเท่านั้นนั่นเอง หากจะกล่าวเชิงเปรียบเทียบก็คือว่า ความสัมพันธ์ระหว่าง นโยบายสังคมและนโยบายสวัสดิการสังคมเป็นเสมือนถนนกับรถยนต์ นโยบายสังคมเป็นได้ดัง หลักการที่วางรากฐานของถนนเส้นใหญ่ ที่มงุ่ หน้าสู่เป้าหมายหลักเพื่อความกินดีอยู่ดีและความ มั่นคงทางสังคมของประชาชน ส่วนนโยบายสวัสดิการสังคมนั้นเป็นเสมือนกับรถยนต์ที่วิ่งอยู่บน ถนนเส้นนั้น มุ่งหน้าไปยังจุดหมายเดียวกัน และมีเพื่อนร่วมทางเป็นรถยนต์หรือนโยบายสังคม อื่นๆ ที่มงุ่ สูจ่ ุดหมายเดียวกันนั่นเอง เมื่อนโยบายสวัสดิการสังคมเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสังคมเช่นนี้แล้ว จึงกล่าวได้ว่า นโยบายสังคมและนโยบายสวัสดิการสังคมมีจุดหมายร่วมกันดังที่ สุรพล ปธานวนิช (2547, หน้า 8) ได้สรุปไว้ว่า “จุ ด มุ่ ง หมายในระดั บ ประเทศของนโยบาย [สั ง คม]คื อ การหาทางท าให้ รั ฐ มี ความสามารถที่จะจัดบริการหรือประโยชน์ทดแทนต่างๆเพื่อตอบสนองความต้องการ พื้นฐานของพลเมืองให้ได้มาตรฐานและทั่วถึง กล่าวอย่างสั้นๆได้ว่าจุดมุ่งหมายของ นโยบายสังคมในระดับประเทศก็คือการทาให้ประเทศนั้นๆ บรรลุการเป็นรัฐสวัสดิการ”

ดังนั้น รัฐสวัสดิการจึงเป็นอีกแนวคิดหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสังคมและสวัสดิก าร สังคมอย่างแยกไม่ออก โดยหากพิจารณานโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมด้วยมุมมองแบบ ดั้งเดิมที่ว่า สวัสดิการสังคมเป็นสิ่งที่รัฐพึงจัดกระทาเพื่อให้เกิดความกินดีอยู่ดีในสังคม รัฐจึงมี บทบาทสาคัญในการจัดสวัสดิการสังคมและดาเนินนโยบายสังคมต่างๆ และเป็นกลไกสาคัญใน การขับเคลื่อนนั่นเอง และระดับความสาคัญของบทบาทของรัฐที่มากหรือน้อยแตกต่ า งกั น มักจะนาสู่การพิจารณาความเป้นรัฐสวัสดิการของประเทศหนึ่งๆ กล่าวอีกนัยหนึ่ง คื อ ยิ่งรัฐมี บทบาทในการจัดสวัสดิการสังคมมากเท่าไหร่ ประเทศนั้นก็จะถูกจัดให้เป็นประเทศที่มีความ เป็นรัฐ สวั ส ดิก ารมากเท่านั้น ยกตัวอย่างประเทศที่ไ ด้รับ การพิจารณาให้เ ป็น รัฐ สวัส ดิ ก าร ต้นแบบ เช่น กลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียอย่าง สวีเดน เดนมาร์ก ฟินแลนด์ เป็นต้น กลุ่มประเทศ เหล่านีม้ ีระบบสวัสดิการสังคมแบบใจกว้าง (generous) ที่ถูกบริหารจัดการโดยรัฐ ครอบคลุมใน แทบจะทุกมิติของการใช้ชีวติ ในสังคม เช่น การศึกษา การสาธารณสุข ที่อยู่อาศัย เป็นต้น 57

อย่างไรก็ดี ในปัจจุบัน การพิจารณาแนวคิดรัฐสวัสดิการเป็นเรื่องที่สลับซับซ้อนและ ยากแก่การหาข้อสรุป ในการที่จะทาความเข้าใจจึงจาเป็นต้องอาศัยกรอบแนวคิดใดแนวคิด หนึ่งมาอธิบาย และงานชิ้นที่ได้รับการยอมรับมากที่สุดในสมัยปัจจุบัน คือ งานของ (EspingAndersen, 1990) ที่ได้จัดประเภทของรัฐสวัสดิการออกเป็นสามกลุ่มด้วยกัน ได้แก่ กลุ่มเสรี นิยม (Liberalism) กลุ่มอนุรักษ์นิย ม (Corporatism) และกลุ่มสังคมนิยมประชาธิป ไตย (Social Democracy) โดยอาศัยการวิเคราะห์ของตัวแสดงสามภาคส่วน คือ รัฐ ครอบครัว และตลาด ซึ่ง มีบทบาทแตกต่างกันไปในแต่ละกลุ่ม ดังนัน้ รัฐสวัสดิการจึงไม่จาเป็นต้องหมายถึงประเทศที่รัฐ มีบทบาทหน้าที่หลักในการจัดสวัสดิการสังคมอีกต่อไป สรุป สวัสดิการสังคมเป็นส่วนหนึ่งที่แยกจากนโยบายสังคมไม่ได้ ด้วยเหตุที่สวัสดิการสังคม เป็นทั้งเป้าหมาย กิจกรรม รูปแบบ และวิธีการที่เป็นส่วนสาคัญของนโยบายสังคม โดยคาว่า “สวัสดิการ” มีความหมายที่สลับซับซ้อนและตีความได้มากมาย และเมื่อนามาประกอบเข้ากับ ค าว่ า “สั ง คม” จึ ง ท าให้ ก ารตี ค วามของสวั ส ดิ ก ารสั ง คมหลากหลายตามมา อย่ า งไรก็ ดี ความหมายหนึ่งที่ชัดเจนอยู่เสมอของสวัสดิการสังคมคือมุมมองว่าด้วยความกินดีอยู่ดีและ สวัสดิภาพของคนในสังคม ----------------------------------คาถามท้ายบท 1. มุ ม มองส าหรั บ การตี ค วามค าว่ า “สวั ส ดิ ก าร” มี กี่ มุ ม มอง และแต่ ล ะมุ ม มองมี สาระสาคัญอย่างไร 2. ความยากจนหมายถึงอะไร มีความสาคัญอย่างไรต่อนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคม 3. นโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมมีความสัมพันธ์กันอย่างไร -----------------------------------

58

เอกสารอ้างอิง Bochel, H. M., Bochel, C., Page, R., & Sykes, R. (2005). Social policy : issues and developments. Harlow: Pearson/Prentice Hall.

Esping-Andersen, G. (1990). The three worlds of welfare capitalism. Cambridge: Polity.

Kaim-Caudle, P. (1 9 7 3 ) . Comparative social policy and social security : a ten-country study. London: Robertson.

Lavalette, M., & Pratt, A. (2001). Social Policy: A Conceptual and Theoretical Introduction. London: Sage Publications.

Malcolm Weiner Center. (n/a). Malcolm Weiner Center for Social Policy: About Us. Retrieved 28 January, 2015, from http://www.hks.harvard.edu/centers/wiener/about-us Midgley, J. (1997). Social welfare in global context. Thousand Oaks: Sage Publications. กิ ติพั ฒ น์ นนทปั ทมะดุ ล ย์. (2554). นโยบายสั ง คมและสวั สดิ ก ารสั ง คม (พิม พ์ค รั้ ง ที่ 5 ed.). กรุ ง เทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. พงษ์เทพ สันติกุล. (2556). สวัสดิการสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ในยุคสมัยโลกาภิวัตน์. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต. (2549). การระบุและวิเคราะห์ปัญหาสังคมเพื่อใช้เป็นรากฐานของการกาหนด นโยบายสังคม. วารสารพัฒนาสังคม, 8(2), 83 - 106. ระพีพ รรณ ค าหอม. (2557). สวั ส ดิ ก ารสั ง คมกั บสั ง คมไทย (พิม พ์ค รั้ ง ที่ 4 ed.). กรุ ง เทพ: ส านั ก พิม พ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. วั น ทนีย์ วาสิ ก ะสิ น , สุ รางค์ รัต น์ วศิน ารมณ์ , & กิ ติพั ฒ น์ นนทปั ทมะดุ ล ย์. (2557). ความรู้ ทั่ว ไปเกี่ ย ว ส วั ส ดิ ก า ร สั ง ค ม แ ล ะ สั ง ค มส ง เ ค ร า ะ ห์ ( พิ ม พ์ ค รั้ ง ที่ 7 ed.). ก รุ ง เ ท พ : ส า นั ก พิ มพ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. สุรพล ปธานวนิช. (2547). นโยบายสังคม: เส้นทางสู่รัฐสวัสดิการ. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย.

-------------------------------------

59

บทที่ 3 แนวคิดและทฤษฎีว่าด้วยสวัสดิการสังคม แนวคิดและทฤษฎีว่าด้วยสวัสดิการสังคมมีพัฒนาการบนฐานของการตอบโต้ระหว่าง ระบบเศรษฐกิจแบบตลาดและความรับผิดชอบของรัฐ ต่อการดูแลสวัสดิภาพของประชาชน กล่าวคือ ในขณะที่การผลิตแบบอุตสาหกรรมได้ผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแบบแผนการใช้ชีวิต ของประชาชน เช่น จากสังคมเครือญาติมาเป็นสังคมคนงาน จากสังคมเกษตรกรรมมาเป็น สังคมอุตสาหกรรม แรงผลักดันดังกล่าวได้ทาให้สวัสดิการไม่ได้จากัดอยู่เฉพาะการจัดเตรียม โดยชุมชน ครอบครัว หรือผู้อุป ถัมภ์ในระบบเจ้าที่ดินอีกต่อไป และนักคิดด้านนโยบายสังคม และสวัสดิการสังคมทั้งหลายต่างหันมาพิจารณาสวัสดิการสังคมในแง่มุมของการปฏิสัมพันธ์ ระหว่างรัฐ ระบบเศรษฐกิจ และสังคม 3.1. แนวคิดว่าด้วยสวัสดิการสังคม ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา แนวคิดและทฤษฎีว่าด้วยสวัสดิการสังคมต่างๆ มักจะมี มุมมองที่จากัด โดยเน้นไปที่การพิจารณาบทบาทและอานาจของรัฐในการจัดสวัสดิการสังคม ควบคู่ไปกับบทบาทและอานาจของตัวแสดงในระบบตลาด เช่น นายทุน นายจ้าง ภาคธุรกิจ ใน การจัดสวัสดิการให้กับแรงงาน ซึ่งมุมมองดังกล่าวมีนัยยะของการพิจารณาประชาชนเป็นเพียง ผู้รับสวัสดิการที่รอนโยบายจากรัฐหรือตลาดเท่านั้น ยกตัวอย่างงานเขียนที่ได้รวบรวมแนวคิด เหล่านี้เอาไว้เช่น งานของ George and Wilding (1994); Williams (1989); กิติพัฒน์ นนทปัทมะ ดุลย์ (2554) และ สุรพล ปธานวนิช (2547) เป็นต้น (ดู สรุปก่ารจาแนกแนวคิดสวัสดิการสังคม ในตารางที่ 3.1) 3.1.1 การจาแนกแนวคิดในตาราต่างๆ จุดเริ่มต้นของการจาแนกแนวคิดว่าด้วยสวัสดิการสังคมมักจะอ้างถึง Titmuss (1974) ที่ ได้มีการจาแนกรูปแบบของการจัดสวัสดิการสังคมออกเป็น 3 รูปแบบด้วยกัน ซึ่งโดยนัยยะ หมายถึงแนวคิดว่าด้วยสวัสดิการสังคม 3 แนวคิดด้วยกัน อันได้แก่ แนวคิดสวัสดิการส่วนที่ เหลื อ (Residualism) ที่ ม องสวั ส ดิ ก ารว่ า เป็ น เรื่ อ งที่ รั ฐ ควรแทรกแซงเท่ า ที่ จ าเป็ น แนวคิ ด สวัสดิการสัมฤทธิผลทางอุตสาหกรรม (Industrialism) ที่มองว่าสวัสดิการเป็นเรื่องที่ระบบตลาด 60

ที่เติบโตขึ้นพร้อมกับระบบการผลิตแบบอุตสาหกรรมควรเข้ามาร่วมรับผิดชอบ และแนวคิด สถาบันนิยม (Institutionalism) ที่มองว่าสวัสดิการสังคมเป็นหน้าที่ที่รัฐพึงจัดการ (อธิบายแล้วใน หัวข้อ 2.2.2) หลังจาก Titmuss ก็ได้มีนักคิดที่จาแนกกลุ่มนักคิดออกเป็นกลุ่มต่างๆ อีกจานวนมาก โดยวิธีการจาแนกที่มักจะได้รับการอ้างถึงในตาราหลายเล่ม (เช่น กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์ , 2554; สุรพล ปธานวนิช, 2547) คือ การจาแนกของ Fiona Williams (1989) และ Vic George and Paul Wilding (1994) ทั้งนี้ Fiona Williams ได้จาแนกนักคิดทั้งหลายออกเป็น 7 กลุ่มแนวคิด ด้วยกัน ได้แก่ (1) กลุ่มแนวคิดต้านมวลชนนิยม (Anti-Collectivism) ที่มีพื้นฐานแนวคิดมาจาก ลักธิเศรษฐกิจเสรีนิยม ที่เน้นการกระจายทรัพยากรผ่านตลาดเสรีและการลดบทบาทของรัฐใน การจัดสวัสดิการสังคมให้เหลือน้อยที่สุด โดยตัวอย่างของนักคิดกลุ่มนี้ เช่น Adam Smith และ Hayek เป็ น ต้ น (2) กลุ่ ม แนวคิ ด มวลชนนิ ย มแบบปฏิ เ สธแนวทางสั ง คมนิ ย ม (Non-Socialist Welfare Collectivism) เชื่อว่าทุนนิยมยังต้องดาเนินอยู่และตลาดต้องมีความเป็นเสรี แต่รัฐต้อง เข้ามาจัดการสิ่งเลวร้ายที่เกิดจากทุนนิยม เช่น การเจ็บป่วย ความไม่รู้ การว่างงาน ความขาด แคลน และการขาดสุ ขอนามัย 2 ด้วยวิธีก ารที่แยบคายและหนึ่งในการจัดการนั้นคือการจัด สวัสดิการสังคมให้กับประชาชน

2

ความทุกข์ยากทางสังคม 5 ประการตามรายงานในประเทศสหราชอาณาจักร เรื่อง “The Beveridge Report (1942)” ของ

Sir William Beveridge

61

ตารางที่ 3.1 ตัวอย่างการจาแนกแนวคิดสวัสดิการสังคม Richard M. Titmuss (1974)

Fiona Williams (1989)*

Vic George and Paul Wilding (1994)*

สุรพล ปธานวณิช (2547)

Residualism (แนวคิดส่วนที่เหลือ)

Anti-Collectivism (กลุ่มแนวคิดต้านมวลชนนิยม)

The New Right (แนวคิดขวาใหม่)

วิธีการของฝ่ายขวา

กลุ่มทฤษฎี

Institutionalism (แนวคิดสถาบัน

Non-Socialist Welfare Collectivism (กลุ่มแนวคิด

The Middle Way (แนวคิดทางสาย

วิธีการเชิงปฏิรูป

กระแสหลัก

นิยม)

มวลชนนิยมแบบปฏิเสธแนวทางสังคมนิยม)

กลาง)

Fabian Socialism (กลุ่มแนวคิดสังคมนิยมแบบเฟเบียน) Radical Social Administration (กลุ่มแนวคิดการบริหาร

Democratic Socialism(แนวคิดสังคม

สังคมเรดิกัล)

นิยมประชาธิปไตย)

Industrialism (แนวคิดสัมฤทธิผล

Political Economy of Welfare (กลุ่มแนวคิดเศรษฐกิจ

Marxism (แนวคิดมาร์กซิสม์)

ทางอุตสาหกรรม)

การเมือง) Feminist Critique (กลุ่มแนวคิดสตรีนิยม)

Feminism (แนวคิดสตรีนิยม)

Anti-Racist Critique (กลุ่มแนวคิดต้านการเหยียดผิว)

วิธีการของฝ่ายซ้าย

แนวคิดสตรีนิยม

กลุ่มทฤษฎี ทางเลือก

แนวคิดต่อต้านเชื้อชาตินิยม Greenism (แนวคิดกรีนนิสม์)

แนวคิดอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมนิยม แนวคิดยุคหลังสมัยใหม่นยิ ม

* ชื่อแนวคิดเป็นภาษาไทยแปลโดย กิตติพัฒน์ นนทปัทมะดุล (2544, หน้า 15-86) 62

กลุ่มที่ส าม (3) คือ กลุ่มแนวคิดสังคมนิย มแบบเฟเบียน (Fabian Socialism) ที่เ ชื่อใน หลั ก การสามข้ อ ได้ แ ก่ ความเสมอภาค (equality) อิ ส รภาพ (freedom) และมิ ต รภาพ (fellowship) และเชื่อว่า รัฐสวัสดิการนั้นควรเน้นโอกาสที่เท่าเทียม การผสมกลมกลืนทางสังคม และการกระจายความมั่งคั่งอย่างกว้างขวาง ผ่านกระบวนการแบบค่อยเป็นค่อยไป เพื่อให้ ประชาชนส่วนใหญ่รักการเสียสละเพื่อส่วนรวม (altruism) และรักการผดุงความเท่าเทีย มกัน (egalitarianism) ส่ ว นกลุ่ ม ที่ สี่ (4) คื อ กลุ่ ม แนวคิ ด การบริ ห ารสั ง คมเรดิ คั ล (Radical Social Administration) นั้นมีความเห็นว่า การเปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไปของกลุ่มเฟเบียนนั้นเป็น สิ่งไม่พึงประสงค์ เพราะนโยบายสังคมควรต้องครอบคลุมปัญหาความยากจนทั้งหมดในสังคม และกระจายความมั่งคั่งออกไปได้อย่างกว้างขวางที่สุด ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงอย่างพลิกโฉม หรือการเปลี่ยนรูปแบบสังคมระดับโครงสร้างและสถาบันจึงเป็นสิ่งที่พึงประสงค์มากกว่าในการ บริหารสังคมนั่นเอง กลุ่มที่ห้า (5) คือ กลุ่มแนวคิดเศรษฐกิจการเมือง (Political Economy of Welfare) หรือ กลุ่มที่มองสวัสดิการสังคมจากฐานของแนวคิดมาร์กซิสม์ ซึ่งมองว่าสวัสดิการสังคมภายใค้ ระบอบทุนนิยมเป็นผลจากความขัดแย้งระหว่างชนชั้น ที่ชนชั้นแรงงานต้องต่อสู้เพื่อให้เกิดการ เปลี่ยนแปลงที่จะนาผลประโยชน์มาสู่พวกพ้องของตนมากขึ้น ในขณะที่รัฐสวัสดิการถือเป็น เครืองมือสาคัญที่รัฐบาลใช้สร้างความนิยมในหมู่ประชาชน โดยเฉพาะกับกลุ่มที่รัฐพึงระวังว่า จะเป็นภัยกับประเทศ ดังนั้น สวัสดิการสังคมจึงเป็นการจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและ ระบบทุนนิยม ที่รัฐต้องต้องดารงอานาจอิสระ (autonomy) ของตนเพื่อระบบทุนนิยมเข้ามามี อิทธิพลในสังคมให้น้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ส่วนกลุ่มที่หก (6) กลุ่มแนวคิดสตรีนิย ม (Feminist Critique) และกลุ่มที่เจ็ด (7) กลุ่ม แนวคิ ด ต้ า นการเหยี ย ดผิ ว (Anti-Racist Critique) นั้ น เน้ น การวิ เ คราะห์ แ ละตรวจสอบ ความสัมพันธ์ระหว่างการจัดสวัสดิการสังคมในรัฐสวัสดิการกับเพศและเชื้อชาติที่แตกต่างกัน โดยในกลุ่มแนวคิดสตรีนิยมนัน้ ยังแบ่งออกได้อกี เป็นอย่างน้อยหกกลุ่ม ได้แก่ กลุ่มเสรีภาพ กลุ่ม เสรี นิ ย ม กลุ่ ม สวั ส ดิ ก าร กลุ่ ม เรดิ กั ล กลุ่ ม สั ง คมนิ ย ม และกลุ่ ม สตรี นิ ย มของชาวผิ ว สี (ดู

78

รายละเอียดใน กิติพัฒน์ นนทปัท มะดุลย์, 2554, pp. 26-29) ซึ่งทุกกลุ่มล้วนตั้งคาถามกั บ ความแตกต่างของการจัดสวัสดิการสังคมโดยรัฐให้กับเพศชายและหญิงที่มีความแตกต่างกัน และในปั จ จุ บั น การตั้ ง ค าถามดั ง กล่ า วได้ ข ยายไปถึ ง การจั ด สวั ส ดิ ก ารให้ กั บ กลุ่ ม ที่ มี ค วาม หลากหลายทางเพศด้วย ในขณะที่กลุ่มแนวคิดต้านการเหยียดผิวนั้นพิจารณาความแตกต่างของสวัสดิการสังคม ที่จัดให้กับกลุ่มคนที่มีเชื้อชาติ (Race) แตกต่างกัน โดยแบ่งออกได้เป็นสองกลุ่มหลัก คือ กลุ่ม เน้นการผสมกลมกลืน (assimilation theory) ที่มองเชื้อชาติที่แตกต่างว่าได้หลอมรวมเข้ากับกลุ่ม ชาติพันธุ์หลัก เช่น คนผิวดาที่อยู่ในอังกฤษคือคนอังกฤษซึ่งย่อมต้องได้รับสวัสดิการแบบคน อั ง กฤษอยู่ แ ล้ ว ในขณะที่ อี ก กลุ่ ม คื อ กลุ่ ม พหุ วั ฒ นธรรมนิ ย ม (cultural pluralism) ที่ ม องว่ า ลักษณะพื้นฐานทางวัฒนธรรมที่แตกต่างกันมีผลต่อการใช้สวัสดิการสังคมที่แตกต่างกัน เช่น การจัดการศึกษาให้กับพื้นที่ ที่มีเชื้อชาติที่หลากหลายควรต้องมีก ารสอนภาษาแม่และภาษา ทางการ เป็นต้น นอกจากการจาแนกทฤษฎีสวัสดิการสังคมเป็น 7 กลุ่มโดย Fiona Williams แล้ว Vic George and Paul Wilding (1994) ได้จาแนกแนวคิดสวัสดิการสังคมออกเป็น 6 กลุ่มที่มีความ เหมือนและแตกต่างจาก Williams เล็ ก น้อย กล่าวคือ ในแง่ของความเหมือน กลุ่มแรกของ George and Wilding คื อ กลุ่ ม ขวาใหม่ (The New Right) เป็ น กลุ่ ม ที่ มี แ นวคิ ด คล้ า ยกั บ กลุ่ ม แนวคิดต้านมวลชนนิยมของ Williams กลุ่มที่สองของ George and Wilding คือ กลุ่มทางสาย กลาง (The Middle Way) เป็ น กลุ่ ม ที่ ดู ร าวกั บ ว่ า รวมเอาแนวคิ ด สองกลุ่ ม ของ Williams คื อ กลุ่มเฟเบียนและกลุ่มมวลชนนิยมแบบปฏิเสธแนวทางสังคมนิยมเข้าด้วยกัน กลุ่มที่สามของ George and Wilding คือ กลุ่มสังคมนิยมประชาธิปไตย (Democratic Socialism) ดูเหมือนว่าจะ สอดคล้ อ งกั บ กลุ่ ม แนวคิ ด การบริ ห ารสั ง คมเรดิ คั ล ของ Williams กลุ่ ม ที่ สี่ ข อง George and Wilding คือ กลุ่มมาร์กซิสม์ (Marxism) เหมือนกับกลุ่มเศรษฐกิจการเมืองของ Williams และ กลุ่มที่ห้าของ George and Wilding คือ กลุ่มสตรีนยิ ม (Feminism) ก็คือกลุ่มเดียวกันกับกลุ่มสตรี นิยมของ Williams นั่นเอง

78

กลุ่มที่ George and Wilding ได้สรุปไว้เพิ่มเติมและแตกต่างจากที่ Williams ได้เสนอไว้ คือ กลุ่มกรีนนิสม์ (Greenism) ที่เชื่อว่าสังคมควรให้ความสาคัญกับระบบนิเวศ (Ecocentricism) และระบบชีวภาพ (Biocentricism) และมองมนุษย์เป็นสิ่งมีชีวิตชนิดหนึ่งที่พึ่งพาระหว่างกัน กับ สิ่งมีชีวติ ตระกูลอื่นๆ ดังนัน้ การทางานของมนุษย์จึงควรเป็นการทางานที่เอื้อต่อความยั่งยืนของ ธรรมชาติและเน้นการมีส่วนร่วมในกระบวนการผลิตอันจะทาให้มนุษย์ภูมิใจและส่งผลต่อผลิต ภาพในการทางานได้ ส่วนการวัดสวัสดิภาพของประชาชนควรที่จะรวมมิติด้านสิ่งแวดล้อมเข้าไว้ ด้ ว ยกั น กั บ มิ ติ พื้ น ฐานต่ า งๆ เช่ น สุ ข ภาพ การศึ ก ษา ความยากจน เป็ น ต้ น ดั ง นั้ น การจั ด สวัสดิการของรัฐบาลควรที่จะคานึงถึงมิตทิ ี่หลากหลายเหล่านีใ้ ห้มาก ในประเทศไทยก็ มี ต ารานโยบายสั ง คมจ านวนมากที่ น าเสนอการจ าแนกแนวคิ ด สวัสดิการสังคมไว้ โดยเล่มที่โดดเด่นและร่วมสมัยจานวนสองเล่ม คือ งานของ กิติพัฒน์ นนท ปัทมะดุล (2554) และงานของ สุรพล ปธานวนิช (2547) ทั้งนี้ กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุล (2554) ได้สรุปการจาแนกของ Williams และ George and Wilding เอาไว้อย่างละเอียดและไม่ได้นาเสนอ การจาแนกที่แตกต่าง ทว่า สุรพล ปธานวนิช (2547) ได้เสนอการจาแนกแนวคิดสวัสดิก าร สังคมออกเป็นสองกลุ่มใหญ่ ได้แก่ กลุ่มทฤษฎีกระแสหลักและกลุ่มทฤษฎีทางเลือก โดยกลุ่ม ทฤษฎีกระแสหลักนั้นประกอบด้วย (1) วิธีการฝ่ายขวา ซึ่งก็คือกลุ่มขวาใหม่ของ George and Wilding และกลุ่มต้านมวลชนนิยมของ Williams (2) วิธีการเชิงปฏิรูป ซึ่งก็คือ กลุ่มทางสายกลาง ของ George and Wilding และกลุ่มมวลชนนิยมแบบปฏิเสธแนวทางสังคมนิยมและกลุ่มเฟเบียน ของ Williams และ (3) วิธีการของฝ่ายซ้าย คือ กลุ่มสังคมนิยมประชาธิปไตยและกลุ่มมาร์ก ซิสม์ของ George and Wilding และกลุ่มบริหารสังคมแบบเรดิกัลและกลุ่มเศรษฐกิจการเมือง ของ Williams ในส่วนกลุ่มที่สองเป็นกลุ่มแนวคิดทฤษฎีทางเลือกที่ประกอบไปด้วย (1) กลุ่มสตรี นิยมเช่นเดียวกับ George and Wilding และ Williams (2) กลุ่มต่อต้านเชื้อชาตินยิ ม หรือกลุ่มต้าน การเหยียดผิวของ Williams (3) กลุ่มอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมนิยม หรือกลุ่มกรีน นิสม์ของ George and Wilding

78

กลุ่มแนวคิดสุดท้ายที่ สุรพล ปธานวนิช (2547) กล่าวถึงแต่ไม่ได้มีการเอ่ยถึงในตารา ก่อนหน้า คือ แนวคิดในยุคหลังสมัยใหม่นิยม ที่มหี ลักการสามประการในการพิจารณานโยบาย สังคม (Alcock, Payne and Sullivan, 2000, pp. 140-141 อ้างใน สุรพล ปธานวนิช, 2547, หน้า 74-75) ประการแรก คือ สวัสดิการสังคมจากระดับล่าง ที่เน้นให้มกี ารจัดสวัสดิการสังคมที่เกิด จากปฏิสัมพันธ์ของคนในระดับล่างหรือก็คือการปฏิสัมพันธ์ระหว่างคนหรือชุมชนพื้นฐานที่เป็น แหล่งอานาจสาคัญ มากกว่าที่จะให้ความสาคัญเฉพาะกับรัฐ ประการที่สอง คือ การพิจารณา นโยบายสังคมในแง่ความรับผิดชอบต่อร่างกายและอารมณ์ของปัจเจก โดยนโยบายสังคมมี หน้าที่หาทางให้ร่างกายของแต่ละคนหรือบุคคลมีประโยชน์ มีผลิตภาพ และพร้อมที่จะพัฒนา มากขึ้น และประการสุดท้าย คือ การเมืองของความแตกต่าง (politics of difference) ที่กลุ่มหลัง สมัยใหม่นิยมมองว่า การสร้างความเห็นพ้องต้องกันของกลุ่มเฟเบียนเป็นการกดความแตกต่าง และแทนที่จะมุ่งแสวงหาความเห็นพ้องดังกล่าว การใช้ประโยชน์จากความแตกต่างน่าจะเปิด โอกาสให้เกิดการใช้อานาจจากกลุ่มต่างๆ ที่หลากหลาย อันจะนามาสู่การลดความสาคัญของ รัฐและความเชี่ยวชาญของนักวิชาชีพและเสริมอานาจให้กับผู้ใช้ประโยชน์จากนโยบายสังคม แทน 3.1.2 แนวคิดสวัสดิการสังคมแบบพหุลักษณ์ กระแสความสนใจของนัก นโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมในปัจจุบันได้หันมาให้ ความสนใจกับแนวคิดสวัสดิการสังคมแบบพหุลักษณ์ (welfare pluralism) มากขึ้น ซึ่งแนวคิดนี้ พิจารณาบทบาทของทุกภาคส่วนในการจัดสวัสดิการสังคม โดยมองว่า ภาครัฐ ภาคธุรกิจ และ ภาคประชาสั งคมล้ว นแล้ว แต่มีบ ทบาทสาคัญ ในการการจัดสวัสดิการสังคม กลุ่มแนวคิดนี้ คล้ายคลึงกับแนวคิดของกลุ่มมวลชนนิยมแบบปฏิเสธแนวทางสังคมนิยมตรงที่รัฐควรเข้ามามี บทบาทในการจัดสวัส ดิการสั งคม แต่แตกต่างตรงที่ว่า กลุ่มแนวคิดนี้เน้นการจัดเศรษฐกิจ สวัสดิการแบบผสม (mixed economy of welfare) ที่มองว่าการให้บริการสวัสดิการสังคมไม่ควร จากัดอยู่เพียงแค่บทบาทของรัฐบาลและระบบสวัสดิการนอกระบบ (informal sector) ควรต้อง เข้ามามีบทบาทเพิ่มในการจัดสวัสดิการสังคมเพิ่มมากขึ้น (กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์, 2554, pp.

78

18-19) โดยระบบสวัสดิการนอกระบบ หมายถึง ชุมชน ครอบครัว ภาคอาสาสมัคร และภาค ตลาดเอกชน แนวคิด สวั ส ดิการสั งคมแบบพหุลักษณ์นี้ยั งเน้นในเรื่องของการกระจายอานาจการ บริหาร (decentralization) และการมีส่ ว นร่ วมของประชาชน (participation) ซึ่งสอดคล้อ งกั บ ข้อคิดเห็นของ Hadley and Hatch (1981) ที่ได้วิจารณ์ระบบสวัสดิการที่ดาเนินงานโดยรัฐบาลว่า ไม่มีป ระสิท ธิภาพ และเสนอให้กระจายอานาจการบริหารงานสวัสดิการสังคมอย่างจริงจัง กล่าวคือ เน้นการกระจายอานาจลงไปทั้งที่รัฐบาลท้องถิ่นและหน่วยเล็กที่สุดในท้องถิ่นอื่นๆ เช่น ชุมชน ครอบครัว องค์กรเอกชน กลุ่มอาสาสมัครในท้องถิ่น กลุ่มผลประโยชน์ กลุ่มเพื่อนบ้าน เป็นต้น หรือกล่าวอีก นัย หนึ่งคือ บทบาทของรัฐ บาลในการจัดบริก ารด้านสวัส ดิก ารสั ง คม โดยตรงต้องลดลง เพื่อให้ประชาชนในระดับล่างสุดมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการสังคมให้มาก ที่ สุ ด อย่ า งไรก็ ต าม Hadley and Hatch (1981) ยั ง เห็ น ว่ า การจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมบางอย่ า ง รัฐบาลจาเป็นต้องเข้ามาดาเนินการ เช่น ระบบความมั่นคงทางสังคม เป็นต้น ดังนั้น การจัด สวัสดิการสังคมในแนวคิ ดพหุลักษณ์จึงไม่ได้ปฏิเสธบทบาทของรัฐบาลระดับชาติอย่างสิ้นเชิง แต่เป็นการเสนอให้ทุกภาคส่วนเข้าร่วมจัดสวัสดิการสังคม 3.2. แนวคิดว่าด้วยระบอบสวัสดิการสังคม (Welfare regimes) ระบอบสวัสดิการสังคม (welfare regimes) เป็นคาที่มักจะใช้เพื่อจาแนกประเภทระบบ สวัสดิการสังคมที่แตกต่างกันทั้งในเชิงฐานคิดหรือรูปแบบการจัดสวัสดิก าร โดยได้มีนักคิด จานวนหนึ่งเสนอการจาแนกระบอบเหล่านีโ้ ดยอิงตามรูปแบบของกาจัดสวัสดิการสังคมบนฐาน ต่างๆ ซึ่งเอกสารฉบับ นี้ไ ด้เ ลือกนาเสนอเฉพาะวิธีก ารจาแนกของนั กคิดคนสาคัญ 4 คนมา นาเสนอ ได้แก่ (1) ทิทมัสส์ (Titmuss) ผูแ้ สนอแนวคิดเกี่ยวกับนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคม โดยละเอียด (2) เบเวอร์ริดจ์ (Beveridge) ผู้เสนอแนวคิดการวิเคราะห์ความเสี่ยงทางสังคมและ แนวทางในการแก้ปัญหาดังกล่าว (3) บิสมาร์ค (Bismarck) ผู้ริเริ่มการประกันสังคมในประเทศ เยอรมนีและแนวคิดดังกล่าวได้ถูกนาไปประยุกต์ใช้ในหลายประเทศทั่วโลก และสุดท้ายคือ (4)

78

เอสปิง-แอนเดอร์เซ็น (Esping-Andersen) ผู้เสนอกรอบการวิเคราะห์รัฐสวัสดิการที่ได้รับการ ยอมรับอย่างมากในห้วงปัจจุบัน 3.2.1 แนวคิดของ วิลเลียม เบเวอริดจ์ เซอร์วิล เลีย ม เบเวอริด จ์ (Sir William Beveridge) เป็นนัก คิดคนสาคัญ ในการพัฒนา ระบบสวัสดิการสังคมในประเทศสหราชอาณาจักร โดยในช่วงระหว่างทศวรรษที่ 1940 และ 1950 สหราชอาณาจักรได้มีการพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมของตนเองบนฐานคิดของเบเวอ ริดจ์ที่ว่า การจะเอาชนะความยากแค้นของประชาชนได้นั้นจะต้องสถาปนาสวัสดิการสังคม 5 ประเภทส าคั ญ (The Big Five) อั น ประกอบด้ ว ย ระบบความมั่ น คงทางสั ง คมหรื อ การให้ หลักประกันความมั่นคงทางเศรษฐกิจด้วยสวัสดิการต่างๆ สาธารณสุข การศึกษา การเคหะ และการจ้างงาน (สุรพล ปธานวนิช, 2547, p.3) และข้อเสนอของเบเวอริดจ์ถือได้ว่าเป็นตัวแบบ คลาสสิกที่ยึดถือกันทั่วไป ซึ่งมีอทิ ธิพลต่อการกาหนดนโยบายสังคมทั้งในสหราชอาณาจักรและ ประเทศอื่นๆ ในทวีปยุโรป สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ ทั้งนี้ ในห้วงเวลาที่ผา่ นมา นัก คิด ทั้งหลายได้ พั ฒนาและปรับ เปลี่ย นตัว แบบคลาสสิ ก นี้ไ ปบ้ า ง ดังที่ สุรพล ปธานวนิ ช (2547, p.3) ได้สรุปไว้ว่า “[ในการนาตัวแบบของเบเวอริดจ์ไปใช้ นักคิด ]บางท่านอาจตัดองค์ประกอบด้านการ จ้างงานออกและแทนที่ดว้ ยบริการด้านสังคม หรือ social care (ซึ่งมีความหมายตรงข้าม กับบริการทางการแพทย์ ) (ดู Miller, 1999, p.9; Twigg, 1999, p.345) แต่นักวิชาการ บางคนก็ น าองค์ ป ระกอบของการบริ ก ารด้ า นสั ง คมระหว่ า งบุ ค คลไปรวมเป็ น 6 องค์ประกอบ (ดู Alcock, Payne and Sullivan, 2000, p.2; Dolgoff and Feldstein, 2000, p.264)”

ตัวแบบที่เบเวอริดจ์เสนอนี้มีนัยยะของการพิจารณาระบบสวัสดิการสังคมว่า รัฐควรมี บทบาทสาคัญในการจัดบริการเพื่อตอบสนองหรือแก้ปัญหาให้กับผูต้ กทุกข์ได้ยากในสังคม และ ได้จาแนกความต้องการหรือปัญหาเหล่านั้นออกเป็นด้านๆ เพื่อให้การจัดสวัสดิการครอบคลุม และทั่วถึงนั่นเอง

78

3.2.2 แนวคิดของ ทิทมัสส์ (Titmuss) ทิทมัสส์ (1974 อ้างถึงใน วันทนีย์ วาสิกะสิน, สุรางค์รัตน์ วศินารมณ์, & กิติพัฒน์ นนท ปัทมะดุลย์, 2557, pp. 3-5) มองว่า สวัสดิการเป็นเรื่องที่มีความหมายกว้าง กินความตั้งแต่ มาตรการทางภาษีอากร การให้ผลตอบแทนจากการทางาน มาตรการด้านการเงินการคลัง การ ให้บริการแก่ชุมชน ไปจนถึงการแทรกแซงของรัฐในเรื่องต่างๆ ดั งนั้น เมื่อพิจารณามาตรการ และบทบาทต่างๆ ของรัฐ ครอบครัว และตลาด การจาแนกรูปแบบของสวัสดิการสังคมจึงแบ่ง ออกได้เป็น 3 รูปแบบด้วยกัน คือ รูปแบบสถาบัน รูปแบบสัมฤทธิผลทางอุตสาหกรรม และ รูปแบบส่วนที่เหลือ รูป แบบที่หนึ่ง คือ สวั ส ดิก ารสังคมรูป แบบสถาบัน (institutional model) โดยภายใต้ รูปแบบสถาบันนี้ สวัสดิการสังคมมีความสาคัญในการก่อให้เกิดบูรณภาพ (integration) หรือ ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน (solidarity) ในสังคม และอยู่ในสถานะของสถาบันทางสังคมที่จะ ขาดเสียไม่ได้ (วันทนีย์ วาสิกะสิน et al., 2557) และรัฐมีบทบาทสาคัญในการขับเคลื่อนให้เกิด สวัสดิการสังคมเชิงสถาบันที่เป็นระบบ ควบคู่ไปกับการดารงอยู่ของระบบเศรษฐกิจตลาดเสรีที่ ถู ก มองว่าสร้างความไม่เ ป็นธรรมทางสังคมและเศรษฐกิจ อันจะนาไปสู่ก ารสร้างสมดุล ใน กระบวนการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและเศรษฐกิจที่ไม่เป็นธรรมดังกล่าว ทั้งนี้ ทิทมัสส์ (1974 อ้างถึงใน วันทนีย์ วาสิกะสิน et al., 2557) มองว่า สวัสดิการสังคมรูปแบบนี้ตั้งอยู่บนพื้นฐาน ความคิดสองส่วน คือ ผลกระทบอันเลวร้ายที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงของระบบเศรษฐกิจและ สังคม และหลักการเรื่องความเป็นธรรมทางสังคม (social justice) ที่รัฐพึงระลึกถึงและเข้ ามา ดาเนินการในลักษณะต่างๆ เพื่อบรรลุเป้าหมายความเป็นธรรมทางสังคม รูปแบบที่สอง คือ สวัสดิการแบบสัมฤทธิผลทางอุตสาหกรรม (industrial-achievement performance model) ซึ่ ง สวั ส ดิ ก ารสั ง คมภายใต้ รู ป แบบนี้ จ ะพิ จ ารณาจั ด สรรบนเกณฑ์ ความสามารถในการทางาน สถานภาพหรือบทบาทการทางาน ผลิตภาพและผลิตผลของงาน เป็นสาคัญ (วันทนีย์ วาสิกะสิน et al., 2557) เนื่องจากฐานความเชื่อที่ว่า สวัสดิการสังคมเป็น

78

เสมือนกลไกสาคัญอันหนึ่งในระบบเศรษฐกิจ และเป็นเครื่องตอบแทนแก่ผู้ที่เป็นกาลังในการ ผลั ก ดั นระบบเศรษฐกิ จ ซึ่งเป็นความเชื่อที่ได้รับอิทธิพลจากแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์และ จิตวิทยาอุตสาหกรรมที่ถือว่า การให้รางวัล หรือให้คุณให้โทษต่อบุคคล จะเป็นสิ่งจูงใจให้คน ตั้งใจทางาน สวัสดิการที่คนควรได้รับจึงควรพิจารณาจากคุณความดีตามผลงาน เพื่อให้เกิดทั้ง แรงจูงใจในการทางานและความจงรักภักดีต่อหน่วยงาน อย่างไรก็ดี ถึงแม้ สวัสดิการสังคมใน รู ป แบบนี้ เ อื้ อต่ อ การป้อ งกั น ปัญ หาสั ง คมมากกว่า รู ป แบบแรก แต่ ก็ ยั ง ถู ก วิ พ ากษ์ถึ ง ความ ครอบคลุมของสวัสดิการสังคมซึ่งจากัดอยู่เฉพาะผู้ที่อยู่ในกาลังแรงงาน แต่ไม่ได้ครอบคลุมไป ถึงผู้ที่อยู่นอกกาลังแรงงานหรือผูท้ ี่ใช้ชีวติ อยู่นอกระบบผลิตนั่นเอง รูปแบบสุดท้าย คือ สวัสดิการสังคมรูปแบบส่วนที่เหลือ (residual model) โดยการจัด สวัสดิการสังคมรูปแบบส่วนที่เหลือนี้เรียกอีกอย่างว่าการจัดสวัสดิการสังคมรูปแบบชั่วคราว บรรเทาปัญหา หรือแบบเก็บตก เพราะเป็นการจัดสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนเฉพาะในส่วน ที่ เ หลื อ (residual) จากที่ ป ระชาชนมี อ านาจซื้ อ หาบริ ก ารในตลาดของระบบเศรษฐกิ จ เสรี (วันทนีย์ วาสิกะสิน et al., 2557) โดยการจัดสวัสดิการในรูปแบบนี้ตั้งอยู่บนฐานความเชื่อว่า บุคคลในสังคมจะได้รับการตอบสนองความต้องการโดยแหล่งตอบสนองความต้องการทาง สังคมที่สาคัญสองแหล่ง คือ ตลาดและครอบครัว กล่าวคือ เมื่อเกิดปัญหาหรือความต้องการ ทางสังคม ประชาชนจะหันไปใช้รายได้หรือเงินออมที่มีอยู่ ซื้อหาบริการทางสังคมต่างๆ มา ตอบสนองความต้องการหรือแก้ปัญหาของตน และหากไม่สามารถดาเนินการด้วยตนเองได้ ก็ จะหันไปสู่ครอบครัวหรือชุมชนที่อยู่แวดล้อม ซึ่งนั่นหมายความว่า ประชาชนจะหันเข้าหาบริการ ของรัฐก็ต่อเมื่อประสบปัญหาอย่างหนักหรือภัยพิบัติ เช่น ภัยธรรมชาติ อัคคีภัย หรืออุบติเหตุ อื่นๆ เป็นต้น ข้อวิพากษ์อย่างหนึ่งที่สวัสดิการสังคมแบบส่วนที่เหลือนี้มักจะได้รับ คือ ถึงแม้รูปแบบ สวัสดิการสังคมเช่นนี้จะปล่อยให้กลไกตลาดได้ทาหน้าที่โดยรัฐแทรกแซงน้อยที่ ทว่า การจัด สวัสดิการรูปแบบส่วนที่เหลือนี้ แท้ที่จริงแล้ว มักเป็นการรอให้ปัญหาเกิดขึ้นก่อน แล้วจึงจะ จัดบริการเพื่อแก้ไขปัญหา มากกว่าที่จะมุ่งเน้นการป้องกันปัญหา หรือเสริมสร้างภูมิคุ้มกันทาง

78

สังคมให้กับประชาชนอย่างทั่วถึง ในกรณีที่เลวร้ายที่สุด สวัสดิการสังคมรูปแบบนี้อาจส่งผลให้ เกิดการสร้างตราบาปทางสังคม (stigmatization) แก่ผู้รับสวัสดิการสังคมจากรัฐ และทาให้เกิด ภาพลักษณ์ที่ว่า ผู้รับสวัสดิการจากรัฐเป็นผู้ผิดปกติ เบียดเบียนสังคม หรือเป็นภาระของสังคม และแนวทางการแก้ปัญหาสังคมภายใต้รูปแบบนี้อาจเป็นไปในลักษณะของสวัสดิการสังคมที่มา ควบคู่กันกับการลงโทษ เช่น เด็กเร่ร่อนที่ต้องเป็นขอทานอยู่ตามท้องถนน หากรัฐพบเด็กกลุ่มนี้ อาจจัดให้มีสวัสดิการที่พักและอาหารในรูปแบบสถานสงเคราะห์เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว แต่ก็ มักจะเป็นไปในรูปของการกักขังไม่ให้ ไปรบกวนสังคม มากกว่าที่จะเป็นการสงเคราะห์เพื่อดูแล และพัฒนาคุณภาพชีวิตของเด็กเร่รอ่ น เป็นต้น 3.2.3 แนวคิดของ เอสปิง-แอนเดอร์เสน (Esping-Andersen) เอสปิง-แอนเดอร์เสน เป็นนักวิชาการด้านนโยบายสังคมชาวสวีเดนที่ได้ทาการศึกษา ระบอบสวัสดิการสังคมเอาไว้อย่างเป็นระบบ (Esping-Andersen, 1990) โดยเขาได้ทาการศึกษา เปรียบเทียบระบบสวัสดิการสังคมในประเทศต่างๆ แล้วเสนอข้อสรุปว่าด้วยการจาแนกประเภท ของระบอบสวัสดิการออกเป็ น 3 ประเภทด้วยกัน คือ ระบอบสวัสดิการแบบเสรีนิยม (Liberal) ระบอบสวัสดิการแบบอนุรักษ์นิยม (Conservative) และระบอบสุดท้ายคือ ระบอบสวัสดิการ แบบสั ง คมนิ ย มประชาธิ ป ไตย (social democratic) ซึ่ ง ระบอบสวั ส ดิ ก ารแต่ ล ะประเภทมี คุณลักษณะสาคัญที่แตกต่างกันดังแสดงในตารางที่ 3.2 ในระบอบสวัสดิการรูปแบบเสรีนิยม ซึ่งมีกลุ่มประเทศแองโกลแซกซอน (AngloSaxon) เช่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริกา เป็นกลุ่มประเทศตัวอย่าง (Archetype) นั้น รัฐมี การจัดเตรียมสิทธิประโยชน์ด้านสวัสดิการสังคม (welfare benefits) ให้กับประชาชนน้อยมาก เนื่องจากมีความเชื่อพื้นฐานว่า สวัสดิการของรัฐควรจะมีไว้เพื่อตอบสนองความต้องการพื้นฐาน หรื อ แก้ ปั ญ หาเท่ า ที่ จ าเป็ น เท่ า นั้ น จึ ง ท าให้ ก ารได้ ม าซึ่ ง สิ ท ธิ ป ระโยชน์ (entitlements) นั้ น มี ลักษณะที่เข้มงวด ผู้ที่ต้องการรับสวัสดิการจะต้องผ่านการตรวจสอบความทุกข์ยาก (means test) ตามเกณฑ์ ที่ รั ฐ ได้ ก าหนดไว้ และบ่ อ ยครั้ ง ที่ สั ง คมหรื อ แม้ ก ระทั่ ง รั ฐ เองก็ ม องว่ า ผู้ รั บ

78

สวัสดิการในแง่ลบ เช่น ขี้เกียจ ไม่ฉลาด ซึ่งเป็นเรื่องของการตีตรา (stigmatization) แก่ผู้รับ สวัสดิการนั่นเอง ตารางที่ 3.2 คุณลักษณะของระบบอบสวัสดิการสามประเภทของ Esping-Andersen คุณลักษณะ

เสรีนยิ ม

1. สิทธิประโยชน์ที่รัฐจัดให้ น้อย 2. การได้มาซึ่งสิทธิ ประโยชน์

- เข้มงวด

อนุรักษ์นิยม

สังคมนิยม ประชาธิปไตย

ปานกลาง

มาก

- ผูกติดกับรายได้

ถ้วนหน้า

- การพิสูจน์ความทุกข์ยาก - เป็นไปตามสถานะการจ้าง - การตีตราผู้รับสวัสดิการ

- บริหารจัดการโดย นายจ้าง

3. บทบาทร่วมของรัฐและ เอกชน 4. การแบ่งชั้นทางสังคม

เอกชนมีบทบาทสูง รัฐมี

รัฐแทรกแซงเฉพาะที่จาเป็น รัฐมีบทบาทสูง

บทบาทต่า เป็นไปตามกลไกตลาด

เอกชนมีบทบาทต่า สะท้อนตามความเหลื่อมล้า น้อย ของตลาดแรงงาน

5. กลุ่มประเทศตัวอย่าง

แองโกลแซกซอน

ยุโรปพื้นทวีป

สแกนดิเนเวีย

ที่มา: สรุปจาก Esping-Andersen (1990) เมื่อรัฐจากัดบทบาทในการจัดสวัสดิการสังคมของตนเองเช่นนี้ การจัดสวัสดิการสังคม ในระบอบสวั ส ดิ ก ารแบบเสรี นิ ย มนี้ จึ ง มี ภ าคเอกชนเข้ า ร่ ว มการจั ด บริ ก ารสวั ส ดิ ก ารใน หลากหลายรูป แบบ เช่น ประกั นสุขภาพ ประกั นอุบัติแหตุ สวัสดิก ารโดยนายจ้า ง เป็นต้น ในขณะที่รัฐเองอาจมีมาตรการบางอย่างที่จูงใจให้เอกชนเข้ามาร่วมในตลาดการให้บริการนี้ เช่น การให้บริการสาธารณสุขในสหราชอาณาจักรนั้นเป็นบริการพื้นฐานที่หากประชาชนต้องการ บริการที่มีคุณภาพสูงขึ้นก็ต้องจ่ายเงินซื้อบริก ารจากภาคเอกชนเอง เป็นต้น ดังนั้น ระบอบ สวัสดิการแบบเสรีนิยมนี้จึงดาเนินไปควบคู่กับการแบ่งชั้นทางสังคมที่เป็นผลจากระบบตลาด (results of market) หรือเรียกอีกอย่างว่าเป็นการแบ่งชั้นตามสถานะทางเศรษฐกิจของบุคคล หรือกลุ่มบุคคลนั่นเอง

78

สาหรับระบอบสวัสดิการแบบอนุรักษ์นิยม มีกลุ่มประเทศตัวอย่างอยู่ในยุโรปภาคพื้น ทวี ป (Continental Europe) เช่ น เยอรมนี ฝรั่ ง เศส เป็ น ต้ น ซึ่ ง ในระบอบนี้ รั ฐ จะจั ด เตรี ย ม สวัสดิการสังคมเอาไว้ให้กับประชาชนแบบพอประมาณ กล่าวคือ รัฐมักจะทาหน้าที่ควบคุม โครงสร้างและระบบการจัดสวัสดิการสังคมมากกว่าที่จะเป็นผู้จัดสวัสดิการด้วยตนเองโดยตรง แต่หากครอบครัวหรือตลาด (นายจ้าง) ไม่สามารถจัดเตรียมสวัสดิการให้ได้ รัฐจึงจะเข้ามา แทรกแซง ยกตัวอย่างเช่น ระบบประกันสังคมของเยอรมนีที่นายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐร่วมจ่ายเงิน สมทบเข้ากองทุนประกั นสังคมที่มีการบริหารจัดการร่วมระหว่างสามภาคส่วน โดยในทาง ปฏิบัตินายจ้างมักมีบทบาทที่ชัดเจนกว่าลูกจ้างและภาครัฐ และการได้มาซึ่งสิทธิประโยชน์ต่างๆ มักจะผูกติดอยู่กับรายได้ (earnings-related) ของบุคคลหรือลูกจ้างที่เป็นคนจ่ายเงินสมทบเข้า กองทุนนีแ้ ละสถานะการจ้างของลูกจ้าง (status-based) ดังนัน้ การแบ่งชั้นทางสังคมในประเทศ เหล่านี้มักจะสะท้อนออกมาตามความเหลื่อมล้าที่เกิดขึ้ นภายในตลาดแรงงาน (replicates labor market inequalities) นั่นเอง ระบอบสวัสดิการรูปแบบสุดท้าย คือ ระบอบสังคมนิยมประชาธิปไตย ที่มีกลุ่มประเทศ สแกนดิเนเวีย เช่น สวีเดน เดนมาร์ก นอร์เวย์ เป็นกลุ่มประเทศตัวอย่าง เป็นระบอบสวัสดิการที่ ใจกว้าง (generous) มากสาหรับประชาชน โดยมีสิทธิประโยชน์ด้านสวัสดิการสูงและการได้มา ซึ่งสิทธิประโยชน์เป็นแบบถ้วนหน้า (universal) คือ รัฐจัดสวัสดิการครอบคลุมทุกมิติของชีวิต ของประชาชนทุกคนในประเทศ อันส่งผลให้การแบ่งชั้นทางสังคมต่ามาก เนื่องจากประชาชนทุก คนสามารถเข้าถึงสวัสดิการต่างๆ ได้อย่างเท่าเทียม ดังนั้น บทบาทของรัฐในการจัดสวัสดิการ ในระบอบนีจ้ งึ สูงกว่าภาคเอกชนอย่างมาก 3.3 หลักการของนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมที่พึงปรารถนา โดยทั่วไปแล้ว สวัสดิการสังคมเป็นเสมือนมรดกทางสังคมที่ผู้คนยอมรับให้มีในสังคม โดยปริยาย มันถูกสร้างขึ้นเป็นสินค้าสาธารณะโดยมีผู้จัดเตรียมสินค้าคือรัฐบาล ผู้ซึ่งได้รับเงิน สนับสนุนการผลิตจากคนในสังคมหรือก็คือผู้รับสวัสดิการสังคมเอง สินค้าชนิดนี้ถูกผลิตซ้าใน ลั ก ษณะของนโยบายของรั ฐ บาลที่ ต้ อ งมี จากรุ่ น สู่ รุ่ น และไม่ มี รั ฐ บาลไหนจะปฏิ เ สธการ

78

จัดเตรียมสวัสดิการสังคมได้ เพราะหากปฏิเสธ ย่อมต้องเตรียมพร้อมรับแรงกดดันทางสังคม มหาศาล อย่างน้อยก็จากมวลชนผู้ได้รับสวัสดิการสังคมโดยตรงและโดยอ้อม กิ ติพั ฒน์ นนทปัท มะดุ ล ย์ (2554) ได้อธิบ ายทัศนคติต่อรัฐ สวัสดิก ารและสวัสดิการ สังคมในอุดมคติของกลุ่มแนวคิดที่แตกต่างกัน 6 กลุ่ ม (ตามวิธีการจาแนกของ George and Wilding) โดยชี้ให้เห็นว่า แต่ละกลุ่มแนวคิดมีทัศนคติต่อการจัดสวัสดิการสังคมโดยรัฐ (หรือรัฐ สวัสดิการ) อย่างไร และสวัสดิการสังคมในอุดมคติของแต่ละกลุ่มแนวคิดนั้นควรจะมีลักษณะ อย่างไรด้วย ซึ่ง โดยสรุป ความหลากหลายของมุมมองที่มีต่อการจัดสวัสดิการสังคมโดยรัฐดังกล่าวได้ ก่อให้เกิดคาถามต่อบทบาทหน้าที่ของรัฐในการจัดสวัสดิการสังคมมากขึ้น กล่าวอีกนัยหนึ่ง ความหลากหลายทางความคิดเหล่านี้ได้ทาให้การจัดสวัสดิการสังคมอยู่ภายใต้การถกเถียงที่ สาคัญต่างๆ เช่น สวัสดิการสังคมที่รั ฐจัดเตรียมให้กับปวงชนอย่างถ้วนหน้าและยั่งยืนเป็นไปได้ จริงหรือ การเก็บเงิน (ภาษี) ของปวงชนเพื่อจัดเตรียมสวัสดิการมีความชอบธรรมมากน้อย เพียงใด และการจัดสวัสดิการสังคมโดยรัฐเพียงลาพังยังเป็นสิ่งที่พึงปรารถนาอยู่อีกหรือไม่ เป็น ต้น ซึ่งผลลัพธ์ของการถกเถียงอย่างยาวนานนี้เกิดขึ้นในรูปแบบของการปรับตัวของการจัด สวัสดิการสังคม เช่น จากรัฐสวัสดิการ (Welfare State) สู่สวัสดิการจากงาน (Workfare) หรือ สังคมสวัสดิการ (Welfare Society) เป็นต้น ซึ่งประเด็นเหล่านีจ้ ะได้อธิบายในบทที่ 4 ต่อไป

78

ตารางที่ 3.3 เป็นการสรุปสาระสาคัญในประเด็นทั้งสองตามมุมมองของ 6กลุ่มแนวคิด อันได้แก่ กลุ่มขวาใหม่ กลุ่มทางสายกลาง กลุ่มสังคมนิยมประชาธิปไตย กลุ่มมาร์กซิสม์ กลุ่ม สตรีนยิ ม และกลุ่มกรีนนิสม์ โดยสรุป ความหลากหลายของมุมมองที่มีต่อการจัดสวัสดิการสังคมโดยรัฐดังกล่าวได้ ก่อให้เกิดคาถามต่อบทบาทหน้าที่ของรัฐในการจัดสวัสดิการสังคมมากขึ้น กล่าวอีกนัยหนึ่ง ความหลากหลายทางความคิดเหล่านี้ได้ทาให้การจัดสวัสดิการสังคมอยู่ภายใต้การถกเถียงที่ สาคัญต่างๆ เช่น สวัสดิการสังคมที่รั ฐจัดเตรียมให้กับปวงชนอย่างถ้วนหน้าและยั่งยืนเป็นไปได้ จริงหรือ การเก็บเงิน (ภาษี) ของปวงชนเพื่อจัดเตรียมสวัสดิการมีความชอบธรรมมากน้อย เพียงใด และการจัดสวัสดิการสังคมโดยรัฐเพียงลาพังยังเป็นสิ่งที่พึงปรารถนาอยู่อีกหรือไม่ เป็น ต้น ซึ่งผลลัพธ์ของการถกเถียงอย่างยาวนานนี้เกิดขึ้นในรูปแบบของการปรับตัวของการจัด สวัสดิการสังคม เช่น จากรัฐสวัสดิการ (Welfare State) สู่สวัสดิการจากงาน (Workfare) หรือ สังคมสวัสดิการ (Welfare Society) เป็นต้น ซึ่งประเด็นเหล่านีจ้ ะได้อธิบายในบทที่ 4 ต่อไป

75

ตารางที่ 3.3 ทัศนคติต่อรัฐสวัสดิการและสวัสดิการสังคมในอุดมคติของแต่ละกลุ่มแนวคิด กลุ่มแนวคิด 1. กลุ่มขวาใหม่

ทัศนคติต่อรัฐสวัสดิการ - ไม่มรี ัฐสวัสดิการสมบูรณ์แบบ

- รัฐต้องยกเลิกนโยบายที่เป็นไปไม่ได้ในการสร้างความเท่าเทียมกัน

- ผูส้ นับสนุนรัฐสวัสดิการเข้าใจมนุษย์ผิด

- รัฐควรเป็นผู้กระตุ้นให้เกิดการตอบสนองความต้องการของ

- รัฐสวัสดิการคุกคามอิสรภาพ

2. กลุ่มทางสายกลาง

สวัสดิการกับสังคมในอุดมคติ

ประชาชนมากกว่าจัดบริการเอง

- รัฐสวัสดิการไม่มป ี ระสิทธิภาพและประสิทธิผล

- บริการของรัฐควรเป็นแบบชั่วคราวหรือน้อยที่สุด

- รัฐสวัสดิการทาลายเศรษฐกิจและสังคม และการเมือง

- การจัดบริการสวัสดิการสังคม รัฐต้องให้อย่างมีเงื่อนไข

- ระบบตลาดเป็นสิงที่ดีและยอมรับบทบาทของรัฐสวัสดิการ

- เน้นปฏิบัตินิยม ไม่เน้นอ้างอิงทฤษฎี เน้นความต้องการปรับปรุง

- รัฐสวัสดิการที่เข้มแข็งไม่จาเป็นต้องขัดกับเสรีภาพและไม่

จาเป็นต้องเป็นสังคมนิยมเสมอไป - ไม่มเี หตุผลที่จะล้มล้างรัฐสวัสดิการ บริการของรัฐสวัสดิการ

เป็นสิ่งที่ดี - วิตกกังวลหากบทบาทของรัฐสวัสดิการขยายตัวเร็วจน

นโยบายเศรษฐกิจตามไม่ทัน

สภาพสังคม - สนใจในอาการของปัญหาที่เด่นชัด - จัดการให้เกิดสมดุล - ส่งเสริมคุณค่าที่ดงี าม - จัดระบบเศรษฐกิจแบบผสม - การมีรัฐชาติเป็นเอกภาพ

76

กลุ่มแนวคิด 3. กลุ่มสังคมนิยม ประชาธิปไตย

ทัศนคติต่อรัฐสวัสดิการ - รัฐสวัสดิการมีข้ึนเพื่อขจัดความทุกข์ยากและตอบสนองความ

ต้องการของประชาชนอย่างทั่วถึง - สวัสดิการสังคมไม่ใช่ความสูญเปล่า แต่เป็นการลงทุนทาง

สวัสดิการกับสังคมในอุดมคติ - เสมอภาค - เสรีภาพ - ภราดรภาพ

เศรษฐกิจอย่างหนึ่ง - รัฐสวัสดิการส่งเสริมให้ประชาชนเสียสละและการผสมผสาน

ทางสังคม - รัฐสวัสดิการช่วยลดความไม่เท่าเทียม

4. กลุ่มมาร์กซิสม์

- รัฐสวัสดิการปกป้องให้ทุนนิยมดารงอยู่ แต่ก็ให้ประโยชน์แก่

ผูใ้ ช้แรงงาน - รัฐสวัสดิการผลิตรูปแบบความสัมพันธ์ทางสังคมซ้าๆ เพื่อให้

ระบบทุนนิยมดารงอยู่

- มีการปกครองที่เป็นประชาธิปไตย - เป็นสังคมอุตสาหกรรม ที่มีการจาแนกแรงงานและการให้

ความสาคัญกับเศรษฐกิจ - ให้ความสาคัญกับความเสมอภาคของทรัพย์สนิ และการกระจาย

ทรัพยากร 5. กลุ่มสตรีนยิ ม

- มองทั้งบวกและลบ

- หลักการ: โอกาสในการเลือก โอกาสในการทางานที่เท่าเทียม

ความเป็นสากลนิยม ความแตกต่างระหว่างเพศ

77

กลุ่มแนวคิด

ทัศนคติต่อรัฐสวัสดิการ

สวัสดิการกับสังคมในอุดมคติ

- รัฐสวัสดิการไม่สามารถตอบสนองความต้องการเฉพาะของ

- นโยบาย: การมีรายได้ การทางาน การดูแล สิทธิและโอกาสที่เท่า

สตรี

เทียมกัน และองค์การที่ให้บริการแก่สตรี

- รัฐสวัสดิการเป็นการควบคุมทางสังคม โดยมีเนือ้ หาเป็นการ

ควบคุมทางเพศ 6. กลุ่มกรีนนิสม์

- ต่อต้านรัฐสวัสดิการในสังคมอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นสังคมให้

คุณค่ากับมนุษย์เหนือสิ่งมีชีวิตอย่างอื่น - รัฐสวัสดิการไม่ได้แก้ปัญหาสังคมอย่างแท้จริง เพียงบรรเทา

ปัญหาเท่านั้น - สวัสดิการของประเทศตะวันตกช่วยให้อัตราการบริโภคและ

การเติบโตทางเศรษฐกิจดาเนินต่อไป

- เป็นสังคมที่ให้ความสาคัญกับนิเวศวิทยาสูงสุด - “ความรู้สึกระดับชุมชน จิตสานึกระดับโลก” (Community Feeling

and Global Awareness) - งานไม่ใช่สิ่งที่ทาเพียงเพื่อค่าจ้าง งานรวมถึงงานที่มีคุณค่าสาหรับ

จิตวิญญาณของมนุษย์ - เน้นการมีสว่ นร่วมของสังคมอย่างเต็มที่

- สวัสดิการสังคมทาให้เกิดวิชาชีพที่สามารถแสดงอานาจเหนือ

ประชาชนผูย้ ากไร้

78

สรุป สวัสดิการสังคมและนโยบายสังคมเป็นเรื่องที่แยกออกจากกันไม่ได้ ไม่ว่าจะในมุมมองที่ มองว่า สวัสดิการสังคมเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสังคมหรือเป็นเป้าหมายของนโยบายสังคม การศึกษานโยบายสังคมจึงจาเป็นต้องทาความเข้าใจแนวคิดเกี่ยวกับสวัสดิการสังคมที่มีอยู่ หลากหลาย เพื่อเป็นพื้นฐานสาคัญในการพิจารณา วิเคราะห์ และทาความเข้าใจการวางแผน และการบริหารนโยบายสั งคมได้อย่างเหมาะสม โดยแนวคิดเกี่ย วกั บ สวัสดิการสังคมนี้ถูก จาแนกไว้โ ดยนัก คิด จานวนมาก แต่ใ นบทนี้ไ ด้อธิบ ายแนวคิดเกี่ย วกั บ สวัสดิก ารสังคมตาม วิธีการจาแนกของงานเขียนชิ้นสาคัญ 2 งาน คื อ งานของ Fiona Williams (1989) และงานของ George and Wilding (1994) และได้อธิบายหลักการของนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมที่พึง ปรารถนาตามมุมมองของแต่ละกลุ่มแนวคิดที่ได้อธิบายไว้นั่นเอง ----------------------------------คาถามท้ายบท 1. แนวคิดเกี่ยวกับสวัสดิการสังคมที่หลากหลายสามารถจาแนกออกเป็นกลุ่มแนวคิด ได้อย่างไรบ้าง และแต่ละแนวคิดมีสาระสาคัญอย่างไร 2. สวัสดิการสังคมที่พึงประสงค์หมายถึงอะไร และมีลักษณะอย่างไร

----------------------------------เอกสารอ้างอิง Esping-Andersen, G. (1990). The three worlds of welfare capitalism. Cambridge: Polity.

Fitzpatrick, T. (2001). Welfare theory : an introduction. Basingstoke: Palgrave.

George, V., & Wilding, P. (1994). Welfare and Ideology. Hertfordshire: Harvester Wheatshelf.

Hadley, R., & Hatch, S. (1981). Social Welfare and the Failure of the State: Centralised social services and participatory alternatives. London: Allyn and Unwin.

Kutsar, D., & Kuronen, M. (2015). Local Welfare Policy Making in European Cities (D. Kutsar & M. Kuronen Eds.). Springer Link: Springer International Publishing.

79

Midgley, J. (1997). Social welfare in global context. Thousand Oaks: Sage Publications.

Williams, F. (1989). Social policy, a critical introduction : issues of race, gender and class. Cambridge: Polity in association with Basil Blackwell. เกษรา ชัยเหลืองอุไร. (2557). การศึกษาเปรียบเทียบระบบสวัสดิการสังคมระหว่างประเทศไทยและประเทศ สิ ง ค โ ป ร์ .

Retrieved from ก รุ ง เ พ ท ฯ : http://www.mfa.go.th/dvifa/contents/filemanager/files/nbt/nbt6/IS/IS6031.pdf กิ ติพั ฒ น์ นนทปั ทมะดุ ล ย์. (2554). นโยบายสั ง คมและสวั ส ดิ ก ารสั ง คม (พิม พ์ค รั้ ง ที่ 5 ed.). กรุ ง เทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. จรัส สุวรรณมาลา. (2542). รัฐบาล-ท้องถิ่น ใครควรจัดบริการสาธารณะ. กรุงเทพฯ: สานักงานกองทุน สนับสนุนการวิจัย. ป๋วย อึ้งภากรณ์. (ไม่ระบุ). คุณภาพแห่งชีวิต ปฏิทินแห่งความหวัง: จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอนป๋วย อึ้ง ภากรณ์ : จากครรภ์ ม ารดาถึ ง เชิ ง ตะกอน (pp. 5-8). www.puey.in.th: Open School Thailand.

Retrieved from http://www.puey.in.th/index.php/%E0%B8%AB%E0%B8%99%E0%B8%B1%E0%B8%87%E0 %B8%AA%E0%B8%B7%E0%B8%AD?task=view&id=16. พงษ์เทพ สั นติกุล. (2556). สวัสดิการสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ในยุคสมัยโลกาภิวัตน์ . กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ระพี พ รรณ ค าหอม. (2557). สวั ส ดิ ก ารสั ง คมกั บ สั ง คมไทย (พิ ม พ์ ค รั้ ง ที่ 4 ed.). กรุ ง เทพ: ส านั ก พิม พ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ระพีพรรณ คาหอม, อภิญญา เวชยชัย, ทิพาภรณ์ โพธิ์ถวิล, อัญมณี บูรณกานนท์, & กิตติพัฒน์ นนทปัทมะ ดุลย์. (2549). ทิศทางและรูปแบบการจัดสวัสดิการสังคมของประเทศไทย. Retrieved from กรุงทเพ ฯ: http://www.tu.ac.th/org/socadm/gallery/tikthan.pdf วั น ทนี ย์ วาสิ ก ะสิ น , สุ ร างค์ รั ต น์ วศิ น ารมณ์ , & กิ ติ พั ฒ น์ นนทปั ท มะดุ ล ย์ . (2557). ความรู้ ทั่ ว ไปเกี่ ย ว ส วั ส ดิ ก า ร สั ง ค ม แ ล ะ สั ง ค ม ส ง เ ค ร า ะ ห์ ( พิ ม พ์ ค รั้ ง ที่ 7 ed.). ก รุ ง เ ท พ : ส า นั ก พิ ม พ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน. (2556). การพัฒนาสังคมเชิงบูรณาการโดยใช้กองทุนสวั สดิการชุมชนเป็ น ศูนย์กลาง. Retrieved from กรุงเทพฯ: สุรพล ปธานวนิช. (2547). นโยบายสังคม: เส้นทางสู่รัฐสวัสดิการ. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย.

-----------------------------------

80

บทที่ 4 แนวคิดเกี่ยวกับความมั่นคงทางสังคม นอกจากแนวคิดเกี่ยวกับสวัสดิการสังคมแล้ว นโยบายสังคมยังมีแนวคิดหลักอีกกลุ่ม หนึ่งที่ต้องเกี่ยวข้องอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ นั่นคือ แนวคิดเกี่ยวกับความมั่นคงทางสังคม (social security) ซึ่งในหลายประเทศใช้ค านี้ใ นความหมายเดียวกันกับสวัสดิก ารสังคม ในขณะที่อีก หลายประเทศก าหนดขอบเขตของสองค านี้ไ ว้ อย่ า งชั ดเจน ดังนั้น เพื่อให้เ กิดความชั ด เจน ระหว่างสองแนวคิดดังกล่าว บทที่ 4 นี้จะมุ่งอธิบายว่า ความมั่นคงทางสังคม สวัสดิการสังคม และนโยบายสังคม มีความเกี่ยวข้องและเหลื่อมซ้อนกันอย่างไร 4.1. ความหมายและขอบข่ายของ “ความมั่นคงทางสังคม” เมื่ อ พิ จ ารณาการถื อ ก าเนิ ด ของค าว่ า “ความมั่ น คงทางสั ง คม (social security) นั้ น พบว่า สหรัฐอเมริกาเป็นผูท้ ี่ได้ใช้คานีอ้ ย่างเป็นทางการในรัฐบัญญัติความมั่นคงทางสังคม ค.ศ.

