Jonas Eriksen, Eivind L. Rake og Morten Sommer
Beredskapsanalyse
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 3
26/08/2021 13:39
Forord Samfunnet vårt viser at det stadig er viktig at vi forbereder oss på å håndtere mange former for ulykker og kriser. En rekke uønskede situasjoner krever rask og effektiv reaksjon for at de ikke skal medføre negative konsekvenser, som tap av liv, skader på infrastruktur og økonomiske tap. Det er derfor viktig at vi forbereder oss. Koronapandemien er et tydelig eksempel på at forberedelsene ikke har vært gode nok. Håndteringen av denne viser at forberedelsene våre både kan og må bli bedre enn de var da pandemien rammet samfunnet vårt. En viktig forberedelse er å etablere et systematisk beredskapsarbeid i alle virksomheter, både private, frivillige og offentlige. Forberedelse er en forutsetning for god håndtering og krever planlegging og analyser. Vi planlegger for å håndtere de oppståtte situasjonene ved hjelp av beredskap og ulike beredskapsløsninger. Offshorenæringen har i mange år hatt nytte av det systematiske beredskapsarbeidet. Det har også vært påkrevd gjennom lov og forskrift. Et eksempel er bruk av emergency preparedness analysis (EPA), dvs. beredskapsanalyse. Landbasert virksomhet og offentlig sektor har etter hvert tatt til seg tenkningen og erfaringene som er gjort innen sikkerhetsarbeidet offshore. Systemtenkningen og samfunnssikkerhetsarbeidet har utviklet seg gjennom mange år. Bruk av risikoanalyser, spesielt risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS), har vært tatt i bruk i mange virksomheter siden midten av 90-tallet. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har vært en pådriver i samfunnssikkerhetsarbeidet for landbasert virksomhet. Imidlertid har vi manglet et praktisk verktøy som hjelper oss til å utforme beredskapstiltak som kan håndtere uønskede situasjoner vi har identifisert igjennom risikoanalysene. Beredskapsanalyse som verktøy har manglet. Imidlertid har flere og flere, også DSB, sett at det er nødvending å ta i bruk beredskapsanalyse for å få til en tilfredsstillende beredskap innen alle virksomheter. Dette verktøyet vil være viktig i det systematiske beredskapsarbeidet vårt. Ved hjelp av analyser må vi finne de rette løsningene, som både er praktiske, økonomisk forsvarlige, dekker 5
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 5
26/08/2021 13:39
forord
krav i lover og forskrifter, bidrar til at vi når våre mål, og ikke minst effektivt kan håndtere de uønskede situasjonene vi har identifisert i risikoanalysene. Beredskapsanalyser gjennomføres for å identifisere, forstå og beskrive beredskapsløsninger med tilhørende krav. Analysen bygger på krav i lover, forskrifter og andre reguleringer, eksempelvis interne krav, mål og forventninger, risikovurderinger/risikoanalyser, erfaringer vi og andre har gjort og annen relevant informasjon. Dette er viktige rammer for selve beredskapsanalysen, og må vurderes og konkretiseres for å få et nyansert og helhetlig bilde av beredskapsbehovet i virksomheten. Beredskapsanalyse er den første norske boken innenfor emnet. Boken bygger på erfaring fra praktisk beredskapsarbeid og undervisning innen emnet både på Universitet i Stavanger, Høgskolen i Innlandet og Høgskulen på Vestlandet, Campus Haugesund. Forfatterne har lang erfaring fra konsulentarbeid, forskning og undervisning innen beredskap og beredskapsanalyse. Dette har preget arbeidet med boken. Praktisk erfaring fra beredskapssituasjoner og ‑innsatser har også vært viktig. Beredskapsanalyse er ment som en lærebok, og en fagbok, innen deler av sikkerhets- og beredskapsundervisningen på høgskole og universitetsnivå. Omfanget av boken har gjort at enkelte felt ikke er behandlet detaljert. Noen av kapitlene trenger nok derfor å suppleres med annen faglitteratur. Derimot kan leseren følge den systematiske prosessen fra oppstart, eller revisjon, av beredskapsarbeidet frem til implementering av den valgte beredskapen basert på analyser. En rekke praktiske eksempler, sjekklister og hjelpespørsmål i analysearbeidet blir presentert og systematisk gjennomgått. Vårt håp er at leseren etter å ha jobbet seg igjennom boken kan gjennomføre en beredskapsanalyse for sin egen virksomhet og finne gode beredskapsløsninger tilpasset risikoen. Vi oppfordrer også leserne til å gi tilbakemeldinger på erfarings- og forbedringspunkter som kan styrke boken og arbeidet med beredskapsanalyse i fremtiden. Vi vil takke familiene våre for muligheten til å arbeide med boken. Takk også til alle fagpersoner og kollegaer som i ulike sammenhenger har bidratt til vår kunnskap om beredskap gjennom samhandling, erfaringsoverføring og refleksjon. Takk til Bjørn Bakken for bidrag i oppstarten av arbeidet med boken. Eldbjørg Holmaas og Otto Arne Breivik skal ha en spesiell takk for gjennomlesing og nyttige kommentarer til første utkast. Til slutt en takk til Silje Tørnblad Bøckmann og teamet i Cappelen Damm Akademisk for støtte og hjelp i arbeidet. Askøy og Sandnes, juni 2021 Jonas Eriksen, Eivind L. Rake og Morten Sommer 6
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 6
26/08/2021 13:39
{Gener to mell
Innhold Forord ............................................................................................................................... 5 1 Innledning ........................................................................................................................ 15 1.1 Beredskap ............................................................................................................... 18 1.2 Er dagens beredskapsarbeid godt nok? ............................................................ 31 1.3 Bokens struktur ..................................................................................................... 38 2 Systematisk beredskapsarbeid .................................................................................. 39 2.1 Rammeverk for beredskapsarbeid ..................................................................... 40 2.2 Prosess for beredskapsarbeid ............................................................................ 43 3 Beredskapsvurdering ................................................................................................... 49 3.1 Modell for beredskapsvurdering ........................................................................ 49 3.2 Mål for beredskap ................................................................................................. 55 4 Planlegging av beredskapsanalyse ........................................................................... 65 4.1 Administrative forhold ......................................................................................... 65 4.2 Kontekstuelle forhold ........................................................................................... 74 4.3 Detaljplanlegging og arbeidsstruktur ................................................................ 79 5 Identifisere beredskapssituasjoner .......................................................................... 84 5.1 Fastsette beredskapsområdet ............................................................................ 85 5.2 Velge beredskapssituasjoner for analyse ......................................................... 88 5.3 Beskrive beredskapssituasjoner ......................................................................... 101
7
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 7
26/08/2021 13:39
innhold
6 Analysere beredskap .................................................................................................... 108 6.1 Krav, forutsetninger og antagelser .................................................................... 111 6.2 Innhold i beredskapsanalyser ............................................................................. 115 6.2.1 Organisering .............................................................................................. 116 6.2.2 Ressurser ................................................................................................... 119 6.2.3 Samvirke .................................................................................................... 122 6.2.4 Kompetanse .............................................................................................. 125 6.2.5 Helse, miljø og sikkerhet ......................................................................... 127 6.2.6 Strategi og taktikk .................................................................................... 130 6.2.7 Barrierer ..................................................................................................... 135 6.2.8 Interessenter og kommunikasjon .......................................................... 137 7 Evaluere beredskapsløsninger ................................................................................... 144 7.1 Krav, forutsetninger og antagelser .................................................................... 145 7.2 Evalueringskriterier .............................................................................................. 151 7.2.1 Samsvar med regelverk ........................................................................... 152 7.2.2 Måloppnåelse ........................................................................................... 155 7.2.3 Risikopåvirkning ........................................................................................ 157 7.2.4 Kvalitet ....................................................................................................... 164 7.2.5 Andre evalueringskriterier ...................................................................... 172 7.3 Sikkerhetsperspektiver ........................................................................................ 175 7.4 Usikkerhet .............................................................................................................. 183 7.5 Fordeler og ulemper ............................................................................................. 189 8 Rapportere ...................................................................................................................... 197 8.1 Administrative forhold ......................................................................................... 197 8.2 Presentasjon av mulige beredskapsløsninger ................................................ 201 8.3 GAP-analyse .......................................................................................................... 211 8.4 Forslag til tiltak ...................................................................................................... 214
8
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 8
26/08/2021 13:39
innhold
