Innhold
Forord. . ..................................................................................... 5 1. Statsansatteloven og dens virkeområde. . ..................................... 11 1.1 Oversikt...................................................................... 11 1.1.1 Hvorfor en særlov for statsansatte og hvem gjelder den for?........................................................... 11 1.1.2 Hva omhandler statsansatteloven?.......................... 12 1.1.3 Aktuelle kilder.. ................................................. 14 1.1.4 Personalreglement.............................................. 17 1.2 Den historiske utviklingen av statsansatteloven..................... 19 1.3 Arbeidsgiver- og arbeidstakerbegrepet i staten....................... 22 1.3.1 Statlig virksomhet og arbeidsgiverbegrepet............... 22 1.3.2 Statsansatt og embetsmann. . ................................. 24 1.4 Bokas videre oppbygging................................................. 28 2. Ansettelse i staten. . ................................................................ 30 2.1 Oversikt...................................................................... 30 2.2 Kvalifikasjonsprinsippet.................................................. 31 2.2.1 Best kvalifisert................................................... 31 2.2.2 Positiv særbehandling.. ........................................ 36 2.3 Utlysningsplikt............................................................. 38 2.3.1 Hovedregel og unntak......................................... 38 2.3.2 Utlysingens innhold og bindingseffekt.................... 42 2.4 Fortrinnsrett for deltidsansatte og rett til utvidet stilling.......... 45 2.5 Midlertidig ansettelse..................................................... 52 2.5.1 Fast eller midlertidig ansettelse.............................. 52 2.5.2 Vilkår for midlertidig ansettelse............................. 54 2.5.2.1 Generelt............................................ 54 2.5.2.2 Arbeid av midlertidig karakter................ 54 2.5.2.3 Vikar................................................ 55 2.5.2.4 Praksisarbeid og utdanningsstillinger........ 58 2.5.2.5 Uforutsett behov................................. 59 2.5.3 Treårsregelen. . ................................................... 60 2.5.4 Formkrav og opphør av midlertidig ansettelse........... 61 2.5.5 Rettsvirkninger av ulovlig midlertidig ansettelse........ 62 7
Innhold
2.6 Åremål........................................................................ 64 2.7 Åremål og konstitusjon av embetsmenn.............................. 65 2.8 Innleie av arbeidstakere................................................... 67 2.8.1 Hva er innleie?.................................................. 67 2.8.2 Innleie fra bemanningsforetak............................... 68 2.8.2.1 Vilkår............................................... 68 2.8.2.2 Likebehandling av innleide arbeidstakere. . . 69 2.8.2.3 Rettsvirkninger av ulovlig innleie. . ........... 70 2.8.3 Innleie av arbeidstakere fra en virksomhet som ikke har til formål å drive utleie................................... 70 2.9 Ansettelsesprosedyrer. . .................................................... 71 2.9.1 Saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og offentleglova. . ........................................................... 71 2.9.2 Innstilling........................................................ 76 2.9.3 Ansettelsesvedtaket. . ........................................... 77 2.9.4 Administrative ansettelser.................................... 80 2.9.5 Utnevning av embetsmenn. . ................................. 81 2.10 Oppsummering.. ........................................................... 81 3. Opphør mv.......................................................................... 83 3.1 Oversikt...................................................................... 83 3.2 Omorganisering og endringer........................................... 83 3.3 Prøvetid...................................................................... 85 3.4 Oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold..................... 88 3.4.1 Saklig grunn..................................................... 88 3.4.2 Tilbud om annen passende stilling......................... 89 3.4.3 Interesseavveiing................................................ 91 3.4.4 Utvelgelse........................................................ 92 3.5 Oppsigelse på grunn av den statsansattes forhold................... 94 3.5.1 Generelt.......................................................... 94 3.5.2 Sykdom. . ......................................................... 94 3.5.3 Oppfyllelse av kvalifikasjonskrav. . .......................... 97 3.5.4 Uskikket for stillingen......................................... 97 3.5.5 Krenket tjenesteplikter........................................ 99 3.5.5.1 Generelt............................................ 99 3.5.5.2 Ordrenekt.. ........................................ 100 3.5.5.3 Ulegitimert fravær............................... 100 3.5.5.4 Tillitssvikt og utilbørlig opptreden........... 102 3.5.5.5 Misbruk av rusmidler........................... 102 3.5.5.6 Samarbeidsproblemer........................... 103 3.5.5.7 Brudd på lojalitetsplikten...................... 104 3.6 Oppsigelsesvern ved sykdom, svangerskap og militærtjeneste mv............................................................................. 106 3.7 Oppsigelsesfrister.. ......................................................... 109 8
Innhold
4.