1935 (Social Security Act 1935) ซึ่งเป็นกฎหมายที่ก าหนดการบริก ารเพื่อความมั่นคงด้ า น รายได้ให้กับคนชรา ทายาทของผู้ประกันตน และบุคคลอื่นที่ประสบเหตุระหว่างการทางาน หลังจากนั้น คานี้ก็ได้ถูกนาไปใช้ในประเทศอื่น เช่น เยอรมนีได้นาคาว่า social security มาใช้ใน หลังจากที่ก่อนหน้านั้นได้ใช้คาว่า social welfare มาเป็นส่วนใหญ่ นอกจากนี้ องค์การระหว่าง ประเทศยังได้นาคานี้ไปใช้ในการดาเนินงานของตน ซึ่งทาให้ความมั่นคงทางสังคมได้ถูกขยาย ความรวมไปถึงการประกันรายได้รูปแบบอื่นๆ เช่น เงินสงเคราะห์ต่างๆ เป็นต้น “ความมั่นคงทางสังคม” เป็นคาศัพท์ที่มักจะถูกใช้อย่างกว้างๆ เพื่ออ้างถึงความมั่นคง ทางรายได้ การให้บริการสาธารณสุข และบริการอื่นๆ โดยภาครัฐที่มีขึ้นเพื่อการกินดีอยู่ดีของ ประชาชน (Midgley, 1997, p. 217) โดยในหลายประเทศ ความมั่นคงทางสังคมมักจะถูกรับรู้ โดยทั่วกันว่าหมายถึงเฉพาะการสนับสนุนทางรายได้และบริการอื่นๆ เพื่อรักษาระดับรายได้ ทว่า ความมั่นคงทางสังคมไม่ได้เป็นเพียงรูปแบบหนึ่งของการรักษาระดับรายได้เท่านั้นแต่ยัง เป็นส่วนสาคัญอันหนึ่งของการจัดสวัสดิการในหลายประเทศ และเช่นเดียวกัน มันยังเป็นส่วน ส าคั ญ ของโครงสร้ า งทางเศรษฐกิ จ อี ก ด้ ว ย (Spicker, 1993, p.103 in McKay, 2005, p.38) ดั ง นั้ น การสรุ ป ความหมายของความมั่ น คงทางสั ง คมจึ ง เป็ น สิ่ ง ที่ ท าได้ ย าก เนื่ อ งจาก ความหมายนั้นหลากหลายมาก ดังคากล่าวที่วา่ 81

“ The meaning attached to the term social security varies greatly from country to country, and even within a country it often means different things to different people.” “ความหมายของคาว่าความมั่นคงทางสังคมแตกต่างกันไปจากประเทศสู่ประเทศ และแม้ก ระทั่ ง ภายในประเทศเดีย วกัน ความมั่ น คงทางสัง คมมัก หมายถึ งสิ่ งที่ ต่างกัน สาหรับคนที่ต่างกัน”

Kaim-Caudle (1973, p. 6) ความหลากหลายของคานิยามนั้นไม่ได้จากัดอยู่เพียงความแตกต่างระหว่างประเทศ เท่านั้น เนื่องจากความมั่นคงทางสังคมยังมีความหมายที่แตกต่างออกไปได้อกี เมื่อถูกแปลความ หรือรับรู้โดยบุคคลที่แตกต่างกัน ดังนั้น เนื้อหาในส่วนนี้จึงจะรวบรวมนิยามสาคัญที่ได้รับการ อ้างถึงอยู่ทั่วไป เพื่อให้ผู้อา่ นได้ทาความเข้าใจความมั่นคงทางสังคมในภาพรวมเสียก่อน 4.1.1. นิยามความมั่นคงทางสังคมในต่างประเทศ การนิยามความหมายของความมั่นคงทางสังคมเป็นปัญหาค่อนข้างมาก เนื่องจากเป็น เรื่องที่เกี่ยวข้องกับหลายรูปแบบของนโยบายสวัสดิการของรัฐ (McKay, 2005, p. 38) เช่น การ ประกันสังคม การจ่ายเงินสงเคราะห์ เป็นต้น ซึ่งแต่ละประเทศต่างนิยามความหมายของความ มั่นคงทางสังคมภายใต้บริบทของตน และกาหนดนโยบายสังคมที่แตกต่างกันออกมาภายใต้ ขอบข่ายของความมั่นคงทางสังคม โดย Kaim-Caudle (1973) ได้ศึกษาและรวบรวมความหมาย ของความมั่นคงทางสังคมที่มีนัยยะแตกต่างกันไปตามแต่ละประเทศ ซึ่งในที่นี้ได้สรุปมาเฉพาะ บางประเทศดังแสดงในตารางต่อไปนี้ ตารางที่ 4 ความหมายของความมั่นคงทางสังคมในต่างประเทศ ประเทศ สหรัฐอเมริกา

ความหมาย/ความครอบคลุมของ “ความมัน่ คงทางสังคม” ความมั่ น คงทางสั ง คมเป็ น ค าที่ นิ ย มใช้ใ นการอ้า งถึ ง การประกั น สั ง คมให้ แ ก่ ผู้สูงอายุ ผู้พิการ ผู้สืบทายาท และผู้รับบริการสาธารณสุข โดยความหมายที่ กว้างกว่านั้นมักจะอิงอยู่กับระบบความมั่นคงทาสังคมในสหรัฐอเมริกา ซึ่งมักจะ เกี่ยวกับการให้บริการสาธารณะในด้านการคุ้มครองการสูญเสียรายได้ ระบบ บานาญสาหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐ เงินชดเชยและเงินบานาญแก่ทหารผ่านศึกและ พนักงานเอกชน และสิทธิประโยชน์แก่ลูกจ้างในด้านต่างๆ

82

ประเทศ สหราชอาณาจักร

นิวซีแลนด์

เยอรมนีและออสเตรีย

ความหมาย/ความครอบคลุมของ “ความมัน่ คงทางสังคม” ความมั่นคงทางสังคมเป็นคาที่ถกู ใช้ในสถิติของทางราชการ ซึ่งจะรวมถึงการ ประกันสังคม การสังคมสงเคราะห์ สิทธิประโยชน์ของเด็กและครอบครัว และ เบีย้ บานาญของทหารผ่านศึก และรวมไปถึงการจ่ายเงินให้แก่ปจั เจกบุคคล ภายใต้วัตถุประสงค์ทางสังคมต่างๆ ยกเว้น ทุนการศึกษา ความมั่นคงทางสังคมเป็นชื่อของหน่วยงานแห่งหนึ่งในประเทศนิวซีแลนด์ ซึ่งมี หน้าที่รับผิดชอบการให้บริการด้านการสังคมสงเคราะห์และสวัสดิการ และการ รักษาระดับรายได้ในรูปแบบต่างๆ แต่ไม่รวมถึงการจ่ายเงินทดแทนแก่แรงงาน ความมั่ น คงทางสัง คมมั กจะหมายรวมถึง สิ ทธิประโยชน์ทางการเงินและการ บริการด้านสาธารณสุขรวมเอาไว้ในการประกันสังคมรูปแบบต่างๆ ในประเทศ เยอรมนีและออสเตรีย

ที่มา: แปลจาก Kaim-Caudle (1973, p.7-10), ขีดเส้นใต้ข้อความสาคัญโดยผู้เขียน

เช่ น เดี ย วกั น Clasen (1994) ได้ ส รุ ป ไว้ ว่ า ความหมายของความมั่ น คงทางสั ง คมใน ประเทศต่างๆ มีค วามแตกต่างกั น ยกตัวอย่างเช่น ในบริบ ทของประเทศสหราชอาณาจักร ความมั่นคงทางสังคมมักจะหมายถึงการถ่ายโอนเงินสดทุกประเภทให้กับปัจเจกบุคคลหรือ ครัวเรือน ซึ่งบริหารจัดการหรือควบคุมโดยหน่วยงานราชการหนึ่ง (Clasen, 1994, หน้า 61) ในขณะที่ในประเทศเยอรมนี ความมั่นคงทางสังคมมีความหมายที่สลับซับซ้อนกว่าในสหราช อาณาจักร โดยในเอกสารราชการมีการใช้คาว่าความมั่นคงทางสังคมเอาไว้อย่างกว้างๆ และ ก ากวม ท าให้ ใ นหลายครั้ ง ความมั่ น คงทางสั ง คมถู ก ระบุ ใ ห้ แ คบลงมาเป็ น เรื่ อ งของการ ประกันสังคม แต่ในหลายครั้งความมั่นคงทางสังคมถูกมองรวมไปถึงเรื่องกฎหมายแรงงานและ สิทธิของคนงานด้วย แท้จริงแล้ว ความกากวมของความหมายของความมั่นคงทางสังคมนี้สอดคล้อ งกั บ คุณลักษณะของความมั่นคงทางสังคมแบบแยกส่วนในเยอรมนี ยกตัวอย่างเช่น การสูญเสีย รายได้เ นื่องจากการบาดเจ็บ ถู ก เลิก จ้าง เกษีย ณ และเจ็บ ป่วยจะถู กรองรับด้วยหน่วยงาน ภาครัฐและกึ่ งรัฐจานวนมาก โดยจะมีการก าหนดรูป แบบเฉพาะสาหรับ การช่วยเหลือกลุ่ม สั ง คมและกลุ่ ม อาชี พ ที่ แ ตกต่ า งกั น หรื อ การที่ สิ ท ธิ ป ระโยชน์ ด้ า นประกั น สั ง คมได้ รั บ การ สนับสนุนจากรัฐบาลกลาง ในขณะที่สิทธิประโยชน์ด้านสังคมสงเคราะห์ได้รับการสนับสนุนโดย หน่ ว ยงานระดั บ ท้ องถิ่ น ต่า งๆ หรื อ การที่ สิ ท ธิ ป ระโยชน์ บ างประเภทถู ก บริ ห ารจั ดการโดย 83

หน่วยงานด้านการประกันที่เป็นอิสระจากรัฐ ในขณะที่สิทธิประโยชน์อื่นถูกบริหารจัดการโดย หน่วยงานภาครัฐระดับภูมิภาคหรือท้องถิ่น นอกจากนี้ Midgley (1997, p. 217) ยังได้กล่าวถึงความมั่นคงทางสังคมไว้วา่ ในปัจจุบัน คาว่าความมั่นคงทางสังคมมักจะถูกใข้แบบหลวมๆ ในการอ้างถึงความหลากหลายของการ บริก ารเพื่อความมั่นคงทางรายได้ (income security) การบริก ารด้านสาธารณสุข หรือการ บริการอื่นๆ ที่ดาเนินการโดยรัฐเพื่อส่งเสริมสวัสดิภาพของพลเมืองของตน โดยในหลายประเทศ ความมั่ น คงทางสั ง คมมั ก จะเกี่ ย วข้ อ งกั บ การสนั บ สนุ น รายได้ (income support) ซึ่ ง ท าให้ ความหมายของความมั่นคงทางสังคมในนัยยะนีถ้ ูกใช้กันอย่างแพร่หลาย ทั้งนี้ จริงอยู่ว่าคาว่าความมั่นคงทางสังคมถูกใช้อย่างเป็นทางการครั้งแรกในชื่อของ กฎหมายความมั่นคงทางสังคม (Social Security Act 1935) ในสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นกฎหมายที่ กาหนดบริการด้านความมั่นคงทางรายได้ให้กับผู้สูงอายุและลูกจ้าง และหลังจากนั้นคานี้ก็ได้ ถู ก นาไปใช้อย่างแพร่หลายทั่ว โลก ทว่า ในภายหลัง ความมั่นคงทางสังคมได้ถูกนาไปใช้ใน ความหมายที่ ค รอบคลุ ม ไปถึ ง เรื่ อ งการประกั นรายได้ (income protection) อย่ า งการสั ง คม สงเคราะห์ด้ว ย ดั งนั้น องค์ป ระกอบของความมั่ นคงทางสั งคมในปัจ จุบัน จึ งรวมไปถึ ง การ ประกันสังคม การสังคมสงเคราะห์ การประกันความรับผิดของนายจ้าง และเงินสงเคราะห์ทาง สังคมรูปแบบอื่นๆ ด้วย เมื่อเปรียบเทียบความหมายของความมั่นคงทางสังคมในประเทศต่างๆ Kaim-Caudle (1973, p.7) ได้สรุปไว้ในท้ายที่สุดว่า ความมั่นคงทางสังคมไม่ใช่คาศัพท์ที่ถูกใช้ในการจัดเก็บ สถิติของภาครัฐแต่มักจะถูกใช้ในสิ่งพิมพ์ของรัฐบาลหรือเอกสารทางวิชาการเสียมากกว่า โดย ความมั่นคงทางสั ง คมมัก จะถู ก ใช้เ พื่ ออ้ า งถึ งการประกั นสั งคม การจัดระบบบ านาญ การ ให้บริการสาธารณสุข และการให้ความช่วยเหลือด้านที่อยู่อาศัยด้วย ในแง่มุมที่คล้ายคลึงกัน องค์ ก ารแรงงานระหว่ า งประเทศ (International Labour Organization (ILO) อ้ า งใน KaimCaudle, 1973, p.9) พิจารณาว่า ความมั่นคงทางสังคมเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิของปัจเจกชนใน การเข้าถึงสินค้าและบริการสาธารณะที่ครอบคลุมเรื่องการรักษาพยาบาล การรักษาระดับ รายได้ และการให้ความช่วยเหลือพิเศษแก่ผทู้ ี่ต้องรับผิดชอบดูแลครอบครัว 84

4.1.2. แนวทางการพิจารณาความหมายของความมั่นคงทางสังคม จากความหมายและมุมมองต่างๆ ข้างต้น จึงสรุปได้ว่า การพิจารณาความหมายของ ความมั่นคงทางสังคมเกิดขึ้นได้ในสองแนวทางด้วยกัน แนวทางแรก คือ แนวทางดั้งเดิมที่เน้น การนาความหมายของความมั่น คงทางสั งคมไปประยุ ก ต์ใ ช้ใ นการก าหนดนโยบายและจั ด สวัสดิการสังคม ส่วนแนวทางที่สอง คือ แนวทางเสรีนิยมใหม่ที่เน้นการตีความว่าด้วยการ ต่อรอง อานาจ และความชอบธรรมที่อยู่เบื้องหลังการดาเนินงานภายใต้หลักการความมั่นคง ทางสังคมนั่นเอง ในแนวทางแรกซึ่งเป็นแนวทางดั้งเดิมนั้น ความมั่ นคงทางสังคมจะมีความหมายทั้งใน เชิงกว้างและแคบ ซึ่งในความหมายที่ก ว้างนั้น ความมั่นคงทางสังคมเป็นได้เ ป้าหมายของ นโยบายสังคมและรูปแบบของการดาเนินงานซึ่งมีความหลากหลายและครอบคลุมสินค้าและ บริการสาธารณะหลายประเภทดังที่ได้อธิบายมาข้างต้น ส่วนในความหมายของความมั่นคงทาง สังคมที่แคบนั้น เป็นการพิจารณาความมั่นคงในลักษณะของระบบ ซึ่งจะมีความชัดเจนและช่วย ให้เกิดการเรียนรู้และทาความเข้าใจได้ง่ายขึ้น ดังที่ Neuhaus (1979, p.136 อ้างใน ณรงค์ เพ็ชร ประเสิรฐ, 2546, หน้า 4) ได้ให้ความหมายของระบบความมั่นคงทางสังคมเอาไว้วา่

“เป็นระบบที่ช่วยเหลือให้สมาชิกของประชาสังคมที่ไม่มีศักยภาพพอที่จะเลี้ยงชีพ ตนเองได้ ไม่ว่าจะชั่วคราวหรือตลอดชีวิต ให้สามารถดารงชีวิตอยู่ได้ในสังคม อย่างมีศักดิ์ศรี ด้วยการพยุงฐานะ รายได้ พัฒนาศักยภาพ และสร้างโอกาสให้มี งานทา”

อย่างไรก็ดี การที่จะทาให้ระบบความมั่นคงทางสังคมเกิดขึน้ ได้นั้น รัฐบาลจะต้องจัดหา รายได้โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากภาษีรูปแบบต่างๆ จากนั้น จึงจัดสรรงบประมาณเพื่อดาเนินการ ให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์การสร้างความมั่นคงทางสังคม ทว่า งบประมาณของรัฐที่ใช้เพื่อ ความมั่ น คงทางสั ง คมกลั บ ไปเรี ย กว่ า “งบประมาณเพื่ อ สวั ส ดิ ก ารสั ง คม” (social welfare budget)” ดังนัน้ จึงมักเกิดความสับสน เมื่อการพิจารณาความมั่นคงทางสังคมนั้นหลุดออกจาก

85

สวัสดิการสังคมไม่ได้นั่นเอง อย่างไรก็ดี ณรงค์ เพ็ชรประเสิรฐ (2546, pp. 3-4) ได้สรุปความ เหมือนและแตกต่างระหว่างความมั่นคงทางสังคมและสวัสดิการสังคมไว้อย่างชัดเจนว่า “ความหมายของค าว่า “สวั ส ดิ ก ารสั ง คม” คล้ า ยๆกั บความหมายของคาว่า “ความมั่ น คงทางสั งคม” (social security) ต่า งกั น ตรงที่ ว่า ถ้ า เป็ น นโยบายจะ เรียกว่า “นโยบายสวัสดิการสังคม” (social welfare policy) แต่ถ้าเป็นระบบและ การจั ด การกลั บ ไปใช้ ค าว่ า “ระบบความมั่ น คงทางสั ง คม” (social security system)”

เพื่ อ ให้ เ กิ ด ความเข้ า ใจที่ ชั ด เจนยิ่ ง ขึ้ น ณรงค์ เพ็ ช รประเสิ ร ฐ (2546, หน้ า 4) ได้ ยกตัวอย่างการใช้คา “ความมั่นคงทางสังคม” และ “สวัสดิการสังคม” ควบคู่กันในประเทศ เยอรมนีไว้ว่า “[ประเทศเยอรมนี]ซึ่งเป็นเจ้าตารับของนโยบายสวัสดิการสังคมและระบบความ มั่นคงทางสังคมนั้น ได้ใช้คาสองคานี้คละเคล้าไปในความหมายที่ เกื อบจะไม่ ต่างกัน นั่นคือ ถ้าเป็นตัวนโยบาย ตัวงบประมาณ ก็จะใช้คาว่า social welfare หรือ สวั ส ดิ ก ารสั ง คม แต่ถ้ า เป็ น ระบบและการจั ด การที่ จ ะให้ บ รรลุ น โยบาย สวัสดิการสังคม ก็จะเรียกว่า social security หรือระบบความมั่นคงทางสังคม และโดยทั่วไปโครงการความมั่นคงทางสังคมจะประกอบด้วย การประกันสังคม ประเภทต่างๆ นั่นเอง”

ในประเทศอื่นๆ ความมั่นคงทางสังคมก็ถูกใช้ในลักษณะที่ไม่แตกต่างจากเยอรมนีมาก นัก โดยในสหราชอาณาจักร Sainsbury (1999) มองความมั่นคงทางสังคมว่าเป็นเครื่องมือที่มึ อานาจและยืดหยุ่นสูง (a potentially powerful and flexible tool) ซึ่งจะคอยนาส่งสวัสดิการที่อยู่ ในรูปตัวเงินมากกว่าที่จะเป็นสินค้าหรือบริการอื่น เพื่อให้ผู้รับสวัสดิการสามารถอยู่ ในสังคมที่ เงินจาเป็นต่อการดารงรักษาสวัสดิภาพของปัจเจกบุคคล นอกจากนี้ Sainsbury มองว่า ความ มั่นคงทางสังคมถูกใช้ในการบรรเทาความยากจนได้ หรือกล่าวอีกในนัยหนึ่งคือ การบรรเทา ความยากจนเป็นจุดมุ่งหมายหนึ่งของความมั่นคงทางสังคม อย่างไรก็ตาม ไม่ได้หมายความว่า ความมั่นคงทางสังคมจะดาเนินไปเพื่อการบรรเทาความยากจนเท่านั้น เพราะจุดมุ่งหมายของ

86

ความมั่นคงทางสังคมจะถูกเลือก ซึ่งกระบวนการเลือกนี้จะดาเนินการโดยมีการเมืองเข้ามา เกี่ยวข้อง Sainsbury (1999) ได้สรุปจุดมุ่งหมายของความมั่นคงทางสังคมที่ “เก่าและคุ้นเคย (old and familiar)” ในสหราชอาณาจักร ซึ่งเกิดขึ้นตามระบบความมั่นคงทางสังคมแบบเดิ มของ Beveridge เอาไว้ 5 ประการด้วยกัน ได้แก่ 1) การบรรเทาความยากจน (the relief of poverty) เป็ น จุ ด มุ่ ง หมายที่ เ ก่ า แก่ แ ละ คุ้นเคยที่สุดของความมั่นคงทางสังคม ซึ่งสิทธิประโยชน์ด้านความมั่นคงทางสังคม หลายประเภทมักจะมอบให้กับผู้ที่มีรายได้ต่าหรือไม่มีรายได้เลย โดยการบรรเทา ความยากจนในลักษณะนี้เป็นจุดมุ่งหมายหนึ่งที่ปรากฎอยู่ในกฎหมายความยากจน ของอังกฤษที่เกิดขึน้ ตั้งแต่ศตวรรษที่ 18 และยังคงดาเนินมาจนถึงศตวรรษที่ 21 นี้ 2) การเติมเต็มความต้องการ (meeting needs) เป็นจุดมุ่งหมายที่ดูจะเข้ามาทดแทน การบรรเทาความยากจน เนื่องจากการเติมเต็มความต้องการนั้นมีนัยยะของการที่ รัฐจะต้องระบุและวัดความต้องการ ก่อนที่จะจัดสรรสิทธิประโยชน์ด้านความมั่นคง ทางสังคมให้แก่ผู้ที่ตอ้ งการ 3) การรั ก ษาและทดแทนรายได้ (income maintenance and replacement) เป็ น การ ดาเนินการเพื่อช่วยรักษาสภาวะแวดล้อมของปัจเจกบุคคลและครอบครัวในห้วง เวลาที่พวกเขาต้องเผชิญกับการขาดรายได้ ซึ่งการดาเนินการนี้จะเกี่ยวข้องกับสิทธิ ประโยชน์ที่ตอ้ งจ่ายเงินสมทบ (contributory benefits) 4) การชดเชย (compensation) เป็นจุดมุ่งหมายที่เ น้ นไปที่ ผู้ มีร ายได้น้ อยที่อ าจต้ อ ง บาดเจ็บหรือทุพพลภาพจากการทางาน 5) การกระจายซ้า (redistribution) คือ การมุ่งกระจายทรัพยากรทางการคลังระหว่าง กลุ่มประชากรต่างๆ เช่น จากคนรวยสู่คนจน จากคนทางานสู่คนว่างงาน จากจาก วัยทางานสู่วัยเกษียณ เป็นต้น ทั้ง นี้ การกระจายซ้าถือได้ว่าเป็นจุดมุ่งหมายหนึ่ง ของความมั่นคงทางสังคม แต่ Sainsbury เห็นว่า อาจจะดีกว่าหากมองการกระจาย ซ้าเป็นผลจากการพยายามบรรลุจุดมุง่ หมายอื่นอย่างการบรรเทาความยากจนหรือ การเติมเต็มความต้องการด้วย 87

อย่างไรก็ตาม Sainsbury มองว่า จุดมุ่งหมายดั้งเดิมห้าประการดังกล่าวมีลักษณะของ การตัง้ รับ (passive) คือ การรอที่จะแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นแล้ว มากกว่าการรุกไล่ (active) หรือการ ป้องกันปัญหาที่อาจเกิดขึ้นได้ ซึ่งอาจไม่สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและเศรษฐกิจ ที่รวดเร็วเท่าใดนัก เขาจึงเสนอว่า ความมั่นคงทางสังคมน่าที่จะมีจุดมุ่งหมายเชิงรุกเพิ่มขึน้ อย่าง น้อย 2 ประการ คือ การดึงคนให้ทางาน (getting people to work) และการเปลี่ยนพฤติกรรม คน (changing behaviours) การดึงคนให้ทางานเป็นจุดมุ่งหมายใหม่ที่เกิดขึ้นจากมุมมองของกลุ่มขวาใหม่ ที่มองว่า สิทธิประโยชน์ด้านการว่างงานแบบเดิมนั้นใจกว้างเกินไปและทาให้เกิดวัฒนธรรมการพึ่งพิง ซึ่ง ส่งผลให้ผรู้ ับสิทธิประโยชน์ไม่จาเป็นหรือไม่ต้องการที่จะทางาน เนื่องจากสามารถใช้ชีวติ ได้ด้วย เงินจากสิทธิประโยชน์การว่างงาน ดังนัน้ ระบบความมั่นคงทางสังคมจึงควรกาหนดจุดมุ่งหมาย ใหม่ คือ การดึงคนให้ทางานและช่วยให้พวกเขาทางานต่อไป การเปลี่ยนพฤติกรรมคน เป็นจุดมุ่งหมายใหม่ของความมั่นคงทางสังคมที่เน้นการปรับ พฤติกรรมของคนในสังคมให้พึ่งตนเองมากขึ้นหรือแสดงพฤติกรรมที่รัฐเห็นว่าเหมาะสม เช่น การลดสิทธิประโยชน์ของพ่อ/แม่เลี้ยงเดี่ยวเพื่อให้การเลี้ยงเดี่ยวเป็น เรื่องยากขึ้นและขัดขวาง การหย่าร้างหรือการแยกกันอยู่ หรือการลดสิทธิประโยชน์ที่อยู่อาศัยสาหรับผู้พักอาศัยลาพัง เพื่อลดการเช่าที่พักอาศัยสาหรับอยู่คนเดียว เป็นต้น ในท้ายที่สุด Sainsbury (1999) ได้สรุปว่า จุดมุ่งหมายของความมั่นคงทางสังคมมักจะ มาจากระบบความเชื่ อ ที่ ฝั ง ลึ ก ในสั ง คมว่ า อะไรคื อ สั ง คมที่ ดี แ ละอะไรที่ จ ะท าให้ เ กิ ด ความสัมพันธ์อันดีระหว่างสมาชิกของสังคมและระหว่างพลเมืองและรัฐ ในส่วนของประเทศไทย พงษ์เทพ สันติกุล (2556, p. 37) มองว่า ความมั่นคงทางสังคม หมายถึง การดาเนินงานทั้งรัฐและสังคมที่จะช่วยลดปัญหาความยากจนและขจัดภัยพิบัติต่างๆ ซึ่ ง แสดงให้ เ ห็ น ว่ า ความมั่ น คงทางสั ง คมมี ค วามหมายที่ ก ว้ า งขวาง หมายความรวมไปถึ ง มาตรการทางด้านเศรษฐกิจและสังคมในการขจัดความยากจนและความเสี่ยงภัยต่างๆ เช่น การประกันสังคม การสังคมสงเคราะห์ การบริการทางสังคมประเภทต่างๆ เป็นต้น

88

โดยสรุป แนวทางแรกของการพิจารณาความหมายของความมั่นคงทางสังคมนี้มอง ความมั่นคงในลักษณะของเป้าหมาย เครื่องมือ และระบบดาเนินการของนโยบายสังคม ซึ่งเป็น มุมมองที่พิจารณาความมั่นคงทางสังคมแบบดั้งเดิมที่มองว่า แนวคิดความมั่นคงทางสังคมเกิด ขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหาสังคมต่างๆ ที่ดารงอยู่ เพื่อให้สมาชิกในสังคมดารงชีวิตอยู่ในสังคมได้อย่าง มีศักดิ์ศรีและสวัสดิภาพนั่นเอง อย่างไรก็ตาม แนวทางนี้ได้ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากภายใต้ บริบททางสังคมและเศรษฐกิจในปัจจุบัน จึงทาให้มีนักวิชาการจานวนหนึ่งเสนอแนวทางการ พิจารณาความมั่นคงทางสังคมอีกแนวทางหนึ่งขึ้น แนวทางที่สองในการพิจารณาความหมายของความมั่นคง คือ แนวทางเสรีนิยมใหม่ที่ สะท้อนจากมุมมองที่มีต่อระบบความมั่นคงทางสังคมและการจัดเก็บภาษีเพื่อดาเนินการใน ระบบนั้น โดย Bochel, Bochel, Page, and Sykes (2005, p. 40) สรุปไว้ว่า ในมุมมองของเสรี นิยมใหม่ การจัดเก็บภาษีนนั้ ถูกมองว่าเป็นภาระ (burden) ในขณะที่ความมั่นคงทางสังคมนั้นถูก มองว่าเป็นเรื่องที่ทาให้เสียเงินเปล่า (a waste of money) ซึ่งมุมมองนี้กาลังเป็นกระแสหลักใน หลายรัฐบาล และส่งผลให้เกิดการรักษาหรือลดระดับการจัดเก็บภาษีและควบคุมค่าใช้จา่ ยด้าน ความมั่นคงทางสังคมตามไปด้วย ในการทาความเข้าใจความมั่นคงทางสังคมให้ลึกลงไป Ling (1995, p. 44) ได้เสนอแนะ ว่ า เราสามารถจะท าความเข้ า ใจความมั่ น คงทางสัง คมได้ โ ดยการเชื่ อ มโยงความสัมพันธ์ ระหว่างความมั่นคงทางสังคมกับการเปลี่ยนแปลงทางสังคมต่างๆ ใน 6 ประเด็นต่อไปนี้ 1. ความมั่นคงทางสังคมเป็นปฎิกิรยิ าตอบกลับต่อความวุ่นวายในสังคมและสะท้อนให้ เห็นถึงความต้องการในการโอนอ่อนเมื่อต้องเผชิญกับความไม่พอใจที่เป็นระบบ 2. ความมั่นคงทางสังคมถูกออกแบบให้คุ้มครองการผลิตซ้าความสัมพันธ์ทางสังคม ในสังคมที่มีการแบ่งแยกเพศ ชนชั้น ชาติพันธุ์ และความเหลื่อมล้าอื่นๆ โดยมันจะ ขับเน้นและจัดระเบียบครอบครัวปิตาธิปไตย กระบวนการแรงงาน และการตกเป็น เบีย้ ล่างในรูปแบบอื่นๆ เช่น การทุพพลภาพ เป็นต้น 3. ความมั่นคงทางสังคมเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการสร้างความชอบธรรมที่กว้างขึ้น ที่รัฐและระบบเศรษฐกิจเป็นส่วนหนึ่งของสังคมในภาพรวม 89

4. ความมั่นคงทางสังคมเป็นผลจากการที่นักการเมืองให้คามั่นที่มากขึ้นเพื่อชนะการ เลือกตั้งและข้าราชการให้บริการมากขึ้นเพื่อสร้างอาณาจักรของพวกเขา 5. ห่างไกลจากการคุ้มครองระเบียบสังคมไปมาก แท้จริงแล้ว ความมั่นคงทางสังคม ได้ลดทอนความสาคัญของความเชื่อพื้นฐานของระบอบทุนนิยมที่ว่า รางวัลต้อง เชื่อมโยงกับความพยายาม และความรูพ้ ืน้ ฐานของตลาดแรงงานลงไป 6. ความมั่ น คงทางสั ง คมสะท้ อ นความต้ อ งการที่ แ ท้ จ ริ ง ของนั ก การเมื อ ง กลุ่ ม ผลประโยชน์ และประชาชนในการที่จะอยู่ในสังคมที่ความต้องการถูกเติมเต็มได้ โดยไม่เกี่ยวกับความสามารถที่จะจ่ายเพื่อให้ได้มาซึ่งการเติมเต็มนั้น ความมั่นคงทางสั งคมในมุมมองของ Ling จึงเป็นการตีความเจตนารมณ์ของความ มั่นคงทางสังคมในเชิงการต่อรองเพื่อความชอบธรรมและผลประโยชน์ภายในสังคม ระหว่างตัว แสดงต่างๆ เช่น รัฐ นายทุน กลุ่มผลประโยชน์ ระบบราชการ ประชาชน เป็นต้น ซึ่งสอดคล้อง กับมุมมองของ Stinchcombe (1985) ที่มองว่า ความมั่นคงทางสังคมมีจุดกาเนิดมาจากความ ขัดแย้งระหว่างชนชั้น ซึ่งการจัดบริการด้านความมั่นคงทางสังคมโดยรัฐ นั้นสัมพันธ์กั บ การ พัฒนาอุตสาหกรรม โดย Stinchcombe มองว่า การที่บริการด้านความมั่นคงทางสังคมของรัฐ จะเอือ้ เฟื้อ (generous) มากน้อยเพียงใด ไม่ได้ขึน้ อยู่กับอานาจของชนชั้น แต่ขนึ้ อยู่กับโครงสร้าง การต่อรองเพื่อให้ได้มาซึ่งฉันทามติระหว่างรัฐกับตัวแทนของชนชั้ นทางสังคมทั้งหลาย ซึ่งใน ท้ายที่สุด การดารงอยู่ของความมั่นคงทางสังคมควรที่จะทาให้ความขัดแย้งทางชนชั้นเชื่องลงได้ 4.1.3. การแผ่ขยายของแนวคิดความมั่นคงทางสังคม การแผ่ขยายของแนวคิดความมั่นคงทางสังคม หมายถึง การนาแนวคิดความมั่นคงทาง สังคมไปเป็นส่วนหนึ่งของการกาหนดนโยบายสังคมในแต่ละประเทศทั่วโลก หรือที่เรียกกันว่า กระบวนการทาให้เป็นสากล (internationalization) ของแนวคิดความมั่นคงทางสังคมนั่นเอง โดย Midgley (1997) ได้สรุปความเป็นมาของการแผ่ขยายแนวคิดความมั่นคงเอาไว้อย่างน่าสนใจว่า มีปัจจัย ที่เ อื้อต่อการแผ่ขยายอย่างน้อยสองประการด้วยกั น คือ การขยายอาณานิคมของ ประเทศในยุโรปและการส่งเสริมโดยองค์การระหว่างประเทศ ในส่วนแรกซึ่งเกี่ยวกับการขยาย 90

อาณานิคมนั้น Midgley (1997, p. 219) กล่าวว่า ประเทศมหาอานาจในยุโรปได้ส่งเสริมแนวคิด ความมั่นคงทางสังคมในประเทศอาณานิคมของตนเอง ยกตัวอย่างเช่น ฝรั่งเศสส่งเสริมแนวคิดการประกันสังคมในประเทศอาณานิคมของตน ซึ่งนาไปสู่การจัดให้มีระบบประกันสังคมที่ดูแลการเกษียณ ผู้สืบทายาท ผู้พิการ และแม้กระทั่ง การดู แ ลครอบครั ว ส าหรั บ ผู้ ป ระกั น ตนที่ มี บุ ต รในประเทศอาณานิ ค มเหล่ า นั้ น ส่ ว นสห ราชอาณาจักรส่งเสริมการออมแบบบังคับซึ่งเป็นที่รู้จักในนามกองทุนสารองเลีย้ งชีพ (provident funds) เนื่องจากผู้ดูแลประเทศอาณานิคมของสหราชอาณาจักร (British colonial authorities) ไม่เชื่อว่าระบบประกันสังคมจะเหมาะสมกับประเทศดังกล่าว จึงได้ผลักดันเฉพาะเรื่องของการ สร้างกองทุนสารองเลีย้ งชีพสาหรับคนทางานเต็มเวลาในระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ เป็นต้น ถึงแม้ว่ารัฐบาลสหราชอาณาจักรและรัฐบาลฝรั่งเศสจะส่งเสริมระบบความมั่นคงทาง สั ง คม แต่ ยั ง มี อ งค์ ก ารระหว่ า งประเทศองค์ ก ารหนึ่ ง ที่ มั ก จะเป็ น หน่ ว ยงานตั้ ง ต้ น ในการ ขับเคลื่อนแนวคิดความมั่นคงทางสังคมในระดับนานาชาติ และองค์กรนี้ยังขับเคลื่อนการแผ่ ขยายของแนวคิ ด ความมั่ นคงทางสั ง คมและการประกั น สัง คมอย่ า งต่ อเนื่ องจนถึงทุก วันนี้ ยกตัวอย่างเช่น ประเทศซิมบับเวได้จัดให้มีระบบประกันสังคมจนสาเร็จได้ก็ด้วยความช่วยเหลือ ทางเทคนิคจากองค์การระหว่างประเทศนี้ การส่งเสริมความมั่นคงทางสังคมจึงไม่ไ ด้เกิดจากการส่งเสริมโดยชาติมหาอ านาจ เท่านั้น ทว่า ยังมีองค์กรระหว่างประเทศที่มบี ทบาทในการส่งเสริมดังกล่าว คือ องค์การแรงงาน ระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) และสมาคมความมั่นคงทางสั งคม ระหว่างประเทศ (International Social Security Association: ISSA) อยู่ด้วย โดย ILO ได้ถูกก่อตั้ง ขึ้นในปี 1919 เพื่อส่งเสริมการพัฒนาแรงงานสัมพันธ์และสภาพการทางานทั่วโลก และยังเป็น ผู้สนับสนุนระบบความมั่นคงทางสังคมและการประกันสังคมที่แข็งขัน (Midgley, 1997, p. 218) โดยในช่วงแรกของการก่อตั้งองค์การ สมาชิกเพียงบางประเทศเท่านั้นที่มีระบบความมั่นคงทาง สังคม ดังนั้น ILO จึงส่งเสริมการสร้างระบบความมั่นคงทางสังคมอย่างจริงจังในหมู่ประเทศ อุตสาหกรรมที่เป็นสมาชิก และหลังจากสงครามโลกครั้งที่สอง ILO ก็ได้ส่งเสริมการขยายตัว ของระบบประกันสังคมไปยังประเทศกาลังพัฒนา และขอบเขตการสนับสนุนยังขยายครอบคลุม 91

ไปถึงการสังคมสงเคราะห์และสวัสดิการสังคมอื่นๆ ด้วย โดย ILO ได้ประกาศคาแนะนาเกี่ยวกับ ความมั่ น คงทางด้ า นรายได้ เลขที่ 67 ในปี 1944 (Income Security Recommendations (No.67) of 1944) ซึ่ ง สะท้ อ นถึ ง ขอบเขตที่ ก ว้ า งขึ้ น นี้ และน าไปสู่ อ นุ สั ญ ญาว่ า ด้ ว ยความมั่ น คงทางสั ง คม

(มาตรฐานขั้นต่า) ในปี 1952 ซึ่งได้กลายมาเป็นเครื่องมือระดับนานาชาติขั้นต้นในการส่งเสริม ความมั่นคงทั่วโลก ในส่วนของสมาคมความมั่นคงทางสังคมระหว่างประเทศ (ISSA) ซึ่งได้รับการก่อตั้งเมื่อ ปี 1927 ในฐานะส่วนงานหนึ่งของ ILO นั้น มีวัตถุประสงค์หลักขององค์การในการการพัฒนา นโยบายและการบริหารจัดการและการส่งเสริมการจัดเวทีนานาชาติให้แก่นักบริหารความ มั่นคงทางสังคม (social security administrators) ทั้งหลาย โดย ISSA ได้จัดพิมพ์รายงานจานวน มากเกี่ยวกับความมั่นคงทางสังคม ให้ความช่วยเหลือด้านเทคนิคแก่ผู้เกี่ยวข้อง และจัดประชุม ระดับนานาชาติดา้ นความมั่นคงทางสังคม (Midgley, 1997, p.219) อย่างไรก็ดี การแผ่ขยายของแนวคิดความมั่นคงทางสั งคมดาเนินไปควบคู่กับปัญหา ด้านการบริหารต่างๆ ในหลายประเทศ ปัญหาเหล่านีช้ ัดเจนมากในประเทศแถบละตินอเมริกาที่ ซึ่งระบบอุปถัมภ์ทางการเมืองและการคอร์รัปชั่นฝังรากลึก หรือในกรณีอื่น การริเริ่มระบบ ความมั่ น คงทางสั ง คมได้ ก่ อ ให้ เ กิ ด ค าถามเกี่ ย วกั บ ผลกระทบระยะยาวต่ อ การเติ บ โตทาง เศรษฐกิจของประเทศ ทว่า ความสาเร็จของการแผ่ขยายแนวคิดความมั่นคงทางสังคมได้เบียด บังปัญหาเหล่านี้เอาไว้ และทาให้ปัญหาเหล่านี้ไม่ได้รับการถกเถียงในวงกว้าง โดยในขณะที่ ปัญหาเหล่านี้กาลังรุนแรงขึ้น องค์การระหว่างประเทศอื่น อย่างเช่น ธนาคารโลก ได้ส่งเสริม การแปรรูประบบความมั่นคงทางสังคมไปสู่ความรับผิดชอบของเอกชน (privatization of social security) บางประเทศอย่างประเทศจึน อาร์เจนตินา เปรู ได้ดาเนินตามแนวคิดนี้และได้แปรรูป ระบบความมั่นคงทางสังคมไปเรียบร้อยแล้ว ดังนั้น หากปัญหาด้านการบริหารเหล่านี้ไม่ได้รับ การถกเถียงกันในระดับนานาชาติ แนวโน้มที่รัฐบาลต่างๆ จะดาเนินรอยตามแนวคิดการแปรรูป ก็จะเพิ่มมากขึ้นและรัฐบาลเหล่านี้ก็จะค่อยๆ ละทิ้งข้อผูกมัดในการจัดเตรียมความมั่นคงทาง สังคมไปเสียนั่นเอง

92

4.2. รูปแบบการบริการเพื่อความมั่นคงทางสังคม ในแง่ของการเป็นระบบการดาเนินงานด้านนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคม ความ มั่ น คงทางสั ง คมมั ก จะถู ก จ าแนกออกเป็ น ประเภทต่ า งๆ ตามรู ป แบบการให้ บ ริ ก ารที่ มุ่ ง สู่ เป้าหมายของการสร้างความมั่นคงทางสังคม โดย Midgley (1997) มองว่า การบริการเพื่อ ความมั่นคงทางสังคม (social security programs) ในปัจจุบันมักจะประกอบไปด้วย 4 รูปแบบ หลัก ได้แก่ การช่วยเหลือทางสังคม การประกันสังคม การประกันความรับผิดชอบของนายจ้าง และการให้เงินสงเคราะห์ทางสังคม ซึ่งการช่วยเหลือทางสังคมถือว่าเป็นการบริการรูปแบบที่ เก่าแก่ที่สุด รองลงมาคือ การประกันสังคม การประกันความรับผิดของนายจ้าง และการให้เงิน สงเคราะห์ทางสังคม ตามลาดับ อย่างไรก็ตาม นักวิชาการในประเทศไทย (พงษ์เทพ สันติกุล, 2556; ระพีพรรณ คาหอม, 2557) มักจะมองว่า การบริการเพื่อความมั่นคงทางสังคมรวมไป ถึงการบริการทางสังคมด้วย ดังนั้น เอกสารประกอบการสอนฉบับนี้จึงได้สรุปรูปแบบการบริการเพื่อความมั่นคง ทางสังคมไว้ 5 ด้านด้วยกัน ได้แก การช่วยเหลือทางสังคม การประกันสังคม การประกันความ รับผิดชอบของนายจ้าง การให้เงินสงเคราะห์ทางสังคม และการบริการทางสังคม โดยสี่รูปแบบ แรกอ้างตามการจาแนกของ Midgley (1997) ซึ่งเป็นรูปแบบสากล และเพิ่มการบริการทาง สังคมไว้เป็นรูปแบบที่ห้า อันจะช่วยให้ผู้อ่านได้เข้าใจความมั่นคงทางสังคมภายใต้บริบทของ ประเทศไทยไปพร้อมกัน 4.2.1. การช่วยเหลือทางสังคม (social assistance) การช่วยเหลือทางสังคม (social assistance) เป็นรูปแบบเก่าแก่ที่สุดของการบริการเพื่อ ความมั่นคงทางสังคม ซึ่งมักจะได้รับการเอ่ยถึงว่ามีจุดเริ่มต้นตั้งแต่กฎหมายความยากจน (Poor Laws) ที่ได้รับการกาหนดขึ้นเมื่อต้นศตวรรษที่ 17 ในประเทศอังกฤษ ซึ่งเน้นการสงเคราะห์ผู้ ยากไร้ (impotent poor) (Bloy, 2002) หลั ง จากนั้ น การช่ ว ยเหลื อ ทางสั ง คมได้ ก ระจายไปยั ง ประเทศต่างๆ ทั่ว โลกและกลายมาเป็น รูป แบบแรกๆ ของการสร้า งความมั่ นคงทางสั ง คม ระหว่างประเทศ โดยเป็นที่เชื่อกันว่า แนวคิดการให้ความช่วยเหลือทางสังคมได้ถูกนาเข้ามา เผยแพร่ในประเทศอาณานิคมโดยจักรวรรดินิยม เพื่อสร้างความเป็นอยู่ที่ดีแก่พวกพ้องของตน 93

และในขณะเดียวกันเพื่อรักษาอานาจและสถานะที่เหนือกว่าของประเทศจักรวรรดินิยม (พงษ์ เทพ สันติกุล, 2556, p. 37) ในประเทศไทย การช่วยเหลือทางสังคมได้ถูกนิยามไว้อย่างเป็นทางการโดยกระทรวง การพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (อ้างใน ระพีพรรณ คาหอม, 2557, p. 18) ซึ่งระบุ ว่า การช่วยเหลือทางสังคมหมายถึง “การช่ว ยเหลือ ประชาชนผู้ ทุก ข์ ย ากเดือ ดร้ อ น โดยฝ่ า ยผู้ ใ ห้ บริ ก ารหรือ หน่วยงานทั้งภาครัฐและเอกชนจะต้องมีการค้นหา สารวจข้อเท็จจริงว่า ผู้ที่จะ ได้รับบริการนั้นมีปัญหาความยากจนหรือเดือดร้อนจริง สมควรแก่การได้รับ บริการช่วยเหลือ”

โดยนัยยะของคานิยามนี้ จึงหมายความว่า การช่วยเหลือทางสังคมในประเทศไทยนั้น เป็นการสงเคราะห์ทางสังคมที่รัฐและเอกชนจะแสดงบทบาทของผู้ให้ และผู้ที่จะได้รับความ ช่วยเหลือทางสังคมนี้จะต้องเป็นผู้ที่ผ่านการตรวจสอบความยากไร้ (means-test) ที่ “สมควร ได้รับการช่วยเหลือ” นั่นเอง อย่ า งไรก็ ต าม การช่ ว ยเหลื อ ทางสั ง คมเป็ น รู ป แบบการบริ ก ารที่ ไ ด้ รั บ การ วิพากษ์วิจารณ์อย่างมาก เช่น นาไปสู่การตีตราทางสังคม (stigmatization) แก่ผู้รับบริการว่า ยากไร้ ทาให้เกิดภาวการณ์พึ่งพิง สร้างภาระที่เกิดจาเป็นแก่รัฐ เป็ นต้น ผู้จัดบริการเพื่อความ มั่นคงทางสังคมจึงมักจะต้องผสมผสานรูปแบบอื่นๆ เข้ามาไว้ในระบบความมั่นคงทางสังคม ด้วย 4.2.2. การประกันสังคม (social insurance) การประกันสังคม (social insurance) ถือกาเนิดขึ้นในประเทศเยอรมนีในช่วงครึ่ง หลัง ของคริสต์ศตวรรษที่ 19 โดยการบริการนี้อยู่บนฐานคิดที่ว่า คนทางาน (workers) พึงจ่ายเงิน สมทบอย่างสม่าเสมอ เพื่อทดรองไว้ใช้ยามที่พวกเขาต้องประสบความยากลาบาก (Midgley, 1997) ซึ่งระบบประกันสังคมนี้เป็นการจ่ายเงินสมทบแบบไตรภาคี คือ นายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐ ร่วมกันจ่านเงินสมทบตามหลักการของบิสมาร์ค หลังจากนั้น องค์กรแรงงานระหว่างประเทศ 94

และประเทศอื่นๆ จึงได้นาไปประยุกต์ใช้และกาหนดแนวทางในการคุ้มครองและสร้างสวัสดิการ สังคมให้กับแรงงาน การประกันสังคมถือเป็นมาตรการทางสังคมอันหนึ่งที่คุ้มครองป้องกันประชาชนที่มี รายได้ประจาไม่ให้ได้รับความเดือดร้อนจากการสูญเสียรายได้บางส่วนหรือทั้งหมด อันจะทาให้ คนทางานมีหลักประกันด้านการดารงชีวิตและความเป็นอยู่ที่ดี (พงษ์เทพ สันติกุล, 2556) ซึ่ง กระรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (2550, หน้า 9 อ้างใน ระพีพรรณ คาหอม, 2557, pp. 16-17) ได้ให้ความหมายของการประกันสังคมไว้ว่า หมายถึง “มาตรการหนึ่งในการจัดสวัสดิการสังคมเพื่อคุ้มครองป้องกันประชาชนที่มี รายได้ ประจ า ไม่ใ ห้ ได้ รับความเดือดร้ อนเมื่อ ต้องสูญ เสี ย รายได้ทั้งหมดหรือ บางส่ ว นที่ มี ร ายได้ ไ ม่เ พี ย งพอแก่ ก ารเลี้ย งชี พ เพื่ อ ให้ มีห ลั ก ประกั น ด้ า นการ ดารงชีวติ และความเป็นอยูท่ ี่ดขี ึ้น”

ทั้งนี้ ในหลายประเทศในยุโรป พัฒนาการของการประกันสังคมได้เดินหน้าจากการเป็น “นโยบายสังคมจากข้างบน (social policy from above)” มาเป็น “นโยบายสังคมจากข้า งล่ าง (social policy from below)” (Clasen, 1997, pp. 2-13) กล่าวคือ แต่เดิมที่การประกันสังคมเป็น นโยบายจากข้างบนที่ก าหนดโดยชนชั้น นาในช่ว งทศวรรษ 1880 ถึงสงครามโลกครั้งที่ ใน ปัจจุบัน การประกั น สั ง คมได้ ก ลายมาเป็น นโยบายจากข้ างล่ า งที่ แรงขับ เคลื่ อนสั งคมนิ ย ม ประชาธิปไตย (social democratic forces) ได้เข้ามามีส่วนในการพัฒนาการประกันสังคมในช่วง หลังจากนั้น การประกันสังคมในยุคหลังได้ถูกคาดหวังว่า จะส่งเสริมความสมัครสมาน (solidarity) และความเป็นหนึ่งเดียวกันในสังคม (social cohesion) ได้ด้วยการหลอมรวมคนงาน ชนชั้นกลาง และนายจ้าง เข้าด้วยกันผ่านการจ่ายเงินสมทบและรับสิทธิประโยชน์จากระบบประกันสังคม กล่าวอีก นัย หนึ่งคือ การประกั นสังคมได้ก ลายมาเป็นเสาหลัก ของการพัฒนารัฐ สวัสดิการ สมัยใหม่ ซึ่งหวังกันว่าจะช่วยลดบทบาทของการตรวจสอบความยากแค้น (means test) และ การสนับสนุนทางสังคมประเภทเก็บตกต่างๆ ในหลายประเทศในยุโรป (Clasen, 1997; Page, 1995) 95

อย่างไรก็ตาม ความคาดหวังอันสวยหรูนี้ได้มลายหายไปในช่วงปลายทศวรรษที่ 1990 เนื่องจากการตรวจสอบความยากแค้นได้มีความสาคัญมากกว่าเดิมและการประกันสังคมก็ถูก ตั้งคาถามมากมายเนื่องด้วยบริบททางสังคมและเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไป (Clasen, 1997) คาถามนี้ ชัดเจนมากขึ้นอีกเนื่องจากปัญ หาเรื่องการว่างงานระยะยาวและการว่างงานของเยาวชนที่ ต่อเนื่องยาวนานและการเปลี่ยนแปลงของรูปแบบการจ้างงานในปัจจุบัน เช่น การเพิ่มขึ้นของ การจ้างงานบางแบบไม่เต็มเวลา (part-time work) หรือรูปแบบอื่นๆ ที่ไม่ปกติ (atypical) การ เพิ่มขึน้ ของการเข้าสู่ตลาดแรงงานของผู้หญิง การเพิ่มขึ้นของครัวเรือนที่มีสมาชิกเพียงคนเดียว หรือมีผู้ปกครองเลีย้ งเดี่ยว เป็นต้น มุ ม มองนี้ ส อดคล้ อ งกั บ Stinchcombe (1985) ที่ ม องว่ า บทบาทหน้ า ที่ ข องการ ประกั นสั งคมจะไม่ เ กิ ด ผล ถ้ าหากปราศจากการค านึ งถึง กระบวนการทางการเมื องที่ ก าร ประกันสังคมถูกกาหนดขึ้ น ดังนั้น การพิจารณาโครงสร้างของกระบวนการทางการเมือ งที่ ครอบงาการริเริ่มและการพัฒนาการประกันสังคมจึงเป็นสิ่งจาเป็น อีกทั้งการคานึงถึงเรื่องของ ความขัดแย้งระหว่างชนชั้นซึ่งจะช่วยให้เห็นโครงสร้างทางการเมืองดังกล่าวได้ชัดเจนขึ้นยังเป็น อีกประเด็นที่สาคัญ ซึ่ง Stinchcombe ได้แนะนาสามทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกันของระบบประกันสังคม ทฤษฎีแรกคือ ทฤษฎี “ปัญหาของอุตสาหกรรมนิยม (problems of industrialism)” ซึ่งมองว่า เมื่องานได้เคลื่อนย้ายจากชุมชนชนบทและออกจากไร่นา การประกันสังคมจะต้องโตขึ้น ซึ่ง นามาสู่การเติบโตของสถาบันการประกั นสังคม ส่วนทฤษฎีที่สองคือ ทฤษฎี “วิกฤตทางการ คลั ง ของรั ฐ (fiscal crisis of the state)” ของ James O’Connor ซึ่ ง มองว่ า การบรรเทาความ ขัดแย้งระหว่างชนชั้นต้องการพันธะผูกพันร่วมที่ลึกซึ้ง ซึ่งในท้ายที่สุดจะลดทอนความเป็นไปได้ ในการสะสมรายได้และความมั่งคั่งของนายทุ นและทฤษฎีที่สาม คือ การที่การผลิตแบบร่วม สมัยและการจ่ายค่าจ้างแบบมาตรฐานจะทาให้นายทุนต้องกาจัดคนงานที่ทางานได้น้อยกว่า ซึ่ง หากเป็นการทางานในไร่นา คนงานเหล่านีไ้ ม่จาเป็นต้องถูกกาจัดออกก็ได้ นอกจากนี้ Stinchcombe ยั ง มองว่ า การประกั น สั ง คมยั ง ถู ก รั บ รู้ แ บบผิ ด ๆ ในสอง ประเด็นหลัก ประการแรกคือ การมองว่าการประกันสังคมเป็นการกระจายซ้าของทรัพยากร จากคนรวยสู่คนจน แต่ที่จริงแล้ว การประกันสังคม คือ การเอาเงินจากคนหนุ่มและโชคดีไป ให้กั บ คนแก่ และโชคร้ า นมากกว่ า ประการที่สอง การมองว่าการประกั นสั งคมเกิ ดขึ้ น เพื่ อ 96

ตอบสนองความต้องการของสหภาพแรงงานและขบวนการเคลื่อนไหวทางแรงงาน แต่ที่จริง แล้ว การประกันสังคมไม่ได้เป็นแบบนั้น เพราะการประกันสังคมไม่ใช่การจ่ายเพื่อให้ได้มาเพื่อ ได้รับการคุ้มครองภายใต้ระบบประกันสังคม แต่เป็นการลงขันพนันในกระบวนการทางการเมือง ที่ไม่รวู้ ่าจะได้หรือไม่ได้รับประโยชน์ที่คุ้มค่าเสียมากกว่า 4.2.3. การประกันความรับผิดของนายจ้าง (employer’s liability) การประกันความรับผิดของนายจ้างเป็นการสร้างความมั่นคงทางสังคมให้กับลูกจ้าง โดยเน้นบทบาทของนายจ้างในฐานะของผู้จัดเตรียมสวัสดิการ และผูกมัดให้นายจ้างจะต้อง จัดเตรียมสวัสดิการรองรับคนงานตามเงื่อนไขและช่วงเวลาที่เหมาะสม (Midgley, 1997) โดย รูปแบบนี้มีหลักการที่สาคัญ คือ เนื่องจากนายจ้างเป็นผู้ได้รับประโยชน์โดยตรงจากการทางาน ของลูกจ้าง ดัง้นั้น เมื่อลูกจ้างเกิดการเจ็บป่วยหรือเกิดอุบัติเหตุ จากการทางาน นายจ้างจึงต้อง เป็นผู้รับผิดชอบในการรักษาพยาบาลแก่ลูกจ้าง (ปนิธิ ศิริเขต, 2557, p. 13) โดยในประเทศไทย การประกันความรับผิดของนายจ้างปรากฏให้เห็นทั้งในรูปแบบความรับผิดตามกฎหมายที่ระบุ ไว้อย่างชัดเจนในกฎหมายคุ้มครองแรงงานและการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุน เงินทดแทนซึ่ง ลูกจ้างจะได้รับความคุ้มครองใน 4 กรณี ได้แก่ เจ็บป่วย สูญเสียอวัยวะ ทุพพลภาพ และตาย หรือสูญหาย ตามที่ระบุไว้ใน พ.ร.บ.เงินทดแทน 4.2.4. เงินสงเคราะห์ทางสังคม (social allowances) การให้เงินสงเคราะห์ทางสังคมเป็นการบริการเพื่อความมั่นคงทางสังคมที่พบเห็นได้ น้อยที่สุดเมื่อเปรียบเทียบกับการบริการประเภทอื่นๆ โดยการบริการประเภทนีจ้ ะอยู่ในลักษณะ การน าภาษี ที่ รั ฐ บาลจั ด เก็ บ ได้ ม าจั ด สรรเป็ น สิ ท ธิ ป ระโยชน์ แ ก่ ป ระชาชนกลุ่ ม ใดกลุ่ ม หนึ่ ง โดยเฉพาะโดยปราศจากการทดสอบระดับรายได้ (income test) (Midgley, 1997, p.218) การ บริการประเภทนี้ เกิดขึ้นในประเทศแถบยุโรปในช่วงกลางศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา เช่น สิทธิ ประโยชน์ให้กับครอบครัวที่มบี ุตร เงินประกันรายได้ขนั้ ต่า เป็นต้น

97

4.2.5. การบริการทางสังคม (social services) การบริ ก ารทางสั ง คม หมายถึ ง การบริ ก ารด้ า นสวั ส ดิ ก ารหรื อ สวั ส ดิ ภ าพที่ มี วัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือบุคคลหรือกลุ่มบุคคลด้อยโอกาสหรือยากไร้ โดยผู้จัดให้มีบริการ อาจเป็ น ภาครั ฐ หรื อ ภาคเอกชนก็ ไ ด้ ซึ่ ง การบริ ก ารทางสั ง คมนี้ เ ริ่ ม แพร่ ห ลายในช่ ว ง คริสต์ศตวรรษที่ 20 พร้อมกับการที่แนวคิดความรับผิดชอบทางสังคมได้พัฒนาและกระจายไป ในวงกว้าง (Pinker, 1998) และในประเทศไทย กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของ มนุษย์ โดย คณะกรรมการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมแห่งชาติ (อ้างใน ระพีพรรณ คาหอม , 2557, p. 19) ได้เล็งเห็นความสาคัญของการบริการทางสังคมและให้ความหมายไว้ว่า “[การบริ ก ารทางสั งคม หมายถึ ง ] หน้า ที่ ค วามรั บผิ ดชอบอย่างหนึ่งของ รัฐบาลและเอกชนที่มีตอ่ ประชาชนในการจัดสวัสดิการในการจัดสรรบริการ เพื่อ สร้างเสริมชีวิตความเป็นอยู่และสวัสดิภาพของประชาชนด้วยจุดมุ่งหมายของ การป้ อ งกั น การบาบั ด ความเดือดร้ อน การสร้ า งเสริ ม และพั ฒนาชีวิตความ เป็นอยู่ของประชาชนให้สามารถดารงชีวิตอยู่ในสังคมได้อย่างเป็นสุขตามควรแก่ อัตภาพ”

ทั้งนี้ การบริการทางสังคมแตกต่างจากบริการสาธารณะทั่วไป (Public Services) ด้วย ความมุ่งหมายของการเป็นบริการที่มุ่งเน้นสวัสดิภาพของบุคคลมากกว่าการจัดสรรบริการทาง กายภาพและโครงสร้างปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจต่างๆ จนทาให้ในบางประเทศนิยมใช้คาว่า บริการมนุษย์ (human services) ที่มีความหมายเกี่ยวข้องกับการคานึงถึงความปลอดภัย ความ มั่นคงของมนุษย์ คุณภาพชีวิตของแรงงานทั้งในระบบและนอกระบบ (ระพีพรรณ คาหอม, 2557, p. 19) องค์กรระหว่างประเทศ อาทิ ธนาคารโลก ได้กาหนดให้การสร้างความมั่นคงทางสังคม ซึ่งรวมถึงการให้บริการทางสังคมเป็นวาระการพัฒนาระยะยาวของโลก (พงษ์เทพ สันติกุล , 2556, p. 38) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การบริการทางสังคมเป็นบริการที่รัฐหรือเอกชนที่มีความ พร้อมสามารถจัดให้มีขึน้ ได้ ซึ่งถือเป็นบริการทางเลือกที่รัฐเปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ ไม่ว่าจะ เป็นภาคเอกชน ภาคประชาชน ภาคประชาสังคม ภาคชุมชน ได้เข้ามามีส่วนรับผิดชอบสังคม 98

โดยถือเป็นการใช้กลไกตตลาดเข้ามาจัดบริก ารที่ส่งเสริมให้บุคคลหรือกลุ่มบุคคลสามารถ ดารงชีวิตอยู่ในสังคมได้อย่างเป็นสุขตามอัตภาพ และผู้ใช้บริการสามารถเลือกใช้บริการได้ตาม ความต้องการของตนเอง เช่น บริการสุขภาพอนามัยของโรงพยาบาลเอกชน บริการสถานพัก ฟื้นผู้ป่วย/ผู้สูงอายุ บริการการศึกษาของเอกชน บริการสถานรับเลีย้ งเด็กกลางวัน บริการศูนย์ ดูแลผู้สูงอายุในชุมชน เป็นต้น (ระพีพรรณ คาหอม, 2557) สรุป: นโยบายสังคมกับความมั่นคงทางสังคม หากเรามองภาพนโยบายสังคมเป็นกรอบกว้างที่ครอบคลุมทั้งความมั่นคงทางสังคม และสวัสดิการสังคม การจะมองทั้งสองเรื่องเป็นเรื่องเดียวกันก็ดูจะเป็นเรื่องที่ปฏิเสธไม่ได้ ด้วย ความที่นโยบายสังคมนั้นครอบคลุมแทบจะทุกเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการกินดีอยู่ดีของคนในสังคม ซึ่งรวมไปถึงความมั่นคงทางสังคมด้วย อย่างไรก็ดี ความเหลื่อมซ้อนที่น่าสนใจของนโยบาย สังคมและความมั่นคงทางสังคม คือ ทั้งสองเรื่องดูคล้ายจะเป็นเรื่องเดียวกันแต่กลับไม่ได้เ ป็น เช่นนั้น โดยเมื่อเราพิจารณาให้ถ้วนถี่ เราจะพบว่าความมั่นคงทางสังคมนั้นเป็นเสมือนหลักการ และเป้าหมายที่นโยบายสังคมต้องการที่จะไปให้ถึง และความมั่นคงทางสังคมเป็นสิ่งที่ผกู้ าหนด และผู้นานโยบายสังคมไปปฏิบัติอยากจะเห็นเป็นผลลัพธ์จากนโยบายที่ตนเองเป็นส่วนหนึ่งใน นั้น หรือพูดอีกนัยหนึ่งก็คือว่า เช่นเดียวกันกับสวัสดิการสังคม ความมั่นคงทางสังคมเป็นอีก เป้าหมายหนึ่งของนโยบายสังคม นอกจากนี้ ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง การบริการ เพื่อความมั่นคงทางสังคมจาต้องปรับทิศทางและวิธีการ โดยผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งหลายจาเป็นต้อง แสวงหาทางเลือกเชิงกลยุทธ์ที่ตอบสนองต่อสถานการณ์ได้อย่างทันท่วงทีมากขึ้น อีกทั้งยังต้อง ทบทวนว่าการบริการเหล่านี้จะยั งเหมาะสมหรือจาเป็นอยู่หรือไม่ในอีก 20-30 ปีข้างหน้า (Page, 1995, p. 4) ยกตัว อย่างแนวคิด หนึ่งที่ เ ป็น ความพยายามในการตอบสนองต่ อ ความ เปลี่ยนแปลงนี้เช่น แนวคิดเรื่องความมั่นคงที่ยืดหยุ่น (flexicurity) ซึ่งกาลังอยู่ในความสนใจของ นักวิชาการจานวนมากในยุโรป โดยแนวคิดนี้ถูกมองว่าเป็นหนทางใหม่สาหรับการจัดระเบียบ การจ้างงานและจัดการตลาดแรงงาน (Wilthagen & Tros, 2004) ซึ่งอาจจะเป็นหนทางของการ

99

ผสานอย่างสมดุลระหว่างความยืดหยุ่นของการจ้างงาน (flexibility of job creation) กับความ มั่นคงทางสังคม (social security) ที่ยังรอการพิสูจน์ผลเชิงนโยบาย (Viebrock & Clasen, 2009) ------------------------------------------คาถามท้ายบท 1. ความหมายของความมั่ น คงทางสั ง คมสามารถพิ จ ารณาได้ กี่ แ นวทาง และแต่ ล ะ แนวทางมองความมั่นคงทางสังคมแตกต่างกันอย่างไร 2. การบริการเพื่อความมั่นคงทางสังคมมีกี่รูปแบบ อะไรบ้าง -----------------------------------------เอกสารอ้างอิง Bloy, M. (2002, 12 November 2002). The 1601 Elizabethan Poor Law. Retrieved from http://www.victorianweb.org/history/poorlaw/elizpl.html Bochel, H. M., Bochel, C., Page, R., & Sykes, R. (2005). Social policy : issues and developments. Harlow: Pearson/Prentice Hall.

Clasen, J. (1994). Social security - the core of the German employment-centred social state. In J. Clasen & R. Freeman (Eds.), Social policy in Germany (pp. 61-82). New York ; London: Harvester Wheatsheaf.

Clasen, J. (1997). Social insurance in Europe. Bristol: Policy Press.

Kaim-Caudle, P. (1973). Comparative social policy and social security : a ten-country study. London: Robertson.

Ling, T. (1995). The new managerialism and social security. In J. Clarke, A. Cochrane, & E. McLaughlin (Eds.), Managing Social Policy (pp. 32-56). London: Sage Publications.

McKay, A. (2005). The Future of Social Security Policy: Women, Work and a Citizens Basic Income: Routledge.

Midgley, J. (1997). Social welfare in global context. Thousand Oaks: Sage Publications.

Pinker, R. (1998, 20 July 1998). Social Service. Retrieved from https://www.britannica.com/topic/socialservice

100

Sainsbury, R. (1999). The aims of social security. In J. Ditch (Ed.), Introduction to social security : policies, benefits and poverty (pp. 34-47). London: Routledge.