9 Fra beredskapsanalyse til beredskapsdokumentasjon ........................................ 219 9.1 Beredskapsdokumentasjon ................................................................................. 220 9.2 Beredskapsplaner ................................................................................................. 224 9.3 Plan for kompetanseutvikling, trening og øving .............................................. 237 9.4 Samarbeidsavtaler og samvirkeplaner ............................................................. 245 10 Systematisk forbedring innen beredskap og beredskapsanalyser ................... 256 10.1 Kvalitetsledelse ..................................................................................................... 257 10.2 Kvalitetssikring og kvalitetskontroll .................................................................. 261 10.3 Kvalitetsforbedring av beredskap ...................................................................... 265 Referanser ....................................................................................................................... 269 Vedlegg ............................................................................................................................ 275 1. Spørsmål for kartlegging av rammeverk for beredskap ................................. 275 2. Spørsmål for kartlegging av prosess for beredskapsarbeid .......................... 278 3. Sjekkliste for beredskapsanalyse ....................................................................... 285 4. Eksempel på beredskapsanalyse ....................................................................... 287 5. Eksempel på analyseskjemaer ........................................................................... 302 Stikkord ............................................................................................................................ 308
9
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 9
26/08/2021 13:39
figuroversikt
Figuroversikt Figur 1.1: Samfunnssikkerhet som en kjede............................................................ 19 Figur 1.2: Sløyfemodell med barrierer...................................................................... 26 Figur 1.3: Utvikling av uønskede situasjoner i kjede.............................................. 26 Figur 1.4: Eksempler på overskrifter om mangelfull beredskap........................... 31 Figur 1.5: Sammenheng mellom risikovurdering og beredskapsanalyse........... 37 Figur 2.1: Modell for beredskapsarbeid................................................................... 40 Figur 3.1: Modell for beredskapsvurdering.............................................................. 50 Figur 3.2: Modell for sammenheng mellom mål og krav innen beredskap....... 57 Figur 4.1: Ulike typer mål............................................................................................ 67 Figur 4.2: Eksempel på grovkartlegging innen beredskap..................................... 69 Figur 4.3: Eksempel på involveringsmatrise............................................................ 73 Figur 4.4: Analyse med 3 analysemøter................................................................... 82 Figur 4.5: Struktur med overordnet analyse og tilhørende delanalyser............. 83 Figur 5.1: Eksempel på risikomatrise........................................................................ 86 Figur 5.2: Beredskapsområdet................................................................................... 87 Figur 5.3: Ytelsesramme............................................................................................. 98 Figur 5.4: Eksempel på beskrivelse av beredskapssituasjon................................ 106 Figur 6.1: Beredskapsfaser i ulike sektorer.............................................................. 109 Figur 6.2: Faseinndelt analyseskjema....................................................................... 110 Figur 6.3: Eksempler på krav...................................................................................... 113 Figur 6.4: Eksempel på analysestruktur for organisering...................................... 117 Figur 6.5: Eksempel på analysestruktur for ressurser............................................ 120 Figur 6.6: Beredskapsanalyse av oppgaver og ressurser....................................... 121 Figur 6.7: Involveringsmatrise for analyse av samvirke........................................ 123 Figur 6.8: Eksempel på analysestruktur for samvirke............................................ 124 Figur 6.9: Eksempel på analysestruktur for analyse av flere aktørers samvirkebehov............................................................................................ 125 Figur 6.10: Eksempel på analysestruktur for kompetanse...................................... 126 Figur 6.11: Eksempel på analysestruktur for HMS................................................... 128
10
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 10
26/08/2021 13:39
figuroversikt
Figur 6.12: Risiko med innsats vurdert mot innsatsens mulige gevinst............... 129 Figur 6.13: Eksempel på analysestruktur for strategi og taktikk............................ 134 Figur 6.14: Hovedpunkter i barrierestyring................................................................ 136 Figur 6.15: Eksempel på analysestruktur for barrierer............................................. 137 Figur 6.16: Eksempel på mal for aktørkart................................................................. 140 Figur 6.17: Interessentprioritering basert på påvirkningskraft og interesse........ 141 Figur 6.18: Eksempel på analysestruktur for interessentprioritering for utvalgt beredskapssituasjon..................................................................... 141 Figur 6.19: Eksempel på analysestruktur for kommunikasjon................................ 142 Figur 7.1: Eksempel på matrise som viser ytelsesnivå for ulike beredskapssituasjoner............................................................................... 149 Figur 7.2: Eksempel på kategorier og tabell med forskjeller på ytelsesnivåer.. 151 Figur 7.3: Risikobilde hentet fra kommunalt risikobilde for Oslo 2017.............. 160 Figur 7.4: Risikobilde hentet fra Bergen ROS 2020................................................ 160 Figur 7.5: Beskrivelse av sjøfartsulykke med masseskade i Bergen ROS 2020 . 163 Figur 7.6: Tilnærming ved ALARP-prinsippet......................................................... 195 Figur 8.1: Eksempel på beredskapsorganisering.................................................... 202 Figur 8.2: Eksempel på skjema for oppsummerende fremstilling av beredskapsløsning...................................................................................... 206 Figur 8.3: Eksempel på skjema for fremstilling av generell ressursløsning....... 208 Figur 8.4: Eksempel på skjema for fremstilling av ressursløsning for utvalgt beredskapssituasjon..................................................................... 209 Figur 8.5: Eksempel på skjema for fremstilling av løsning på beredskapskompetanse............................................................................ 210 Figur 8.6: Eksempel på skjema for GAP-analyse.................................................... 213 Figur 9.1: Eksempel på dokumentasjon i rammeverket for beredskap.............. 220 Figur 9.2: Eksempel på dokumentasjon i prosess for beredskapsarbeid........... 223 Figur 9.3: Eksempel på varslingsmatrise i beredskapsplan.................................. 228 Figur 9.4: Eksempel på rollekort................................................................................ 229 Figur 9.5: Eksempel på generisk innhold i beredskapsplanens operative del for håndtering....................................................................................... 230 Figur 9.6: Eksempel på generisk innhold i beredskapsplanens operative del for normalisering.................................................................................. 231 Figur 9.7: Eksempel på enkelt tiltakskort for beredskapssituasjon..................... 232 Figur 9.8: Eksempel på strategisk tiltakskort for beredskapssituasjon.............. 233 Figur 9.9: Eksempel på prosesskart.......................................................................... 235 Figur 9.10: Eksempel på skjema for fremstilling av interessent- og kommunikasjonsløsning............................................................................ 236 Figur 9.11: Eksempel på utdrag fra overordnet kompetanseplan.......................... 238
11
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 11
26/08/2021 13:39
figuroversikt
Figur 9.12: Eksempel på progressiv tilnærming til opplæring, trening og øving. 241 Figur 9.13: Eksempel på varslingsmatrise i brodokument (faksimile).................. 249 Figur 10.1: PUKK-hjulet................................................................................................. 262 Figur 10.2: Sentrale elementer i arbeidet med kvalitetsforbedring....................... 267 Figur I: Eksempel: Utdrag av analyseskjema for organisering......................... 289 Figur II: Eksempel: Utdrag fra analyseskjema for ressurser.............................. 291 Figur III: Eksempel på oppsummerende evaluering av beredskapsløsning..... 296 Figur IV: Eksempel: Utdrag fra GAP-analyse for beredskapsløsning................ 298 Figur V: Eksempel: Utdrag fra analyseskjema for samvirke............................... 299 Figur VI: Eksempel på analyseskjema for organisering....................................... 303 Figur VII: Eksempel på analyseskjema for ressurser............................................. 303 Figur VIII: Eksempel på kombinert analyseskjema for organisering og ressurser....................................................................................................... 304 Figur IX: Eksempel på analyseskjema for samvirke............................................. 304 Figur X: Eksempel på analyseskjema for kompetanse........................................ 305 Figur XI: Eksempel på analyseskjema for HMS..................................................... 305 Figur XII: Eksempel på analyseskjema for strategi................................................ 306 Figur XIII: Eksempel på analyseskjema for barrierer.............................................. 306 Figur XIV: Eksempel på analyseskjema for kommunikasjon................................. 307
12
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 12
26/08/2021 13:39
tabelloversikt
