Utdrag kommunalrett

Gerd Engelsrud Gunnar Jahren og Ingun Sletnes

Kommunalrett Oppgaver, organisering og kontroll

skole kommuner folkevalgte selvstyre helse og omsorg samfunn

organisering

ansvarsomr책de

Forord

Siktemålet med denne boka er å gi en framstilling av sentrale rettsregler om kommuner. Vi kaller boka Kommunalrett – oppgaver, organisering, kontroll.

Tradisjonelt brukes ordet kommunalrett om rettsreglene knyttet til organer i kommunen og fylkeskommunen og spørsmål som i stor grad er regulert i kommuneloven. I denne boka har vi i tillegg til å gi en generell framstilling av de tradisjonelle temaene i kommunalrett, lagt vekt på emner som nå er spesielt aktuelle. Vi har derfor skrevet grundig om nye organiseringsformer, herunder interkommunalt samarbeid. Det samme gjelder statlig kontroll og de rettslige rammene for det kommunale selvstyret. Vi har dessuten tatt med et eget kapittel om etikk.

I del 1 behandler vi kommunen i et noe bredere perspektiv. Vi spør oss hva en kommune er, hvilke oppgaver kommunen har, hvorledes kommunen får inntekter og hvorledes kommunen styres av folket. I del 1 inngår blant annet en presentasjon av viktige særlover som pålegger kommunen sentrale oppgaver i vårt velferdssamfunn: barnehage, opplæring, helse og omsorg, barnevern, sosiale tjenester, byggetillatelser og kommunal planlegging. Vi avslutter del 1 med en figur som gir et bilde av den bredden og det mangfoldet som kommunen må forholde seg til, og som i stor grad er regulert av lovgivning.

I del 2 behandler vi først og fremst de grunnleggende reglene om organiseringen av kommuner med egen folkevalgt ledelse og kompetansefordelingen mellom de ulike organene. Dette er «forfatningsregler» hjemlet i kommuneloven. Vi behandler også i denne delen krav til beslutningsprosessen, regler om de folkevalgtes rettigheter og plikter og til slutt kommunelovens regler om den interne økonomiforvaltningen.

I del 3 går vi grundig inn i organiseringsformer en kommune har til rådighet utover de «forfatningsreglene» alle kommuner må følge. Det kan for eksempel være organiseringsformer som er knyttet til drift hvor kommunen ønsker en noe friere styringsstruktur enn det som følger av grunnformene i kommunalretten, eller det kan være organiseringsformer som muliggjør å drive virksomhet sammen med andre kommuner, stat eller private. På dette 5

Forord

området har lovgiver i de siste årene stadig innført nye ordninger, for eksempel vertskommunesamarbeid, samkommune og NAV. Men også mer etablerte organiseringsformer som kommunalt foretak, interkommunalt samarbeid med hjemmel i kommuneloven, interkommunalt selskap, aksjeselskap og stiftelser behandles.

I del 4 har vi et eget kapittel om etikk i kommunen før vi behandler de klassiske kontrollsystemene. Vi behandler reglene om kommunens egenkontroll, men også nasjonale myndigheters kontrolladgang i form av de mange tilsynsordningene og i egenskap av å være klageinstans. Vi avslutter med å oppsummere og vektlegge spenningsfeltet mellom statlig styring og kontroll og kommunalt selvstyre.

Bakgrunnen for arbeidet med denne boka er vårt mangeårige tilsettingsforhold ved Høgskolen i Oslo og Akershus (tidligere Norges Kommunalog Sosialhøgskole og deretter Høgskolen i Oslo). Vi er alle tre jurister ved samme institutt og har alle blant annet undervist i kommunalrett ved vår bachelorutdanning i administrasjon og ledelse (tidligere kommunalkandidatutdanningen og deretter offentlig styring). Målgruppen for boka er først og fremst studenter som studerer kommunalrett ved høgskoler og universiteter.

Vi har søkt å gi framstillingen en praktisk vinkling ved å vise konkret hvordan reglene kan brukes og faktisk brukes. Boka vil derfor kunne være nyttig for ansatte og folkevalgte i kommunene og for ansatte blant annet i direktorater, i statlige tilsyn og hos fylkesmannen.

Idet vi avslutter arbeidet med boka, er det nedsatt ulike utredningsutvalg med mandat knyttet til å vurdere behovet for ny kommunelov, ny kom­mune­ inndeling og ny oppgavestruktur. Munner dette i stor grad ut i ny lovgivning, vil innholdet av «kommunalretten» også endre seg. Imidlertid vil disse prosessene ta lang tid, og ny grunnleggende lovgivning vil ikke tre i kraft før om flere år. Boka er à jour med gjeldende lovgivning pr. 6.6.2014.

Oslo 6. juni 2014 Gerd Engelsrud Gunnar Jahren Ingun Sletnes

6

Innhold

Forord. . ..................................................................................... 5 DEL 1. KOMMUNEN I ET JURIDISK PERSPEKTIV............................ 17

I.

II.

III.

Hva er en kommune?.. ........................................................ 19 1 Kommune-Norge......................................................... 19 2 Kommuneinndeling...................................................... 20 3 Forvaltningsnivåer. KS................................................... 24 3.1 Staten................................................................. 24 3.1.1 Departementene og direktorater/tilsyn. . ............ 25 3.1.2 Fylkesmannen.. ........................................... 26 3.2 Fylkeskommunene. . ............................................... 27 3.3 KS..................................................................... 28 Hvilke oppgaver har kommunen?. . ........................................ 30 1 Omfattende og sentrale oppgaver i velferdssamfunnet............ 30 2 Lovpålagte oppgaver og frivillige oppgaver.......................... 32 3 Myndighetsutøvelse, tjenesteytelser og næringsvirksomhet...... 34 4 Oppgaver etter særlov.................................................... 35 4.1 Barnehager.. ......................................................... 36 4.2 Opplæring........................................................... 38 4.3 Helse- og omsorgstjenester. . ..................................... 41 4.4 Barnevern............................................................ 44 4.5 Sosiale tjenester. . ................................................... 46 4.6 Byggetillatelse....................................................... 48 4.7 Kommunal planlegging. . ......................................... 52 4.7.1 Planlegging etter plan- og bygningsloven........... 52 4.7.2 Statlig og regional planlegging........................ 53 4.7.3 Kommunal planstrategi. . ............................... 55 4.7.4 Kommuneplan. . .......................................... 57 4.7.5 Reguleringsplaner........................................ 59 4.7.6 Midlertidig forbud mot tiltak......................... 63 Kommunens inntekter. . ...................................................... 65 1 Innledning.................................................................. 65 7