Stinchcombe, A. L. (1985). The Functional Theory of Social Insurance. Politics & Society, 14(4), 411-430. doi:10.1177/003232928501400402 Viebrock, E., & Clasen, J. (2009). Flexicurity and welfare reform: a review. Socio-Economic Review, 7(2), 305-331. doi:10.1093/ser/mwp001 Wilthagen, T., & Tros, F. (2004). The concept of ‘flexicurity’: a new approach to regulating employment and labour markets. Transfer: European Review of labour and research, 10(2), 166-186. ณรงค์ เพ็ชรประเสิรฐ. (2546). บทสังเคราะห์ภาพรวมการพัฒนาระบบสวัสดิการสาหรับคนจนและคนด้อย โอกาส. กรุ ง เทพฯ: ศู น ย์ ศึ ก ษาเศรษฐศาสตร์ ก ารเมื อ ง คณะเศรษฐศาสตร์ จุ ฬ าลงกรณ์ มหาวิทยาลัย. ปนิธิ ศิริเขต. (2557). การประกันสังคม. กรุงเทพฯ: ศรีสยามการพิมพ์. พงษ์เทพ สันติกุล. (2556). สวัสดิการสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ในยุคสมัยโลกาภิวัตน์ . กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ระพี พ รรณ ค าหอม. (2557). สวั ส ดิ ก ารสั ง คมกั บ สั ง คมไทย (พิ ม พ์ ค รั้ ง ที่ 4 ed.). กรุ ง เทพ: ส านั ก พิม พ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

------------------------------------

101

บทที่ 5 การวางแผนและการบริหารจัดการนโยบายสังคม นโยบายสังคมเกิดขึ้นและดาเนินไปท่ามกลางแนวคิดและวิธีปฏิบัติที่มีรากฐานมาจาก หลายศาสตร์ ดังที่ได้อธิบายถึงความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสังคมไปแล้วในบทที่ 1 และใน บทที่ 4 นี้ จึงจะเป็นการอธิบายกรอบการวิเคราะห์และแนวคิดที่จะเป็นประโยชน์ต่อการท า ความเข้าใจการวางแผนและการบริหารจัดการนโยบายสังคมมากขึ้น อันได้แก่ แนวทางทางการ วิเคราะห์ตัวแสดงเชิงนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม แนวคิด เกี่ยวกับการบริหารจัดการนโยบายสังคม และความสัมพันธ์ระหว่างการกระจายอานาจกับการ วางแผนและการบริหารจัดการนโยบายสังคม 5.1 ตัวแสดงเชิงนโยบายในการการวางแผนและการบริหารจัดการนโยบายสังคม การวางแผนและการบริห ารจัดการนโยบายสังคมมีส่วนเกี่ยวข้องกับการทางานของ หลากหลายตัวแสดง และตัวแสดงเชิงนโยบาย (policy actors) ที่ได้รับการเอ่ยถึงอยู่บ่อยครั้งใน ตาราด้านนโยบายสั งคม (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในงานเขีย นชิ้นสาคัญ อย่างงานของ EspingAndersen, 1990) มีสามตัวแสดงหลัก ได้แก่ รัฐ (state) ตลาด (Market) และ ครอบครัว/ชุมชน (family) ซึ่งเกี่ยวข้องกันอย่างแยกไม่ออกในการจัดสวัสดิการสังคม (ดู รูปที่ 5.1) โดยตัวแสดง แรก คือ รัฐ เป็นตัวแสดงที่มบี ทบาทชัดเจนที่สุดในการจัดสวัสดิการสังคม ซึ่งสามารถวิเคราะห์ ได้ในสองระดับด้วยกัน ได้แก่ รัฐบาลกลาง (national government) และรัฐบาลท้องถิ่น (local government) ส่วนตัวแสดงที่สองที่ได้รับการเอ่ยถึงอยู่ตลอดในแนวคิดสวัสดิการสังคมกระแสหลัก คือ ตลาด มักจะมีความหมายโดยนัยถึงนายจ้างหรือภาคธุรกิจทั้งหลายที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับ การจัดสวัสดิการสังคม และตัวแสดงสุดท้ายซึ่งมีบทบาทชัดเจนและโดดเด่นมากขึ้นเรื่อยๆ ใน การจัดสวัสดิการสังคมยุคปัจจุบัน คือ ครอบครัวหรือชุมชน มักจะมีความหมายรวมถึง ภาค ประชาสังคมทั้งหลายที่ ร่วมเป็นผู้จัดสวัสดิการทั้งในรูปแบบที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ เช่น ครอบครัวที่มีการจัดเตรียมสวัสดิการสังคมให้กับประชาชนตั้งแต่เกิดจนตาย หรือชุมชนที่ เน้นการรวมใจเป็นปึกแผ่นระหว่างครัวเรือน อันนามาสู่การจัดสวัสดิการในรูปแบบต่างๆ เช่น กลุ่มสัจจะออมทรัพย์ กลุ่มสวัสดิการชุมชน เป็นต้น 102

รูปที่ 5.1 ตัวแสดงนโยบายหลักที่เกี่ยวกับการวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม

ความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงทั้งสามจะถูกสรุปไว้ในหัวข้อย่อยสุดท้าย (2.1.4) ของ หัวข้อนี้ ส่วนการจัดความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงทั้งสามมีรูป แบบหลักสามรูปแบบภายใต้ แนวคิดสามแนวคิด ได้แก่ รัฐสวัสดิการ สวัสดิการชุมชน และสวัสดิการแบบผสม ซึ่งจะได้ อธิบายในหัวข้อ 4.2 ต่อไป 5.1.1 รัฐ (State) “รัฐ” (state) เป็นตัวแสดงที่มีบทบาทอย่างต่อเนื่องยาวนานในการวางแผนและการ บริ ห ารนโยบายสั ง คม (เช่ น Cousins, 2005; Esping-Andersen, 1990; Ginsburg, 1992; Midgley, 1997) ดังจะเห็นได้จากบทบาทของรัฐในการจัดสวัสดิการสังคมตามกฎหมายความ ยากจน (Poor Law) ในประเทศอังกฤษ (ดู Sainsbury, 1999; สุรพล ปธานวนิช, 2547) หรือการ จัดสวัสดิการสังคมภายใต้ระบบประกันสังคม (Social Insurance) ในประเทศเยอรมนี (ดู Clasen, 1997) หรือการจัดสวัสดิการสังคมแบบถ้วนหน้า (universal) ในประเทศสวีเดน (ดู Timonen, 2003) ในอดีตที่ผ่านมา “รัฐ” มักจะมีนัยยะเพียงรัฐบาลกลางเท่านั้น ทว่า ความหมายดังกล่าว ได้เปลี่ยนแปลงไป และนัยยะของรัฐได้รวมรัฐบาลท้องถิ่นเข้าไว้ดว้ ยกันแล้ว กล่าวคือ โดยทั่วไป รัฐบาลกลางมักจะเป็นผู้กาหนดนโยบายสังคมระดับชาติที่ครอบคลุมความต้องการหรือแก้ไข ปัญหาของประชาชนทุกกลุ่มทุกระดับ เช่น นโยบายการประกันสังคมที่มีแนวคิดพืน้ ฐานมาจาก 103

การประกันสังคมในประเทศเยอรมนี เป็นต้น ในขณะที่รัฐบาลท้องถิ่นเป็นอีกส่วนหนึ่งของตัว แสดงเชิงนโยบายในรูปแบบองค์กรของรัฐ ซึ่งในปัจจุบัน รัฐบาลท้องถิ่นได้รับความสนใจอย่าง มากจากทั้งนักวิชาการและนักปฏิบัติ ในส่วนของนักวิชาการ ความสาคัญของรัฐ บาลท้องถิ่นที่ กาลังเพิ่มมากขึ้น ได้นามาสู่ก ารเสนอแนวคิดใหม่ๆ ว่าด้วยการจัดสวัสดิก ารแบบพหุลั ก ษณ์ (welfare pluralism) หรือเศรษฐกิจแบบผสมของสวัสดิการ (mixed economy of welfare) 5.1.2 ตลาด (Market) “ตลาด” (Market) มีความหมายโดยนัยถึงระบบตลาดซึ่งมีตัวแสดงต่างๆ เช่น นายจ้าง บริษัทเอกชน ชนชั้นนายทุน ที่แตกต่างไปจากรัฐและชุมชน ซึ่งการเลือกใช้คาเพื่อระบุตัวแสดง ดังกล่าวขึ้นอยู่กับมุมมองที่แตกต่างกันไป กล่าวคือ เมื่อพิจารณาจากมุมของแรงงานและการ จ้างงาน ตลาดจะหมายถึงนายจ้าง ซึ่งเป็นผู้ที่มีบทบาทสาคัญในการจัดสวัสดิการในงาน (work welfare) ให้กับลูกจ้าง โดยทั้งนายจ้างและลูก จ้างจะมีบทบาทร่วมกั นในการผลิตสินค้ าและ บริการในระบบตลาด เมื่อพิจารณาจากมุมมองประเภทขององค์กร ตลาดจะหมายถึง องค์กร ภาคธุรกิจ เช่น บริษัทเอกชน โรงงานอุตสาหกรรม เป็นต้น ซึ่งองค์กรเหล่านี้เป็นองค์กรที่มุ่ง แสวงผลกาไรและแตกต่างอย่างชัดเจนจากองค์กรภาครัฐ องค์กรเหล่านีเ้ ป็นส่วนหนึ่งของระบบ ตลาด กล่าวคือ เป็นกลไกในการผลิตสินค้าและบริก ารภายในระบบตลาดเช่ นเดีย วกั น กั บ นายจ้างนั่นเอง และสุดท้าย เมื่อพิจารณาตามมุมมองของเศรษฐศาสตร์การเมือง ตลาดจะ หมายถึงระบบที่ประกอบด้วยชนชั้นนายทุนและชนชั้นกรรมาชีพ ซึ่งภายในระบบตลาดนี้ ชนชั้น นายทุนเป็นผู้มอี านาจในการจัดสวัสดิการมากกว่า เมื่อตลาดมีความหมายได้หลายนัย ยะเช่นนี้ ในการศึกษาการบริหารนโยบายสั งคม ทั่ ว ไป เราสามารถจ ากั ด ความหมายของตลาดได้ ว่า ตั ว แสดงประเภท “ตลาด” หมายถึ ง นายจ้างหรือองค์กรภาคธุรกิจ ซึ่งเป็นตัวแสดงที่มีขอบเขตและบทบาทที่ชัดเจน ในขณะที่เมื่อ ต้ อ งการศึ ก ษาการบริ ห ารนโยบายสั ง คมให้ ลึ ก ลงไปในมิ ติ เ ชิ ง เศรษฐกิ จ การเมื อ งนั้ น การ พิจารณา “ตลาด” ในภาพกว้างย่อมเป็นสิ่งที่พึงกระทา

104

5.1.3 ครอบครัว/ชุมชน (Family) “ครอบครัว (Family)” เป็นตัวแสดงที่มีความสาคัญและได้รับการกล่าวถึงอย่างมากใน การบริหารจัดการนโยบายสังคม โดยในฐานะของตัวแสดงเชิงนโยบาย ครอบครัวมีความหมาย รวมไปถึ ง “ชุมชน (Community)” ซึ่งเป็นการรวมกลุ่มของคนในสังคมที่มักจะท าให้เกิดการ เอื้อเฟื้อและดูแลสวัสดิภาพซึ่งกันและกัน ทั้งนี้ การดูแลกันภายในครอบครัวได้ถูกส่งเสริมและ สนับสนุนด้วยมาตรการต่างๆ จากรัฐ เช่น สิทธิในการได้รับค่าเลี้ยงดูบุตร สิทธิการลาคลอด และลาเพื่อดูแลทารก การยดเว้นภาษีเงิ นได้ให้แก่ผู้ที่ดูแลพ่อแม่สูงอายุ เป็นต้น ซึ่งได้กลายมา เป็นสวัสดิการสังคมแบบเป็นทางการในหลายรูปแบบ ส่วนการดูแลกันภายในชุมชนนั้นแตกต่าง กันไปตามบริบทของสังคม โดยสังคมที่เป็นรัฐสวัสดิการมักจะไม่มีมาตรการของรัฐที่ส่งเสริม เรื่องนีเ้ ด่นชัดนัก ซึ่งแตกต่างจากประเทศที่ไม่ได้เป็นรัฐสวัสดิการที่ชุมชนได้รับการส่งเสริมให้จัด สวัสดิการแก่สมาชิกในชุมชน เช่น กองทุนสวัสดิการชุมชนในประเทศไทย เป็นต้น บทบาทของครอบครัว/ชุมชนนี้มีความสาคัญมากขึ้นเรื่อยๆ เนื่องจากแนวโน้มของการ จัดสวัสดิการสังคมในปัจจุบันที่เน้นสวัสดิการแบบพหุลักษณ์ ที่หลายภาคส่วนเข้ามามีส่วนใน การจัดสวัสดิการให้แก่สมาชิกในสังคม จากแต่เดิมที่ครอบครัว/ชุมชนมักจะอยู่ในสถานะของ ผูร้ ับสวัสดิการ มาถึงปัจจุบันที่ครอบครัว/ชุมชนถูกคาดหวังจากรัฐในการเข้าร่วมดูแลสวัสดิการ สังคมมากขึ้น 5.1.4 ความสัมพันธ์ระหว่างสามตัวแสดง

การวิเคราะห์บทบาทของสามตัวแสดงหลักข้างต้นเด่นชัดมากขึ้นเมื่อแนวคิดสวัสดิการ แบบผสม (welfare mix) ได้ ก ลายมาเป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของการถกเถี ย งกระแสหลั ก ของการจั ด สวัสดิการสังคม โดย Abrahamson, Boje, and Greve (2005) ได้วเิ คราะห์การจัดสวัสดิการแบบ ผสมและนาเสนอภาพความสัมพันธ์ขั้นต้นระหว่างสามตัวแสดงหลักนีใ้ นรูปแบบของสามเหลี่ยม สวัสดิการ (Welfare triangle) และสี่เหลี่ยมสวัสดิการ (Welfare diamond) โดยรูปที่ 4.2 แสดงให้ เห็นสามตัวแสดงหลักในระบบสวัสดิการ ได้แก่ รัฐ ตลาด และประชาสังคม ซึ่งเป็นผู้ครอบครอง ทรัพยากรที่จะถูกนาส่งไปยังปัจเจกบุคคลซึ่งเป็นผู้รับสวัสดิการ โดยทรัพยากรเหล่านีอ้ าจถูกใช้ ร่วมกันในการจัดสวัสดิการสังคมก็เป็นได้ 105

รูปที่ 5.2 สามเหลี่ยมสวัสดิการ (welfare triangle)

ที่มา: แปลจาก Abrahamson, Boje and Greve (2005) สามเหลี่ยมสวัสดิการของ Abrahamson, Boje and Greve นีย้ ังสอดคล้องกับสามเหลี่ยม สวัสดิการของ Evers and Laville (2004) ซึ่งมองว่า สวัสดิการสังคมจาเป็นต้องมีทรัพยากรจาก สามตัวแสดงหลัก อันได้แก่ รัฐ ตลาด และครัวเรือนเอกชน (private households) โดยในที่นี้ ครัวเรือนเอกชนมีความหมายเช่นเดียวกันกับประชาสังคมของ Abrahamson, Boje and Greve ซึ่ง Evers and Laville มองว่า การถกเถียงในอดีตมองข้ามบทบาทของชุมชนทั้งที่ไม่เป็นทางการ และกึ่งทางการและครอบครัวซึ่งเป็นแกนกลางของสังคมไป อย่ า งไรก็ ดี Abrahamson, Boje and Greve ได้ เ สนอการพั ฒ นากรอบการวิ เ คราะห์ สามเหลี่ย มสวั ส ดิก ารมาเป็ นสี่เ หลี่ ย มสวั สดิก าร (welfare diamond) ซึ่งมองว่า แท้จริง แล้ ว ประชาสั ง คมยั ง สามารถจ าแนกออกได้ เ ป็ น องค์ ก รพั ฒ นาเอกชน (Non-governmental organizations: NGOs) และเครือข่ายครอบครัว (ดู รูปที่ 4.3) โดยตัวแสดงกลุ่มนี้ถือเป็นกลุ่มที่มี บทบาทในการจัดสวัสดิการโดยไม่หวังผลกาไร เน้นกิจกรรมเชิงอาสา และการช่วยเหลือเกื้อกูล กันในสังคมของตน

106

รูปที่ 5.3 สีเ่ หลี่ยมสวัสดิการ (welfare diamond) ของ Abrahamson, Boje and Greve (2005)

ที่มา: แปลจาก Abrahamson, Boje and Greve (2005) กรอบการวิเคราะห์สี่เหลี่ยมสวัสดิการดังกล่าวแสดงภาพพื้นฐานที่ปรากฏและพบเห็น ได้ ทั่ ว ไปในงานของกลุ่ ม นั ก คิด ที่ส นใจบทบาทของภาคส่ว นที่ส าม (Third Sector) ในการจัด สวัสดิการ เช่น งานชิ้นสาคัญของ Pestoff (1992) และ Evers (1995) หรืองานต่อยอดอย่างงาน ของ Laville et al. (1999) Evers and Laville (2004) และ Hwang (2011) ซึ่งงานเหล่านี้ไ ม่ไ ด้ เพียงนาเสนอความสัมพันธ์ระหว่างสามตัวแสดงหลักเท่านั้น แต่ยังแสดงให้เห็นถึงองค์ประกอบ ที่จะนาไปสู่การจัดสวัสดิการแบบผสม ซึ่งเน้นการดาเนินงานร่วมกันระหว่างสามตัวแสดงหลัก เหล่านีน้ ั่นเอง (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน หัวข้อที่ 7.2.2) 5.2 การวางแผนและการบริหารจัดการนโยบายสังคม ค าว่ า “การบริ ห าร” (administration) และ “การจั ด การ” (management) มี นั ย ยะที่ แตกต่างกันภายใต้บริบทที่แตกต่างกัน สาหรับคาว่าการบริหารนั้น ในบริบทของการบริหารงาน สวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์ วันทนีย์ วาสิกะสิน, สุรางค์รัตน์ วศินารมณ์, and กิติพัฒน์ นนทปั ท มะดุ ล ย์ (2557, p. 52)” ให้ ค วามเห็ น ไว้ ว่ า การบริ ห ารเป็ น ค าที่ ไ ด้ รั บ การยอมรับ มากกว่า เนื่องจากการบริหารมีนัยยะของ “การทางานร่วมกันในแนวทางที่เป็นการสร้างสรรค์ 107

แบบประชาธิปไตย และเป็นการเน้นให้เห็นภาพของการจัดกิจกรรมที่ไม่ไ ด้มุ่งหวังผลก าไร” ในขณะที่คาว่าการจัดการมีนัยยะของ “การสั่งการและการใช้อานาจหน้าที่ที่มีอยู่ เพื่อให้องค์กร ได้รับผลกาไร” ดังนั้น คาว่าการบริหารจึงเป็นคาที่นิยมใช้กันในงานสวัสดิการสังคมและสังคม สงเคราะห์มากกว่าคาว่าการจัดการ ซึ่งจะเห็นได้ว่า วันทนีย์ วาสิกะสิน และคณะ มองความ แตกต่างของทั้งสองคาอยู่บนฐานของเป้าหมายหลักของการดาเนินงานคือ การบริหารไม่มุ่งผล กาไร แต่การจัดการมุ่งผลกาไร ในบริบทของการบริหารจัดการสาธารณะ นัยยะของทั้งสองคาดูจะแตกต่างจากบริบท ของงานสั ง คมสงเคราะห์ อ ย่ า งมาก ค าว่ า “การบริ ห าร” ในบริ บ ทของการบริ ห ารกิจ การ สาธารณะ (public administration) มี นั ย ยะของการบริ ห ารจั ด การแบบดั้ ง เดิ ม ที่ เ ต็ ม ไปด้ ว ย ขั้นตอนและสายการบั งคับบัญชามากมาย หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ มีนัยยะของการทางาน แบบระบบราชการขนาดใหญ่ที่เทอะทะและเชื่องช้า ในขณะที่คาว่า “การจัดการ” เป็นแนวทาง การบริหารจัดการกิจการสาธารณะ (public management) ที่เน้นการทางานที่หลากหลาย ทั้ง ในเชิงรูปแบบ เครื่องมือ เทคนิค และวิธีการต่างๆ ทั้งที่มีที่มาจากภาครัฐและภาคเอกชน โดยมี เป้าหมายเพื่อผลประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น คาว่าการจัดการจึงเป็นคาที่นิยมใช้ในบริบทของ การบริหารจัดการกิจการสาธารณะมากกว่าคาว่าการบริหาร ซึ่งจะเห็นได้ว่า ภายใต้บริบทนี้ ทั้งสองคามีความเกี่ยวข้องเชื่อมโยงกันอยู่ โดยการบริหารเป็นรากฐานที่สาคัญของการจัดการ และเป็นที่มาของพัฒนาการด้านการบริหารกิจการสาธารณะนั่นเอง เราจึงไม่สามารถแยกการ บริหารและการจัดการออกจากกันได้อย่างเด็ดขาด การอธิบายแนวคิดการบริหารจัดการนโยบายสังคมในหัวข้อนี้จะอยู่ภายใต้บริบทของ การบริ ห ารกิ จ การสาธารณะมากกว่ า การบริ ห ารสวั ส ดิ ก ารสั ง คมและสั ง คมสงเคราะห์ เนื่ อ งจากเนื้ อ หาในส่ ว นนี้ ต้ อ งการเน้ น ให้ เ ห็ น ถึ ง ความหลากหลายของการบริ ห ารจั ด การ สาธารณะด้านสวัสดิการสังคม ซึ่งมีหลากหลายตัวแสดงเข้ามาเกี่ยวข้อง ทั้งภาครัฐ เอกชน และประชาชน และการดาเนินงานก็มีหลากหลายวิธีการภายใต้เป้าหมายหนึ่งเดียว คือ เพื่อ สวั ส ดิ ก ารของสาธารณะ ดั ง นั้ น การอธิ บ ายในบทนี้ จ ะใช้ ค าว่ า “การบริ ห ารจั ด การ” (administration and management) ควบคู่กันไป ซึ่งในที่นี้ได้สรุปรูปแบบของการบริหารจัดการ ออกเป็น 3 รูปแบบหลัก ได้แก่ รัฐสวัสดิการ สวัสดิการชุมชน และสวัสดิการแบบผสม 108

5.2.1 รัฐสวัสดิการ รัฐสวัสดิการ (Welfare State) เป็นศัพท์ที่มีการใช้แพร่หลายในการวิจัย ด้านนโยบาย สังคม รัฐสวัสดิการเริ่มมีการใช้ในประเทศอังกฤษในทศวรรษ 1940 หลังการตีพิมพ์รายงาน Beveridge ด้วยความคิดที่ว่ารัฐสวัสดิการก่อรูปขึ้นมาจากอุดมคติที่สูงส่งและคุณค่าทางสังคม ที่พึงปรารถนา (ระพีพรรณ คาหอม, 2557, หน้า 51) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หลังสงครามโลกครั้ง ที่สองและการทาประเทศให้อุตสาหกรรม (Industrialization) ส่งผลให้รัฐบาลในหลายประเทศได้ ขยายบริการทางสังคมมากขึ้น รัฐจึงเข้ามาทาหน้าที่โดยการสร้างรัฐสวัสดิการให้กับประชาชน ทั้งนี้ Midgley (1997, pp.89-110) มองในมุมที่แตกต่างว่า รัฐสวัสดิการเป็นโครงการที่เกิดขึ้น จากความคิดของนักสังคมประชาธิปไตย (democratic socialist) เกิดขึ้นจากการดิ้นรนของชนชั้น แรงงานเพื่อสร้างความเป็นธรรมในสังคม แนวคิดการบริหารจัดการนโยบายสังคมแบบรัฐสวัสดิการมีลักษณะสาคัญคือ เน้นการ บริหารจัดการสวัสดิการสังคมโดยรั ฐ ซึ่งส่วนมากมักจะหมายถึงรัฐบาลกลางมากกว่ารัฐบาล ท้องถิ่น (ดูการถกเถียงเพิ่มเติมในหัวข้อ 4.3 การกระจายอานาจกับการบริหารจัดการนโยบาย สังคม) โดย ระพีพรรณ คาหอม (2557, pp. 50-51) ได้ให้ความหมายของรัฐสวัสดิการไว้ในสอง นัยยะ โดยนัยยะแรกคือการมองรัฐสวัสดิการในฐานะระบบสังคมที่ว่า (ระพีพรรณ คาหอม, 2557, หน้า 50) “รัฐสวัสดิการ หมายถึง ระบบสังคมที่รัฐมีความรับผิดชอบเบื้องต้นต่อสวัสดิการของ พลเมือง เช่น การดูแลสุขภาพ การศึกษา การจ้างงาน และความมั่นคงทางสังคม”

ส่วนนัยยะที่สองคือการมองรัฐสวัสดิการในลักษณะของระดับความเป็นรั ฐสวัสดิการที่ แต่ละประเทศจะมีความเป็นรัฐสวัสดิการแตกต่างกันไป ดังที่ ระพีพรรณ คาหอม (2557, หน้า 50) ได้กล่าวว่า “รัฐสวัสดิการ หมายถึง ประเทศที่รัฐบาลมีนโยบายสังคมที่มุ่งส่งเสริมคุณภาพชีวิตของ คนในสังคม โดยรัฐจัดโครงการหรือบริการทางสังคมให้กับประชาชนอย่างกว้างขวางเป็น การสร้างระบบความมั่นคงทางสังคม (Social Security) ให้กับคนในรัฐนั้นๆ กล่าวได้ว่า

109

รัฐทาหนาที่ดูแลความเป็นอยู่ของคนในสังคมตั้งแต่แรกเกิดจนตาย [เน้นด้วยเส้นใต้โดย ผู้เขียน)”

ในประโยคสุดท้ายของข้อความข้างต้นที่ถูกขีดเส้นใต้ไว้ สะท้อนให้เห็นถึงบทบาทของรัฐ ในการจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมให้ แ ก่ ป ระชาชนในประเทศของตน ซึ่ ง เป็ น ลั ก ษณะของการจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมแบบถ้ ว นหน้ า (welfare for all) ที่ รั ฐ มี บ ทบาทในการดู แ ลสวั ส ดิ ก ารของ ประชาชนทุกคนด้วยการจัดสวัสดิการสังคมในหลากหลายรูปแบบ เช่น การสงเคราะห์ การ ประกันสังคม การบริการช่วยเหลือทางสังคม เป็นต้น ในหลากหลายมิติ เช่น สุขภาพ การศึกษา การมีงานทา ที่อยู่อาศัย เป็นต้น (ดู บทที่ 1) ซึ่งหลักการของรัฐสวัสดิการมี 4 หลักการด้วยกัน (ระพีพรรณ คาหอม, 2557, pp. 51-52) หลั ก การที่หนึ่ง คือ ความเท่าเทีย มทางโอกาสของคนในสังคม ซึ่งเป็น การมุ่งสร้าง หลักประกันในชีวติ ให้กับประชาชน ให้ได้มีโอกาสและสามารถเข้าถึงบริการสวัสดิการสังคมของ รัฐได้อย่างเท่าเทียมกัน หลักการที่สอง คือ การกระจายรายได้ให้กับคนในสังคม เพื่อให้เกิด ความเป็นธรรมระหว่างประชาชนกลุ่มต่างๆ หลักการที่สาม คือ ความรับผิดชอบของรัฐต่อการ จั ด บริ ก ารสวั ส ดิ ก ารสั ง คมเพื่ อ ให้ ป ระชาชนมี คุ ณ ภาพชี วิ ต ที่ ดี และหลั ก การสุ ด ท้ า ย คื อ หลักประกันความมั่นคงทางสังคมที่รัฐต้องจัดให้กับประชาชนอย่างเสมอภาคและเท่าเทียม ผ่าน การจัดเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า โดยไม่มีการทดสอบความยากจน (Means-test) เพื่อให้สังคม มีเอกภาพและประชาชนรูส้ ึกเป็นส่วนหนึ่งของสังคมอย่างเท่าเทียมกัน 5.2.2 สวัสดิการชุมชน สวัสดิการชุมชนเป็นหนึ่งในรูปแบบสวัสดิการสังคมทางเลือก (ดูคาอธิบายเบื้องต้นใน บทที่ 2) ซึ่งแรกเริ่มเดิมทีเ ป็นกิ จกรรมด้านสวัสดิการสังคมที่เกิดขึ้นมาแบบไม่เ ป็นทางการ (nonformal welfare activities) เช่น การช่วยเหลือภายในครอบครัวและเครือญาติ การแบ่งปัน ทรัพยากรภายในชุมชน เป็นต้น ซึ่งการศึกษาสวัสดิการสังคมในรูปแบบนี้ทาได้ยากเนื่องจาก ความหลากหลายของกิจกรรม โดย Midgley (1997, p. 62) เรียกการจัดสวัสดิการสังคมใน รูปแบบนี้ว่า สวัสดิการสังคมแบบไม่ถูกกากับด้วยกฎหมาย (nonstatutory social welfare) ซึ่งมี กลไกเชิ ง สถาบั น (institutionalized mechanisms) เข้ า มาร่ ว มในการจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คม เช่ น 110

องค์ ก รการกุ ศ ล องค์ ก รชุ ม ชนแบบไม่ เ ป็ น ทางการ เป็ น ต้ น หรื อ เรี ย กได้ อี ก อย่ า งหนึ่ ง ว่ า “สวัสดิการสังคมแบบไม่เป็นทางการ” (nonformal social welfare) นั่นเอง กิจกรรมสวัสดิการสังคมแบบไม่เป็นทางการที่หลากหลายเหล่านี้สามารถจาแนกออก ได้เป็น 4 ประเภทด้วยกัน (Midgley, 1997, p. 70) ประเภทแรกเป็นการจัดสวัสดิการประเภทที่ เราพบเห็นได้มากที่สุด คือ การจัดสวัสดิการบนฐานของพันธะผูกพันทางวัฒนธรรม (culturally determined obligations) ผ่านเครือข่ายครอบครัว เพื่อนฝูง ละแวกบ้าน และชุมชน ประเภทที่ สองเป็นการจัดสวัสดิการบนฐานวัฒนธรรมเช่นกันแต่ผ่านความเชื่อทางศาสนาและค่านิยมเชิง วัฒนธรรมอื่นๆ ซึ่งเป็นการช่วยเหลือเกื้อกูลกั นโดยกลุ่มคนที่ Richard Titmuss (1971 อ้างใน Midgley, 1997, หน้า 70) เรียกว่า “คนแปลกหน้านิรนาม” (anonymous strangers) สวัสดิการ แบบไม่เป็นทางการแก่คนแปลกหน้าเช่นนี้มักจะอยู่ในลักษณะของการทาทาน (almsgiving)3 ประเภทที่สาม คือ สวัสดิการแบบไม่เป็นทางการที่มีให้กับสมาชิกที่เข้าร่วมกลุ่มสมาคมสหกรณ์ ต่างๆ (members of cooperative associations) เช่น กลุ่มฌาปนกิจ (funeral societies) กลุ่มออม ทรัพ ย์ (informal savings societies) เป็นต้น และประเภทที่สี่ คือ สวัสดิก ารชุมชนแบบไม่เป็น ทางการที่มีให้กับ สมาชิกของชุมชนโดยทั่วไปผ่านการรวมกลุ่มกั นในรูปแบบต่างๆ เช่น การ รวมตั ว กั น เฉพาะกิ จ เพื่ อ สร้ า งศาลาของชุ ม ชน การร่ ว มกั น จั ด เทศกาลหรื อ กิ จ กรรมทาง วัฒนธรรมเพื่อความเป็นปึกแผ่นของชุมชน (community solidarity) เป็นต้น ในอดีต นัก วิชาการและผู้ป ฏิบัติ (practitioners) เคยมองข้ามสวัสดิก ารชุมชนไปด้วย ความเชื่ อ ที่ ว่ า สวั ส ดิ ก ารชุ ม ชนไม่ ไ ด้ เ อื้ อ ต่ อ การพั ฒ นาสวั ส ดิ ก ารของประชาชนในสั ง คม อุตสาหกรรม และถ้าสวัสดิการสังคมที่จัดเตรียมโดยรัฐมีความครอบคลุม สวัสดิการชุมชนซึ่ง ไม่ได้มีศักยภาพเพียงพอก็อาจไม่จาเป็นต่อสังคม และเมื่อรัฐจัดสวัสดิการได้เพียงพอ สวัสดิการ ชุมชนก็คงหมดความสาคัญไปในท้ายที่สุด มุมมองนี้ได้ส่งผลมาถึงการศึกษาสวัสดิการชุมชน ทาให้ไม่ค่อยมีงานศึกษาในอดีตที่เน้นสวัสดิการชุมชนโดยเฉพาะมากนัก

3

Almsgiving แปลให้ตรงตัวคือ การใส่บาตร แต่เนื่องจากนัยยะของภาษาไทยจะทาให้จากัดอยู่เฉพาะกิจกรรมการทาทานใน ศาสนาพุทธเท่านั้น ผู้เขียนจึงแปลคานี้ตามความหมายโดยนัยว่า การทาทาน ซึ่งกินความหมายของการมอบให้หรือช่ วยเหลือ แบบกว้างที่ครอบคลุมทุกศาสนา

111

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน มุมมองดังกล่าวได้เปลี่ยนแปลงไป สวัสดิการชุมชนกลายมา เป็นกลไกสาคัญในการพัฒนาสวัสดิการสังคม ด้วยสาเหตุที่รัฐไม่สามารถจัดสวัสดิการให้กับ ประชาชนได้อย่างครอบคลุมและเพียงพอด้วยข้อจากัดทางทรัพยากรของรัฐ ดังนั้น กระแส การศึกษาสวัสดิการสังคมแบบไม่เป็นทางการหรือสวัสดิการชุมชนจึงได้เฟื่องฟูขึ้น และในแง่ ของการบริหารจัดการนโยบายสังคม กระบวนการทาให้สวัสดิการชุมชนมีความเป็นทางการ มากขึ้นก็ได้เริ่มต้นขึ้น การบริหารจัดการสวัสดิการชุมชนลักษณะนี้มีตัวแสดงหลัก คือ องค์กรชุมชนทั้งที่เป็น ทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งในหลายประเทศเล็งเห็นความเป็นไปได้ของการพัฒนาระบบ สวัสดิการชุมชนเพื่อสร้างสวัสดิภาพให้แก่ประชาชน เช่น ประเทศไทยและประเทศอินโดนีเซียที่ ส่งเสริมสวัสดิการบนฐานศักยภาพของชุมชนและนวัตกรรมท้องถิ่น (Gough, 2002, p. 63) โดย ในประเทศไทย สวัสดิการชุมชนเป็นหนึ่งในแนวคิดการบริหารจัดการสวัสดิการสังคมที่ได้รับ การเอ่ยถึงอย่างต่อเนื่อง โดยคานิยามของสวัสดิการชุมชนที่มักจะได้รับการอ้างถึง คือ คานิยาม ที่เกิดขึน้ ในการสัมมนา “สวัสดิการชุมชนแก้จนอย่างยั่งยืน” ซึ่งเป็นการรวมตัวกันของเครือข่าย ชุมชนด้านสวัสดิการในปี 2547 ที่ได้นยิ ามว่า (พรรณทิพย์ เพชรมาก และคณะ, 2549, p. 15) “สวัสดิการชุมชน คือ การสร้างหลักประกันเพื่อความมั่น คงของคนในชุมชน ซึ่งหมาย รวมถึงทุกอย่างที่จะทาให้คนในชุมชนมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ทั้งในรูปของสิ่งของ เงินทุน น้าใจ การช่วยเหลือเกือ้ กูล เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตตัง้ แต่เกิด แก่ เจ็บ ตาย ... ผล ของการจัดสวัสดิการชุมชน คือ การเกิดความสัมพันธ์ที่ดีของคนในชุมชน การช่วยเหลื เกือ้ กูล ความรู้สกึ มั่นคง ภาคภูมใิ จ อยู่อย่างมีศักดิ์ศรี และมีความสุขทั้งทางกายและทาง จิตใจ”

นอกจากนี้ งานวิจัย ของ ประภาส ปิ่นตบแต่ง , สุภา ใยเมือง, and บัญ ชร แก้วส่อ ง (2546, pp. 117-121) ได้จาแนกสวัสดิการชุมชนในประเทศไทยไว้ 3 รูปแบบ ซึ่งสอดคล้องกับ การจาแนกรูปแบบตามข้อสรุปของ Midgley (1997) ได้แก่ การจัดสวัสดิการฐานทรัพยากร การ จัดสวัสดิการฐานวัฒนธรรม และการจัดสวัสดิการฐานงานพัฒนา (ดู ตารางที่ 5.1)

112

ตารางที่ 5.1 เปรียบเทียบการจาแนกประเภทสวัสดิการแบบไม่เป็นทางการและสวัสดิการ ชุมชน รูปแบบสวัสดิการแบบไม่เป็นทางการของ

รูปแบบสวัสดิการชุมชนของ

Midgley (1997)

ประภาส ปิ่นตบแต่ง และคณะ (2546)

สวั ส ดิ ก ารให้ กั บ คนในชุ ม ชนโดยทั่ ว ไป เพื่ อ ความเป็ น ปึกแผ่นของชุมชน (community solidarity)

(1) สวัสดิการฐานทรัพยากร

สวัสดิการแบบไม่เป็น ทางการบนฐานพัน ธะผูกพั น ทาง วัฒนธรรม (culturally determined obligations) สวั ส ดิ ก ารแบบไม่ เ ป็ น ทางการโดย “คนแปลกหน้า นิร

(2) สวัสดิการฐานวัฒนธรรม

น า ม ” (anonymous strangers) ห รื อ ก า ร ใ ห้ ท า น (almsgiving) สวัสดิการให้กับสมาชิกที่เข้าร่วมกลุ่ม/สมาคม (members of cooperative associations)

(3) สวัสดิการฐานการพัฒนา

ในรูปแบบแรก การจัดสวัสดิการฐานทรัพยากรนั้นเป็นการจัดสวัสดิการโดยชุมชนให้แก่ ทั้งคนทั่วไปและคนจนในชุมชน ซึ่งอาจเป็นการนาทรัพยากรสาธารณะ เช่น ป่าไม้ แหล่งน้า มา จัดสรรร่วมกันเพื่อให้เกิดสวัสดิการแก่คนในชุมชน หรืออาจเป็นการนาทรัพยากรส่วนบุคคลมา จัดระบบใช้งานร่วมกันเพื่อสวัสดิภาพของชุมชน เช่น การให้เกษตรกรสามารถไปจับปลาในที่นา ของคนอื่นได้ เป็นต้น โดยสวัสดิการชุมชนรูปแบบนีส้ อดคล้องกับสวัสดิการแบบไม่เป็นทางการ ประเภทที่ส่ขี อง Midgley มากที่สุด รูปแบบที่สองเป็นการจัดสวัสดิการฐานวัฒนธรรมที่เกิดขึ้นจากความสัมพันธ์ดั้งเดิมของ คนในชุมชนหรือที่ Midgley (1997) เรียกว่าพันธะผูกพันทางวัฒนธรรม อันได้แก่ (1) สวัสดิการ โดยครอบครัวและกลุ่มเครือญาติ เช่น การส่งข้าวให้ลูกหลานที่ไปรับจ้างในเมืองอื่น การช่วยค่า รถเดินทางไปกลั บ เพื่ อท างานในเมื อ งอื่ น เป็นต้น (2) สวัสดิก ารภายใต้ร ะบบอุป ถั ม ภ์ เช่น เจ้าของที่ดินกับผูเ้ ช่านาที่มคี วามสัมพันธ์สว่ นตัวอื่นเพิ่มเติม เช่น ไปทางานอื่นตามที่เจ้าของที่ดิน 113

ต้องการแล้วได้อาหารหรือเครื่องใช้กลับมา หรือเมื่อผู้เช่านาจะแต่งงาน เจ้าของที่ดินก็รับเป็น เจ้าภาพจัดงานแต่งงานให้ เป็นต้น และ (3) สวัสดิการโดยองค์กรทางศาสนา เช่น ในชุมชนชาว พุทธ วัดให้บริการดูแลผู้ด้อยโอกาสในชุมชน ให้ที่เรียน ให้ที่พัก หรือแบ่งปันอาหาร ส่วนใน ชุมชนชาวมุสลิม มีฎะฎีกาสาหรับให้การศึกษาเด็กเล็กและปอเนาะสาหรับให้การศึกษาเด็กโต โดยไม่ต้องเสียค่าเล่าเรียน เป็นต้น โดยภาพรวม สวัสดิการชุมชนฐานวัฒนธรรมนี้สอดคล้องกั บ สวัสดิการแบบไม่เป็นทางการประเภทที่หนึ่งและสองของ Midgley นั่นเอง รูปแบบที่สามเป็นสวัสดิการฐานงานพัฒนาที่การดาเนินงานของสวัสดิการชุมชนได้รับ อิทธิพลมาจากกิจกรรมการพัฒนาขององค์กรภายนอกทั้งภาครัฐและเอกชน โดยสวัสดิการ รูปแบบนีอ้ าจริเริ่มโดยชุมชนเองแล้วได้รับการส่งเสริมเพื่อพัฒนาจากองค์กรภายนอก หรืออาจ เป็นสวัสดิการที่องค์ก รภายนอกเป็นผู้ริเ ริ่มให้แล้วชุมชนดาเนินการบริหารจัดการเองโดยมี องค์กรภายนอกเป็นผู้สนับสนุน ยกตัวอย่างสวัสดิการชุมชนฐานงานพัฒนาเช่น การรวมกลุ่ม ฌาปนกิจ การรวมกลุ่มออมทรัพย์ การรวมกลุ่มพัฒนาอาชีพ เป็นต้น ลักษณะของสวัสดิการ ชุมชนฐานการพัฒนานี้ส่วนมากเป็นการจัดสวัสดิการให้กับสมาชิกกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งโดยเฉพาะ ซึ่งจะสอดคล้องกับสวัสดิการประเภทที่สามของ Midgley นั่นเอง ถึงแม้ว่า ในอดีต การจัดสวัสดิการชุมชนที่กล่าวข้างต้นเคยดาเนินการในรูปแบบไม่เป็น ทางการ (nonformal) และไม่ถูกกากับด้วยกฎหมาย (non-statutory) มาโดยตลอด แต่ปัจจุบัน รัฐเข้ามาผลักดันและส่งเสริมการจัดสวัสดิการชุมชนบางประเภทมากขึ้น และส่งผลให้การจัด สวั ส ดิก ารชุมชนบางรูป แบบมีค วามเป็นทางการ (formal) และอยู่ภายใต้ก ฎระเบีย บของรัฐ (statutory) ในท้ายที่สุด เช่น การจัดตั้งกองทุนสวัสดิการชุมชนในประเทศไทยเคยเกิดจากการ รวมกลุ่มเพื่อช่วยเหลือกันภายในชุมชน แต่ในปัจจุบัน รัฐบาลกลางโดยสถาบันพัฒนาองค์กร ชุมชนและรัฐบาลท้องถิ่นระดับต่ากว่าจังหวัด คือ เทศบาลเมือง เทศบาลตาบล และองค์การ บริหารส่วนตาบล ได้เข้ามาร่วมสนับสนุนในรู ปตัวเงิน การฝึกอบรม และบางครั้งก็เข้ามาร่วม บริหารจัดการในรูปแบบกองทุนสวัสดิการชุมชนระดับตาบล ซึ่งเป็นการสร้างเครือข่ายของ กองทุนสวัสดิการชุมชนนั่นเอง

114

5.2.3 สวัสดิการแบบผสม (Welfare Mix) แนวคิดการจัดสวัสดิการสังคมอีกกลุ่มหนึ่งซึ่งกาลังได้รับความสนใจมากขึ้นเรื่อยๆ จาก นักวิชาการทั้งในและต่างประเทศ คือ แนวคิดสวัสดิการแบบผสมหรือแบบบูรณาการ (Welfare Mix) ซึ่งได้รับการกล่าวถึ งครั้งแรกๆ ในช่วงทศวรรษ 1970 และเป็นแนวคิดที่สอดคล้องกั บ แนวคิดสวัสดิการพหุลักษณ์ (welfare pluralism) แต่แตกต่างกันตรงที่แนวคิดสวัสดิการสังคม แบบผสม/บูรณาการนี้มีจุดเน้นที่การพิจารณาบทบาทและความสัมพันธ์ระหว่างภาคส่วนต่างๆ ในการจัดสวัสดิการสังคม โดย Pete Alcock (2000 อ้างใน วริฎฐา แก้วเกตุ, 2550) ได้ให้คา นิยามสวัสดิการแบบบูรณาการไว้วา่ หมายถึง “การจัดสวัสดิการที่ไม่ได้มฝี ่ายใดฝ่ายหนึ่งทาเพียงฝ่ายเดียว มาจากความร่วมมือ และ การพัฒนาของผู้จัดบริการสวัสดิการสังคมจากภาคส่วนต่างๆที่แตกต่างกัน ทั้งภาครัฐ และ ภาคธุ ร กิ จ เอกชน (Private welfare) และภาคอาสาสมั ค ร (Voluntary welfare) ได้ มี ก าร ดาเนินการและเจริญเติบโตตีคู่กันเรื่อยมา เป็นความสัมพันธ์ที่ต่างตอบแทนกัน และมีการ แลกเปลี่ยนกันระหว่างภาครัฐ กับภาคส่วนต่างๆ”

นอกจากนี้ Pete Alcock (2000 อ้ า งใน วริ ฎ ฐา แก้ ว เกตุ , 2550) ยั ง ได้ ส รุ ป ลัก ษณะ สวัสดิการแบบบูรณาการเอาไว้ว่า เป็นการจัดสวัสดิการที่อาจเริ่มต้นจากสวัสดิการที่มีลักษณะ ไม่ เ ป็ น ทางการหรื อ เครื อ ข่ า ยการช่ ว ยเหลื อ ดู แ ลกั น (Helping Network) ซึ่ ง ประกอบด้ ว ย คุณลักษณะ 5 ประการ ได้แก่ การดูแลตัวบุคคล การดูแลการอยู่อาศัย การหนุนเสริมซึ่งกัน และกัน การสนับสนุนทางสังคม และการตรวจตราเฝ้าระวังภัย แล้วเชื่อมโยงเข้ากับการจัด สวัสดิการที่เป็นทางการ ทั้งนี้ นักคิดกลุ่มหนึ่งได้เสนอตัวแบบของสวัสดิการแบบผสม ซึ่งเป็นตัวแบบที่พัฒนามา จากกรอบการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างสามภาคส่วนประกอบกับการศึกษาบทบาทของ ภาคประชาสั งคมในเชิงลึก (อธิ บ ายแล้วในหัวข้อที่ 7.1.4) โดย Pestoff (1992) มองว่า การ พิจารณาบทบาทของภาคส่วนที่สาม(ภาคประชาสังคม) ในเชิงลึกไม่เพียงแต่จะช่วยในการทา ความเข้าใจการจัดสวัสดการในโลกแห่งความจริง แต่ยังนาไปสู่การพัฒนาการจัดสวัสดิก าร แบบประสานความร่วมมือได้ด้วย ซึ่ง Evers and Laville (2004) กรอบแนวคิดของ Pestoff ใน 115

งานชิ้นดังกล่าวมาพัฒนาต่อเป็นตัวแบบสวัสดิการแบบผสมที่แสดงให้เห็นถึงองค์ประกอบของ การจัดสวัสดิก ารสั งคมสามส่ว นหลัก คือ รัฐ ชุมชน และตลาด โดยมีภาคส่วนที่สาม (third sector) อย่างองค์การอาสาสมัคร (voluntary organizations) หรือองค์กรไม่แสวงผลกาไร (Nonprofit Organizations) เป็นจุดศูนย์กลางเชื่อมต่อความสัมพันธ์ระหว่างสามภาคส่วน (ดู แผนภาพ ที่ 5.1) นอกจากนี้ เส้นประสามเส้นที่ลากผ่านสามเหลี่ยมสวัสดิการแสดงให้เห็นคุณลักษณะ หลักของแต่ละภาคส่วน กล่าวโดยสรุปคือ รัฐเป็นองค์การสาธารณะที่มีความเป็นทางการและ ไม่แสวงผลกาไร ตลาดเป็นองค์กรเอกชนที่มีความเป็นทางการและแสวงผลกาไร และชุมชนเป็น องค์กรเอกชนที่ไม่เป็นทางการและไม่แสวงผลกาไร ในขณะเดียวกัน ในการจัดสวัสดิการยังมี องค์กร/สถาบันรูปผสมเกิดขึ้นได้ เช่น องค์กรกึ่งตลาดและชุมชนอย่างผู้ประกอบการทางสังคม (social enterprise) องค์กรกึ่งรัฐและเอกชนอย่างรัฐวิสาหกิจ เป็นต้น แผนภาพที่ 5.1 ตัวแบบสวัสดิการแบบผสม

ที่มา: แปลจาก Evers and Laville (2004, p. 17) 116

อย่างไรก็ตาม ภายใต้สภาวการณ์เช่นนี้ ตัวแสดงหลักอาจพยายามรักษาจุดยืนของตน ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมต่างๆ เช่น นโยบายของรัฐ ระบบการบริหารของ รั ฐ ระบบกฎหมาย เป้ า หมายและกลยุ ท ธ์ ของผู้ มี ส่ว นส่ว นเสี ย ของตน เป็ น ต้ น ดั ง นั้ น การ แสวงหาสมดุลของความร่วมมือในการจัดสวัสดิการร่วมกันระหว่างสามภาคส่วนดังกล่าว ถือได้ ว่าเป็นความท้าทายอันหนึ่งที่เ รียกได้ว่า “การบริหารจัดการระบบสวัสดิก ารแบบผสม (the ‘governance’ of mixed welfare systems)” นั่นเอง 5.3 การกระจายอานาจกับการบริหารจัดการนโยบายสังคม เมื่อการกระจายอานาจได้กลายมาเป็นแนวคิดกระแสหลักทางการเมืองการบริหาร นโยบายสังคมก็ไม่ใช่เรื่องเฉพาะของรัฐบาลกลางอีกต่อไป ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา ในขณะที่ แนวคิดการกระจายอานาจมีบทบาทในการบริหารจัดการสาธารณะมากขึ้นเรื่อยๆ การจัด สวัสดิการสังคมก็ได้รับอิทธิพลจากแนวคิดดังกล่าวด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในต่างประเทศ การ ถกเถียงกันว่าด้วยบทบาทของรัฐบาลท้องถิ่นที่เข้มแข็งในการจัดสวัสดิการท้องถิ่นกาลังเข้มข้น ขึ้นเรื่อยๆ และคาอธิบายว่าด้วยการจัดสวัสดิการท้องถิ่น (local welfare provision) ก็อยู่บนฐาน ของแนวคิดว่าด้วยการกระจายอานาจและนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคม แต่เดิม นโยบายสังคมและงานศึกษาวิจัยที่เกี่ยวข้องมักจะดาเนินมาในลักษณะที่รัฐเป็น ศูนย์กลางและเน้นไปที่การกระจายซ้าของทรัพยากรเพื่อความมั่นคงทางรายได้ และการศึกษา การจัดสวัสดิการระดับท้องถิ่นก็เป็นเรื่องรองของการวิเคราะห์และศึกษานโยบายสังคม (Kutsar & Kuronen, 2015) ทว่า ด้วยสถานการณ์ที่โลกและท้องถิ่นกาลังค่อยๆ หลอมรวมเข้าด้วยกัน (glocalization) ท้ อ งถิ่ น มี ค วามส าคั ญ ต่ อ ระบบการบริ ห ารจั ด การภายในประเทศมากขึ้ น ประสิท ธิ ภาพและประสิท ธิ ผลของการด าเนิ นงานในระดับ ท้อ งถิ่น ส่ง ผลต่ อการด าเนิ น งาน ระดับประเทศอย่างเด่นชัด ในปัจจุบัน รัฐจึงต้องหันเหความสนใจมายังการจัดบริการในระดับ ท้องถิ่นมากขึ้น เช่นเดียวกันกับที่งานศึกษาด้านนโยบายสังคมที่มีจุดสนใจในการจัดสวัสดิการ ระดับท้องถิ่นก็เพิ่มมากขึ้น เช่น งานของ (Andreotti, Mingione, and Polizzi (2012); Cochrane (2004)) และ (Ranci, Brandsen, & Sabatinelli, 2014) ที่ศึกษาระบบการจัดสวัสดิการท้องถิ่น

117

และงาน ของ Kazepov (2010) ที่ศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานจากต่างระดับของพื้นที่ (territorial levels) เป็นต้น งานศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลระดับชาติ (national) กับรัฐบาลท้องถิ่น (local) ในการจัดสวัสดิการสังคมก็อยู่ในความสนใจของนักวิชาการจานวนมาก โดยคาถามสาคัญใน งานศึกษาดังกล่าวมักจะเกี่ยวกับ ปรากฏการณ์ที่รัฐบาลท้องถิ่นซึ่งมีอานาจในการปกครอง ตนเองและสามารถตัดสินใจในประเด็นสาคัญต่างๆ ที่รวมไปถึงการจัดสวัสดิการสังคม ต้อง ทางานอยู่ภายใต้หลักการสากลที่เป็นหนึ่งเดียว (principle of universalism) ของรัฐสวัสดิการ อัน นามาสู่ความหลากหลายของการจัดสวัสดิการท้องถิ่นภายในรัฐสวัสดิการที่เป็นหนึ่งเดียว ใน ปั จ จุ บั น งานเหล่ า นี้ มั ก จะเป็ น ผลงานของนั ก วิ ช าการแถบยุ โ รป โดยเฉพาะอย่ า งยิ่ ง ใน กรณีศึกษาของประเทศกลุ่มนอร์ดิก เช่น ฟินแลนด์ สวีเดน เดนมาร์ก เป็นต้น ยกตัวอย่างงาน เหล่ า นี้ เช่ น งานของ (Trydegard and Thorslund (2001); Trydegard & Thorslund, 2010) ที่ ศึกษาการจัดสวัสดิการท้องถิ่นมาอย่างต่อเนื่อง โดยมีคาถามหลักที่ว่า เมื่อการจัดสวัสดิการ ท้ อ งถิ่ น ก่ อ ให้ เ กิ ด ความหลากหลายในการจั ด สวั ส ดิ ก ารท้อ งถิ่ น (local variation) ภายใต้ รั ฐ สวัสดิการแบบหนึ่งเดียว (One Uniform State) สิ่งนีจ้ ะนาไปสู่ความเหลื่อมล้าหรือไม่ อย่างไร งานของ Trydegard และ Thorslund ทั้ ง สองชิ้ น ได้ พั ฒ นาขึ้ น มาจากงานของ Kröger (1997) ที่นาเสนอไว้ว่า นโยบายสวัสดิการสังคมที่เน้นความเป็นหนึ่งเดีย วมัก จะเป็นระบบที่ กาหนดโครงสร้างการจัดสวัสดิการในระดับชาติ ทว่า การนานโยบายนี้ไปปฏิบัติกลับเป็นความ รับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐระดับท้องถิ่นที่มีอิสระอย่างมากที่เรียกว่า “องค์กรสวัสดิการ ท้องถิ่น (welfare municipalities)” อันนามาสู่กระบวนการสร้างดุลยภาพระหว่างหลักการสากล ที่เป็นหนึ่งเดียวกับอานาจอิสระของท้องถิ่น ซึ่งเราอาจเรียกกระบวนการนี้ได้ว่า “ระบบสากล หนึ่งเดียวที่มกี ารกระจายอานาจ (decentralized universalism)” โดย Trydegard และ Thorslund (2010) พบว่า ในประเทศสวีเดน การสร้างดุลยภาพดังกล่าวได้ส่งผลต่อความแตกต่างของ คุณภาพและการเข้าถึงได้ของการจัดสวัสดิการท้องถิ่นเหล่านี้จริง ทว่า เมื่อพิจารณาในเชิง กระบวนการ ในขณะที่การจัดสวัสดิการระดับชาติแบบเป็นหนึ่งเดียวในสวีเดนดูจะอ่อนแอลง ดั ง จะเห็ น ได้ จ ากการลดหย่ อ นความครอบคลุ ม ของการช่ ว ยเหลื อ ระดั บ ครั ว เรื อ น ความ หลากหลายของการจัดสวัสดิการท้องถิ่นก็ลดลงด้วยเช่นกัน โดยรัฐบาลท้องถิ่นมีแนวโน้มที่จะ 118

ปรับตัวเข้าหาเกณฑ์การจัดสวัสดิการระดับชาติมากขึ้น ดังนัน้ แนวคิดเกี่ยวกับองค์กรสวัสดิการ ท้องถิ่นและนโยบายสังคมท้องถิ่น (local social policy) จึงอาจไม่เหมาะสมที่จะนามาใช้อธิบาย การจัดสวัสดิการสังคมท้องถิ่นก็เป็นได้ อย่างไรก็ดี Andreotti et al. (2012) มองสถานการณ์ดังกล่าวแตกต่างออกไป โดยพวก เขามองว่า นับตั้งแต่ทศวรรษ 1960 ถึง 1990 ได้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจและการเมืองที่ส่งผลต่อ ระบบสวัสดิการสังคมและทาให้บทบาทของรัฐบาลท้องถิ่นในการพัฒนาเศรษฐกิจและการกินดี อยู่ดี (well-being) ของประชาชนอยู่ในความสนใจมากขึน้ ซึ่งกระบวนการขับเคลื่อนสูส่ วัสดิการ ท้องถิ่ น (localization of welfare systems) นั้นอยู่บ นข้อโต้แย้ ง หลัก สามประการ คือ รัฐ บาล ท้ อ งถิ่ น มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพมากกว่ า เปิ ด โอกาสให้ มี ส่ ว นร่ ว มมากกว่ า และมี ค วามยั่ ง ยื น กว่ า (Andreotti และคณะ, 2012, หน้า 1926) และในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลท้องถิ่นก็กลายเป็น ตัวแสดงที่เข้มแข็งในการวางแผนและปฏิบัติงานด้านนโยบายสังคม และแนวคิดเกี่ยวกับระบบ สวัสดิการที่เคยมีมา เช่น แนวคิ ดของ Esping-Andersen (1990) ก็ไม่สามารถจากัดอยู่เฉพาะ การวิเคราะห์ระดับชาติได้อีกต่อไป โดยระบบสวัสดิการสังคมจะต้องถูกพิจารณาในลักษณะ ของการผสมผสานระหว่างนโยบายสวัสดิการสังคมระดับชาติและระดับต่ากว่าชาติซึ่งกาหนด มาจากรัฐบาลระดับภาคหรือระดับท้องถิ่นนั่นเอง ในทางตรงกั น ข้ า มกั บ ที่ Trydegard และ Thorslund ได้ ส รุ ป ไว้ Andreotti และคณะ (2012, หน้า 1927) เน้นย้าว่า การพิจารณามิติของท้องถิ่นในการจัดสวัสดิการสังคมนี้ไม่ได้ หมายความว่า นโยบายสังคมจะกลายเป็นเพีย งผลผลิตของท้องถิ่น (local products) เท่านั้น เพราะในแทบทุกประเทศ กฎระเบียบและสถาบันระดับชาติยังคงมีหน้าที่สาคัญในการออกแบบ กรอบการดาเนินงานและจัดสรรทรัพยากรที่เกี่ยวกับการจัดสวัสดิการหลักๆ เช่น สาธารณสุข ระบบบานาญ และการสังคมสงเคราะห์ แต่สิ่งที่กาลังเปลี่ยนแปลงไปคือ สิ่งที่เกิดขึ้นหลังจากที่ กรอบการดาเนินงานระดับชาติได้ถู กกาหนดเรียบร้อยแล้ว และการนาไปปฏิบัติได้เกิดขึ้นตาม บริบทของท้องถิ่นที่มีความต้องการและทรัพยากรเฉพาะของตนเอง ดังนั้น ระบบสวัสดิการ ท้องถิ่นจึงยังเป็นสิ่งที่นา่ ศึกษาและท้าทายความสามารถของนักวิชาการต่อไป

119

5.3.1 สวัสดิการท้องถิ่น (local welfare) ระบบสวัสดิก ารท้องถิ่ น (local welfare system) ได้ถูกนิยามโดย Andreotti และคณะ (2012, หน้า 1926) ไว้ว่า ระบบสวัสดิการท้องถิ่นไม่ได้มีโครงสร้างตายตัวและคงที่ แต่เป็น กระบวนการแบบมีพลวัตที่เงื่อนไขเฉพาะของท้องถิ่นด้านสังคม เศรษฐกิจ และวัฒนธรรม ได้ทา ให้เกิดการจัดเรียงตัวแสดงแบบเป็นทางการและไม่เป็นทางการที่ต่างไปจากเดิม โดยตัวแสดง เหล่านี้ซึ่งจะเป็นตัวแสดงภาครัฐ หรือไม่ก็ ได้จะเข้ามามีส่วนในการออกแบบและดาเนินงาน นโยบายสวั ส ดิก ารสั งคม นอกจากนี้ เงื่อนไขเหล่านี้ยั งท าให้ เ กิดการระบุก ลุ่ มคนที่ มี ค วาม ต้องการทางสังคมที่ต่างไปจากเดิมด้วย อย่างไรก็ดี พวกเขาเน้นว่า ระบบสวัสดิการท้องถิ่นไม่ ควรจะถูกมองว่า เป็นการปรับขนาดความรับผิดชอบด้านสวัสดิการสังคมแบบง่ายๆ (a simple rescaling of welfare responsibilities) จากระดับชาติลงมาสู่ท้องถิ่น เพราะแท้ที่จริงแล้ว ระบบ สวัสดิการท้องถิ่น คือ กลุ่มองค์ประกอบที่เฉพาะเจาะจงว่าด้วยความต้องการของประชากรและ ทรัพยากรและผู้นาส่งสวัสดิการสังคมที่กาลังเกิดขึน้ ในท้องถิ่น สวัสดิการท้องถิ่นไม่ใช่เรื่องใหม่แต่เป็นเรื่องที่ดารงอยู่ในระบบสวัสดิการมาเนิ่นนาน ทว่ า รั ฐ บาลท้ อ งถิ่ น มั ก จะถู ก มองว่ า เป็ น เพี ย งสายพานล าเลี ย ง (a mere transmission belt) นโยบายที่ถูกกาหนดมาโดยรัฐบาลกลางเท่านั้น (Brenner, 2004 อ้างใน Andreotti และคณะ, 2012, หน้า 1927) หรือกล่าวโดยสรุปก็คือ งานศึกษาเกี่ยวกับสวัสดิการสังคมส่วนใหญ่มักจะ มองระบบสวัสดิการสังคมในลักษณะการดาเนินงานภายใต้รัฐเดี่ยว (unitary nation-state) ไป โดยปริยาย (Moreno, 2007, p. 489) อย่างไรก็ดี สิ่งที่กาลังเปลี่ยนแปลงในหลายประเทศแถบ ยุ โ รป คือ การเปลี่ย นแปลงโครงสร้างของนโยบายสวัสดิการสังคมผ่านสองกระบวนการที่ แตกต่างกัน กระบวนการแรกเป็นกระบวนการเสริมอานาจให้กับหน่วยย่อยแนวดิ่ง (vertical subsidiarity) ที่การกระจายอานาจได้เ คลื่อนย้ายความรับ ผิดชอบในการดูแลสิทธิท างสั งคม (social rights) จากรัฐบาลกลางไปสู่รัฐบาลท้องถิ่น ส่วนกระบวนการที่สองเป็นกระบวนการ เสริมอานาจให้กับหน่วยย่อยแนวราบ (horizontal subsidiarity) ที่เกิดการขยายตัวของตัวแสดงที่ เกี่ยวข้องกับการจัดสวัสดิการสังคม ทาให้ผู้มสี ่วนได้ส่วนเสียมีจานวนเพิ่มขึ้นและหลายประเภท มากขึ้น 120

กระบวนการทั้งสองนี้เ ชื่อมโยงระหว่ างกั นและด าเนิ นไปอย่า งคู่ข นาน ซึ่ง Kazepov (2010, pp. 36-37) เรียกกระบวนการคู่ขนานนี้ว่า กระบวนการเสริมอานาจให้กับหน่วยย่อย ของนโยบายสั ง คม (subsidiarisation of social policies) โดยแนวดิ่ ง เป็ น เรื่ อ งของการจั ด วางอ านาจระหว่ า งอาณาเขตเสี ย ใหม่ (territorial reorganization of regulatory powers) ส่ ว น แนวราบเป็นเรื่องของการเพิ่มจานวนของตัวแสดง (multiplication of actors) ในนโยบายสังคม ซึ่งกระบวนการเหล่านี้ได้เปิดพืน้ ที่ให้เกิดการจัดสวัสดิการแบบผสม (welfare mix) สร้างโอกาส ใหม่ให้กับองค์กรภาคประชาสังคม ผูป้ ระกอบการทางสังคม และองค์กรภาครัฐระดับท้องถิ่นได้ ร่วมกันพัฒนานโยบายสังคมและจัดเตรียมสวัสดิการสังคมในระดับท้องถิ่น และในท้ายที่สุด กระบวนการขับเคลื่อนสวัสดิการท้องถิ่นนี้ก็อาจนาไปสู่นวัตกรรมทางสังคมที่เป็นผลมาจากการ ที่ ตั ว แสดงระดั บ ท้ อ งถิ่ น หน้ า ใหม่ ไ ด้ เ ข้ า มาร่ ว มพั ฒ นานโยบายสั ง คมและสวั ส ดิ ก ารสั ง คม (Oosterlynck et al., 2015, p. 14) ตัวอย่างของการกระจายอานาจในการวางแผนและการบริหารจัดการนโยบายสังคมที่ ชัดเจนที่สุดอันหนึ่ง คือ ประเทศสหราชอาณาจักร ที่มีการกระจายอานาจจากรัฐบาลกลางไป ยังรัฐบาลท้องถิ่น 4 สี่แห่งในประเทศสหราชอาณาจักร อันได้แก่ สกอตแลนด์ เวลส์ ไอร์แลนด์ และอังกฤษ (ดู ตารางที่ 5.2) ตารางที่ 5.2 ตัวอย่างการกระจายอานาจในนโยบายสังคมด้านต่างๆ ของสหราชอาณาจักร สกอตแลนด์: ประเด็นนโยบายสังคม

รัฐสภา สกอตแลนด์

เวลส์: รัฐสภา เวลส์

ไอร์แลนด์เหนือ:

อังกฤษ:

รัฐสภา

รัฐสภาสหราช

ไอร์แลนด์เหนือ

อาณาจักร

สาธารณสุข

√

√

√

√

การศึกษา

√

√

√

√

ที่อยูอ่ าศัย

√

√

√

√

ความมั่นคงทางสังคม

สหราช อาณาจักร: รัฐสภาสหราช อาณาจักร

√

√

ในบริบทนี ้ รัฐบาลท้ องถิ่น หมายถึง รัฐบาลที่อยู่ในระดับต่ากว่าชาติ (sub-national government) ซึง่ หมายรวมไปถึง รัฐบาลระดับภูมิภาค (regional government) และรัฐบาลระดับท้ องถิ่น (local government) 4

121

สกอตแลนด์: ประเด็นนโยบายสังคม

รัฐสภา สกอตแลนด์

เวลส์: รัฐสภา เวลส์

ไอร์แลนด์เหนือ:

อังกฤษ:

รัฐสภา

รัฐสภาสหราช

ไอร์แลนด์เหนือ

อาณาจักร

การจ้างงาน

สหราช อาณาจักร: รัฐสภาสหราช อาณาจักร

√

การฝึกอาชีพ

√

การบริหารงานยุติธรรม

√

√

√

√ √

√

และตารวจ การสร้างความเสมอภาค

√

√

ที่มา: แปลจาก Bochel and Daly (2014, p. 73) จากตารางข้างต้น จะเห็นได้ว่า รัฐบาลกลางของสหราชอาณาจักรได้จัดแบ่งอานาจ เกี่ ย วกั บ การจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมส่ ว นใหญ่ ใ ห้ กั บ รั ฐ บาลท้ อ งถิ่ น กล่ า วคื อ ไอร์ แ ลนด์ เ หนื อ สามารถกาหนดและบริหารนโยบายสังคมได้ในทั้งแปดประเด็นหลัก สกอตแลนด์ได้รับอานาจใน ห้าประเด็น และเวลส์และอังกฤษต่างได้รับอานาจในสี่ประเด็น ในขณะเดียวกัน รัฐบาลสหราช อาณาจักรสงวนอานาจในการกาหนดและบริหารนโยบายสังคมไว้ในสามประเด็นด้วยกัน คือ ความมั่นคงทางสั งคม การจ้างงาน และการสร้ างความเสมอภาค ซึ่งทั้งสามประเด็ น เป็ น สวัสดิการประเภทที่มพี ัฒนาการและระบบระดับชาติรองรับมาอย่างยาวนานแล้วนั่นเอง 5.3.2 นวัตกรรมท้องถิ่นกับการบริหารจัดการสวัสดิการสังคม การกระจายอานาจได้ก่อให้เกิดพื้นที่สาหรับการทดลองทางสังคมให้กับท้องถิ่น อัน นามาซึ่งการเกิดนวัตกรรมท้องถิ่นในหลายพืน้ ที่ โดยเมื่อพิจารณาความหมายพื้นฐานของคาว่า “นวั ต กรรม (innovation)” ซึ่ ง หมายถึ ง “การสร้ า งสิ่ ง ใหม่ (the act of introducing something new) (Peter Drucker อ้างถึงใน โกวิทย์ พวงงาม, 2558, p. 8)” ประกอบกับคาว่า “ท้องถิ่น” ซึ่ง มีนัยยะของพื้นที่การปกครองและบริหารระดับท้องถิ่น จึงอาจสรุปความหมายเบื้องต้นของ “นวัตกรรมท้องถิ่น” ได้ว่า หมายถึง การริเริ่ม คิดค้น พัฒนา แก้ไข หรือจัดการปัญหาต่างๆ ที่ เกิดขึ้นในท้องถิ่น ในลักษณะที่สอดคล้องกับความต้องการหรือเกิดประโยชน์หรือสามารถแก้ไข

122

ปัญหาให้แก่ประชาชน และสามารถถ่า ยทอดให้กับท้องถิ่นอื่นหรือนาไปพัฒนาต่อยอดให้เกิด การเรียนรูห้ รือการแก้ปัญหาวิธีใหม่ๆ ได้ (วีระศักดิ์ เครือเทพ, 2550) งานศึกษาเปรียบเทียบนวัตกรรมท้องถิ่นที่นา่ สนใจชิ้นหนึ่งเป็นของ Evers and Brandsen (2016) ซึ่งศึกษานวัตกรรมทางสังคมในการจัดสวัสดิการท้องถิ่นใน 14 กรณีศกึ ษาจาก 13 เมือง ในยุโรปและพบว่า นวัตกรรมท้องถิ่นสามารถจาแนกออกได้ในห้ามิติด้วยกัน ได้แก่ วิธีใหม่ใน การระบุผู้รับ บริการ นวั ตกรรมด้านกฎระเบียบและสิทธิ นวัตกรรมด้านการบริหารจัดการ นวัตกรรมด้านวิธีการทางานและการคลัง และการท้าทายระบบสวัสดิการท้องถิ่นที่ เป็นอยู่ โดย แต่ละกรณีศึกษาอาจเป็นนวัตกรรมในหนึ่งหรือหลายมิตกิ ็ได้ (ดู ตารางที่ 5.1) ตารางที่ 5.3 ห้ามิติของนวัตกรรมท้องถิ่นด้านสังคม (แสดงจุดเน้นของแต่ละกรณีศกึ ษา) วิธีใหม่ในการ ระบุผู้รับบริการ วอร์ซอว์

นวัตกรรมด้าน

นวัตกรรมด้าน

นวัตกรรมด้าน

การท้าทาย

กฎระเบียบและ การบริหาร

วิธีการทางาน

ระบบสวัสดิการ

สิทธิ

และการคลัง

ท้องถิ่น

จัดการ

XX

ซาเกร็บ

X XX

X

อัมสเตอร์ดัม

X

XX

ลิลล์

X

XX

ปัมปโลนา

X

เบอร์ลนิ

X

มิลาน

X

สตอกโฮล์ม

XX

นิจเมเกน

X

เบอร์มิงแฮม (1)

XX

เบอร์มิงแฮม (2)

X

มุนสเตอร์

X

บาร์เซโลนา

X

XX

XX

X

X

XX

X X

XX

X X X

X

เบิร์น

X

XX

X

XX

XX

X

XX

ที่มา: แปลจาก Evers and Brandsen (2016, p. 164) 123

ในประเทศไทย นวัตกรรมท้องถิ่น ในการบริการสาธารณะด้านต่างๆ เป็นเรื่องที่ศึกษา กันอย่างมาก โดยงานศึกษาการบริหารจัดการรูปแบบใหม่ที่เกิดจากการปรับตัวของ อปท. ต่อ การกระจายอานาจในช่ว งต้นทศวรรษ 2540 อย่างงานของ จรัส สุวรรณมาลา และคณะ (2547) และวีระศักดิ์ เครือเทพ (2548) ถือได้ว่าเป็นหนึ่งในงานชิน้ สาคัญว่าด้วยการถอดรูปแบบ ความสาเร็จและนวัตกรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบเข้ากับงานศึกษาในระดับ ภาคอย่างเช่นงานของ ณรงค์ บุญสวยขวัญ (2554) ที่ศึกษาการบริการสาธารณะขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นนวัตกรรมท้องถิ่นในภาคใต้ งานของ ชลิดา ศรมณี และคณะ (2556) ที่ศึกษานวัตกรรมบริการสาธารณะขององค์การบริหารส่วนตาบลในจังหวัดนนทบุรี และงาน ของ ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์ และคณะ (2559) ที่ศึกษานวัตกรรมการบริหารจัดการที่ดีในเขตพื้นที่ ภาคเหนือตอนบน เป็นต้น ข้อสรุป ที่ไ ด้จากงานศึก ษาเหล่ า นี้มัก จะวิ เ คราะห์ปั จจัย ที่ส่ ง ผลต่ อความสาเร็ จ ของ นวัตกรรมท้องถิ่น เช่น การทางานแบบเครือข่าย (โกวิทย์ พวงงาม, 2558; ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์ และคณะ, 2559; ณรงค์ บุญสวยขวัญ, 2554; วีระศักดิ์ เครือเทพ, 2550) ภาวะผู้นา (ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์ และคณะ, 2559; วีระศักดิ์ เครือเทพ, 2548) การมีส่วนร่วมและการยอมรับของคน ท้องถิ่น (ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์ และคณะ, 2559; ชลิดา ศรมณี และคณะ, 2556; วีระศักดิ์ เครือ เทพ, 2548) จิตสาธารณะของคนท้องถิ่น (โกวิทย์ พวงงาม, 2558; วีระศักดิ์ เครือเทพ, 2548) การสนับสนุนจากภายนอก (โกวิทย์ พวงงาม, 2558; ณรงค์ บุญสวยขวัญ, 2554) เป็นต้น ซึ่ง ข้อมูลเหล่านี้ได้ถูกนาไปต่อยอดและพัฒนากลายเป็นนวัตกรรมท้องถิ่นด้านต่างๆ ซึ่งรวมไปถึง นวัตกรรมท้องถิ่นด้านสวัสดิการสังคมด้วย ยกตัวอย่างนวัตกรรมท้องถิ่นด้านสวัสดิการสังคมที่ถูกรวบรวมเอาไว้ในบทความของ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (2556) เช่น สวัสดิการเลือดที่เมืองน่าน คนปลอดอบายมุขยืมไม่มี ดอกเบี้ยที่ราชบุรี สวัสดิการป่าชุมชนที่กาแพงเพชร กู้ไม่มีดอกเบี้ยถ้าลงทุนไม่ทาลายสังคมที่ นครศรีธรรมราช เป็นต้น หรือนวัตกรรมท้องถิ่นด้านสวัสดิการสังคมในงานของ (วีระศักดิ์ เครือ เทพ, 2550) เช่น ศูนย์สุขภาพชุมชนที่พิษณุโลก กองทุนหมู่บ้านเอื้ออาทรที่ชัยภูมิ เป็นต้น และ นวัตกรรมท้องถิ่นด้านสวัสดิการสังคมในงานของ โกวิทย์ พวงงาม (2558) เช่น เครือข่ายสายใย เลือดคนเมืองแพร่ ธนาคารความดีที่เชียงราย โรงพยาบาลสร้างสุข 3ดี4เสา ที่เชียงใหม่ เป็นต้น 124

สรุป การวางแผนและการบริหารนโยบายเกี่ยวข้องกับตัวแสดงที่หลากหลายซึ่งสามารถจัด กลุ่มได้เป็นสามตัวแสดงหลัก ได้แก่ รัฐ ตลาด และครอบครัว ซึ่งแต่ละตัวแสดงมีบทบาทหน้าที่ และได้รับความคาดหวังต่อการแสดงบทบาทแตกต่างกันไปตามแต่ละบริบทของสังคม และตัว แสดงเหล่านีจ้ ะมีความสัมพันธ์ต่อกันในการจัดสวัสดิการสังคมภายใต้แนวคิดและนโยบายต่างๆ อันเป็นส่วนหนึ่งของการบริหารนโยบายสังคมที่สรุปไว้ในบทนีใ้ น 3 รูปแบบหลัก รูปแบบแรกคือ รัฐสวัสดิการซึ่งรัฐเป็นตัวแสดงหลักในการวางแผนและการบริหาร รูปแบบที่สองคือสวัสดิการ ชุมชนซึ่งตัวแสดงครอบครัว/ชุมชนมี บทบาทสาคัญ และรูปแบบที่สามคือสวัสดิการแบบผสม หรือแบบพหุลักษณ์ที่ทุกภาคส่วนร่วมกันจัดสวัสดิการโดยมีเป้าหมายสาคัญคือเพื่อสวัสดิการอ ของคนในสั งคม นอกจากนี้ อีก รูป แบบหนึ่งที่มีพัฒนาการอย่างต่อเนื่องและควรได้รับ การ กล่าวถึงแยกออกมาจากรูปแบบรัฐสวัสดิการ คือ สวัสดิก ารท้องถิ่นซึ่งเป็นการจัดสวัสดิการที่ รัฐท้องถิ่นมีบทบาทในการกาหนดและออกแบบวิธีการจัดสวัสดิการภายในท้องถิ่นของตนเอง -----------------------------------------คาถามท้ายบท 1. ตัวแสดงหลักในการบริหารจัดการนโยบายสังคมมีกี่ตัวแสดง และแต่ละตัวแสดงมี บทบาทอย่างไรในการบริการจัดการนโยบายสังคม 2. การวางแผนและการบริหารจัดการนโยบายสังคมมีรูปแบบหลักกี่รูปแบบ แต่ละรูปแบบ มีลักษณะสาคัญอย่างไร 3. สวัสดิการท้องถิ่นคืออะไร มีความจาเป็นต่อการบริหารจัดการสวัสดินโยบายสังคมาก น้อยเพียงใด ------------------------------------------

125

เอกสารอ้างอิง ภาษาไทย โกวิทย์ พวงงาม. (2558). นวัตกรรมท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น . กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์เสมา ธรรม. จรัส สุวรรณมาลา และคณะ. (2547). นามานุกรมนวัตกรรมท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์คุรุสภา. ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์ และคณะ. (2559). รายงานสรุปผลการถอดบทเรียน "โครงการถอดบทเรียนในการ บริ ห ารจั ด การที่ ดี ข ององค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ในพื้ น ที่ ภ าคเหนือ ตอนบน". พะเยา: คณะ รัฐศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยพะเยา ศูนย์ส่งเสริมและประสานงานการวิจัยเพื่อการปกครองตนเองของท้องถิ่น. ชลิดา ศรมณี และคณะ. (2556). รายงานการวิจัยเรื่อง "การสร้างสรรค์นวัตกรรมบริการสาธารณะโดย องค์การบริหารส่วนตาบล". กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคาแหง. ณรงค์ บุญสวยขวัญ. (2554). โครงการบริการสาธารณะที่เป็นนวัตกรรมท้องถิ่นที่ภาคใต้. วารสารสถาบัน พระปกเกล้า, 9(1), 36-58. ประภาส ปิ่นตบแต่ง, สุภา ใยเมือง, & บัญชร แก้วส่อง. (2546). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ "การพัฒนาระบบ สวัสดิการสาหรับคนจนและคนด้อยโอกาส: กลุ่มเกษตรกร". In ณรงค์ เพ็ชรประเสิรฐ (Ed.), ชุด โครงการ "การพัฒนาระบบสวัสดิการสาหรับคนจนและคนด้อยโอกาสในสังคมไทย. กรุงเทพฯ: สานักงานคณะกรรมการกองทุนสนับสนุนการวิจัยแห่งชาติ (สกว.). พรรณทิพย์ เพชรมาก และคณะ. (2549, 9-10 ธันวาคม 2549). เก้าปีหลังวิกฤตเศรษฐกิจ: ชุมชนท้องถิ่น เกิดการเปลี่ยนแปลงและเรียนรู้อะไรบ้าง. Paper presented at the การสัมมนาวิชาการประจาปี 2549 เรื่อง "สู่หนึ่งทศวรรษหลังวิกฤตเศรษฐกิจ: ได้เรียนรู้และปรับปรุงอะไรบ้าง?", โรงแรมแอม บาสซาเดอร์ ซิต้ี จอมเทียน ชลบุรี. ระพีพ รรณ ค าหอม. (2557). สวั ส ดิ ก ารสั ง คมกั บสั ง คมไทย (พิม พ์ค รั้ ง ที่ 4 ed.). กรุ ง เทพ: ส านั ก พิม พ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. วั น ทนีย์ วาสิ ก ะสิ น , สุ รางค์ รัต น์ วศิน ารมณ์ , & กิ ติพั ฒ น์ นนทปั ทมะดุ ล ย์. (2557). ความรู้ ทั่ว ไปเกี่ ย ว ส วั ส ดิ ก า ร สั ง ค ม แ ล ะ สั ง ค มส ง เ ค ร า ะ ห์ ( พิ ม พ์ ค รั้ ง ที่ 7 ed.). ก รุ ง เ ท พ : ส า นั ก พิ มพ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. วีระศักดิ์ เครือเทพ. (2548). นวัตกรรมสร้างสรรค์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น . กรุงเทพฯ: สานักงาน กองทุนสนับสนุนการวิจัย. วีระศักดิ์ เครือเทพ. (2550). เครือข่าย: นวัตกรรมการทางานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (พิมพ์ครั้งที่ 1 ed.). กรุงเทพฯ: สานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย. สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน. (2556). 66 สวัสดิการชุมชนสร้างสรรค์. ข่าวชุมชน: ปฏิรูปประเทศไทย ให้ ชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเอง, 8-17. สุรพล ปธานวนิช. (2547). นโยบายสังคม: เส้นทางสู่รัฐสวัสดิการ. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย.