5.
6. 7.
3.8 Beregning av ansettelsestid............................................... 109 3.9 Ekstern fortrinnsrett. . ..................................................... 111 3.10 Ordensstraff................................................................. 113 3.11 Avskjed og suspensjon.. ................................................... 116 3.11.1 Avskjed av statsansatte. . ....................................... 116 3.11.2 Avskjed av embetsmenn. . ..................................... 119 3.11.3 Suspensjon....................................................... 120 Vedtaksmyndighet og saksbehandlingsregler............................... 122 4.1 Vedtaksmyndighet for statsansatte..................................... 122 4.2 Vedtaksmyndighet for embetsmenn og statsansatte som beskikkes av Kongen...................................................... 123 4.3 Saksbehandling............................................................. 123 4.3.1 Generelt.......................................................... 123 4.3.2 Saksbehandlingsregler i forvaltningsloven.. ............... 124 4.3.3 Muntlig forklaringsrett........................................ 124 Klage og søksmål.. ................................................................. 126 5.1 Generelt...................................................................... 126 5.2 Klagerett og klageinstans................................................. 126 5.3 Søksmålsregler for domstolene.......................................... 127 5.4 Oppsettende virkning..................................................... 127 5.4.1 Iverksettelse av vedtak som gjelder statsansatte.......... 127 5.4.2 Iverksettelse av vedtak som gjelder embetsmenn........ 128 5.5 Virkninger av ulovlig ordenstraff, oppsigelse, suspensjon eller avskjed. . ...................................................................... 129 5.5.1 Privatrettslig håndheving..................................... 129 5.5.2 Ugyldighet....................................................... 130 5.5.3 Erstatning........................................................ 130 Gaver mv. i tjenesten. . ............................................................ 132 Overgangsregler. . .................................................................. 133
Litteraturhenvisninger, forarbeider mv............................................. 135 Domsregister mv......................................................................... 137 Stikkord.................................................................................... 139
9
Kapit tel 1
Statsansatteloven og dens virkeområde
1.1 Oversikt 1.1.1 Hvorfor en særlov for statsansatte og hvem gjelder den for? Alle arbeidsforhold er i utgangspunktet regulert av arbeidsmiljøloven, som gjelder både privat og offentlig sektor. Enkelte sider ved arbeidsforholdet til statsansatte er imidlertid særskilt regulert i statsansatteloven av 16. juni 2017 nr. 67 (statsansattel.). Loven erstatter den tidligere loven om statens tjenestemenn m.m. av 4. mars 1983 nr. 3 og innfører en mer kjønnsnøytral tittel. Forskrift til lov om statens ansatte mv. av 21. juni 2017 nr. 838 utfyller loven. Tematisk regulerer loven særskilt ansettelse og opphør av arbeidsforholdet. Denne særlovgivingen for statstjenestemenn har eksistert helt siden 1918, og blitt begrunnet på litt ulike måter med det spesielle ved å være ansatt i statsforvaltningen. Det spesielle kan ligge i forskjellen mellom privat og offentlig sektor, og det uttales i forarbeidene at «statsansatte utfører viktige oppgaver på vegne av samfunnet, forvalter offentlige midler og utfører oppgaver som til dels adskiller seg fra oppgaver i andre sektorer».1 Denne formuleringen vil imidlertid også i stor grad kunne brukes om ansatte i kommuner og fylkeskommuner, uten at denne gruppen av offentlig ansatte er underlagt tilsvarende særregulering som statsansatte. For ansatte i kommuner og fylkeskommuner gjelder arbeidsmiljøloven på samme måte som for ansatte i privat sektor. Det spesielle med å være statsansatt vil imidlertid kunne knyttes til at staten er hierarkisk oppbygd, og styres gjennom lovverk, budsjett, fullmakter og statsrådens instruksjonsmyndighet. Prinsippet om ministeransvar gjelder i forholdet mellom Storting og regjering og innebærer at en statsråd er ansvarlig overfor Stortinget for departementet og underliggende virksomheter. Det demokratiske styringssystemet må hente legitimitet fra folket. Dette konsti1
Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 1.1.