Tabelloversikt Tabell 1.1: Eksempler på forebyggende forhold og konsekvenshåndtering....... 27 Tabell 3.1: Forenklet oppsummering av trinnene i arbeidet med beredskapsvurdering................................................................................ 54 Tabell 3.2: Eksempler på mål for beredskap............................................................ 60 Tabell 3.3: Eksempler på delmål for beredskap....................................................... 61 Tabell 4.1: Eksempler på karakteristikker og tilhørende spørsmål for kartlegging av status................................................................................. 70 Tabell 4.2: Eksempler på karakteristikk-kategorier................................................. 70 Tabell 5.1: Eksempel på tabell for presentasjon av beredskapsområdet........... 88 Tabell 5.2: Eksempel på kategorisering.................................................................... 90 Tabell 5.3: Valg av representative beredskapssituasjoner.................................... 91 Tabell 6.1: Eksempler på strategiske og taktiske variable forhold....................... 132 Tabell 7.1: Sammenstilling av krav............................................................................ 147 Tabell 7.2: Eksempel på tabell som viser ytelsesnivå for ulike beredskapssituasjoner............................................................................. 149 Tabell 7.3: Krav for ulike ytelsesnivå......................................................................... 150 Tabell 7.4: Eksempel på samsvarsmåling................................................................. 154 Tabell 7.5: Eksempel på tabell for vurdering av forventet måloppnåelse........... 156 Tabell 7.6: Eksempel på enkelt oppsett av kostnad/nytte-analyse..................... 191 Tabell 7.7: Vekting av kostnad/nytte-faktorer......................................................... 192 Tabell 7.8: Vurderingsverdier til beredskapsløsninger for ulike kostnad/ nytte-faktorer............................................................................................. 193 Tabell 7.9: Faktorverdier for kvalitet.......................................................................... 193 Tabell 7.10: Sammenstilling av kostnad/nytte-vurdering....................................... 194 Tabell 9.1: Langsiktig overordnet øvelsesplan......................................................... 242 Tabell 9.2: Eksempler på krav og tilhørende lærings-/øvingsmål........................ 243 Tabell 9.3: Eksempel på kvalitetssikring av om hvorvidt krav til beredskapen er oppfylt etter lærings- og øvelsesaktivitet................ 244 Tabell 9.4: Forenklet oversikt over innholdet i PLIVO-prosedyren...................... 246
13
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 13
26/08/2021 13:39
tabelloversikt
Tabell 9.5: Forenklet oversikt over innhold i brodokument................................... 247 Tabell 9.6: Forenklet oversikt over innhold i industrivernplan.............................. 250 Tabell 9.7: Forenklet oversikt over innhold i Regional beredskapsplan for Stavangerregionen...................................................................................... 251 Tabell 9.8: Forenklet oversikt over innhold i avtale om felles 110-sentral.......... 253 Tabell 10.1: Eksempler på hvordan ledelse, kultur, kompetanse og struktur kan påvirke beredskapskvaliteten.......................................................... 263 Tabell I: Eksempel: Tabell med samling av myndighetskrav for beredskapsløsning.................................................................................... 294 Tabell II: Eksempel: Tabell med samling av mål for beredskap......................... 294 Tabell III: Eksempel: Tabell med samling av krav til beredskapsløsning........... 295 Tabell IV: Eksempel: Tabell med samling av forutsetninger og antagelser for beredskapsløsning.............................................................................. 295
14
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 14
26/08/2021 13:39
innledning
1
Innledning For å ha god beredskap må man beslutte hvilken type hendelser beredskapen skal dimensjoneres ut fra. Når det gjelder pandemi, betyr det å ta stilling til hva slags pandemi man skal planlegge for å kunne håndtere. Deretter kan man fastsette ambisjonsnivået for beredskapen. Gjennom å beskrive ulike scenarioer for pandemier er det mulig å analysere hvilke behov de ulike scenarioene stiller til kapasitet og ressurser i alle faser av krisehåndteringen. Slik blir det mulig å etablere funksjonskrav til innsatsfaktorer som ledelse, tjenester, utstyr osv. (NOU 2021: 6, s. 56)
I dagens samfunn har vi ikke tilstrekklige vilje eller evne til å fjerne all risiko. Det er heller ikke mulig å eliminere all risiko dersom vi ønsker å opprettholde samfunnets aktiviteter. De fleste aktivitetene i dagens samfunn gir store fordeler som vi ønsker å beholde. Det vil derfor alltid være en latent risiko knyttet til samfunnet og dets aktiviteter. For å redusere identifisert negativ risiko til et ønsket nivå kan vi forebygge uønskede situasjoner, eller vi kan håndtere konsekvensene av uønskede situasjoner som likevel oppstår. Vi forebygger uønskede situasjoner så lenge det ikke er et urimelig misforhold mellom forebyggende kostnader/ulemper og nytte. Når vi har iverksatt forebyggende tiltak vil det derfor fortsatt være en fare for at det likevel inntreffer uønskede situasjoner. Det er i denne sammenheng vi ofte referer til beredskap. Med et slikt perspektiv handler beredskap om konsekvenshåndtering. Tradisjonell tilnærming til beredskapsplanlegging er at beredskapen ofte planlegges ut fra en kartlegging av risikoen ved hjelp av en eller annen form for risikoanalyse, for eksempel risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse). Dessverre går mange organisasjoner rett fra risikoanalysen til beredskapsplanen som beskriver beredskapen og håndtering av situasjoner. En risikoanalyse er et svært viktig utgangspunkt for all beredskapsplanlegging. Slike analyser avdekker hvilke uønskede situasjoner som kan inntreffe i en organisasjon, kommune eller ved en aktivitet gjennom å kartlegge risiko og sårbarheter. Imidlertid gir 15
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 15
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
risikoanalyser i hovedsak svar på hva som kan gå galt og hvor galt det kan gå. Hva som vil være god håndtering av det som kan gå galt (de uønskede situasjonene) og hva vi trenger for å kunne håndtere dette (nødvendig utstyr, personell, kompetanse o.l.) gir ofte ikke risikoanalyser et fullgodt svar på. En beredskapsanalyse kan derimot gi oss svar på dette, og brukes for å få en naturlig overgang mellom kartlagt risiko og valgt beredskap. Beredskapsanalyser ble offisielt introdusert i daværende Oljedirektoratets funksjonsbaserte regelverk tidlig på 1990-tallet. Den gang ble følgende definisjon brukt for beredskapsanalyse: «Systematisk fremgangsmåte som har til hensikt å tilpasse virksomhetens beredskap til de definerte fare- og ulykkessituasjonene, i henhold til virksomhetens spesifikke krav til beredskap».1 Beredskapsanalyser ble koblet til risikoanalysene for installasjoner på norsk sokkel og har siden vært brukt i norsk petroleumsindustri som grunnlag for valg av beredskapsløsninger på offshore-installasjoner. Standarden NORSOK Z-0132 beskriver hvordan vi i denne sammenheng skal gjennomføre beredskapsanalyser. Senere har også andre sektorer sett nytten av beredskapsanalyser, for eksempel vei og jernbane, kraft og energi, vann og avløp samt industrivern. Beredskapsanalyser gir mange fordeler: Målrettet valg av beredskapsløsninger som gir • risikotilpasset beredskap • behovsbasert dimensjonering av beredskap • bedre kvalitet på beredskap • standpunkt til hva som er god nok beredskap Systematisk analyseprosess som reduserer tilfeldigheter innen valg av beredskap • konkretiserer forutsetninger og antagelser for beredskap • avklarer og konkretiserer mål for beredskap og krav til beredskapsløsninger • konkretiserer beredskapsløsninger • reduserer usikkerhet • styrker robusthet og pålitelighet • styrker risikostyringsprosessen Bedre beredskapsforståelse som styrker • forståelsen av beredskapsløsninger 1 2
Beredskapsforskrift for petroleumsvirksomheten 1992 Standard Norge 2010
16
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 16
26/08/2021 13:39
innledning
• forståelsen av ansvar, myndighet og roller • forståelsen av ressurskapasitet innen beredskap • samvirkeløsninger • beredskapskulturen i organisasjonen Beredskapsanalyser optimaliserer drift ved å gi bedre • styring og optimalisering av beredskap (f.eks. ressursdisponering og lokalisering) • driftskontinuitet • dokumentasjon av beredskap • budsjettgrunnlag • ressursutnytting • muligheter for kosteffektive løsninger • målretting og effektivitet i opplæring, trening og øvelser Beredskapsanalyser gjør det enklere å kommunisere begrunnelse for valg av beredskapsløsninger ved å • styrke grunnlaget for beslutningstakere og andre interessenter • forklare hvorfor beredskapsløsninger er som de er • bidra til bruk av felles begreper og forståelse av disse Det eksisterer svært få forskrifter som i dag krever b eredskapsanalyser, men 3 sikringsforskriften (Statens jernbanetilsyn) og styringsforskriften (Petroleums tilsynet)4 er noen unntak. Vi kan også finne noen veiledere som beskriver beredskapsanalyse, for eksempel Mattilsynets Økt sikkerhet og beredskap i vannforsyningen5 og Rapport 260 Beredskapsanalyse av vegtunneler fra Statens vegvesen.6 Andre veiledninger oppfordrer også til bruk av beredskapsanalyser uten å beskrive hvordan analysene skal gjennomføres i praksis. Denne boken har som formål å beskrive hvordan beredskapsanalyser kan anvendes i en prosess for å velge hensiktsmessige beredskapsløsninger. Boken presenterer beredskapsanalyse i en bred sammenheng for bruk i ulike sektorer og med forskjellige formål. Bransjespesifikke begreper og tilnærminger er derfor tonet ned til fordel for begreper og tilnærminger som passer flere sektorer. Det er viktig å få frem hvordan beredskapsanalyser kan være et hensiktsmessig 3 4 5 6
Sikringsforskriften 2015 Styringsforskriften 2010 Mattilsynet 2017 Rake & Rød 2020
17
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 17
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
verktøy i flere deler av et systematisk beredskapsarbeid. I denne boken har vi derfor valgt å definere beredskapsanalyse som en systematisk fremgangsmåte for å identifisere, forstå og beskrive beredskapsløsninger med tilhørende krav. Beredskapsanalyse Systematisk fremgangsmåte for å identifisere, forstå og beskrive beredskaps løsninger med tilhørende krav
1.1 Beredskap Beredskap er et vanskelig begrep som per i dag mangler en bred akseptert definisjon. En gjennomgang av offentlige publikasjoner viser at vi har brukt ulike definisjoner på, og tilnærminger til, beredskap. NOU 2000: 24, Et sårbart samfunn, definerte beredskap som «tiltak for å forebygge, begrense eller håndtere kriser og andre uønskede hendelser».7 NOU 2006: 6, Når sikkerheten er viktigst, omtalte beredskap slik: «Beredskap er planlegging og forberedelse av tiltak for å håndtere uønskede hendelser på best mulig måte etter at de har skjedd. Forebygging er tiltak som søker å redusere sannsynlighet for at uønskede hendelser oppstår, og [beredskap] tiltak som skal redusere konsekvensene av en uønsket hendelse».8 Petroleumstilsynets rammeforskrift9 viste i 2011 til NORSOK Z-013-standarden10 som definerte beredskap som «tekniske, operasjonelle og organisatoriske tiltak, inkludert nødvendig utstyr som er planlagt brukt under ledelse av beredskapsorganisasjonen ved fare- og ulykkessituasjoner». Petroleumstilsynet har videre to definisjoner av beredskap på sin hjemmeside. Den ene er «det å være forberedt til innsats for å kunne håndtere kritiske situasjoner», og den andre er «innsats for å håndtere kritiske situasjoner».11 NOU 2016: 19, Samhandling for sikkerhet, omtalte beredskap som «forberedt evne til på kort varsel å kunne øke sikkerhetsnivået, håndtere en uønsket hendelse eller tilstand, eller evne til å gjenopprette tilfredsstillende tilstand etter en uønsket hendelse.