126

ภาษาอังกฤษ Abrahamson, P., Boje, T. P., & Greve, B. (2005). Welfare and families in Europe: Ashgate.

Andreotti, A., Mingione, E., & Polizzi, E. (2012). Local Welfare Systems: A Challenge for Social Cohesion.

Urban Studies, 49(9), 1925-1940. doi: 10.1177/0042098012444884 Clasen, J. (1997). Social insurance in Germany – dismantling or reconstruction? In J. Clasen (Ed.), Social insurance in Europe (pp. 60-83). Bristol: Policy Press.

Cochrane, A. (2004). Modernisation, Managerialism and the Culture Wars: Reshaping the Local Welfare State in England. Local Government Studies, 3 0 ( 4 ) , 4 8 1 - 4 9 6 . doi: 10.1080/0300393042000318950 Cousins, M. (2005). European welfare states : comparative perspectives. London: SAGE. Esping-Andersen, G. (1990). The three worlds of welfare capitalism. Cambridge: Polity.

Evers, A. (1995). Part of the welfare mix: The third sector as an intermediate area. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 6(2), 159-182.

Evers, A., & Brandsen, T. (2016). Social Innovations as Messages: Democratic Experimentation in Local Welfare Systems. In T. Brandsen, S. Cattacin, A. Evers & A. Zimmer (Eds.), Social Innovations in the Urban Context (pp. 161-180). Cham: Springer International Publishing.

Evers, A., & Laville, J.-L. (2004). 1. Defining the third sector in Europe The third sector in Europe (Vol. 11).

Ginsburg, N. (1 9 9 2 ) . Divisions of welfare : a critical introduction to comparative social policy. London: Sage.

Gough, I. (2 0 0 2 ) . Globalization and National Welfare Regimes: The East Asian Case. In R. Sigg, C. Behrendt & International Social Security Association. (Eds.), Social security in the global village (pp. 47-65). New Brunswick, N.J. ; London: Transaction Publishers.

Hwang, G.-J. (2011). New welfare states in East Asia: global challenges and restructuring: Edward Elgar Publishing.

Kazepov, Y. (2010). Rescaling social policies: towards multilevel governance in Europe (Vol. 38). Surray: Ashgate Publishing, Ltd. Kröger, T. (1 9 9 7 ) . Local government in Scandinavia: autonomous or integrated into the welfare state.

Social care services: the key to the Scandinavian welfare model. Avebury, Ashgate Publishing Ltd. Kutsar, D., & Kuronen, M. (2015). Local Welfare Policy Making in European Cities (D. Kutsar & M. Kuronen Eds.). Springer Link: Springer International Publishing.

Laville, J.-L., Borzaga, C., Defourny, J., Evers, A., Lewis, J., Nyssens, M., & Pestoff, V. (1 9 9 9 ) . Third system: a European definition. Third System and Employment. The enterprises and organizations of the third system. A strategic challenge for employment. COMMISSION, E.

127

Midgley, J. (1997). Social welfare in global context. Thousand Oaks: Sage Publications.

Moreno, L. (2 0 0 7 ) . Europeanization, Territorial Subsidiarity and Welfare Reform. Regional & Federal Studies, 17(4), 487-497. doi: 10.1080/13597560701691938 Oosterlynck, S., Kazepov, Y., Novy, A., Cools, P., Sarius, T., & Wokuvitsch, F. (2 0 1 5 ) . Local social innovation and welfare state restructuring: analysing their relationship: Herman Deleeck Centre for Social Policy, University of Antwerp.

Pestoff, V. A. (1992). Third sector and co-operative services—An alternative to privatization. Journal of consumer policy, 15(1), 21-45.

Ranci, C., Brandsen, T., & Sabatinelli, S. (2014). Social vulnerability in European cities: The role of local welfare in times of crisis. Hamshire: Palgrave Macmillan.

Sainsbury, R. (1999). The aims of social security. In J. Ditch (Ed.), Introduction to social security : policies, benefits and poverty (pp. 34-47). London: Routledge.

Timonen, V. (2003). Restructuring the welfare state : globalization and social policy reform in Finland and Sweden. Cheltenham: E. Elgar.

Trydegard, G.-B., & Thorslund, M. (2001). Inequality in the welfare state? Local variation in care of the elderly – the case of Sweden. International Journal of Social Welfare, 1 0 ( 3 ) , 1 7 4 - 1 8 4 . doi: 10.1111/1468-2397.00170 Trydegard, G.-B., & Thorslund, M. (2010). One Uniform State or a Multitude of Welfare Municipalities?

The Evolution of Local Variation in Swedish Elder Care. Social Policy & Administration, 4 4 ( 4 ) , 495-511.

-----------------------------------

128

บทที่ 6 การประเมินผลนโยบายสังคม การประเมินผลนโยบายประกอบด้วยแนวคิดและเทคนิควิธีที่หลากหลาย ซึ่งผู้ประเมิน สามารถเลือกใช้ได้ตามความเหมาะสมเพื่อให้ได้ผลการประเมินนโยบายที่เที่ยงตรงและเชื่อถือ ได้ เนื้อหาในบทที่ 6 นี้มุ่งทบทวนความหมายและคาสาคัญของการประเมินผลนโยบายที่นัก ประเมินควรรู้ (หัวข้อที่ 6.1) เพื่อปูพื้นฐานสาหรับผู้เรียนที่ยังไม่คุ้นชินกับความหมายและคา สาคัญเหล่านี้ จากนั้นหัวข้อที่ 6.2 จะนาเสนอแนวทางและวิธีการประเมินผลนโยบายที่มักได้รับ การอ้างอิงและปรากฏอยู่โดยทั่วไป และในหัวข้อสุดท้ายของบทนี้จะเป็นการแนะนาตัวชี้วัดและ ฐานข้อมูลสาคัญสาหรับการประเมินผลนโยบายสังคมทั้งในระดับประเทศและนานาชาติ 6.1. ความหมายและคาสาคัญ 6.1.1. ความหมายของการประเมินผลนโยบาย การประเมินผลนโยบายมักจะถูก ตั้งคาถามว่าเหมือนหรือแตกต่างจากการประเมิน แผนงานและโครงการอย่างไร ซึ่ง กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์ (2554, p. 127) ได้สรุปไว้อย่าง น่าสนใจว่า การประเมินผลนโยบายนั้นมักมีลักษณะของการวิจัยประเมินผลอย่างหนึ่ง ดังนั้น แม้จะมีผู้ที่พยายามแยกการประเมินผลนโยบายกับการประเมินผลแผนงานและโครงการออก จากกัน (เช่น ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์, 2529) แต่แท้ที่จริงแล้ว การวิจัยประเมินผลนีส้ ามารถใช้ได้ ทั้งกับนโยบาย แผนงาน และโครงการ จึงไม่จาเป็นต้องกาหนดวิธีการประเมินผลนโยบายให้ แตกต่างออกไปจากการประเมินผลแผนงานและโครงการแต่อย่างใด ตาราเรียนด้านนโยบายสาธารณะในประเทศไทยจานวนมากได้นาเอาความหมายของ การประเมินผลนโยบายซึ่งนิยามโดยนักวิชาการต่างประเทศมาเรียบเรียงไว้ (เช่น เรืองวิทย์ เกษ สุวรรณ, 2550; จุมพล หนิมพานิช, 2547; มยุรี อนุมานราชธน, 2556; ศุภชัย ยาวะประภาษ, 2554; สมบัติ ธารงธัญวงศ์, 2555; สุรสิทธิ์ วชิรขจร, 2549) ซึ่งสามารถคัดเลือกคานิย ามที่ สาคัญและได้รับการอ้างอิงอยู่บ่อยครั้งได้ดังต่อไปนี้ Thomas R. Dye (1976) เป็นนักวิชาการที่ได้รับการอ้างถึงอยู่บ่อยครั้งในตาราหลายเล่ม โดย Dye ได้นยิ ามการประเมินผลนโยบายสาธารณะว่าหมายถึง การเรียนรูเ้ กี่ยวกับผลที่เกิดขึ้น เนื่องจากนโยบายสาธารณะ 129

Bryant & White (1976) มองว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ หมายถึง เป็นความ พยายามอย่างหนึ่งในการบันทึกถึงสิ่งที่เกิดขึ้น และกาหนดว่าทาไมสิ่งนั้นจึงเกิดขึน้ การประเมิน จึ ง หมายความได้ ว่ า เป็ น ความพยายามที่ จ ะค้ น หาว่ า แผนหรื อ โครงการก่ อ ให้ เ กิ ด การ เปลี่ยนแปลงอะไร เป็นไปตามที่คาดหมายไว้หรือไม่เพียงใด Jones Charles (1977) มองว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ หมายถึง การกระทา ที่มีระบบและต่อเนื่อง เพื่อให้ทราบถึงผลนโยบายในลักษณะเปรียบเทียบกับเป้าหมายที่กาหนด ไว้ในลักษณะผลกระทบของการดาเนินการตามนโยบายที่มีต่อปัญหาของสังคม ที่นโยบายนั้น มุ่งแก้ไขการกระทาที่เป็นหน้าที่ประจาอย่างหนึ่งของรัฐบาลในทุกระบบการเมือง เป็นเสมือน เครื่องมือที่รัฐบาลใช้ทบทวน ตรวจตรา และประเมินความก้าวหน้าในการทางานของตนเอง Robbin. S. (1980) มองว่ า การประเมิ น ผลนโยบายสาธารณะ หมายถึ ง เป็ น กระบวนการของการดูแลติดตาม เพื่อที่จะดูว่าองค์กรหรือหน่วยงานได้รับและใช้ทรัพยากรเพื่อ การดาเนินงานให้บรรลุตามวัตถุประสงค์ของโครงการอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เพียงใด William N. Dunn (1981) มองว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ หมายถึง ขั้นตอน หนึ่งของการวิเคราะห์นโยบายที่มุ่งผลิตข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับผลของการดาเนินตามนโยบายว่า สามารถตอบสนองต่อความต้องการของสังคม สนองคุณค่าของสังคม และแก้ไขปัญหาที่เป็น เป้าหมายของนโยบายได้หรือไม่อย่างไร มุ่งตอบปัญหาที่ว่าหลังจากที่ได้นานโยบายไปปฏิบัติ แล้วเกิดอะไรขึน้ Rossi & Freeman (1982) มองว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ หมายถึง เป็นการ ประยุ ก ต์ใ ช้ก ระบวนการวิจัย ทางสังคมศาสตร์อย่างเป็นระบบ เพื่อประเมินกรอบความคิด รูปแบบการดาเนินงาน และประโยชน์ของแผนงานในการเข้าแทรกแซงทางสังคม กล่าวคือ การ วิจัยประเมินผลเกี่ยวข้องกับการใช้ระเบียบวิธีวิจัยทางสังคมศาสตร์ เพื่อวินิจฉัยและปรับปรุง การวางแผน ประสิทธิผล และประสิทธิภาพของแผนงาน

130

Alkin, M.C. & Hofstetter, C.H. (2002) มองว่ า การประเมิ น ผลนโยบายสาธารณะ หมายถึง เป็นกระบวนการกาหนดขอบเขตการตัดสินใจ การเลือกข้อมูลที่เหมาะสม การเก็บ รวมรวมข้อมูล ตลอดจนการเขีย นรายงานสรุป เพื่อให้ผู้มีอานาจในการตัดสินใจได้ใ ช้ เ ป็ น แนวทางในการปฏิบัติ James Anderson (2003) มองว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ หมายถึง เป็น กิ จ กรรมที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การประมาณการ การเปรี ย บเที ย บผลของการแปลงนโยบายสู่ ภาคปฏิบัติกับสิ่งที่คาดว่าจะเกิดขึน้ กิจกรรมนี้เป็นกิจกรรมที่ทาอย่างต่อเนื่องตลอดเวลาในทุก ขั้นตอนของกระบวนการนโยบาย ในการประเมินผลนโยบายนั้นผู้ประเมินจะต้องทราบอย่าง น้อยที่สุดในประเด็นต่อไปนี้คือ เป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ของนโยบายคืออะไร การดาเนินงาน ให้บรรลุเป้าหมายกาหนดไว้อย่างไร และผลที่เกิดขึ้นจากการดาเนินงานทั้งหมดเป็นอย่างไร นอกจากนี้ ในส่วนของความหมายของการประเมินผลนโยบายที่ นิยามโดยนักวิชาการ ไทยนั้น ถึงแม้หลายคานิยามจะเป็นการวิเคราะห์ สังเคราะห์ และพัฒนาต่อยอดจากคานิยาม ของนักวิชาการต่างประเทศ ทว่า บางคานิยามมีความหมายที่พึงได้รับความสนใจ ดังสรุปได้ ต่อไปนี้ ศุภชัย ยาวะประภาษ (2526) มองว่า การประเมินผลนโยบายเกี่ยวข้องกับการวัดคุณค่า ของผลของการด าเนิ น การตามนโยบาย เพื่ อ ที่ จ ะน ามาเปรี ย บเที ย บกั บ เป้ า หมายหรื อ วัตถุประสงค์ที่กาหนดไว้” สมคิ ด พรมจุ้ ย (2542) มองว่ า การประเมิ น ผลนโยบายสาธารณะ หมายถึ ง เป็ น กระบวนการที่ ก่ อ ให้ เ กิ ด สารสนเทศเพื่ อ ช่ ว ยในการบริ ห าร ซึ่ ง ผู้ บ ริ ห ารสามารถใช้ ใ นการ ตัดสินใจอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นการตรวจสอบความก้าวหน้าของโครงการหรือแผนงาน ตลอดจนการพิจารณาผลสัมฤทธิ์ของโครงการหรือแผนงานนั้นๆ ว่ามีมากน้อยเพียงใด สมพิ ศ สุ ข แสน (2545) มองว่ า การประเมิ น ผลนโยบายสาธารณะ หมายถึ ง กระบวนการที่มุ่งแสวงหาคาตอบว่านโยบาย/แผนงาน/โครงการบรรลุ ตามวัตถุประสงค์และ เป้าหมายที่กาหนดไว้หรือไม่ เพียงใด โดยมีมาตรฐานและเครื่องมือในการวัดที่แม่นตรงและ เชื่อถือได้ การประเมินผลจึงคล้ายกับการหาใครสักคนหนึ่งเอากระจกมาส่องให้เราเห็นหน้าตา ตัวเองว่า สวยงามดีแล้วหรือยัง มีขอ้ บกพร่องอะไรบ้าง จะได้ปรับปรุงแก้ไขตนเอง 131

ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ (2529) มองว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ หมายถึง กระบวนการที่มุ่งแสวงหาคาตอบ สาหรับคาถามที่ว่า นโยบาย/แผนงาน/โครงการ บรรลุผลตาม วัตถุประสงค์ และเป้าประสงค์ที่กาหนดไว้แต่ตน้ หรือไม่และระดับใด เสน่ห์ จุ้ยโต (2551) มองว่า การประเมินผลนโยบายสาธารณะ หมายถึง กิจกรรมที่ เกี่ยวข้องกับความสาเร็จของแผนและโครงการ ซึ่งเป็นเรื่องของการวัดและการตัดสินใจเกี่ยวกับ ผลการปฏิบัติงานตามแผนและโครงการ โดยเปรีย บเทียบกับ วัตถุป ระสงค์ เป้าหมาย และ มาตรฐานที่กาหนดไว้

6.1.2. ความสาคัญของการประเมินผลนโยบาย การประเมินผลนโยบายเป็นทั้งเครื่องมือและกระบวนการที่สาคัญในการติดตามและ ตรวจสอบนโยบายในหลายประเด็น เช่น การนานโยบายไปปฏิบัติถูกต้องตามวัตถุป ระสงค์ หรือไม่ การดาเนินงานมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากน้อยเพียงใด การปฏิบัติตามนโยบาย เกิดปัญหาและอุปสรรคในการปฏิบัติป ระการใด เป็นต้น ซึ่งความมุ่งหมายของการประเมินผล นโยบายส่ ว นใหญ่ มั ก เป็ น ไปเพื่ อ การตั ด สิ น นโยบาย การแก้ ไ ขปั ญ หาที่ ทั น การณ์ และการ ปรับปรุงนโยบายหรือกาหนดนโยบายใหม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการประเมินนโยบายของรัฐนัน้ การประเมินผลนโยบายของรัฐบาลมักจะช่วยในการตัดสินใจสาคัญ ทั้งหลายในนโยบาย เช่น การกระจายทรัพยากร การจัดสรรงบประมาณ เป็นต้น นักวิชาการจานวนมากได้อธิบายถึงความสาคัญของการประเมินผลนโยบายเอาไว้ (เช่น มยุรี อนุมานราชธน, 2556; ศุภชัย ยาวะประภาษ, 2554; สมบัติ ธารงธัญวงศ์, 2555; สุรสิทธิ์ วชิรขจร, 2549) ซึ่งสามารถสรุปออกมาได้เป็นประเด็นสาคัญดังต่อไปนี้ 1) การประเมินผลนโยบายช่วยในการตัดสินใจให้มีนโยบาย แผน และโครงการ ต่อไปหรือจะยุ ติก ารดาเนินงาน เนื่องจากการประเมินผลจะท าให้ท ราบถึ ง ปั ญ หา อุ ป สรรค และข้ อ จ ากั ด ที่ เ กี่ ย วข้ อ ง รวมทั้ ง ทราบถึ ง ผลผลิ ต และ ผลกระทบของนโยบายด้วย 132

2) การประเมินผลนโยบายช่วยปรับปรุงแก้ไขการปฏิบัติงานและแนวทางปฏิบัติให้ ก้าวหน้า โดยสามารถสร้างข้อมูลย้อนกลับให้กับผูบ้ ริหารและผู้ปฏิบัติเพื่อนาไป ปรับปรุงงานของตนต่อไป 3) การประเมินผลนโยบายช่วยในการพิจารณาขยายผลการดาเนินนโยบายให้ กว้างขึ้น เนื่องจากการประเมินผลทาให้ทราบถึงความสาเร็จและปัจจัย ของ ความสาเร็จของนโยบายนั้น ซึ่งสามารถนามาเป็นแนวทางและข้อมูลสาหรับ การกาหนดหรือปรับปรุงนโยบายต่อไป 4) การประเมินผลนโยบายช่วยจัดสรรทรัพยากรที่ต้องใช้ในการดาเนินงานให้เกิด ประโยชน์สู งสุ ด ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่มีท รัพยากรจากั ด ผู้ตัดสิน นโยบายมั ก ต้ อ งการข้ อ มู ล ที่ เ พี ย งพอจากการประเมิ น ผลนโยบายมา ประกอบการตัดสินใจ อย่ า งไรก็ ดี บ่ อ ยครั้ ง ที่ พ บว่ า หน่ ว ยงานที่ เ กี่ ย วข้ อ งไม่ ไ ด้ ใ ห้ ค วามส าคั ญ กั บ การ ประเมินผลนโยบายเท่าที่ควร โดยมักจะมีการปัดความรับผิดชอบในการประเมินผลนโยบายอยู่ เสมอ อาจด้วยเหตุผลที่การประเมินจะนามาซึ่ งตัวชี้วัดและการตัดสินเกี่ยวกับความสาเร็จหรือ ความล้มเหลวของนโยบาย อันจะสะท้อนความสามารถในการดาเนินการตามนโยบายของ หน่ ว ยงาน ตลอดจนประสิ ท ธิ ภ าพและประสิ ท ธิ ผ ลของนโยบายนั้ น ด้ ว ย ดั ง นั้ น หน่ ว ยงาน ทั้งหลายอาจเห็นว่ าเป็ นเรื่อ งเสี่ย งเกิ นไปที่จ ะมีก ารประเมิ นผลนโยบายอย่า งเป็น ระบบทุ ก ขั้นตอนเพราะอาจพบข้อบกพร่องมากมาย ซึ่งจะเป็นผลเสียต่อหน่วยงาน ความเห็ น ข้ า งต้ น เป็ น สิ่ ง ที่ พึ ง ระวั ง ไม่ ใ ห้ เ กิ ด ขึ้ น กั บ หน่ ว ยงานและผู้ ที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ กระบวนการนโยบาย เนื่องจากการประเมินผลนโยบายกั นมักจะท าให้เกิดประโยชน์หลาย ประการ กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ การประเมินผลทาให้เกิดผลดีมากกว่าผลเสีย เนื่องจากจะช่วยให้ การวิเคราะห์ขั้นตอนต่างๆ ของนโยบาย ตลอดจนการดาเนินการตามนโยบายกระทาได้รัดกุมดี ขึน้ นอกจากนี้ หน่วยงานทั้งหลายที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสามารถนาความรู้ ประสบการณ์ และ บทเรี ย นที่ ไ ด้ รั บ จากนโยบายหนึ่ ง ไปรั บ ปรุ ง แก้ ไ ขนโยบายอื่ น ในอนาคตต่ อ ไป ดั ง นั้ น การ ประเมินผลนโยบายจึงไม่ใช่เรื่องที่จะต้องหลีกเลี่ยง ในทางตรงกันข้าม การประเมินผลนโยบาย กลับเป็นเรื่องที่ทุกหน่วยงานควรให้ความสนใจต่างหาก 133

6.1.3. กระบวนการประเมินผลนโยบาย เมื่อมีการประกาศนโยบายและนานโยบายนั้นไปสู่การปฏิบัติ การจะทราบว่านโยบาย นั้น บรรลุผลมากน้อยเพียงใดจาเป็นต้องมีการประเมินอย่างต่อเนื่อง แต่หากการประเมินเป็นไป โดยไร้กฎเกณฑ์ ระเบียบ และวิธีการที่ไม่ถูกต้องตามหลักการ การประเมินผลนโยบายนั้นอาจ ไม่ได้รับการยอมรับหรือเชื่อถือ ดังนัน้ ในการสร้างความเชื่อมั่น เชื่อถือ และเที่ยงตรง ผูป้ ระเมิน นโยบายจาเป็นจะต้องออกแบบกระบวนการให้ชัดเจนและมีคาอธิบายความเป็นเหตุเป็นผล อย่ า งเป็ น ระบบ กล่ า วคื อ กระบวนการประเมิ น ผลนโยบายจะต้ องมี ค วามเป็ น เหตุเ ป็นผล ถูกต้องตามลาดับขั้นตอน และแก้ไขปัญหาได้อย่างถูกจุด ในขณะเดียวกัน ผู้ประเมินจักต้อง อธิบายและตอบคาถามที่เกี่ยวข้องได้ในกรณีที่ผลการประเมินได้ถูกสรุปและนาเสนอแล้ว นักวิชาการจานวนมากได้สร้างกรอบแนวคิดว่าด้วยกระบวนการประเมินผลนโยบาย เพื่อให้การประเมินผลสามารถอธิบายได้อย่างชัดเจนและกระชับ เช่น Charles O. Jones (1977 อ้างใน ศุภชัย ยาวะประภาษ, 2528) ซึ่งได้นาเสนอแนวคิดกระบวนการประเมินผลนโยบายไว้ อย่างละเอียด โดย Jones ได้นาเสนอกระบวนการประเมินผลนโยบายให้เห็นเป็นรูปธรรมผ่าน การจาแนกกระบวนการออกเป็น 3 ขัน้ ตอน ดังนี้ ขั้นตอนแรก คือ การกาหนดรายละเอียด (Specification) ว่าจะประเมินอะไร เหตุที่ต้อง มีการกาหนดรายละเอียดเพราะเป้าหมายของนโยบายบางนโยบายก็มีความแน่ชัด เช่น นโยบาย เพิ่มที่อยู่อาศัย สามารถทราบได้แน่ชัดว่าจะเพิ่มปีละเท่าไร เป็นต้น บางนโยบายที่จะทาการ ประเมินช่วยให้ทราบเป้าหมายไม่แน่ชัด เช่น นโยบายเศรษฐกิจ เป็นต้น การกาหนดรายละเอียด ของนโยบายที่จะทาการประเมินช่วยให้ทราบเป้าหมายในการประเมินนโยบายแน่ชัด และทราบ ประเด็นปัญหาสาคัญที่เกี่ยวข้องกับการประเมินนโยบาย อย่างไรก็ตาม มักจะพบอยู่เสมอว่า การประเมินนโยบายบางครั้งไม่มีการกาหนดรายละเอียดของสิ่งที่จะทาการประเมินทั้งๆ ที่เรื่อง นีเ้ ป็นเรื่องสาคัญเหตุที่การกาหนดรายละเอียดถูกละเลยก็เพราะว่าการประเมินนโยบายนั้นส่วน ใหญ่ก ระท ากั นเพราะมีก าหมายหรือ ข้อบั งคับ ก าหนดให้ท าการประเมิน ผู้ท าการประเมิ น นโยบายต้องกระทาไปตามข้อกาหนด จึงไม่ค่อยได้พิจารณาความเหมาะสมและความจาเป็นใน

134

ด้านต่างๆ โดยเฉพาะพยายามหลีกเลี่ยงการเพิ่มงานโดยไม่คานึง ถึงคุณภาพและความถูกต้อง ของการประเมินเท่าใดนัก ขั้นตอนที่สอง คือ การวัดผล (Measurement) เมื่อสามารถกาหนดรายละเอียดได้แล้ว ขั้นตอนต่อมาคือจะต้องมีการวัดผล การวัดผลจะกระทาๆ ได้ต้องอาศัยการเก็บข้อมูลเกี่ยวกับ สิ่งที่จะท าการประเมิน ขั้นตอนนี้ก็ เ ช่นเดีย วกั บ ขั้นตอนแรก คือ มีความแตกต่างและมี ก าร เบี่ยงเบนไปได้มากตั้งแต่การเก็บข้อมูลอย่างมีหลักเกณฑ์มากเพียงไรย่อมทาให้ได้ข้อมูลที่มี ความถูกต้องเที่ยงตรง และเชื่อถือได้มากขึ้น ขั้นตอนที่สาม คือ การวิเคราะห์ (Analysis) โดยการวิเคราะห์ข้อมูลที่เก็บมาหรือที่วัดผล ออกมาแล้ว วิธีการวิเคราะห์ก็มีปัญหาเช่นเดียวกับสองขันตอนแรก คือ มีความแตกต่างกันใน รูปแบบและวิธีการวิเคราะห์ เริ่มตั้งแต่การวิเคราะห์เชิงปริมาณที่มีความแน่นอนสูง เช่น การ วิ เ คราะห์ ต้ น ทุ น ผลประโยชน์ ไปจนกระทั่ ง การใช้ ค วามประทั บ ใจหรื อ ใช้ ป ระสบการ ณ์ จุดมุ่งหมายของการวิเคราะห์ก็คือ เพื่อให้สามารถจัดทาข้อสรุปได้ว่า ประสิทธิผลของนโยบาย เป็นอย่างไร เพื่อจะได้ตัด สินใจคุณซึ่งเป็นจุดหมายของการประเมินค่าของนโยบายซึ่ง เป็ น จุดหมายของการประเมินนโยบาย อย่างไรก็ตาม Jones ได้ตั้งข้อสังเกตว่า เนื่องจากแต่ละนโยบายมัก มีความแตกต่างกัน มากในกระบวนการประเมินนโยบาย ไม่ว่าจะเป็นการกาหนดรายละเอียด การวัดผล และการ วิเคราะห์ ดังนั้น จึงไม่ควรยึดถือวิธีก ารใดวิธีก ารเดีย วว่าดีที่สุดหรือเป็นวิธีก ารที่ควรน ามา ปฏิบัติตลอดไป เนื่องจากการประเมินนโยบายคือกิจกรรมที่จะตัดสินว่านโยบายนั้นมีค วามดี หรือมีคุณค่าเพียงไร การอาศัยการวิเคราะห์และประเมินผลในหลายรูปแบบจึงจะช่วยให้การ ประเมินนโยบายมีคุณภาพมากที่สุด สาหรับนักวิชาการไทย ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์ (2529) ได้ศึกษาแนวคิดต่างๆ แล้วนามา กาหนดเป็นตัวแบบการประเมินซึ่งแบ่งกระบวนการประเมินผลนโยบายออกเป็น 5 ขั้นตอน ได้แก่ (1) การกาหนดปัญหาเป้าประสงค์ และวัตถุประสงค์ขอบนโยบาย/แผนงาน/โครงการ (2) การวางแผนการวิจัยการประเมินและเลือกรูปแบบวิจัยการประเมินผล (3) การเก็บรวบรวม

135

ข้อมูล ก่ อนและระหว่าง และหรือหลังโครงการเสร็จ (4) การวิเ คราะห์ข้อมูลในเชิงสถิติเชิง ตรรกะ และ (5) การเปรียบเทียบสรุปผลและเสนอแนะ (ดู แผนภาพที่ 6.1) แผนภาพที่ 6.1 ตัวแบบกระบวนการวิจัยประเมินผลของ ปุระชัยเปี่ยมสมบูรณ์

นอกจากนี้ วรเดช จันทรศร and ไพโรจน์ ภัทรนรากุล (2541) ได้พัฒนาตัวแบบการ ประเมินที่ชื่อว่า “การประเมินผลในระบบเปิด” ขึน้ โดยทั้งสองมองว่า การประเมินผลนโยบายมี บุคคล กลุ่มบุคคล และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมากมาย อีกทั้งยังมีปัจจัยแวดล้อมอื่นๆ ด้วย ดังนัน้ ผู้ประเมินนโยบายจาต้องทาความเข้าใจบริบทเหล่านี้ในฐานะระบบเปิด ซึ่งจะต้องมีปฏิสัมพันธ์ กับผูท้ ี่เกี่ยวข้องตลอดเวลา (ดู แผนภาพที่ 6.2)

136

แผนภาพที่ 6.2 การประเมินผลในระบบเปิดของ วรเดช จันทรศร และไพโรจน์ ภัทรนรากุล

จากแผนภาพดังกล่าว วรเดช และ ไพโรจน์ ได้สรุปกระบวนการประเมินผลนโยบาย โดยเสนอขั้นตอนการประเมินผลไว้ 5 ขั้นตอนด้วยกัน ประกอบด้วย 137

ขั้นตอนที่ 1 การวางแผนการประเมิน การประเมินผลเริ่มจากการกาหนดหน่วยที่จะทา การวิ เ คราะห์ ห รื อ ประเมิ น (Unit of Analysis or Evaluation) ซึ่ ง อาจะเป็ น องค์ ก รหน่ ว ยงาน เจ้าหน้าที่หรือโครงการพัฒนา โดยกาหนดพื้นที่เป้าหมายและประชากรกลุ่มเป้าหมายให้ชัดเจน รวมทั้ ง ก าหนดวั ต ถุ ป ระสงค์ แ ละขอบเขตของการประเมิ น ว่ า จะต้ อ งการประเมิ น อะไร มี องค์ประกอบอะไรบ้าง และกาหนดผลลัพธ์สุดท้ายของการประเมินด้านใดบ้าง ขั้นตอนนี้จึงเป็น การวางแผนการประเมินในภาพรวมและออกแบบการประเมิน การกาหนดเกณฑ์และตัวชี้วัด การประเมินผล ส าหรับ ขอบเขตของการประเมินขึ้นอยู่กั บ วัตถุ ป ระสงค์ ผลลัพธ์สุดท้ายที่ มุ่งหวังตลอดจนทรัพยากรและงบประมาณจากหน่วยงานสนับสนุนการประเมินผล ขั้นตอนที่ 2 การจัดเตรียมองค์กร เป็นการจัดเตรียมองค์กรกลางการประเมินผลโดย เน้นการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง องค์กรกลางประเมินผลประกอบด้วย ตัวแทนจาก ชุ ม ชนและองค์ ก รสาธารณะประโยชน์ สถาบั น วิ ช าการ ผู้ เ ชี่ ย วชาญและนั ก วิ ช าการอิ ส ระ สื่อมวลชนผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ จากหน่วยงานที่รับผิดชอบ โดยกาหนดระบบการประสานงาน และการดาเนินงานในระบบทีมงานประเมินผล ขั้นตอนที่ 3 การเก็บรวบรวมข้อมูล กาหนดชุดข้อมูลสาหรับการประเมินผล และทาการ เก็ บ รวบรวมข้อมูล ในลัก ษณะเปิดกว้างและที่สาคัญคือเปิดโอกาสให้ป ระชาชนผู้รับ บริการ ตลอดจนชุมชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (Stakeholders) มาให้ข้อมูลหรือร่วมในการประเมินผล โดยตรง โดยอาจเปิดเวทีรับฟังข้อมูลความคิดเห็น หรือเปิดรับข้อมูลทางช่องทางหลากหลาย เช่น การจัดประชุมเชิงปฏิบัติการ การระดมความคิด การสัมภาษณ์กลุ่มเป้าหมายโดยตรง หรือ การเปิด รับ ข้อมูล ทางไปรษณีย์ โทรศัพท์ โทรสาร Internet E-mail หรือทางสื่อสารมวลชน รูปแบบอื่น ขั้นตอนที่ 4 การวิเคราะห์และประเมินผล ข้อมูลที่ได้จากการเก็บรวบรวม จะนามาใช้ เพื่อการวิเ คราะห์ โดยพิจารณาถึ งความสอดคล้อ งกั บ เกณฑ์ และตัว ชี้ วัดการประเมิ น ที่ ไ ด้ กาหนดไว้ ในขั้นตอนการวิเคราะห์และประเมินผล จะเปิดโอกาสให้สาธารณะชนที่สนใจมาร่วม รับฟังและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกับทีมงานประเมินผล โดยกาหนดให้มีเวทีสาธารณะ (Public Forum) รวมทั้งเปิดกว้างให้มีการวิพากษ์วิจารณ์และรับฟังผลสะท้อนกลับ (Feedback) ก่อนที่ 138

จะจัดทาสรุปผลขั้นสุดท้าย เพ่อให้ทุกฝ่ายได้มโี อกาสแลกเปลี่ยนทัศนความคิดและข้อเสนอแนะ ที่เป็นฉันทานุมุติ (Consensus) ขั้นตอนที่ 5 การนาเสนอต่อสาธารณชน เป็นขั้นตอนสุดท้ายที่มคี วามสาคัญมากเช่นกัน โดยเป็นการนาเสนอผลการประเมินให้ทุกฝ่ายได้รับทราบ กล่าวคือ ประชากรกลุ่มเป้าหมาย ผู้ ก าหนดนโยบาย หน่ ว ยงานน านโยบายไปปฏิ บั ติ ใ นฐานะหน่ ว ยงานรั บ ผิ ด ชอบด าเนิ น งาน หน่ว ยงานสนับ สนุนงบประมาณ ตลอดจนสาธารณะชนผู้สนใจได้รับ ทราบผลการประเมิ น รวมถึงการนาเสนอการตัดสินใจเชิงนโยบายให้สาธารณชนได้รับทราบว่าผู้ตัดสินใจนโยบาย (Policy Makers) หรือผู้มีอานาจตัดสินใจจะกระทาหรือไม่กระทาอะไร อย่างไรต่อไป โดยอาศัย พื้นฐานข้อเท็จจริงจากผลการประเมินที่ได้รับ เพื่อนามาสู่การปรับปรุ งแก้ไขหรือการขยายผล การดาเนินงานและเพื่อเป็นหลักประกันว่าประชาชนเป้าหมายจะได้รับบริการที่ดี ทั่วถึงและเป็น ธรรมและมีคุณภาพชีวิตที่ดีข้ึนจากบริการของรัฐ 6.1.4. ประสิทธิภาพและประสิทธิผล การประเมินผลนโยบายหลีกเลี่ยงคาว่าประสิทธิภาพและประสิทธิผลไปเสียไม่ได้ โดย ทั้งสองคาสาคัญนี้เป็นทั้งเป้าหมายและเกณฑ์การประเมินผลที่ทุกนโยบายจาต้องแสดงให้เห็น ในตลอดกระบวนการนโยบาย ทั้งนี้ การทาความเข้าใจความหมายของทั้งประสิทธิภาพและ ประสิทธิผลเป็นสิ่งสาคัญที่ไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการทาความเข้าใจความแตกต่างระหว่างทั้งสอง คา โดยประสิทธิภาพเป็นคาที่มคี วามหมายหลากหลายและมีผใู้ ห้คานิยามไว้มากมาย โดยคาว่า ประสิทธิภาพนี้ถือได้ว่าเป็นเกณฑ์ดั้งเดิมที่ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการประเมินผลนโยบายจะต้องเข้าใจ เนื่องจากเป็นเกณฑ์การประเมินที่อยู่บนฐานของการพิจารณาเปรียบเทียบระหว่างปัจจัยนาเข้า กับผลลัพธ์ หรือที่ กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์ (2554, p. 129) ได้สรุปไว้ว่า “การประเมิน ประสิ ทธิ ภ าพเป็ น การพิจ ารณาสั ด ส่ ว นหรือ อั ต ราส่ ว นของผลลั พ ธ์ เปรี ย บเที ย บกั บ ปั จ จั ย น าเข้ า ซึ่ ง อาจหมายความถึ ง ตั้ ง แต่ ก ารจั ด สรรทรั พ ยากร ความสามารถของบุคลากร องค์การ เครื่องมือเครื่องใช้ การอานวยความสะดวก การ ปฏิบัตแิ ละกิจกรรม”

139

อย่างไรก็ดี การที่นโยบายหนึ่งมีประสิทธิภาพอาจไม่ได้หมายความจะต้องมีประสิทธิผล เสมอไป เนื่องจากการประเมินประสิทธิภาพส่วนใหญ่เน้นไปที่การเปรียบเทียบต้นทุนผลลัพธ์ (cost-benefit analysis) ในขณะที่การประเมินประสิทธิผลเน้นการวัดที่ผลลัพธ์ว่าเป็นไปตาม เป้าหมายหรือวัตถุประสงค์มากน้อยเพียงใด ซึ่ ง วันชัย มีชาติ (2555) ได้สรุปเกณฑ์การวัด ประสิ ท ธิ ผ ลไว้ โ ดยละเอี ย ด ซึ่ ง มี เ กณฑ์ 4 ด้ า นที่ ส ามารถน ามาประยุ ก ต์ ใ ช้ ใ นการประเมิ น ประสิทธิผลของนโยบายได้ ดังแสดงในตารางที่ 6.1 ตารางที่ 6.1 เกณฑ์การวัดประสิทธิผลของนโยบาย เกณฑ์ 1. เกณฑ์ด้านเป้าหมาย

องค์ประกอบ - การเน้นผลสาเร็จของงาน - ผลผลิต - ประสิทธิภาพ - คุณภาพของสินค้าและบริการ - การวางแผนและการกาหนดเป้าหมาย - ความเห็นพ้องต้องกันในเป้าหมาย - ความพร้อม - การยึดเป้าหมายร่วมกัน

2. เกณฑ์ด้านกระบวนการภายใน

- การควบคุม - ความขัดแย้งหรือการยึดเหนี่ยวภายในองค์การ - ทักษะด้านมนุษยสัมพันธ์ของฝ่ายจัดการ - การจัดการและการควบคุมข้อมูลข่าวสาร - การมีส่วนร่วมและการกระจายอานาจ

3. เกณฑ์ด้านการเมือง

- ความเป็นตัวแทน - ความพร้อมที่จะถูกตรวจสอบ - ความรับผิดชอบ - ความสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ - การสนับสนุนค่านิยมแบบประชาธิปไตย

140

เกณฑ์ 4. เกณฑ์ด้านระบบ

องค์ประกอบ - ความมีเสถียรภาพ - การเจริญเติบโต - ความยืดหยุ่นและการปรับตัว - การใช้ประโยชน์จากสภาพแวดล้อม - การประเมินจากบุคคลภายนอก

ที่มา: คัดย่อและสรุปจาก วันชัย มีชาติ (2555, หน้า 321-323) นอกจากนี้ การประเมิ น ประสิ ท ธิ ผ ลยั ง สามารถออกแบบและด าเนิ น การภายใต้ แนวความคิดสองกลุ่มใหญ่ (ดู วันชัย มีชาติ, 2555) คือ กลุ่มแนวความคิดการวัดประสิทธิผล แบบดั้งเดิมอันประกอบด้วย แนวคิดการบรรลุเป้าหมาย แนวคิดระบบ แนวคิดกระบวนการ ภายใน และอีกกลุ่มหนึ่งคือ กลุ่มแนวความคิดการวัดประสิทธิผลในปัจจุบัน ซึ่งประกอบด้วย แนวคิดการวัดประสิทธิผลจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย แนวคิ ดการวัดประสิทธิผลตามค่านิยมหลัก ขององค์การ 6.1.5. ผลลัพธ์ ผลผลิต และผลกระทบ โดยทั่วไป การประเมินผลเป็นการบ่งชี้ว่านโยบายหนึ่งมีผลอะไรเกิดขึ้นบ้างจากการ ด าเนิ น งาน ดั ง นั้ น สิ่ ง ที่ ผู้ ป ระเมิ น พึ ง ระบุ ไ ด้ คื อ อะไรบ้ า งคื อ ผลของนโยบายนั้ น และจะวั ด ความสาเร็จของผลนั้นได้อย่างไร อย่างไรก็ดี การบ่งชี้ผลของนโยบายทาได้ยากด้วยเหตุผล อย่างน้อย 5 ประการ (กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์, 2554, pp. 128-129) ได้แก่ a. ผลของนโยบายสรุปให้เห็นแนวคิดรวบยอดได้ค่อนข้างยาก b. ผลของนโยบายในหลายเรื่องวัดในเชิงปริมาณได้ยาก c. นโยบายมีตัวแปรมากมายที่มีอิทธิพลแทรกแซง โดยตัวแปลเหล่านี้แยกออก จากนโยบายได้ยากหรือไม่ได้เลย d. ผลของนโยบายมีลักษณะเป็นพลวัต เคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา e. ผลของนโยบายบางเรื่องเกิดจากปฏิกิรยิ าทางสังคมที่ต่อเนื่องเป็นลูกโซ่ และใน บางครัง้ เป็นเรื่องที่เหนือการคาดคะเน 141

ด้วยความยากและสลับซับซ้อนเหล่านี้ จึงมีความพยายามในการจาแนกประเภทของ ผลของนโยบายเพื่อให้การประเมินผลนโยบายมีความเป็นระบบและชัดเจนมากขึ้น โดยผลของ นโยบายที่มักพบเห็นกันโดยทั่วไปมีสามประเภท ได้แก่ ผลผลิต ผลลัพธ์ และผลกระทบ โย ผลผลิต (outputs) หมายถึ ง สิ่งที่ไ ด้รับ โดยตรงจากการออกนโยบายสาธารณะและการน า นโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ โดยขั้นตอนที่สาคัญในการทาให้เกิดผลผลิตนี้คือการนานโยบาย สาธารณะไปปฏิ บั ติ ซึ่ ง การจะประสบความส าเร็ จ มากน้ อ ยเพี ย งใดขึ้ น อยู่ กั บ ปั จ จั ย หลาย ประการ ส่วนผลลัพธ์ (outcomes) หมายถึง สิ่งที่เกิดขึ้นจากการนานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ โดยพิจารณาเปรียบเทียบกับเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของนโยบายทั้งที่เป็นทางการและไม่ เป็นทางการ ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความชัดเจน ทศพร ศิริสัมพันธ์ (2532) ได้สรุปกระบวนการและ เทคนิควิธีที่สามารถใช้ในการประเมินผลผลิตและผลลัพธ์ได้ ดังแสดงในตารางที่ 6.2 ตารางที่ 6.2 กระบวนการ ขั้นตอน และเทคนิควิธีการประเมินผลผลิตและผลลัพธ์ ผลของนโยบาย

กระบวนการและขั้นตอน

เทคนิควิธี

ผลผลิ ต ของนโยบายสาธารณะ การน านโยบายสาธารณะไป - เทคนิคการจัดองค์การ (public policy outputs)

ปฏิ บั ติ – การปฏิ บั ติ ง าน การ - เทคนิคการบริหาร กากับติดตามและควบคุม

- เทคนิคเชิงพฤติกรรม

ผลลั พ ธ์ ข องนโยบายสาธารณะ ก า ร ป ร ะ เ มิ น ผ ล น โ ย บ า ย - เทคนิคการวิจัยประเมินผล (public policy outputs)

สาธารณะ - การประเมินผลและ - เ ท ค นิ ค ก า ร ป ร ะ เ มิ น ผ ล ตรวจสอบผล

ย้ อ น ห ลั ง ใ น เ ชิ ง ต้ น ทุ น ผลประโยชน์ - เทคนิ ค การประเมิ น ผลเชิ ง คุณภาพ

ที่มา: สรุปย่อจาก ทศพร ศิริสัมพันธ์ (2532, หน้า 12-13) ผลของนโยบายประเภทสุดท้ายคือ ผลกระทบ (impacts) หมายถึง สิ่งที่เกิดขึ้นจากการ ปฏิบัติตามนโยบายทั้งที่ตั้งใจ (intended) และไม่ตั้งใจ (unintended) โดยจะเป็นการประเมิน สภาพแวดล้อมของนโยบายว่ามีการเปลี่ยนแปลงหรือไม่ หากมีการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นจริงก็จะ ท าการพิ จารณาว่า การเปลี่ย นแปลงนั้นให้คุณหรือให้โ ทษประการใด ซึ่งกระบวนการและ 142

เทคนิ ค วิ ธี ก ารประเมิ นจ าเป็ น ต้ องได้ รั บ การออกแบบอย่า งรอบคอบและต้ อ งรอเวลาหลัง นโยบายเสร็จสิน้ แล้วพอสมควรจึงจะสามารถประเมินผลกระทบของนโยบายได้ 6.2. แนวทางและวิธีการประเมินผลนโยบาย 6.2.1. การประเมินตามแนวทางของ Posavac and Carey Posavac and Carey (1980 อ้างถึงใน กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์ , 2554, หน้า 130) ได้ แบ่งการประเมินผลของแผนงานและโครงการไว้เป็น 4 ประเภทที่สามารถนามาประยุกต์ใช้ใน การประเมินผลนโยบายได้ อันประกอบด้วย 1) การประเมินผลความต้องการ (evaluation of need) เป็นการค้นหาคาตอบเกี่ยวกับ ความคาดหวังที่ประชาชนในชุมชนมีต่อนโยบาย การตอบสนองความต้องการของ ประชาชน และเงื่อนไขด้านสังคมเศรษฐกิจที่มีต่อชุมชนนั้น 2) การประเมินผลกระบวนการ (evaluation of process) เป็นการแสวงหาข้อเท็จจริง เพื่ อ ตอบค าถามต่ า งๆ เช่ น ความเพี ย งพอของนโยบายต่ อ จ านวนประชาชน เป้าหมาย ความเป็นตัวแทนของประชาชนที่ได้รับบริการ จานวนของหน่วยงานที่ เกี่ยวข้องกับการดาเนินงาน ความสอดคล้องระหว่างนโยบายกับการปฏิบัติงานของ หน่วยงานข้างต้น และแรงจูงใจในการปฏิบัติงานของบุคลากร 3) การประเมินผลลัพธ์ (evaluation of outcome) เป็นการพิจารณาผลที่ตามมาของ นโยบายว่ามีผลเกิดขึ้นในด้านใดบ้าง 4)

การประเมินประสิทธิภาพ (evaluation of efficiency) ซึ่งโดยทั่วไปมักจะพิจารณา ความสมเหตุสมผลของต้นทุนกับความสาเร็จของนโยบาย การเปรียบเทียบต้นทุน ผลสาเร็จกับนโยบายอื่นที่เกี่ยวข้อง

6.2.2. การประเมินตามแนวทางของ William N. Dunn William Dunn N. (1994) ได้กล่าวถึงแนวทางในการประเมินนโยบายไว้บนฐานของการ คานึงถึงสภาพข้อเท็จจริงที่เกี่ยวข้องกับค่านิยมทางสังคมซึ่งมีผลต่อบุคคล กลุ่มบุคคล และ สังคมโดยส่วนรวม ซึ่ง Dunn ได้จาแนกแนวทางในการประเมินผลออกเป็น 3 แนวทาง ดังนี้ 143

แนวทางที่ 1 การประเมินผลแบบเทียม (Pseudo-Evaluation) การประเมินผลแบบเทียม เป็นแนวทาง ซึ่งใช้วิธี ก ารที่มีกฎเกณฑ์ เพื่อให้ท ราบถึงผลของนโยบายอย่างเที่ยงตรง และ เชื่อถือได้ โดยมิได้มุ่งพิจารณาเรื่องคุณค่าของนโยบายที่มีต่อบุคคล กลุ่มบุคคล และสั งคม ส่วนรวมแนวทางนี้ถือว่าการประเมินคุณค่าเป็นเรื่องที่ไม่จาเป็น เพราะทราบกันอยู่แล้ว เรื่อง คุ ณค่าของนโยบายต่างๆ เป็นเรื่องที่ป รากฏขึ้นมาเอง ซึ่งศุภชัย ยาวะประภาษ (2554) ได้ นาเสนอรูปแบบการใช้เทคนิคในการประเมินผลนโยบายตามแนวทางนี้ไว้ 4 ประการ คือ f. การทาบัญชีระบบสังคม เน้นการสร้างดัชนีสังคม (Social Indicator) ขึ้นมาเพื่อ แสดงความเปลี่ยนแปลงต่างๆ ในสังคม g. การทดลองทางสังคม เน้นการทดลองใช้นโยบายหนึ่งๆ ในกลุ่มเป้าหมายตัวอย่าง แล้วประเมินผลที่เกิดขึ้นจากการดาเนินการนโยบายนั้นก่อนที่จะนานโยบายไป ปฏิบัติในกลุ่มเป้าหมายจริงทั้งหมด การประเมินผลแบบนี้โดยทั่วไปมีขั้นตอน การประเมิ น คล้ า ยคลึ ง กั บ ขั้ น ตอนการทดลองที่ ใ ช้ ใ นห้ อ งปฏิ บั ติ ก ารทาง วิทยาศาสตร์ h. การตรวจสอบทางสังคม แตกต่างจากการประเมินผล 2 รูปแบบแรกในแง่ที่วา่ การประเมินผลสองแบบแรกไม่สนใจพิจารณาขั้นตอนต่างๆ ของการกาหนด และการดาเนินการตามนโยบายมากนัก ในขณะที่การตรวจสอบทางสังคมจะ เน้นการพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยนาเข้า กระบวนการในการดเนิน การตามนโยบายและผลของนโยบาย i. การวิจัยสะสมทางสังคม เน้ นการรวบรวมสะสมข่าวสารข้อมูลต่างๆ เกี่ยวกับ ผลการดาเนินการตามนโยบายที่ผ่านมา แล้วนามาเปรียบเทียบและประเมิน สะสมไว้ใช้ประกอบการประเมินผลนโยบายครั้งต่อๆ ไป โดยทั่วไปข้อมูลที่นามา รวบรวมไว้มักแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ ประเภทแรกเป็นข้อมูลที่ได้จากกรณี ตัวอย่างของการกาหนดนโยบายและการดาเนินการตามนโยบาย ประเภทที่ 2 คือ รายงานการวิจัย ซึ่งกล่าวถึงความสัมพันธ์ระหว่างการดาเนินการตาม นโยบายและผลที่เกิดตามมาหรือผลลัพธ์

144

แนวทางที่ 2 การประเมิ น ผลแบบทางการหรื อ แบบแท้ ( Formal-Evaluation) เป็ น แนวทางในการประเมินผลนโยบายที่ใ ช้วิธีก ารที่ค ล้ายคลึงกับ แนวทางแรก แต่แนวทางนี้จะ เป็นไปในลักษณะที่พิจารณาว่านโยบายนั้นได้มีการประกาศอย่างเป็นทางการถึงเป้าหมายและ วัตถุประสงค์ของนโยบายอย่างไร และนาเป้าหมายและวัตถุประสงค์แบบเป็นทางการเหล่านั้น มาออกแบบเป็นกรอบหรือ เกณฑ์ใ นการประเมิ นผล โดยในการประเมินผลแบบทางการนี้ นักวิเคราะห์นโยบายสามารถใช้วิธีการเช่นเดียวกับการประเมินผลตามแนวทางแรกเพื่อให้เกิด ความเที่ย งตรงและเชื่อถือได้ในการประเมิน แต่ข้อแตกต่างที่สาคัญ ก็คือ การประเมินแบบ ทางการต้องอาศัยกฎหมาย เอกสารหลักฐานของนโยบาย หรือโครงการที่จัดทาตามนโยบาย ตลอดจนจะต้ อ งมี ก ารสอบถามสั ม ภาษณ์ ผู้ ว างนโยบายและผู้ บ ริ ห ารในเรื่ อ งการก าหนด เป้าหมายและวัตถุประสงค์ การประเมิ น แบบทางการจะมุ่ ง ถึ ง เกณฑ์ ใ นการประเมิ น ที่ ส าคั ญ 2 ประการ คื อ ประสิท ธิ ภาพ และประสิท ธิ ผล การประเมินแบบทางการสามารถท าได้หลายวิธี เช่น การ ประเมินสรุปผล (Summative Evaluation) คือ ทาการประเมินว่านโยบายนั้นบรรลุเป้าหมายหรือ วัตถุประสงค์หรือไม่ โดยทาการประเมินนโยบายที่กาหนดขึ้นอย่างแน่นอน และมีการดเนินการ ตามนโยบายแล้ ว อี ก วิ ธี ห นึ่ ง คื อ การประเมิ น ผลขณะปฏิ บั ติ (Formative Evaluation) วิ ธี นี้ ต้องการให้มีการประเมินอย่างต่อเนื่อง คือ มีการประเมินผลขณะที่มีการปฏิบัติตามนโยบาย จุดมุ่งหมายก็เ ช่นเดียวกับ วิธีแรก คือ เพื่อดูว่านโยบายนั้นบรรลุเป้าหมายและวัตถุประสงค์ หรือไม่ จะเห็นว่าความแตกต่างของการประเมิน 2 วิธีนีอ้ ยู่ที่ช่วงเวลาในการประเมินเท่านั้น นอกจากช่วงเวลาในการประเมินแล้ว การประเมินแบบทางการยังสามารถแบ่งตาม ลักษณะของการควบคุมปัจจัยนาเข้าต่างๆ และการควบคุมกระบวนการกาหนนโยบาย โดย แบ่งเป็นการควบคุมโดยตรง (Direct Control) และการควบคุมโดยอ้อม (Indirect Control) การ ควบคุมโดยตรงคือการที่สามารถทราบได้แน่ชัดถึงกลุ่มเป้าหมายของนโยบายจานวนเงินที่ใ ช้ จ่ายไป สาหรับการควบคุมทางอ้อมซึ่งไม่สามารถทราบสิ่งเหล่านี้ได้โดยแน่ชัด ต้องอาศัยการ วิเคราะห์เมื่อเหตุการณ์ได้เกิดขึ้นแล้ว

145

หากพิจารณาการประเมินผลแบบทางการภายใต้สองมิติข้างต้น คือ มิติเวลา และมิติ ความสามารถในการควบคุมปัจจัยต่างๆ รูปแบบการประเมินผลแบบทางการสามารถนามา สรุปได้เป็น 4 รูปแบบดังแสดงในแผนภาพที่ 4.1 และสามารถสรุปได้ดังต่อไปนี้

1) การประเมินพัฒนาการ (Developmental Evaluation) เป็นการประเมินกิจกรรม ที่ป ฏิบัติจัด ท าขึ้นเพื่อตอบสนองความต้องการในปัจจุบัน การประเมินนี้ใ ห้ ประโยชน์ในการกระตุ้นผู้ปฏิบัติงานที่ เริ่มอ่อนแรงหรือเริ่มทางานล้มเหลว อัน จะเสียต่อนโยบายการประเมินนี้จะช่วยให้นโยบายดาเนินต่อไปได้ เนื่องจาก อาศัยการประเมินขณะปฏิบัติและอาศัยการควบคุมโดยตรงจึงสามารถแก้ไข ปัญหาได้ทันท่วงที วิธีการประเมินนโยบายแบบนี้เป็นที่นิยมใช้ทั้งในภาครัฐกิจ และธุรกิจ ในธุรกิจเอกชนนิยมใช้ในการประเมินนโยบาย การแนะนาผลิตภัณฑ์ ใหม่ หรือการทดสอบความนิยมเกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ต่างๆ สาหรับในภาครัฐกิจ สามารถนาไปใช้กับนโยบายการเรียนการสอนแบบใหม่ เป็นต้น เนื่องจาการ ประเมินแบบพัฒนาเป็นการประเมินขณะปฏิบัติ และเป็นการควบคุมโดยตรง จึ ง สามารถใช้ ป ระสบการณ์ ใ หม่ ที่ เ กิ ด ขึ้ น ให้ เ ป็ น ประโยชน์ ต่ อ การประเมิ น โดยเฉพาะในด้ า นที่เ กี่ย วกั บ ปั จจั ย น าเข้ า และกระบวนการในการวิเ คราะห์ นโยบาย 146

2) การประเมินผลย้อนหลังของกระบวนการ (Retrospective Process Evaluation) เป็นการประเมินนโยบายหลังจากได้มีการปฏิบัติตามนโยบายไปแล้วระยะหนึ่ง คือ ยังอยู่ในระหว่างที่มกี ารปฏิบัติ การประเมินแบบนีเ้ น้นที่ปัญหาและอุปสรรค ในการปฏิบัติตามนโยบายซึ่งไม่สามารถใช้การควบคุมโดยตรงได้ เช่น ในการ ให้บริการสาธารณะ ไม่สามารถเรียกค่าบริการได้ตามค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น คือ ไม่สามารถควบคุมปัจจัยนาเข้าหรือปัจจัยการผลิ ตได้โดยตรง ต้องหาวิธีอื่นใน การเก็บค่าตอบแทนจากากรให้บริการ เช่น เรียกเก็บค่าธรรมเนียม เป็นต้น การประเมินแบบนี้จะท าได้เมื่อสามารถทราบถึงผลย้อยหลังของนโยบายที่ กาลังดาเนินอยู่การประเมินแบบนี้จะทาได้เมื่อสามารถทราบถึงผลย้อนหลัง ของนโยบายที่ก าลังดาเนินอยู่ก ารประเมินผลย้อนหลังของกระบวนการจะ กระทาได้ผลเมื่อมีระบบการรายงานภายในหน่วยงานดี สามารถทราบข้อมูล ข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับนโยบายนั้นอยู่เสมอ ระบบสารสนเทLเพื่อการจัดการ (Management Information System) ในองค์การที่ทันสมัย เปิดโอกาสให้ทาการ ประเมินแบบนีไ้ ด้โดยเฉพาะถ้ามีการให้ข่าวสารเกี่ยวกับกระบวนการปฏิบัติงาน และผลของการปฏิบัติงาน ปัญหาที่สาคัญของการประเมินแบบนี้ คือ ความ ถูกต้อง เที่ยงตรง และเชื่อถือได้ของข่าวสาร ซึ่งบางครัง้ ก็เป็นเรื่องยากเช่นกันที่ จะมีการจัดระบบข่าวสารในลักษณะดังกล่าวนี้ 3) การประเมินผลย้อนหลังของผลตามมา (Retrospective Outcome Evaluation) วิธีการประเมินแบบนี้จะมุ่งที่ผลตามมา (Outcome) ของนโยบาย ลักษณะการ ประเมินที่สาคัญ คือ ไม่มีการควบคุมโดยตรงต่อปัจจัยนาเข้าและกระบวนการ การประเมินวิธีนี้ใช้วิธีการเชิงปริมาณ คือ ประเมินโดยอาศัยข้อมูลสถิติต่างๆ การประเมินแบบนี้ต้องการแก้ไขสิ่งเบี่ยงเบนไปจากการประเมินผลย้อนหลัง ของกระบวนการใน 2 เรื่อง คือ การศึกษาทุกส่วน (Cross Sectional Studies) และการศึกษาเพื่อให้เห็นการเปลี่ยนแปลง (Longitudinal Studies) การศึกษา ทุ ก ส่ ว นจะท าการศึ ก ษาครั้ ง เดี ย วเพื่ อ ดู ว่ า ผลเป็ น อย่ า งไร คื อ เป็ น ไปตาม เป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้หรือไม่ ตัวอย่างเช่น นโยบายคุมกาเนิดต้อ 147

การศึ ก ษาเกี่ ย วกั บ อั ต ราการเกิ ด หรื อ การยอมรั บ วิ ธี คุ ม ก าเนิ ด แบบต่ า งๆ สามารถทาการศึกษาโดยเปรียบเทียบหลายระยะเวลาการศึกษาเพื่อให้ทราบ การเปลี่ยนแปลงนีต้ ้องใช้เวลานานพอสมควร 4) การประเมิ น แบบทดลอง (Experimental Evaluation) การทดลองในลั ก ษณะ ดังกล่าวจาเป็นต้องจัดท าสิ่งต่อไปนี้ 1) มีการกาหนดการปฏิบัติก ารทดลอง (Experiment) อย่างแน่ชัดในรูปของนิยามปฏิบัติการ 2) วิธีการประเมินจะต้องมี ความเที่ยงตรงภายนอก (External Validity) 3) การประเมินต้อมีความเที่ยงตรง ภายใน (Internal Validity) 4) มีการทดสอบข้อมูลและข้อกาหนดล่วงหน้าต่างๆ โดยปกติการประเมินแบบทดสอบโดยเฉพาะการออกแบบทดลองแท้จริงจะ กระท าได้ ย าก แม้ แ ต่ ก ารออกแบบกึ่ ง ทดลองก็ ท าได้ ย ากเช่ น กั น เพราะ ข้ อ ก าหนดต่ า งๆ มี ม าก ไม่ ส ามารถจั ด ท าหรื อ สร้ า งสถานการณ์ ใ ห้ ท าการ ประเมินในลักษณะนีไ้ ด้ แนวทางที่ 3 การประเมินผลเชิงตัดสินใจ (Decision-Theoretic Evaluation) การประเมิน นโยบายตามแนวทางนีต้ ่างจากสองแนวทางแรก คือ การประเมินแนวทางนีต้ ้องอาศัยความเห็น ของผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายในเรื่องคุณค่าของนโยบาย ในสองแนวทางแรกที่ได้พิจารณามาแล้วจะ พบว่า การประเมินทั้งสองแนวทางคานึงถึงเรื่องคุณค่าน้อยมาก เพราะถือว่าคุณค่าจะปรากฏ ขึ้นมาเองโดยไม่จาเป็นต้องนามาพิจารณาประกอบการออกแบบการประเมิน จึงทาให้คุณค่า ของนโยบายขึ้นอยู่กั บ ผู้ว างนโยบายหรือผู้บ ริหารซึ่งเป็นผู้ป ระเมิน ในทางตรงกั นข้าม การ ประเมินเชิงตัดสินใจเป็นแนวทางที่แตกต่าวไปจากการประเมินในสองแนวทางแรก เพราะถือว่า ทุกฝ่ายมีส่วนเกี่ยวข้องในการกาหนดและปฏิบัติตามนโยบาย การประเมินผลจึงควรคานึงถึงผู้ที่ เกี่ยวข้องเหล่านี้ ความมุ่งหมายส าคั ญ ของการประเมินเชิงตัดสินใจก็ คือ ต้องการแสดงให้เห็นความ เชื่อมโยงระหว่างผลของนโยบายกับคุณค่าที่ก ลุ่มทุกกลุ่มได้รับ สมมติฐานของการประเมิน แนวทางนี้ก็คือ การประเมินนโยบายที่แท้จริง คือการพิจารณานโยบายที่ประกาศออกมาเป็น ทางการกับเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง การประเมินเชิงตัดสินใจแบ่ ง 148

ออกเป็ น 2 วิ ธี คื อ การประเมิ น คุ ณ สมบั ติ ที่ ป ระเมิ น ได้ (Availability Assessment) และการ วิเคราะห์อรรถประโยชน์หลายคุณสมบัติ (Multi-Attribute Utility Analysis) 1) การประเมินคุณสมบัติที่ประเมินได้ หมายถึงการวิเคราะห์ระบบการตัดสินใจ โดยอาศัยข่าวสารการปฏิบัติงาน และการวิเคราะห์เป้าหมายและวัตถุประสงค์ ที่กระจ่างชัดซึ่งสามารถทาการประเมินได้หรือไม่ ปัญหาสาคัญของวิธีก ารนี้ คือ จะต้องพิจารราว่านโยบายนั้นสามารถประเมินได้หรือไม่ การประเมินตาม วิธีนี้จะต้องอาศัยเงื่อนไขอย่างน้อย 3 ประการ คือ นโยบายนั้นต้องประกาศ ออกมาอย่างชัดแจ้ง นโยบายนั้นระบุเป้าหมายและผลที่คาดว่าจะเกิดตามมา อย่างชัดเจน และนโยบายนั้นมีการเชื่อมโยงระหว่างการปฏิบัติตามนโยบายกับ เป้าหมายของนโยบายอย่างชัดเจน และนโยบายนั้นมีการเชื่อมโยงระหว่างการ ปฏิบัติตามนโยบายกับเป้าหมายของนโยบายแน่ชัด แนวทางในการประเมินตาม วิธีนสี้ ามารถกระทาตามขั้นตอนต่อไปนี้ a. พิจารณารายละเอียดของนโยบายและแผนงาน พิจารณาการกาหนด นโยบายว่า ใครเป็นผู้กาหนด มีเป้าหมายและวัตถุประสงค์อย่างไร b. รวบรวมข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับนโยบายและแผนงาน พิจารณาว่า ในการ ประเมินนัน้ ต้องการข้อมูลข่าวสารใดบ้าง c. ตัว แบบของนโยบายและแผนงาน พิจารณาว่า ตัว แบบใดเหมาะสม ที่สุดสาหรับการประเมิน d. ท าการประเมิน พิจารณาว่าตัวแบบนั้นให้ประโยชน์ต่อการประเมิน หรือไม่ถ้าตัวแบบคลุมเครือต้องพิจารณาว่าจะใช้การประเมินแบบใด จึงจะเกิดผลดี e. ป้อนกลับผลการประเมินไปยังผู้เกี่ยวข้อง เมื่อส่งผลไปให้ทราบแล้ว ต้อง พิจารณาด้วยว่ายังมีงานอะไรต้องทาต่อไปอีกหรือไม่ 2) การวิ เ คราะห์ อ รรถประโยชน์ ห ลายคุ ณ สมบั ติ วิ ธี ป ระเมิ น นโยบายแบบนี้ ต้องการแสวงหาข้อเท็จจริงจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกลุ่มต่างๆ เกี่ยวกับโอกาสที่ นโยบายต่างๆ จะสามารถกาหนดออกมาได้ รวมทั้งคุณค่าของนโยบายนั้นๆ 149