11
Statsansat teloven
tusjonelle særpreget er en viktig begrunnelse for statsansatteloven.2 Statens særpreg handler også om at den offentlige myndigheten som utøves ofte kan være knyttet til inngripende maktmidler og sanksjonsmuligheter. Typiske eksempler er politi, forsvar, toll og skatt. Dette fordrer at innbyggerne har stor tillit til statsansatte. Statsansatteloven skal sikre at ansettelser skjer på en tillitsskapende måte og at det ikke tas utenforliggende hensyn, og at statsansatte skal være trygge i å kunne utøve sin myndighet uten å risikere represalier.3 Statsansatteloven gjelder for den som er arbeidstaker i staten, jf. statsansatteloven § 1 første ledd første setning. I staten er det to grupper av ansatte: embetsmenn, som utnevnes til et embete av Kongen, og de øvrige, som betegnes statsansatte, jf. statsansattel. § 1 andre ledd. I statlig forvaltning er det ca. 161 000 ansatte, hvorav ca. 1800 er embetsmenn.4 Statsansatteloven gjelder bare for embetsmenn der dette er uttrykkelig sagt; det samme gjelder for innleie av arbeidstakere, jf. statsansattel. § 1 første ledd, andre setning. Utenfor lovens nedslagsfelt faller ansatte i statlig aksjeselskap (f. eks. NRK og NSB), statsforetak (f. eks. Statkraft) og særlovsselskaper (for eksempel de regionale helseforetakene, som Helse Sør-Øst, Helse Nord etc.). Disse virksomhetene er etablert som egne rettssubjekter og er ikke en del av staten som juridisk person. De ansatte i disse selskapene reguleres derfor ikke av statsansatteloven. Nedenfor i punkt 1.3 viser jeg i figur 1.1 en oversikt over organiseringen av offentlig sektor, hvor jeg også går nærmere inn på arbeidsgiver- og arbeidstaker begrepet i statlig sektor. Jeg poengterer imidlertid allerede her at i staten er arbeidsgiverbegrepet ikke knyttet til staten som sådan, men til den enkelte statlige virksomheten, den enkelte statsetat etc. Eksempelvis er et departement en egen virksomhet, Tolletaten er en egen virksomhet, Universitetet i Oslo er en egen virksomhet etc.
1.1.2
Hva omhandler statsansatteloven?
Loven regulerer som nevnt særskilt ansettelse og opphør av et ansettelsesforhold i staten. Når det gjelder ansettelse er nå kvalifikasjonsprinsippet lovfestet – et prinsipp som innebærer at den best kvalifiserte ut fra utdanning, erfaring og 2 3 4
Rapport fra Tjenestemannsutvalget 18.12.2015 Ansettelsesforhold i staten pkt. 16.5.2. Rapport fra Tjenestemannsutvalget 18.12.2015 Ansettelsesforhold i staten pkt. 16.5.3. Tall er hentet fra Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 5.2 og Rapport fra Tjenestemannsutvalget 18.12.2015 Ansettelsesforhold i staten pkt. 6.3.Her vises også ulike grafer over ansatte fordelt på departement med underliggende virksomheter, faste og midlertidige, kjønnsfordeling, alderssammensetning etc.