7 NOU 2000: 24: 20 8 NOU 2006: 6: 38 9 Rammeforskriften 2011 10 Standard Norge 2010 11 https://www.ptil.no/fagstoff/ord-og-uttrykk/
18
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 18
26/08/2021 13:39
innledning
Beredskap forebygger ikke at en uønsket hendelse finner sted, men er en forberedelse til hendelses- og krisehåndtering»12. Mattilsynet definerte beredskap som «den organisering, kompetanse og ressurser som benyttes til å håndtere en uønsket hendelse».13 Stortingsmelding 10 (2016–2017), Risiko i et trygt samfunn: Samfunnssikkerhet, definerte beredskap som «planlagte og forberedte tiltak som gjør oss i stand til å håndtere uønskede hendelser slik at konsekvensene blir minst mulig».14 Stortingsmeldingen innførte også modellen «Samfunnssikkerhet som en kjede», se figur 1.1.
Kunnskap
Læring
Forebygging
Gjenoppretting
Beredskap
Håndtering
Figur 1.1: Samfunnssikkerhet som en kjede15
12 13 14 15
NOU 2016: 19: 291 Mattilsynet 2017: 4 Meld. St. 10 (2016–2017): 26 Meld. St. 10 (2016–2017)
19
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 19
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
Modellen skiller mellom beredskap og håndtering, der beredskap og håndtering omtales som under (kap. 3.3): Å ha god beredskap vil si å være godt forberedt. Beredskap er planlagte og forberedte tiltak som gjør oss i stand til å håndtere hendelser, og redusere konsekvenser av det inntrufne. Eksempler på beredskap er å ha oppdaterte planverk, prosedyrer og samarbeidsrutiner som gir klare instrukser om hva vi skal gjøre dersom en krise inntreffer. Det kan være tekniske hjelpemidler til støtte for krisehåndtering, som ledelsessystemer, situasjons- og operasjonssentre og kommunikasjonssystemer, som gjør oss i stand til effektivt å kunne kommunisere, instruere og styre under en krise. Beredskap er også å ha tilgjengelig operative ressurser og materiell som kan bidra til å håndtere hendelsen. Det er viktig at man øver beredskapen, og at alle som har oppgaver har deltatt i øvelser. Øvelser gir kunnskap om egne ferdigheter, prosedyrer, ressurser og hvordan andre aktører arbeider. God håndtering forutsetter god beredskap og at de som skal håndtere krisen har nødvendige fullmakter. I håndteringen inngår det å observere, analysere, beslutte, kommunisere, tildele ressurser og eventuelt sikre bevis. Som håndtering regnes både håndtering av hendelser som har inntruffet, og håndtering ved akutt fare for slike hendelser.16
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap viste også til «Samfunnssikkerhet som en kjede», samt skillet mellom beredskap og håndtering, og definerte beredskap som «forberedelser for å begrense eller håndtere uønskede hendelser og konsekvensene av dem»17 i sin veileder til forskrift om kommunal beredskapsplikt. Tilsvarende gjenga også NOU 2019: 13, Når krise inntreffer,18 modellen «Samfunnssikkerhet som en kjede». Nasjonal sikkerhetsmyndighet omtalte beredskap på følgende måte: «Tiltak for påbygging, gjenoppretting og skadebegrensning skal forberedes som beredskap i tilfelle risikoen for sikkerhetstruende virksomhet øker i forhold til normaltilstanden. Som for grunnsikringstiltakene skal beredskapstiltakene etableres som tiltak og prosedyrer i sammenheng».19 Redningshåndboka 2018 definerte beredskap som «det å være forberedt til innsats for å møte uventede kritiske situasjoner».20 Forsvaret definerte beredskap
16 17 18 19 20
Meld. St. 10 (2016–2017): 22 DSB 2018: 14 NOU 2019: 13 Nasjonal sikkerhetsmyndighet u.å.: 21 Hovedredningssentralen 2018: 98
20
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 20
26/08/2021 13:39
innledning
som «evne til å reagere i rett tid, på rett sted, med tilstrekkelig kapasitet».21 I nasjonal helseberedskapsplan omtaler Helse- og omsorgsdepartementet helseberedskap som «forvaltningens og helse- og omsorgstjenestens forebygging av uønskede hendelser og håndtering av slike hendelser».22 Politidirektoratet, i sine retningslinjer for politiets beredskap, definerte beredskap som «tiltak for å forebygge, begrense eller håndtere uønskede og/eller ekstraordinære hendelser og kriser».23 Statens jernbanetilsyn definerer beredskap som «alle på forhånd identifiserte og planlagte organisatoriske, operasjonelle og tekniske tiltak som skal iverksettes for å håndtere og begrense negative konsekvenser av inntrådte utilsiktede fare- og ulykkessituasjoner».24 Tilsvarende finner vi variasjoner av definisjoner i faglitteratur. Aven mfl. (2017) brukte Petroleumstilsynets definisjon og definerte beredskap som «alle tekniske, operasjonelle og organisatoriske tiltak som hindrer at en inntrådt fare/trussel utvikler seg til en ulykkessituasjon/tapssituasjon eller som hindrer eller reduserer virkningene av inntrådte ulykkessituasjoner/tapssituasjoner».25 Engen mfl. (2021) brukte beredskapsdefinisjonen fra NOU 2000: 24 og beskrev beredskap som å «forberede oss på å håndtere en ekstraordinær, uforutsett og alvorlig hendelse».26 Sørensen (2017) beskrev beredskap som «evnen til å være forberedt på negative konsekvenser».27 Eriksen (2017) definerte beredskap som «evne til å begrense omfanget og håndtere kritiske situasjoner, kriser, ulykker og katastrofer».28 Kruke (2017) skrev at «beredskapsarbeid handler om å sette oss i stand til å håndtere hendelser som vi ikke kan forebygge eller forhindre».29 Tronvoll (2017) mente at beredskap må sees på som et «konsept som har som mål å forbedre evne og kapasitet til å tåle påkjenninger og opprettholde verdiskaping og viktige funksjoner». Bjelland og Nakstad (2021) brukte definisjonen fra Stortingsmelding nr. 10 (2016–2017), men påpekte at beredskap også innebærer å gjennomføre konsekvensreduserende tiltak når det oppstår behov for det. Lunde (2019) benyttet NOU 2000: 24 sin definisjon på beredskap som «tiltak
21 22 23 24 25 26 27 28 29
Forsvarsstaben 2019: 227 Helse- og omsorgsdepartementet 2018: 5 POD 2020: 230 Statens jernbanetilsyn 2021: 4 Aven mfl. 2017: 235 Engen mfl. 2021: 321 Sørensen 2017: 20 Eriksen 2017: 15 Kruke 2017: 134
21
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 21
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
for å forebygge, begrense eller håndtere uønskede hendelser og kriser».30 Borch og Andreassen (2020) påpeker at «beredskap kan relateres til evnen til å være forberedt til å forebygge, begrense, iverksette kriserespons og bringe virksomheten tilbake til normalsituasjonen».31 Njå mfl. (2020) henviste til definisjonen til Aven mfl. (2004) og definerte beredskap som «alle tiltak som skal bidra til å hindre at farlige situasjoner får utvikle seg til ulykker, eller tiltak som skal redusere konsekvensene av inntrufne ulykkeshendelser».32 Beredskap blir følgelig omtalt og tolket ulikt, både hos myndighetene og i akademia. Noen definisjoner beskriver beredskap som kun forberedelser, mens andre definisjoner påpeker at beredskap også inkluderer håndtering av uønskede situasjoner. Noen definisjoner relaterer beredskap til uønskede hendelser, mens andre relaterer beredskap til tilstander. Beredskap blir i de ulike definisjonene forklart som enten tilstand, tiltak eller evne. Videre påpeker noen definisjoner at beredskap forebygger, mens andre definisjoner understreker at beredskap ikke forhindrer at uønskede situasjoner oppstår. Det er derfor hensiktsmessig å utdype hva som ligger til grunn for hvordan vi definerer beredskap i denne boken. Basert på de ulike definisjonene og tilnærmingene bør følgende forhold først drøftes: 1. 2. 3. 4.