ด้วย ความสาคัญของการประเมินวิธีนี้ คือ พยายามใช้ความเห็นของทุก ฝ่าย หรือหลายๆ ฝ่ายที่เกี่ยวข้อง โดยคานึงถึงวัตถุป ระสงค์ของแต่ละฝ่ายที่อ าจ ขั ด แย้ ง กั น ได้ นอกจากนั้ น วิ ธี ป ระเมิ น แบบนี้ ยั ง ให้ ข่ า วสารเกี่ ย วกั บ การ ปฏิ บั ติ ง านซึ่ ง ให้ ป ระโยชน์ เ ป็ น อย่ า มากอี ก ด้ ว ย ขั้ น ตอนในการวิ เ คร าะห์ อรรถประโยชน์หลายคุณสมบัติมีดังนี้ คือ a. การกาหนดผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง พิจารณาว่าใครบ้างที่เกี่ยวข้องในฐานะผู้ กาหนดนโยบายหรือได้รับผลกระทบจากนโยบาย เนื่องจากทุกคนที่มี ส่วนเกี่ยวข้องต่างก็มีเป้าหมายและวัตถุประสงค์ซึ่งต้อการให้บรรลุผล สูงสุด b. การกาหนดประเด็นการตัดสินใจ โดยระบุถึงการปฏิบัติหรือยกเว้นการ ปฏิบัติในเรื่องที่ยังไม่สามารถตกลงกันได้ระหว่างผู้มสี ่วนเกี่ยวข้อง ส่วน ใหญ่จะเป็นเรื่องเกี่ยวกับการตัดสินใจว่าจะรักษาสถานภาพเดิมหรือ ยอมรับสิ่งใหม่ๆ c. การระบุถึงผลตามมาของนโยบาย หลังจากมีการปฏิบัติตามนโยบาย ย่อมเกิดผลตามมาหลายประการ ผลตามมานี้อาจจัดเรียงลาดับ ได้ และผลตามมาเหล่านี้ยังก่อให้เกิดผลต่อเนื่อง ซึ่งสามารถแจกแจงได้ เป็นลาดับเช่นกัน d. การกาหนดคุณสมบัติของผลตามมา งานในขั้นตอนนีเ้ ป็นการกาหนด คุ ณสมบัติที่เ กี่ย วข้องซึ่งทาให้ผลตามมามีคุณค่า ผลแต่ละด้านของ นโยบายย่ อ มให้ ป ระ โยชน์ แ ละเกิ ด ค่ า ใช้ จ่ า ยต่ า งกั น ส า ห รั บ กลุ่มเป้าหมายและผู้ได้รับประโยชน์ตา่ งกลุ่มกัน e. การจั ด ล าดั บ ความส าคั ญ ของคุ ณ สมบั ติ ตั ว อย่ า งเช่ น รายได้ ข อง ครอบครัวที่เพิ่มขึ้นย่อมมีคุณสมบัติหลายประการ เช่น ทาให้ครอบครัว มี ค วามเป็ น อยู่ ดี ขึ้ น มี โ ภชนาการดี ขึ้ น มี ก ารรั ก ษาสุ ข ภาพดี ขึ้ น คุณสมบัติเหล่านี้สามารถจัดลาดับความสาคัญได้ว่าคุณสมบัติใ ดมี ความสาคัญมากน้อยเพียงไร 150

f. มาตรวัดคุณสมบัติ ในหัวข้อที่แล้วเป็นเรื่องการจัดลาดับ ความสาคัญ ของผลอันเกิดจากนโยบาย หัวข้อนี้เป็นการเพิ่มเติมจากหัวข้อที่แล้ว คือ การกาหนดหรือจัดลาดับ ว่าผลด้านใดสาคัญกว่านั้น สาคัญกว่า เท่ า ใด หรื อ ส าคั ญ กว่ า กี่ เ ท่ า คื อ จะต้ อ งมี ก ารเปรี ย บเที ย บผลของ นโยบายที่มคี ุณค่าหรือความสาคัญน้อยที่สุดไปจนถึงมากที่สุด g. การกระทาให้เป็นมาตรฐาน การประเมินนโยบายอาจใช้วิธีให้คะแนน ผลด้านต่างๆ หรือปัจจัยต่างๆ ว่าสิ่งใดสาคัญกว่ากัน ปัญหาที่เกิดขึ้นก็ คือ ทาอย่างไรการกาหนดดังกล่าวจึงจะเป็นมาตรฐานเดียวกัน เพราะ แต่ละคนก็จะให้คะแนนต่างกันอกไป คือ ให้กันตามใจตัวเอง เช่น คน หนึ่งอาจให้ปัจจัย (หรือผลด้านต่างๆ) ก เป็น 60 ให้ ข เป็น 30 ให้ ค เป็น10 ดังนี้เป็นต้นวิธีทาให้เป็นมาตรฐาน คือ ให้บวกคะแนนที่ได้รับทัง หมดแล้วเอามาหารจานวนแล้วคูณด้วย 100 h. การวัดผลสาเร็จมากน้อยของผลแต่ละด้านของนโยบายโดยกาหนดให้ โอกาสที่จะประสบผลสาเร็จมากที่สุดเท่ากับ 100 และน้อยที่สุดเท่ากับ 0 i. การประเมิ น ผลและน าเสนอ ท าการประเมิ น ดู ว่ า ผลตามมาของ นโยบายใดให้ ผ ลดี ที่ สุ ด และเสนอข้ อ มู ล ข่ า วสารนี้ ไ ปยั ง ผู้ ท าการ ตัดสินใจ 6.2.3. การประเมินตามแนวทางของ Cook and Reichhardt Cook and Reichhardt (1979 อ้างถึงใน กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์ , 2554, หน้า 131) ได้ จาแนกการประเมินผลออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ 1) การประเมิ น ผลเชิ ง ปริ ม าณ (quantitative evaluation) เป็ น การประเมิ นผลที่เ น้น กระบวนการวิ จั ย ที่ เ ป็ น วิ ท ยาศาสตร์ วิ ธี ก ารวิ เ คราะห์ ข้ อ มู ล ทางสถิ ติ ห รื อ คณิตศาสตร์ โดยอาจมีก ารวิจัย เชิงทดลองที่ไ ด้แนวคิดมาจากการทดลองทาง วิทยาศาสตร์ 151

2) การประเมินผลเชิงคุณภาพ (qualitative evaluation) เป็นการประเมินผลที่ไม่เน้น สถิ ติ ตั ว เลข คณิ ต ศาสตร์ หรื อ วิ ธี วิ ท ยาศาสตร์ แต่ จ ะเน้ น การศึ ก ษาวิ จั ย แบบ มานุษยวิทยา หรือนักสังคมวิทยา ให้ความสาคัญกับประสบการณ์ ปรากฏการณ์ ทางสังคม การมีส่วนร่วมและการรับรู้ การวิเคราะห์ข้อมูลเป็นการอ้างอิงเกณฑ์ที่ พัฒนามาจากข้องเท็จจริงเชิงประสบการณ์ 6.2.4. การประเมินตามแนวทางของ TDRI มู ล นิ ธิ ส ถาบั น วิ จั ย เพื่ อ การพั ฒ นาประเทศไทย (Thailand Development Research Institute: TDRI) โดย สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ อารียา มนัสบุญเพิ่มผล (2549) ได้ออกแบบ การประเมินนโยบายกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) ในประเทศไทยด้วยการใช้ข้อมูล เชิงจุลภาค (micro data) และเทคนิควิธีแมทชิ่ง (matching) ประกอบกัน กล่าวคือ TDRI ได้เลือกใช้ข้อมูลเชิงจุลภาคซึ่งเป็นข้อมูลที่เกี่ยวกับลักษณะและพฤติกรรมของ บุคคล ครัวเรือน หรือหน่วยธุรกิจแต่ละราย ซึ่งตัวละครเหล่านี้มีพฤติก รรมในการแสวงหา อรรถประโยชน์สูงสุด เนื่องจาก TDRI เห็นว่าการใช้ข้อมูลเชิงจุลภาคเป็นวิธีการทาความเข้าใจ ผลกระทบของนโยบายผ่ า นการท าความเข้ า ใจผลกระทบต่ อ ตั ว ละครที่ แ ท้ จ ริ ง รายบุ ค คล ในขณะที่การใช้ข้อมูลเชิงมหภาค (macro data) มีลักษณะเป็นการประเมินด้วยค่าเฉลี่ย หรือ ผลรวมของข้อมูลเขิงจุลภาค ซึ่งอาจละเลยความแตกต่างของตัวละครแต่ละรายและทาให้ความ แตกต่างระหว่างตัวแสดงหายไป นอกจากนี้ TDRI ได้ใช้เทคนิคที่เรียกว่า “แมทชิ่ง” (matching) ซึ่งเป็นแนวทางหนึ่งใน การแก้ไขปัญหาความเอนเอียงจากการคัดเลือกผู้ให้ข้อมูลในการประเมินที่ได้รับความนิย ม หลักการของวิธีการแมทชิ่งคือ การคัดเลือกกลุ่มเปรียบเทียบที่มีลักษณะ (profile) ใกล้เคียงกับ กลุ่มผู้เข้าร่วมโครงการมากที่สุด ยกเว้นการไม่เข้าร่วมโครงการ วิธีการแมทชิ่งจึงช่วยสร้าง หลั ก ประกั น ให้ เ รามั่ น ใจได้ ว่ า ความแตกต่ า งของผลลั พ ธ์ ที่ เ กิ ด ขึ้ น เป็ น ผลของการเข้ า ร่ วม โครงการอย่างแท้จริง ไม่ใช่ผลของความแตกต่างของลักษณะต่างๆ ของคนทั้งสองกลุ่มที่มีอยู่ แล้วก่อนหน้านั้น

152

6.3. ตัวชี้วัด/ฐานข้อมูลสาคัญในการประเมินนโยบายสังคม การประเมินผลนโยบายสังคมจาเป็นต้องอาศัยข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) เพื่อช่วยใน การวัดและประเมินผลที่จะสะท้อนให้เห็นสภาพทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองที่เกี่ยวข้อง กับประเด็นปัญหาหรือนโยบายได้อย่างมีป ระสิทธาพ โดยในหัวข้อนี้จะนาเสนอตัวชี้วัด และ ฐานข้อมูลที่สาคัญและมักจะได้รับการอ้างถึงในกระบวนการนโยบายสังคมทั้งภายในประเทศ และระดับนานาชาติ 6.3.1. ค่าสัมประสิทธิ์ความเสมอภาค (Gini coefficient) ค่าสัมประสิทธิ์ความเสมอภาคหรือดัชนีวัดความเหลื่อมล้า (Gini coefficient) เป็นตัวชีว้ ัด ที่บ่งบอกถึงสถานะความเสมอภาคในสังคมใดสังคมหนึ่ง ที่ใช้กันอยู่โดยทั่วไปในระดับนานาชาติ อาจเพราะตีความจากตัวเลขได้ชัดเจน (ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์, 2559) ซึ่งค่าจีนีนี้จะอยู่ระหว่าง 0 ถึง 1 ดังจะมีความหมายโดยสรุปคือ 0 หมายถึง ความเหลื่อมล้าต่ามาก 1 หมายถึง ความเหลื่อมล้าสูงมาก แผนภาพที่ 6.1 แสดงให้เ ห็นตัวอย่างของการใช้ค่าสัมประสิทธิ์ความเสมอภาคเพื่อ เปรียบเทียบความเสมอภาคระหว่างประเทศในอาเซียน โดย ผาสุก พงษ์ไพจิตร (2558) ได้ อธิบายว่า แผนภาพนีแ้ สดงให้เห็นค่าจีนีของรายได้ของครัวเรือนไทยและประเทศเพื่อนบ้านส่วน ใหญ่ในอาเซียน ซึ่งดัชนีจีนีของไทยก่อนปี พ.ศ.2523 อยู่ที่ประมาณ 0.4 และต่ากว่ามาเลยเซีย หรือฟิลิปปินส์ ทว่า หลังปี พ.ศ.2523 ความเหลื่อมล้าในประเทศไทยกลับพุ่งสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว จนถึงจุดสูงสุดในปี พ.ศ.2535 ที่ 0.536 และลดลงมาอยู่ที่ 0.484 ในปี พ.ศ.2554 ซึ่งสูงกว่า ประเทศอื่นในกลุ่มอาเซียนด้วยกัน

153

แผนภาพที่ 6.1 ค่าจีนีดา้ นรายได้ในอาเซียน

ที่มา: ผาสุก พงษ์ไพจิตร (2557, p. 15)

ในเชิงรายละเอียด Jenkins and Kerm (2009 อ้างใน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ , 2559 หน้า 29) ได้สรุปพืน้ ฐานเพื่อทาความเข้าใจ “ตัวชี้วัดความเหลื่อมล้า” ไว้ใน The Oxford Handbook of Economic Inequality โดยครอบคลุ ม ประเด็ น ต่ า งๆ เช่ น ลั ก ษณะการกระจายของตั ว แปร ฟังก์ชันควอไทล์ เส้นลอเรนซ์ ดัชนีจนี ี การเปรียบเทียบโดยอิงเปอร์เซ็นไทล์ ความเหลื่อมล้าและ ฟังก์ชั่นสวัสดิการ เป็นต้น อีกทั้งยังได้แยกองค์ประกอบความเหลื่อมล้า เช่น เงินเดือนค่าจ้าง รายได้เกษตร รายได้นอกภาคเกษตร ว่ามีผลต่อดัชนีความเหลื่อมล้าเพียงใด 6.3.2. ค่าใช้จ่ายทางสังคม (social expenditure) ในการพิจารณาความสาคัญของนโยบายสังคมในแต่ละประเทศ ค่ าใช้จ่ายทางสังคม เป็นตัวชี้วัดหนึ่งที่มักจะได้รับการอ้างถึงและนามาเปรียบเทียบ เนื่องจากค่าใช้จ่ายทางสังคมนี้ มักจะมีนัยยะของความสนใจที่แต่ละรัฐบาลจะมีให้กับนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมใน ประเทศของตน และหน่วยของการวัดมักจะเป็นร้อยละของรายได้ประชาชาติ (% ของ GDP) 154

หรือจานวนเงินที่เกิดขึ้น โดยแผนภาพที่ 6.2 เป็นตัวอย่างของการเปรียบเทียบค่าใช้จ่ายทาง สั งคมของประเทศในกลุ่ม OECD ซึ่งแสดงให้เ ห็นว่า ประเทศฝรั่งเศสเป็นประเทศที่จั ด สรร ค่าใช้จ่ายทางสังคมสูงที่สุดที่ประมาณ 32% ของ GDP ในขณะที่ ประเทศเกาหลีใต้เป็นประเทศ ที่มคี ่าใช้จ่ายทางสังคมต่าที่สุดที่ประมาณ 10% ของ GDP แผนภาพที่ 6.2 ค่าใช้จา่ ยทางสังคมของประเทศในกลุ่ม OECD, ร้อยละของ GDP, ปี ค.ศ.2016

ที่มา: https://data.oecd.org/socialexp/social-spending.htm, เข้าถึงเมื่อ 23 ก.พ. 2561 ทั้งนี้ OECD (2018) ได้สรุปไว้ว่า ค่าใช้จ่ายทางสังคมประกอบด้วยสวัสดิการสังคมที่เป็น สิทธิประโยชน์ในรูปตัวเงิน สินค้าและบริการทางสังคมที่จัดให้แก่ประชาชนโดยตรง และการ ลดหย่อนภาษีเพื่อประโยชน์ทางสังคม โดยประโยชน์ที่เกิดขึ้นอาจมีเป้าหมายเพื่อครัวเรื อนที่มี รายได้ต่า ผู้สูงอายุ ผู้พิการ ผู้ป่วย ผู้ว่างงาน หรือเด็กและเยาวชน นอกจากนี้ การจะพิจารณา ว่านโยบายและค่าใช้จ่ายไหนเป็นส่วนหนึ่งของค่าใช้จ่ายทางสังคม นโยบายหรือค่าใช้จ่ายนั้น จะต้องเกี่ยวข้องกับการกระจายซ้าของทรัพยากรระหว่างครัวเรือนโดยทั่วไปหรือระหว่ างผู้ที่ สมัครใจเข้าร่วมนโยบาย 6.3.3. การวัดความยากจน การวัดความยากจน (measurement of poverty) ในปัจจุบันมักยึดถือรายได้เป็นเกณฑ์ สาคัญ โดยมีการสร้างเกณฑ์ทางรายได้ขึ้นมา 1 เกณฑ์ ซึ่งมักเรียกกันว่า เส้นความยากจน (poverty line หรือ poverty threshold) และบุคคลหรือครัวเรือนใดก็ตามที่มีรายได้ต่ากว่าเกณฑ์ นีก้ ็จะถูกจัดว่ายากจน (ดูตัวอย่างใน แผนภาพที่ 6.1) อย่างไรก็ตาม ความยากจนไม่สามารถวัด 155

ได้ด้วยเกณฑ์รายได้เพียงอย่างเดียวและความหมายของความยากจนนั้นลึกซึ้งกว่าการใช้เส้น ความยากจนเป็นเครื่องตัดสิน (สุรพล ปธานวนิช, 2547) เนื่องจากความยากจนมีมิติของการ ตีความหมายที่สลับซับซ้อนกว่านีม้ าก ดังที่ได้อธิบายไว้แล้วในบทก่อนหน้านี้ แผนภาพที่ 6.3 การวัดความยากจนด้วยเส้นความยากจนในประเทศไทย พ.ศ.2531-2555

ที่มาของข้อมูล: การสารวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน โดย สานักงานสถิติแห่งชาติ ประมวลผลและแผนภาพโดย: สานักพัฒนาฐานข้อมูลและตัวชีว้ ัดภาวะสังคม สศช.

ในเบื้องต้น การวัดความยากจนมีวิธีการสองแนวทาง (ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์, 2559) โดย วิธีการแรก คือ การวัดความยากจนสัมบูรณ์ (absolute poverty concept) หมายถึง การกาหนด เส้นความยากจนโดยอิงกับความต้องการของครอบครัวในหมวดอาหารและความต้องการขั้น พื้นฐานที่ไม่ใช่อาหาร เพื่อการดารงอยู่ กาหนดให้เป็นค่าคงที่ จากนั้นแปลงเป็นค่าเงิน เรียกว่า เส้ น ความยากจน วิ ธี ก ารที่ ส อง คื อ การวั ด ความยากจนเชิ ง เปรี ย บเที ย บหรื อ เขิ ง สั มพัท ธ์ (relative poverty concept) เป็นการวัดอีกวิธีหนึ่งซึ่งอิงหลักการเปรียบเทียบ เช่น ครัวเรือนที่มี รายได้ตอ่ หัวต่ากว่า 50% หรือ 60% ของรายได้มัธยฐาน เป็นต้น อย่างไรก็ ดี ด้ว ยวิธี ก ารวัดความยากจนที่พบเห็ นได้ หลากหลาย สุรพล ปธานวนิ ช (2547, หน้า 145-150) ได้สรุปแนวทางการวัดความยากจนที่สาคัญไว้ 5 แนวทางด้วยกัน ได้แก่ 1) การวั ด ความยากจนของราวน์ท รี เกิดขึ้นในปลายคริสต์ท ศวรรษที่ 19 โดยเป็น การศึกษาความยากจนที่ได้รับการกล่าวถึงอยู่บ่อยครั้งในตารานโยบายสังคมของ หลายประเทศ โดยราวน์ทรีได้ท าการวัดความยากจนด้วยเกณฑ์ความต้อ งการ 156

สารอาหารที่จาเป็นต่อการทางานของร่างกายแล้วแปลงเป็นค่าใช้จ่ายขั้นต่า โดย เกณฑ์นี้เป็นเกณฑ์เชิงวิทยาศาสตร์ซึ่งถูกใช้ประกอบกับวิจารณญาณส่วนบุคคลใน การตัดสินความจาเป็นขั้นพื้นฐานเกี่ยวกับเครื่องนุ่งห่ม ที่พักอาศัย และการสร้าง ความอบอุ่น ซึ่งสิ่งเหล่านี้ได้ถูกแปลงให้เป็นมาตรฐานค่าใช้จ่าย (budget standard) ของความต้องการขัน้ ต่า 2) การวัดความยากจนเชิงสัมบูรณ์ในสหรัฐอเมริกา เป็นการวัดที่ริเร่มโดยสานักงาน ความมั่นคงทางสังคม (the Social Security Administration: SSA) ซึ่งนาเอาฐานคิด เกี่ยวกับสารอาหารที่จาเป็นแบบราวน์ท รีมาประกอบกั บข้อมูลขนาดครอบครัว แล้วแปลงออกมาเป็นเส้นความยากจนที่จะใช้ในการตัดสินความยากจน 3) การวัดความยากจนสัมบูรณ์ในประเทศไทย โดยทั่วไปแล้วมีลักษณะเดียวกับวิธีการ ที่ ใ ช้ ใ นสหรั ฐ อเมริ ก า คื อ เริ่ ม จากการก าหนดความต้ อ งการสารอาหารของ ประชากรในแต่ละเพศ วัย และพืน้ ที่ หลังจากนั้นแปลงเป็นมูลค่าของเงินที่จะใช้เพื่อ การบริโภคเพื่อยังชีพ อย่างไรก็ตาม การวัดความยากจนในประเทศไทยยั ง ต้อง พัฒนาอย่างต่อเนื่อง เนื่องด้วยข้อจากัดของข้อมูลและวิธีการคานวณที่ดูเหมือนจะ ยังไม่สอดคล้องกับบริบทของประเทศไทย 4) การวัดความยากจนเชิงสัมพัทธ์ของทาวน์เซนด์ ในขณะที่การวัดความยากจนเชิง สัมบูรณ์ให้ความสาคัญกับระดับความยากจนที่แสดงถึงมูลค่าเงิ นน้อยที่สุดที่จะ ช่วยให้การดารงชีพของบุคคลหรือครอบครัวหนึ่งเป็นไปได้ ทาวน์เซนด์กลับมองว่า การวัดความยากจนควรพิจารณาเปรียบเทียบกับมาตรฐานชีวิตในสังคมด้วย โดย ในทศวรรษที่ 1960 ทาวน์เซนด์ได้เสนอตัวชีว้ ัดจานวน 60 ตัวซึ่งเรียกว่าดรรชนีการ ขาดแคลน (deprivation index) ตัวชี้วัดเหล่านี้เกี่ยวข้องกับกิจกรรมในการบริโภค สุขภาพ การพักผ่อน การท่องเที่ยว ฯลฯ ของครัวเรือนที่มีการปฏิบัติกันโดยทั่วไป โดยแต่ล ะตัว ชี้วั ด จะได้รับ การก าหนดคะแนนเพื่อประโยชน์ใ นการวัดความขาด แคลนของครัวเรือน ครัวเรือนที่ขาดแคลนกิจกรรมเหล่านีจ้ ะได้คะแนนมากขึ้น และ เมื่อนาคะแนนของความขาดแคลนไปทดสอบความสัมพันธ์กับรายได้แล้ว ทาวน์ เซนด์พ บว่า คะแนนดังกล่าวและรายได้มี สหสั มพั นธ์กั นสู ง อย่างไรก็ ตาม มีผู้ วิ จ ารณ์ ว่ า วิ ธี ก ารนี้ อ ยู่ บ นฐานของวิจ ารณญาณของนัก วิ ช าการ และอาจไม่ ไ ด้ สะท้อนความขาดแคลนที่แท้จริง 157

5) การวัดความยากจนเชิงสัมพัทธ์ของแมกและแลนส์เลย์ พัฒนาจากวิธีการวัดความ ยากจนของทาวน์เซนด์ โดยแก้ปัญหาเรื่องที่ผู้ตอบไม่มีส่วนในการประเมินระดับ ความยากจนของตั ว เองด้ ว ยการให้ ผู้ ต อบสามารถประเมิ น ความจ าเป็ น ของ กิจกรรมหนึ่งๆ ว่ามีความจาเป็นสาหรับคนส่วนใหญ่หรือไม่ และวิธีการนี้ไ ด้ถู ก นามาใช้ในสหราชอาณาจักรระหว่างทศวรรษที่ 1980 วิธีการวัดความยากจนที่กล่าวมาข้างต้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการวัดความยากจนที่มี พัฒนาการมาอย่างต่อเนื่องยาวนาน สิ่งหนึ่งที่ผู้สนใจศึกษาความยากจนถึงระลึกไว้เสมอคือ ความยากจนมิได้เป็นสิ่งที่วัดได้โดยง่าย และการตัดสินว่ าใครจนหรือไม่จนอาจเป็นดาบสองคม หากวิธีการวัดและข้อมูลที่ใช้ในการวัดขาดความเป็นระบบและความชัดเจน 6.3.4. ฐานข้อมูลขององค์การระหว่างประเทศ การประเมินผลนโยบายสังคมในระดับ นานาชาติมีองค์ก รที่เ ก็ บ รวบรวมข้อมู ล และ นาเสนอข้อมูลจานวนมาก หัวข้อนี้จะยกตัวอย่างเพียงฐานข้อมูลของสามองค์กรที่มีบทบาท ส าคั ญ ในการออกแบบและขั บ เคลื่ อ นนโยบายสั ง คมระหว่ า งประเทศ ได้ แ ก่ ธนาคารโลก องค์การแรงงานระหว่างประเทศ และ OECD 1) ธนาคารโลก การจัด เก็ บ ข้อ มูล ของธนาคารโลกเป็ นประโยชน์อ ย่ างมากต่ อ ผู้ที่ส นใจประเมิ น ผล นโยบายสังคมจากทั่วโลก โดยธนาคารโลกได้พัฒนาเว็บฐานข้อมูลเปิด (Open database) ซึ่ง เป็นฐานข้อมูลเกี่ยวกับสถานการณ์ระดับประเทศ ภูมภิ าค และระดับโลก ที่ครอบคลุมมากที่สุด อันหนึ่งในปัจจุบัน และผู้ ที่ส นใจสามารถดาวน์โ หลดหรือประมวลผลข้อมู ลจากฐานข้ อ มู ล ดังกล่าวมาประกอบการศึกษาค้นคว้าได้โดยง่าย

158

รูปที่ 6.1 ฐานข้อมูลของธนาคารโลก

ที่มา: https://data.worldbank.org/country, เข้าถึงเมื่อ 18 ม.ค. 61

2) องค์การแรงงานระหว่างประเทศ ฐานข้อมูล ขององค์ก ารแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization: ILO) เป็นอีกหนึ่งแหล่งที่เป็นประโยชน์ตอ่ ผูป้ ระเมินผลนโยบายสังคม ในการศึกษาข้อมูลเบื้องต้น หรือต้องการนาข้อมูลไปใช้ประกอบการประมวลผลอื่นๆ ซึ่งฐานข้อมูลของ ILO นี้ประกอบด้วย ข้อมูลรอบด้านเกี่ยวกับแรงงานและความมั่นคงทางสังคมจากทั่วโลกโดยเฉพาะ โดยตารางที่ 6.1 แสดงให้เห็นส่วนหนึ่งของการนาข้อมูลจากฐานข้อมูลของ ILO มาใช้ประกอบการศึกษา ค้นคว้า

159

ตารางที่ 6.1 ร้อยละของจานวนประเทศที่มกี ฎหมายรองรับการจัดสวัสดิการโดยรัฐในด้าน ต่างๆ, ก่อนปี ค.ศ. 1900 ถึงหลังปี ค.ศ.2005

ที่มา: ฐานข้อมูลในรายงาน ILO (2015) อ้างใน สมชัย จิตสุชน (2558)

3) องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ฐานข้อมูลขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD) ซึ่งเป็นองค์ก รระหว่างประเทศของกลุ่ม ประเทศที่พัฒนาแล้วและยอมรับระบอบประชาธิปไตยและเศรษฐกิจการค้าเสรี เป็นอีกหนึ่ง ฐานข้อมูล ที่มีค วามละเอีย ด เข้าถึงได้ง่าย และเป็นประโยชน์ต่อผู้สนใจนโยบายสังคม โดย ลักษณะที่โดดเด่นของฐานข้อมูลนีค้ ือความต่อเนื่องยาวนานของข้อมูลของแต่ละประเทศสมาชิก และการยอมรับจากนักวิชาการและนักปฏิบัติเกี่ยวกับความถูกต้องและเชื่อถือได้ของข้อมูล

160

รูปที่ 6.2 ฐานข้อมูลของ OECD

ที่มา: http://stats.oecd.org/viewhtml.aspx?datasetcode=SOCX_AGG&lang=en, เข้าถึงเมื่อ 18 ม.ค. 61

6.3.5. ฐานข้อมูลสาคัญในประเทศไทย การจัดเก็บข้อมูลและพัฒนาฐานข้อมูลในประเทศไทยมีการดาเนินงานอย่างต่อเนื่อง โดยส่วนมากมักจะพบได้ในฐานข้อมูลของหน่วยงานราชการส่วนกลาง เช่น กระทรวงต่างๆ ส านั ก งานคณะกรรมการสภาพั ฒ นาเศรษฐกิ จ และสั ง คมแห่ ง ชาติ (ดู รู ป ที่ 6.3) ส านั ก งบประมาณ สานักงานสถิติแห่งชาติ (ดู รูปที่ 6.4) เป็นต้น และผูท้ ี่สนใจมักจะเข้าถึงข้อมูลได้ใน ระดับหนึ่งจากฐานข้อมูลที่แต่ละหน่วยงานเปิดสู่สาธารณะ อย่างไรก็ดี ฐานข้อมูลในประเทศ ไทยจานวนหนึ่งยังถูกตั้งคาถามเกี่ยวกับความถูกต้องและเชื่อถือได้ของข้อมูล ดังนั้น ผู้ประเมิน นโยบายสังคมในประเทศไทยจึงจาเป็ นต้องทาการตรวจสอบแบบสามเส้าเพื่อให้ผลของการ ประเมินมีความถูกต้องและเป็นที่ยอมรับ 161

รูปที่ 6.3 ตัวอย่างฐานข้อมูลของสภาพัฒน์

ที่มา: http://social.nesdb.go.th/SocialStat/StatSubDefault_Final.aspx?catid=13, เข้าถึงเมื่อ 3 ธ.ค. 60

รูปที่ 6.4 ตัวอย่างฐานข้อมูลของสานักงานสถิตแิ ห่งชาติ

ที่มา: http://www.nso.go.th/

สรุป การประเมินผลนโยบายสังคมจาเป็นต้องอาศัยความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับเทคนิควิธีก าร ประเมินผลประกอบกับความรูเ้ ฉพาะที่เกี่ยวข้องกับนโยบายที่ตอ้ งการประเมิน โดยผู้ประเมินพึง เข้าใจความหมายขององค์ประกอบและจุดมุ่งหมายของการประเมินด้วย ทั้งนี้ แนวทางในการ ประเมินผลนโยบายสังคมมีอยู่จานวนมากซึ่งผู้ประเมินควรเลือกใช้ตามความเหมาะสม และ เช่นเดียวกัน ด้วยเทคโนโลยีในปัจจุบัน หน่วยงานจานวนมากได้พัฒนาฐานข้อมูลและตัวชี้วัด ด้านสังคมขึ้นมาจานวนมาก ซึ่งจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งแก่ผู้ประเมินนโยบายสังคม -----------------------------------------162

คาถามท้ายบท 1. การประเมินนผลนโยบายจาเป็นต้องมีความรูพ้ ืน้ ฐานเกี่ยวกับอะไรบ้าง 2. แนวทางที่ มั ก จะใช้ กั นในการประเมิ น ผลนโยบายสัง คมได้แ ก่ แ นวทางอะไรบ้า ง จง อธิบายพร้อมยกตัวอย่าง 3. ตั ว ชี้ วั ด /ฐานข้ อ มู ล อะไรบ้ า งที่ มี ค วามส าคั ญ และเป็ น ประโยชน์ ต่ อ การประเมิ น ผล นโยบายสังคม -----------------------------------------เอกสารอ้างอิง Dunn N., W. (1994). Public Policy Analysis: An Introduction. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.

Dye, T. R. (1976). Policy analysis : what governments do, why they do it, and what difference it makes.

University: University of Alabama Press.

OECD. (2018). Social Spending (indicator). Retrieved from https://data.oecd.org/socialexp/socialspending.htm เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ. (2550). นโยบายสาธารณะ. กรุงเทพฯ: บพิธการพิมพ์. กิ ติพั ฒ น์ นนทปั ทมะดุ ล ย์. (2554). นโยบายสั ง คมและสวั ส ดิ ก ารสั ง คม (พิม พ์ค รั้ ง ที่ 5 ed.). กรุ ง เทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. จุ ม พล หนิม พานิช. (2547). การวิเคราะห์ น โยบาย: ขอบข่ า ย แนวคิ ด ทฤษฎี และกรณี ตั ว อย่า ง (Policy Analysis: Scopes, Concepts, Theories, and Case Studies) (2 ed.). ก รุ ง เ ท พ ฯ : ส า นั ก พิ มพ์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์. (2559). ปริทศน์สถานภาพความรู้: ความเหลื่อมล้าของการกระจายรายได้ในประเทศ ไทย. กรุงเทพฯ: สานักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ. ทศพร ศิริสัมพันธ์. (2532). กรอบการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ. วารสารสังคมศาสตร์, 26(1), 1-21. ปุระชัย เปี่ยมสมบูรณ์. (2529). การวิจัยประเมินผล: หลักการและกระบวนการ. กรุงเทพฯ: การพิมพ์พระ นคร. ผาสุก พงษ์ไพจิตร. (2557). สู่สังคมไทยเสมอหน้า. กรุงเทพฯ: มติชน. มยุ รี อนุ ม านราชธน. (2556). นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด วิ ธีก ารวิเคราะห์ และก าหนดนโยบาย สาธารณะฯ (2 ed.). กรุงเทพฯ: เอ็กซเปอร์เน็ท. วรเดช จั น ทรศร, & ไพโรจน์ ภั ทรนรากุ ล . (2541). การประเมิน ผลในระบบเปิ ด . กรุ ง เทพฯ: สมาคมรั ฐ ประศาสนศาสตร์ นิด้า. วันชัย มีชาติ. (2555). การบริหารองค์การ (5th ed.). กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

163

ศุภชัย ยาวะประภาษ. (2528). ขอบข่ายการศึกษาเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ. วารสารสังคมศาสตร์, 22(3), 54-69. ศุ ภ ชั ย ยาวะประภาษ. (2554). นโยบายสาธารณะ (9 ed.). กรุ ง เทพฯ: ส านั ก พิ ม พ์ แ ห่ ง จุ ฬ าลงกรณ์ มหาวิทยาลัย. สมเกียรติ ตั้งกิจวานิช ย์, & อารียา มนัสบุญเพิ่มผล. (2549). การประะเมินนโยบายกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อ การศึกษา. Retrieved from กรุงเทพฯ: สมชัย จิตสุชน. (2558). รายงานการวิจัย "ความเหลื่อมล้าในสังคมไทย: แนวโน้ม นโยบาย และแนวทางการ ขั บ เ ค ลื่ อ น น โ ย บ า ย " . Retrieved from ก รุ ง เ ท พ ฯ : http://tdri.or.th/wpcontent/uploads/2017/06/Synthesis-Report-Year-2-Inclusive-Growth.pdf สมบัติ ธารงธัญวงศ์. (2555). นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ (25 ed.). กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์เสมาธรรม. สุรพล ปธานวนิช. (2547). นโยบายสังคม: เส้นทางสู่รัฐสวั สดิการ. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย. สุรสิทธิ์ วชิรขจร. (2549). นโยบายสาธารณะเบือ้ งต้น. กรุงเทพฯ: สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์.

--------------------------------------------------

164

บทที่ 7 นโยบายสังคมเปรียบเทียบ การศึกษานโยบายสังคมมีขอบเขตที่กว้างขวางทั้งในเชิงองค์ประกอบ ประเด็น และ เครื่องมือดังที่ได้กล่าวมาแล้วในบทก่อนหน้านี้ บทที่ 7 นี้จะนาเสนอแนวคิดเกี่ยวกับนโยบาย สังคมเปรียบเทียบซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการศึกษาสังคมศาสตร์เปรียบเทียบที่ Ragin (1987) มอง ว่าจะช่วยให้การศึกษาสังคมศาสตร์ก้าวพ้นวิธีวิทยาแบบคุณภาพ/ปริมาณไปได้ ดังนัน้ เนือ้ หาใน บทนี้จึงเน้นไปที่แนวทางการศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบ (ดู หัวข้อที่ 7.1) มากกว่าจะเป็น การพรรณนานโยบายสั ง คมของประเทศต่ า งๆ เนื่ อ งจากนโยบายสั ง คมเปรี ย บเที ย บ (comparative social policy) นั้ น มี ค วามเป็ น วิ ธี วิ ท ยา (methodology) มากกว่ า หั ว ข้ อ ของ การศึกษา (a field of study) และนักวิเคราะห์นโยบายสังคมเปรียบเทียบควรจะมีความชัดเจน ในวิ ธี ก ารได้ ม าซึ่ ง ความคิ ด รวบยอดและข้ อ สรุ ป จากกรณี ศึ ก ษา (Jochen Clasen, 2004) นอกจากนี้ ในบทที่ 7 นี้ จะนาเสนอตัวแบบที่ได้จากการศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบซึ่ง มักจะเป็นที่รจู้ ักและอ้างถึงโดยทั่วไป (ดู หัวข้อที่ 7.2) 7.1. แนวทางการศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบ การศึกษาเปรียบเทียบเป็นระเบียบวิธีการศึกษาที่นักวิชาการคนสาคัญด้านนโยบาย สังคมจานวนมากให้ความสนใจและงานหลายชิ้นได้รับการอ้างถึงมาจนทุกวันนี้ ยกตัวอย่างเข่น Kaim-Caudle (1973) และ Wilensky, Luebbert, Reed Hahn, and Jamieson (1985) ซึ่งเป็นหนึ่ง ในผู้บุกเบิกการศึกษาเปรียบเทียบนโยบายสังคมระหว่างประเทศทั่วโลก James Midgley ซึ่งเป็น หนึ่งในนักวิชาการด้านนโยบายสังคมที่มีจุดสนใจในการศึกษาเปรียบเทียบนโยบายสังคมใน ประเทศกาลังพัฒนา (ดู MacPherson & Midgley, 1987; Midgley, 1984) Pete Alcock (ดู Alcock & Craig, 2009) และ Ian Gough (ดู Gough, 2000, 2001 ) ที่ ใ นช่ ว งต้ น เน้ น การศึ ก ษา เปรียบเทียบนโยบายสังคมในประเทศพัฒนาแล้ว แต่ในช่วงหลังได้ขยายขอบเขตความสนใจ กว้างขึ้น และ Esping-Andersen (1990) ซึ่งศึกษาเปรียบเทียบหลายประเทศแล้วนาเสนอผลงาน The Three Worlds of Welfare Capitalism ที่ ก่ อ ให้ เ กิ ด การอภิ ป รายและศึ ก ษาต่ อ ยอดอย่ า ง กว้างขวาง

165

ข้อสังเกตประการหนึ่งเกี่ยวกับการศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบ คือ งานศึกษา เหล่านีม้ ักสันนิษฐานว่า ประเทศตะวันตกทุกประเทศเป็นรัฐสวัสดิการ ซึ่งนั่นทาให้ผลการศึกษา หลายชิ้นถูกตั้งคาถามได้โดยง่าย (Leisering, 2013, p. 6) กล่าวคือ การศึกษานโยบายสังคม เปรีย บเทีย บในปั จจุบันควรหลุ ด พ้นจากการประเมินความเป็นรัฐสวัสดิก ารของประเทศใด ประเทศหนึ่ง และหันมาให้ค วามสนใจศึก ษาเปรีย บเทีย บเพื่อให้เ กิดการเรีย นรู้เ ชิงนโยบาย ระหว่างกันได้มากกว่า นอกจากนี้ ถึ ง แม้ ก ารศึ ก ษาเปรี ย บเที ย บระหว่ า งประเทศจะอยู่ ใ นความสนใจของ นักวิชาการจานวนมาก และ Hantrais (2009) ได้เสนอแนะว่า การศึกษาเปรียบเทียบระหว่าง ประเทศ (international comparative research) ไม่ได้เป็นเพียงวิธีศึกษา (methods) แต่ยังเป็นได้ ทั้งกลยุทธ์ (strategies) ในการศึกษาและหนทางแห่งการแสวงหาความรู้ (epistemologies) ทว่า Jochen Clasen (2004, p. 95) ได้ย้าไว้ว่า การศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบไม่จาเป็นต้อง เป็นการศึกษาระหว่างประเทศเสมอไป โดยผู้ศึกษาอาจศึกษาเปรียบเทียบระหว่างช่วงเวลา (compare over time) ของการบริ ก ารทางสั ง คมในประเทศหนึ่ ง แทนการศึ ก ษาเปรีย บเทีย บ ระหว่างประเทศ หรือในบางครั้ง ประเทศหนึ่งอาจเป็นหน่วยการวิเคราะห์ที่เล็กเกินไป หากผู้ ศึก ษาต้องการเปรีย บเทีย บระหว่า งภู มิภ าคหรื อกลุ่มประเทศ และในบางครั้ง ผู้ศึก ษาอาจ กาหนดให้หน่ว ยวิเ คราะห์ (unit of analysis) ของการศึกษาเปรีย บเทีย บเป็นระดับ มลรั ฐ หรือ ท้องถิ่นก็เป็นได้ อย่างไรก็ดี ด้ว ยความหลากหลายของแนวทางการศึก ษาเปรีย บเทีย บและความยืดหยุ่นในการ กาหนดหน่วยวิเคราะห์ข้างต้น หัวข้อที่ 7.1 นีจ้ งึ จะนาเสนอเพียงสามแนวทางการศึกษานโยบาย สังคมเปรียบเทียบที่พบเห็นและได้รับการอ้างถึงโดยทั่วไป ได้แก่ แนวทางการศึกษาเปรียบเทียบ เชิงพรรณนา แนวทางการศึกษาเปรียบเทียบด้วยวิธีของ Mill (Mill’s Methods) และแนวทาง การศึกษา เพื่อให้เห็นภาพของแนวทางการศึกษาจากอดีตที่ผา่ นมาจนถึงปัจจุบัน

7.1.1. การศึกษาเปรียบเทียบเชิงพรรณนา: ประเทศเดี่ยวและหลายประเทศ หนึ่ ง ในแนวทางการศึ ก ษาเบื้ อ งต้น ที่ มั ก พบเห็ น ได้ โ ดยทั่ วไปตามเอกสารและต ารา จานวนมาก คือ แนวทางการศึกษาเปรียบเทียบเชิงพรรณนา ซึ่งเน้นการวิเคราะห์และอธิบายตัว 166

แปรและปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสังคมในประเทศหนึ่งแล้วนามาพรรณนาเปรียบเทียบกับ นโยบายสังคมคมในอีกประเทศหนึ่ง แนวทางแรกที่พบเห็นได้ทั่วไปในการศึกษาเปรียบเทียบเชิง พรรณนา คื อ การศึ ก ษาประเทศเดี่ ย วในเชิ ง เปรี ย บเที ย บ (Single–country Studies as Comparison) โดยผลที่ได้จากแนวทางการศึกษานี้มักจะถูกนามาใช้เป็นฐานของข้อมู ลในการ เปรียบเทียบกับประเทศอื่น ๆ ทั้งในมิติของสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองของนโยบายสังคม กล่าวอีกนัยหนึ่ง แนวทางการศึกษานีเ้ น้นการพรรณนาโวหารให้เห็นถึงรายละเอียดในแต่ละด้าน ของนโยบายสังคมในประเทศหนึ่ง โดยไม่ได้มจี ุดมุง่ หมายในการสร้างทฤษฎีเท่าใดนัก ยกตัวอย่างกรอบแนวคิดที่ใช้ในการเปรียบเทียบประเทศเดี่ยวของ สุรพล ปธานวนิช (2547, pp. 106-126) ซึ่งได้สรุปตัวแปรและปัจจัยที่ส่งผลต่อการพัฒนานโยบายสังคมไว้ โดย จาก แผนภาพที่ 7.1 จะเห็ น ได้ ว่ า สุ ร พล ปธานวนิ ช ได้ ใ ช้ ท ฤษฎี ร ะบบเข้ า มาเป็ น กรอบใน การศึกษาและวิเคราะห์พัฒนาการของนโยบายสังคมในแต่ละประเทศ กล่าวคือ ปัจจัยกาหนด (หรือปัจจัยนาเข้า) ประกอบด้วยบริบทสามด้าน ได้แก่ ด้านสังคม เช่น ประวัติศาสตร์ ค่านิ ยม ด้านการเมือง เช่น ความเป็นประชาธิปไตย ขบวนการแรงงาน และด้านเศรษฐกิจ เช่น ความมั่ง คั่งทางเศรษฐกิจ การพัฒนาอุตสาหกรรม และปัจจัยเหล่านี้จะถูกนาเข้าสู่ระบบซึ่งประกอบไป ด้วย ภาระค่าใช้จ่ายของประชาชน รูปแบบและวิธีการจัดสวัสดิการสังคม ฯลฯ ที่ในท้ายที่สุดจะ นามาซึ่งผลิตผลและผลกระทบของนโยบายสังคม (ผลลัพธ์ของระบบ) เช่น ความครอบคลุม ปริมาณและคุณภาพของสวัสดิการ ความยากจน การกระจายรายได้ อายุขัย เป็นต้น อย่างไรก็ดี สิ่งหนึ่งนักวิเคราะห์นโยบายสังคมเปรียบเทียบพึงระวังคือการสรุป รวม (generalization) ที่อาจเกินขอบเขตอานาจของการอธิบายของการศึกษาเปรียบเทียบประเทศ เดี่ย วนี้ โดย Jochen Clasen (2004, p. 96) ยอมรับ ว่า งานศึก ษาเปรีย บเทีย บประเทศเดี่ยว (single-country based analyses) ว่าด้วยนโยบายสังคมบางชิ้นจะยังคงมีคุณค่าทางวิชาการอยู่ ทว่า การนับเอาวิธีการนี้ เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการศึกษาเปรียบเทียบอาจจะทาให้เกิดการ ตีความของผลการศึกษาที่มากเกินไป กล่าวอีกนัยหนึ่ง การศึกษาประเทศเดี่ยวยังมีข้อจากัดใน การนามาใช้อธิบายเชิงเปรียบเทียบนั่นเอง

167

แผนภาพที่ 7.1 การวิเคราะห์นโยบายสังคมเชิงพรรณนา ปัจจัยกาหนด

- วิวัฒนาการทางประวัตศิ าสตร์ - ความเป็นประชาธิปไตย - ค่านิยม - การพัฒนาอุตสาหกรรม - ความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ - อุดมการณ์ทางการเมือง - ปัจจัยด้านประชากร - ขบวนการแรงงาน - วาระของผู้นา - อิทธิพลจากภายนอก - สถาบันศาสนา - อื่นๆ

ระบบนโยบายโดยรวมหรือ

ผลกระทบต่อประชาชน

แต่ละโปรแกรมที่พิจารณา

(สภาพการกินดีอยู่ดี)

- ภาวะค่าใช้จ่ายของประชาชน - วิธีการจัดสวัสดิการ - รูปแบบของการจัดสวัสดิการ - ความครอบคลุม - ปริมาณและคุณภาพ - ความสามารถในการเข้าถึง - อื่นๆ

- ความยากจน - การกระจายรายได้ - อายุขัย - การอ่านออกเขียนได้ - รายได้ - สุขภาพอนามัย - อื่นๆ อาทิ การว่า งงาน เงิน ออม ผลิตภาพ

ที่มา: สุรพล ปธานวนิช (2547, หน้า 107) จากข้ อ จ ากั ด ของแนวทางแรก แนวทางที่ ส องที่ มั ก พบเห็ น โดยทั่ ว ไปในการศึ ก ษา เปรียบเทียบเชิงพรรณนา คือ การเปรียบเทียบหลายประเทศ (Comparing Many Countries) ซึ่ง มักจะใช้วิธีการศึกษาเชิงปริมาณ (Quantitative approach) คือใช้วิธีการเชิงประจักษ์ (empirical method) เข้ามาช่ว ยในการศึก ษา ซึ่งจะเริ่มตั้งแต่มีก ารตั้งสมมติฐ าน ระบุถึงความสัมพันธ์ ระหว่างตัวแปรต้น (อิสระ) และตัวแปรตาม เพื่อนาไปออกแบบแบบสอบถามสาหรับนาไปใช้กับ กลุ่มตัวอย่างของประชากรในประเทศต่างๆ โดยทั่วไปประมาณ 50 ประเทศขึ้นไป จากนั้นจะทา การประมวลผลและตีความข้อมูลโดยความรู้ทางสถิติและการหาสหสัมพันธ์ โดยวิธีการศึกษา เชิงปริมาณนีบ้ างทีเรียกว่า การศึกษาที่เน้นตัวแปร (Variable-oriented approach) วิธีการเปรียบเทียบหลายประเทศไม่เพียงเป็นวิธีการตรวจสอบสมมติฐานโดยใช้หลัก ทางวิทยาศาสตร์และการคานวณทางสถิติซึ่งทาให้ข้อสรุปที่ได้มีความน่าเชื่อถือมากขึน้ แต่ยังมี 168

จุด เด่นอื่นอีก เช่น ท าให้เ ราชี้ชัด ถึงกรณีศึก ษาที่มีลัก ษณะต่ างออกไปจากองค์ความรู้ ห รื อ ข้อสรุปเดิมได้ ช่วยให้สามารถสร้างทฤษฎีทั่วไปได้ ทาให้สามารถตรวจสอบองค์ความรู้ได้เสมอ โดยอาจบันทึกไว้ในรูปแบบไฟล์หรือฐานข้อมูลออนไลน์ อย่างไรก็ตาม วิธีการเปรียบเทียบหลาย ประเทศยั ง มี จุ ด ด้ อ ยหลายประการ โดยเฉพาะอย่ า งยิ่ ง การเก็ บ ข้ อมู ล ที่ เ กี่ ย วข้ อ งในแต่ละ ประเทศอาจเกิดความยุ่งยากและใช้เวลามาก เนื่องจากบางประเทศอาจไม่มีข้อมูลที่การศึกษา นั้น ต้องการทาให้เปรียบเทียบยาก หลายประเทศใช้ภาษาที่แตกต่างกันจึงมักเกิดอุปสรรค ทางการสื่ อ สารได้ หรื อ มาตราวั ด ที่ ใ ช้ ใ นการศึ ก ษาไม่ ส ามารถวั ด สิ่ ง ที่ นั ก วิ จั ย ต้ อ งการ เปรียบเทียบระหว่างประเทศได้ เป็นต้น

7.1.2. วิธีศกึ ษาเปรียบเทียบของ John Stuart Mill John Stuart Mill ได้พัฒนาวิธีการศึกษาเปรียบเทียบขึ้นมาในหนังสือของเขาที่ชื่อว่า “A system of Logic” ซึ่งตีพิมพ์ครั้งแรกในปี ค.ศ.1843 โดยมุ่งหวังว่าจะเป็นพื้นฐานสาหรับ การ สร้างกฎสากลทั่วไปและการอธิบายปรากฏการณ์ต่างๆ ผ่านการศึกษาเชิงประจักษ์ด้วยการนา วิ ธี เ ชิ ง วิ ท ยาศาสตร์ (scientific method) มาใช้ ใ นสั ง คมศาสตร์ แ ละวิ ท ยาศาสตร์ ธ รรมชาติ ทั้งหลาย (Hantrais, 2009, p. 25) และถึงแม้วิธีของ Mill นี้จะถูกวิพากษ์อย่างมากและ Mill เอง ก็ให้การยอมรับว่า การนาวิธีนี้ ไปใช้ในการศึกษาปรากฏการณ์ทางสังคมอย่างเคร่งครัดเป็นได้ เพี ย งอุ ด มคติ ม ากกว่ า ผลลั พ ธ์ ที่ จ ะบรรลุ ไ ด้ ทว่ า วิ ธี ศึ ก ษาเปรี ย บเที ย บของ Mill (Mill’s Comparative Method) นี้ ไ ด้ ก ลายมาเป็ น แนวทางการศึ ก ษาที่ มี ผู้ ส นใจน าไปศึ ก ษาในหลาย ศาสตร์สาขาวิชา เช่น คณิตศาสตร์ ตรรกศาสตร์ รัฐศาสตร์ เป็นต้น ไชยวัฒน์ ค้าชู and นิธิ เนื่องจานงค์ (2559) ได้สรุปวิธีศกึ ษาของ Mill นี้ไว้โดยย่อว่า วิธี ศึกษาของ Mill นี้ประกอบด้วยสองวิธีการพิจารณาหลัก ได้แก่ วิธีการพิจารณาความเหมือน (Method of Agreement: MMA) และวิธีการพิจารณาความต่าง (Method of difference: MMD) ซึ่งเมื่อนามาออกแบบวิธีการศึกษาเปรียบเทียบ ผู้ศึกษาสามารถเลือกใช้วิธีในการเปรียบเทียบ ได้ 2 วิธี คือ การเปรีย บเทีย บที่พิจารณาระบบที่เ หมือนกั นมากที่สุด (Most Similar System Design: MSSD) และการเปรี ย บเที ย บที่ พิ จ ารณาระบบที่ ต่ า งกั น มากที่ สุ ด (Most Different System Design: MDSD) (ดู แผนภาพที่ 7.2) ซึ่งหากนาวิธีพิจารณาและวิธีการเปรียบเทียบ 169

เหล่านีม้ าผสานเข้าด้วยกันแล้วออกแบบการศึกษาที่เป็นระบบ จะช่วยให้ผศู้ กึ ษาสามารถพัฒนา ทฤษฎีเชิงความคิดรวบยอดจากความหลากหลายของกรณีศึกษาจานวนมากได้ อย่างไรก็ดี ใน บทนี้จะนาเสนอเพียงความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับวิธีการเปรียบเทียบ 2 วิธี คือ MSSD และ MDSD เพื่อให้ผู้เรียนสามารถนาไปประยุกต์ใช้ในการศึกษาในรายวิชานีไ้ ด้5

ที่มา: https://www.researchgate.net/figure/Stepwise-comparative-analysis-for-theorising-structureddiversity-Mills-Method-of_fig1_303838781, เข้าถึงเมื่อ 3 พ.ย. 60

วิธี ก ารเปรีย บเที ย บวิ ธี ก ารแรก คือ การเปรีย บเทีย บที่ พิ จ ารณาระบบที่ เ หมื อ นกั น (MSSD) เป็ น วิ ธี ก ารเปรี ย บเที ย บซึ่ ง จะเสาะหาที่ จ ะเปรี ย บเที ย บระบบที่ มี ลั ก ษณะสั ง คม เศรษฐกิจ และการเมืองเหมือนกันเป็นส่วนใหญ่ ทว่า แม้ประเทศที่เลือกมาเปรียบเทียบเหล่านี้ ผู้สนใจสามารถศึกษาเพิ่มเติมได้ใน ไชยวัฒน์ ค้าชู and นิธิ เนื่องจานงค์ (2559), Hantrais (2009), Kennett (2004) และ กิติพัฒน์ (2555) 5

170

จะมีลั ก ษณะส่ว นใหญ่ค ล้ายกั น แต่จะมีตัวแปรหนึ่งซึ่งจะเป็นตัวแปรหลัก ในการอธิบ ายถึ ง ผลลัพธ์ที่แตกต่างกัน (ดู ตารางที่ 7.1) ตารางที่ 7.1 การเปรียบเทียบที่พิจารณาระบบที่เหมือนกัน

(a) ลักษณะทาง

ประเทศ ก

ประเทศ ข

สังคม

A

A

A

A

เศรษฐกิจ

B

B

B

B

การเมือง

C

C

C

C

X

X

X

ไม่ใช่ X

Y

Y

Y

ไม่ใช่ Y

(b) ตัวแปรหลักที่ใช้อธิบาย

ประเทศ ค ประเทศ (I)

(เช่ น ค่ า ใช้ จ่ า ยทางสั ง คมของ รั ฐ บาล ภาระค่ า ใช้ จ่ า ยของ ประชาชน ฯลฯ) (c) ผลลัพธ์ของนโยบาย (เช่น ความยากจน อายุขัย การ อ่านออกเขียนได้ ฯลฯ) หมายเหตุ – ผู้เรียนสามารถนากรอบการวิเคราะห์นโยบายสังคมเชิงพรรณนาของสรุพล ปธานวนิช ใน แผนภาพที่ 7.1 มาใช้ประยุกต์ใช้ในการอธิบายตัวแปรหลัก (b) และผลลัพธ์ของนโยบาย (c) ได้

จากตารางข้างต้น แม้ว่าประเทศ ก, ข, ค, และ I จะมีลักษณะของสังคม เศรษฐกิจ และ การเมืองคล้ายคลึงกัน แต่เมื่อนาเอาประเทศ I มาเปรียบเทียบกับประเทศ ก, ข, ค จะเห็นได้ว่า ตัว แปรหลั ก ที่ใช้อธิบายของประเทศ I (ไม่ใ ช่ x) ต่างจากประเทศ ก, ข, ค (X) ท าให้ผลลัพธ์ ทางการเมืองนั้นแตกต่างกั น กล่าวคือ ผลลัพธ์ทางการเมืองของประเทศ ก, ข, ค, คือ “Y” ในขณะที่ผลลัพธ์ของนโยบายของประเทศ I คือ “ไม่ใช่ Y” วิธีการที่สอง คือ การเปรียบเทียบที่พิจารณาระบบที่แตกต่างกัน (MDSD) เป็นวิธีการ เปรียบเทียบประเทศที่โดยทั่วไปแล้ว มีลักษณะทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองแตกต่างกัน แต่มีส่งิ ที่เหมือนกันคือมีตัวแปรหลักที่ใช้อธิบายถึงผลลัพธ์ที่เหมือนกัน (ดู คารางที่ 7.3)

171

ตารางที่ 7.2 การเปรียบเทียบที่พิจารณาระบบที่แตกต่างกัน ประเทศ ก ประเทศ ข (a) ลักษณะทาง

ประเทศ ค

ประเทศ I

สังคม

A

D

G

J

เศรษฐกิจ

B

E

H

K

การเมือง

C

F

I

L

X

X

X

X

Y

Y

Y

Y

(b) ตัวแปรหลักที่ใช้อธิบาย (เช่ น ค่ า ใช้ จ่ า ยทางสั ง คมของ รั ฐ บ า ล ภ า ร ะ ค่ า ใ ช้ จ่ า ย ข อ ง ประชาชน ฯลฯ) (c) ผลลัพธ์ของนโยบาย (เช่น ความยากจน อายุ ขัย การ อ่านออกเขียนได้ ฯลฯ)

หมายเหตุ – ผู้เรียนสามารถนากรอบการวิเคราะห์นโยบายสังคมเชิงพรรณนาของสรุพล ปธานวนิช ใน แผนภาพที่ 7.1 มาใช้ประยุกต์ใช้ในการอธิบายตัวแปรหลัก (b) และผลลัพธ์ของนโยบาย (c) ได้

จากตารางข้างต้น แม้ว่าประเทศ ก, ข, ค และ I จะไม่มีลักษณะทางสังคม เศรษฐกิจ การเมือง ที่คล้ายคลึงกัน แต่เมื่อพิจารณาในรายละเอียดแล้วจะพบว่า ทุกประเทศมีตัวแปร หลักหนึ่งตัว (x) ที่สามารถใช้อธิบายถึงผลลัพธ์ทางการเมือง (y) ที่เหมือนกัน

7.1.3. การศึกษาเปรียบเทียบบนฐานตรรกศาสตร์คลุมเครือ (Fussy set) แนวทางการศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบบนฐานตรรกศาสตร์คลุมเครือ (Fuzzyset qualitative comparative analysis: Fs/QCA) เป็นวิธีศึกษาทางสังคมศาสตร์ที่พัฒนาขึ้นเพื่อ ผสานการศึ ก ษาเปรี ย บเที ย บเชิ ง ปริ ม าณแบบเน้ น กรณึ ศึ ก ษา (case-oriented quantitative analysis) กับการศึกษาเปรียบเทียบเชิงปริมาณแบบเน้นตัวแปร (variable-oriented quantitative analysis) เข้าด้ว ยกั น (Lee, 2014) โดย Fs/QCA เริ่มจากการนาเอาวิธีศึกษาเปรียบเทียบเชิง คุณภาพ (qualitative comparative analysis) ที่เน้นกรณีศึกษา มาประยุกต์เข้ากับทฤษฎีว่าด้วย 172

ตรรกะแบบคลุมเครือ (fuzzy-set theory) เพื่อลดข้อจากัดของการศึกษาแบบกรณีศกึ ษาในการ สร้างทฤษฎี (theorization) และการวัดเชิงวิทยาศาสตร์ (scientific measurement) ตรรกศาสตร์คลุมเครือ (fuzzy logic) เป็นศาสตร์ที่ใช้ในการคานวณที่เข้ามามีบทบาท มากขึ้นในวงการวิจัยด้านต่างๆ เช่น คอมพิวเตอร์ การแพทย์ การทหาร ธรุกิจ และรวมไปถึง การศึกษานโยบายสังคมด้วย โดยตรรกะแบบคลุมเครือนีถ้ ือเป็นเครื่องมือที่ช่วยในการตัดสินใจ ภายใต้ความไม่แน่นอนของข้อมูลโดยยอมให้มีความยืดหยุ่นได้ โดยใช้หลักเหตุผลที่คล้ายการ เลียนแบบวิธีคิดของมนุษย์ที่มีความสลับซับซ้อน ซึ่งจาก รูปที่ 7.1 จะเห็นได้ว่า การคิดและ ตัดสินใจของมนุษย์ส่วนใหญ่จะอยู่บนฐานของความไม่แน่นอน (uncertainty) ในขณะที่ความ แน่นอน (certainty) เป็นเพียงส่วนเล็กๆ ในการตัดสินใจ รูปที่ 7.1 สัดส่วนลักษณะการตัดสินใจของมนุษย์

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ในขณะที่ตรรกะแบบจริงเท็จ (Boolean Logic: บูลีน ลอจิก) ซึ่งมีค่า ความจริงแบบจริง (completely true) กับเท็จ (completely false) หรือที่เรียกว่ามีค่าความเป็น สมาชิกแบบไบวาลานซ์ (Bivalance) คือมีเพียง 2 ค่า (0 กับ 1)เท่านั้น ตรรกะแบบคลุมเครือ (ฟัซ ซีลอจิก) ยินยอมให้มีการต่อขยายในส่วนของความจริง (partial true) โดยมีค่าความเป็นสมาชิก แบบมัลติวาลานซ์ (multivalence) คือมีมากกว่า 2 ค่า (0 ถึง 1) นั่นเอง (ดู รูปที่ 7.2)

173

รูปที่ 7.2 เปรียบเทียบแนวคิดบูลีนลอจิกกับฟัซซีลอจิก

การนาเอา fuzzy set เข้ามาประยุกต์ใช้ในการศึกษาเปรียบเทียบเชิงคุณภาพดังกล่าว ถือได้ว่าเป็นความพยายามที่จะเชื่อมต่อระหว่างการศึก ษาเชิงคุณภาพและเชิงปริมาณโดย Chares C. Ragin ซึ่ ง เริ่ ม ต้ น ด้ ว ยการน าเสนอวิ ธี ศึ ก ษาเปรี ย บเที ย บเชิ ง คุ ณ ภาพ (Qualitative Comparative Method: QCA) (Ragin, 1987) จากนั้นนาแนวคิดตรรกศาสตร์แบบคลุมเครือเข้า มาประกอบแล้วสร้างเป็นแนวทางการศึกษาเปรียบเทียบแบบ Fs/QCA ในงานชิ้นถัดมาของเขา (Ragin, 2000) ซึ่งวิธีศกึ ษานีไ้ ด้รับการนามาพัฒนาต่อยอดในงานอีกหลายชิ้น (Smithson, 2012; Smithson & Verkuilen, 2006) และในขณะเดียวกันก็ได้รับการวิพากษ์ด้วยเช่นกัน (Lee, 2008; Lieberson, 2004) วิธีการของ Fs/QCA จะเป็นลักษณะของการกาหนดตัวแปรซึ่งมีค่าของตัวแปรแบบมัลติ วาลานซ์ ซึ่งหากเป็นกรณีการศึกษาเชิงปริมาณโดยปกติจะเป็นการนาตัวแปรแต่ละตัวมาศึกษา ผลที่มีต่อกัน ทว่า วิธี Fs/QCA นี้ไม่ได้เป็นการศึกษาแบบเน้นตัวแปรแต่เป็นการศึกษาที่ยอมรับ ความคลุมเครือของตัวแปรแต่ละตัวแปร (มีค่าแบบมัลติวาลานซ์) แล้วนาตัวแปรที่กาหนดมา ศึกษาดูว่าตัวแปรแต่ละตัวเชื่อมต่อกันอย่างไรและเมื่อแต่ละตัวแปรทาหน้าที่ของตัวแปรแล้วจะ มีลักษณะของปัจจัยอย่างไร ยกตัวอย่างเข่น ในการศึก ษาระดับสุขภาพของพลเมือง (citizens’ health level) ด้วย Fs/QCA (Lee, 2014) ผู้ศึกษาสนใจศึกษาระดับสุขภาพของพลเมืองกับความเป็นประชาธิปไตย ในบางประเทศ (a few countries study) ในกรณีเช่นนี้ ผู้ศึกษาพึงตระหนักว่าทั้งระดับสุขภาพ และความเป็นประชาธิปไตยมีคุณลักษณะที่เ ป็นได้มากมายในทางคณิตศาสตร์ ซึ่งสามารถ 174

กาหนดเบื้องต้นได้ว่า ระดับสุขภาพมีได้ทั้งสูง (H) และต่า (h) และความเป็นประชาธิปไตยมีได้ ทั้งสูง (D) และต่า (d) เช่นกัน จากนั้น ผู้ศึกษาจะสามารถจาแนกเงื่อนไขความเป็นเหตุเป็นผล (causal conditions) ใน เบือ้ งต้นได้ 4 ประการ ได้แก่ X1 = ระดับสุขภาพสูง และ ความเป็นประชาธิปไตยสูง (HD), X2 = ระดับสุขภาพสูง และ ความเป็นประชาธิปไตยต่า (Hd), X3 = ระดับสุขภาพต่า และ ความเป็นประชาธิปไตยสูง (hD), X4 = ระดับสุขภาพต่า และ ความเป็นประชาธิปไตยต่า (hd). จากนั้ น สมมุ ติ ใ ห้ ผู้ ศึ ก ษาเลื อกศึ ก ษา 12 ประเทศและพบว่ า 8 จาก 12 ประเทศมี พลเมื อ งที่ มี ร ะดั บ สุ ข ภาพสู ง อั น น ามาซึ่ ง การเลื อ กเงื่ อ นไขความเป็ น เหตุ เ ป็ น ผลส าหรั บ กรณี ศึ ก ษาที่ มี พ ลเมื อ งที่มี ร ะดั บ สุ ข ภาพสู ง ได้เ ป็น สมการ (a) ซึ่ ง เมื่ อ พิ จ ารณาต่ อ จะพบว่า สมการ (c) ได้แสดงให้เห็นว่า ประเทศที่มีระดับสุขภาพสูง (H) อาจเป็นได้ทั้งประเทศที่มีความ เป็นประชาธิปไตยสูงหรือต่า (D + d) และอาจเป็นประเทศที่มีระดับสุขภาพต่าแต่มีความเป็น ประชาธิปไตยสูง (H+hD) ก็ได้ ระดับสุขภาพของพลเมืองสูง

=

HD + Hd + hD ………………………………… (a)

=

H (D + d) + hD ………………………………… (b)

=

H +hD ……………………………….……………… (c)

เมื่อเป็นเช่นนี้ Fs/QCA จะนาผลการพิจารณาค่าของตัวแปรมาพิจารณาบริบทอื่นๆ ของ แต่ละกรณีศึกษาประกอบ ซึ่งจะแตกต่างจากการศึกษาแบบเน้นตัวแปรที่มักจะละเลยบริบท ของกรณีศึกษาไป

175

7.2. ตัวแบบจากการศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบ การศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบจานวนมากเป็นการศึกษาเปรียบเทียบระหว่าง ประเทศ ซึ่ ง ผลที่ ไ ด้ จ ากการศึ ก ษาในหลายครั้ ง น ามาซึ่ ง การจั ด ประเภท (typologies) ของ นโยบายสังคมในประเทศต่างๆ และนามาซึ่งการพัฒนาตัวแบบ (model) ที่หลากหลายสาหรับใช้ ในการอธิบายระบอบสวัสดิการสังคมและนโยบายสังคมทั่วโลก ทั้ง หัวข้อนี้ได้สรุปเฉพาะตัว แบบสาคัญมานาเสนอ 4 ตัวแบบด้วยกัน ได้แก่ ตัวแบบสแกนดิเนเวียน ตัวแบบบิสมาร์เกียน ตัว แบบเบเวอริดเจียน และตัวแบบเอเชียตะวันออก

7.2.1. ตัวแบบสแกนดิเนเวียน บ่อยครั้งที่กลุ่มประเทศแถบสแกนดิเนเวีย เช่น นอร์เวย์ ฟินแลนด์ สวีเดน มักจะได้รับ การอ้างถึงในฐานะกลุ่มประเทศที่มีความเป็นรัฐสวัสดิการสูง ดังนัน้ ลักษณะของนโยบายสังคม และสวัสดิการสังคมของประเทศในกลุ่มนี้จึงมักจะถูกจัดให้เป็นตัวแบบที่สาคัญในการศึกษา นโยบายสังคม ทั้งนี้ แม้ว่า Esping-Andersen (1990) จะจาแนกประเภทของประเทศเหล่านี้แล้ว เรียกว่า ระบอบสวัสดิการสังคมแบบสังคมนิยมประชาธิปไตย ทว่า งานของ Esping-Andersen ได้ถูกตั้งคาถามมากมาย (Ebbinghaus, 2012; Leisering, 2013) ดังนั้น เอกสารประกอบการ สอนเล่มนี้จึงห็นควรว่าลักษณะของกลุ่มประเทศเหล่านี้สามารถนามาใช้อธิบายได้ในชื่อ “ตัว แบบสแกนดิเนเวียน (Scandinavian Model)” เนื่องจากประเทศเหล่านี้มีบริบทร่วมที่คล้ายคลึง กันอย่างมากอันเป็นผลซึ่งกันและกันกับนโยบายสังคมที่มลี ักษณะคล้ายคลึงกัน ไม่เพียงงานศึกษาเชิงเปรียบเทียบอย่างงานของ Esping-Andersen (1990) เท่านั้นที่ทา ให้ตัวแบบสแกนดิเนเวียนมีความโดดเด่นและแตกต่างจากกลุ่มประเทศอื่น งานศึกษาเฉพาะของ กลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนก็ทาให้คุณสมบัติของตัวแบบสแกนดิเนเวียมีความชัดเจนขึ้น (เช่น Abrahamson, 1991; Greve, 1996; Jørgensen, 1996; Kautto, 2001; Kautto & et al, 2001; Kröger, 1997; Kuhnle & Hort, 2004; Trydegard & Thorslund, 2010) โดยยกตัวอย่างคุณสมบัติ สาคัญของตัวแบบนี้เช่น สวัสดิการโดยรัฐที่ใจกว้าง ความครอบคลุมและถ้วนหน้าของนโยบาย สังคม การกระจายอานาจในการนาส่งสวัสดิการไปยังท้องถิ่น ความเป็นเอกภาพของนโยบาย 176

สังคมระดับประเทศซึ่งเกิดขึ้นควบคู่กับความหลากหลายของการจัดสวัสดิการสังคมในท้องถิ่น เป็นต้น

7.2.2. ตัวแบบบิสมาร์เคียน ชื่อของบิสมาร์คผู้ริเริ่มแนวคิดการประกันสังคมในเยอรมนีได้กลายมาเป็นสัญลักษณ์ ของแนวคิ ด ที่ มี ฐ านคิ ด แบบอนุ รั ก ษ์ นิ ย ม (Conservativism) ผสมผสานกั บ บรรษั ท นิ ย ม (Corporatism) ซึ่งให้ความสาคัญกับการแสดงบทบาทร่วมระหว่างรัฐ ตลาด และครอบครัวใน การจัดสวัสดิการสังคม ดังนั้น งานศึกษาด้านนโยบายสังคมหลายชิ้นจึงมักจะหยิบยกชื่อของบิ สมาร์คมาเป็นตัวแทนของระบอบสวัสดิการสังคมและนโยบายสังคมที่มีฐานคิดเช่นนี้ (Jochen Clasen & Goerne, 2011; Cremer & Pestieau, 2003; DICE, 2008; Palier, 2010) ซึ่งเป็นที่มา ของการเรียกตัวแบบนีว้ ่า “ตัวแบบบิสมาร์เคียน (Bismarckian Model)” ตัวแบบนี้มักจะพบเห็นได้โดยทั่วไปในกลุ่มประเทศแถบภาคพื้นทวีปยุโรป เช่น เยอรมนี ฝรั่งเศส อิตาลี เป็นต้น ซึ่งเป็นกลุ่มประเทศที่ไม่เพียงรัฐกับตลาดเท่านั้นที่มบี ทบาทสาคัญในการ จัดสวัสดิการสังคมให้แก่ประชาชน ดังที่ Brandsen and Pestoff (2006, p. 494) ชีใ้ ห้เห็นว่า กลุ่ม ประเทศเหล่านี้มักจะมีภาคส่วนที่สามอย่างชุมชน ภาคประชาสังคม หรือครอบครัว เป็นส่วน สาคัญของรัฐสวัสดิการในประเทศเหล่านี้ อย่างไรก็ดี การสรุปรวมกลุ่มประเทศเหล่านี้ไว้ใ นตัวแบบเดีย วกันได้รับการวิพากษ์ อย่างมากเนื่องด้วยความหลากหลายของบริบทและนโยบายสังคมที่แต่ละประเทศมี (ดู Alcock & Craig, 2009; Bifulco, 2011; Bifulco, Bricocoli, & Monteleone, 2008; Ginsburg, 1992) ซึ่ ง ผู้เรียนพึงระวังว่า ตัวแบบบิสมาร์เคียนนี้เป็นเพียงการจัดประเภทของกลุ่มประเทศที่มีฐานคิด ใกล้เคียงกันเท่านั้น มิได้หมายความว่าทุกประเทศที่ถูกจัดประเภทเอาไว้จะต้องมีลักษณะของรัฐ สวัสดิการหรือนโยบายสังคมที่เหมือนกัน

7.2.3. ตัวแบบเบเวอริดเจียน แนวคิดของ เซอร์ วิลเลียม เบเวอริดจ์ (Sir William Beverdige) มีอทิ ธิพลต่อการกาหนด นโยบายสั ง คมทั้ ง ในสหราชอาณาจั ก รและประเทศอื่ น ๆ เช่ น สหรั ฐ อเมริ ก า ออสเตรเลี ย 177

นิวซีแลนด์ เป็นต้น โดยแนวคิดที่ถูกนาเสนอระหว่างทศวรรษที่ 1940 และ 1950 นี้ คือ มุมมอง ที่ ว่ า การจะเอาชนะความยากแค้ น ของประชาชนได้ นั้ น จะต้ อ งสถาปนาสวั ส ดิ ก ารสั ง คม 5 ประเภทส าคั ญ (The Big Five) อั น ประกอบด้ ว ย ระบบความมั่ น คงทางสั ง คม สาธารณสุ ข การศึกษา การเคหะ และการจ้างงาน โดยข้อเสนอของเบเวอริดจ์นี้ถือเป็นตัวแบบคลาสสิกที่ ยึดถือกันทั่วไป (ระพีพรรณ คาหอม, 2557; สุรพล ปธานวนิช, 2547, p. 3) แม้ตัวแบบคลาสสิก นี้เปลี่ยนแปลงไปบ้าง เช่น บ้างตัดองค์ประกอบด้านการจ้างงานออกและแทนที่ด้วยบริการด้าน สั ง คม บ้ า งน าองค์ ป ระกอบของการบริ ก ารด้ า นสั ง คมระหว่ า งบุ ค คลไปรวมเข้ า เป็ น 6 องค์ประกอบ เป็นต้น ทว่า สาระสาคัญยังคงอยู่และเป็นที่มาของการเรียกฐานคิดเช่นนี้ว่า “ตัว แบบเบเวอริดเจียน” แนวคิด ส าคั ญ ของตัว แบบนี้ คือ แนวคิดสวัสดิก ารโดยรัฐ (State Welfare) มากกว่า แนวคิดรัฐสวัสดิการ (Welfare State) โดยกลุ่มประเทศที่ถูกจัดประเภทอยู่ในตัวแบบนี้จะมี การ จัดสวัสดิการหลายโครงการให้กับกลุ่มเป้าหมายซึ่งจะมีการทดสอบคุณสมบัติผทู้ ี่มีความจาเป็น (Needy Person) ก่ อ น ในขณะเดี ย วกั น รั ฐ จะพยายามออกมาตรการต่ า งๆ ที่ จ ะส่ ง เสริ ม ให้ ประชาชนจัดหาสวัสดิการให้ตนเองเพิ่มเติมจากบริการขั้นต่าที่รัฐจัดหาไว้ให้ (Brown, 1977; Cremer & Pestieau, 2003; Hills, Ditch, & Glennerster, 1994) ลั ก ษณะเช่ น นี้ ท าให้ EspingAndersen (1990) จัดกลุ่มประเทศเหล่านีอ้ ยู่ในประเภทเสรีนิยม ซึ่งรัฐจะแสดงบทบาทในการจัด สวัสดิการเท่าที่จาเป็นและให้ภาคส่วนอื่นเข้ามาจัดสวัสดิการแทน

7.2.4. ตัวแบบเอเชียตะวันออก เอเชียตะวันออกถือเป็นกลุ่มประเทศที่มีลักษณะเฉพาะในการจัดสวัสดิการสังคมและ นโยบายสังคม (Aspalter, 2006; Gough, 2002; Holliday, 2000; Peng & Wong, 2008) โดยสิ่ง สาคัญที่ทาให้กลุ่มประเทศนี้แตกต่างคือความเชื่อพื้นฐานทางศาสนาและวัฒนธรรมที่ส่งผลต่อ การจัดสวัสดิการสังคมและนโยบายสังคมในประเทศเหล่านี้ ยกตัวอย่างเช่น Jones (1990) ได้ ศึ ก ษาประเทศฮ่ อ งกง สิ ง คโปร์ ไต้ ห วั น และเกาหลี ใ ต้ แ ล้ ว พบว่ า ความเชื่ อ แบบขงจื๊ อ (Confucianism) ส่ ง ผลต่ อ ส านึ ก รั บ ผิ ด ชอบที่ ค นในครอบครั ว พึ ง ดู แ ลซึ่ง กั น และกั น ส่ ง ผลให้ นโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมในกลุ่มประเทศนี้เน้นไปที่สถาบันครอบครัว ซึ่ง Jones ได้จัด 178

ประเทศเหล่านี้อยู่ในประเภทเดียวกันแล้วให้ชื่อว่า รัฐสวัสดิการแบบ Oikonomic หรือตัวแบบ การจัดการภายในครัวเรือน (Oikonomic Model) อย่างไรก็ดี แนวคิดพื้นฐานของกลุ่มประเทศเหล่านี้ในการจัดสวัสดิการสังคมไม่ได้เน้น ไปที่ครัวเรือนเพียงอย่างเดียว (Gough, 2002; Kim, 2013; Kwon, 2009) ทว่า การจัดสวัสดิการ สังคมและนโยบายสังคมในกลุ่มประเทศเหล่านี้ยังมีคุณลักษณะของความเป็นปัจเจกชนและการ พึ่งพากันภายในสังคมที่สลับซับซ้อนและหลากหลาย กล่าวคือ กลุ่มประเทศเหล่านีจ้ ะมีลักษณะ ของการใช้ชีวิตแบบปัจเจกและจะมีการรวมกลุ่มดูแลกันตามความเชื่อพื้นฐานเกี่ยวกับศาสนา และวัฒนธรรมของแต่ละประเทศ (Peng & Wong, 2010) ดังนั้น การจาแนกประเภทของกลุ่ม ประเทศเหล่านี้จึงสมควรที่จะเรีย กตามชื่อของภูมิภาค คือ “ตัวแบบเอเชียตะวันออก (East Asian Model)” ไปก่อนในเบือ้ งต้น การพัฒนาตัวแบบนี้ยังดาเนินไปอย่างต่อเนื่อง โดยกระแสหนึ่งที่ผู้ศึกษานโยบายสังคม ในประเทศไทยควรรู้คือกระแสของการศึกษาและพัฒนาตัวแบบเกี่ยวกับประเทศแถบเอเชีย ตะวันออกเฉียงใต้ (Asher, 2002; Casino, 1988; Handayani, 2014; Hort & Kuhnle, 2000 ) ซึ่ง ประเทศไทยมั ก จะถู ก เลื อ กเป็ น หนึ่ ง ในกรณี ศึ ก ษาของตั ว แบบนี้ อย่ า งไรก็ ต าม ด้ ว ยความ หลากหลายภายในภูมิภาค การสร้างตัวแบบเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จึงยังเป็นความท้าทายที่ นักวิชาการบางคนมองว่าอาจจะเป็นไปไม่ได้เลย (Ramesh & Asher, 2000) สรุป นโยบายสังคมเปรียบเทียบเป็นวิธีวิทยามากกว่าหัวข้อของการศึกษา โดยการศึกษา นโยบายสังคมเปรียบเทียบนี้มีการนาแนวคิดและวิธีจากหลากหลายศาสตร์เข้ามาประยุกต์ใช้ ซึ่งบทที่ 7 นี้ได้นาเสนอแนวทางการศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบไว้ 3 แนวทางด้วยกั น ได้แก่ การศึกษาเชิงพรรณนา วิธีศกึ ษาของ Mill และการศึกษาแบบ fuzzy set ซึ่งแต่ละแนวทาง มีวิธีการและข้อจากัดแตกต่างกันออกไป ทั้งนี้ นักวิเคราะห์นโยบายสังคมเปรียบเทียบควรจะมี ความชัดเจนในวิธีการได้มาซึ่งความคิดรวบยอดและข้อสรุปจากกรณีศกึ ษา โดยจะต้องสามารถ อธิบายที่มาที่ไปของข้อสรุปจากงานศึ กษาของตนเองได้ นอกจากนี้ ผลของการศึกษานโยบาย สังคมเปรียบเทียบมักจะนามาซึ่งการจัดประเภทของนโยบายสังคมและนามาซึ่งตัวแบบสาหรับ 179

อธิบายสวัสดิการสังคมและนโยบายสังคมของแต่ละประเทศ ซึ่ง ตัวแบบที่ได้จากการศึก ษา นโยบายสังคมเปรียบเทียบซึ่งมักจะเป็นที่รจู้ ักและอ้างถึงโดยทั่วไป ได้แก่ ตัวแบบสแกนดิเนเวียน ตัวแบบบิสมาร์คเคียน ตัวแบบเบเวอริดเจียน และตัวแบบเอเชียตะวันออก -----------------------------------------คาถามท้ายบท 1. นโยบายสังคมเปรียบเทียบมีความสาคัญอย่างไร เหตุใดจึงต้องศึกษานโยบายสังคม เปรียบเทียบ 2. แนวทางในการศึกษานโยบายสังคมเปรียบเทียบได้แก่อะไรบ้าง จงอธิบายโดยละเอียด 3. ผลจากการศึกษานโยบายเปรียบเทียบได้ถูกนามาพัฒนาต่อเป็นตัวแบบอะไรได้บ้าง -----------------------------------------เอกสารอ้างอิง Abrahamson, P. E. (1991). Welfare and Poverty in the Europe of the 1990S: Social Progress or Social Dumping? International Journal of Health Services, 21(2), 237-264. doi:10.2190/un67-uwbwdg0c-bbyg Alcock, P., & Craig, G. (2009). International social policy : welfare regimes in the developed world (2nd ed.). Basingstoke: Palgrave.