Innhold

IV. V.

2 Skatt. . ........................................................................ 66 3 Statlige overføringer...................................................... 67 4 Brukerbetaling............................................................. 68 5 Oppsummering. . .......................................................... 70 Kommunen som en del av folkestyret. . ................................... 71 1 Valgkanalen. . ............................................................... 71 2 Innbyggerdeltakelse. . ..................................................... 73 Juss i kommunen............................................................... 78 1 Rettssikkerhet.............................................................. 78 2 Forvaltningsrettslige hovedprinsipper.. ............................... 80 2.1 Legalitetsprinsippet. . .............................................. 80 2.2 Forsvarlighetsprinsippet.......................................... 80 2.3 Likhetsprinsippet.................................................. 81 2.4 Saklighetsprinsippet............................................... 82 2.5 Kontrollmuligheter................................................ 82 2.6 Offentlighetsprinsippet/Åpenhetsprinsippet................. 82 3 Grunnleggende prinsipper i kommunalretten...................... 83 3.1 Prinsippet om kommunalt selvstyre.. .......................... 84 3.2 Prinsippet om kommunens frihet til å organisere seg selv og prinsippet om enhetlig forvaltning................... 84 3.3 Nærhetsprinsippet................................................. 84 3.4 Prinsippet om bærekraftig utvikling........................... 85 3.5 Selvkostprinsippet................................................. 85 4 Kompetansebegrepet..................................................... 86 4.1 Begrepsavklaring................................................... 86 4.2 Offentligrettslig kompetanse og privatrettslig kompetanse. . ........................................................ 86 4.3 Kommunenes alminnelige og spesielle kompetanse........ 87 4.4 Personell kompetanse, materiell kompetanse og prosessuell ­kompetanse........................................... 87 5 Generelt om kommuneloven........................................... 89 6 Andre aktuelle rettskilder. . .............................................. 91 6.1 Aktuelle lover....................................................... 91 6.2 Lovens forarbeider................................................. 91 6.3 Forskrifter.. .......................................................... 92 6.4 Rettspraksis. . ........................................................ 93 6.5 Reglement........................................................... 93 6.6 Praksis og rettsoppfatninger..................................... 94 6.7 Internasjonale konvensjoner og EØS-avtalen................ 95 6.8 Reelle hensyn/vurderinger....................................... 97 7 Kommunejuss i et relasjonsperspektiv................................ 97

8

Innhold DEL 2. GRUNNLEGGENDE REGLER OM KOMMUNEN SOM ORGANISASJON OG KOMMUNENS ØKONOMIFORVALTNING. . ............................................................... 99

VI.

Hvordan er kommunen organisert?....................................... 101 1 Grunnleggende styringsformer......................................... 101 1.1 Folkevalgte organer................................................ 101 1.2 Kommunestyret.................................................... 101 1.3 Formannskapssystemet eller parlamentarismesystemet.... 102 2 Formannskapssystemet (Normalmodellen): ­Folkevalgte ­ organer...................................................................... 104 2.1 Ulike organiseringsmodeller..................................... 104 2.2 Formannskapet..................................................... 105 2.3 Ordfører.. ............................................................ 109 2.4 Faste utvalg.......................................................... 111 2.5 Kommunestyrekomiteer. . ........................................ 112 2.6 Adhockomiteer..................................................... 114 2.7 Kommunedelsutvalg.............................................. 115 2.8 Styre for institusjon o.l............................................ 116 3 Formannskapssystemet (Normalmodellen): ­Administrasjonen. 117 3.1 Frihet i valg av administrative modeller....................... 117 3.2 Kommunestyret som arbeidsgiver.............................. 120 3.3 Lovregler om administrasjonen................................. 121 3.3.1 Administrasjonssjef (rådmann). . ...................... 121 3.3.2 Lederstillinger etter særlov............................. 125 3.3.3 Ansettelse på åremål..................................... 126 3.3.4 Pensjonsordning. . ........................................ 127 3.4 Medbestemmelse i kommunal sektor. . ........................ 127 3.4.1 Administrasjonsutvalg.. ................................. 128 3.4.2 Møte- og talerett......................................... 129 3.4.3 Arbeidsmiljøutvalg og verneombud. . ................ 130 4 Parlamentarisk styringsform............................................ 131 4.1 Alternativ styringsform........................................... 131 4.2 Innføring av parlamentarismesystemet........................ 133 4.3 Valg av kommuneråd/byråd..................................... 133 4.4 Kommunerådets ansvar og myndighet........................ 135 4.5 Kompensasjon til opposisjonspartiene........................ 138 4.6 Konsekvenser av valg mellom parlamentarismesystemet og ­formannskapssystemet.. ........................... 139 4.6.1 Fordeler og ulemper..................................... 139 4.6.2 Oppsummering av rettslige konsekvenser.......... 140 5 Konstituering etter valg og personvalget til ­folkevalgte ­organer. 142 5.1 Saker som behandles i det konstituerende møtet.. .......... 143 9

Innhold

5.2 Gjennomføring av personvalget................................ 144 5.3 Krav til kjønnsmessig balanse................................... 144 VII. Hvem bestemmer hva i kommunen?...................................... 147 1 Kompetanse og delegasjon.............................................. 147 2 Oversikt over kommunelovens delegasjonsregler. . ................. 148 3 Delegasjonsforbud........................................................ 150 4 Delegasjon «i alle saker hvor annet ikke følger av lov»............ 151 5 Delegasjon «i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning».................................................... 152 6 Delegasjonsadgang til adhockomité og styre for institusjon..... 155 7 Spesielt om hastesaker. . .................................................. 155 8 Delegasjon i personalsaker.............................................. 157 9 Særlovgivningens regler om delegasjon............................... 157 10 Om kommunenes delegasjonspraksis/ delegasjonsreglement.... 160 VIII. Hvordan behandles saker i folkevalgte organer?........................ 161 1 Saksbehandlingen i folkevalgte organer.............................. 161 1.1 Folkevalgte organer – terminologi. . ............................ 161 1.1.1 Folkevalgte organer...................................... 162 1.1.2 Nemnder. . ................................................. 162 1.1.3 Virkeområdet for saksbehandlingsreglene.......... 163 2 Grunnleggende prinsipper i kommuneloven. . ...................... 163 3 Møteprinsippet............................................................ 164 3.1 Hovedregel om fysisk møte...................................... 164 3.2 Fjernmøte eller skriftlig saksbehandling.. ..................... 166 4 Åpenhetsprinsippet....................................................... 167 4.1 Hovedregel om åpne møter...................................... 167 4.2 Lukkede møter..................................................... 168 4.2.1 Plikt til å lukke møtet................................... 168 4.2.2 Tillatelse til å lukke møtet. . ............................ 170 4.2.3 Framgangsmåte ved lukking av møte................ 171 5 Gjennomføring av møter................................................ 171 5.1 Møtetidspunkt, innkalling, møteledelse, møtebok......... 171 5.2 Hvor bindende er saklisten?..................................... 174 6 Vedtaksførhet og avstemninger. . ....................................... 175 6.1 Vedtaksførhet....................................................... 175 6.2 Avstemninger....................................................... 175 6.2.1 Hovedregel................................................ 175 6.2.2 Unntak fra alminnelig flertall. . ........................ 176 6.2.3 Avstemningsmåte........................................ 176 IX. Hvilke rettigheter og plikter har de folkevalgte?. . ...................... 178 1 Oversikt..................................................................... 178 2 Valg.. ......................................................................... 179

10

Innhold

X.