Inkluderer beredskap håndtering? Er beredskap relatert til både uønskede hendelser og tilstander? Er beredskap en tilstand, tiltak eller en evne? Er beredskap forebyggende?
Inkluderer beredskap håndtering? Ifølge Bokmålsordboka33 kommer ordet beredskap fra tysk og kan oversettes til «den tilstand å være beredt». Videre beskrives beredskap som å «ha noe ferdig til bruk i påkommende tilfeller». Med denne bakgrunn omhandler beredskap planlagte og forberedte tiltak som gjennomføres før en uønsket situasjon oppstår. Planlegging kan innebære å utarbeide en beredskapsplan. Forberedelser kan inkludere opplæring, trening og øvelser. Legger vi ordbøkene til grunn er altså ikke håndtering inkludert i beredskap. Ettersom planlegging også kan
30 Lunde 2019: 38 31 Borch & Andreassen 2020: 21 32 Njå mfl. 2020: 53 33 www.ordbok.uib.no
22
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 22
26/08/2021 13:39
innledning
tolkes som en forberedelse, trenger vi kun å bruke begrepet forberedelser. Når vi sier «dette har vi beredskap for» har vi forberedt håndtering av mulige konsekvenser dersom en uønsket situasjon inntreffer. At forberedelser er en del av beredskap, virker derfor hensiktsmessig. Vi har også andre beredskapsbegreper som er i utstrakt bruk i dag. Eksempler på dette er «beredskapsledelse», «beredskapsorganisasjon», «beredskapssystem», «iverksette beredskap», «beredskapsoppgaver» og «beredskapsplan». Slike begreper finner vi ikke i den overnevnte Bokmålsordboka, men de er likevel inkludert i organisasjoners beredskapsdokumentasjon, fagbøker og studier som tilbys på universiteter og høyskoler. Skal vi forstå beredskapsledelse med bakgrunn i ordbokforklaringen omhandler beredskapsledelse å planlegge og forberede. For mange virker nok dette rart, ettersom de forstår beredskapsledelse som å lede aktiviteter som håndterer konsekvensene av en uønsket situasjon. Tilsvarende vil mange forstå beredskapsorganisasjon som den organisasjonen som håndterer konsekvensene ved uønskede sitasjoner, og ikke en organisasjon som kun planlegger og forbereder. Videre inneholder en beredskapsplan i hovedsak hva som skal gjøres for å håndtere uønskede situasjoner, og ikke bare hva som skal gjøres av planlegging og forberedelser. Flere i dagens samfunn anvender altså ordet beredskap på en annen måte enn det ordbøkene beskriver, ved å inkludere håndtering i beredskap. Det er naturlig at det er en sterk sammenheng mellom forberedelser og håndtering, og at vi sikrer en god kobling mellom disse. Dette er også relevant når vi skal analysere beredskap. Da analyserer vi hvordan vi skal håndtere uønskede situasjoner, ikke hvordan vi planlegger og forbereder. I denne boken, som i flere andre sammenhenger, er det derfor hensiktsmessig å inkludere håndtering i beredskap.
Er beredskap relatert til både uønskede hendelser og tilstander? Hendelser oppfattes ofte som positive eller negative begivenheter når de skjer. Uønskede hendelser relateres til hendelser som kan få negative konsekvenser, for eksempel ulykker. Begrepet uønsket hendelse blir mye brukt i forbindelse med risikostyring, risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsplanlegging. Vi kartlegger årsaker til uønskede hendelser slik at vi kan iverksette forebyggende tiltak for å unngå at slike hendelser skjer. Videre kartlegger vi konsekvensene de uønskede hendelsene kan resultere i. Dette for å kunne si noe om risikoens omfang, men også for å kunne forberede oss på hva vi skal gjøre for å håndtere 23
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 23
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
konsekvenser. Det vil si at beredskap baserer seg på den risikoen som organisasjonen til enhver tid må forholde seg til som følge av sine egne aktiviteter og sine omgivelser. Beredskap relateres derfor til uønskede hendelser ettersom de forteller hva vi bør ha beredskap for. Men risiko kan også være knyttet til andre forhold enn kun uønskede hendelser, for eksempel vedvarende bortfall av kompetanse, manglende inntjening over tid, omdømmetap som følge av gjentatt mangelfull kvalitet i leveranser osv. Slike forhold oppfattes ofte ikke som en uønsket hendelse fordi det er en utvikling av omstendigheter som foregår over tid. Langsomme, uønskede endringer av omstendigheter er det også hensiktsmessig å ha beredskap for slik at vi kan håndtere konsekvensene. Tilstand kan da være et egnet begrep som beskriver slike forhold. Dette medfører at beredskap kan relateres både til uønskede hendelser og tilstander. Spørsmålet er om vi likevel trenger begge disse begrepene. Både en uønsket hendelse og en uønsket tilstand kan beskrives som en uønsket situasjon. I denne boken har vi derfor valgt å relatere beredskap til uønskede situasjoner. Videre kan uønskede situasjoner også inkludere muligheter. Beredskap er derfor ikke utelukkende koblet til negative konsekvenser, men også positive konsekvenser. I en krisesituasjon kan vi for eksempel identifisere muligheter til å oppnå positive konsekvenser gjennom innovasjon, omstilling, styrket tillit og omdømme, samt nye kunder.
Er beredskap tilstand, tiltak eller evne? Bokmålsordboka definerer beredskap som en tilstand å være beredt. Ettersom beredskap, i henhold til drøftingen over, også omhandler håndtering, blir tilstand et upresist begrep i definisjonen på beredskap. Når beredskap defineres som tiltak kan dette tolkes som et aktivitetsbasert og fysisk perspektiv. Tiltak kan være forberedende, som opplæring, trening og øvelser. Tiltak kan også representere aktiviteter vi iverksetter for å håndtere konsekvensene, som evakuering, sikring av skadested, behandling av skadde personer, kommunikasjon og samhandling. Slik sett åpner dette for at beredskap inkluderer både forberedende aktiviteter og utøvende aktiviteter ved en uønsket situasjon. Men beredskap kan også omhandle forhold som ikke direkte kategoriseres som tiltak, for eksempel kompetanse og kultur. Vi kan påstå at kompetanse dekkes av tiltak som opplæring, trening og øvelser, men kompetanse inkluderer også andre forhold, som erfaring fra reelle situasjoner. Tilsvarende er kultur også et viktig element som vanskelig dekkes fullt ut av begrepet tiltak. 24
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 24
26/08/2021 13:39
innledning
Noen definisjoner nevnt over begrenser også definisjonen av beredskap til kun planlagte og forberedte tiltak. Tilnærmingen forutsetter da at beredskap er knyttet til identifiserte uønskede situasjoner. Selv om vi ikke har like god beredskap for uidentifiserte situasjoner, vil vi kunne håndtere konsekvenser også når slike inntreffer. Det samme gjelder dersom vi opplever at en uønsket situasjon utvikler seg annerledes enn det vi har identifisert i risikoanalysen. Beredskap vil da i større grad inkludere tilpasninger, kreativitet og improvisasjon. Derfor vil vi alltid ha en beredskap, men hvor god beredskapen er, varierer. Hvor god beredskap vi har vil være avhengig av om vi har etablert beredskapsløsninger for den uønskede situasjonen eller ikke. Håndteringen av covid-19-pandemien er et godt eksempel på dette. Å begrense beredskap til kun planlagte og forberedte tiltak blir da ikke riktig. Basert på drøftingen ser vi at planlagte og forberedte tiltak også er upresist for å definere beredskap. Evne forteller hvor godt vi mestrer ting. Vi kan for eksempel ha intellektuelle evner og praktiske evner. På den måten kan vi si at evne i større grad ivaretar forhold som kompetanse og kultur, som vil være to av flere elementer som påvirker evne. Ettersom evne også forteller noe om mestring av uønskede situasjoner, kan evne også si noe om tiltak. Men evne forteller egentlig ikke hva beredskap er, men gir mer en karakteristikk av beredskap. Slik sett er evne mer en egenskap til beredskap, på samme måte som kvalitet. Andre egenskaper som kan karakterisere beredskap kan være kapasitet, effektivitet, pålitelighet, robusthet og funksjonalitet. Om beredskap var tiltak eller evne ville også begrepene beredskapstiltak og beredskapsevne få en underlig betydning. Verken tiltak eller evne er derfor helt passende for å beskrive hva beredskap er. Beredskapstiltak er tiltak iverksatt for å kunne håndtere konsekvenser ved uønskede situasjoner. Tiltakene kan være del av forberedelser eller den aktive utøvelsen av håndteringen. Beredskapsevne er hvor godt vi mestrer å forberede oss samt å håndtere konsekvensene når en uønsket situasjon inntreffer. Begge begrepene knyttes til håndtering av konsekvenser, som derfor blir sentralt i beredskap. Håndteringen av konsekvenser kan forberedes og utøves.