Asher, M. G. (2002). Southeast Asia's social security systems: Need for a system-wide perspective and professionalism. International Social Security Review, 55(4), 71-88.

Aspalter, C. (2006). The East Asian welfare model. International Journal of Social Welfare, 15, 290-301.

Bifulco, L. (2011). Becoming Public Notes on Governance and Local Welfare in Italy. Administration & Society, 43(3), 301-318. doi:10.1177/0095399711400044 Bifulco, L., Bricocoli, M., & Monteleone, R. (2008). Activation and Local Welfare in Italy: Trends and Issues.

Social Policy & Administration, 42(2), 143-159. doi:10.1111/j.1467-9515.2008.00600.x Brandsen, T., & Pestoff, V. (2006). Co-production, the third sector and the delivery of public services.

Public Management Review, 8(4), 493-501. doi:10.1080/14719030601022874 Brown, M. (1977). Introduction to social administration in Britain (4th ed.). London: Hutchinson.

180

Casino, E. (1988). Person-centered and state-centered social security in Southeast Asia. In F. v. BendaBeckmann (Ed.), Between kinship and the state : social security and law in developing countries (pp. 53-67). Dordrecht: Foris.

Clasen, J. (2004). Defining comparative social policy. In P. Kennett (Ed.), A Handbook of Comparative Social Policy. Cheltenham: Edward Elgar.

Clasen, J., & Goerne, A. (2011). Exit Bismarck, Enter Dualism? Assessing Contemporary German Labour Market Policy. Journal of Social Policy, 40, 795-810.

Cremer, H., & Pestieau, P. (2003). Social insurance competition between Bismarck and Beveridge. Journal of Urban Economics, 54(1), 181-196. doi:http://dx.doi.org/10.1016/S0094-1190(03)00042-1 DICE. (2008). Bismarck Versus Beveridge: A Comparison of Social Insurance Systems in Europe. Retrieved from www.cesifo-group.de/DocCIDL/dicereport408-db6.pdf Ebbinghaus, B. (2012). Comparing Welfare State Regimes: Are Typologies an Ideal or Realistic Strategy?

Paper presented at the European Social Policy Analysis Network (ESPAnet Conference), Edinburgh, UK. Draft Paper retrieved from http://www.cas.ed.ac.uk/__data/assets/pdf_file/0005/89033/Ebbinghaus_-_Stream_2.pdf Esping-Andersen, G. (1990). The three worlds of welfare capitalism. Cambridge: Polity.

Ginsburg, N. (1992). Divisions of welfare : a critical introduction to comparative social policy. London: Sage.

Gough, I. (2000). Welfare Regimes in East Asia and Europe. Paper presented at the Annual World Bank Conference on Development Economics Europe 2000, Paris. http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.199.2561&rep=rep1&type=pdf Gough, I. (2001 ). Globalization and Regional Welfare Regimes : The East Asian Case. Global Social Policy, 1, 163-189.

Gough, I. (2002). Globalization and National Welfare Regimes: The East Asian Case. In R. Sigg, C. Behrendt, & International Social Security Association. (Eds.), Social security in the global village (pp. 47-65). New Brunswick, N.J. ; London: Transaction Publishers.

Greve, B. (1996). Comparative welfare systems: the Scandinavian model in a period of change: Macmillan.

Handayani, S. W. (2014). Measuring Social Protection Expenditures in Southeast Asia: Estimates Using the Social Protection Index.

Retrieved from Manila: http://www.adb.org/sites/default/files/publication/42753/sdwp-032.pdf Hantrais, L. (2009). international comparative research: theory, methods and practives. London: Palgrave.

Hills, J., Ditch, J., & Glennerster, H. (1994). Beveridge and social security : an international retrospective.

Oxford: Clarendon Press.

Holliday, I. (2000). Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia. Political Studies, 48, 706723.

181

Hort, S. O., & Kuhnle, S. (2000 ). The coming of East and South-East Asian welfare states. Journal of European Social Policy, 10(2), 162-184.

Jones, C. (1990). Hong Kong, Singapore, South Korea, and Taiwan: Oikonomic Welfare State. Government and Opposition, 25(4), 446-462.

Jørgensen, T. B. (1996). From Continental Law to Anglo-Saxon Behaviorism: Scandanavian Public Administration. Public Administration Review, 56(1), 94-103.

Kaim-Caudle, P. (1973). Comparative social policy and social security : a ten-country study. London: Robertson.

Kautto, M. (2001). Moving closer? Diversity and convergence in financing of welfare states. In M. Kautto & et al (Eds.), Nordic welfare states in the European context (pp. xvi, 309 p.). London: Routledge.

Kautto, M., & et al. (2001). How distinct are the Nordic welfare states? In M. Kautto & et al (Eds.), Nordic welfare states in the European context (pp. xvi, 309 p.). London: Routledge.

Kennett, P. (2004). A handbook of comparative social policy. Cheltenham: E. Elgar.

Kim, M.-S. (2013). Institutional varieties of productivist welfare capitalism in East Asia. (3573157 Ph.D.), University of Pittsburgh, Ann Arbor.

Retrieved from http://search.proquest.com/docview/1433825114?accountid=140718 ProQuest Dissertations & Theses Global database.

KrĂśger, T. (1997). Local government in Scandinavia: autonomous or integrated into the welfare state.

Social care services: the key to the Scandinavian welfare model. Avebury, Ashgate Publishing Ltd. Kuhnle, S., & Hort, S. (2004). The Developmental Welfare State in Scandinavia: Lessons for the Developing World.

Retrieved from Geneva: http://www.unrisd.org/80256B3C005BCCF9/httpNetITFramePDF?ReadForm&parentunid=9C6E 3A3338E09652C1256D8100457272&parentdoctype=paper&netitpath=80256B3C005BCCF9/ %28httpAuxPages%29/9C6E3A3338E09652C1256D8100457272/$file/kuhnle.pdf Kwon, H.-j. (2009). The reform of the developmental welfare state in East Asia. International Journal of Social Welfare, 18, S12-S21.

Lee, S. S.-y. (2008). A critique of the fuzzy-set methods in comparative social policy. COMPASS Worling Paper No.53.

Lee, S. S.-y. (2014). Using fuzzy-set qualitative comparative analysis. Epidemiology and Health, 36, e2014038. doi:10.4178/epih/e2014038 Leisering, L. (2013). Nation State and Social Policy: An Ideational and Political History. In The Rise and Fall of a Socialist Welfare State (Vol. 4, pp. 1-22). Springer Link: Springer Berlin Heidelberg.

Lieberson, S. (2004). Comments on the Use and Utility of QCA. Qualitative Methods, 2(2), 13-14.

182

MacPherson, S., & Midgley, J. (1987). Comparative social policy and the Third World. Brighton: Wheatsheaf.

Midgley, J. (1984). Social security, inequality, and the Third World. Chichester: Wiley.

Palier, B. (2010). A long goodbye to Bismarck? : the politics of welfare reforms in continental Europe.

Amsterdam: Amsterdam University Press.

Peng, I., & Wong, J. (2008). Institutions and Institutional Purpose: Continuity and Change in East Asian Social Policy. Politics & Society, 36(1), 61-88. doi:10.1177/0032329207312180 Peng, I., & Wong, J. (2010). East Asia. In F. Castles et al (Ed.), The Oxford Handbook of the Welfare State (pp. 656-670). Oxford: Oxford University Press.

Ragin, C. C. (1987). The comparative method: moving beyond qualitative and quantitative strategies.

California: The University of California Press.

Ragin, C. C. (2000). Fuzzy-set social science: University of Chicago Press.

Ramesh, M., & Asher, M. G. (2000). Welfare capitalism in southeast Asia : social security, health, and education policies. Basingstoke: Palgrave,.

Smithson, M. (2012). Fuzzy set analysis for behavioral and social sciences: Springer Science & Business Media.

Smithson, M., & Verkuilen, J. (2006). Fuzzy set theory: Applications in the social sciences: Sage.

Trydegard, G.-B., & Thorslund, M. (2010). One Uniform State or a Multitude of Welfare Municipalities?

The Evolution of Local Variation in Swedish Elder Care. Social Policy & Administration, 44(4), 495-511.

Wilensky, H. L., Luebbert, G. M., Reed Hahn, S., & Jamieson, A. M. (1985). Comparative social policy: Theories, methods, findings (Vol. 62). Berkeley, CA: Institute of International Studies, University of California. ไชยวัฒน์ ค้าชู, & นิธิ เนื่องจานงค์. (2559). การเมืองเปรียบเทียบ:ทฤษฎี แนวคิด และกรณีศกึ ษา. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์ฯ. กิ ติ พั ฒ น์ , น. (2555). นโยบายสั ง คมเปรี ย บเที ย บ (Comparative social policy). กรุ ง เทพฯ: ส านั ก พิ ม พ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ระพี พ รรณ ค าหอม. (2557). สวั ส ดิ ก ารสั ง คมกั บ สั ง คมไทย (พิ ม พ์ ค รั้ ง ที่ 4 ed.). กรุ ง เทพ: ส านั ก พิม พ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. สุรพล ปธานวนิช. (2547). นโยบายสังคม: เส้นทางสู่รัฐสวัสดิการ. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย.

----------------------------------------------

183

บทที่ 8 นโยบายสังคมในประเทศไทย: พัฒนาการ แนวคิด และรูปแบบ หากมองว่านโยบายสังคมคือแนวทางการดาเนินงานของรัฐว่าด้วยการจัดสวัสดิก าร สังคมให้กับประชาชนที่มีการกาหนดออกมาอย่างเป็นทางการภายใต้อานาจของรัฐสมัยใหม่ นโยบายสังคมในประเทศไทยดูจะมีจุดเริ่มต้นในปี พ.ศ.2475 อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาที่ เป้าหมายและเนื้อหาของนโยบายเป็น สาคัญ จะพบว่านโยบายสังคมในประเทศไทยมีที่มาที่ไปที่ ยาวนานกว่านั้นมาก โดยบทที่ 8 นี้จะพาผู้อ่านย้อนไปยังยุคสมัยเริ่มแรกของนโยบายสังคมใน อาณาบริเวณที่ประกอบเข้าเป็นส่วนหนึ่งของรัฐไทยในปัจจุบัน และบอกเล่าเรื่องราวที่ปรากฏ อยู่ในพัฒนาการของนโยบายสังคมไทยจนกระทั่ง ปัจจุบัน (ดู หัวข้อที่ 8.1) จากนั้น จะเป็นการ สรุปแนวคิดและรูปแบบสาคัญของนโยบายสังคมไทย (ดู หัวข้อที่ 8.2) และลักษณะการบริหาร จัดการนโยบายสังคมที่ดาเนินอยู่ในสังคมไทยปัจจุบัน (ดู หัวข้อที่ 8.3) 8.1 พัฒนาการและบริบทของนโยบายสังคมในประเทศไทย พัฒนาการของนโยบายสังคมของแต่ละประเทศมีความแตกต่างกันตามประวัติศาสตร์ ของระบบการเมืองการปกครอง ระบบเศรษฐกิจ และระบบสังคมวัฒนธรรม โดยมักจะมีข้อ สมมติฐานที่ว่า ประเทศที่มีระบบเศรษฐกิจมั่นคงดี ย่อมสามารถจัดสวัสดิการสังคมให้กับคนใน ชาติได้ดี และนโยบายสังคมจึงเป็นเครื่องชีว้ ัดถึงคุณภาพชีวิตของคนในประเทศนั้นได้เป็นอย่างดี ด้วย (ระพีพรรณ คาหอม, 2557) อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการเปลี่ยนแปลง ทางการเมืองอยู่บ่อยครั้งและนั่นส่งผลต่อสภาพเศรษฐกิจ สังคม อันรวมไปถึงนโยบายสังคม ของประเทศไปด้ ว ย โดย ระพี พ รรณ ค าหอม (2557) ระบุ ว่ า นโยบายสั ง คมและการจั ด สวัสดิการสังคมในประเทศไทยที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน (พ.ศ.2559) ยังไม่บรรลุเป้าหมายและ วัตถุประสงค์มากนัก เนื่องจากการจัดสวัสดิการสังคมเป็นเรื่องที่มีขอบเขตงานกว้างขวางและ เกี่ยวข้องกับทุกภาคส่วน ทว่า ความเข้าใจเกี่ยวกับสวัสดิการสังคมยังแตกต่างกันมาก อีกทั้งรัฐ ยังให้ความสาคัญกับการจัดสวัสดิการสังคมอยู่ในลาดับท้ายๆ ของนโยบายของรัฐบาล ด้วยบริบทข้างต้น การวิเคราะห์และจัดหมวดหมู่ยุคสมัยให้กับพัฒนาการของนโยบาย สังคมไทยจึงเป็นเรื่องที่ไม่ง่าย ซึ่งมีนักวิชาการจานวนหนึ่งได้ทาการจัดกลุ่มยุคสมัยเอาไว้แล้ว ยกตัวอย่างสาคัญเช่น ระพีพรรณ คาหอม (2557) ได้แบ่งพัฒนาการนี้ออกเป็น 3 ยุคโดยอิงกับ 184

พัฒนาการของงานด้านสวัสดิการสังคมโดยเฉพาะ ได้แก่ ยุคเริ่มต้น (พ.ศ.2475-2534) ยุค สร้างงาน (พ.ศ.2535-2549) และยุ คปฏิรูป (พ.ศ.2550-ปัจจุบัน) และ พงษ์เ ทพ สันติกุ ล (2556) ได้แบ่งพัฒนาการนี้ ออกเป็น 2 ยุคตามลักษณะของสังคมไทย คือ ยุคดั้งเดิมและยุค ทันสมัย เอกสารประกอบการสอนฉบับนี้ได้จาแนกพัฒนาการของนโยบายสังคมไทยออกเป็น 4 ยุค โดยอิงอยู่กับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และระบบการเมืองการบริหารของประเทศไทย เพื่อให้ เกิดความครอบคลุมมากขึ้นและเพื่อให้การอธิบายพัฒนาการของนโยบายสังคมไทยแยกอยู่ อย่างโดดเดี่ยวจากบริบทของประเทศไทยให้น้อยที่สุดท่าที่จะเป็นไปได้ โดย 4 ยุคของพัฒนาการ นโยบายสังคมไทยประกอบด้วย ยุคก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง (ก่อน พ.ศ.2475) ยุค เศรษฐกิจนา สังคมตาม (พ.ศ.2475-2530) ยุคจัดระบบนโยบายสังคมไทย (พ.ศ.2530-2545) และยุคขับเคลื่อนนโยบายสังคมไทยเชิงกลยุทธ์ (พ.ศ.2546-ปัจจุบัน) ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้ 8.1.1. ยุคที่ 1 ก่อนการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครอง (ก่อน พ.ศ.2475) ยุคนี้มองสังคมไทยย้อนไปตั้งแต่ก่อนการเกิด รัฐสมัยใหม่ ซึ่งจะพิจารณาตั้งแต่ สมัย อยุธยาและรัตนโกสินทร์จนกระทั่งถึงปี พ.ศ.2474 ซึ่งเป็นปีก่อนการเกิดการเปลี่ยนแปลงการ ปกครอง โดยยุคนีเ้ ป็นยุคที่นโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมไทยยังไม่มีความเป็นทางการและ รัฐเข้ามามีบทบาทน้อยมากในนโยบายสังคม กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากมองว่านโยบายสังคมคือ นโยบายของรัฐที่มุ่งพัฒนาสวัสดิภาพ และการกินดีอยู่ดขี องประชาชน เราสามารถกล่าวได้ว่านโยบายสังคมเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นมาอย่าง ยาวนานพร้อมกันกับการเกิดของรัฐ โดยวัตถุประสงค์ของการสร้างสวัสดิภาพนั้นอาจเป็นได้ทั้ง เป้าหมายที่แท้จริงหรืออาจเป็นเป้าหมายแอบแฝงของผู้ปกครองที่ต้องการให้ผู้ใต้ปกครองสยบ ยอมก็ เ ป็นได้ อย่างไรก็ ดี หากมองว่านโยบายสังคมไม่ไ ด้จากั ดอยู่เ พีย งนโยบายของรัฐ แต่ นโยบายสังคมคือแนวทางการดาเนินงานในสังคมที่มุ่งให้เกิดสวัสดิภาพของคนที่อยู่ในสังคมนัน้ เราจะพบว่าจุดกาเนิดของนโยบายสังคมอาจย้อนไปได้ไกลกว่าการเกิดของรัฐก็เป็นได้ เมื่อพิจารณาสั งคมไทยในอดีต เราจะพบว่าสวัสดิภาพของประชาชนไม่จาเป็นต้อง เกิดขึ้นจากการจัดเตรียมของรัฐเสมอไป โดย สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (2556b) และ พงษ์ 185

เทพ สันติกุล (2556) เห็นตรงกันว่า สวัสดิการสังคมไทยในอดีตเป็นสวัสดิการที่ดาเนินการโดย ชุมชน ซึ่งเกิดจากการดูแล ช่วยเหลือ เกือ้ กูลซึ่งกันและกันของคนในชุมชนเดียวกัน อันมีพ้ืนฐาน มาจากความสั ม พั น ธ์ ข องเครื อ ญาติ เพื่ อ นบ้ า น ศาสนา วั ฒ นธรรม ประเพณี และ ทรัพยากรธรรมชาติอันอุดมสมบูรณ์ ที่คอยเชื่อมร้อยคนในชุมชนและคนกับธรรมชาติ ทาให้เกิด การดูแลซึ่งกันและกันภายในชุมชนตั้งแต่เกิดจนตาย แม้จะมีสวัสดิการในระบบศักดินาเช่นการ ดูแลตามความสัมพันธ์ทางอานาจแบบไพร่-มูลนาย ทว่า รัฐไทยในอดีตไม่ได้เข้ามามีบทบาทต่อ การดูแลสวัสดิภาพของประชาชนมากนัก ซึ่งลักษณะเช่นนีไ้ ด้ดาเนินมาโดยตลอดในสังคมแบบที่ พงษ์เทพ สันติกุล (2556) เรียกว่า สังคมไทยตั้งเดิม อย่างไรก็ตาม รัฐเริ่มเข้ามาแสดงบทบาทอย่างชัดเจนในนโยบายสังคมไทยนับตั้งแต่ สมัยรัชกาลที่ 5 เป็นต้นมา โดยปัจจัยสาคัญอันหนึ่งคือการติดต่อค้าขายกับต่างประเทศและ การเข้ามาของลัทธิล่าอาณานิคม (สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน, 2556b) ส่งผลให้รัฐไทยได้มี การเปลี่ยนแปลงในหลายด้าน เช่น การปฏิรูประบบการปกครอง การยกเลิกทาส การรวม อานาจการปกครองเข้าสู่ส่วนกลาง การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของ เป็นต้น และยกตัวอย่าง สาคัญของนโยบายสังคมไทยในช่วงสมัยนั้น เช่น การจัดตั้งสภาอุณาโลมแดงในปี พ.ศ. 2436 เพื่อให้ความช่วยเหลือรักษาพยาบาลทหารในสนามรบระหว่างไทยกับฝรั่งเศสซึ่งต่อมาได้กลาย มาเป็นสภากาชาดไทย การจัดตั้งโรงเรียนอนาถาสาหรับเด็กกาพร้าในปี พ.ศ.2453 การเกิด องค์กรการกุศลที่ดาเนินการโดยชาวไทยเชื้อสายจีนและชาวไทยทั่วไปที่ชื่อว่า “มูลนิธิฮั่วเคี้ยว ปอเต็กเซียงตึ้ง” ดาเนินการด้านการบรรเทาสาธารณภัยซึ่งต่อมาได้กลายเป็นโรงพยาบาลหัว เฉียวในปัจจุบัน การออกพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ กาหนดให้ฝ่ายปกครอง ดูแลทุกข์สุขของประชาชนและให้มกี ารช่วยเหลือให้ประชาชนมีงานทา เป็นต้น การดาเนินนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมในยุคก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง (ก่อน พ.ศ.2475) นี้มีส่วนผสมของการดาเนินงานที่หลากหลาย ทั้งการดาเนินนโยบายสังคม โดยรัฐและการจัดสวัสดิการชุมชนบนฐานเครือญาติ ศาสนา วัฒนธรรม และทรัพยากร อย่างไร ก็ตาม ในปี พ.ศ.2475 ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ที่ส่งผลต่อการปรับบทบาทของตัวแสดง นโยบายสังคมที่สาคัญตามมา 186

8.1.2. ยุคที่ 2 เศรษฐกิจนา สังคมตาม (พ.ศ. 2475-2529) ยุคนี้นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ถึงปีที่สิ้นสุดแผนพัฒนา เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 (พ.ศ.2525-2529) โดยถือว่าเป็นช่วงเวลาที่ประเทศไทย ได้เริ่มเข้าสู่สังคมประชาธิปไตย แสวงหาแนวทางการพัฒนาใหม่ และค้นหาและก่อรูปแนวคิด สวัสดิการสังคม โดยในช่วงเวลาไม่นานหลังจากที่เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ.

2475 รัฐไทยได้แสดงเจตจานงที่ชัดเจนในการพัฒนานโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมโดยรัฐ ในประเทศไทย เช่น การเสนอเค้าโครงเศรษฐกิจที่รัฐประกันความสุขสมบูรณ์ (social insurance) ของราษฎร6 การจัดตั้งกรมประชาสงเคราะห์ในปี พ.ศ.2483 การจัดตั้งโรงพยาบาล ศาล และ สถานสงเคราะห์ต่างๆ เป็นต้น (ดูเพิ่มเติมใน ตารางที่ 8.1) ตารางที่ 8.1 เหตุการณ์สาคัญในยุค “เศรษฐกิจนา สังคมตาม” (2475-2529) ปี พ.ศ.

2475

เหตุการณ์สาคัญของนโยบายสังคมไทย ยุค “เศรษฐกิจนา สังคมตาม” นายปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอเค้าโครงเศรษฐกิจ มีสาระสาคัญคือ การที่รัฐบาลประกัน ความสุขสมบูรณ์ของราษฎร (Social Insurance)

2483

การจัดตั้งกรมประชาสงเคราะห์ สังกัดสานักนายกรัฐมนตรี

2484

การออกพระราชบัญญัติจัดหางานให้ผไู้ ร้อาชีพ พ.ศ. 2484

2485

การจัดตั้งกระทรวงสาธารณสุข โดยมีกรมประชาสงเคราะห์เป็นกรมหนึ่งที่อยู่ในสังกัด

2485-

การออกพระราชบัญญัติวัฒนธรรมแห่งชาติ พร้อมกับจัดตัง้ สภาวัฒนธรรมแห่งชาติข้นึ

2486

เป็นครั้งแรก การจัดให้มกี ารอบรมวิชาชีพสังคมสงเคราะห์ข้นึ เป็นครั้งแรก

2487

กรมประชาสงเคราะห์ย้ายไปสังกัดกระทรวงมหาดไทย

2491

รัฐเริ่มการสงเคราะห์ครอบครัวขึน้ เป็นครั้งแรก โดยใช้วธิ ีการให้เงินอุดหนุนแก่ครอบครัวที่ มีบุตรมาก กล่าวคือ เงินอุดหนุนจานวน 120 บาท สาหรับบุตรคนที่ 5 และ 80 บาทสาหรับ บุตรคนถัดๆ ไป

2492

การจัดตัง้ โรงพยาบาลหญิงเพื่อบริการด้านอนามัยแม่และเด็ก ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น โรงพยาบาลราชวิถี

เป็นเพียงข้อเสนอโดยนายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งในท้ายที่สุดไม่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐบาลไทยด้วยเหตุผลต่างๆ เช่น ถูก มองว่าเป็นแนวคิดตะวันตก สภาพสังคมเกษตรกรรมไม่เหมาะสมกับการประกันสังคม เป็นต้น 6

187

ปี พ.ศ.

2495

เหตุการณ์สาคัญของนโยบายสังคมไทย ยุค “เศรษฐกิจนา สังคมตาม” การจัดตัง้ ศาลคดีเด็กและเยาวชนกลางจังหวัดพระนคร พร้อมกับก่อตัง้ สถานพินจิ และ คุ้มครองเด็กกลาง

2496

การจัดตั้งสถานสงเคราะห์คนชราแห่งแรกคือ บ้านบางแค ตามแนวคิดการช่วยเหลือเด็ก คนชรา หรือคนทุพพลภาพ และเริ่มมีนักสังคมสงเคราะห์จิตเวชปฏิบัติงาน

2497

การจัดตั้งคณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นสถาบันการศึกษา ด้านสังคมสงเคราะห์ระดับอุดมศึกษาขึน้ เป็นครั้งแรก

2499

สหรัฐอเมริกาส่งผู้เชี่ยวชาญจากองค์การสหประชาชาติและธนาคารโลกเข้ามาวางแนว ทางการพัฒนาประเทศไทย

2502

การจัดตัง้ สภาพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ

2504

แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ.2504-2509) ที่ร่างโดยความช่วยเหลือของ ผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศ

2510

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2510-2514) ที่ปรับให้มีมิติทาง สังคมมากขึน้

2515

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 3 (พ.ศ.2515-2519)

2516

เหตุการณ์ 14 ตุลา

2519

เหตุการณ์ 6 ตุลา

2520

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 4 (พ.ศ.2520-2524)

2525

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 (พ.ศ.2525-2529) การจัดทาดัชนีความจาเป็นขัน้ พืน้ ฐาน (จปฐ.) ครั้งแรก เพื่อใช้วเิ คราะห์ระดับบุคคล ครอบครัว หมูบ่ ้านและระดับประเทศ

ที่มา: สรุปจาก ระพีพรรณ คาหอม (2557), สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (2556b) และ เพิ่มเติมโดยผู้เขียน

อย่างไรก็ตาม หลายนโยบายและแผนด้านสังคมที่เสนอในช่วงต้นของยุคนี้ไม่ได้รับความ ยินยอมและตอบรับจากรัฐบาลและประชาชนไทย ในขณะที่การผลักดันด้านเศรษฐกิจกลับได้รับ การสนับสนุนอย่างเต็มที่จากชนชั้นนาในขณะนั้น ทาให้การพัฒนาประเทศไทยในช่วงนั้นเป็น แบบ “เศรษฐกิจนา สังคมตาม” กล่าวคือ การพัฒนาเศรษฐกิจได้กลายมาเป็นประเด็นหลักของ การพัฒนา ในขณะที่การพัฒนาสังคมกลายมาเป็นเรื่องรองสาหรับนโยบายของรัฐ 188

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนที่สุดอันหนึ่งคือ การที่รัฐบาลได้กาหนดแผนพัฒนาฉบับแรก ออกมาในชื่อ “แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ.2504-2509)” โดยเน้นเฉพาะด้าน เศรษฐกิจเป็นหลักและมีพื้นฐานความเชื่อที่ว่า เมื่อเศรษฐกิจดีจะนาไปสู่การพัฒนาชีวิตด้านอื่ น ตามไปด้วย (ระพีพรรณ คาหอม, 2557; สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน, 2556b, pp. 8-9) ดังนั้น นโยบายสังคมและการจัดสวัสดิการสังคมในช่วงนี้จึงเป็นแบบทุนนิยมหรือเสรีนิยมที่เป็นไปตาม กลไกตลาด และรูปแบบของการจัดสวัสดิการสังคมส่วนใหญ่เป็นการให้ความช่วยเหลือเฉพาะ หน้าแก่ผู้ที่ประสบปัญหาความเดือดร้อน โดยมักจะเป็นการสงเคราะห์ในรูปตัวเงินหรือสิ่งของ ซึ่งดาเนินการโดยกรมประชาสงเคราะห์ รัฐบาลหนึ่งที่ให้ความสาคัญกับงานสวัสดิการสังคมในยุคนี้คือรัฐบาลของ ม.ร.ว.คึก ฤทธิ์ ปราโมช (มีนาคม 2518 – มกราคม 2519) ซึ่งถือเป็นรัฐบาลที่ให้ความสาคัญกับปัญหา ความยากจนในชนบทด้วยการหยิบประเด็น การต่อต้านความยากจนมากาหนดเป็น นโยบาย สังคม (ระพีพรรณ คาหอม, 2557) ที่เรียกว่า “นโยบายการผันเงินสู่ชนบท” จานวน 6,000 ล้านบาท และนโยบายสงเคราะห์ผู้มีรายได้น้อยซึ่งให้กระทรวงสาธารณสุขออกบัต รผู้มีรายได้ น้อยสาหรับการเข้าถึงบริการสุขภาพของรัฐฟรี เป็นต้น การจัดสวัสดิการเช่นนีส้ ะท้อนให้เห็นว่า รัฐบาลดูแลเฉพาะกับกลุ่มคนที่ด้อยโอกาสช่วยเหลือตัวเองไม่ได้ และการบริการสวัสดิก าร สังคมจึงเป็นการช่วยเหลือสงเคราะห์เฉพาะหน้าให้กับผูท้ ี่เดือดร้อนเท่านั้น นอกจากนี้ แนวคิดที่สาคัญของรัฐบาลไทยเกี่ยวกับนโยบายสังคมอีกประการหนึ่งที่ เกิดขึ้นในช่วงปลายของยุคนี้ คือ แนวคิดการพัฒนาคุณภาพชีวิตซึ่งริเริ่มโดยกรมพัฒนาชุมชน กระทรวงมหาดไทย ในช่วงระหว่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 (พ.ศ.

2525 – 2529) (ระพีพรรณ คาหอม, 2557) อันนามาซึ่งการจัดทาดัชนีความจาเป็นขั้นพื้นฐาน (จปฐ.) ในปี พ.ศ.2525 เพื่อนามาใช้วเิ คราะห์ระดับบุคคล ครอบครัว หมูบ่ ้าน และประเทศ โดย ข้ อ มู ล จปฐ. นี้ ไ ด้ ก ลายมาเป็ น ชุ ด ข้ อ มู ล หนึ่ ง ที่ มี ค วามส าคั ญ และถู ก น ามาใช้ ป ระกอบการ วางแผนพัฒนาชุมชนในประเทศไทยตั้งแต่บัดนั้นจนถึงปัจจุบัน7

ข้อมูล จปฐ. เป็นหนึ่งในข้อมูลภาครัฐที่ถูกตั้งคาถามเรื่องความเชื่อถือได้ เนื่องจากเป็นการเก็บข้อมูลเชิงสารวจขนาดใหญ่ ทีก่ ระบวนการจัดเก็บข้อมูลยังขาดความรัดกุมอยู่มาก 7

189

เหตุการณ์ที่สาคัญในยุคนี้อีกประการหนึ่ง คือ เหตุการณ์การเคลื่อนไหวทางการเมือง ในปี พ.ศ.2516 และ 2519 ซึ่งเริ่มจากขบวนการนักศึกษาและประชาชนที่ได้เดินขบวนเรียกร้อง ประชาธิปไตย อันมีที่มาจากสาเหตุต่างๆ เช่น การทุจริต การรวบอานาจของรัฐบาล เป็นต้น การเคลื่อนไหวทางการเมืองนี้ได้ นาไปสู่เหตุการณ์ตุลาวิปโยคในวันที่ 14 ตุลาคม 2516 และ 6 ตุลาคม 2519 และส่งผลให้คนในสังคมเกิดความตื่นตัวเรื่องกระแสประชาธิปไตย นอกจากนี้ องค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) ได้เกิดขึน้ เป็นจานวนมากและเข้ามามีสว่ นร่วมรับผิดชอบดูแลกลุ่ม ผู้ที่ต้องการความช่ว ยเหลือและเดือดร้อนในสังคมไทย อย่างไรก็ ตาม ความเปลี่ย นแปลงที่ เกิดขึ้นเหล่านีไ้ ม่ได้ส่งผลต่อการกาหนดนโยบายของรัฐบาลมากนักและนโยบายสังคมไทยยังคง ได้รับความสาคัญเป็นอันดับรองเรื่อยมา โดยสรุป ถึงแม้ตงั้ แต่แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 2 เป็นต้นมา จะมีการเพิ่มมิติดา้ นสังคมเข้ามา บรรจุในแผน ทว่า การให้ความสาคัญของรัฐบาลไทยต่อนโยบายสังคมยังไม่ได้แตกต่างจากเดิม นักและลักษณะเช่นนี้ดาเนินมาจนกระทั่งถึงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 (พ.ศ.2525-2529) ซึ่งการพัฒนาที่เน้น “เศรษฐกิจนา สังคมตาม” ได้ทาให้เกิดความเหลื่อมล้า ของการกระจายรายได้และปัญหาความยากจนเกิดขึน้ ในประเทศไทยอย่างมาก (ระพีพรรณ คา หอม, 2557; สถาบันพัฒนาองค์ก รชุมชน, 2556b) ดังนั้น รัฐบาลไทยจึงได้กาหนดให้ มีก าร จัดทาแผนพัฒนาสังคมสงเคราะห์แห่งชาติฉบับที่ 1 (พ.ศ.2530-2535) และประกาศใช้พร้อม กันกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6 (พ.ศ.2530-2534) ในปี พ.ศ.2530 อัน นามาซึ่งการเปลี่ยนแปลงครั้งสาคัญอีกครั้งหนึ่งของนโยบายสังคมไทย 8.1.3. ยุคที่ 3 จัดระบบนโยบายสังคมโดยรัฐไทย (พ.ศ. 2530 – 2545) ยุคนี้เป็นยุคที่รัฐบาลมีความพยายามในการพัฒนานโยบายสังคมอย่างเป็นระบบ โดย เริ่มจากปี พ.ศ.2530 (ดู ตารางที่ 8.2) ซึ่งเป็นปีแรกที่มีการจัดทาและประกาศใช้ แผนพัฒนา สั ง คมสงเคราะห์ แ ห่ งชาติ ฉบั บ ที่ 1 (พ.ศ.2530-2534) ซึ่ ง ช่ ว ยให้ เ กิ ดการด าเนิ น งานด้าน นโยบายสังคมที่มีทิศทางที่ชัดเจนมากขึ้นกว่าแต่ก่อน นอกจากนี้ ยังมีการออกพระราชบัญญัติ ประกั นสั งคมฉบับ แรกของประเทศไทยในปี พ.ศ.2533 ซึ่งถือว่าเป็นจุดเริ่มต้น ของหนึ่ ง ใน นโยบายสังคมไทยที่สาคัญ ทั้งนี้ ยุคนี้เป็นยุคที่การมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สาคัญ 190

หลายครั้งอันนามาซึ่งการก่อตัวของบริ บทและแรงกดดันเชิงนโยบายที่จะนาไปสู่ยุคถัดไปของ พัฒนาการนโยบายสังคมไทยที่จะเริ่มขึ้นในปี พ.ศ.2546 ตารางที่ 8.2 เหตุการณ์สาคัญในยุค “จัดระบบนโยบายสังคมโดยรัฐไทย” (2530-2545) ปี พ.ศ.

2530

เหตุการณ์สาคัญ ยุค “จัดระบบนโยบายสังคม” ประกาศใช้แผนพัฒนาสังคมสงเคราะห์แห่งชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ.2530-2534) และ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6 (พ.ศ.2530-2534)

2531

การเข้ามาของรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ ซึง่ มีนโยบายสาคัญอันหนึ่ง คือ “เปลี่ยน สนามรบให้เป็นสนามการค้า” ซึง่ เอื้อต่อการพัฒนาระบบประกันสังคมไทย

2533

การออกพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ.2533

2534

รัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.)

2535

เหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ.2535 ประกาศใช้แผนพัฒนางานสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์แห่งชาติ ฉบับที่ 2 (พ.ศ.

2535-2539) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 7 (พ.ศ.2535-2539)

2536

กรมประชาสงเคราะห์ ได้ย้ายสังกัดจากกระทรวงมหาดไทยไปขึน้ กับกระทรวงใหม่ที่ตั้งขึ้น คือ กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม

2540

ประกาศใช้แผนพัฒนางานสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์แห่งชาติ ฉบับที่ 3 (พ.ศ.

2540-2544) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2540-2544) วิกฤตเศรษฐกิจต้มยากุ้ง และ การประกาศลอยตัวค่าเงินบาท พ.ศ.2540 รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 (ฉบับประชาชน)

2541

รัฐบาลนายชวน หลีกภัย ได้รับเงินกู้เพื่อป้องกันและบรรเทาผลกระทบทางสังคมอัน เนื่องจากวิกฤตเศรษฐกิจจากหลายแหล่งเงินทุน และได้นามาดาเนินโครงการสาคัญด้าน สังคมหลายโครงการ เช่น โครงการลงทุนเพื่อสังคม (Social Investment Project - SIP) โครงการเพื่อปรับโครงสร้างทางสังคม (Social Sector Program – SSP) เป็นต้น

2542

พ.ร.บ.กาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.

2542 ซึ่งมีการกระจายอานาจให้ราชการส่วนท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมรับผิดชอบ ดูแล พัฒนาคุณภาพชีวติ ของคนในท้องถิ่น และจัดสวัสดิการให้กับเด็ก สตรี ผู้ติดเชื้อเอชไอวี ผู้ป่วยเอดส์ คนพิการ และผู้สูงอายุ

191

ปี พ.ศ.

2543

เหตุการณ์สาคัญ ยุค “จัดระบบนโยบายสังคม” การจัดตั้ง สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) เป็นองค์กรของรัฐตาม พ.ร.บ. องค์การมหาชน พ.ศ.2542 สังกัดกระทรวงการคลัง ซึ่งต่อมาในเดือนตุลาคม 2545 ได้ย้าย มาอยู่ภายใต้สังกัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์

2544

รัฐบาลของพลตารวจโท ดร.ทักษิณ ชินวัตร ได้รับเลือกเข้ามาบริหารประเทศต่อจาก รัฐบาลนายชวน หลีกภัย เป็นรัฐบาลที่ใช้นโยบายที่ว่า “คิดใหม่ ทาใหม่” และมีการประกาศ สงครามกับ 3 ปัญหาใหญ่ของสังคมไทยคือ ปัญหาความยากจน ปัญหาคอร์รัปชัน และ ปัญหายาเสพติด

2545

ประกาศใช้แผนพัฒนางานสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์แห่งชาติ ฉบับที่ 4 (พ.ศ.

2545-2549) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2545-2549) การจัดตัง้ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ตาม พ.ร.บ.ปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 โดยรวมเอากรมประชาสงเคราะห์เข้าเป็นส่วนหนึ่ง

ที่มา: สรุปจาก ระพีพรรณ คาหอม (2557), สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (2556b) และ เพิ่มเติมโดยผู้เขียน

จุดเริ่มต้นของยุคนี้เป็นผลพวงจากการแก้ปัญหาการกระจุกตัวของรายได้และปัญหา ความยากจนที่เกิดจากการพัฒนาแบบเน้นเศรษฐกิจเป็นหลักในยุคก่อนหน้านี้ โดยรัฐบาลไทย ได้ปรับเปลี่ยนแนวทางการกาหนดนโยบายการพัฒนาประเทศและเปิดโอกาสให้หลายภาคส่วน ได้เข้ามามีบทบาทในการกาหนดนโยบายมากขึ้น ดังจะเห็นได้จากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ สังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 ซึ่งถือได้ว่าเป็นแผนฉบับแรกๆ ที่กลุ่มบุคคลจากหลายภาคส่วนได้เข้า ร่วมออกแบบ ในขณะเดียวกัน รัฐบาลไทยโดยคณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการสังคมแห่งชาติ กรม ประชาสงเคราะห์ กระทรวงมหาดไทย (ปัจจุบันเป็นกรมพัฒนาสังคมและสวัสดิก าร สังกัด กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์) ได้จัดทาแผนพัฒนาสังคมสงเคราะห์ แห่งชาติฉบับที่ 1 (พ.ศ.2530-2534) ขึ้น อันถือได้ว่าเป็นนโยบายสังคมที่มีความเป็นระบบ ชัดเจน และเป็นรูปธรรมมากที่สุดนับตั้งแต่เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี พ.ศ.2475 โดยเชิงเปรีย บเทีย บจะเห็นได้ว่ าในยุ คที่ 1 และ 2 นั้น การดาเนินงานด้ านนโยบายสั ง คมมี ลักษณะแยกส่วนและดาเนินเป็นรายกิจกรรม เช่น นโยบายช่วยเหลือคนว่างงาน การจัดตั้งกรม

192

ประชาสงเคราะห์ การจัดตั้งสถานสงเคราะห์คนชรา เป็นต้น แต่ในยุคนี้มีการกาหนดแผนและ ทิศทางการดาเนินนโยบายสังคมที่ชัดเจนภายใต้แผนพัฒนาสังคมสงเคราะห์ฯ ภายใต้ แ ผนพั ฒ นาสั ง คมสงเคราะห์ แ ห่ ง ชาติ ฉ บั บ ที่ 1 นี้ ภาครั ฐ ซึ่ ง น าโดยกรม ประชาสงเคราะห์ได้ปรับรูปแบบของการจัดสวัสดิการจากการให้เพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้ามา สู่การจัด “สวัสดิการสังคมเชิงรุก” ที่เน้นการดูแลช่วยเหลือประชาชนอย่างครอบคลุมพื้นที่และ กลุ่ ม ผู้ เ ดื อ ดร้ อ น (สถาบั น พั ฒ นาองค์ ก รชุ ม ชน (2556b) โดยมี ก ารก าหนดเป้ า หมายคื อ “ยกระดับคุณภาพชีวิตของบุค คลในทุกพื้นที่ ให้สามารถพึ่งตนเองตามเกณฑ์ความจ าเป็น พื้นฐานในการดารงชีวิต ” ซึ่งสะท้อนเจตจานงของรัฐบาลไทยในช่วงต้นของยุคนี้คือ การเข้าถึง ปัญหาและความต้องการด้านสังคมที่แท้จริง การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัด สวัสดิการสังคมผ่านการสร้างเครือข่ายการทางานทั้งภาครัฐและภาคประชาชน การมุ่งปรับ บทบาทและการบริหารจัดการของหน่วยงานภาครัฐให้มีประสิทธิภาพในการจัดสวัสดิการสังคม และการผลักดันด้านกฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดสวัสดิการสังคม อย่างไรก็ดี แผนพัฒนาสังคมสงเคราะห์ฯ ฉบับที่ 1 นี้เป็นได้เพียงแผนแม่บทชี้นาแนว ทางการพัฒนาสังคมสงเคราะห์เพื่อให้หน่วยงานภาครัฐและภาคเอกชนได้ใช้เป็นแนวทางการ ปฏิบัติงานเท่านั้น (ระพีพรรณ คาหอม, 2557) เนื่องจากผลการประเมินการดาเนินงานตาม แผน พบว่า การด าเนินงานด้ านสวัสดิก ารสังคมยั งไม่ได้ผลเนื่องจากขาดกลไกการติดตาม ประเมินผล อันทาให้เป้าหมายและการปฏิบัติงานยังไม่บรรลุวัตถุประสงค์ที่ตั้ง ไว้ ดังนั้น การ ดาเนินงานสวัสดิการสังคมในขณะนั้นจึงยังเน้นการพัฒนาคุณภาพชีวติ ของกลุ่มผูด้ ้อยโอกาสให้ กินดีอยู่ดีมากกว่าการพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนทุกคนในสังคม การปรับปรุงระบบนโยบายสังคมไทยยังดาเนินต่ อมาในแผนพัฒนาสังคมสงเคราะห์ ฉบับถัดมา ซึ่งได้มีการเพิ่มคาว่า “งานสวัสดิการสังคม” เข้ามา ทาให้กลายเป็น “แผนพัฒนา งานสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์ ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2530-2534)” ที่ครอบคลุมการจัด สวั ส ดิก ารสั งคมในรูป แบบที่หลากหลายมากขึ้น อย่างไรก็ ดี การดาเนินงานตามแผนยั ง ไม่ ราบรื่นนัก เนื่องจากกรมประชาสงเคราะห์ซึ่งถูกคาดหวังให้เป็นกลไกขับเคลื่อนหลักได้ถูกย้าย

193

ไปสังกัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมซึ่งไม่ได้ให้ความสาคัญกับงานสวัสดิการสังคม มากนัก (ระพีพรรณ คาหอม, 2547) ถึงแม้การขับเคลื่อนแผนฯ ฉบับที่ 2 จะไม่เป็นไปตามเป้าหมาย แต่การประกันสังคมซึ่ง เป็นนโยบายสังคมที่สาคัญอันหนึ่งกลับได้รับการพัฒนาอย่างมากในช่วงของแผนฉบับนี้ โดยใน ปี พ.ศ.2533 กฎหมายการประกันสังคมได้ถูกประกาศใช้อย่างเป็นทางการครั้งแรกหลังจาก การขับเคลื่อนในสังคมไทยมายาวนานหลายทศวรรษ โดยบริบทสาคัญอันหนึ่งที่เอื้ อให้เกิดการ พัฒนาระบบประกันสังคมอย่างเป็นรูปธรรม คือ นโยบายของรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ที่เน้นการ เปลี่ยนสนามรบให้เป็นสนามการค้า อันนามาซึ่งการให้ความสาคัญกับแรงงานและสวัสดิการ ของแรงงานผ่ า นการพั ฒ นาระบบประกั น สั ง คม (Chaichakan, 2014) และถึ ง แม้ น โยบาย ประกั นสั งคมจะถู ก วิจารณ์อย่างมากในช่วงแรกว่ าจะท าให้รัฐ ต้อ งสิ้นเปลือง ทว่า ปัจจุบัน นโยบายประกันสังคมนีไ้ ด้กลายมาเป็นสวัสดิการสังคมรูปแบบหลักอันหนึ่งของประเทศไทย บริบททางเศรษฐกิจการเมืองอันหนึ่งที่สาคัญอย่างยิ่งในช่วงนี้เกิดขึ้นในช่วงเปลี่ยนผ่าน จากทศวรรษที่ 2530 สู่ทศวรรษ 2540 ที่เกิดภาวะฟองสบู่เศรษฐกิจแตกและรัฐธรรมนูญฉบับ ประชาชนในปี พ.ศ.2540 กล่าวคือ ในด้านเศรษฐกิจ การพัฒนาเศรษฐกิจไทยเติบโตอย่ าง ต่อเนื่องภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6-7 (พ.ศ.2530-2539) อย่างไร ก็ ต าม การพั ฒ นาประเทศที่ มุ่ ง สู่ ก ารเป็ น ประเทศอุ ต สาหกรรมใหม่ (Newly Industrialized Country: NIC) กลับนามาซึ่งการเกิดเศรษฐกิจแบบฟองสบู่ทื่เมื่อแตกแล้วทาให้เกิดการล้มครืน ของภาคธุรกิจและการลอยตัวค่าเงินบาท ในด้านการเมือง ผลจากการรัฐประหารเมื่อปี พ.ศ.

2534 นามาซึ่งเหตุการณ์พฤษภาทมิฬในปี พ.ศ.2535 ที่ชนชั้นกลางต่ อต้านการบริหารประเทศ โดย รสช. และนามาซึ่งการผลักดันให้เกิดการแก้ไขรัฐธรรมนูญและประกาศใช้รัฐธรรมนูญในปี พ.ศ.2540 ที่สง่ เสริมการเมืองภาคประชาชนในท้ายที่สุด ในสภาวะที่เศรษฐกิจล้มและการเมืองภาคประชาชนเข้มแข็งขึน้ ในช่วงต้นทศวรรษ 2540 นี้ กระแสโลกาภิวัตน์ที่การเคลื่อนย้ายของทรัพยากรและนโยบายข้ามพรมแดนไม่ใช่เรื่องยากได้ เกิดขึ้นพร้อมกันไป ประเทศไทยจึงตกอยู่ในภาวะที่ปัญหาสังคม เช่น ปัญหายาเสพติด ปัญหา ความยากจน ปัญหาการจัดการทรัพยากรสิ่งแวดล้อม ปัญหาคอร์รัปชัน ฯลฯ มีความรุนแรง 194

และสลั บ ซับ ซ้อนมากขึ้น ดั งนั้น รัฐ ซึ่งถู ก กาหนดให้ดูแลสิทธิประชาชนเพื่อความมั่นคงของ มนุษย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และเล็งเห็นโอกาสจากความเข้มแข็งของภาคประชาชนได้ เปลี่ยนนโยบายจากการเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจมาเป็นการพัฒนาคนและสังคมมากขึ้น โดย แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2540-2544) เป็นแผนฉบับแรกที่มี จุด เน้นที่ “การพั ฒนาคนเป็นศูนย์กลาง” และในส่วนของการพัฒนาสวัสดิก ารสังคม รัฐ ได้ กาหนดแผนพัฒนางานสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์แห่งชาติ ฉบับที่ 3 (พ.ศ.25402544) และฉบับที่ 4 (พ.ศ.2545 -2549) ที่เน้นการจัดสวัสดิการสังคมแบบทั่วถึงและมีคุณภาพ ผ่านความร่วมมือของทุกฝ่ายตั้งแต่ครอบครัว ชุมชน ภาครัฐ และภาคเอกชน นอกจากนี้ แม้ว่าประเทศไทยประสบปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจเมื่อปี 2540 แต่ประเด็น ทางสังคมไม่ได้ถูกละเลยเห็นได้จากมีเงินกู้เพื่อสังคมตามแผนงานโครงการต่างๆ มากมาย (ระพี พรรณ คาหอม, 2557) ยกตัวอย่างเช่นในสมัยของรัฐบาลนายชวน หลีกภัย (พ.ศ.2540-2543) ซึ่งเข้ามาบริหารในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ มีการกู้เงินจากสถาบันการเงินระหว่างประเทศหลาย แห่งแล้วนาเงินที่ได้มาดาเนินโครงการเพื่อป้องกันและบรรเทาผลกระทบทางสังคมอันเนื่องจาก วิ ก ฤตเศรษฐกิ จ โครงการหนึ่ ง ที่ ส าคั ญ คื อ โครงการลงทุ น เพื่ อ สั ง คม (Social Investment Project - SIP) ซึ่งเป็นการกู้เงินจากธนาคารโลกและส่วนหนึ่งได้นามาส่งเสริมภาคประชาชนให้ เขียนโครงการที่จะสร้างงานและอาชีพที่ก่อให้เกิดรายได้แก่ประชาชนเพื่อขอรับการสนับสนุน งบประมาณ ทั้งนี้ เมื่อสิ้นสุดการดาเนินงานยังมีงบประมาณคงเหลือ รัฐจึงได้มอบให้สถาบัน พัฒนาองค์กรชุมชนนาไปขับเคลื่อน “กองทุนสวัสดิการผู้สูงอายุ ” โดยจัดสรรให้จังหวัดละ 1 ล้านบาทเพื่อนาไปจัดกระบวนการเรียนรู้ของผู้สูงอายุในชุมชนในรูปแบบที่แตกต่างกันไป อีก โครงการหนึ่งที่สาคัญ คือ โครงการเพื่อปรับโครงสร้างทางสังคม (Social Sector Program – SSP) ซึ่งใช้เงินกู้จากธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) นาไปดาเนินงานที่สาคัญ คือ โครงการจ้างงาน บัณฑิตอาสาเสริมสร้างความเข้มแข็งศูนย์ราษฎรประจาหมูบ่ ้าน การเปลี่ยนแปลงสาคัญที่เกิดขึ้นในช่วงท้ายของยุคนี้คือ การเข้ามาบริหารประเทศของ รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร (พ.ศ.2544-2548) ซึ่งประกาศนโยบายที่มีผลต่อการจัดระบบ นโยบายสังคมในประเทศไทยอย่างยิ่ง เช่น โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน ธนาคารประชาชน โครงการบ้านเอื้ออาทรและบ้านมั่นคง การพักชาระหนี้เกษตรกร การจัด 195

ระเบียบสังคม เป็นต้น โดยรัฐบาลได้รับการวิพากษ์วิจารณ์เป็นอย่างมากว่าดาเนินนโยบาย ประชานิยมที่อาจส่งผลต่อการพัฒนาประเทศระยะยาว อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณานโยบายของ รัฐบาลทักษิณควบคู่กันไปกับการดาเนินงานตามแผนพัฒนางานสวัสดิการสังคมและสังคม สงเคราะห์ ฉบับที่ 4 (พ.ศ.2545-2549) พบว่า รัฐมีนโยบายเกี่ยวข้องกับสวัสดิการสังคมชัดเจน โดยเฉพาะด้านสุขอนามัย ด้านที่อยู่อาศัย และผลักดันเชิงรูปธรรมในโครงการต่างๆ ที่กล่าว ข้างต้น ในขณะเดียวกันก็ให้ความสาคัญกับการพัฒนาความมั่นคงทางสังคมและระบบบริการ ทางสังคมที่ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วม เพื่อให้เกิดความมั่นคงทางสังคมและการคุ้มครองทางสังคม ที่มปี ระสิทธิภาพ ทั่วถึง โปร่งใส และได้มาตรฐาน กล่ า วโดยสรุ ป การจั ด ระบบนโยบายสั ง คมไทยในยุ ค ที่ 3 นี้ เ ป็ น การพั ฒ นาระบบ สวั ส ดิก ารสั งคมบนฐานของแนวคิ ดการจัด สวัสดิก ารโดยรัฐ ซึ่งรัฐ ได้พยายามก าหนดแนว ทางการพัฒนานโยบายสังคมที่เป็นรูปธรรมออกมาเป็นแผนพัฒนางานสวัสดิการสังคมและ สั งคมสงเคราะห์ ฉบับ ที่ 1-4 (พ.ศ.2530-2549) พร้อมกั นนี้ด้วยบริบ ททางเศรษฐกิจและ การเมืองที่ผันผวน เช่น การเคลื่อนไหวทางการเมืองในปี พ.ศ.2516 และ 2519 การรัฐประหาร ในปี พ.ศ.2534 การเกิ ด วิ ก ฤตเศรษฐกิ จ ในปี พ.ศ.2540 การขั บ เคลื่ อ นรั ฐ ธรรมนู ญ ฉบั บ ประชาชนในปี พ.ศ.2540 ได้ผลักดันให้รัฐบาลไทยกาหนดนโยบายที่เอื้อต่อการพัฒนานโยบาย สั งคมและสวั ส ดิก ารสั งคมอย่างเป็นระบบมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ระพีพรรณ คาหอม (2557) ได้เรียกช่วงเวลาปลายทศวรรษ 2530 ถึงต้นทศวรรษ 2540 นีว้ ่า ยุคทองของสวัสดิการ สังคมไทย อย่างไรก็ตาม พัฒนาการของนโยบายสังคมไทยในยุคนี้ต้องพบกับจุดเปลี่ยนที่สาคัญ อีกครั้งในปี พ.ศ.2546 และนามาซึ่งการจาแนกยุคที่ 4 ของพัฒนาการนโยบายสังคมไทยใน เอกสารประกอบการสอนฉบับนี้ 8.1.4. ยุคที่ 4 ขับเคลื่อนนโยบายสังคมเชิงกลยุทธ์ (พ.ศ. 2546 – ปัจจุบัน) ยุคนี้เป็นยุคที่การพัฒนานโยบายสังคมมีการขับเคลื่อนเชิงกลยุทธ์ ซึ่งรัฐบาลได้สร้าง และวิเคราะห์บริบทที่สาคัญและจาเป็นต่อการพัฒนานโยบายสังคม แล้วนามากาหนดเป็นแนว ทางการพัฒนาที่เป็นรูปธรรมมากขึ้นกว่ายุคที่ผ่านมา โดยยุคนี้มีจุดเริ่มต้นในปี พ.ศ.2546 (ดู ตารางที่ 8.3) ซึ่ง รัฐบาลได้มีการปฏิรูประบบสวัสดิการสังคมไทยที่เริ่มต้นด้วยการบังคับ ใช้ 196

กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับงานสวัสดิการสังคมพร้อมกัน 3 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติส่งเสริม การจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คม พ.ศ. 2546 พระราชบั ญ ญั ติ คุ้ ม ครองเด็ ก พ.ศ. 2546 และ พระราชบัญญัติผู้สูงอายุ พ.ศ.2546 และยุคนีไ้ ด้ดาเนินมาจนถึงปัจจุบัน (พ.ศ.2559) ตารางที่ 8.3 เหตุการณ์สาคัญในยุค “ขับเคลื่อนนโยบายสังคมเชิงกลยุทธ์” (2546-ปัจจุบัน) ปี พ.ศ.

2546

เหตุการณ์สาคัญ ยุค “ขับเคลื่อนนโยบายสังคมเชิงกลยุทธ์” การบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับงานสวัสดิการสังคมพร้อมกัน 3 ฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ. ส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ. 2546 พ.ร.บ.คุ้มครองเด็ก พ.ศ.2546 และ พ.ร.บ. ผู้สูงอายุ พ.ศ.2546

2550

แผนยุทธศาสตร์ 5 ปี สร้างสวัสดิการสังคมไทย ฉบับที่ 1 (พ.ศ.2550 -2554) แผนปฏิบัตกิ ารพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมเพื่อชีวิตมั่นคง พ.ศ.2550-2554

2553

การประกาศวาระแห่งชาติ “สร้างสวัสดิการสังคมภายในปี 2560”

2555

แผนยุทธศาสตร์ 5 ปี สร้างสวัสดิการสังคมไทย ฉบับที่ 2 (พ.ศ.2555 -2559)

2556

พ.ร.บ.วิชาชีพสังคมสงเคราะห์ พ.ศ.2556

197

แผนภาพที่ 8.1 โครงสร้างคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ คณะทางาน ตาม พ.ร.บ.ส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ.2546

ที่มา: กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (2556)

198

พ.ร.บ.ส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ.2546 ได้กาหนดให้มี การส่งเสริมสนับสนุน การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ ในการจัดระบบสวัสดิก ารสังคมร่วมกับ ภาครัฐ พร้อมทั้ง กาหนดโครงสร้างการบริหารจัดการทั้งในระดับชาติและระดับจังหวัด อันถือเป็นส่วนหนึ่งของ ระบบและกลไกการขั บ เคลื่อ นนโยบายสั ง คมเชิ ง กลยุ ท ธ์ ใ นยุ ค นี้ (ดู แผนภาพที่ 8.1) ทั้ ง นี้ หน่ ว ยงานหลั ก ที่ ท าหน้ า ที่ใ นการอ านวยการ ดู แ ล และจั ด สวั ส ดิ ก ารสัง คมโดยตรงภายใต้ โครงสร้างการบริหารจัดการนี้ ในระดับชาติคือ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของ มนุษย์ (พม.) ซึ่งได้รับการจัดตั้งขึ้นในปี พ.ศ.2545 โดยมี กรมประชาสงเคราะห์ (ปัจจุบัน คือ กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ) เป็นหน่วยงานหนึ่งในสังกัด และในระดับจังหวัดคือสานักงาน พัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์จังหวัด (พม.จ.) นอกจากนี้ การปฏิรูประบบราชการในปี พ.ศ.2542 ได้เพิ่มการบริหารราชการส่วน ท้องถิ่นให้เข้ามามีส่วนร่วมในการดูแลประชาชนในท้องถิ่น อันทาให้ระบบการจัดสวัสดิก าร สังคมในยุคของการขับเคลื่อนนโยบายสังคมเชิงกลยุทธ์นี้มีความเชื่อมโยงจากระดับชาติไ ป จนถึ ง ท้ อ งถิ่ น ได้ ชั ด เจนขึ้ น โดยจะเห็ น ได้ ว่ า รั ฐ บาลกลางมี บ ทบาทหน้ า ที่ ก าหนดนโยบาย ควบคุม และกากับกลไกการบริหารจัดการให้มีประสิทธิภาพ ในขณะที่การบริหารราชการส่วน ภูมิภาคทาหน้าที่ ดาเนินการตามนโยบายและเชื่อมโยงกลไกการทางานระหว่างส่วนกลางกับ ท้องถิ่น และการบริหารส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ใกล้ชิดกับประชาชนซึ่งสามารถนาแนวทางต่างๆ มา ประยุกต์ให้เหมาะกันพืน้ ที่ของตนได้ การพั ฒ นาระบบนี้ ด าเนิ น ควบคู่ ไ ปกั บ การปรั บ กลไกและกลยุ ท ธ์ ก ารท างานด้ า น นโยบายสังคมใหม่ ดังจะเห็นได้จากการเปลี่ยนชื่อแผนแม่บทด้านสวัสดิการสังคมของประเทศ จากเดิ ม คื อ “แผนพั ฒ นางานสวั ส ดิ ก ารสั ง คมและสั ง คมสงเคราะห์ แ ห่ ง ชาติ ” เป็ น ”แผน ยุทธศาสตร์ 5 ปี สร้างสวัสดิการสังคมไทย” โดยแผนยุทธศาสตร์ 5 ปีฉบับแรกนี้ได้ประกาศใช้ เพื่อกาหนดแนวทางการปฏิบัติงานด้านสวัสดิการสังคมในปี พ.ศ.2550-2554 และเพื่อให้แผน ดั ง กล่ า วมี แ นวทางการขั บ เคลื่ อนที่ ชั ด เจนจึ ง ได้ มี ก ารจั ด ท า “แผนปฏิ บั ติ ก ารพั ฒ นาระบบ สวัสดิการสังคมเพื่อชีวติ มั่นคง พ.ศ.2550-2554” ขึน้ (ระพีพรรณ คาหอม, 2557, หน้า 221)

199

ในช่วงปลายของแผนยุทธศาสตร์ฉบับแรกนี้ สานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการจัด สวัสดิการสังคมแห่งชาติ (ก.ส.ค.) ได้ผลักดันวาระแห่งชาติ คือ “สร้างสวัสดิการสังคมภายในปี 2560” ได้สาเร็จในปี พ.ศ.2553 โดยสาระสาคัญของวาระแห่งชาตินี้มีอยู่ 4 ประการด้วยกัน ได้แก่ (1) การสร้างสังคมไทยเป็นสังคมสวัสดิการ (2) การกาหนดเป้าหมายให้ประชาชนได้รับ สวัสดิการถ้วนหน้าภายในปี 2560 (3) การลงทุนด้านการจัดสวัสดิการโดยรัฐเพื่อส่งเสริมการมี ส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ และ (4) การพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมบน 4 เสาหลัก การพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมไทยนับแต่ปี พ.ศ.2553 เป็นต้นมายังคงวนเวียนอยู่กับ แนวคิดที่เรียกว่า “4 เสาหลักของระบบสวัสดิการสังคม” (4 Pillars of Welfare System) นี้ โดย สมชัย จิตสุชน (2554) และ ชินชัย ชีเ้ จริญ (2553) ได้สรุปสาระสาคัญของแต่ละเสาหลักไว้ดังนี้ 1) การให้ บ ริ ก ารสั ง คม (Social Service) หมายถึ ง หน้ า ที่ อ ย่ า งหนี่ ง ของรั ฐ และ เอกชนที่มีต่อประชาชนในการจัดสรรบริการเพื่อเสริมสร้างชีวิตความเป็นอยู่ ของประชาชน และเพื่อป้องกันและบาบัดความเดือนร้อนให้กับประชาชนตาม ความจาเป็นพื้นฐาน เช่น ถนน ไฟฟ้า น้าประปา กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึก ษา (กยศ.) การประกันสุขภาพถ้วนหน้า การให้บริการฝึกฝีมือแรงงาน การสร้าง สวนสาธารณะ เป็นต้น ทั้งนี้ รวมไปถึงสวัสดิการที่จัดโดยรัฐให้ก ารอุ ดหนุน เพื่อลดค่าใช้จ่ายให้กลุ่มคนยากจนและผูเ้ ดือดร้อน เช่น รถเมล์ฟรี รถไฟฟรี ค่า ไฟฟ้า ค่าน้า พักชาระหนี้ ฯลฯ 2) ระบบประกันสังคม (Social Security หรือ Safety Net) หมายถึง มาตรการใน การจัด บริก ารสวัสดิก ารสังคมเพื่อคุ้ม ครองป้องกั นประชาชน เช่น กองทุน บาเหน็จบานาญข้าราชการ กองทุนสงเคราะห์ครู กองทุนประกันสังคม กองทุน เงินทดแทน กองทุนสวัสดิการชุมชน โดยส่วนมากมักเป็นระบบสวัสดิการที่ช่วย ดูแลประชาชนในกรณีที่ประสบปัญหาเป็นครั้งคราว เช่น ตกงาน พืชผลเสียหาย ราคาพืชตกต่า ทั้งนี้ อาจมีบางมาตรการที่มลี ักษณะถาวร ยกตัวอย่างเช่น สิทธิ ประโยชน์การว่างงานในระบบประกันสังคม การได้ประโยชน์จะเกิดก็ต่อเมื่อ ผู้ประกันตนว่างงานลง แต่สิทธิในการได้รับการประกันมีลักษณะถาวรตราบ เท่าที่ผู้ประกันตนยังอยู่ในระบบ 200

3) ระบบการช่วยเหลือทางสังคม (Social Assistance) หมายถึง ระบบสวัสดิการที่ มุ่งดูแลช่วยเหลือผู้ที่ประสบปัญหาเดือดร้อน ความทุกข์ยาก และผู้ด้อยโอกาส ในสั ง คม เช่ น เบี้ ย ผู้ สู ง อายุ เบี้ย ผู้ พิก าร เป็ น ต้ น สิ ท ธิ ป ระโยชน์ ใ นระบบนี้มี ลักษณะชั่วคราวถึงถาวร เนื่องจากผู้มีสิทธิมักมีลักษณะถาวร เช่น คนพิการ ผูป้ ่วยเรือ้ รังที่ทางานไม่ได้ เป็นต้น 4) ระบบการส่งเสริมสนับสนุนหุ้นส่วนทางสังคม เป็นการบริหารจัดการเพิ่มเติม เพื่อให้ระบบสวัสดิการสังคมทางานได้ดียิ่งขึ้น เช่น การส่งเสริมความรับผิดชอบ ต่อสังคม ส่งเสริมความเท่าเทียมกันในการมีชีวติ ในสังคม ส่งเสริมจิตอาสาและ การให้ความช่วยเหลือสังคม ส่งเสริมธุรกิจเพื่อสังคม CSR เป็นต้น โดยระบบ เหล่านี้มีเป้าหมายเพื่อทาให้ประชาชนในสังคมมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นและควร ได้รับการดูแลจากสังคมอย่างครอบคลุม 7 ด้าน ได้แก่ 1) การมีสุขภาพที่ดี 2) การได้รับการศึกษาที่ดี 3) การมีที่อยู่อาศัยที่มั่นคงและสภาพแวดล้อมที่ดี 4) การมีงานทา มีรายได้พอเลี้ยงตนเองและครอบครัว 5) การได้รับความมั่นคง ทางสั ง คม ได้ แ ก่ การประกั น สั ง คมและการสงเคราะห์ สั ง คม 6) การได้ รับ บริการทางสังคม 7) นันทนาการอันเป็นการส่งเสริมคุณภาพชีวิตที่เจริญงอก งาม โดยสรุป การเปลี่ยนแปลงที่สาคัญของยุค ขับเคลื่อนนโยบายสังคมเชิงกลยุทธ์ (พ.ศ.