2.1 Rett og plikt til å motta valg..................................... 179 2.2 Rett og plikt til å fungere hele valgperioden.. ................ 181 3 Møterett og møteplikt.. .................................................. 183 3.1 Gyldig forfall. . ...................................................... 183 3.2 Rett til fri fra arbeid............................................... 183 4 Stemmerett og stemmeplikt. . ........................................... 184 5 Habilitet. . ................................................................... 184 5.1 Habilitetsreglene i forvaltningsloven. . ......................... 185 5.2 Habilitetsreglene i kommuneloven § 40 nr. 3............... 189 6 Taushetsplikt............................................................... 191 7 Innsynsrett i saksdokumenter.......................................... 194 8 Godtgjøring................................................................ 196 8.1 Reisegodtgjøring................................................... 197 8.2 Godtgjøring av tapt arbeidsfortjeneste........................ 197 8.3 Arbeidsgodtgjøring................................................ 198 Kommunens økonomiforvaltning......................................... 199 1 Årsbudsjett.. ................................................................ 199 2 Årsregnskap og årsberetning............................................ 202 3 Økonomiplan.............................................................. 203 4 Lån........................................................................... 204 5 Garantier.................................................................... 205 6 Finansforvaltning.. ........................................................ 206

DEL 3. ØVRIGE ORGANISERINGSFORMER FOR KOMMUNAL VIRKSOMHET. . ................................................................ 209

XI.

XII.

Oversikt.......................................................................... 211 1 Organiseringsmuligheter for virksomhet som en ­kommune driver alene................................................................. 211 2 Organiseringsmuligheter hvor kommuner ­driver ­virksomhet sammen.............................................. 212 3 Organiseringsformer hvor en kommune ­driver ­virksomhet sammen med stat/privat................................................. 213 4 Etablering av egne rettssubjekter og frihet i valg av ­organiseringsformer................................................... 215 5 Kjøp av tjenester fra andre.............................................. 217 5.1 Anskaffelsesregelverket............................................ 217 5.2 Unntaket for egenregi og offentlig-offentlig samarbeid.... 219 Kommunalt foretak. . .......................................................... 222 1 Hva er et kommunalt foretak? Etablering og regulering.......... 222 2 Styringsstrukturen........................................................ 225 3 Vedtekter.................................................................... 226 4 Styrets oppgaver og kompetanse....................................... 227 11

Innhold

5 Valg av styre og styrets sammensetning. . ............................. 229 6 Daglig leders kompetanse............................................... 231 7 Administrasjonssjefen og foretaket.................................... 232 8 Representasjonsrett....................................................... 233 XIII. Vertskommunesamarbeid.................................................... 235 1 Hva er et vertskommunesamarbeid? Etablering og regulering... 235 2 Oppgaver og kompetanse............................................... 238 3 Samarbeidsavtalen.. ....................................................... 240 4 Administrativt vertskommunesamarbeid............................ 241 5 Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd. . ......... 243 6 Samarbeidskommunenes ansvar og styringsmuligheter i et vertskommunesamarbeid................................................ 247 7 Uttreden og oppløsning av et vertskommunesamarbeid. . ........ 249 XIV. Samkommune.................................................................. 250 1 Hva er en samkommune? Etablering og regulering................ 250 2 Oppgaver og kompetanse............................................... 251 3 Samarbeidsavtalen.. ....................................................... 252 4 Styringsstrukturen........................................................ 252 5 Økonomisk ansvar og inndekning av underskudd. . ............... 254 6 Uttreden og oppløsning.. ................................................ 254 XV. Interkommunalt samarbeid etter koml. § 27. . .......................... 255 1 Hva er et § 27-samarbeid? Etablering og regulering............... 255 2 Oppgaver og kompetanse............................................... 257 3 En del av kommunen eller eget rettssubjekt?. . ...................... 258 4 Styringsstrukturen........................................................ 260 5 Vedtekter.................................................................... 261 6 Styrets kompetanse.. ...................................................... 262 7 Innskudd, låneopptak og deltakeransvar og konkurs.............. 263 8 Uttreden og oppløsning.. ................................................ 265 XVI. Interkommunalt selskap. . .................................................... 266 1 Hva er et interkommunalt selskap? Etablering og regulering.... 266 2 Oppgaver og kompetanse............................................... 267 3 Styringsstrukturen........................................................ 268 4 Selskapsavtalen. . ........................................................... 269 5 Representantskapet....................................................... 270 6 Styret. . ....................................................................... 271 6.1 Kompetanse......................................................... 271 6.2 Styrets størrelse, valg mm.. . ...................................... 272 7 Daglig leder.. ............................................................... 273 8 Representasjonsrett....................................................... 273 9 Deltakeransvar og deltakernes innskuddsplikt. Konkurs......... 274 10 Uttreden og oppløsning.. ................................................ 275

12

Innhold

XVII. Aksjeselskap..................................................................... 276 1 Hva er et aksjeselskap? Etablering..................................... 276 2 Styringsstruktur og kompetansefordeling............................ 278 3 Vedtekter.................................................................... 281 4 Deltakeransvar. Konkurs.. ............................................... 281 5 Endring i eierforhold. Oppløsning og avvikling. . .................. 282 XVIII. Stiftelser.......................................................................... 283 1 Hva er en stiftelse? Etablering.......................................... 283 2 Styringsstruktur og kompetansefordeling............................ 285 3 Vedtekter.................................................................... 286 4 Oppløsning av en stiftelse............................................... 287 5 Statlig tilsyn og kontroll med stiftelser............................... 287 XIX. NAV............................................................................... 288 1 NAV-reformen............................................................. 288 2 Arbeids- og velferdsetaten (NAV stat) og arbeidsog ­velferdsforvaltningen (NAV). . ...................................... 289 3 Felles lokale kontorer..................................................... 291 4 Samarbeidsavtalen.. ....................................................... 295 XX. Oppsummering. . ............................................................... 299 1 Virksomhet en kommune driver alene............................... 299 2 Interkommunalt samarbeid............................................. 300 3 Samarbeid med stat og private.. ........................................ 304 DEL 4. KONTROLLSYSTEMER MV................................................. 307