12
Kapit tel 1: Statsansat teloven og dens virkeområde
personlig egnethet sett i lys av den aktuelle stillingen skal ansettes. Hoved regelen er at alle stillinger skal lyses ut. Loven legger opp til en totrinnsbehandling ved ansettelse og gir regler om innstilling av søkere før det treffes vedtak om ansettelse. I departementene skal innstilling foretas av et innstillingsråd, mens i andre statlige virksomheter er det nærmeste leder som skal avgi innstilling. Ansettelsen foretas i statsråd, av et departement eller i et ansettelsesråd. Et ansettelsesråd har alltid en leder som er oppnevnt av arbeidsgiveren, men ellers like mange medlemmer fra arbeidstakersiden som fra arbeidsgiversiden. Ansettelsesrådet er altså klart et medbestemmelsesorgan. Det kan gjøres unntak fra disse reglene ved ansettelse inntil seks måneder – såkalt administrativ ansettelse. Staten har mange ulike oppgaver og virksomhetene har stor variasjon i størrelse og organisering. For å sikre lokal tilpasning pålegger statsansatte loven at visse bestemmelser skal fastsettes i et personalreglement, og hver virksomhet må derfor utarbeide et slikt reglement. Spesielt for statlig sektor er at personalreglementet skal framforhandles mellom ledelsen for virksomheten og tjenestemannsorganisasjonene. Personalreglementet vil derfor representere en ytterligere mulighet for medbestemmelse. Alle regler jeg har nevnt i det foregående er særregler i statsansatteloven som ikke har sin parallell i arbeidsmiljø loven. Reglene om midlertidig ansettelse derimot, er regulert i begge lovene og til dels med samme ordlyd, men kan innebære noen forskjeller. Blant annet framhever forarbeidene til statsansatteloven at bestemmelsene skal tolkes i samsvar med statens særpreg.5 Statsansatteloven inneholder også regler om innleie og fortrinnsrettsregler for deltidsansatte, og disse reglene er helt etter mønster av tilsvarende regler i arbeidsmiljøloven. Statsansatteloven inneholder videre en bestemmelse om plikten til å finne seg i omorganiseringer og endringer, og som tolkes helt i tråd med det generelle utgangspunktet for arbeidsgiveres endringskompetanse med hjemmel i styringsrett uavhengig av sektor. Regler om oppsigelse med basis i arbeidstakerens forhold og oppsigelse med basis i virksomhetens forhold er langt på vei sammenfallende med tilsvarende regler i arbeidsmiljøloven, men også på dette punktet blir det framhevet i forarbeidene at bestemmelsene i statsansatteloven skal tolkes i samsvar med statens særpreg.6 Spesielt for statens vedkommende er den eksterne fortrinnsretten: ved oppsigelse med basis i virksomhetens forhold er hovedsystemet at den oppsagte får fortrinnsrett til annen stilling i staten – altså ikke bare i den 5 6
Se bl.a. Innst. 424 L (2016–2017) pkt. 1.2.9. Se bl.a. Innst. 424 L (2016–2017) pkt. 1.2.9.
13
Statsansat teloven
virksomheten hvor man var tilsatt (intern fortrinnsrett). Statsansatteloven har egne regler for oppsigelsesfrister. Etter statsansatteloven kan en arbeidstaker ilegges ordensstraff, noe som ikke er mulig etter arbeidsmiljøloven. Reglene om avskjed og suspensjon i statsansatteloven er ganske sammenfallende med tilsvarende i arbeidsmiljøloven. Både når det gjelder kompetanse til å treffe vedtak om opphør, saksbehandling knyttet til dette og rett til å klage og gå til søksmål inneholder statsansatteloven særskilte regler. Sentralt i dette er at klagemulighetene først må være forsøkt før en går til søksmål, og domstolene kan bare prøve lovligheten av vedtaket, ikke forvaltningens skjønn. Hovedsystemet er at klage og søksmål har oppsettende virkning, som innebærer det samme som retten til å fortsette i stillingen etter arbeidsmiljøloven. Statsansatteloven har til slutt en bestemmelse om forbud for statsansatte og embetsmenn om å motta gaver i tjenesten.