2546–ปัจจุบัน) คือ งานสวัสดิการสังคมได้มีความชัดเจนและขับเคลื่อนเชิงกลยุทธ์ มากขึ้น ภายใต้การประกาศใช้กฎหมายและแผนแม่บทหลายฉบับ เช่น พ.ร.บ.ส่งเสริมการจัดสวัสดิการ สังคม พ.ศ. 2546 แผนยุทธศาสตร์ 5 ปี สร้างสวัสดิการสังคมไทย เป็นต้น ซึ่งทาให้เกิดการ พั ฒนาและสร้างเสริมระบบและกลไกทั้งในระดับ ชาติ จังหวัด และท้องถิ่น อันนามาสู่ก าร ขับ เคลื่อนกลยุ ท ธ์ และนโยบายสั งคมให้เ ป็นไปตามนโยบายได้อย่างมีป ระสิท ธิภาพมากขึ้ น นอกจากนี้ ยังมีการกาหนดมาตรฐานการจัดสวัสดิการสังคมขององค์การสวัสดิการสังคม นั ก สังคมสงเคราะห์ และอาสาสมัคร พร้อมกันไปกับ การผลักดันให้เกิดพระราชบัญญัติวิชาชีพ สั ง คมสงเคราะห์ พ.ศ.2556 และท้ า ยที่ สุ ด รั ฐ ได้ ส่ ง เสริ ม การจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมให้ กั บ

201

กลุ่ ม เป้ า หมายเฉพาะต่ า งๆ ผ่ า นกองทุ น ส่ ง เสริ ม การจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมด้ ว ยการจั ด สรร งบประมาณของรัฐสนับสนุนในแต่ละปี แนวโน้มที่น่าสนใจสาหรับการพัฒนานโยบายสังคมไทยต่อไปมีอยู่สองประการหลัก (สรุปจาก เกษรา ชัยเหลืองอุไร, 2557; ณรงค์ เพ็ชรประเสิรฐ, 2546; พงษ์เทพ สันติกุล, 2556; ระพีพรรณ คาหอม, 2557) ประการแรก คือ การผสานการทางานระหว่างภาคส่วนต่างๆ ทั้งรัฐ ในหลายระดับ องค์กรธุรกิจเอกชน หรือภาคประชาชน เพื่อจัดสวัสดิการให้กับกลุ่มเป้าหมายที่ มีความต้องการและคุณภาพชีวิตที่หลากหลาย เช่น การพัฒนาองค์กรบริการแบบเบ็ดเสร็จ (One Stop Crisis Center) การจัดตั้งศูนย์ประสานงานในชุมชน การพัฒนาสวัสดิการแบบบูรณา การบนฐานของทุนทางสังคมและวัฒนธรรม การพัฒนาเครือข่ายอาสาสมัคร เป็นต้น ประการที่สอง คือ การนาเทคโนโลยีสารสนเทศ (IT) เข้ามาประยุกต์ใช้ในการบริก าร และการบริหารจัดการเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและประสิ ทธิผลมากยิ่งขึ้น โดยส่วนกลางจะมี บทบาทสาคัญอย่างยิ่งในการพัฒนาฐานข้อมูลทีเป็นประโยชน์ต่อการจัดสวัสดิการสังคมในทุก ระดั บ ในขณะเดีย วกั น การจัด ท าแผนที่ภู มิ ส ารสนเทศ (GIS) การจัดท าระบบ GFMIS การ พัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อการติดตามและประเมินผลการดาเนินงาน ล้วนแล้วแต่เป็ นโจทย์ สาคัญที่ทุกภาคส่วนต้องร่วมกันในการออกแบบและพัฒนา 8.2. แนวคิดและรูปแบบของนโยบายสังคมไทย นโยบายสังคมไทยดาเนินมาอย่างยาวนานดังจะเห็นได้จากพัฒนาการที่ได้นาเสนอไป แล้วข้างต้น ทั้งนี้ พัฒนาการดังกล่าวสามารถนามาอภิปรายได้ในเชิงแนวคิดและรูปแบบของ นโยบาย ซึ่งในหัวข้อที่ 8.2 นีจ้ ะอภิปรายแนวคิดและรูปแบบของนโยบายสังคมไทยใน 4 ประเด็น ได้แก่ นโยบายสังคมไทยโดยรัฐบาลกลาง นโยบายสังคมไทยในระดับท้องถิ่น นโยบายสังคมที่ ขับเคลื่อนโดยชุมชน และนโยบายสังคมที่ดาเนินงานโดยเครือข่ายการบริหารจัดการ

202

8.2.1. นโยบายสังคมไทยโดยรัฐบาลกลาง รัฐบาลไทยได้ดาเนินนโยบายสังคมมาอย่างต่อเนื่อง ซึ่งนโยบายเหล่านี้ล้วนมีแนวคิด และรูปแบบที่แตกต่างหลากหลาย อันสามารถอธิบายได้ดังนี้ 1) แนวคิดที่ปรากฏในนโยบายสังคมไทย นโยบายสั ง คมไทยได้ รั บ การพั ฒ นาขึ้ น อย่ า งหลากหลายและไม่ ส ามารถระบุ ไ ด้ ว่า แนวคิดสวัสดิการสังคมใดที่เป็นแนวคิดหลักของนโยบายสังคมไทย ทั้งนี้ ชินชัย ชี้เจริญ (2553) ได้ทาการศึกษาวิเคราะห์เรื่อง “การพัฒนาระบบสวัสดิการสังคมไทย” แล้วพบว่า กรอบแนวคิด ทฤษฎีด้านนโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมที่พบเห็นและนามาใช้ในประเทศไทยมีอยู่ด้วยกัน 4 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มที่ 1 แนวคิดแบบขวาใหม่ ซึ่งเน้นการจัดสวัสดิการแบบเก็บตกที่รัฐจะให้ความ ช่วยเหลือหรือจัดสวัสดิการเฉพาะเท่าที่จาเป็น แนวคิดนี้นามาซึ่งการจัดสวัสดิการสังคมกระแส หลักที่รูปแบบการจัดสวัสดิการเน้นการสงเคราะห์เฉพาะหน้า บทบาทของรัฐมีน้อย ในขณะที่ บทบาทของเอกชน องค์การการกุศล โบสถ์ วัดในการช่วยผู้ด้อยโอกาสจะมีสูง ยกตัวอย่าง นโยบายสังคมไทยที่สะท้อนแนวคิดนีเ้ ช่น เบีย้ ยังชีพผู้พิการและผูส้ ูงอายุ กลุ่มที่ 2 แนวคิดแบบทางสายกลาง ซึ่งเป็นทางสายกลางระหว่างการจัดสวัสดิการ แบบเก็บตกและการให้ความช่วยเหลือพิเศษแก่ คนยากจนและผู้ด้อยโอกาส ดังนั้น รูปแบบการ จัดสวัสดิการหลักภายใต้แนวคิดนี้จะเน้นสวัสดิการจากการทางาน กล่าวคือ การจัดสวัสดิการ มักเป็นไปในรูปแบบของการสร้างระบบความมั่นคงทางสังคมผ่านการช่วยเหลือทางสังคม การ ประกั นสั งคม และการจัด บริการทางสังคม และเน้นการร่วมจ่ายซึ่งปรากฏชัดเจนในระบบ ประกันสังคมและการประกันภัยรูปแบบต่างๆ ที่รัฐให้การส่งเสริมในประเทศไทย บทบาทของรัฐ ไทยตามแนวคิดนี้จะมีลักษณะการตรวจสอบว่าประชาชนประสบปัญหาและสมควรได้รับการ ช่วยเหลือจริงหรือไม่

203

กลุ่มที่ 3 แนวคิดสังคมนิยมประชาธิปไตย เป็นการจัดสวัสดิการแบบสถาบันซึ่งเน้น การจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้าหรือเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า รัฐสวัสดิการ ซึ่งเน้นการจัดสวัสดิการ สังคมและบริการสังคมในลักษณะของสิทธิที่ประชาชนจะต้องได้รับโดยเสมอและถ้วนหน้ากัน รัฐมีบทบาทหลักในการดูแลสวัสดิการของประชาชน โดยจัดเก็บภาษี กระจายรายได้ และจัด สวัสดิการให้แก่ประชาชน ยกตัวอย่างนโยบายสังคมไทยตามแนวคิดนี้เช่น หลักประกันสุขภาพ ถ้วนหน้า กลุ่มที่ 4 แนวคิดแบบซ้ายใหม่หรือทางสายที่สาม เป็นการจัดสวัสดิการที่ลดการ พึ่งพาสถาบันของรัฐ และถือว่าเป็นการจัดสวัสดิการกระแสรองหรือกระแสทางเลือกที่พบเห็น ได้มากขึ้นอย่างต่อเนื่องในประเทศไทย แนวคิดนี้เน้นรูปแบบการจัดสวัสดิการแบบพหุลักษณ์ หรือสวัสดิการแบบผสม ซึ่งเป็นสังคมสวัสดิการที่ทุกฝ่ายเข้ามามีส่วนร่วมรับผิดชอบในการจัด สวัสดิการ และบทบาทของรัฐนอกจากรับผิดชอบการจัดสวัสดิการแล้ว ยังต้องเน้นการส่งเสริม ให้ทุกฝ่ายเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการให้แก่ประชาชน ยกตัวอย่างนโยบายสังคมไทย ตามแนวคิดนี้เช่น นโยบายกองทุนสวัสดิการชุมชน 2) รูปแบบของการจัดสวัสดิการสังคมไทย งานสวั ส ดิ ก ารสั ง คมไทยได้ แ บ่ ง กลุ่ ม เป้ า หมายส าหรั บ ด าเนิ น การออกเป็ น 2 กลุ่ ม ด้วยกัน คือ ประชาชนทั่วไป และ กลุ่มเป้าหมายพิเศษ ซึ่งในกลุ่มที่สองนี้ประกอบด้วย เด็ก เยาวชน ผู้ด้อยโอกาส คนจน คนเร่ร่อนไร้ที่อยู่อาศัย คนไร้สัญชาติ ผู้พ้นโทษ ผู้ติดเชื้อเอชไอวี คนพิการ และผู้สูงอายุ (ดูเพิ่มเติมได้ใน ระพีพรรณ คาหอม, 2557) และในการขับเคลื่อนงาน สวั ส ดิ ก ารสั ง คมไทยนี้ มี รู ป แบบการด าเนิ น งาน 3 แนวทาง (สถาบั น พั ฒ นาองค์ ก รชุ ม ชน, 2556b, p.12) ได้แก่ 1. การจัด สวั ส ดิก ารสั งคมกระแสหลั ก คือ การจัดสวัสดิก ารสังคมโดยภาครัฐ มี หลักการพื้นฐานคือการจัดให้บริการด้านสวัสดิการสังคมแก่ประชาชนทั่วไปและกลุ่มเป้าหมาย พิ เ ศษอย่ า งครอบคลุ ม ครบถ้ ว น ทั่ ว ถึ ง และเป็ น ธรรม โดยการผ่ า นกลไกการท างานของ หน่วยงานภาครัฐ เช่น กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงมหาดไทย 204

กระทรวงแรงงาน สานักงานราชการส่วนภูมิภาคของกระทรวงข้างต้น องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น เป็นต้น 2. การจัดสวัสดิการกระแสรอง คือ การจัดสวัสดิการโดยชุมชน ซึ่งเป็นทางเลือกที่ เกิดขึ้นจากการรวมตัวกันของภาคประชาชนและชุมชนที่มีศักยภาพและความเข้มแข็ง แล้วทา การจัดระบบการดูแลและช่วยเหลือกัน ในชุมชนโดยชุมชน ซึ่งอาจเป็นการจัดสวัสดิการบนฐาน ศาสนา สังคม วัฒนธรรม ทุนทางสังคม คน เงิน และทรัพยากรต่างๆ ที่ชุมชนมีอยู่ เพื่อดูแล ช่วยเหลือซึ่งกันและกันในด้านต่างๆ 3. การจัดสวัสดิการแบบพหุลักษณ์ คือ รูปแบบการจัดสวัสดิการสังคมที่เปิดโอกาส ให้ทุกภาคส่วนเข้ามามีสว่ นร่วมนับตั้งแต่ภาคประชาชน ชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ภาค ธุรกิจ เอกชน และภาครัฐ โดยเป็นการจัดสวัสดิการและบริการที่มีความหลากหลายตามวิถี แห่งวัฒนธรรม ประเพณี ความเชื่อทางศาสนา ค่านิยม ฯลฯ ที่ภาคส่วนเห็นร่วมกันว่ามีความ จาเป็นและเหมาะสมต่อสถานการณ์และบริบทขณะนั้น 8.2.2. นโยบายสังคมและสวัสดิการท้องถิ่นในประเทศไทย เมื่อนิยามให้สวัสดิการท้องถิ่นหมายถึงสวัสดิการสังคมที่มีการดาเนินการและบริหาร จัดการโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์ (2559) ได้ประเมินองค์ความรูด้ ้าน การจัดสวัสดิการท้องถิ่นในประเทศไทยไว้ว่ายังอยู่ในช่วงของการก่อตัว โดยเมื่อเปรียบเทียบกับ องค์ความรู้ด้านการจัดสวัสดิการโดยรัฐบาลกลางหรือโดยชุมชน จะพบว่า การจัดสวัสดิการ สังคมโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นได้รับความสนใจน้อยมากทั้งในมุมมองของหน่วยงาน ภาครัฐ สื่อมวลชน และนักวิชาการ/นักวิจัย ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้ 1) นโยบายของรัฐกับสวัสดิการท้องถิ่น ในภาพรวมของการพัฒนาประเทศไทยในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา นโยบายสังคมและ การจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมเป็ น หนึ่ ง ในยุ ท ธศาสตร์ ก ารพั ฒ นาที่ รั ฐ บาลให้ ค วามส าคั ญ และ หน่ ว ยงานราชการส่ ว นกลางทั้ ง หลายให้ ค วามสนใจศึ ก ษาและพั ฒ นาในมิ ติ ต่ า งๆ (ดู คณะกรรมการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมแห่งชาติ , 2554; สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน, 205

2552b) อย่างไรก็ตาม งานด้านสวัสดิการสังคมในประเทศไทยยังต้องการการพัฒนาให้เข้าถึง ได้และคล่องตัวมากขึ้นและกฎหมายสวัสดิการสังคมฉบับใหม่ที่จะเกิดขึ้นจะต้องมีกลไกการ กระจายอานาจด้านสวัสดิการสังคมลงสู่พื้นที่อย่างแท้จริง (สานักงานคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย, 2558, p. 8; ระพีพรรณ คาหอม และคณะ, 2549, p. 239) เมื่อไล่เรียงการกาหนดนโยบายและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการจัดสวัสดิการท้องถิ่น จากอดีตถึงปัจจุบัน พบว่า นโยบายที่กาหนดขอบเขตอานาจหน้าที่ของ อปท. มีมากถึง 22 เรื่อง ในขณะที่นโยบายที่เกี่ ยวข้องกับเบี้ยยังชีพโดยตรงมีเพียง 5 เรื่อง และนโยบายที่เกี่ยวข้องกับ การประกันสังคมและการจัดสวัสดิการชุมชนมีจานวนเท่ากัน คือ ด้านละ 4 เรื่อง (ดู ฉัตรทิพย์ ชัย ฉกรรจ์, 2549) และเมื่อพิจารณาเฉพาะบริบ ทเชิง นโยบายที่ สาคัญ ซึ่ งส่ ง ผลต่ อการจั ด สวัสดิการในท้องถิ่น พบว่า เบีย้ ยังชีพเป็นสวัสดิการสังคมรูปแบบที่อยู่ในความสนใจของรัฐบาล กลางในฐานะหนึ่งในภารกิจที่ต้องถูกถ่ายโอนไปยังท้องถิ่นมาโดยตลอด แตกต่างจากการจัด สวัสดิการในรูปแบบกองทุนสวัสดิการชุมชนที่รัฐบาลกลางได้กาหนดนโยบายให้ อปท. เข้ามามี บทบาทในการจัดสวัสดิการชุมชนหลัง จากที่มีการประกาศใช้ พ.ร.บ.ส่งเสริมการจัดสวัสดิการ สังคม พ.ศ.2546 มาแล้วประมาณ 6 ปี อย่างไรก็ตาม การประกันสังคมเป็นการจัดสวัสดิการ สั งคมรูป แบบที่ยั งไม่ เ คยมีนโยบายจากส่ว นกลางที่ จ ะให้ อปท. เข้ามามีบ ทบาทในการจั ด สวัสดิการแต่อย่างใด 2) ความสนใจของสื่อ จากการสืบค้นผ่านฐานข้อมูลของ Matichon E-Library ซึ่งเป็นฐานข้อมูลที่รวบรวมข่าว จากหนังสือพิมพ์หลายฉบับ โดยใช้คาค้นที่ได้กาหนดไว้ในบทที่ 3 (ดู ตารางที่ 8.4) ในเบื้องต้น พบว่า “สวัสดิการท้องถิ่น” เป็นข่าวที่อยู่ในความสนใจของสื่อมวลชนน้อยมาก โดยในระยะเวลา 20 ปี (พ.ศ.2539-2558) มีข่าวที่มีคาว่าสวัสดิการท้องถิ่นอยู่เพียง 6 ข่าว ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นการ ตีความคาว่า “สวัสดิการท้องถิ่น” ว่าหมายถึง สวัสดิการของข้าราชการและพนักงานของ อปท. และอีก ส่ว นหนึ่ งซึ่ง อยู่ใ นความสนใจของงานชิ้ นนี้ เ ป็นการตีค วาม “สวัสดิก ารท้องถิ่น ” ใน ความหมายที่เป็นเรื่องของการจัดสวัสดิการสังคมภายในท้องถิ่น

206

ตารางที่ 8.4 ผลการสืบค้นข่าวในฐานข้อมูล Matichon E-Library จานวนข่าว จานวนข่าวที่

คาค้น

ปีที่ตพ ี ิมพ์

1. สวัสดิการท้องถิ่น

2539-2558

6

3

2. สวัสดิการ AND ท้องถิ่น

2539-2558

250

118

3. เบีย้ ยังชีพ AND ท้องถิ่น

2539-2558

122

122

4. สวัสดิการชุมชน AND ท้องถิ่น

2556-2558

4

4

5. ประกันสังคม AND ท้องถิ่น

2554-2558

6

3

ที่พบ

เกี่ยวข้อง

ที่มา: ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์ (2559) ในส่วนของคาค้น “สวัสดิการ AND ท้องถิ่น” ในช่วงปี พ.ศ. 2539-2558 เช่นเดียวกัน นั้น ให้ผลการสืบค้นจานวนมากเมื่อเปรียบเทียบกับผลการสืบค้นจากคาค้นคาแรก โดยผลการ สืบค้นในคาที่สองนี้สามารถจัดหมวดหมู่ได้เป็น หมวดสวัสดิการของข้าราชการและพนักงาน ของ อปท. หมวดสวั ส ดิ ก ารของข้ า ราชการที่ จ ะถ่ า ยโอนมายั ง อปท. (เช่ น ข้ า ราชการครู ข้าราชการสาธารณสุข) หมวดสวัสดิการสังคมภายในท้องถิ่น และหมวดเบ็ดเตล็ดที่ไม่เกี่ยวข้อง กับเรื่องสวัสดิการสังคมโดยตรง โดยในหมวดสวัสดิการสังคมภายในท้องถิ่นนั้นมีจานวนข่าว ทั้งสิ้น 118 เรื่องซึ่งเกี่ยวข้องกับงานวิจัยชิ้นนี้โดยตรง และการใช้ คาค้นที่สาม คือ “เบี้ยยังชีพ AND ท้องถิ่น” ในช่วงเวลาเดียวกัน ให้ผลลัพธ์รองลงมาจากคาค้นที่สอง โดยให้ผลลัพธ์รวม ทั้งสิ้น 122 เรื่อง และทุกข่าวถือได้ว่าเกี่ยวข้องกับงานวิจัยชิ้นนี้ เนื่องจากเป็นข่าวที่เกี่ยวข้องกับ เบีย้ ยังชีพของผู้สูงอายุ ผูพ้ ิการ และผูต้ ิดเชื้อ ทั้งสิน้ ในส่วนของคาค้นที่ 4 และ 5 คือ “สวัสดิการชุมชน AND ท้องถิ่น” และ “ประกันสังคม AND ท้องถิ่น” นั้น ยังอยู่ระหว่างการสืบค้นให้ครอบคลุมช่วงเวลาของการตีพิมพ์ทั้ง 20 ปี ซึ่งใน เบือ้ งต้น การสืบค้น “สวัสดิการชุมชน AND ท้องถิ่น” ในช่วงปี 2556-2558 นัน้ พบข่าวทั้งสิน้ 4 ข่าวและเป็นข่าวที่เกี่ยวกับงานวิจัยนี้ทั้ง 4 ข่าว ส่วนการสืบค้น “ประกันสังคม AND ท้องถิ่น” ในช่วงปี 2554-2558 นั้น พบข่าวทั้งสิ้น 6 ข่าว แต่มีข่าวที่เกี่ยวข้องเพียง 3 ข่าว สาหรับข่าวที่ ไม่เกี่ยวข้องนั้นจะเป็นข่าวเบ็ดเตล็ดและข่าวเกี่ยวกับประกันสังคมให้กับพนักงานของ อปท. ทั้งนี้ การสืบค้นของทั้งสองคาค้นยังต้องดาเนินการต่อไปจึงจะสามารถสรุปภาพรวมได้อีกครั้งหนึ่ง 207

3) มุมมองของนักวิชาการและนักวิจัย การศึกษาระบบสวัสดิการสังคมในประเทศไทยมีการดาเนินการมาอย่างต่อเนื่อง ซึ่ง ยากต่อการสรุปเพื่อแยกประเภทให้ครบถ้วน แต่อาจกล่าวได้ว่ามีกลุ่มหลักๆ เช่น กลุ่มศึกษา สวัสดิการแรงงาน กลุ่มศึกษาสวัสดิการคนชายขอบ กลุ่มศึกษาสวัสดิการที่จัดเตรียมโดยรัฐ เป็นต้น อย่างไรก็ดี งานวิจัยของ ณรงค์ เพ็ชรประเสิรฐ ซึ่งเป็นชุดโครงการว่าด้วยการพัฒนา ระบบสวัสดิการสังคมในประเทศไทย ดูจะเป็นหนึ่งในงานที่มีความครอบคลุมและลึกซึ้งมาก ที่สุดงานหนึ่งในประเทศไทย และงานของ ประภาส ปิ่นตบแต่ง และคณะ (2546) ซึ่งเป็นส่วน หนึ่งของการวิจัยในชุดโครงการนี้ ได้ทาการศึกษาระบบสวัสดิการสังคมของคนด้อยโอกาสและ สรุปการจัดสวัสดิการสั งคมในท้องถิ่นเอาไว้อย่างน่าสนใจ กล่าวคือ งานชิ้นนี้ได้สรุปเอาไว้ว่า สวั ส ดิ ก ารในท้ อ งถิ่ น ประกอบด้ ว ยสวั ส ดิ ก าร 2 รู ป แบบหลั ก ได้ แ ก่ สวั ส ดิ ก ารชุ ม ชน และ สวัสดิการภาครัฐ ซึ่งการศึกษาวิจัยนี้จะพิจารณารูปแบบของสวัสดิการทั้งสองเป็นจุดตั้งต้นใน การศึกษาแนวทางการพัฒนาการประสานความร่วมมือเพื่อจัดสวัสดิการสังคมในท้องถิ่น นอกจากนี้ ในภาพกว้างว่าด้วยการศึกษาการกระจายอานาจในประเทศไทย มีงาน ศึกษาที่โดดเด่นในเชิงการศึกษาการกระจายอานาจในภารกิจเฉพาะด้านของท้องถิ่น เช่น ด้าน การคลัง (จรัส สุวรรณมาลา, 2553; สกนธ์ วรัญญูวัฒนา, 2556; ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์, 2557) ด้านการศึกษา (สุวิมล ว่องวาณิช และคณะ, 2555; อุทัย บุญประเสิรฐ, 2549) เป็นต้น อย่างไร ก็ ดี งานที่มุ่งเน้นเฉพาะด้านการกระจายอานาจจากรัฐ บาลกลางสู่องค์กรต่างๆ ที่ก ล่าวมา ข้างต้นในการจัดสวัส ดิก ารสั งคมดูจะมีอยู่อย่างจากัด นอกจากนี้ ถึงแม้จะมีงานศึกษาวิ จัย เกี่ยวกับการกระจายอานาจในภาพรวม เช่น งานของ วีระศักดิ์ เครือเทพ (2550) และ วีระศักดิ์ เครือเทพ และคณะ (2558) ที่รวมเอาเรื่องการจัดสวัสดิการสังคมไว้ด้วยนั้น งานเหล่านี้กลับ กล่าวถึงการกระจายอานาจด้านสวัสดิการสังคมจากรัฐบาลกลางสู่องค์กรต่างๆ ที่กล่าวมา ข้างต้นไว้น้อยมาก ในทางตรงกันข้าม งานศึกษาชิ้นนี้มีจุดเน้นแตกต่างออกไป โดยจะเน้นไปที่ การต่อยอดงานวิจัยเกี่ยวกับการกระจายอานาจจากรัฐบาลกลางด้านสวัสดิการสังคมสู่องค์กร ในระดับต่างๆ ที่เกี่ยวข้องนั่นเอง

208

8.2.3. การจัดสวัสดิการสังคมโดยชุมชน นโยบายสังคมและการจัดสวัสดิการสังคมโดยชุมชนในประเทศไทยในปัจจุบันมีลักษณะ ก้ากึ่ง (semi-statutory) ระหว่างการดาเนินงานตามวิธีการของชุมชน (non-statutory) กับการ ด าเนิ น งานที่ มี ก ฎหมายก ากั บ (statutory) กล่ า วคื อ การบริ ห ารจั ด การสวั ส ดิ ก ารชุ ม ชนใน ประเทศไทยมีรูปแบบของสวัสดิการที่หลากหลายกันไปตามบริบทและความต้องการของแต่ละ พื้นที่ เช่น กองทุนสวัสดิการเลือดที่เมืองน่านซึ่งจัดเตรียมสวัสดิการเผื่อกรณีฉุกเฉินที่สมาชิก ต้องการเลือดด่วน กองทุนสวัสดิการชุมชนตาบลดอกแป้น จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่มอบเงินทาบุญ ช่วยเหลืองานบุญที่งดเลี้ยงเหล้า เป็นต้น (ดูตัวอย่างเพิ่มเติมที่ สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน, 2556a) ทว่า สวัสดิการชุมชนเหล่านี้ก็ได้มีกฎหมายของรัฐเข้ามากากับดูแลการบริหารจัดการ แล้ว เช่น มติค ณะรัฐ มนตรี เมื่อวันที่ 29 มิถุ นายน 2553 เรื่อง แนวทางการสนับ สนุนการ ดาเนินงานกองทุนสวัสดิการชุมชนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น 1) รูปแบบการจัดสวัสดิการโดยชุมชน ในบทที่ 5 ได้อธิบายถึงสวัสดิการชุมชนโดยทั่วไปไว้ว่า สวัสดิการชุมชนสามารถจาแนก ออกได้เป็น 3 ประเภทด้วยกัน ได้แก่ สวัสดิการฐานทรัพยากร สวัสดิการฐานวัฒนธรรม และ สวัสดิการฐานงานพัฒนา ในหัวข้อนี้จะอธิบายรูปแบบการจัดสวัสดิการชุมชนในประเทศไทย โดยเฉพาะ ซึ่งสามารถสรุปและจาแนกออกได้เป็น 4 รูปแบบด้วยกัน (ประภาส ปิ่นตบแต่ง, สุภา ใยเมือง, & บัญชร แก้วส่อง, 2546; ปัทมาวดี โพชนุกูล ซูซูกิ และคณะ, 2552; พรรณทิพย์ เพชรมาก และคณะ, 2547) ดังต่อไปนี้ 1. รูปแบบการจัดสวัสดิการจากฐานองค์กรการเงินชุมชน การที่ชุมชนมีกองทุน หรือเงินออมของตนเองทาให้ชุมชนสามารถริเริ่มคิดรูปแบบการจัดสวัสดิการของตนเองได้อย่าง หลากหลายและสอดคล้องกั บ ปัญ หาความต้องการของชุมชนนั้น โดยกลุ่มออมทรัพย์หรือ องค์กรการเงินชุมชนบางประเภทตั้ง ขึ้นโดยมีเป้าหมายเพื่อสร้างสวัสดิการโดยเฉพาะ หรืออาจ กล่าวได้ว่า “เงินเป็นเครื่องมือ เป้าหมายคือสวัสดิการชุมชน” ยกตัวอย่างจุดแข็งของการจัด สวัสดิการโดยฐานกลุ่มออมทรัพย์เช่น การมีฐานเงินของตนเองทาให้คิดระบบสวัสดิการได้ตาม ปัญหาความต้องการและวงเงินที่มีอยู่โดยไม่ต้องขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของแหล่งทุนภายนอก คนใน 209

ชุมชนรู้จักกันจึงไม่ต้องทาข้อมูลเอกสารมากมายและสามารถช่วยกันติดตามดูแลที่ช่วยไปแล้ว ด้ ว ยกระบวนการทางสั ง คมในหมู่ บ้ า น ระเบี ย บกติ ก าการจ่ า ยสวั ส ดิ ก ารคล่ อ งตั ว การใช้ สวัสดิการเป็นแรงจูงใจการออมทรัพย์ เป็นต้น ตั้ ง แต่ ปี พ.ศ. 2547 เป็ น ต้ น มา รั ฐ บาลไทยได้ ใ ห้ ก ารสนั บ สนุ น การจั ด ตั้ ง กองทุ น สวัสดิการชุมชนอย่างเป็นทางการ ภายใต้ทิศทางการพัฒนาสวัสดิการชุมชนที่ได้มาจากการ สั ม มนาสวั ส ดิ ก ารชุ ม ชนแก้ จ นอย่ า งยั่ ง ยื น ในปี เ ดี ย วกั น ซึ่ ง มี ข้ อ เสนอเกี่ ย วกั บ การพั ฒ นา สวัสดิการชุมชนที่น่าสนใจ (ดู สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน, 2552) เช่น การจัดสวัสดิการแบบ รัฐสมทบกองทุนสวัสดิการชุมชน การถอดบทเรียนกรณีตัวอย่างออกมาเป็นองค์ความรู้ เ พื่อ เผยแพร่แนวคิดแนวทางสวัสดิการของชุมชน การเชื่อมร้อยเครือข่ายด้านสวัสดิการชุมชน การ สนับสนุนให้องค์กรปกครองส่ว นท้องถิ่นจัดสรรงบประมาณสนับสนุนการพัฒนาสวัส ดิก าร ชุมชน การกระจายงานด้านสวัสดิการสังคมของหน่วยงานส่วนกลางไปสู่ชุมชนที่มีพื้นฐานการ จัดสวัสดิการชุมชนที่เข้มแข็งให้เป็นผู้ดาเนินการ เป็นต้น องค์กรของรัฐที่เข้ามามีบทบาทสาคัญในการขับเคลื่ อนงานพัฒนาสวัสดิการชุมชน คือ สถาบั น พั ฒ นาองค์ ก รชุ ม ชน (ฉั ต รทิ พ ย์ ชั ย ฉกรรจ์ , 2559) ซึ่ ง ท าหน้ า ที่ ส นั บ สนุ น องค์ ก ร สวัสดิการชุมชนในเรื่องของการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาลกลางสู่ชุมชนและการบริหาร จัดการอื่นๆ เช่น การพัฒนาเครือข่ายกองทุนสวัสดิก ารชุมชนทั้งในระดับ ตาบล (ดู สถาบัน พัฒนาองค์กรชุมชน, 2552) และระดับจังหวัด (ดู สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน, 2554) การ พัฒนาระบบการจัดการข้อมูลสวัสดิการชุมชน (CODI Welfare Program) ที่รวบรวมทั้งรายชื่อ กองทุน ประวั ติค วามเป็นมา ข้อมูลจานวนสมาชิก ข้อมูลการรับ จ่าย เป็นต้น (ดู Flashwork Team Consulting, ไม่ระบุ) โดยการดาเนินงานสนับสนุนดังกล่าวไม่เพียงทาให้สวัสดิการชุมชนมี ความก้าวหน้าอย่างเห็นได้ชัด แต่ยังทาให้เกิดการรวบรวมข้อมูลเชิงประจักษ์เกี่ยวกับกองทุน สวัสดิการชุมชนอย่างเป็นระบบมากขึ้น 2. รูปแบบการจัดสวัสดิการชุมชนโดยฐานการผลิต /ธุรกิจชุมชน จากพื้นฐานภูมิ ปัญญาดั้งเดิมในการทามาหากิน เพาะปลูก เลี้ยงสัตว์ หาปลา งานหัตถกรรม ทอผ้า การแปร รูปอาหาร ฯลฯ ที่สั่งสมกันมายาวนาน ประกอบกับการได้มีโอกาสไปดูงาน แลกเปลี่ยนเรียนรู้ 210

การสนับสนุนส่งเสริมของหน่วยงาน ทาให้ชุมชนหลายแห่งสามารถจัดสวัสดิการจากฐานการ ผลิ ต ภายในชุ ม ชน หรื อ จากกลุ่ ม ที่ ร วมตั ว กั น ท าธุ ร กิ จ ชุ ม ชนได้ ซึ่ ง แต่ ล ะแห่ ง จะมี ค วาม หลากหลายต่างกัน โดยการทาธุรกิจชุมชนจะมีเป้าหมายอยู่ที่การทากาไรเช่นเดียวกับธุรกิจ โดยทั่วไป แต่กาไรก็มิใช่เป้าหมายเพีย งประการเดียว เพราะนอกเหนือจากกาไรแล้ว ธุรกิจ ชุ ม ชนยั ง มี เ ป้ า หมายเพื่ อ การพั ฒ นาคนและชุ ม ชนควบคู่ กั น ซึ่ ง จะเป็ น แนวทางหนึ่ ง ในการ พึ่งตนเองและอยู่ร่วมกันของชุมชน และในปัจจุบันธุรกิจชุมชนที่รวมตัวเพื่อจัดสวัสดิการชุมชนมี มากขึ้น หลายกลุ่มมีความสามารถที่จะจัดสวัสดิการในชุมชนได้เอง เช่น ให้เงินสนับสนุนชุมชน ให้เงินกู้ดอกเบีย้ ต่า เงินช่วยเหลือฉุกเฉิน ให้กู้ยืมโดยไม่คิดดอกเบีย้ ค่าฌาปนกิจศพ ค่าเล่าเรียน บุตร ค่ารักษาพยาบาล และอื่น ๆ ธุรกิจชุมชนส่วนใหญ่นอกจากจะมีการรวมกลุ่มเพื่อสร้างรายได้ให้กับกลุ่มแล้ว ยังมี การจัดสรรกาไรไปดาเนินกิจกรรมเพื่อคนในชุมชนในลักษณะของสวัสดิการชุมชน เป็นการใช้ ก าไรอย่างมีคุ ณภาพ เพื่อสวั ส ดิก ารชุมชนและคุณ ภาพชี วิตของคนในชุม ชน ตลอดจนเพื่ อ ส่งเสริมวัฒนธรรมและสร้างจิตสานึกของชุมชน ธุรกิจชุมชนก่อให้เกิดการรวมกลุ่มกัน เกิดการ สร้างงานสร้างรายได้ เกิดความรักสามัคคีกันในชุมชน การมีจิตใจที่จะช่วยเหลือกันในกลุ่ม สมาชิกและคนในชุมชนในรูปของกิจกรรมด้านสวัสดิการชุมชน การที่กลุ่มธุรกิจชุมชนสามารถ สร้างระบบสวัสดิการและสร้างความมั่นคงให้กับตนเองได้นั้น ย่อมแสดงให้เห็นศักยภาพในการ พึ่งพาตนเองขององค์กรชุมชน อันเป็นแนวทางหนึ่งในการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ชุมชน เป็น ภูมิคุ้มกันปัญหาสั งคมในรูป แบบต่าง ๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นได้ การที่สังคมมีภูมิกันที่ดีย่อมเป็น รากฐานสาคัญในการพัฒนาประเทศที่ยั่งยืน ยกตัวอย่างธุรกิจชุมชนที่จัดสวัสดิการให้แก่สมาชิกเช่น กลุ่มแพรพรรณ (แม่หญิงทอผ้า ฟื้นฟูภูมปิ ัญญาสู่สวัสดิการ) ซึ่งเริ่มจากการรวมตัวกันของแม่หญิงที่ทอผ้าจาก 7 หมูบ่ ้าน ใน จ. ขอนแก่น โดยมีศูนย์ศิลปหัตถกรรมเพื่อการพัฒนาสตรีอีสานสนับสนุน เริ่มตั้งแต่ปี 2534 โดย การนาสินค้ามาฝากขายศูนย์ แล้ว ใช้เ งินก าไรจากการขายผ้าของกลุ่ม รวมกั บ การเก็บเงิน สวัสดิการจากสมาชิก และเงินสมทบจากภายนอกที่เข้าไปดูงาน นามาจัดสวัสดิการด้านการ รักษาพยาบาล การช่วยเหลือทุนการศึกษา และเงินสงเคราะห์ผู้สูงอายุให้แก่สมาชิก (ดูเพิ่มเติม ใน อภิญญา เวชยชัย และ ศิริพร ยอดกมลศาสตร์, 2547, น.167) 211

3. รูปแบบการจัดสวัสดิการโดยฐานทรัพยากรธรรมชาติ /สิ่งแวดล้อม ความอุดม สมบูรณ์ของทรัพยากรธรรมชาติไม่ว่าจะเป็นป่า แม่น้า ท้องทุ่ง ชายฝั่ง ทะเล ล้วนแล้วแต่เป็น ที่มาของแหล่งอาหารและฐานปัจจัยสี่ของชุมชน การที่ทรัพยากรธรรมชาติถูกทาลาย ทาให้ ชุมชนขาดสวัสดิการที่สามารถหาได้จากป่าที่เป็นเสมือนซุปเปอร์มาเก็ตของชุมชน การที่หลาย ชุมชนได้หันมาอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติใกล้ตัว ทาให้ความอุดมสมบูรณ์กลับคืนมา ทาให้ ชุมชนมีแหล่งอาหารที่มั่นคง สามารถลดรายจ่ายและสร้างรายได้ใ ห้เ กิดขึ้นได้ รวมทั้งเป็น กองทุ น ที่ จ ะกลั บ คื น มาเป็ น ค่ า ใช้ จ่ า ยในการดู แ ลรั ก ษาทรั พ ยากรธรรมชาติ ใ ห้ ยั่ ง ยื น ต่ อ ไป ยกตัวอย่างชุมชนดูแลจัดการทรัพยากรแล้วส่งผลให้เกิดสวัสดิการของชุมชนเช่น ชุมชนศีรษะ อโศก (ชุมชนพึ่งตัวเองครบวงจร) จากหมู่บ้านพุทธธรรมในปี พ.ศ. 2529 ทีป่ ระชาชนซึ่งศรัทธา ในพุทธศาสนาตามแนวสันติอโศกได้เข้ามาอยู่ร่วมกันเป็นหมู่บ้านในพื้นที่ประมาณ 600 กว่าไร่ แล้วพัฒนาฐานอาชีพจากการทานาธรรมชาติ ทาโรงเห็ด ร้านค้ารวมน้าใจ ตั้งกองทุนสวัสดิการ และจัดตัง้ โรงเรียนในชุมชนที่เรียนรู้ควบคู่กับการปฏิบัติจริง 4. รูปแบบการจัดสวัสดิการโดยฐานชุมชนเมือง (พรรณทิพย์ เพชรมาก,2545,น.

59) แม้ว่าที่อยู่อาศัยในชุมชนเมืองส่วนใหญ่ซึ่งมีอาชีพในระบบที่จะสามารถได้รับสวัสดิการจาก แหล่งต่างๆ ทั้งจากรัฐและเอกชน เช่น ระบบประกันสังคม กองทุนสารองเลี้ยงชีพ การประกัน กับภาคเอกชน สวัสดิการจากบริษัท /หน่วยงาน ฯลฯ และไม่มีความเป็น “ชุมชน” พอที่จะจัด สวัสดิการสาหรับชุมชนได้ แต่มีชุมชนเมืองอีกส่วนหนึ่งที่เป็นชุมชนผู้มีรายได้น้อย หรือชุมชน แออัด ที่ความสัมพันธ์ของคนในชุมชนค่อนข้างจะใกล้ชิด /จาเป็นที่ต้องถึงพากันมากกว่าคนใน เมืองที่อาศัยอยู่แบบอื่น และลักษณะอาชีพของคนกลุ่มนี้มีส่วนใหญ่เป็นงานนอกระบบไม่อยู่ใน ข่ายที่จะได้รับสวัสดิการเหมือนดังที่ได้กล่าวมาแล้ว สวัสดิการฐานชุมชนเมืองมัก จะพบได้ใ นชุมชนแออัด ซึ่ง สวัสดิการที่สาคัญ ของชาว ชุมชนแออัด คือ เรื่องที่อยู่อาศัยซึ่งเป็นทั้งที่ทากินและที่อยู่อาศัย การที่คนในชุมชนแออั ดมี ความไม่มั่นคงในที่อยู่อาศัยก็เป็นการขาดสวั สดิการที่เป็นหนึ่งในปัจจั ยสี่ และปัจจุบันชุมชน แออั ด จ านวนมากได้ มี ก ารรวมกลุ่ ม กั น เพื่ อ แก้ ปั ญ หาที่ อ ยู่ อ าศั ย และพยายามหาทางจั ด สวัสดิการโดยชุมชนในมิติต่างๆ ได้แก่ การพัฒนาสภาพแวดล้อม การจัดการขยะโดยชุมชน การดูแลรักษาสภาพแวดล้อมชุมชนให้ดีขึ้น เช่น การดูแลรักษาคลองแม่ข่าของชุมชนแออัดใน 212

จังหวัดเชียงใหม่ ที่ร่วมกันทาความสะอาดคลอง ขยับบ้านปรับผังใหม่ ให้เป็นระเบียบมากขึ้น ทาให้สภาพแวดล้อมชุมชนดีขึ้น ส่งผลต่อสุขภาพของคนในชุมชน และสร้างการยอมรับ การ อยู่อาศัยของชุมชนเพื่อให้มคี วามมั่นคงขึน้ 2) ปัจจัยสนับสนุนการจัดสวัสดิการชุมขน การจัดสวัสดิการชุมชนอยู่ในความสนใจของนักวิชาการและนักปฏิบัติจานวนมาก โดย ประเด็ นหนึ่งที่ไ ด้รับ การศึก ษาและเสนอแนะเชิ ง นโยบายมากที่ สุดประเด็น หนึ่ ง คือ ปัจจัย สนับ สนุนการจัด สวั ส ดิก ารชุมชน อันหมายถึงปัจจัย ที่ส่งผลต่อการจัดตั้ง ดาเนินงาน และ พัฒนาการจัดสวัสดิการชุมชน ยกตัวอย่างงานที่น่าสนใจเช่น กระทรวงการพัฒนาสังคมและ ความมั่นคงของมนุษย์ (2548); ณรงค์ เพ็ชรประเสิรฐ (2546); ปัทมาวดี โพชนุกูล ซูซูกิ และ คณะ (2552); วิชุลดา มาตันบุญ and ชัชวาลย์ (2549); อุทัย ปิญญาสุทธินันท์ (2559) เป็นต้น ซึ่งผลการศึกษาของงานเหล่านี้สามารถนามาสรุปเป็นปัจจัยสนับสนุนการจัดสวัสดิการชุมชนได้ 4 ประการ ประการแรก ผู้นา กล่าวคือ การที่ผู้นามีความคิด อุดมการณ์ และวิสัยทัศน์ที่ชัดเจน สามารถทาให้ทุกคนเห็นประโยชน์ร่วมกัน ประกอบกับจิตวิญญาณการเสียสละของผู้นาจะทา ให้สมาชิกเกิดจิตวิญญาณร่วมนอกจากนี้ ผู้นาควรเป็นเป็นนักคิด ทดลองปฏิบัติ สรุปบทเรียน และพัฒนาอย่างต่อเนื่อง โดยจะต้องมีการนาสิ่งที่เรียนรู้จากภายนอกมาปรับใช้ กับชุมชนของ ตนได้ ประการที่สอง การบริหารจัดการ ซึ่งการบริหารจัดการที่ดีนั้นเกิดขึน้ ได้จากศักยภาพ และความพร้อมของกลุ่มองค์กรในขณะนั้น ผสานเข้ากับการจัดสรรผลประโยชน์อันพึงมีของ สมาชิก กลุ่ม และองค์กรอย่างเป็นระบบ จะทาให้องค์กรสวัสดิการชุมชนเป็นที่ยอมรับจากผู้ที่ เกี่ยวข้องได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การจัดสวัสดิการชุมชนจะต้องมีการกาหนดเป้าหมายที่แน่นอน ว่าจะไปสู่จุดไหนและกาหนดภารกิจที่เป็นรูปธรรมชัดเจน ปฏิบัติได้ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่ กาหนด

213

ประการที่สาม ความเชื่อมั่นและความไว้วางใจต่อกัน ภายในองค์กรสวัสดิการชุมชน ซึ่งอาจเกิดขึ้นได้จากการกาหนดกฎระเบียบและวิธีการจัดการร่วมกัน หรืออาจมีปัจจัยร้อยรัด อารมณ์และความต้องการร่วมซึ่งเป็นทุนทางสังคมวัฒนธรรมของชุมชนอยู่แล้ว ประการที่สี่ การมีเครือข่ายทั้งในและนอกชุมชนอย่างเหนียวแน่น โดยจะต้องมี กระบวนการสร้างเสริมการมีส่วนร่วมภายในชุมชนและสร้างความสัมพันธ์อันดีกับเครือข่าย ภายนอกอย่างสม่าเสมอ ซึ่งความเหนียวแน่นนี้จะเป็นจุดแข็งและโอกาสสาคัญที่จะทาให้การจัด สวัสดิการชุมชนเติบโตไปได้อย่างต่อเนื่อง 8.2.4. เครือข่ายการบริหารจัดการเพื่อจัดสวัสดิการแบบผสม การจัดสวัสดิการแบบผสมหรือที่ภาครัฐไทยมักจะเรียกว่าการจัดสวัสดิการแบบบูรณา การมักจะเกิดขึ้นผ่านการพัฒนาเครือข่ายการบริหารจัดการ ซึ่งภาคส่วนที่หลากหลายได้เข้ามา มีส่วนร่วมในการคิด ทา ตัดสินใจ หรือติดตามตรวจสอบการจัดสวัสดิการ โดย ระพีพรรณ คา หอม, ทิ พ าภรณ์ โพธิ์ ถ วิ ล , สิ ริ ก ร บุ ญ สั ง ข์ , and วริ ฎ ฐา แก้ ว เกตุ (2551) ได้ ส รุ ป การจั ด สวัสดิการสังคมไทยที่มกี ารบริหารจัดการแบบเครือข่ายใน 2 รูปแบบด้วยกัน ได้แก่ รูปแบบสวัสดิการ 3 ขา ซึ่งประกอบด้วยรัฐ ชุมชน และท้องถิ่นร่วมกันจัดสวัสดิการใน พื้นที่เดียวกัน โดยขาแรก คือ การจัดสวัสดิการโดยรัฐจะดาเนินการผ่านกลไกการสนับสนุนเชิง นโยบายของรัฐ เช่น การกาหนดให้เป็นวาระแห่งชาติ การแก้ไขกฎหมายที่มีอยู่แล้วให้เอื้อต่อ เครือข่ายการจัดสวัสดิการชุมชน เป็นต้น ขาที่สอง คือ การจัดสวัสดิการของชุมชน ซึ่งมักจะ ดาเนินการผ่านกลไกของการสนับสนุนกองทุนต่างๆ ที่มีอยู่แล้วในชุมชนโดยการจัดสรรใหม่ให้ นาดอกผลที่ได้จากสมาชิกกองทุน ต่างๆ มาจัดเป็นสวัสดิการคืนให้กับผู้ยากลาบากในชุมชน และขาที่ ส าม คื อ การจั ด สวั ส ดิ ก ารท้ อ งถิ่ น ซึ่ ง เป็ น การด าเนิ น การผ่ า นกลไกของการใช้ งบประมาณของท้องถิ่นในลักษณะการสมทบการจัดสวัสดิการชุมชนและกาหนดให้ประเด็นการ จัดสวัสดิการชุมชนอยู่ในแผนพัฒนาท้องถิ่น อย่างไรก็ดี รูปแบบสวัสดิการ 3 ขานี้ยังเป็นเพียง การบริหารจัด การแบบเครือข่ายเฉพาะหน้าเท่านั้น โดยแต่ละขาหรือภาคส่วนอาจร่ว มกั น ดาเนินงานเมื่อจาเป็นเท่านั้น 214

รูปแบบสวัสดิการแบบบูรณาการ เป็นการบริหารจัดการแบบเครือข่ายที่มีการจัด สวัสดิการแบบบูรณาการ โดยอาศัยความร่วมมือระหว่างภาคส่วนที่ไม่เป็นทางการซึ่งทางาน แบบอาสาสมั ค รด าเนิ น การจั ด สวั ส ดิ ก ารกั บ ภาคส่ ว นที่ เ ป็ น ทางการที่ มี นั ก วิ ช าชี พ เป็ น ผู้ดาเนินการ (ดู แผนภาพที่ 8.2)เครือข่ายการบริหารจัดการรูปแบบนี้จะเป็นไปในลักษณะ สนับสนุนซึ่งกันและกัน อันทาให้การจัดสวัสดิการสามารถเข้าถึงปัญหาและความต้องการของ กลุ่มคนที่หลากหลายและเป็นระบบความสัมพันธ์ที่เกือ้ กูลกันของคนในทุกภาคส่วนในสังคม แผนภาพที่ 8.2 รูปแบบสวัสดิการแบบบูรณาการ

ที่มา : วริฎฐา แก้วเกตุ (2550) ดังจะเห็นได้ว่า รูปแบบสวัสดิการแบบบูรณาการนี้เป็นการร่วมมือกันระหว่างรัฐ ธุรกิจ และครอบครัวในทุกระดับ เพื่อทางานร่วมแบบเครือข่ายที่นาเอาทรัพยากรและศักยภาพที่ตนมี มาแบ่งปันและสนับสนุนการจัด สวัสดิก ารสังคมให้กับประชาชน กลุ่มเป้าหมาย หรือพื้นที่ที่ เครือข่ายได้ตกลงร่วมกัน อย่างไรก็ตาม ความสาเร็จในการพัฒนาความร่วมมือเหล่านี้ยังอยู่บน เงื่อนไขต่างๆ เช่น การกาหนดเป้าหมายร่วม ภาวะผู้นาของหน่ว ยงานความร่วมมือ เป็นต้น (ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์, 2559) ซึ่งผูท้ ี่จะร่วมกันพัฒนาเครือข่ายการจัดสวัสดิการแบบบูรณาการ นีจ้ าเป็นต้องพิจารณาประกอบการวางแผนและตัดสินใจ

215

สรุป ประเทศไทยมีพั ฒนาการของสวัสดิการสังคมที่ย้อนไปในอดีตที่ยาวนานตั้งแต่สมัย สุโขทัยหรือไกลกว่านั้น ได้ อย่างไรก็ดี ในบทนี้ได้วิเคราะห์และนาเสนอพัฒนาการดังกล่าวในสี่ ยุคเพื่อให้ง่ายต่อการทาความเข้าใจและเห็นภาพของการพัฒนา โดยยุคแรกเป็นยุคก่อนการ เปลี่ยนแปลงการปกครอง (ก่อน พ.ศ.2475) ซึ่งนโยบายสังคมยังไม่ได้ชัดเจนมากนัก ยุคที่สอง เป็นยุคเศรษฐกิจนา สังคมตาม (พ.ศ.2475-2529) ซึ่งรัฐบาลเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจมากกว่า สังคม ยุคที่สามเป็นยุคจัดระบบนโยบายสังคมโดยรัฐ (พ.ศ.2530-2545) ซึ่งรัฐให้ความสาคัญ กับนโยบายสังคมเชิงระบบมากขึ้น และยุคสุดท้ายคือยุคขับเคลื่อนนโยบายสังคมเชิงกลยุทธ์ (พ.ศ.2546-ปัจจุบัน) ซึ่งการพัฒนานโยบายสังคมมีกระบวนการและวิธีคิดเชิงกลยุทธ์ที่ช่วยให้ การขับเคลื่อนมีประสิทธิผลที่ชัดเจนขึ้น นอกจากนี้ นโยบายสังคมในประเทศยังมีรูปแบบหลักสี่ รูปแบบด้วยกัน ได้แก่ นโยบายสังคมโดยรัฐบาลกลาง นโยบายสังคมโดยรัฐบาลท้องถิ่น การจัด สวัสดิการสังคมโดยชุมชน และการจัดสวัสดิการสังคมโดยเครือข่ายหลายภาคส่วน -----------------------------------------คาถามท้ายบท 1. นโยบายสังคมไทยสามารถแบ่งออกได้เป็นกี่ยุค อะไรบ้าง 2. นโยบายสั งคมไทยมีรูป แบบและวิธีก ารในการบริห ารจัดการกี่รูป แบบและวิธี ก าร ได้แก่อะไรบ้าง -----------------------------------------เอกสารอ้างอิง Chaichakan, C. (2014). Decentralisation, Collaboration and Diversity in Social Insurance Benefit Delivery in Thailand. (Ph.D.), University of Edinburgh, Edinburgh.

Flashwork Team Consulting. (ไม่ระบุ). คู่มือการใช้ CODI WELFARE V3.0. www.codi.or.th: สถาบันพัฒนา องค์กรชุมชน Retrieved from http://61.91.32.230:8087/codi/index.php/2015-07-21-04-13-31. เกษรา ชัยเหลืองอุไร. (2557). การศึกษาเปรียบเทียบระบบสวัสดิการสังคมระหว่างประเทศไทยและประเทศ สิงคโปร์. กรุงเพทฯ: สถาบันการต่างประเทศเทวะวงศ์วโรปการ.

216

กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์. (2548). การศึกษาปัจจัยที่มีผลต่อความสาเร็จของการ จั ด ส วั ส ดิ ก า ร สั ง ค ม ข อ ง อ ง ค์ ก ร ชุ ม ช น . Retrieved from ก รุ ง เ ท พ ฯ : https://www.msociety.go.th/ewt_news.php?nid=748 กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์. (2556, 18 มี.ค. 2556). โครงสร้างคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ คณะทางานตามพระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ.2546.

Retrieved from https://www.m-society.go.th/more_news.php?cid=132 ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์. (2559). รายงานความก้าวหน้า โครงการวิจัยเรื่อง "แนวทางการพัฒนาการประสาน ความร่วมมือในการจัดสวัสดิการสังคมในท้องถิ่น: กรณีศกึ ษา จังหวัดน่าน". Retrieved from พะเยา: ชินชัย ชี้เจริญ. (2553). วาระแห่งชาติ "สังคมสวัสดิการ ปี 2560". Paper presented at the การประชุม คณะกรรมการส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคมแห่งชาติครั้งที่ 1/2553 วันที่ 22 มกราคม 2553. ณรงค์ เพ็ชรประเสิรฐ. (2546). บทสังเคราะห์ภาพรวมการพัฒนาระบบสวัสดิการสาหรับคนจนและคนด้อย โอกาส. กรุ ง เทพฯ: ศู น ย์ ศึ ก ษาเศรษฐศาสตร์ ก ารเมื อ ง คณะเศรษฐศาสตร์ จุ ฬ าลงกรณ์ มหาวิทยาลัย. ประภาส ปิ่นตบแต่ง, สุภา ใยเมือง, & บัญชร แก้วส่อง. (2546). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ "การพัฒนาระบบ สวัสดิการสาหรับคนจนและคนด้อยโอกาส: กลุ่มเกษตรกร". Retrieved from กรุงเทพฯ: ปัทมาวดี โพชนุกูล ซูซูกิ และคณะ. (2552). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ "โครงการศึกษาแนวทางการจัดทา เครื่องมือประเมินตนเองขององค์กรการเงินชุมชนฐานรากเพื่ อเพิ่มขีดความสามารถในการจัดการ เศรษฐกิจชุมชน". Retrieved from กรุงเทพฯ: พงษ์เทพ สันติกุล. (2556). สวัสดิการสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ในยุคสมัยโลกาภิวัตน์ . กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. พรรณทิพย์ เพชรมาก และคณะ. (2547). สวัสดิการชุมชน แก้จนอย่ างยั่งยืน. กรุงเทพฯ: สถาบันพัฒนา องค์กรชุมชน. ระพีพ รรณ ค าหอม. (2557). สวั ส ดิ ก ารสั ง คมกั บสั ง คมไทย (พิม พ์ค รั้ ง ที่ 4 ed.). กรุ ง เทพ: ส านั ก พิม พ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ระพีพรรณ คาหอม, ทิพาภรณ์ โพธิ์ถวิล, สิริกร บุญสังข์, & วริฎฐา แก้วเกตุ. (2551). การสังเคราะห์องค์ ความรู้การบูรณาการเครือข่ายกองทุนสวัสดิการชุมชน: ทางเลือกใหม่ของสวัสดิการพหุลักษณ์ไทย.

Paper presented at the การระดมความคิดเห็นเพื่อสังเคราะห์บทเรียนโครงการสังเคราะห์ อ งค์ ความรู้การพัฒนารูปแบบการบูรณาการเครือข่ายกองทุนสวัสดิการชุมชนระดับอาเภอ 12 พื้นที่, กรุงเทพฯ. วริฎฐา แก้วเกตุ. (2550). การจัดสวัสดิการแบบบูรณาการในชุมชนโดยหุ้นส่วนการพัฒนาหลายฝ่าย ศึกษา เฉพาะกรณี ตาบลน้าเกี๋ยน กิ่งอาเภอภูเพียง จังหวัดน่าน. (สังคมสงเคราะห์ศาสตรมหาบัณฑิต วิทยานิพนธ์), มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, กรุงเทพฯ. วิชุลดา มาตันบุญ, & ชัชวาลย์, ส. (2549). องค์ความรู้เกี่ยวกับกองทุนชุมชน. เชียงใหม่: สถาบันวิจัยสังคม มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.

217

สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน. (2552). เอกสารประกอบการสัมมนา "ผนึกกาลังสวัสดิการชุมชนท้องถิ่น". In สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (Ed.). กรุงเทพฯ: สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน. สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน. (2554, 10 กุมภาพันธ์ 2554). โครงการวิจัยสวัสดิการชุมชนจังหวัดคืบหน้า เร่ง ถ อ ด ค ว า ม รู้ จ า ก ก า ร ท า ง า น ข อ ง ชุ ม ช น ใ น 1 1 จั ง ห วั ด . Retrieved from http://61.91.32.230:8087/codi/index.php/2015-08-04-11-01-52/11771-11-119 สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน. (2556a). 66 สวัสดิการชุมชนสร้างสรรค์. ข่าวชุมชน: ปฏิรูปประเทศไทย ให้ ชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเอง, 8-17. สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน. (2556b). การพัฒนาสังคมเชิงบูรณาการโดยใช้กองทุนสวัสดิการชุมชนเป็น ศูนย์กลาง. Retrieved from กรุงเทพฯ: อุทัย ปริญญาสุทธินันท์. (2559). "สวัสดิการชุมชน" ความสมดุลระหว่างการให้และการรับ. วารสารการ พัฒนาชุมชนและคุณภาพชีวิต, 4(3), 327-336.

----------------------------------------------

218

บทที่ 9 องค์ประกอบและกรณีศกึ ษาของนโยบายสังคม องค์ประกอบของนโยบายสังคมมีความสอดคล้องกับแนวคิดของ ป๋วย อึ้งภากรณ์ ที่ มองว่านโยบายสังคมและสวัสดิการสังคมเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับมนุษย์ตั้งแต่เกิดจนตาย (จาก ครรภ์มารดา สู่เชิงตะกอน) ซึ่งโดยทั่วไปมักจาแนกช่วงระยะของชีวติ มนุษย์เป็นเกิด แก่ เจ็บ และ ตาย อย่างไรก็ดี องค์ประกอบของนโยบายสังคมไม่ได้จากัดอยู่เพียงสี่ช่วงชีวิตและสามารถ ตี ค วามได้ ห ลากหลาย ดั ง นั้ น ในบทที่ 9 นี้ จึ ง จะอธิ บ ายครอบคลุ ม เพี ย งองค์ ป ระกอบของ นโยบายสังคมที่ปรากฏอยู่บ่อยครั้งในเอกสารและตารานโยบายสังคมหลัก เพื่อปูพื้นฐานให้กับ ผูเ้ รียนในรายวิชา 147441 การวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม 9.1. นโยบายสาธารณสุข การสาธารณสุขครอบคลุมทั้งในเรื่องการดูแล การรักษา และการสร้างเสริมสุขภาพ ของประชาชน ซึ่ ง ในทุ ก ประเทศทั่ ว โลกจ าเป็ น ต้ อ งให้ ค วามส าคั ญ เนื่ อ งจากสุ ข ภาพของ ประชาชนมีผลสาคัญยิ่งในทุกมิติของการพัฒนาประเทศ โดยสิ่งที่นโยบายสาธารณสุขให้ความ สนใจมีขอบข่ายที่กว้างและครอบคลุม ตั้งแต่การเกิดจนถึงการตาย ดังนั้น ตัวชี้วัดสาคัญจึงมัก ประกอบด้วยอัตราการเจ็บป่วย การเกิด การเสียชีวิต การเข้าถึงบริการสาธารณสุข การติดเชื้อ เป็นต้น และในขณะเดียวกัน ผู้ศึกษานโยบายสาธารณสุขจาเป็นต้องทราบถึงการให้ความสาคัญ กับนโยบายสาธารณสุขโดยรัฐบาล ซึ่งมักจะสะท้อนผ่านการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย ใน ตารางที่ 9.1 จะเห็นได้ว่า สหรัฐ อเมริก า สวิตเซอร์แลนด์ และเยอรมนี คือประเทศที่มีการ จัดสรรงบประมาณรายจ่ายด้านสาธารณสุดสูงที่สุด 3 อันดับแรกในกลุ่มประเทศ OECD ตารางที่ 9.1 รายจ่ายด้านสาธารณสุขของประเทศในกลุ่ม OECD, ร้อยละของ GDP, ค.ศ.2001 รายจ่ายด้าน ประเทศ

รายจ่ายด้าน

สาธารณสุข (ร้อยละ

ประเทศ

ของ GDP)

สาธารณสุข (ร้อยละ ของ GDP)

ออสเตรเลีย

9.2

สเปน

7.5

แคนาดา

9.7

สวีเดน

8.7 219

รายจ่ายด้าน ประเทศ

รายจ่ายด้าน

สาธารณสุข (ร้อยละ

ประเทศ

ของ GDP)

สาธารณสุข (ร้อยละ ของ GDP)

เดนมาร์ก

8.6

สวิตเซอร์แลนด์

11.1

ฝรั่งเศส

9.5

สหราชอาณาจักร

7.6

เยอรมนี

10.7

สหรัฐอเมริกา

13.9

ไอร์แลนด์

6.5

ญี่ปุ่น

8.0

อิตาลี

8.4

ที่มา: แปลจาก Bochel, Bochel, Page, and Sykes (2005, p. 161)

โดยทั่วไปแล้ว สวัสดิการหรือสิทธิประโยชน์ที่เกิดขึ้นภายใต้นโยบายสาธารณสุขมักจะ ประกอบด้วยค่ารักษาพยาบาล ค่าชดเชยรายได้ในการนอนพักรักษาตัว ค่าทันตกรรม ค่าทา คลอด เป็นต้น ทั้งนี้ ประเทศไทยเคยตกอยู่ภายใต้สภาวะที่ประชาชนเข้าถึงการรักษาพยาบาลได้ ยาก และนามาซึ่งนโยบายหลักประกันสุ ขภาพถ้วนหน้าหรือที่รู้จักกันโดยทั่วไปในชื่อ 30 บาท รักษาทุกโรค ที่ประกาศใช้โดยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ในช่วงทศวรรษที่ 2540 และด้กลายมา เป็นกรณีศกึ ษาตัวอย่างให้แก่หลายประเทศทั่วโลก (ดู UNRISD, 2016, p. 63) เนื่องด้วยผลของ นโยบายที่ท าให้เ กิ ด การขยายโอกาสในการเข้าถึ งการรัก ษาพยาบาลได้อย่างถ้วนหน้ า เมื่ อ เปรียบเทียบกับในอดีตที่ผ่านมา นอกจากนี้ นโยบายสาธารณสุ ข ไม่ ไ ด้ จ ากั ด อยู่ เ พี ย งการรั ก ษาพยาบาลตาม สถานพยาบาลเท่านั้น ยกตัวอย่างเช่น การรักษาผูป้ ่วยระยะสุดท้ายที่ชุมชนและองค์กรภาคส่วน ที่สามได้เข้าร่วมจัดสวัสดิการด้านการรักษาพยาบาล (ดู บทที่ 7 ใน กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์ , 2558) ซึ่งในสหราชอาณาจักรได้มสี ถานที่พานัก (hospice) ที่รับดูแลผูป้ ่วยระยะสุดท้ายที่ไม่อาจ รักษาให้หายได้ โดยบางแห่งดาเนินการโดยบาทหลวงและอาสาสมัคร และในประเทศไทยมี สถานที่บางแห่ง เช่น วัดพระบาทน้าพุ ที่รับดูแลผูป้ ่วยอาการหนักเข้าไว้ในความดูแลเช่นกัน

220

9.2. นโยบายการศึกษา ในปัจจุบัน การศึกษาถูกตีความครอบคลุมทั้งการเรียนในสถานศึกษาและการเรียนตาม อัธยาศัย ซึ่งการที่รัฐจัดให้มีสถานศึกษาหรืออานวยการให้เกิดการจัดการศึกษาโดยภาคส่วน ต่างๆ ถือเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสังคมที่ช่วยลดความเสี่ยงทางสังคมที่สาคัญอันหนึ่งคือการ ไม่รู้หนังสือลงได้ ทั้งนี้ การเรียนในสถานศึกษาหรือเรียกว่าการศึกษาในระบบ เช่น ประถมศึกษา มัธยมศึกษา อาชีวศึกษา อุดมศึกษา เป็นแนวทางการศึกษาที่ได้รับการให้ความสาคัญมาโดย ตลอดนับตั้งแต่ช่วงหลังการปฏิวัติอุตสาหกรรม อย่างไรก็ตาม ในช่วงไม่นานมานี้ การศึกษา นอกระบบหรือการเรียนตามอัธยาศัยได้กลายมาเป็นกระแสการศึกษาที่หลายภาคส่วนได้ให้ ความสนใจ เนื่องด้วยเทคโนโลยีและบริบททางสังคมที่กาลังเปลี่ยนแปลงไป ยกตัวอย่างการ เรียนตามอัธยาศัยเช่น การเรียนที่บ้าน (Home School) ซึ่งผูป้ กครองสามารถออกแบบการเรียน ของเด็กได้ด้วยตนเองแล้วจึงเข้าทดสอบระดับการศึกษา การศึกษานอกโรงเรียนซึ่งจัดโดย กระทรวงศึก ษาธิ ก าร การศึก ษาพิเ ศษ (special education) ซึ่งจัดขึ้นเพื่อเด็ ก หรื อบุ ค คลที่ มี สมรรถนะแตกต่างจากเด็กอื่นๆ เช่น การบาบัดเด็กออทิสติกด้วยเทคนิค DIR Floortime (ดูบทที่ 10 ใน กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์, 2558) เป็นต้น การประเมินผลนโยบายการศึกษาแนวทางหนึ่งที่ได้รับการยอมรับในระดับนานาชาติ คือ การประเมินแบบ PISA (Programme for International Student Assessment) ซึ่งดาเนินการ โดย OECD ในการประเมินระบบการศึกษาของกลุ่มประเทศสมาชิกและไม่ใช่สมาชิกของ OECD ที่มีความสนใจจะได้รับการประเมิน โดย PISA จะนาผลการประเมินดังกล่าว เช่น ผลการสอบ ด้านคณิต วิทย์ และการอ่าน ของนักเรียนในแต่ละประเทศ มาประมวลและจัดลาดับเพื่อแสดง ให้เห็นถึงผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาที่แตกต่างกัน (ดู รูปที่ 9.1)

221

รูปที่ 9.1 ตัวอย่างผลประเมินการศึกษาด้านวิทยาศาสตร์ การอ่าน และคณิตศาสตร์ โดย PISA, ค.ศ. 2015

ที่มา: OECD (2015, p. 5) นโยบายสวัสดิการด้านการศึกษาที่ได้รับ ความสนใจมีอย่างน้อย 2 นโยบายด้วยกั น ได้แก่ นโยบายการศึกษาขั้นพื้นฐาน (เรียนฟรี) ซึ่งกาหนดให้เด็กไทยทุกคนสามารถเข้าเรียนใน สถานศึกษาของรัฐได้โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายเป็นเวลา 15 ปี หรือนโยบายกองทุนให้กู้ยืมเพื่อ การศึก ษา (กยศ.) ที่เ น้นการสนับ สนุนเงินทุนในการศึก ษาที่ครอบคลุมทั้ง ค่าเล่ าเรีย นและ ค่าใช้จ่ายทั่วไปในลักษณะของเงินยืมที่นักเรียนหรือนักศึกษาจะต้องคืนเมื่อจบการศึกษาแล้ว ซึ่ง (สมเกียรติ ตัง้ กิจวานิชย์ & อารียา มนัสบุญเพิ่มผล, 2549) พบว่า กยศ. ได้ช่วยลดการออกจาก ศึกษาและส่งผลให้นักเรียนที่มาจากครัวเรือนยากจนตั้งใจจะศึกษาต่อเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสาคัญ ทางสถิติ 9.3. นโยบายการรักษาระดับรายได้และการจัดเก็บภาษี นโยบายการรัก ษาระดั บ รายได้ เพื่อความมั่นคงทางสังคม (social security) และการ จัดเก็บภาษีเป็นเสมือนเหรียญสองด้านที่ต้องพูดถึงควบคู่กันไป (Bochel et al., 2005, p. 4) โดย การจัดเก็บภาษีเป็นการเก็บเงินเข้าสู่รัฐบาล ในขณะที่นโยบายการรักษาระดับรายได้กระจาย เงินไปสู่ประชาชน ซึ่งในบางครั้งอาจเป็นการกระจายสู่คนเดิม หรือคนเดิมในเวลาถัดมา หรือ กระจายไปสู่คนอื่น กล่าวอีกนัยหนึ่ง การรักษาระดับรายได้นั้นเป็นกิจกรรมของรัฐที่เกี่ยวกับ 222

การกระจายรายได้ในรูปของสิทธิประโยชน์ (benefits) ให้กับประชาชนที่ตกอยู่ในความเสี่ยงทาง สังคมทั้งหลาย ในขณะที่การจัดเก็บภาษีนั้นเป็นเสมือนที่มาของเงินรายได้ที่รัฐได้นาไปกระจาย ให้กับประชาชนกลุ่มดังกล่าว อย่างไรก็ดี ด้วยการตีความเช่นนี้ การจัดเก็บภาษีจึงมักจะถูกมอง ว่าเป็นภาระและนโยบายการรักษาระดับรายได้จึงถูกมองว่าทาให้สิ้นเปลือง และนามาสู่การที่ รัฐบาลหลายแห่งพยายามลดการจัดเก็บภาษีและควบคุมค่าใช้จ่ายที่จะเกิดขึ้นจากการรัก ษา ระดับรายได้ ประเด็นหลักของนโยบายการรักษาระดับรายได้ นี้มักจะเป็นการจัดสวัสดิการในรูปตัว เงินซึ่งอาจอยู่ภายใต้หลักการและหลักเกณฑ์ที่แตกต่างกันไป ยกตัวอย่างเช่น Millar (2003, p.