XXI. Etikk i kommunen............................................................. 309 1 Tillitsskapende forvaltning med høy etisk standard............... 309 2 Etiske spørsmål knyttet til kommunal selskapsorganisering..... 312 2.1 Styremedlemmer og rolleblanding............................. 312 2.2 Habilitet............................................................. 314 2.3 Godtgjøring......................................................... 315 3 Etiske spørsmål knyttet til kommunal saksbehandling.. .......... 316 4 Etiske spørsmål knyttet til kommunens anskaffelser av varer og tjenester mv............................................................. 317 5 Etiske spørsmål knyttet til rollen som folkevalgt eller arbeidstaker. . ............................................................... 319 5.1 Gaver / andre fordeler. . ........................................... 319 5.2 Representant for kommunen.................................... 320 5.3 Utnyttelse av kommunens ressurser til privat bruk......... 320 5.4 Bierverv o.l.......................................................... 321 6 Virkemidler for å sikre ønsket etisk standard. . ...................... 321 6.1 Åpenhet/gjennomsiktighet. . ..................................... 321

13

Innhold

6.2 Varsling.. ............................................................. 322 6.3 Tilsyn/kontroll.. .................................................... 323 6.4 Holdningsskapende arbeid. . ..................................... 324 XXII. Hvordan kontrollerer kommunen seg selv?.............................. 325 1 Oversikt og avgrensninger. Egenkontrollens betydning.......... 325 2 Kommunestyrets tilsynsansvar......................................... 327 3 Kontrollformer.. ........................................................... 329 3.1 Regnskapsrevisjon.. ................................................ 329 3.2 Forvaltningsrevisjon............................................... 331 3.3 Selskapskontroll.................................................... 332 4 Kontrollutvalg............................................................. 334 4.1 Valg og sammensetning. . ......................................... 334 4.2 Hvem skal kontrollutvalget føre tilsyn med?................. 337 4.3 Hvem skal føre tilsyn med vertskommunesamarbeid og ­samkommuner?. . ............................................... 339 4.4 Kontrollutvalgets oppgaver...................................... 339 4.5 Kontrollutvalgssekretariatet. . .................................... 342 4.6 Saksbehandlingsregler, kontrollutvalgets innsynsrett mv.. 343 5 Revisjonen.................................................................. 347 5.1 Valg av revisjonsordning og revisor og organisering av revisjonen............................................................ 347 5.2 Revisjonens oppgaver............................................. 349 5.3 Krav til revisors uavhengighet................................... 350 5.4 Krav til revisors kvalifikasjoner. . ................................ 352 5.5 Revisjonens innsynsrett mv. og taushetsplikt................ 353 6 Administrativ internkontroll.. .......................................... 354 7 Forholdet mellom egenkontrollen og statlig tilsyn. . ............... 356 XXIII. Statlig kontroll. . ................................................................ 357 1 Oversikt og avgrensninger. . ............................................. 357 1.1 Kontrollformer..................................................... 357 1.2 Fylkesmannens kontrolloppgaver og organisatoriske plassering............................................................ 358 1.3 Lovlighetskontroll vs. prøving av forvaltningsskjønnet.... 359 1.4 Tvisteløsningsordninger.......................................... 360 1.5 Statlige rapporteringskrav........................................ 360 2 Lovlighetskontroll. . ....................................................... 362 2.1 Utgangspunkter.................................................... 362 2.2 Hva kan det kreves lovlighetskontroll av?. . ................... 363 2.3 Hvem kan kreve lovlighetskontroll?.. .......................... 367 2.4 Fylkesmannens adgang til å ta opp en sak på eget initiativ............................................................... 368

14

Innhold

3

4

5

6

2.5 Hva kan prøves av fylkesmannen ved en lovlighetskontroll?................................................. 370 2.6 Saksbehandlingsregler. . ........................................... 373 Statlig tilsyn med kommunene. . ....................................... 374 3.1 Hva er statlig tilsyn?............................................... 374 3.2 Hvorfor tilsyn?.. .................................................... 376 3.3 Hva kan eller skal det føres tilsyn med?....................... 378 3.3.1 Hva sier kommuneloven?.. ............................. 378 3.3.2 Hva sier særlovgivningen?.............................. 380 3.4 Hvem er tilsynsmyndighet?...................................... 384 3.5 Særlige saksbehandlingsregler................................... 385 3.6 Sanksjoner........................................................... 386 3.7 Samordning av statlig tilsyn..................................... 387 Statlig klagebehandling.................................................. 388 4.1 Utgangspunkter.................................................... 388 4.2 Hva kan påklages?................................................. 389 4.3 Hvem kan klage?................................................... 393 4.4 Klageinstans......................................................... 393 4.4.1 Intern kommunal klagebehandling.................. 393 4.4.2 Statlig klageinstans hjemlet i forvaltningsloven og kommuneloven....................................... 395 4.4.3 Statlig klageinstans hjemlet i særlov.................. 396 4.5 Klageinstansens kompetanse.. ................................... 400 4.5.1 Prøvingskompetansen etter forvaltningsloven..... 400 4.5.2 Særlig om hensynet til det kommunale selvstyret. 401 4.5.3 Regler i særlovgivningen som begrenser prøvelsesretten............................................ 403 4.6 Saksbehandlingsregler. . ........................................... 405 4.7 Resultatet av og omfang av statlig klagebehandling........ 406 Fylkesmannens rolle overfor kommunenes ­ økonomiforvaltning...................................................... 408 5.1 Fylkesmannens kontroll med årsbudsjett og økonomiplan. . ...................................................... 409 5.2 Fylkesmannens kontroll med lån og langsiktige leieavtaler............................................................ 410 5.3 Fylkesmannens godkjenning av kommunale garantier.... 412 Fylkesmannens rolle mv. i den kommunale planleggingen.. ..... 413 6.1 Samarbeid og veiledning......................................... 413 6.2 Innsigelse............................................................ 414 6.3 Fylkesmannens klagerett.. ........................................ 416 6.4 Statlige planretningslinjer og bestemmelser.................. 417

15

Innhold

XXIV. Det kommunale selvstyret................................................... 418 1 Hva behandles i dette kapitlet?......................................... 418 2 Europarådets charter om lokalt selvstyre............................. 419 3 Hva menes med begrepet «kommunalt selvstyre»?................. 421 4 Kommunalt selvstyre vs. behovet for statlig styring. . .............. 423 5 Grunnlovsvern av det kommunale selvstyret........................ 425 6 De kommunale folkevalgte organene – demokratiet.............. 428 7 Kommuneinndelingen og kommunesamarbeid.................... 429 8 Kommuners oppgaver. . .................................................. 430 9 Nærhetsprinsippet........................................................ 434 10 Finansiering og økonomiforvaltning. . ................................ 435 11 Statlig tilsyn og kontroll................................................. 437 12 Tvister mellom stat og kommune..................................... 441 13 Statlige styringsmidler og det kommunale selvstyret.............. 444 13.1 Statlige styringsmidler.. ........................................... 444 13.2 Retningslinjer for utforming av lover og forskrifter ­rettet mot kommunesektoren................................... 446 13.3 Konsultasjonsordningen mellom staten og KS.............. 448 Vedlegg 1 Lover og forskrifter. . ...................................................... 451 Vedlegg 2 Kommunestyrereglement ............................................... 455 Offentlige dokumenter mv.. . .......................................................... 463 Lovforarbeider mv........................................................................ 463 Rundskriv mv.. . ........................................................................... 466 Andre veiledere mv....................................................................... 468 Litteratur. . ................................................................................. 469 Saksregister mv... ......................................................................... 475 Rettspraksis................................................................................ 475 Sivilombudsmannen..................................................................... 475 EU-domstolen............................................................................ 476 Uttalelser fra Kommunaldepartementet i tolkningsspørsmål................... 476 Lovregister................................................................................. 477 Stikkordregister. . ......................................................................... 487