Er beredskap forebyggende? Sløyfemodellen er en vanlig modell å bruke for å skille mellom forebyggende aktiviteter og konsekvenshåndtering. Sløyfemodellen kan illustreres som vist i figur 1.2. 25
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 25
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
ETTER
Forebygging
Konsekvenshåndtering
Konsekvenser
Farer og trusler
FØR
Uønsket situasjon
Figur 1.2: Sløyfemodell med barrierer
Forebygging er da forhold, eller barrierer, som reduserer sannsynligheten for at en uønsket situasjon oppstår. Barrierer er illustrert med vertikale streker i figuren. Forhold, eller barrierer, som påvirker etter den uønskede situasjoner har skjedd, kan ikke forhindre den. Altså er de ikke forebyggende. Som presentert over knyttes beredskap til konsekvenshåndtering, det vil si forhold som påvirker etter en uønsket situasjon har oppstått. Som alle modeller er sløyfemodellen en forenklet modell av virkeligheten. Vi vet at en uønsket situasjon ikke oppstår av seg selv, men utvikler seg i en kjede av omstendigheter. I en slik lineær kjede blir konsekvensene av en situasjon årsaken til neste situasjon. En slik utvikling kan illustreres med en kjede av sløyfer, som vist i figur 1.3.
1
2
3
4
5
Figur 1.3: Utvikling av uønskede situasjoner i kjede
Mellom hver situasjon kan vi altså beskrive forholdene som både forebyggende og konsekvenshåndtering. For eksempel er konsekvenshåndtering for situasjon 1 forebyggende for situasjon 2. 26
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 26
26/08/2021 13:39
innledning
Dersom vi bruker dødsulykke i trafikken som et eksempel, kan kjeden av situasjoner være som vist i tabell 1.1. Tabellen viser også eksempler på forebyggende forhold og konsekvenshåndtering som kan stoppe kjeden av situasjonene. Tabell 1.1: Eksempler på forebyggende forhold og konsekvenshåndtering Uønsket situasjon
Forebyggende forhold
Konsekvenshåndtering
En person kjører bil i alkohol påvirket tilstand
Alkolås på bilen
Promillekontroll
Bilen svinger mot motsatt kjørebane pga. promillekjøring
Promillekontroll
Midtdeler mellom kjørebaner
Bilen er på kollisjonskurs med kjøretøy i motsatt retning
Midtdeler mellom kjørebaner
Svinger for å unngå kollisjon
Bilen krasjer med motgående kjøretøy og sjåføren blir hardt skadd
Svinger for å unngå kollisjon
Førstehjelp
Personen dør på vei til sykehuset
Førstehjelp
Støtte til pårørende
Legg merke til at forholdene både kan være forebygging og konsekvenshåndtering basert på hvilken situasjon vi tar utgangspunkt i. Skal vi skille mellom forebygging og konsekvenshåndtering må vi bruke situasjonen. Førstehjelp vil være konsekvenshåndtering for en hardt skadd person, men ikke for en død person. Når personen er konstatert død av lege, vil ikke førstehjelp håndtere konsekvensene. Tilsvarende eksempler finner vi i andre situasjonskjeder. Et deluge-anlegg (sprinkleranlegg) på en oljeplattform kan forebygge antennelse av en eksplosiv gass ved en gasslekkasje, men også håndtere omfanget av en brann etter at gassen er antent. Når vi hever sikringsnivået er dette for å forebygge tilsiktede handlinger, mens et hevet beredskapsnivå øker muligheten til å håndtere konsekvensene av situasjoner som oppstår. Dette støtter at beredskap alltid må relateres til en spesifikk situasjon, og at beredskap handler om å håndtere konsekvensene av uønskede situasjoner som har oppstått. Beredskap er i dette perspektivet altså ikke forebyggende ettersom det allerede har oppstått en unormal situasjon når beredskap iverksettes. Beredskap kan da ikke forhindre at situasjonen oppstår, men handler her om å begrense omfanget av negative konsekvenser, eller å øke positive konsekvenser, når uønskede situasjoner har oppstått. Vi kan altså iverksette beredskap for hver spesifikk situasjon i kjeden av situasjoner. Hvor god beredskap vi har for de ulike spesifikke situasjonene i kjeden, vil variere. Dette er blant annet avhengig av hvilke situasjoner vi velger 27
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 27
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
å etablere beredskapsløsninger for. Dersom vi velger å ha beredskapsløsninger knyttet til situasjon 1 i kjeden av situasjoner, blir beredskapen mer omfattende enn om vi velger å ha beredskapsløsninger for kun situasjon 5. En trafikkulykke kan være en uønsket situasjon som er identifisert i en risikoanalyse. Forhold som forhindrer trafikkulykken blir forebyggende, for eksempel promillekontroll. Forhold som håndterer konsekvensene av trafikkulykken blir beredskap, for eksempel førstehjelp og støtte til pårørende. Vi velger å etablere beredskapsløsninger for å håndtere trafikkulykken, men ikke for å håndtere en situasjon med promillekjører. Dersom politiet får melding om en promillekjører, kan de likevel iverksette beredskap for å håndtere konsekvensene av situasjonen. Den spesifikke situasjonen blir da promillekjører og ikke trafikkulykke; altså en uønsket situasjon som ikke er brukt som grunnlag for etablering av beredskapsløsningene til politiet. Promillekjøringen har allerede oppstått, og kan ikke lenger forebygges. Politiet bruker tilgjengelige ressurser for å iverksette beredskap, for eksempel kan de sende patruljer for å stoppe promillekjøreren. Beredskapsløsningen vil kanskje ikke være like god. Det kan kreves flere patruljer for å stoppe en promillekjører enn det som kreves i en trafikkulykke. Ved å velge trafikkulykke som den uønskede situasjonen ved valg av beredskapsløsninger har politiet ikke like god beredskapsløsning for å stoppe en promillekjører, det vil si en situasjon som kommer tidligere i kjeden av situasjoner. Valg av situasjoner vi tar utgangspunkt i vil avgjøre hva som analyseres, og dermed type og omfang av våre beredskapsløsninger. Normalt tar vi utgangspunkt i de uønskede situasjonene som kommer frem i risikoanalysene og etablerer beredskapsløsninger for disse spesifikke uønskede situasjonene. Om vi ønsker å identifisere beredskapsløsninger for situasjoner som kommer før den uønskede situasjonen vi har brukt i risikoanalysen, kan vi enten: a) ta utgangspunkt i en uønsket situasjon som kommer tidligere i kjeden av situasjoner enn den som er valgt i risikoanalysen, eller b) inkludere en eller flere beredskapsfaser i beredskapsanalysen som kommer før varsling/mobilisering.34 I risikoanalyser velger vi hvilken situasjon i kjeden vi skal bruke som den uønskede situasjonen i analysen. Dette valget påvirker hva som defineres som årsaker og hva som er konsekvenser. Årsakene utgjør alle situasjoner som oppstår før