1.1.3
Aktuelle kilder
I og med at dette er en bok om statsansatteloven, er selvfølgelig lovens ordlyd det sentrale. I tillegg til lovteksten er det gitt en forskrift til statsansatteloven av 21. juni 2017 nr. 838, som trådde i kraft 1. juli 2017. Forskriften blir gjennomgått i denne boka i tilknytning til de lovbestemmelsene som forskriften utfyller. I lovproposisjonen vektlegges betydningen av klart lovspråk, og departe mentet uttrykker at de ønsker en lov som skal være enkel å forvalte.7 I det legger departementet at det ikke vil være «hensiktsmessig med en utforming som innebærer at brukerne i stor grad må ty til andre rettskilder i form av lovforarbeider, veiledninger og juridisk teori.» Dette er en ambisiøs målsetting, og hvorvidt den er oppnådd, vil brukerne etter hvert kunne bedømme. I utviklingen av denne boka er imidlertid lovforarbeider sentrale. Foruten lovproposisjonen Prop. 94 L (2016-2017), er også Rapport fra Tjenestemannslovutvalget av 18. desember 2015 og Innstillingen til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen Innst. 424 L (2016-2017) kilder jeg stadig vil vise til. Når det gjelder forskriften viser jeg underveis til PRE-2017-06-21-838, som er den kongelige resolusjonen framlagt av statsråden i forbindelse med vedtakelsen av forskriften i statsråd. Rettspraksis knyttet til den nye loven er selvfølgelig sparsom, men avgjørelser ut fra den opphevede tjenestemannsloven vil fortsatt kunne være aktuelle. På flere punkter er den nye loven en videreføring av tidligere rettstilstand. I stortingskomiteenes innstilling vises det til at tvister 7
Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 6.1.2.
14
Kapit tel 1: Statsansat teloven og dens virkeområde
om ordenstraff, oppsigelse, suspensjon og avskjed i liten grad er gjenstand for domstolsbehandling, noe departementet anser som en fordel.8 Der det finnes aktuelle dommer vil jeg vise til disse. I denne boka viser jeg til høyesterettsdommer, som i dag forkortes HR (fra 2015 og tidligere Rt.), lagmannsrettsdommer, hvor de ulike lagmannsrettene har hver sin forkortelse (LA=Agder lagmannsrett, LB =Borgarting lagmannsrett, LE=Eidsivating lagmannsrett, LF=Frostating lagmannsrett, LG=Gulating lagmannsrett og LH=Hålogaland lagmannsrett) og Arbeidsretten (AR). Jeg henviser også til Norsk Arbeidsrettslig Domsamling (NAD), som publiserte dommer i perioden 1981–1988. Alle dommene jeg henviser til er publisert på Lovdata med de samme forkort elsene som jeg bruker i boka. Det samme gjelder uttalelser fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen (SOM/SOMB fra før 2011). Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttrykker at: «Statens personalhåndbok (SPH) vil fremdeles fylle en viktig funksjon når det gjelder informasjon, tolking og praktisering av regelverket».9 Statens personalhåndbok kommer ut hvert år, og i denne boka er det 2018-utgaven det henvises til.10 For å støtte og veilede arbeidsgivere, ledere og HR har Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) opprettet en digital arbeidsgiverportal som inneholder fagsider, eksempler, maler, verktøy, lenker og annet støttemateriell.11 Underveis minner jeg om denne portalen, spesielt når det gjelder maler. Statsansatteloven er en særlov for statsansatte, men for arbeidstakere i staten gjelder også arbeidsmiljøloven av 17. juni 2006 nr. 62 (aml). Statsansatte loven kommer i tillegg til arbeidsmiljøloven og går foran hvis reglene er i motstrid med hverandre. I forarbeidene understrekes det at statsansatteloven er en selvstendig lov som i utgangspunktet er ufravikelig, og at loven på sine områder er en fullstendig lov som ikke ved tolking skal utfylles med annen lovgivning.12 Departementet viser til at det er viktig at brukerne av loven finner de mest sentrale bestemmelsene i statsansatteloven uten å måtte søke i annet lovverk for å tolke reglene.13 Statsansatteloven henviser konkret til arbeidsmiljøloven der denne loven kommer til anvendelse på de områdene statsansatteloven regulerer.