16

LE

H

DEL 1 Kommunen i et juridisk perspektiv

K ka

N m til m ka te

R sk til fa in

N en

In ta + ne

Ta T Iu m

ka p책 ka

I ha m et fo fa ne

Kapit tel I

Hva er en kommune?

1K ommune-Norge Begrepet kommune har lange røtter i det norske forvaltningssystemet. Ved innføringen av formannskapslovene i 1837 ble betegnelsen «commune» tatt inn i lovverket. Begrepet kommer fra fransk commun, som igjen har det fra latinsk communis, som betyr felles.1 I sin bok om kommunal organisering omtaler Terje Hagen og Rune Sørensen kommuner som subnasjonale organisasjoner som løser offentlige oppgaver gjennom et lokalt demokrati.2 De definerer en kommune som en offentlig myndighet med følgende tre stikkordsmessige kjennetegn: geografisk avgrenset område, offentlige oppgaver, styres av lokalbefolkningen. Det første kjennetegnet handler om kommuneinndeling som vi skriver om nedenfor i dette kapitlet i punkt 2. Det andre kjennetegnet – offentlige oppgaver – handler om at en kommune har ansvar for bestemte oppgaver og funksjoner som følger av lovgivningen, såkalte lovpålagte oppgaver. Hver kommune er et myndighetsorgan med ansvar for blant annet sentrale velferdstjenester. Vi gir en oversikt over disse oppgavene i kapittel II. Det tredje kjennetegnet, at kommunen styres av lokalbefolkningen, peker på at kommunen er en arena for lokaldemokrati, og et levende lokaldemokrati blir ofte sett på som en grunnstein i folkestyret.3 Hvert fjerde år er det kommunevalg. Da velges kommunestyret. Kommunen er altså styrt av et direkte folkevalgt organ. Vi skriver mer om dette nedenfor i kapittel IV. Kommunen må i prinsippet selv dekke sine økonomiske utgifter. Kommunens inntekter er hovedsakelig knyttet til kommunal inntektsskatt og statlige overføringer, se mer om dette i kapittel III.

1 2 3

Se nettsider til Språkrådet: http://www.sprakrad.no/nb-NO/Aktuelt-ord/Fylkeskommune--et-folkekollektiv/ Hagen og Sørensen (2006) Kommunal organisering, s. 14.

St.meld. nr. 33 (2007–2008) pkt. 3.2.2 s. 22.

19

Kapit tel I

Kommunesystemet omtales ofte som et generalistkommunesystem fordi alle kommuner, med unntak av Oslo kommune, har de samme lovpålagte oppgavene, og lovgivningen angir de samme rammene for organisering og styring og det samme finansieringssystemet.4 Innenfor disse rammebetingelsene skal kommunene gjennom egne prioriteringer finne fram til lokalt tilpassede løsninger. Drøftelsen av det reelle innholdet i det kommunale selvstyret er sentral i denne forbindelsen – se om kommunalt selvstyre i bokas siste kapittel. Kommuner er i juridisk sammenheng selvstendige rettssubjekter og har selvstendig ansvar og myndighet for sin virksomhet. Men kommuner er underlagt juridiske føringer, og i denne boka er regler knyttet til kommunens oppgaver, organisering, myndighetsutøvelse og kontroll med denne i fokus.

I bokas del 2 skriver vi om de grunnleggende regler om kommunen som organisasjon, i del 3 om øvrige organiseringsformer for kommunal virksomhet og i del 4 om hvordan kommunen kontrollerer seg selv, og om statens kontroll og tilsyn. Avslutningsvis ser vi på det kommunale selvstyret sett i forhold til de rettslige problemstillingene vi behandler i denne boka. Vi fokuserer på kommunen, men nevner her at de samme regler stort sett også gjelder for fylkeskommunen.

2K ommuneinndeling En kommune er et bestemt geografisk område, og Norge var pr. 1.1.2013 inndelt i 428 kommuner. Til sammenligning hadde Finland på samme tidspunkt 320 kommuner og Danmark 98 kommuner. Danmark og Finland har om lag 5, 5 mill. innbyggere, mens Norge har rundt 5 mill. innbyggere. Sverige hadde 290 kommuner, med 9,5 mill. innbyggere. Kommunene er svært ulike seg imellom med hensyn til størrelse, innbyggertall, næringsgrunnlag etc.

Norge som land har få innbyggere sett i forhold til areal. Nest etter Island har vi den laveste folketettheten i Europa, men ca. 80 % av oss bor i tettsteder.5 Denne variasjonen i tett og spredt bosetting innebærer forskjeller kommuner imellom i ulike deler av landet. For eksempel er Kautokeino i Finnmark størst i areal med sine 9708 km2, men med bare ca. 3000 innbyggere. Oslo er den mest folkerike med over 600 000 innbyggere.6 Utsira er den minste med vel 4 5 6

St.meld. nr. 33 (2007–2008) pkt. 3.2.1 s. 22.

Se SSBs nettsider: http://www.ssb.no/areal/ Oslo hadde et folketall på 623 966 innbyggere pr. 1.1.2014 ifølge SSBs nettsider; http://www.ssb.no/befolkning/statistikker/folkemengde/aar-berekna

20

Hva er en kommune?

Figur I-1 Kommuneinndeling.

Kartgrunnlag: Statens kartverk (cc-by-sa-3.0).

21

uaex

tacc-

Kapit tel I

200 innbyggere.7 I snitt har en norsk kommune litt over 11 000 innbyggere.

Sammenlignet med i Sverige og Danmark er dette et lavt antall. Svenske kommuner har i snitt ca. 31 000 innbyggere, og danske kommuner vel 55 000.8 Sørover i Europa er det derimot mer vanlig med færre innbyggere i snitt i en kommune, eksempelvis er tallet for Frankrike 1600 og for Spania 4900.9 I disse landene er imidlertid også oppgavene som ligger til kommunesektoren, mye mindre i omfang.10 Kommunestrukturen vi har i dag, har historiske røtter tilbake til den kommunale inndelingen fra 1837. Da ble formannskapslovene innført, og kommunene ble basert på inndeling i prestegjeld. I 1837 var det 355 landkommuner og 392 bykommuner. I 1957 var antallet kommuner 744. Deretter fulgte en periode med sammenslåinger. I årene fra 1967 og fram til i dag har antallet kommuner vært ganske stabilt. Det var 454 kommuner i 1967 og 428 kommuner i 2013.