34 Se kapittel 6 for mer informasjon om valg av beredskapsfaser for en beredskapsanalyse.
28
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 28
26/08/2021 13:39
innledning
den uønskede situasjonen vi skal analysere inntreffer. Når den uønskede situasjonen er låst, vil konsekvenshåndtering av årsakene – dvs. tidligere oppståtte situasjoner – kunne sies å være forebyggende for den låste, uønskede situasjonen vi analyserer. I et slikt perspektiv vil konsekvenshåndteringen knyttet til årsakene kunne kategoriseres som forebyggende. Dette perspektivet kan gjøre det mer utfordrende å skille mellom forebygging og beredskap. Vi har altså ett perspektiv som tilsier at beredskap ikke er forebyggende, og ett som tilsier at beredskap er forebyggende. Dette forklarer hvorfor forebygging inkluderes og ekskluderes i de ulike definisjonene. Forskjellen på perspektivene er om vi knytter beredskap til hver enkelt situasjon i kjeden av situasjoner, eller om vi knytter beredskap til en låst uønsket situasjon i situasjonskjeden. NOU 2000 inkluderte forebygging i beredskap og valgte da perspektivet med å konsentrere seg om den uønskede situasjonen, både før den har utviklet seg til uønskede konsekvenser og når den eskalerer.35 Påfølgende offentlige utredninger i 2006, 2016 og 2019 og stortingsmeldinger skiller mellom forebygging og beredskap, og relaterer beredskap til konsekvenshåndtering av hver enkelt situasjon i kjeden av situasjoner.36 Perspektivet i de siste offentlige utredningene ligger også til grunn for dagens lovverk, f.eks. sikkerhetsloven. I denne boken velger vi å følge de siste offentlige utredningene og knytte beredskap til konsekvenshåndtering av hver enkelt situasjon i kjeden av situasjoner. Dette perspektivet vil bidra til å forstå kompleksiteten som kjennetegner uønskede situasjoner i dagens samfunn. For å styre risiko understreker flere sikkerhetsperspektiver viktigheten av å utforske de ulike situasjonene som kan oppstå.37 Ved å knytte beredskap til hver enkelt situasjon i kjeden av situasjoner vil vi i større grad zoome inn på forhold som kjennetegner dagens komplekse risikobilde og behov for resiliens, f.eks. avhengigheter, sammenhenger, redundans, fleksibilitet og gjensidige påvirkninger. Å knytte beredskap til hele spekteret i kjeden av situasjoner støtter også flere teorier innen krisehåndtering.38 I beredskapsanalyser kan det også i noen sammenhenger være hensiktsmessig å ikke forholde seg til en låst uønsket situasjon. Vi kan f.eks. ønske å analysere beredskap knyttet til både utløsende hendelser og følgehendelser i en sløyfemodell. Vi kan også oppleve sammenhenger mellom ulike uønskede situasjoner identifisert i en 35 36 37 38
NOU 2000 NOU 2006, NOU 20016, NOU 20019, Meld. St. 10 (2016–2017) For eksempel Turner 1978; Perrow 1984; LaPorte & Consolini 1991; Reason 1997; Hollnagel mfl. 2006 For eksempel Mitroff 2000; Fink 2000; Boin mfl. 2016; Coombs 2019
29
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 29
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
risikoanalyse og som derfor påvirker hverandre. Det vil da kunne være hensiktsmessig å relatere beredskap til hver enkelt situasjon i kjeden av situasjoner. Med dette perspektivet kan beredskap knyttes til enten en årsak, uønsket situasjon eller konsekvens i en risikoanalyse. I analysesammenheng kan vi videre skille mellom en forebyggende analyse og en beredskapsanalyse.39 Om disse to analysene gjennomføres samtidig vil vi sikre oss at både forebygging og beredskap blir ivaretatt og sees i sammenheng.
Definisjon av beredskap Basert på drøftingen over kan vi si at beredskap er knyttet til både forberedelser og håndtering av konsekvenser ved uønskede situasjoner. Tilstand, tiltak og evne er upresise begreper for å definere beredskap. Vi vil også alltid kunne iverksette beredskap ved uønskede situasjoner, selv om vi ikke har planlagt beredskapsløsninger for alle mulige situasjoner. I denne boken velger vi derfor å definere beredskap som forberedelse og utøvelse av konsekvenshåndtering ved uønskede situasjoner. Beredskap Beredskap er forberedelse og utøvelse av konsekvenshåndtering ved uønskede situasjoner.
Som fotnote til definisjonen er det viktig å bemerke at uønskede situasjoner i denne sammenheng omhandler kritiske situasjoner (fare- og trusselsituasjoner), kriser, ulykker og katastrofer. Dette er uønskede situasjoner med varierende alvorlighetsgrad, omfang, ressursbehov og konsekvenser. Situasjonene vil også kunne opplevelses ulikt for de som involveres. For eksempel kan en fabrikkbrann være en krise for fabrikkeierne, men oppleves som en ulykke for brann- og redningsetaten. I sammenheng med en risikoanalyse og en sløyfemodell kan en uønsket situasjon være enten en utløsende hendelse, uønsket hendelse eller en følgehendelse. Uansett om vi står overfor en kritisk situasjon, krise, ulykke eller katastrofe, må situasjonen håndteres for å begrense skader og tap. Alle slike situasjoner krever beredskap. I denne boken vil vi derfor bruke begrepet beredskapssituasjon som synonym til uønsket situasjon. Både beredskapssituasjon og uønsket situasjon brukes som samlebegreper for kritiske situasjoner, kriser, ulykker og katastrofer. 39
Njå mfl. 2020; Rake & Sommer 2018
30
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 30
26/08/2021 13:39
innledning
Beredskapssituasjon og uønsket situasjon Samlebegreper for kritiske situasjoner, kriser, ulykker og katastrofer
1.2 Er dagens beredskapsarbeid godt nok? Ulik begrepsforståelse og tilnærming medfører at forskjellige fagmiljøer innen beredskap får utfordringer når vi skal samarbeide om gode løsninger. Det blir dermed vanskelig å enes om en god og helhetlig forståelse av beredskap, både for fagpersoner og andre. Kommunikasjon knyttet til beredskap blir også problematisk. Det blir også vanskeligere å etablere gode beslutningsgrunnlag for de som skal bestemme i beredskapsspørsmål om vi ikke er enige om hva som gir oss en god beredskap. Løsninger innen beredskap blir da forskjellige og av varierende kvalitet. Dette kan være flere av årsakene til at vi stadig finner overskrifter i media om at beredskapen er mangelfull. Slike forhold fremkommer også i ulike studier og forskningsrapporter.
Figur 1.4: Eksempler på overskrifter om mangelfull beredskap
Begrepet «godt nok» oppfattes både som et subjektivt og et objektivt begrep. Forståelsen av begrepet kan for eksempel påvirkes av forventninger, holdninger, erfaringer, krav, økonomi og verdier. Forståelsen av hva som er godt nok, hva 31
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 31
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
som gir best håndtering av risikoene gjennom beredskapsløsninger, er forskjellig fra miljø til miljø og person til person. Mellom ulike grupper og nivåer i samfunnet vil det være ulike forventninger og dermed også oppfatninger av hva som er godt nok. Forventningene styres av interesser og verdier. Gir sentralisering og konsentrasjon, for eksempel slik vi ser av politireformen, god nok beredskap? Hva er forventningene til de som trenger å bruke beredskapen og hos de som fastsetter beredskapen? Har lokalbefolkningen og de som bestemmer ulike interesser? Hvordan skal vi vurdere nærhet og lokale ressurser når vi skal sammenligne sentralisering opp mot desentrale løsninger? Hvordan påvirker endringsviljen blant politikere, andre beslutningstakere, beredskapsmiljø og befolkningen når forslag om endringer av beredskapen dukker opp i forbindelse med en beredskapsgjennomgang? Svarene vi får, varierer. Ståsted, og forhold som nevnt over, påvirker svarene våre. De aller fleste involverte synes likevel at det ikke er «godt nok» når de opplever at beredskapen blir dårligere enn den de allerede har. Begrepet godt nok knyttes også til risikoene som en står overfor. Hva er egentlig tilfredsstillende og akseptabelt i forhold til god? Det er naturlig å stille spørsmål som god i forhold til hva? Godt for hvem? Hvem skal avgjøre hva som er «god beredskap»? Når noen, som myndighetene eller ledelsen, aksepterer beredskapen, er det en måte å uttrykke at beredskapen er god nok. Dette gjør de enten eksplisitt, med en godkjenning, eller implisitt, ved en stilltiende aksept. Hva vi skal vektlegge i prosessen når beredskapen skal fastsettes er viktig når vi skal avgjøre om beredskapen er god nok. Vi kan diskutere forståelsen fra flere ståsteder. Hva som er god beredskap kan være avhengig av om beredskapen er på innbyggernivå (individperspektiv), sett fra et systemperspektiv (for eksempel en organisasjon) eller fra et samfunnsperspektiv, og fra hvilket perspektiv beredskapens kvalitet vurderes. Når vi fastsetter mål og krav til beredskapen beskriver vi et nivå på beredskapen som er akseptabelt. I denne sammenhengen betyr det en god nok beredskap. Det er likevel ikke sikkert at en som er involvert i den uønskede situasjonen opplever beredskapen som god. God nok beredskap Mål og krav som beskriver et nivå på beredskapen som er akseptabelt.