8 9 10 11 12 13
Innst. 424 L /2016-2017) pkt. 1.1. Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 6.1.2. Statens personalhåndbok (SPH) er elektronisk tilgjengelig på Lovdata. Difi-Arbeidsgiverportalen: https://arbeidsgiver.difi.no/ Se om forholdet til arbeidsmiljøloven i Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 8.9. Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 13.4.9.
15
Statsansat teloven
På de områdene statsansatteloven ikke regulerer, gjelder imidlertid arbeidsmiljøloven fullt ut. Arbeidsmiljøloven har blant annet regler om selve arbeidsmiljøet, om varsling, om kontrolltiltak, om arbeidstid, om rett til permisjon og om virksomhetsoverdragelse, som også er aktuelle i staten. For oversiktens skyld viser jeg her også til andre sentrale lover, selv om jeg i denne boka konsentrerer meg om statsansatteloven. For alle arbeidstakere gjelder ferieloven av 29. april 1988 nr. 21 (feriel.) Loven regulerer, som navnet tilsier, arbeidstakeres rett til ferie og feriepenger. Det å hindre diskriminering og tilrettelegge for likebehandling er i dag et viktig mål på alle samfunnsområder og særlig aktuelt for arbeidslivet. Likestillings- og diskrimineringsloven av 16. juni 2017 nr. 51 er viktig i denne sammenhengen, i tillegg til kapittel 13 i arbeidsmiljøloven. Jeg behandler sider av dette regelverket i punkt 2.2.2. Forvaltningsloven av 10. februar 1967 (fvl.) inneholder de grunnleggende reglene for behandlingen av forvaltningssaker. Saker knyttet til ansatte i det offentlige faller innenfor forvaltningslovens virkeområde. Forvaltningslovens regler om inhabilitet og om veiledningsplikt, saksbehandlingstid, rett til å la seg bistå av advokat og taushetspliktregler gjelder saksbehandlingen knyttet til alle sider ved et tjenesteforhold i det offentlige. Forvaltningsloven har i tillegg saksbehandlingsregler som bare gjelder ved enkeltvedtak. Jeg behandler forvaltningslovens regler i tilknytning til ansettelse i punkt 2.9.1 og i tilknytning til ordenstraff, oppsigelse, suspensjon og avskjed i punkt 4.3.2. Offentleglova av 19. mai 2006 nr. 16 (offl.) gir regler om i hvilken grad forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Jeg behandler en problemstilling knyttet til dette regelverket i punkt 2.3.2. Folke trygdloven av 28. februar 1997 nr. 19 (ftrl.) har til formål å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter i forbindelse med den enkeltes livsløp. For arbeidstakere er for eksempel regler om sykepenger og stønad ved fødsel/adopsjon aktuelle, og blir man oppsagt, vil reglene om arbeidsledighetstrygd kunne gi rett til dagpenger. Menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 (mnskrl.) og EØS-loven av 27. november 1992 nr. 109 (EØSl.) har også konsekvenser for arbeidsrettens felt. Gjennom menneskerettsloven er blant annet den Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FNkonvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og om sivile og politiske rettigheter gjort til norsk lov. EØS-loven gjelder gjennomføringen av EØS-avtalen med senere direktiver, og det er et stort antall direktiver som gjelder på arbeidsmiljølovens område. For enkelte statlige virksomheter kan det være gitt særlover, for eksempel universitets- og høgskoleloven av 1. april 2005 nr. 15, som inneholder regler om ansettelse som kommer i tillegg til reglene i statsansatteloven. Et annet eksem16
Kapit tel 1: Statsansat teloven og dens virkeområde
pel er forsvarsloven av 12. august 2016 nr. 77, som foreskriver at militært ansatte ansettes på vilkår etter statsansatteloven, men med de avvik som følger av forsvarsloven. Tre særlover som gjelder hele staten nevnes til slutt. Den ene er lov om statens pensjonskasse av 28. juli 1949 nr. 26, som gir arbeidstakere i staten rett og plikt til medlemskap i Statens pensjonskasse og den andre er lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn av 21. desember 1956 nr. 1, som gjelder for alle som har stilling innlemmet i statens pensjonskasse. Den tredje særloven er tjenestetvist loven av 18. juli 1958 nr. 2, som er knyttet til kollektiv arbeidsrett. Loven gjelder inngåelse og tvist om tariffavtaler i statlig sektor. I staten heter de to sentrale tariffavtalene Hovedavtalen (Ha. stat) og Hovedtariffavtalen (Hta. stat). Hovedavtalen gir organisasjonenes tillitsvalgte medbestemmelsesrett i mange viktige spørsmål som gjelder de statsansattes arbeidssituasjon. En ansatt i staten skal imidlertid ikke ha større innflytelse