Spørsmålet om sammenslåing av kommuner er et brennbart, sårbart og kontroversielt politisk tema. De klassiske argumentene for sammenslåing er at små kommuner får problemer med å ha tilstrekkelig faglig ekspertise, rasjonell ressursbruk og nødvendig koordinering. På den annen side tilsier tilhørighet, identitetsopplevelse, engasjement og folkestyre at kommunene ikke blir for store. Det argumenteres også med at avgjørelser bør tas nærmest mulig dem de gjelder.11 I debatten om kommunesammenslåing løftes det også fram alternative løsninger, som for eksempel mer interkommunalt samarbeid. Vi skriver om interkommunalt samarbeid i del 3 i boka.

Kommuner som vurderer sammenslåing, kan få økonomisk støtte både til utredning og til selve sammenslåingsprosessen.12 En egen lov om fastset7 http://www.regjeringen.no/nb/dep/krd/tema/kommunejuss/kommunestruktur-. html?id=540087 8 St.meld. nr. 12 (2006–2007) pkt. 5.1.

9 St.meld. nr. 12 (2006–2007) pkt. 5.1.

10 Jacobsen (2009) Perspektiver på Kommune-Norge, kapittel 6 om den norske kommunen i et internasjonalt perspektiv.

11 Jacobsen (2009) Perspektiver på Kommune-Norge oppsummerer argumenter for og imot større kommuner på s. 40–41. Hagen og Sørensen (2006) Kommunal organisering skriver om kommunestørrelse i kapittel 5.

12 Sunde og Brandtzæg (2006) «Å bygge en ny kommune!» skriver i en sluttrapport om erfaringer fra gjennomføring av fire kommunesammenslutninger, Asplan Analyse og Telemarksforsking – Bø. Kan lastes opp fra KS nettsider: http://www.ks.no/ PageFiles/7890/%c3 %85 %20bygge%20en%20ny%20kommune%20-%20erfaringer%20fra%20fire%20sammenslutninger.pdf

22

Hva er en kommune?

ting og inndeling av kommunegrenser, inndelingslova, foreskriver nærmere hvordan en slik sak skal håndteres, for eksempel når det gjelder initiativrett, innbyggerhøring, gjennomføring av vedtak om sammenslåing etc.13 Endelig vedtak om sammenslåing fattes av regjeringen, men ved lokal uenighet avgjøres saken av Stortinget.

Regjeringen har i skrivende stund initiert en kommunereform med målsetting om å få færre, større og mer «robuste» kommuner som bedre er i stand til å ivareta de kommunale oppgavene.14 Regjeringen oppnevnte tidlig i 2014 et ekspertutvalg som blant annet har fått i oppgave å vurdere kriterier for god kommunestruktur.15 I kommuneproposisjonen for 2015 varsler Regjeringen at den vil legge opp til en reformprosess med hensyn til kommunesammenslåing som involverer alle relevante aktører på en god måte.16 Endring av kommuners navn avgjøres også av regjeringen etter at de berørte kommuner har uttalt seg, jf. koml. § 3. Samme bestemmelse gir kommuner med over 5000 innbyggere rett til å ta i bruk betegnelsen by forutsatt at kommunen har et bymessig tettsted og konsentrert bebyggelse. For eksempel fikk både Brumunddal og Moelv i Ringsaker kommune bystatus i 2010.

Vi nevner til slutt i dette punktet at alle kommuner i Norge har et kommunevåpen.17 Det er ingen egen lov for kommunevåpen, men diverse regler 13 14 15

16

17

Lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova).

Prop. 95 S (2013–14) Kommuneproposisjonen 2015 s. 29.

Delrapport fra ekspertutvalget, Kriterier for god kommunestruktur, kom 31.03.2014. Kriteriene skal i sum ivareta kommunens fire roller som demokratisk arena, tjenesteyter, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. I delrapporten angis følgende ti punkter som betydningsfulle: 1. Tilstrekkelig kapasitet, 2. Relevant kompetanse, 3. Tilstrekkelig distanse, 4. Effektiv tjenesteproduksjon, 5. Økonomisk soliditet, 6. Valgfrihet, 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder, 8. Høy politisk deltakelse, 9. Lokal politisk styring, 10. Lokal identitet. Utvalget mener blant annet at kommunene bør ha minst 15 000–20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. I sitt videre arbeid skal ekspertutvalget vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver. Dette arbeidet skal være ferdig i november 2014.

Prop. 95 S (2013–14) Kommuneproposisjonen 2015 s. 9. Alle landets kommuner vil høsten 2014 inviteres til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og avklare hvilke av nabokommunene det er aktuelt å slå seg sammen med. Fylkesmannen vil få ansvar for å igangsette og koordinere disse prosessene, fortrinnsvis i samarbeid med KS regionalt.

Regjeringen ser på KS som en sentral aktør i kommunereformen.

Bilder av 430 kommunevåpen finner du på denne nettadressen: http://no.wikipedia. org/wiki/Wikipedia:V%C3 %A5pengalleri/Kommunev%C3 %A5pen

23

Kapit tel I

om godkjenning av våpen og flagg generelt og regler om forbud mot misbruk og påbud om korrekte bruksmåter er aktuelle.18 Kongen i statsråd godkjenner våpenet, men det er kommunestyret som bestemmer bruken av våpenet. For eksempel kan ikke en supporterklubb for kommunens fotballag fritt benytte kommunevåpenet på sine t-trøyer.

3F orvaltningsnivåer. KS I Norge har vi, som vi er litt inne på foran i dette kapitlet, tre forvaltnings­ nivåer: stat, fylkeskommuner og kommuner. Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige forvaltningsorganer. De er i prinsippet uavhengige og inngår ikke i en hierarkisk forvaltningsstruktur med statsforvaltningen over seg. Denne bokas fokus er kommuner, men også forholdet mellom kommune og stat. Kommuner må også forholde seg til fylkeskommunen. For sammenhengens skyld er det derfor viktig å gi en kort oversikt over de øvrige forvaltningsnivåene og herunder omtale hvilke oppgaver disse har som er av spesiell betydning for kommunene. I tillegg vil vi omtale KS, som er en sentral organisasjon som opptrer på vegne av kommuner og fylkeskommuner i en rekke sammenhenger. Betegnelsene sentralt nivå, regionalt nivå og lokalt nivå brukes også ofte når en skal beskrive forvaltningsnivåene, og disse begrepene kan ha noe ulikt innhold avhengig av sammenhengen de brukes i. Sentralt nivå vil i vår sammenheng være synonymt med nasjonalt nivå, dvs. ha hele Norge som nedslagsfelt. Regionalt nivå vil som regel være fylket som et geografisk område, og lokalt nivå vil som oftest være kommunen som geografisk område.