3) ได้สรุปนโยบายการรักษาระดับรายได้ในประเทศอังกฤษที่มีสิทธิประโยชน์หลายๆ ด้าน เช่ น สิทธิประโยชน์เพื่อลูก สิทธิประโยชน์สาหรับการว่างงาน เป็นต้น ซึ่งอยู่ภายใต้หลักการต่างๆ เช่น การประกันสังคม การสังคมสงเคราะห์ เป็นต้น เอาไว้ดังแสดงในตารางที่ 9.2 นอกจากนี้ Rogne et al. (2009) ได้สรุปไว้ว่า การรักษาระดับรายได้ซึ่งมักปรากฏใน รูป แบบของการประกั นสั งคมมัก จะเป็นการกระจายความเสี่ย งภายในสังคมหรือที่เรียกว่า “เฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข” เพื่อให้ความคุ้มครองในกรณีของการต้องเสียค่าใช้จ่ายในกรณีเจ็บป่วย การเสียชีวิตของคู่สมรสหรือพ่อแม่ การทุพพลภาพ หรือการเกษียณจากการทางาน ดังนัน้ การ ประกันสังคมจึงมีความแตกต่างหลากหลายกันไปตามแต่ละประเทศทั่วโลก ในประเทศไทย งานศึกษาจานวนมากที่ชี้แนะให้รัฐบาลปรับปรุงระบบการจัดการเก็บ ภาษีและออกแบบนโยบายการรักษาระดับรายได้ที่จะช่วยลดความเหลื่อมล้าทางสังคม (งานชิ้น สาคัญเช่น จรัส สุวรรณมาลา, 2553; ดิเรก ปัทมสิรวิ ัฒน์ & ดารุณี พุ่มแก้ว, 2557) โดยแนวคิด หนึ่ ง ที่ ร่ ว มสมั ย คื อการที่ รั ฐ จั ด สรรเงิ น อุด หนุ นโดยตรงให้กั บ คนที่ มี ความจาเป็น ซึ่ง ปรากฏ ข้อเสนอแนะอย่างชัดเจนในงานของ ปัณณ์ อนันอภิบุตร (2557) ซึ่งได้ศึกษาการปรับปรุงระบบ ภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้า โดยงานชิ้นนี้ พบว่า ผู้เสียภาษียิ่งมีรายได้สูงขึ้น จะยิ่งใช้สิทธิค่า ลดหย่อนภาษีเพิ่มขึ้น (ดู รูปที่ 9.2) ซึ่งลักษณะเช่นนี้แสดงให้เห็นว่า ระบบการจ่ายเงินอุดหนุน รายได้ผ่านค่าลดหย่อนภาษีที่ใช้อยู่ในปัจจุบันถือเป็นการโอนเงินให้แก่ผู้มีรายได้สูงมากกว่าผู้มี รายได้นอ้ ย 223

ตารางที่ 9.2 การรักษาระดับรายได้ในสหราชอาณาจักร จาแนกตามประเภทการจัดสวัสดิการ ความมั่นคงทางสังคม ถ้วนหน้า / สมทบ

สิทธิประโยชน์

ระบบภาษี สิทธิประโยชน์จากสังคมสงเคราะห์

สิทธิประโยชน์

จาก ประกันสังคม สิทธิประโยชน์การ

การเกษียณ

ดูแลบุตร

ระบบฐานอาชีพ ทางการคลัง

มาตรการตาม

มาตรการตาม

การลดหย่อน

ระเบียบ

ดุลยพินจิ

ภาษี

เอกชน แผนการจ่าย

เงินอุดหนุนส่วน

การจ่ายเงินเดือน

การจ่าย

รายได้

ภาษีจากการ

บุคคล

ระหว่างป่วยตาม

เงินเดือนระหว่าง บานาญส่วน

กฎหมาย

ป่วยของผู้จ้าง

สิทธิประโยชน์การว่างงาน

บุคคล

การยกเว้นการจ่าย การจ่ายเงินเดือนหลัง การจ่ายบานาญ ทุพพลภาพ สมทบเบีย้ บานาญ

สิทธิประโยชน์

ไม่ใช่เชิงสถาบัน

การลดหย่อน

พิการ เงินอุดหนุนผู้ดูแล

เชิงถาบัน

การอุดหนุน

ทางาน การยังชีพของผู้

สิทธิประโยชน์จากการจ้างงาน

กองทุนทางสังคม

คลอดตามกฎหมาย

ของนายจ้าง

การลดหย่อน

การพิการ

ภาษีจากการ เลีย้ งดูบุตร

การบาดเจ็บจาก

สิทธิประโยชน์

สิทธิประโยชน์ที่ สิทธิประโยชน์ที่

การทางาน

จากการ

อยู่อาศัย

เสียชีวติ

อยู่อาศัยตาม ดุลยพินจิ

ที่มา: Millar (2003, p.3)

224

รูปที่ 9.2 การใช้สิทธิหักค่าลดหย่อนแต่ละประเภทโดยเฉลี่ยต่อคน จาแนกตามขั้นเงินได้สุทธิ, พ.ศ.2551

ที่มา: ปัณณ์ อนันอภิบุตร (2557, p. 271) ในตอนท้าย ปัณณ์ อนันอภิบุตร (2557) ได้เสนอมาตรการ “เงินโอน แก้จน คนขยัน” ในลักษณะของเครื่องมือทางภาษีและเงินโอนซึ่งจะเป็นเครื่องมือสนับสนุนการจัดสวัสดิการ เพื่อให้สามารถระบุตัวผู้ที่สมควรได้รับความช่วยเหลือจากรัฐบาลได้อย่างถูกต้องโยใช้แนวคิด เรื่อง “เงินอุดหนุนผู้มีรายได้น้อย (Negative Income Tax)” ของ Milton Friedman ที่เสนอไว้ในปี พ.ศ.2505 เพื่อเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหาความยากจน ทั้งนี้ แนวคิดเช่นนีไ้ ด้ถูกนาไปปฏิบัติ ในหลายประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา เนเธอร์แลนด์ สวิตเซอร์แลนด์ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม การ ประยุ ก ต์ ใ ช้ แ นวคิ ด เงิ น อุ ด หนุ น ผู้ มี ร ายได้ น้ อ ยนี้ มี เ งื่ อ นไขส าคั ญ ที่ รั ฐ บาลพึ ง ค านึ ง ถึ ง คื อ กระบวนการและวิธีการประเมินเพื่อระบุบุคคลหรือครัวเรือนที่พึงได้รับการอุดหนุน

225

9.4. นโยบายผู้สูงอายุ ด้วยโครงสร้างและแนวโน้มประชากรในปัจจุบันดังแสดงในรูปที่ 9.3 จะเห็นได้ว่า สังคม โลกกาลังเข้าสู่สังคมสูงวัยซึ่งสัดส่วนผู้สูงอายุกาลังเพิ่มสูงขึ้นอย่ างต่อเนื่อง ทุกภาคส่วนจึงต่าง หั น มาให้ ค วามส าคั ญ กั บ นโยบายที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ ผู้ สู ง อายุ ทั้ ง ทางตรงและทางอ้ อ ม โดย ยกตัวอย่างนโยบายสังคมด้านผู้สูงอายุโดยตรงที่ผ่านมาที่พบเห็นได้ในประเทศต่างๆ ทั่วโลก เช่น การจัด ให้มีระบบบ านาญ (pension policy) การจัดให้มีสถานพัก พิง การลดหย่อนภาษี สาหรับผู้สูงอายุ เป็นต้น รูปที่ 9.3 แผนภาพโครงสร้างและแนวโน้มประชากรโลก ระหว่าง ค.ศ.1950-2100

ที่มา: https://www.economist.com/blogs/dailychart/2011/05/world_population, เข้าถึงเมื่อ 15 ม.ค. 61 หนึ่งในประเด็นของนโยบายผู้สูงอายุที่มักจะตกอยู่ภายใต้การอภิปรายที่ร้อนแรง คือ ภายใต้นโยบายบานาญ อะไรคือหนทางที่เหมาะสมสาหรับการดูแลรายได้ขั้นต่าของผู้สูงอายุ โดยรัฐ (Ross, 2000, p. 3) โดยสาระสาคัญของการอภิปรายนี้มักจะเกี่ยวข้องกับการพิจารณา ว่า การรักษารายได้ขั้นต่าของผู้สูงอายุ ควรจะเป็นหน้าที่ของรัฐ หรือเอกชน หรือเป็นระบบ

226

สมทบร่ว มหลายฝ่าย นอกจากนี้ ยั งอีก ประเด็นการพิจารณาที่สาคัญ คือ การรัก ษาระดับ รายได้น้ีหากรัฐเป็นผู้ดูแล งบประมาณที่นามาใช้ในนโยบายนี้ควรจะมาจากแหล่งใด ควรจะเป็น ภาษีจากคนวัยทางานหรือควรจะเป็นเงินออมที่ผู้สูงอายุออมไว้ตงั้ แต่ยังอยู่ในวัยทางาน ในขณะที่ประเด็นข้างต้นเกี่ยวข้องกับสวัสดิการที่เป็นตัวเงิน อีกประเด็นหนึ่งที่อยู่ใน ความสนใจไม่แพ้กัน คือ สวัสดิการที่อยู่ในรูปแบบการดูแล (care) ซึ่งหลายรัฐบาลมักจะจัดให้มี บ้านพักผู้สูงอายุที่รับ ดูแลผู้สู งอายุ ในลักษณะสงเคราะห์ หรือบางรัฐบาลก าหนดนโยบายที่ ส่งเสริมให้มีการดาเนินธุรกิจเกี่ยวกับบ้านพักผู้สูงอายุโดยเอกชน หรือบางรัฐบาลได้ดึงชุมชน เข้าร่วมดาเนินการจัดให้มีบ้านพักผูส้ ูงอายุที่ชุมชนมีส่วนร่วมในการช่วยเหลือดูแล ในประเทศไทย โครงสร้างและแนวโน้มประชากรกาลังมุ่งสู่สังคมสูงวัยเช่นกัน โดยจะ เห็นได้ว่าสัดส่วนของผู้สูงอายุไ ด้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องจากปี พ.ศ.2513 จนถึงการพยากรณ์ โครงสร้างประชากรในปี พ.ศ.2573 (ดู รูปที่ 9.4 และ 9.5) ดังนั้น รัฐบาลไทยจึงได้มีความ พยายามอย่ า งต่ อ เนื่ องในการออกแบบนโยบายผู้ สู ง อายุ เช่ น บ้ า นพั ก ผู้ สู ง อายุ เบี้ ย ยั งชีพ ผูส้ ูงอายุ การส่งเสริมโรงเรียนผู้สูงอายุ เป็นต้น รูปที่ 9.4 โครงสร้างและแนวโน้มประชากรไทย ระหว่างปี พ.ศ.2513-2573

227

รูปที่ 9.5 ประชากรผู้สูงอายุ พ.ศ.2533-2573

ที่มาของรูป: วุฒิพงศ์ จิตตั้งสกุล และคณะ (2555, pp. 2-28) ผลจากการดาเนินนโยบายผู้สูงอายุที่เห็นได้ชัดอันหนึ่งคือ นโยบายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งรัฐ บาลไทยได้มีการประเมินอย่างต่อเนื่องและพบว่า จานวนผู้ไ ด้รับ เบี้ย ยังชีพผู้สูงอายุมี จานวนเพิ่มขึ้นและครอบคลุมประชากรผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น (ดู รูปที่ 9.6) ทั้งนี้ ข้อสังเกตอันหนึ่ง จากการประเมินผลนโยบายเบีย้ ยังชีพคือ ผูส้ ูงอายุที่ยากจนสามารถเข้าถึงเบี้ยยังชีพผูส้ ูงอายุได้ มากกว่าร้อยละ 90 ของผู้สู งอายุ ทั้งหมด อย่างไรก็ ตาม การนาส่งเบี้ย ยั งชีพผู้สูงอายุ ยั ง มี กระบวนการที่ต้องได้รับการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากในบางพื้นที่เกิดปั ญหาเบี้ยยังชีพไม่ ถึงมือผู้สูงอายุ หรือผู้สูงอายุได้รับเบี้ยยังชีพไม่ครบถ้วน หรือผู้สูงอายุไม่ทราบข้อมูลที่เพียงพอ จึงขาดโอกาสในการเข้าถึงไป (ดูเพิ่มเติมใน ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์, 2559)

228

รูปที่ 9.6 จานวนผูส้ ูงอายุที่ได้รับเบีย้ ยังชีพ (คน) ระหว่างปี พ.ศ.2547-2559

ที่มาข้อมูล: กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และ สานักพัฒนาสังคม กรุงเทพมหานคร เทศบาลเมืองพัทยา ที่มารูป: สานักพัฒนาฐานข้อมูลและตัวชีว้ ัดภาวะสังคม (2560, pp. 2-13)

สาหรับสวัสดิการในรูปแบบที่ไม่ใช่ตัวเงิน รัฐบาลไทยได้มีนโยบายส่งเสริมกิจกรรมของ ผู้สู งอายุ ที่ห ลากหลาย โดยการดาเนิ น งานในลัก ษณะนี้ มัก จะมี ภ าคส่ วนที่เ ข้ ามาเกี่ย วข้ อ ง มากมาย ยกตัวอย่างเช่น การจัดตั้งโรงเรียนผู้สูงอายุโดยชุมชนร่วมกับองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นในหลายพื้นที่ทั่วประเทศ ซึ่งการดาเนินงานจะมีครูจิตอาสามาเป็นผู้สอนในหัวข้อต่างๆ ที่ทั้งในเชิงวิชาการและนันทนาการ เช่น ภาษาอังกฤษ ภาษาจีน การสานไม้ไผ่ เป็นต้น 9.5. นโยบายที่พักอาศัย สภาวะไร้บ้านเป็นหนึ่งในความเสี่ยงทางสังคมที่ Beveridge มองว่าเป็นปัญหาสาคัญที่ รัฐควรให้การดูแล โดยรัฐบาลทั่วโลกต่างมีวิธีการในการให้ความดูแลแตกต่างกันออกไป เช่น การจัดสรรที่พักให้เช่าราคาประหยัด การกาหนดส่วนลดหย่อนภาษีสาหรับผู้ที่จาเป็น การจัดให้ มีบ้านพักสาหรับคนไร้บ้าน การจัดสรรงบประมาณอุดหนุนผู้ซื้อที่พักอาศัย หรือการกาหนด นโยบายเงินกู้ที่เอื้อต่อการซื้อที่พักอาศัย เป็นต้น ทั้งนี้ การที่แต่ละประเทศจะพิจารณากาหนด นโยบายใดเป็นสาคัญล้วนขึ้นอยู่กับบริบทของประเทศนั้น

229

ในประเทศไทย รัฐบาลได้กาหนดนโยบายที่เอื้อต่อการมีที่พักอาศัยสาหรับคนทุกกลุ่ม ทั้งในรูปแบบของการสร้างบ้านพักอาศัยราคาประหยัดที่ผู้มีรายได้น้อยและปานกลางสามารถ เข้าถึงได้ เช่น บ้านเอื้ออาทรโดยรัฐบาลทักษิณ บ้านประชารัฐโดยรัฐ บาล คสช. หรือการที่ ธนาคารอาคารสงเคราะห์ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจมีบริการด้านเงินกู้ดอกเบีย้ ต่าให้กับผู้ที่ต้องการซื้อ บ้านพักอาศย อย่างไรก็ตาม ปัญหาเกี่ยวกับที่พักอาศัยในประเทศไทยมักจะกระจุกตัวอยู่ใน พืน้ ที่ชุมชนเมือง ซึ่งมีปัญหาแรงงานกระจุกตัว ค่าครองชีพสูง และค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับที่พักอาศัย สูง ในทางตรงกันข้าม พื้นที่ชนบทกลับเป็นพื้นที่ที่ปัญหาการขาดแคลนที่อยู่อาศัยต่ามาก อาจ ด้วยลักษณะของความเป็นเครือญาติและการดูแลช่วยเหลือกันภายในชุมชนที่ทาให้ปัญหาการ ไร้บ้านไม่ได้ชัดเจนมากนักในชนบทไทย 9.6. นโยบายการจ้างงาน นโยบายสังคมด้านการจ้างงานครอบคลุมตั้งแต่การจัดหางานจนไปถึงการคุ้มครอง ดู แ ลเมื่ อ เกิ ด การว่ า งงาน โดยสวั ส ดิ ก ารที่ รั ฐ มั ก จะจั ด ให้ ภ ายใต้ น โยบายการว่ า งงานนี้ ประกอบด้ว ย เงินชดเชยรายได้เมื่อว่างงาน การลงทะเบีย นเพื่อจัดหางาน การพัฒนาฝีมือ แรงงาน และการส่งเสริมอาชีพอื่นๆ ทั้งนี้ ในประเทศที่มคี วามเป็นรัฐสวัสดิการสูงและสวัสดิการ มีความใจกว้างมาก มักจะประสบปัญหาการพึ่งพิงรัฐซึ่งเกิดจากการว่างงานระยะยาว อันทาให้ รัฐบาลหลายแห่งต้องปรับนโยบายการจ่ายเบี้ยว่า งงานที่รัดกุมขึ้นและหันมาผลักดันให้แรงงาน กลับเข้าสู่ตลาดแรงงานให้เร็วที่สุดด้วยวิธีการต่างๆ เช่น การลงทะเบียนฝึกอาชีพและจัดหางาน ให้ โดยแรงงานจะต้องกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานภายในเวลาที่กาหนด ไม่เช่นนั้นเบีย้ ว่างงานจะถูก ยกเลิกเสีย ประเทศไทยมีปัญหาการว่างงานที่แตกต่างจากประเทศอุตสาหกรรมทั้งหลาย เนื่อง ด้วยความเป็นประเทศเกษตรกรรม ลักษณะการจ้างงาน/การทางานของแรงงานในประเทศไทย จึงไม่ได้กระจุกอยู่ที่การจ้างงานแบบเป็นทางการ ในทางตรงกันข้าม มากกว่าร้อยละ 50 ของ แรงงานในประเทศไทยมีภาวะการมีงานทาอยู่ในเศรษฐกิจนอกระบบหรือที่เ รียกกันโดยทั่วไปว่า “แรงงานนอกระบบ” ซึ่งประกอบด้วยอาชีพต่างๆ เช่น เกษตรกร รับจ้าง ค้าขาย รับงานไปทาที่

230

บ้าน เป็นต้น ซึ่งกลุ่มกาลังแรงงานนอกระบบเหล่านี้ต้องตกอยู่ภายใต้สภาวะความเสี่ยงหลาย ด้าน เนื่องจากความคุ้มครองทางสังคมที่ถูกออกแบบให้กับแรงงานในประเทศไทยนั้ นเป็นการ นานโยบายของประเทศอุตสาหกรรมาปรับใช้ ดังนั้น แรงงานนอกระบบจึงไม่สามารถเข้าถึง ความคุ้มครองได้เท่าเทียมกับแรงงานในระบบ 9.7. นโยบายด้านอาชญากรรมและความยุติธรรมตามกฎหมาย การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมเป็นสวัสดิการประเภทหนึ่งที่ประชาชนมักจะคาดหวังว่า จะมีความเท่าเทียมและเป็นธรรม โดยรัฐบาลหลายแห่งได้กาหนดนโยบายสังคมด้านที่เกี่ยวกับ อาชญากรรมและความยุติธรรมตามกฎหมาย เช่น กองทุนช่วยเหลือทางกฎหมายที่ประชาชน สามารถยื่นขอรับ การสนับสนุน ได้เมื่อจาเป็น การจัดให้มีท นายความที่ใ ห้ก ารช่วยเหลือผู้มี รายได้น้อยหรือกลุ่มชายขอบ เป็นต้น ซึ่งประเทศไทยได้นาเอานโยบายจากต่างประเทศหลาย ประการมาประยุกต์ใช้ เช่น กองทุนยุติธรรม ทนายอาสา เป็นต้น ทั้งนี้ นโยบายหนึ่งที่แตกต่าง ไปจากนโยบายด้านอาชญากรรมและความยุติ ธรรมตามกฎหมายส่วนใหญ่ คือ นโยบายศูนย์ ยุติธรรมชุมชนที่รัฐบาลไทยได้กาหนดให้ท้องถิ่นและชุมชนได้ร่วมกันจัดตั้งศูนย์ยุติธรรมชุมชน ขึน้ ในพื้นที่ของตนเอง เพื่อทาหน้าที่ไกล่เกลี่ยหรือให้คาปรึกษาเกี่ยวกับกฎหมายขั้นต้นเมื่อมีเหตุ พิพาทหรือกรณีความขัดแย้งต่างๆ ขึน้ 9.8. การให้บริการทางสังคมรายบุคคล การบริการทางสังคม หมายถึง “บริการที่ให้กับประชาชนโดยไม่คานึงถึงสถานภาพด้าน รายได้และสังคม” (DiNitto and Dye 1983, p.119) หรือเป็นการให้แบบทั่วไป แก่ชนทุกชั้น โดย ไม่ต้องมีก ารทดสอบหรือผ่านระบบการเรียกแก็บ เงินสมทบล่วงหน้าในระบบประกั นสั งคม ความหมายนัยนี้ใช้ได้กับองค์ประกอบด้านการศึกษาและสาธารณสุขที่ให้เป็นมาตรฐานขั้นต่า แก่ ป ระชาชนทั่ว ไป (universal provision) ภายใต้สวัสดิก ารสั งคมโดยไม่ค านึงถึ งระดับ ความ ยากจน กล่าวโดยย่อ คือ การบริการทางสังคม (Social Services) หมายถึงบริการที่จัดขึ้นเพื่อ

231

สนองตอบความต้องการพื้นฐานของประชาชน ซึ่งโดยทั่วไปแล้วเป็นความรับผิดชอบขององค์กร ด้านสวัสดิการสังคม การบริ ก ารสั ง คมส่ ว นบุ ค คล (Personal Social Services) บางท่ า นอาจเรี ย กบริ ก าร ประเภทนี้ว่าบริการส่วนบุคคลหรือ Personal Services ในสหรัฐอเมริกาบางครั้งอาจเรีย กว่า บริ ก ารสั ง คม (Social Services) ซึ่ ง มี ค วามหมายต่ า งไปจากที่ ใ ช้ ใ นสหราชอาณาจั ก ร โดย ลักษณะสาคัญของบริก ารประเภทนี้ คือผู้ให้บริการมักเป็นนัก วิชาชีพ ซึ่งการให้บริการต้อง อาศัยการสร้างความสัมพันธ์ในระดับหนึ่ง (สุรพล ปธานวนิช, 2547) ดังนั้น ผู้รับบริการในแต่ ละครัง้ จึงเป็นบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่มจี านวนไม่มากในขณะรับบริการแต่ละครั้ง กลุ่มเป้าหมาย สาคัญของคนรับบริการประเภทนี้ มักได้แก่ เด็ก คนชรา ผูป้ ่วยหรือพิการทางร่างกายและจิตใจ และครอบครัว ในประเทศไทย การบริการทางสังคมส่วนบุคคลพบเห็นได้ทั่วไปในชุ มชนท้องถิ่น ต่างๆ ซึ่งผู้ให้บริการมักจะเป็นนักวิชาชีพร่วมกับ อาสาสมัครด้านต่างๆ ในชุมชนที่ได้รับ การ ฝึกอบรมจากหน่วยงานทีเกี่ยวข้อง เช่น อาสาสมัครสาธารณสุขประจาหมู่บ้าน อาสาสมัคร แรงงาน อาสาสมัครตารวจชุมชน เป็นต้น สรุป การจาแนกองค์ป ระกอบของนโยบายสังคมมีไ ด้หลายวิธีก าร ซึ่ง องค์ป ระกอบของ นโยบายสั ง คมที่ น าเสนอไว้ ใ นบทนี้ มี ทั้ ง หมด 8 องค์ ป ระกอบด้ ว ยกั น ได้ แ ก่ สาธารณสุ ข การศึกษา การรักษาระดับรายได้ (ความมั่นคงทางสังคม) ผู้สูงอายุ ที่พักอาศัย การจ้างงาน อาชญากรรมและกระบวนการยุติธรรม และการให้บริการทางสังคม ซึ่งแต่ละองค์ประกอบมี แนวทางและจุดเน้นของการจัดสวัสดิการที่แตกต่างกันออกไป นอกจากนี้ รัฐบาลแต่ละแห่งทั่ว โลกต่างมีแนวทางการออกแบบนโยบายสังคมแต่ละองค์ประกอบแตกต่างกันออกไป ซึ่งผู้สนใจ ศึกษาสามารถเลือกศึกษาได้ทั้งในเชิงภาพรวมหรือรายองค์ประกอบ ------------------------------------------

232

คาถามท้ายบท 1. องค์ประกอบของนโยบายสังคมหมายถึงอะไร สามารถแบ่งออกได้เป็นกี่องค์ประกอบ อะไรบ้าง 2. จงอธิบายคุณลักษณะขององค์ประกอบของนโยบายสังคมแต่ละองค์ประกอบที่มีการ สรุปไว้ในบทนี้ พร้อมทั้งยกตัวอย่างนโยบายจากประเทศต่างๆ ประกอบ -----------------------------------------เอกสารอ้างอิง Bochel, H. M., Bochel, C., Page, R., & Sykes, R. (2005). Social policy : issues and developments. Harlow: Pearson/Prentice Hall.

Millar, J. (2003). Social security: means and ends. In J. Millar (Ed.), Understanding social security: Issues for policy and practice. Bristol: Policy Press.

OECD. (2015). PISA Results in Focus. Retrieved from www.oecd.org: https://www.oecd.org/pisa/pisa2015-results-in-focus.pdf Rogne et al., L. (2009). Social Insurance and Social Justice: Social Security, Medicare and the Campaign Against Entitlements: Springer Publishing Company.

Ross, S. G. (2000). Doctrine and Practice in Social Security Pension Reforms. International Social Security Review, 53(2), 3-29.

UNRISD. (2016). Policy Innovations for Transformative Change: Implementing the 2030 Agenda for Sustainable Development.

Geneva: UNRISD Retrieved from http://www.unrisd.org/80256B42004CCC77/(httpInfoFiles)/2D9B6E61A43A7E87C125804F003 285F5/$file/Flagship2016_FullReport.pdf. กิติพัฒน์ นนทปัทมะดุลย์. (2558). นวัตกรรมการพัฒนาสังคมและสังคมสงเคราะห์ . กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. จรัส สุวรรณมาลา. (2553). ประชาธิปไตยทางการคลังไทย. กรุงเทพฯ: ศูนย์ตดิ ตามประชาธิปไตยไทย คณะ รัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. ฉัตรทิพย์ ชัยฉกรรจ์. (2559). รายงานความก้าวหน้า โครงการวิจัยเรื่อง "แนวทางการพัฒนาการประสาน ความร่วมมือในการจัดสวัสดิการสังคมในท้องถิ่น: กรณีศกึ ษา จังหวัดน่าน". Retrieved from พะเยา: ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์, & ดารุณี พุ่มแก้ว. (2557). ความเหลื่อมล้าการคลังท้องถิ่นและการปฏิรูปเงินอุดหนุน (Fiscal Disparity in Local Governance and Idea for Grant Allocation Reform). In ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์,

233

พิชติ รัชตพิบุลภพ, ดารุณี พุม่ แก้ว, & พิชติ ชัย กิ่งพวง (Eds.), การคลังท้องถิ่น: การขยายฐานรายได้ และลดความเหลื่อมล้า (pp. 17-42). กรุงเทพฯ: พี. เอ. ลีฟวิ่ง. ปัณณ์ อนันอภิบุตร. (2557). การปฏิรูประบบภาษีเพื่อสังคมไทยเสมอหน้า. In ผาสุก พงษ์ไพจิตร (Ed.), สู่ สังคมไทยเสมอหน้า (pp. 265-303). กรุงเทพฯ: มติชน. วุฒิพงศ์ จิตตั้งสกุล และคณะ. (2555). โครงการวิจัยเรื่อง "การศึกษาเพื่อวิเคราะห์แนวโน้มรายจ่ายด้าน สวั ส ดิ ก ารสั ง คมของภาคสาธารณะเมื่ อ เข้ า สู่ สั ง คมผู้ สู ง อายุ " . Retrieved from กรุ ง เทพฯ: http://www.fpo.go.th/e_research/page3_new2.html สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ , & อารียา มนัสบุญเพิ่มผล. (2549). การประะเมินนโยบายกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อ การศึกษา. Retrieved from กรุงเทพฯ: สานักพัฒนาฐานข้อมูลและตัวชี้วัดภาวะสังคม. (2560). รายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและ ค ว า ม เ ห ลื่ อ ม ล้ า ใ น ป ร ะ เ ท ศ ไ ท ย . Retrieved from ก รุ ง เ ท พ ฯ : http://social.nesdb.go.th/social/Portals/0/PDF%20%E0%B8%A3%E0%B8%B2%E0%B8%A2%E 0%B8%87%E0%B8%B2%E0%B8%99%E0%B8%84%E0%B8%A7%E0%B8%B2%E0%B8%A 1%E0%B8%A2%E0%B8%B2%E0%B8%81%E0%B8%88%E0%B8%99%E0%B8%AF%20255 9.pdf สุรพล ปธานวนิช. (2547). นโยบายสังคม: เส้นทางสู่รัฐสวัสดิการ. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย.

----------------------------------------------

234

บทที่ 10 บทสรุปว่าด้วยนโยบายสังคมกับการวางแผนและการบริหาร ในบทสุดท้ายนี้เริ่มต้นด้วยการทบทวนเนื้อหาที่ได้นาเสนอไปในบทที่ 1-7 (หัวข้อ 8.1) จากนั้นจึงอธิบายถึงแนวโน้มของการศึกษานโยบายสังคม (หัวข้อ 8.2) และความท้าทายของ การวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม (หัวข้อ 8.3) ซึ่งจะเป็นเนื้อหาส่วนสุดท้ายของการ เรียนการสอนในรายวิชาการวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม (147441) สาหรับนิสิตใน หลักสูตรรัฐศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลัยพะเยา 10.1 สรุปเนื้อหา รายวิชาการวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม (147441) มุ่งเสริมสร้างความเข้าใจ เกี่ ย วกั บ นโยบายสั ง คมโดยเฉพาะในมิ ติ ข องการวางแผนและการบริ ห าร ซึ่ ง เอกสาร ประกอบการสอนฉบับ นี้ ไ ด้ จัด ท าขึ้นโดยมี ส่ว นประกอบของเนื้อ หาที่เ ป็ นไปตามค าอธิ บ าย รายวิชา คือ “[การศึกษา] ความหมายและความสาคัญของนโยบายของรัฐด้านสังคม วิวัฒนาการ ของนโยบายสังคม ตัวแสดงที่เกี่ยวข้องและกระบวนการนโยบายสังคม การวางแผน นโยบาย การนานโยบายไปปฏิบัติ และการประเมินผลนโยบาย บริบทของนโยบาย สั ง คม แนวคิ ด ทฤษฎี และเครื่ อ งมื อ ที่ ใ ช้ ใ นการบริ ห ารนโยบายสั ง คมในแต่ ล ะ กระบวนการ หลักการของนโยบายสังคมที่พึงปรารถนา การวิเคราะห์ การวิพากษ์ และการเปรียบเทียบกรณีศกึ ษาทางด้านนโยบายสังคมของไทยและต่างประเทศ”

สาระสาคัญในบทที่ 1 ของเอกสารประกอบการสอนฉบับนี้ (ประกอบการเรียนการสอน ในคาบที่ 1 ถึง 3) ได้อธิบายไว้ว่า นโยบายสังคมมีสองสถานะหลัก คือ นโยบายสังคมในฐานะ สาขาวิ ช า และนโยบายสั ง คมในฐานะนโยบายสาธารณะ ส าหรั บ นโยบายสั ง คมในฐานะ สาขาวิชานั้นเป็นการศึกษาแบบสหสาขาวิชาที่อยู่บนฐานของสามศาสตร์หลัก คือ รัฐศาสตร์ สั งคมวิท ยา และเศรษฐศาสตร์ (Bochel et al, 2005) ที่มีพัฒนาการควบคู่ไ ปกั บ การพัฒนา นโยบายสังคมในฐานะนโยบาย กล่าวคือ ในยุคแรกเริ่มที่การศึกษานโยบายสังคมเกิดขึ้นนั้นเป็น การศึกษาเพื่อพัฒนานโยบายสังคม ซึ่งมีความสาคัญต่อการแก้ปัญหาสังคมและการช่วยเหลือ

235

เกื้อกูลกันภายในสังคม จุดเน้นของการศึกษาในช่วงแรกนั้นอยู่ที่บทบาทของรัฐในการกาหนด และด าเนิ น นโยบายสั ง คม อย่ า งไรก็ ดี สถานการณ์ ก ารจั ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมในปั จ จุ บั น ได้ เปลี่ยนแปลงไป จากที่เคยจากัดอยู่ที่บทบาทหน้าที่ของรัฐมากกว่าภาคส่วนอื่น ได้กลายมาเป็น การร่วมกันจัดสวัสดิการสังคมโดยภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมมากขึ้น ดังนั้น จุดเน้นของการศึกษาจึงได้ขยายขอบข่ายความสนใจมาที่การจัดสวัสดิการสังคมร่วมกันระหว่ าง ภาคส่วน หรือก็คือการศึกษาภายใต้แนวคิดสวัสดิการสังคมแบบพหุลักษณ์ (welfare pluralism) นั่นเอง ส่วนนโยบายสังคมในฐานะนโยบายสาธารณะประเภทหนึ่งนั้นมีคุณลักษณะที่แตกต่าง อย่ า งชั ด เจนจากนโยบายเศรษฐกิจ กล่ า วคื อ ในขณะที่ น โยบายเศรษฐกิจ มุ่ ง การกระจาย ทรั พ ยากรแบบทั่ ว ไป (distribution policy) นโยบายสั ง คมกลั บ เป็ น นโยบายสาธารณะที่ มี จุด มุ่งหมายเพื่อการดู แลสวั ส ดิก าร สวัสดิภาพ และการกินดีอยู่ดีของคนในสังคมผ่านการ กระจายซ้าของทรัพยากร (redistribution policy) โดยนโยบายสังคมนั้นมีองค์ประกอบทั้งเชิง กว้างและแคบ ซึ่งการพิจารณาองค์ประกอบของนโยบายสังคมเชิงกว้างเป็นการพิจารณาตาม ประเด็นเชิงนโยบาย 7 ด้าน ได้แก่ ด้านสาธารณสุขหรือสุขภาพและอนามัย ด้านการศึกษา ด้าน ที่อยู่อาศัย ด้านการมีงานทาและมีรายได้ ด้านนันทนาการ ด้านกระบวนการยุติธรรม และด้าน การบริการทางสังคมอื่นๆ ส่วนการพิจารณาองค์ประกอบของนโยบายสังคมเชิงแคบนั้นเป็น การพิ จ ารณาตามรู ป แบบการให้ บ ริ ก ารที่ มี อ ยู่ 3 ประเภท ได้ แ ก่ การประกั น สั ง คม การ สงเคราะห์ และการบริการสังคม ทั้งนี้ การวางแผนและการบริหารนโยบายสังคมนั้นจาต้อง พิจารณาบริบทของนโยบายในสามมิติดว้ ยกัน คือ มิติสังคม มิติการเมือง และมิติเศรษฐกิจ เอกสารฉบับนี้ยังได้นาเสนอแนวคิดที่เกี่ยวกับนโยบายสังคมโดยพิจารณาสองแนวคิด หลัก คือ แนวคิดเกี่ยวกับสวัสดิการสังคม (ดู บทที่ 2 สาหรับการเรียนการสอนคาบที่ 4-6) และ แนวคิดเกี่ยวกับความมั่นคงทางสังคม (ดู บทที่ 3 สาหรับการเรียนการสอนคาบที่ 7) โดยในบท ที่ 2 ได้อภิปรายถึงความหมายของสวัสดิการที่ตีความได้ในหลากหลายมุมมอง เช่น มุมมอง ความสุข มุมมองการตอบสนองความต้องการ เป็นต้น ซึ่งสวัสดิการสังคมนั้นอาจมองได้ในสาม

236

ลักษณะด้วยกัน ได้แก่ สวัสดิการสังคมในลักษณะเป้าหมายของการพัฒนาสวัสดิการของคนใน สังคม (สุรพล ปธานวนิช, 2547) สวัสดิการสังคมในลักษณะเครื่องมือสร้างคุณภาพชีวิตและ ความมั่นคงของมนุษย์ (พงษ์เทพ สันติกุล, 2556) และสวัสดิการสังคมในลักษณะกิจกรรมของ รั ฐ เพื่ อ ความเป็ น อยู่ ที่ ดี ข องคนในสั ง คม (Midgley, 1997) อย่ า งไรก็ ดี ท่ า มกลางมุ ม มองที่ หลากหลายของสวัสดิการและสวัสดิการสังคม การศึกษาสวัสดิการสังคมในปัจจุบันได้สรุป รูปแบบการจัดสวัสดิการสังคมไว้สองรูปแบบหลักด้วยกัน คือ การจัดสวัสดิการสังคมกระแส หลักที่เน้นความเป็นทางการและการจัดบริการโดยสถาบันของรัฐ และการจัดสวัสดิการสังคม กระแสรองที่อยู่บนฐานแนวคิดสวัสดิการแบบพหุลักษณ์ที่ไม่ได้จากั ดอยู่เพียงสถาบันของรัฐ เท่านั้น นักคิดจานวนมากได้นาเสนอแนวคิดและทฤษฎีต่างๆ เกี่ยวกับสวัสดิการสังคมไว้ ซึ่งใน บทที่ 2 (ประกอบการเรียนการสอนคาบที่ 4-6) ของเอกสารประกอบการสอนฉบับนี้ได้สรุป กลุ่มแนวคิด ดั้งเดิมต่างๆ ไว้ตามวิธีก ารจาแนกของ Fiona Williams (1989) และ George and Wilding (1994) โดยจุดร่วมที่สาคัญของแนวคิดทั้งหลาย คือ การพิจารณาบทบาทที่แตกต่าง ระหว่างรัฐกับตลาดในการจัดสวัสดิการสังคมและหลักการที่พึงปรารถนาในการจัดสวัสดิการ สังคม เช่น กลุ่มแนวคิดเฟเบียนเชื่อในการแทรกแซงของรัฐที่เหมาะสมที่จะนาไปสู่สวัสดิก าร สังคมบนฐานของหลักเสรีภาพ มิตรภาพ และความเสมอภาค ในขณะที่กลุ่มขวาใหม่เชื่อว่าการ แทรกแซงของรัฐในการจัดสวัสดิการสังคมจะทาลายเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง เป็นต้น อย่างไรก็ดี มีแนวคิดที่กาลังอยู่ในกระแสหลักของการศึกษาสวัสดิก ารสังคมในปัจจุบัน คือ แนวคิดสวัสดิการสังคมแบบพหุลักษณ์ที่แตกต่างไปจากกลุ่มแนวคิดดั้งเดิมเหล่านี้ โดยแนวคิด แบบพหุลักษณ์เชื่อในความร่วมมือระหว่างภาคส่วนในการจัดสวัสดิการสังคมดังที่ได้กล่าวไว้ แล้วข้างต้น บทที่ 3 อธิบายแนวคิดเกี่ยวกับความมั่นคงทางสังคมซึ่งเป็นองค์ประกอบที่สาคัญของ นโยบายสังคม (ประกอบการเรียนการสอนคาบที่ 7) ซึ่งโดยทั่วไปในการศึกษานโยบายสังคม สวัสดิการสังคมและความมั่นคงทางสังคมมักถูกมองว่าเป็นเรื่องเดียวกัน ทว่า บทที่ 3 ได้เน้นย้า

237

ว่า ความมั่นคงทางสังคมนั้นมักเน้นถึงระบบและการจัดการเพื่อคุ้มครองสวัสดิการของคนใน สังคม ในขณะที่สวัสดิการสังคมมักจะเน้นถึงนโยบายที่มุ่งพัฒนาสังคมให้มีความกินดีอยู่ดีเสีย มากกว่า (ณรงค์ เพ็ชรประเสิรฐ, 2546) ซึ่งระบบการจัดสวัสดิการภายใต้แนวคิดสวัสดิการ สังคมนี้มอี ยู่สี่ประเภทด้วยกัน ได้แก่ การประกันสังคมที่รัฐ นายจ้าง และลูกจ้างร่วมกันรับภาระ ในการดูแลความมั่นคงทางสังคมให้กับลูกจ้าง การช่วยเหลือทางสังคมที่รัฐเป็นผู้ประเมินและให้ ความช่วยเหลือในลักษณะของการให้บริการ เงินสงเคราะห์ทางสังคมที่เน้นการช่วยเหลือในรูป ตัวเงินแก่ผู้ตกทุกข์ได้ยากในสังคม และประเภทสุดท้ายคือ การประกันความรับผิดของนายจ้าง ซึ่งรัฐ มัก จะก ากั บ ดู แลในลั ก ษณะการออกกฎหมายที่คุ้มครองให้ลูก จ้างได้รับการดูแลจาก นายจ้างหากเกิดเจ็บป่วยหรืออุบัติเหตุจากการทางาน หลังจากการอธิบายแนวคิดพื้นฐานในบทที่ 1-3 แล้วนัน้ บทที่ 4 ได้อธิบายการวางแผน และการบริหารนโยบายสังคม (ประกอบการเรียนการสอนคาบที่ 8) ในสามประเด็นหลัก คือ ตัวแสดงเชิงนโยบายในการวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม แนวคิดเกี่ยวกับการบริหาร นโยบายสั งคม และการกระจายอ านาจในการบริ ห ารนโยบายสั ง คม โดยตั ว แสดงหลัก ใน นโยบายสังคมประกอบด้วย รัฐ (ระดับชาติและระดับท้องถิ่น) ตลาด และครอบครัว (หรือชุมชน หรือภาคประชาสังคม) (Abrahamson, 1991) ซึ่งตัวแสดงทั้งสามมีบทบาทในการวางแผนและ การบริหารนโยบายสังคมแตกต่างกันไปในแต่ละพื้นที่ เช่น ในสวีเดน รัฐเป็นผู้ทาหน้าที่หลักใน การจัดสวัสดิการ ในเยอรมนี ระบบประกันสังคมเป็นระบบที่พยายามสร้างสมดุลระหว่างสาม ตัว แสดง หรือในประเทศไทยปัจจุบัน ชุมชนมีบ ทบาทสาคัญ มากในการจัดสวัสดิก ารให้กับ สมาชิกในชุมชน บทบาทของสามตัวแสดงที่แตกต่างกันนี้นามาสู่รูปแบบการบริหารนโยบาย สังคมที่แตกต่างกัน โดยรูปแบบการจัดสวัสดิการพื้นฐานที่พบเจอได้ทั่วไปและถูกสรุปไว้ในบทที่ 4 นี้มีอยู่สามรูปแบบด้วยกัน คือ รูปแบบรัฐสวัสดิการที่รัฐมีบทบาทหลักในการวางแผน บริหาร และก ากั บ ดู แ ล รู ป แบบสวั ส ดิ ก ารชุ ม ชนที่ ค รอบครั ว (ชุ ม ชน) เป็ น ตั ว แสดงหลั ก ในการจั ด สวัสดิการสังคม และรูปแบบสวัสดิการแบบผสมที่เน้นการผสานบทบาทของทั้งสามตัวแสดง เพื่อให้เกิดการจัดสวัสดิการที่ทั่วถึงและเป็นธรรมมากขึ้น

238

การบริหารนโยบายสังคมในปัจจุบันยัง ดาเนินไปภายใต้กระแสกดดันจากแนวคิดการ จัดการนิยม (managerialism) ที่เน้นการกระจายอานาจให้ทุกภาคส่วนเข้าร่วมรับผิดชอบในการ บริหารกิจการสาธารณะ (Clarke, Cochrane, & McLaughlin, 1994, p. 229) ดังนั้น บทที่ 4 จึง ได้อภิปรายถึงผลที่เกิดขึน้ จากกระแสกดดันดังกล่าวว่า ทาให้เกิดการจัดเรียงอานาจใหม่ในการ บริหารนโยบายสั งคมและเกิ ด ระบบลูก ผสม (hybrid) ที่ก ารบริก ารถู ก นาส่งโดยบุคลากรที่ หลากหลาย บ้างเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ บ้างเป็นนักวิชาชีพ เช่น นักสังคมสงเคราะห์ บ้างเป็นผู้สนใจ ทั่ ว ไป ซึ่ ง การเปลี่ ย นแปลงดั ง กล่ า วได้ ท าให้ เ กิ ด การผสานกั น ข องวั ฒ นธรรมองค์ ก ารที่ หลากหลาย เช่น วัฒนธรรมแบบราชการ วัฒนธรรมแบบวิชาชีพ วัฒนธรรมแบบบรรษัท เป็น ต้น นอกจากนี้ การกระจายอานาจในการบริหารนโยบายสังคมยังนามาสู่การปรับจุดสมดุลทาง อานาจระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งรัฐบาลท้องถิ่นได้เข้ามามีส่วนในการบริหาร นโยบายสังคมมากขึน้ เรื่อยๆ จนนามาสู่ความกังวลเกี่ยวกับความหลากหลายของมาตรฐานการ จัดสวัสดิการสังคม การท าความเข้ า ใจบทบาทของตั ว แสดงทั้ ง สามยั ง ช่ ว ยในการท าความเข้ า ใจ องค์ประกอบของนโยบายสังคมได้ดีขนึ้ โดยบทที่ 5 เป็นการอภิปรายองค์ประกอบเชิงกว้างของ นโยบายสังคมทั้งเจ็ดประเด็น (ประกอบการเรียนการสอนคาบที่ 9-11) ประเด็นที่หนึ่ง คือ ด้าน สาธารณสุ ข ซึ่งเป็นนโยบายสั งคมพื้นฐานที่ส าคัญ และจ าเป็นอย่ า งมากต่อประชาชน โดย นโยบายสาธารณสุ ข นี้ มี ก ารด าเนิ น การและถู ก ศึ ก ษาค้ น คว้ า อย่ า งมากมายและต่ อ เนื่ อ ง เนื่องจากเป็นนโยบายที่ส่งผลต่อคุณภาพชีวิตของคนในสังคมอย่างเห็นได้ชัด ประเด็นที่สอง คือ ด้านการศึกษา เป็นอีกหนึ่งนโยบายสังคมพื้นฐานที่สาคัญ ซึ่งตัวแสดงนโยบายสังคมทุกตัวแสดง ให้ความสาคัญกับการจัดสวัสดิก ารด้านการศึกษา ประเด็นที่สาม คือ ด้านการรัก ษาระดับ รายได้ หรือมักจะเป็นที่รู้จักในลักษณะของการประกันสังคม ที่เน้นการเตรียมความช่วยเหลือ เผื่อกรณีที่ประชาชนต้องตกอยู่ในความยากลาบาก ประเด็นที่สี่ คือ ด้านผู้สูงอายุ เป็นนโยบาย สังคมที่กาลังได้รับความสนใจจากทั่วโลกด้วยบริบทของการก้าวสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุใน หลายประเทศ โดยนโยบายสังคมด้านนี้เป็นการจัดสวัสดิการในหลายรูปแบบ เช่น เบี้ยยังชีพ เงินบานาญหลังเกษียณ เป็นต้น ประเด็นที่ห้า คือ ด้านที่พักอาศัย ซึ่งมีจุดเน้นที่การจัดเตรียมที่

239

อยู่ทั้งทางตรงและทางอ้อมให้กับกลุ่มคนไร้บ้าน ประเด็นที่หก คือ ด้านการจ้างงาน ซึ่งเป็น นโยบายสังคมที่มวี ัตถุประสงค์ให้เกิดการจ้างงานเต็มที่อันจะช่วยลดปัญหาพึ่งพิงสวัสดิการการ ว่างงานของรัฐลงได้ และประเด็นสุดท้ายคือ ด้านกระบวนการยุติธรรม ที่รัฐมักจะเป็นผู้จัด สวัสดิการด้านนีใ้ ห้กับประชาชน เช่น เงินช่วยเหลือทางกฎหมาย เป็นต้น บทที่ 6 และ 7 ของเอกสารฉบับนีเ้ ป็นการสรุปพัฒนาการและประสบการณ์จากในและ ต่ า งประเทศ โดยในบทที่ 6 น าเสนอประสบการณ์ ด้ า นนโยบายสั ง คมของประเทศไทย (ประกอบการเรียนการสอนคาบที่ 12) และบทที่ 7 (ประกอบการเรียนการสอนคาบที่ 13-14) ไม่เพียงแต่นาเสนอประสบการณ์จากต่างประเทศที่โดดเด่น เช่น สวีเดน สหราชอาณาจัก ร เยอรมนี สิงคโปร์ เป็นต้น แต่ยั งรวมไปถึง กรอบแนวคิดในการศึก ษาเปรี ย บเทีย บระหว่ า ง ประเทศ โดยเมื่อเปรียบเทียบกันระหว่างกรณีศึกษาจะมีข้อสรุปที่เห็นได้อย่างชัดเจนว่า แต่ละ ประเทศมีแนวทางการบริหารและการจัดสวัสดิการสังคมแตกต่างกันออกไปตามบริ บทของ ตนเอง โดยประเทศที่มีภูมิประเทศอยู่ใกล้เคียงกันไม่จาเป็นต้องมีนโยบายสังคมที่คล้ายคลึงกัน เสมอไป ดังเช่นที่ Costa-Font (2010, p. 482) ได้กล่าวไว้ว่า การบริหารนโยบายสังคมนั้นอยู่บน ฐานของบริ บ ทและประวั ติ ศ าสตร์ ข องสั ง คมมากกว่ า การค านึ ง ถึ ง ประสิ ท ธิ ภ าพของการ จัดบริการภายใต้นโยบายนั้น 10.2 แนวโน้ม (Trends) การศึกษานโยบายสังคม การศึกษานโยบายสังคมมีแนวโน้มที่จะให้ความสาคัญกับการศึกษาสวัสดิการสังคมที่ ไม่จากัดอยู่เพียงนโยบายหรือบริการที่จัดเตรียมโดยรัฐอีกต่อไป ภายใต้แนวคิดสวัสดิการสังคม กระแสรองหรือสวัสดิการสังคมทางเลือก นักคิดและนักวิชาการได้หันมาศึกษาความสัมพันธ์ ระหว่างภาคส่วนที่มีต่อการจัดสวัสดิการสังคมมากขึน้ เรื่อยๆ (เช่น Abrahamson, 1991; Bifulco, Bricocoli, & Monteleone, 2008; ระพีพรรณ คาหอม และคณะ, 2551; วริฎฐา แก้วเกตุ , ไม่ ระบุ) โดยในขณะที่ก ารจัด สวั ส ดิก ารสังคมแบบผสม (welfare mix) ที่เ ติบ โตมาจากแนวคิ ด สวั ส ดิ ก ารสั ง คมแบบพหุ ลั ก ษณ์ (welfare pluralism) ได้ รั บ ความสนใจจากภาครั ฐ และภาค ประชาสั ง คมมากขึ้ น การศึ ก ษานโยบายสัง คมก็ ขยายจุ ด สนใจให้ ค รอบคลุม สวัส ดิก ารทุก

240

รูปแบบที่เกิดขึน้ ในสังคม เช่น สวัสดิการแบบเป็นทางการ/ไม่เป็นทางการ สวัสดิการเชิงสถาบัน/ นอกสถาบั น และค าว่ า นโยบายสั ง คมก็ อ าจต้ อ งได้ รั บ การนิ ย ามเสี ย ใหม่ ใ ห้ ส อดคล้ อ งกั บ สภาวการณ์ ก ารจั ด สวั ส ดิก ารภายในสั งคมที่เ ป็น จริง ในโลกปั จ จุ บัน โดยนโยบายสั งคมใน ปัจจุบัน คือ นโยบายที่กาหนดแนวทางการจัดเตรียมสวัสดิการให้กับประชาชนในสังคมโดยตัว แสดงนโยบายสั งคมใดตัว แสดงหนึ่ง เช่น รัฐ เอกชน หรือประชาสังคม หรือการจัดเตรีย ม สวัสดิการผ่านความร่วมมือของสองตัวแสดงขึ้นไป ขอบข่ายนโยบายสั งคมในฐานะนโยบายสาธารณะที่ขยายขึ้นนั้นได้ทาให้ก ารศึกษา นโยบายสั งคมมีแนวโน้มต้องพั ฒนากรอบแนวคิดและเครื่องมือในการวิเคราะห์เ พิ่มขึ้น แต่ การศึกษานโยบายสังคมภายใต้ขอบข่ายนี้พึงระวังการศึกษาที่ไร้ทิศทางและสับสนปนเปจนไม่ อาจวิเคราะห์และวิพากษ์ได้อย่างชัดเจนและเป็นระบบ อันเนื่องมาจากขอบเขตของการศึกษาได้ ขยายขึ้นจนดูเหมือนว่าจะไม่มีเขตสิ้นสุดของการศึกษา จากที่เคยมีขอบเขตชัดเจนว่านโยบาย สั งคมเป็นเรื่องของรัฐ เมื่อได้ย อมรับ เอานโยบายสังคมที่เ อกชนและประชาสังคมเป็นได้ทั้ง เจ้าภาพและหุ้นส่วนเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการศึกษา แนวคิดพื้นฐาน รูปแบบ และบริบทต่างๆ ย่อมหลากหลายขึน้ จนอาจทาให้ผู้ศึกษาเกิดความสับสนก็เป็นได้ ดังนัน้ ข้อเสนอแนะหนึ่งในการ ลดความสับสนดังกล่าว คือ การศึกษาวิเคราะห์นโยบายสังคมบนฐานของบทบาท หน้าที่ และ ความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงนโยบาย ซึ่งมักจะนามาสู่ข้อสรุปว่าด้วยรูปแบบการจัดสวัสดิการ สังคมที่ไม่ได้จากัดอยู่เพียงการเป็นรัฐสวัสดิการเท่านั้น ดังที่ได้แสดงให้เห็นเป็นตัวอย่างไว้ในบท ที่ 4 ของเอกสารเล่มนี้นั่นเอง 10.3 ความท้าทาย (Challenges) ในการวางแผนและการบริหารนโยบายสังคม ความท้าทายของการวางแผนและการบริหารนโยบายสังคมมีอยู่อย่างน้อยสามประการ ด้วยกัน ประการแรก คือ การต่อรองบทบาท หน้าที่ และความรับผิดชอบระหว่างตัวแสดง ซึ่ง ดังที่ได้นาเสนอไปแล้วนั้น ตัวแสดงหลักทั้งสามประการล้วนมีส่วนเกี่ยวข้องกับการวางแผนและ การบริหารนโยบายสังคม แต่สิ่งที่ยังต้องมีการตกลงกันระหว่างตัวแสดง คือ การสร้างสมดุล ของบทบาทในการจัดสวัสดิการของแต่ละตัวแสดง (Harris, Cairns, & Hutchinson, 2004) ที่จะ

241

ช่วยให้ประชาชนสามารถเข้าถึงสวัสดิการได้อย่างเท่าเทียม เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพและ ประสิทธิผล ประการที่สองซึ่งเกี่ยวเนื่องกับประเด็นแรก คือ เมื่อการสร้างสมดุลระหว่างตัว แสดงไม่ได้จากัดอยู่เพียงระดับชาติ สังคมจึงเดินมาถึงทางสองแพร่งระหว่างเอกภาพ (unity) กับ ความหลากหลาย (variation) ของการจัดสวัสดิการสังคม (Trydegard & Thorslund, 2010) กล่าวคือ หากรัฐยังแสดงบทบาทเป็นผู้จัดสวัสดิการสังคมหลักอาจนามาสู่สวัสดิการสังคมที่มี มาตรฐานเดียวกันได้มากกว่าการที่ตัวแสดงอื่นๆ เข้ามามีบทบาทในการจัดสวัสดิการสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการสังคมระดับชุมชนและท้องถิ่น ซึ่งมักนามา ซึ่งความหลากหลายของมาตรฐานการจัดสวัสดิการสังคมเมื่อเปรียบเทียบข้ามพืน้ ที่ ประการสุดท้าย คือ ปัญหาสังคมที่มีความสลับซับซ้อนเพิ่มมากขึน้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อเทคโนโลยีสารสนเทศที่พัฒนาอย่างรวดเร็วได้สร้างสังคมเสมือน (virtual society) ให้ดาเนิน คู่กันไปกับโลกแห่งความเป็นจริง (real world) ปัญหาสังคมจึงไม่ได้จากัดอยู่ในรูปแบบเดิมๆ อีก ต่อไป ในขณะเดียวกัน ด้วยเทคโนโลยีดังกล่าว โลกกาลังเข้าสู่ยุคข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) ที่ ระบบสารสนเทศสามารถรวบรวมข้อมูลได้มหาศาล แต่ผู้ที่ครอบครองและใช้ประโยชน์จาก ข้อมูล เหล่านี้ไ ด้ส่ ว นใหญ่ มัก เป็น องค์ก รที่แ สวงผลก าไรเป็ น หลัก คาถามสาคัญ คือ จะท า อย่างไรให้ข้อมูลขนาดใหญ่นี้เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนานโยบายสังคมที่ช่วยในการแก้ปัญหา สังคมที่สลับซับซ้อนได้ สรุปส่งท้าย รายวิ ช าการวางแผนและการบริ ห ารนโยบายสั ง คมเป็ น รายวิ ช าในแขนงวิ ช ารั ฐ ประศาสนศาสตร์ (Public Administration) ซึ่งมุ่งพัฒนาความเข้าใจเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ เฉพาะด้าน โดยเอกสารเล่มนี้เป็นความพยายามที่จะขับเน้นการศึกษานโยบายสังคมผ่านกรอบ การวิเคราะห์แบบรัฐประศาสนศาสตร์ และในท้ายที่สุด เราจะเห็นได้ว่า นโยบายสังคมเกี่ยวข้อง กับการบริหารกิจการสาธารณะ (public administration) อย่างแยกไม่ออก กล่าวคือ นโยบาย สังคมถือเป็นกิจการสาธารณะประเภทหนึ่งที่มีรัฐและสาธารณะเข้ามาเกี่ยวข้อง และในขณะที่ แนวคิดการบริหารกิจการสาธารณะขยายขอบข่ายจากรัฐสู่สาธารณะ นโยบายสังคมในปัจจุบัน

242

ก็ขยายขอบข่ายไปในทิศทางเดียวกั นด้วย ทั้งนี้ ผู้ที่สนใจศึกษานโยบายสังคมให้ลึก ลงไปใน อนาคตอาจต้ อ งท าความเข้า ใจแนวคิ ดเกี่ ย วกั บ การบริ หารกิจ การสาธารณะและนโยบาย สาธารณะให้ลึกลงไปพร้อมกัน ------------------------------------เอกสารอ้างอิง ณรงค์ เพ็ชรประเสิรฐ. (2546). บทสังเคราะห์ภาพรวมการพัฒนาระบบสวัสดิการสาหรับคนจน และคนด้อยโอกาส. กรุงเทพฯ: ศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. พงษ์เทพ สันติกุล. (2556). สวัสดิการสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ในยุคสมัยโลกาภิวัตน์ . กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. ระพีพรรณ คาหอม, ทิพาภรณ์ โพธิ์ถวิล , สิริกร บุญสังข์ , & วริฎฐา แก้วเกตุ. (2551). การ สังเคราะห์องค์ความรู้การบูรณาการเครือข่ายกองทุนสวัสดิการชุมชน: ทางเลือกใหม่ ของสวั ส ดิ ก ารพหุ ลั ก ษณ์ ไ ทย. Paper presented at the การระดมความคิ ด เห็ น เพื่ อ สังเคราะห์บทเรียนโครงการสังเคราะห์องค์ความรู้การพัฒนารูปแบบการบูรณาการ เครือข่ายกองทุนสวัสดิการชุมชนระดับอาเภอ 12 พื้นที่, กรุงเทพฯ. วริฎฐา แก้วเกตุ. (ไม่ระบุ). การจัดสวัสดิการแบบบูรณการในชุมชนโดยหุ้นส่วนการพัฒนา หลายฝ่าย ศึกษาเฉพาะกรณี ตาบลน้าเกี๋ยน กิ่งอาเภอภูเพียง จังหวัดน่า . คณะสังคม สงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. www.tu.ac.th/org/socadm/. Retrieved from www.tu.ac.th/org/socadm/about/.../การจัดสวัสดิการแบบบูรณาการ.doc สุรพล ปธานวนิช. (2547). นโยบายสังคม: เส้นทางสู่รัฐสวัสดิการ. กรุงเทพฯ: สานักพิมพ์แห่ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

Abrahamson, P. E. (1991). Welfare and Poverty in the Europe of the 1990S: Social Progress or Social Dumping? International Journal of Health Services, 2 1 ( 2 ) , 2 3 7 - 2 6 4 . doi:10.2190/un67-uwbw-dg0c-bbyg Bifulco, L., Bricocoli, M., & Monteleone, R. (2 0 0 8 ) . Activation and Local Welfare in Italy: Trends and Issues. Social Policy & Administration, 4 2 ( 2 ) , 1 4 3 - 1 5 9 . doi:10.1111/j.1467-9515.2008.00600.x

243

Bochel, H. M., Bochel, C., Page, R., & Sykes, R. (2 0 0 5 ) . Social policy : issues and developments. Harlow: Pearson/Prentice Hall.

Clarke, J., Cochrane, A., & McLaughlin, E. (1994). Managing social policy. London: Sage.

Costa-Font, J. (2 0 1 0 ) . Devolution, Diversity and Welfare Reform: Long-term Care in the 'Latin Rim'. Social Policy & Administration, 44(4), 481-494.

George, V., & Wilding, P. (1994). Welfare and Ideology. Hertfordshire: Harvester Wheatshelf.

Harris, M., Cairns, B., & Hutchinson, R. (2 0 0 4 ) . “ So Many Tiers, So Many Agendas, So Many Pots of Money�: The Challenge of English Regionalization for Voluntary and Community Organizations. Social Policy and Administration, 38(5), 525-540.

Midgley, J. (1997). Social welfare in global context. Thousand Oaks: Sage Publications.

Trydegard, G.-B., & Thorslund, M. (2 0 1 0 ) . One Uniform State or a Multitude of Welfare Municipalities? The Evolution of Local Variation in Swedish Elder Care. Social Policy & Administration, 44(4), 495-511.

Williams, F. (1989) . Social policy, a critical introduction : issues of race, gender and class.

Cambridge: Polity in association with Basil Blackwell.

---------------------------------------

244

ภาคผนวก: นโยบาย/กฎหมาย/ระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการจัดสวัสดิการภายในท้องถิ่น ปี พ.ศ. ที่ ประกาศใช้

2496

หน่วยงานรับผิดชอบ ชื่อกฎหมายระเบียบ/

หลักรักษาการตาม/

สาระสาคัญที่เกี่ยวกับงานวิจยั

กฎหมาย

พ .ร.บ. เทศบาล พ.ศ.2496

กระทรวงมหาดไทย

ระบบสวัสดิการทีเ่ กี่ยวข้อง

กาหนด

กาหนดขอบเขตอานาจ หน้าที่

ขอบเขตของ

เบี้ยยัง

อปท.

ชีพ

ประกันสังคม

สวัสดิการ ชุมชน

/

และความรับผิดชอบของ เทศบาล 2498

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.2)

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

พ .ศ.2498 2499

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.3) พ .ศ.2499

2505

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.4) พ .ศ.2505

2510

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.5) พ .ศ.2510

245

ปี พ.ศ. ที่ ประกาศใช้

2511

หน่วยงานรับผิดชอบ ชื่อกฎหมายระเบียบ/

หลักรักษาการตาม/

สาระสาคัญที่เกี่ยวกับงานวิจยั

กฎหมาย

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.6)

ระบบสวัสดิการทีเ่ กี่ยวข้อง

กาหนด ขอบเขตของ

เบี้ยยัง

อปท.

ชีพ

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

ประกันสังคม

สวัสดิการ ชุมชน

พ .ศ.2511 2517

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.7) พ .ศ.2517

2519

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.8) พ .ศ.2519

2523

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.9) พ .ศ.2523

2533

พ .ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.

2533

กระทรวงแรงงาน

สวัสดิการครอบคลุม

/

ผูป้ ระกันตน มาตรา 33 (แรงงานในระบบ (39 (อดีต ผูป้ ระกันตนที่ต้องการอยู่ใน ระบบต่อ และ (40 (สมัครใจ( 246

ปี พ.ศ. ที่ ประกาศใช้

2537 2537

หน่วยงานรับผิดชอบ ชื่อกฎหมายระเบียบ/

หลักรักษาการตาม/

สาระสาคัญที่เกี่ยวกับงานวิจยั

กฎหมาย

พร.บ. สภาตาบลและองค์การ. กระทรวงมหาดไทย

กาหนดขอบเขตอานาจ หน้าที่

.บริหารส่วนตาบล พ.ศ2537

และความรับผิดชอบของ อบต.

พ ร.บ.ประกันสังคม (ฉบับที่.2) กระทรวงแรงงาน

ระบบสวัสดิการทีเ่ กี่ยวข้อง

กาหนด ขอบเขตของ

เบี้ยยัง

อปท.

ชีพ

ประกันสังคม

สวัสดิการ ชุมชน

/

ภาพรวมคงเดิม

/

พ .ศ.2537 2538

พร.บ. สภาตาบลและองค์การ. กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

พร.บ. สภาตาบลและองค์การ. กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

บริหารส่วนตาบล (ฉบับที่2) พ .ศ.2538 2542

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.10) พ .ศ.2542 บริหารส่วนตาบล (ฉบับที่3) พ .ศ.2542

247

ปี พ.ศ. ที่ ประกาศใช้

หน่วยงานรับผิดชอบ ชื่อกฎหมายระเบียบ/

หลักรักษาการตาม/

ระบบสวัสดิการทีเ่ กี่ยวข้อง

กาหนด สาระสาคัญที่เกี่ยวกับงานวิจยั

กฎหมาย

พ.ร.บ. กาหนดแผนและขั้นตอน กระทรวงมหาดไทย

กาหนดแนวทางและขั้นตอน

การกระจายอานาจให้แก่

การกระจายอานาจแก่ อปท.

ขอบเขตของ

เบี้ยยัง

อปท.

ชีพ

/

/

ประกันสังคม

สวัสดิการ ชุมชน

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ .ศ.2542 พ ร.บ.ประกันสังคม (ฉบับที่.3) กระทรวงแรงงาน

ภาพรวมคงเดิม

/

พ .ศ.2542 2543

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.11)

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

พ .ศ.2543 2545

แผนปฏิบัติการกาหนดขั้นตอน

กระทรวงมหาดไทย

ระบุวิธีปฏิบัติการกระจาย

การกระจายอานาจให้แก่

อานาจและถ่ายโอนภารกิจแก่

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อปท.

/

/

ฉบับที่ 1 (พ .ศ.2545)

248

ปี พ.ศ. ที่ ประกาศใช้

2546

หน่วยงานรับผิดชอบ ชื่อกฎหมายระเบียบ/

หลักรักษาการตาม/

สาระสาคัญที่เกี่ยวกับงานวิจยั

กฎหมาย

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.12)

ระบบสวัสดิการทีเ่ กี่ยวข้อง

กาหนด ขอบเขตของ

เบี้ยยัง

อปท.

ชีพ

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

พร.บ. สภาตาบลและองค์การ. กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

ภาพรวมคงเดิม

/

ประกันสังคม

สวัสดิการ ชุมชน

พ .ศ.2546 บริหารส่วนตาบล (ฉบับที่4) พ .ศ.2546 พร.บ. สภาตาบลและองค์การ. กระทรวงมหาดไทย บริหารส่วนตาบล (ฉบับที่5) พ .ศ.2546 พร.บ. ส่งเสริมการจัด.

กระทรวงการพัฒนา

ครอบคลุมทุกกลุ่มที่พึงได้รับ

.สวัสดิการสังคม พ.ศ2546

สังคมและความมั่นคง สวัสดิการสังคม

/

/

ของมนุษย์

249

ปี พ.ศ. ที่ ประกาศใช้

หน่วยงานรับผิดชอบ ชื่อกฎหมายระเบียบ/

หลักรักษาการตาม/

ระบบสวัสดิการทีเ่ กี่ยวข้อง

กาหนด สาระสาคัญที่เกี่ยวกับงานวิจยั

กฎหมาย

ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่า กระทรวงมหาดไทย

(1) ครอบคลุมผูส้ ูงอายุ ผูพ้ ิการ

ด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์เพื่อ

ผูต้ ิดเชือ้ )2) ยกเลิกระเบียบ

การยังชีพขององค์กรปกครอง

กรมประชาสงเคราะห์เกี่ยวกับ

ส่วนท้องถิ่น พ .ศ.2548

เบีย้ ยังชีพผู้สูงอายุ ผูพ้ ิการ และ

ขอบเขตของ

เบี้ยยัง

อปท.

ชีพ

ประกันสังคม

สวัสดิการ ชุมชน

/

ผูต้ ิดเชือ้ ที่เคยมีมาแต่เดิม 2550

พร.บ. ส่งเสริมการจัด.

กระทรวงการพัฒนา

(1) ครอบคลุมทุกกลุ่มที่พึงได้รับ

สวัสดิการสังคม (ฉบับที่2)

สังคมและความมั่นคง สวัสดิการสังคม )2) ให้การ

พ .ศ.2550

ของมนุษย์

/

รับรององค์กรสวัสดิการชุมชน อย่างเป็นทางการเป็นครั้งแรก

2551

แผนปฏิบัติการกาหนดขั้นตอน

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

/

การกระจายอานาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ 2 (พ .ศ.2551) 250

ปี พ.ศ. ที่ ประกาศใช้

2552

หน่วยงานรับผิดชอบ ชื่อกฎหมายระเบียบ/

หลักรักษาการตาม/

สาระสาคัญที่เกี่ยวกับงานวิจยั

กฎหมาย

พ ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่.13)

ระบบสวัสดิการทีเ่ กี่ยวข้อง

กาหนด ขอบเขตของ

เบี้ยยัง

อปท.

ชีพ

กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

พร.บ. สภาตาบลและองค์การ. กระทรวงมหาดไทย

ภาพรวมคงเดิม

/

ประกันสังคม

สวัสดิการ ชุมชน

พ .ศ.2552 บริหารส่วนตาบล (ฉบับที่6) พ .ศ.2552 2553

2558

มติ ครม เมื่อวันที่ .29 มิ .ย.

กระทรวงมหาดไทย

อปทสนับสนุนการจัดตั้ง .

2553 เรื่อง แนวทางสนับสนุน

กองทุนฯ การพัฒนาการ

การดาเนินงานกองทุน

ดาเนินงานกองทุนฯ การติดตาม

สวัสดิการชุมชนขององค์กร

กองทุนฯ และสมทบ

ปกครองส่วนท้องถิ่น

งบประมาณกองทุนฯ

พ ร.บ.ประกันสังคม (ฉบับที่.4) กระทรวงแรงงาน

เพิ่มเติมการกาหนดให้รัฐร่วม

พ .ศ.2558

จ่ายเงินสมทบให้ผปู้ ระกันตน

/

/

มาตรา 40 251

ปี พ.ศ. ที่ ประกาศใช้

-

หน่วยงานรับผิดชอบ ชื่อกฎหมายระเบียบ/

หลักรักษาการตาม/

ระบบสวัสดิการทีเ่ กี่ยวข้อง

กาหนด สาระสาคัญที่เกี่ยวกับงานวิจยั

กฎหมาย

กฎหรือระเบียบของแต่ละ

องค์กรสวัสดิการ

กาหนดตามความต้องการของ

องค์กรสวัสดิการชุมชนที่

ชุมชน

ชุมชน

ขอบเขตของ

เบี้ยยัง

อปท.

ชีพ

ประกันสังคม

สวัสดิการ ชุมชน /

ร่วมกันร่างขึ้นมาภายในชุมชน รวม จานวนนโยบายกฎหมาย/ระเบียบที่เกี่ยวข้องแต่ละด้าน/

22

5

4

4

252

253