på politiske saker enn andre innbyggere – bedriftsdemokratiet må utformes i lys av det politiske demokratiet. I politiske saker og bestemmelser som treffes med hjemmel i lover, forskrifter, stortingsvedtak, kongelige resolusjoner og i spørsmål knyttet til den samfunnsmessige rollen til en statlig virksomhet skal derfor tillitsvalgte ikke delta.14 Ut fra bestemmelsene i Hovedavtalen skal det utformes en medbestemmelsesordning i den enkelte virksomhet, kalt tilpasningsavtale. Staten har de to siste tariffperiodene inngått to hovedtariffavtaler. De er likelydende bortsett fra på punkter som berører forhandlingsordning og lønnssystem. I tillegg er det inngått en mengde særavtaler, for eksempel særavtale om flyttegodtgjørelse, særavtale om fleksibel arbeidstid, særavtale om ferie etc.15
1.1.4 Personalreglement Staten har mange ulike oppgaver og virksomhetene har stor variasjon i størrelse og organisering. I staten har derfor det å utarbeide personalreglement lenge vært viktig for å sikre lokal tilpasning. Reglene i statsansatteloven om personalreglement tar utgangspunkt i tilsvarende regler i den opphevede tjenestemannsloven, men med visse endringer. Flere bestemmelser som tidligere skulle reguleres i reglementet, er nå regulert i lov eller forskrift.16 Statsansatte14 Se Ha. (stat) § 5 nr. 1. 15 SPH-2018 gir en oversikt over sentrale avtaler i kap. 9. 16 I statsansatteloven § 41, som er en overgangsregel, bestemmes det at reglementer gitt med hjemmel i opphevet tjenestemannslov er gyldige inntil de blir opphevet eller avløst av et nytt reglement for virksomheten, men med en makstid på to år etter ikrafttredelse, dvs. 1.7.2019.
17
Statsansat teloven
loven forutsetter at det i den enkelte virksomhet utarbeides personalreglement og loven fastsetter i ulike paragrafer hvilke bestemmelser som skal fastsettes i personalreglement, jf. statsansattel. § 2 første ledd. Det konkrete innholdet i et personalreglement vil kunne variere fra én statlig virksomhet til en annen. Eksempler på innhold er ansettelsesprosedyrer og regulering av sammensetning av kollegiale ansettelsesråd. Det sies imidlertid eksplisitt i statsansatteloven § 2 andre ledd at departementet skal bestemme hvilke statsansatte som skal ansettes av departementet eller beskikkes av Kongen før avtale inngås. Det er altså det enkelte fagdepartement som bestemmer dette – spørsmålet er ikke et forhandlingstema.17 Loven inneholder i § 2 første ledd også viktige regler om hvordan reglementet vedtas. Til forskjell fra hva som ofte er tilfellet ved vedtakelsen av et reglement, innebærer personalreglementet i staten en viktig medbestemmelsesarena for arbeidstakersiden. Personalreglementet fastsettes nemlig etter avtale mellom ledelsen for vedkommende virksomhet og tjenestemanns organisasjoner som har forhandlingsrett. Dette følger av ordlyden i § 2 første ledd første setning. Dersom partene ikke blir enige, foreskriver Hovedavtalen (stat) i § 24 hvordan tvisten skal løses.18 En særordning er innført for departementene og statsministerens kontor, jf. § 2 tredje ledd. I disse tilfellene fastsetter Kongen reglementet. I praksis er det Kommunal- og moderniseringsdepartementet som gjennomfører forhandlinger med tjeneste mannsorganisasjonene på vegne av departementene og deretter legges resultatet fram for Kongen i statsråd.19 Selv om utgangspunktet er at det skal utarbeides personalreglement i den enkelte virksomhet, åpner lovens ordlyd i § 2 første ledd siste setning opp for at det kan inngås personalreglement for grupper av virksomheter. Eksempel kan være et felles reglement for departementene. Det at flere bestemmelser nå avgjøres i loven og ikke i personalreglement, innebærer i et medbestemmelsesperspektiv at færre spørsmål er gjenstand for avtaleregulering mellom ledelsen og arbeidstakerorganisasjonene i den enkelte virksomhet. På den annen side er avtaler som inngås lokalt ikke lenger avhengig av stadfesting fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), 17 Det er typisk topplederstillinger i de ulike virksomheter underlagt fagdepartementet som ansettes av Kongen eller departementet selv. 18 Hvis megling ikke fører til enighet, skal personalreglementet vedtas av en partssammensatt nemnd eller av fagdepartementet. Det påpekes for øvrig i Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 29 s. 202 at personalreglementet ikke er å anse som en tariffavtale. 19 Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 29 s. 203.