3.1 Staten Stortinget er det lovgivende og bevilgende organ og er som sådant det sentrale politiske organet i Norge. Stortinget er ikke en del av statsforvaltningen.

Ledelsen av statsforvaltningen ligger hos regjeringen (Kongen i statsråd), noe som følger av Grunnloven.19 Statsforvaltningen består på sentralt nivå typisk av departementer og direktorater/tilsyn. Disse omtales kort neden18 19

Se Kommunaldepartementets egne nettsider om kommunevåpen: http://www.regjeringen.no/nb/dep/krd/tema/kommunejuss/kommunevapen/regelverk.html?id=522385 Hvorvidt regjeringen hører til statsforvaltningen eller ikke, beror på hvilken synsvinkel som anlegges, men for forvaltningsrettslige spørsmål er det naturlig å betrakte den som en del av forvaltningen, se omtale i Eckhoff og Smith (2010) s. 107–108.

24

Hva er en kommune?

for. På regionalt nivå finner vi også en rekke statlige organer, for eksempel for skatteforvaltning og NAV fylke som har en sentral rolle i forvaltning av ytelser som forvaltes av den statlige delen av NAV, for eksempel pensjoner og sykepenger.20 For kommunene er fylkesmannen sentral. Fylkesmannen er representant for statlig myndighet i hvert fylke, og omtales kort nedenfor.

3.1.1 D epartementene og direktorater/tilsyn Statsforvaltningen består av ulike departementer. Hvert departement ledes av en statsråd som også er medlem av Regjeringen. Hvor mange departementer vi skal ha og hvilke oppgaver de ulike departementene skal ha, avhenger av hva den sittende regjering til enhver tid bestemmer.21 Mange departementer treffer bestemmelser på områder av betydning for kommunene. For eksempel er Kunnskapsdepartementet det ansvarlige departementet for barnehager, grunnskole, videregående opplæring, fagskoleutdanning, høyere utdanning og forskning. Grunnskole og barnehager er oppgaver som kommunene skal ivareta etter lover vedtatt av Stortinget, se omtale av disse oppgavene i neste kapittel (kapittel II). Saksansvaret for andre oppgaver ligger til andre departementer. Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har, som navnet sier, ansvaret for helse- og omsorgsområdet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har blant annet ansvaret for barnevernet, mens Arbeids- og sosialdepartementet blant annet har ansvaret for de sosiale tjenestene i NAV. Det sentrale og viktigste departementet i forhold til kommunene er Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). Kommunal- og moderniseringsdepartementet har blant annet ansvaret for kommunelov og kommuneøkonomi, regional‑ og distriktspolitikk, lokalforvaltning, samordning av statlige tiltak overfor kommunesektoren, gjennomføring av valg, herunder kommunevalg, spørsmål som gjelder bolig‑ og bygningspolitikk, og forvaltningsoppgaver etter plan- og bygningslovens bestemmelser om planlegging og konsekvensutredninger.22 20

21 22

Regional statsforvaltning er statlige organer som har oppgaver som løses innenfor en geografisk avgrenset del av landet over kommunenivå, og som utfører ulike oppgaver for sentrale myndigheter.

Dette følger av Grunnloven av 17. mai 1814 (Grl. § 12). Stortinget bevilger midler til opprettelsen av nye departementer.

Departementet har også ansvaret for samordning av fornyingsarbeidet i offentlig sektor, IKT-politikk, forvaltningspolitikk, statlig arbeidsgiverpolitikk, samer og nasjonale minoriteter, samt den nasjonale kart- og geodatapolitikken, se departementets hjemmesider; http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/dep.html?id=509

25

Kapit tel I

Ordet direktorat brukes gjerne om alle sentrale forvaltningsorganer utenfor departementene som har myndighetsutøvelse som en viktig oppgave, og som er organisert på en ganske lik måte.23 Eksempler på direktorater som har sentrale myndighetsoppgaver av betydning for kommunene, er Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV stat) omtalt i bokas del 3 kapittel XIX punkt 2, og Statens helsetilsyn som har overordnet tilsynsansvar for blant annet kommunale helse- og omsorgstjenester og barnevern. Det statlige tilsynet med kommunal virksomhet behandles i del 4 kapittel XXIII punkt 3.

3.1.2 F ylkesmannen Vi har 18 fylkesmenn i Norge, en i hvert fylke. Oslo og Akershus har en felles fylkesmann. Fylkesmannen er en del av statsforvaltningen og er statens representant på regionalt nivå. Fylkesmann er både navnet på organisasjonen og tittelen til personen som leder organisasjonen. Fylkesmannen som person utnevnes på åremål av Regjeringen. Tradisjonelt har gjerne tidligere sentrale stortingspolitikere blitt utnevnt til fylkesmenn, men det er ingen forutsetning for å få en slik stilling at vedkommende har slik erfaring. Fylkesmannen styres gjennom instrukser og delegasjon av myndighet fra regjering, departementer og direktorater, og har ansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Stortinget og regjeringen. Fylkesmannen er dessuten et viktig bindeledd mellom kommunene og sentrale myndigheter og skal samordne statens virksomhet i fylket og fremme samarbeid mellom de tre forvaltningsnivåene kommune, fylkeskommune og stat.24 Fylkesmannen utfører ulike forvaltningsoppgaver på vegne av departementene.25 I forhold til kommunene utøver fylkesmannen lovlighetskontroll med deler av den kommunale virksomheten, først og fremst i form av tilsyn med en del velferdsoppgaver kommunene er pålagt i lov. Fylkesmannen er også klageinstans for mange kommunale vedtak.

Fylkesmannens tilsynsfunksjon og rollen som klageinstans må blant annet ses i lys av at fylkesmannen skal bidra til å sørge for rettssikkerheten for den enkelte innbygger, virksomheter og organisasjoner ved å se til at grunnleggende prinsipper som likebehandling, likeverd, forutsigbarhet, uavhengighet, habilitet og rettferdighet blir ivaretatt i forvaltningen. En annen sentral funksjon fylkesmannen har overfor kommunene, er å følge med på den økonomiske utviklingen i den enkelte kommune og gi råd og veiledning. Er en 23 24 25

Eckhoff og Smith (2010) s. 111.

Fra nettsidene til fylkesmannen, se http://www.fylkesmannen.no/Om-Fylkesmannen/ Fylkesmannen gir for eksempel separasjon og skilsmisse.

26

Hva er en kommune?

kommune i en vanskelig økonomisk stilling, fører fylkesmannen kontroll med sentrale vedtak som kommunen treffer på det økonomiske området.