18
Kapit tel 1: Statsansat teloven og dens virkeområde
noe som var nødvendig ifølge den opphevede tjenestemannsloven. Etter § 2 fjerde ledd er et personalreglement nå gyldig såframt framgangsmåten oppfyller kravene som jeg har gjennomgått foran knyttet til § 2 første – tredje ledd, videre at reglementet inneholder alle de bestemmelser som statsansatteloven sier skal fastsettes i personalreglement og at personalreglementet innholdsmessig holder seg innenfor lov og tariffavtaler. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet forslag til mal som partene står fritt til å benytte og som finnes i Difi Arbeidsgiverportalen.20 I Statens personalhåndbok gis en veiledning til mal for personalreglement.21 Et personalreglement har ikke en bestemt virketid, og kan når som helst revideres. Dette kan kreves av hver av partene i avtalen – altså både ledelsen i virksomheten og tjenestemannsorganisasjonene kan kreve dette. Det påhviler partene en plikt til å endre reglementet dersom det er i strid med lover eller tariffavtaler.22 Dessuten kan det aktuelle fagdepartementet også kreve revide ring, jf. § 2 femte ledd andre setning. Ved nyetablering og omorganisering som omfatter flere virksomheter, kan det oppstå behov for ansettelser uten at det eksisterer et gyldig personalreglement. I slike tilfeller kan det aktuelle fagdepartementet fastsette et midlertidig personalreglement, etter at det er innhentet synspunkter fra virksomhetens ledelse og lokale representanter for tjenestemannsorganisasjonene, jf. § 2 sjette ledd. Dette midlertidige personalreglementet vil bare gjelde fram til endelig reglement for virksomheten kan vedtas i tråd med reglene i § 2 første til tredje ledd.
1.2
Den historiske utviklingen av statsansatteloven
Helt siden 1918 har det eksistert en egen lov for statstjenestemenn, tidligere kalt tjenestemannsloven. Denne særlovgivingen bygger på det spesielle ved å være ansatt i statsforvaltningen. Krav om en felles lov for offentlig ansatte ble først framsatt av Bestillingsmændenes Forening i 1983, og de var spesielt opptatt av å bli sikret mot vilkårlig avskjed. I den første tjenestemannsloven av 1918 ble hensynet til integritet og uavhengighet sterkt vektlagt, noe som 20 https://arbeidsgiver.difi.no/ressurser-og-verktoy/maler-skjema-og-veiledere/ansettelse-ogopphor-av-tjeneste-maler/mal-personalreglement 21 SPH-2018 pkt. 2.2.1. 22 Se fotnote foran: «I statsansatteloven § 41 som er en overgangsregel bestemmes det at reglementer gitt med hjemmel i opphevet tjenestemannslov er gyldige inntil de blir opphevet eller avløst av et nytt reglement for virksomheten, men med en makstid på to år etter ikrafttredelse, dvs. 1.7.2019.»
19