Fylkesmannens kontrollfunksjoner overfor kommunene behandler vi i del 4 kapittel XXIII, og fylkesmannens funksjoner sett opp mot det kommunale selvstyret er tema i kapittel XXIV.

3.2 Fylkeskommunene Vi har 18 fylkeskommuner i Norge. I tillegg kommer Oslo kommune som er både en kommune og en fylkeskommune.26 En annen måte å uttrykke dette på er at Oslo er en kommune med fylkeskommunale oppgaver.27 En fylkeskommune er en større regional enhet, og hver fylkeskommune er, i likhet med hver enkelt kommune, et eget rettssubjekt. Fylkeskommunen har egne folkevalgte organer og ledes av fylkestinget som velges av de stemmeberettigede i fylket samtidig som det avholdes kommunevalg. En fylkeskommune har sin egen administrasjon, og må ikke blandes sammen med fylkesmannen. Fylkeskommunens viktigste lovpålagte oppgaver i dag er den regionale planleggingen og ansvaret for de videregående skolene og for en stor del av vegnettet. Fylkeskommunen har også ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten. En annen viktig oppgave fylkeskommunen har, er det overordnede ansvaret for den lokale og regionale kollektivtransporten.28 I samarbeid med Statens vegvesen og kommunene har fylkeskommunen videre en sentral rolle i planlegging og utvikling av den infrastrukturen kollektivtrafikken opererer innenfor, og forvalter tilskudd til kollektivtrafikken.

Hvorvidt vi fortsatt skal ha fylkeskommuner eller ikke, er det stor politisk uenighet om. Om fylkeskommunen vil bestå i framtiden, er derfor et åpent spørsmål. Fylkeskommunens oppgaver har endret seg de siste 15 årene. Fram til 2002 hadde fylkeskommunen ansvaret for spesialisthelsetjenestene, herunder sykehusene. Denne oppgaven er nå statlig. Det samme gjelder ansvaret for blant annet institusjoner innenfor barnevernet og rusbehandling og rusomsorg. Disse oppgavene ble i stor utstrekning overført til staten i 2004.

Fylkeskommunen fikk noen nye oppgaver, herunder et større ansvar for vegnettet i 2010. Nytt nå er blant annet en diskusjon om hvorvidt kommunene

26 27 28

Slik uttrykker Stortinget dette på sine nettsider, se https://www.stortinget.no/no/Stortinget-og-demokratiet/Storting-og-regjering/Folkestyret/Sentralmakt-og-lokalstyre/ Oslo kommune følger reglene for kommuner i kommuneloven.

Unntak gjelder for flyruter, jernbane, Hurtigruten og riksvegferger.

27

Kapit tel I

skal få ansvaret for de videregående skolene. En slik overføring vil nok forutsette færre og større kommuner.

Vi behandler ikke fylkeskommunene i denne boka, fokuset her er lagt på kommunene.

3.3 KS KS er kommunesektorens organisasjon. Alle landets kommuner og fylkeskommuner er medlemmer i KS, i tillegg er mer enn 500 bedrifter medlemmer.29 KS er en arbeidsgiver-, interesse- og rådgivningsorganisasjon som gjennom ivaretakelsen av medlemmenes interesser skal arbeide for en effektiv og selvstendig kommunesektor som ivaretar innbyggernes behov.30 Organisasjonen er landets største arbeidsgiverorganisasjon, og alle landets kommuner med unntak av Oslo, alle fylkeskommunene samt en rekke kommunale selskaper/bedrifter har gitt KS fullmakt til å forhandle og inngå avtaler med arbeidstakerorganisasjonene.31 KS driver også omfattende utviklings-, rådgivnings- og konsulentvirksomhet for sine medlemskommuner, organisasjonen opptrer som medlemmenes representant overfor staten og arbeidstakerorganisasjonene og deltar aktivt når det skal vedtas lover eller reguleringer innenfor kommunesektorens virksomhet. KS ivaretar også kommunenes interesser i diskusjoner og forhandlinger med staten, eksempelvis i budsjettsamarbeidet.

Dette samarbeidet, som skjer på en formalisert basis, er omtalt i del 4 kapittel XXIV under det kommunale selvstyret. I tillegg driver KS et ganske omfattende internasjonalt samarbeid, blant annet med sine søsterorganisasjoner i andre land.32 Særlig sentralt er KS’ arbeid med hensyn til utviklingen i Europa og EU samt EØS-avtalens innvirkning på norsk kommunesektor. KS bidrar med informasjon både om utviklingen generelt og om aktuelle EØSsaker som får konsekvenser for medlemmene. KS har et eget Europa-kontor i Brussel som representerer KS overfor systemene i EU og markerer norske kommunale interesser.

29 30 31 32

KS sine nettsider; http://www.ks.no/tema/Om-KS/KS-oppgaver/ KS’ vedtekter ble senest revidert i februar 2012, se § 1. Vedtektene er å finne på KS’ nettsider: http://www.ks.no/PageFiles/53173/VedtekterKS2012.pdf KS’ nettsider, se http://www.ks.no/tema/Om-KS/KS-oppgaver/Kort-om-KS/ Bl.a. gjennom den verdensomspennende UCLG (United Cities and Local Government).

UCLGs europeiske medlemsorganisasjon er CEMR (Council of European Municipalities and Regions). KS deltar også i Europarådets Kommunalkongress, som er en del av Europarådet.

28

Hva er en kommune?

KS er politisk styrt. Særlig sentralt er hovedstyret som ivaretar den «daglige politiske ledelsen» av KS.33 Hovedstyret er sammensatt av representanter for de politiske partiene samt en representant for de ansatte. Det har 15 medlemmer og møtes om lag ti ganger i året.34 KS har en administrativ leder og om lag 260 ansatte. Over halvparten av de ansatte arbeider ved hovedkontoret i Oslo, de resterende ved KS’ åtte distriktskontorer.

33

34

Det avholdes landsting i KS hvert fjerde år. Det øverste organet i perioden mellom landstingene er landsstyret som møtes to ganger i året. Medlemmene i hovedstyret er også medlemmer i landsstyret, dette er et større organ på 53 personer. KS har også fylkesstyrer. Disse tilrettelegger og forestår den løpende politiske virksomheten på fylkesnivå.

Fylkesstyrene skal bidra til medlemsforankring og uttalelser i viktige saker. Fylkesstyret skal medvirke til samarbeid mellom medlemmene i fylket, og mellom medlemmene og KS. KS’ fylkeskontorer er samordnet i regionkontorer for å kunne gi et bedre og bredere servicetilbud til medlemmene.

Hovedstyret møter ellers ved behov, for eksempel under tariffoppgjør. Se for øvrig om hovedstyret på KS’ nettsider; http://www.ks.no/tema/Om-KS/Styrer-og-utvalg1/Hovedstyret/

29