32
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 32
26/08/2021 13:39
innledning
Innledningsvis nevnte vi verdier. Hvilke verdier er viktige for oss i beredskapssammenheng? Hvordan påvirker de beslutningene våre? Det er vanlig i alle organisasjoner, og blant beslutningstakere, å poengtere at liv og helse går foran alt. Et slikt utgangspunkt er prisverdig, men utfordres når økonomi og andre forhold også påvirker oss. Når vi skal avgjøre hva vi skal vektlegge, er det viktig å finne ut hva som er behovet – det vil si hva vi skal håndtere. Dermed er det lettere for oss å beskrive målet vårt. Hvis behovet er å redde menneskeliv i forbindelse med snøskred, vet vi at tiden for å finne menneskene i live i snømassene er kritisk. Dermed kan vi etablere et tidskrav for å lykkes med livredningen. Når vi spør hva som er «god nok» beredskap, vil svarene variere. Svarene vil ofte innbefatte ressurser, personer som kan håndtere situasjonene, kort responstid, kompetanse, organisering og ledelse. Om vi spør hvordan vi skal måle «god nok» beredskap vil svarene trolig bli generelle, som å redde liv og slukke brannen. Objektivt kan vi etablere noen vurderingskriterier basert på • krav i lover, forskrifter og annet regelverk40 • retningslinjer i veiledninger og standarder • krav formulert gjennom instrukser og styringsdokumenter, f.eks. fra eiere eller ledelse • krav og forventninger fra politikere, andre samfunnsaktører og «brukere» av beredskapen osv.41 • forpliktelser, f.eks. inngåtte avtaler • beste praksis og sammenligning med andre tilsvarende organisasjoner • krav som identifiseres i beredskapsanalysen • hva som er mulig å oppnå • egen eller andres erfaring Vi kan også se på tapsperspektivet, for eksempel ut fra mobiliseringstid, responstid, redningstid og situasjonsbehovet når vi skal vurdere godheten. Generelt kan vi si at jo lengre tid det går, jo større er tapet. Selv de beste ressursene kommer til kort når utrykningstiden blir for lang. Redningstiden, for eksempel som beskrevet i snøskredeksempelet over, må være kortere enn forventet overlevingstid. Det er likevel utfordrende å beskrive kvantitative vurderingskriterier, og det 40 Dette er formaliserte myndighetskrav, og det er dermed forventninger fra myndighetene om at slike krav skal følges, f.eks. krav om responstid. 41 Slike krav og forventninger beskrives ofte som allmenne og er oppfatninger som gjerne er uformelle og kan være vanskelige å konkretisere.
33
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 33
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
gjør at vi lettere kan ende opp med kvalitative kriterier. Eksempel på kvalitative kriterier er snarest, flest mulig og tilfredsstillende. Et viktig poeng er at beslutningen om hva som er «godt nok» også påvirkes av hvem som avgjør og hva beslutningstakerne vektlegger i beslutningene, det vil si selve beslutningsgrunnlaget. Derfor må dette beskrives tydelig for at vi skal kunne etablere en «god nok» beredskap. Å bestemme hva som er «godt nok», kan følge en prosess der følgende spørsmål stilles: • • • • •
Hva skal vurderes? Hvordan skal det måles? Hvem skal vurdere og/eller avgjøre? Hva er forventningene, rammene for vurderingen, det vil si vurderingskriteriene? Hva skal beslutningsgrunnlaget omfatte?
Svaret på spørsmålet i overskriften er ikke enkelt å finne frem til. Svaret på spørsmålet og hva som er «godt nok» er avhengig av både risikoen og av nytten av risikohåndteringen, som regel i en vid forstand. En systematisk tilnærming, slik vi beskriver i denne boken, gjør oss tryggere på at valgene våre er «gode nok». Likevel vil det alltid være en usikkerhet knyttet til både de valg og muligheter vi har for å lykkes. Generelt kan vi si at jo større usikkerhet, jo bedre må det forebyggende arbeidet og beredskapen vår være. Gjennom analysearbeidet vårt håndterer vi usikkerheten på en systematisk måte. Usikkerhetsbegrepet er nærmere beskrevet i kapittel 7.4. En annen årsak til gjentakende funn om mangelfull beredskap er at det ikke foreligger en tilstrekkelig systematisk metode som hjelper med å definere hva som er god nok beredskap. Uten en systematisk arbeidsprosess og metode kan vi ende opp med en rekke tilfeldige og ubevisste valg og løsninger innen beredskap. Vi kan derfor stille spørsmål om det ikke ville være hensiktsmessig å etablere metoder og verktøy som fører til færre tilfeldigheter i beredskapsarbeidet. Vi kan for eksempel spørre hvordan organisasjoner dimensjonerer beredskap. Få organisasjoner bruker systematiske metoder og verktøy for å bestemme kvalitet, antall og robusthet til sine beredskapsressurser.42 Dette kan gi utslag i en kostbar og overdimensjonert beredskap, eller en mangelfull beredskap uten et bevisst forhold til hva vi trenger av ressurser. En risikobasert dimensjonert beredskap skal sikre at beredskapen er tilpasset de uønskede situasjonene som
42 Se f.eks. Kjerstad & Lorentzen-Styr 2020
34
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 34
26/08/2021 13:39
innledning
organisasjonen mener de må håndtere. For å klare dette må vi i større grad analysere beredskapsbehovet ved ulike uønskede situasjoner som kan oppstå. Videre definerer få organisasjoner tilstrekkelige mål og krav til sin beredskap. Det er ikke uvanlig med noen dokumenterte mål og krav til beredskap, men slike mål og krav er stort sett begrenset til enkelte deler av beredskapen og ikke systematisert. Vi kan ende opp med tilfeldige beredskapsløsninger vi ikke har et bevisst forhold til eller vet hva innebærer. Spørsmålet er da om beslutningstakerne har godt nok grunnlag, og i tilstrekkelig grad tar stilling til, hva som er hensiktsmessig beredskap. Mål og krav vil bidra til en bevisstgjøring ved valg av løsninger. For å gjøre beslutningstakerne bedre i stand til å bestemme hvilke beredskapsløsninger organisasjonen skal ha og hvor god beredskapen skal være, må vi utarbeide et godt beslutningsgrunnlag. En enkel risiko- og sårbarhets analyse er i de fleste tilfeller da utilstrekkelig. Vi må gi beslutningstakerne mer informasjon om valgmulighetene og hva de ulike løsningene innebærer i praksis. Det er også nødvendig å presentere forutsetninger og antagelser som ligger til grunn for beredskapsløsningene, samt tilhørende usikkerhet. Mange organisasjoner velger en for enkel tilnærming i beredskapsarbeidet som fører til manglende forståelse av beredskapsbehov. Det som tilsynelatende ser enkelt ut på papiret, viser seg å være vanskelig å utføre i praksis. Beredskapspersonell må i slike tilfeller utføre krevende oppgaver uten tilstrekkelig kompetanse og hjelpemidler. Forhold vi ikke har tenkt gjennom på forhånd vil redusere kapasiteten og evnen til å utføre beredskapsoppgaver. Da kan vi heller ikke forvente en effektiv håndtering. Bare det å kommunisere og samhandle internt i en beredskapsorganisasjon er svært krevende, selv om beredskapsplanen beskriver hvordan dette er tenkt utført. Et annet eksempel er uklar forståelse av ansvar, myndighet og roller som ofte kommer frem når aktiviteter skal gjennomføres i praksis. For å ha en effektiv beredskap er det avgjørende at forhold er godt og detaljert forberedt. På den måten reduserer vi stress, forvirring og ineffektivt arbeid i en hektisk situasjon. Det er også andre fordeler med å bruke mer tid, systematikk og detaljarbeid innen beredskap. Vi kan i større grad velge gode løsninger tilpasset behov. Bedre styring og optimalisering av beredskapen gir fordeler når vi skal skaffe ressurser og velge hvordan vi skal disponere disse. Mer informasjon om hvordan ting skal gjøres i detalj og hvilket kompetansebehov oppgavene krever vil gi mer målrettet og effektiv opplæring, trening og øvelser. Kompetanseutviklingen blir mer kostnadseffektiv og styrt. Videre gir en mer detaljert gjennomgang og beskrivelse av 35
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 35
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
beredskapen en bedre forståelse av hvordan beredskapen er tenkt å fungere, og gir også et bedre grunnlag for å utarbeide gode beredskapsplaner. Samvirke blir også enklere og mer effektivt når vi går mer i detalj og avklarer flere forhold som ulike aktører kanskje oppfatter forskjellig. Et mer detaljert bilde av beredskapen gir også bedre forutsetninger for god økonomistyring. Kostnader kommer tydeligere frem sammen med hva som trengs av investeringer. Til slutt blir det også enklere å kommunisere hvor god beredskap vi har og hvilke vurderinger som ligger til grunn for valgte beredskapsløsninger, med referanse til overskriftene i figur 1.4. I dagens samfunn blir en beredskapsplan basert på en risiko- og sårbarhetsanalyse. Dette er hensiktsmessig ettersom beredskapen da tilpasses den risiko og de identifiserte uønskede situasjoner vi må forholde oss til. Det er naturligvis en fare for at vi ikke har klart å identifisere all risiko, og at beredskapsplanene derfor ikke er tilpasset alle uønskede situasjoner. Men vi bruker best tilgjengelig kunnskap og en systematisk fremgangsmåte for å prøve å identifisere og analysere de uønskede situasjonene i størst mulig grad. Det er derfor heller ikke uvanlig at vi bruker flere typer verktøy for å vurdere risiko, for eksempel analyser som er spesielt målrettet mot sikringsrisiko, driftskontinuitet, HMS-risiko, juridisk risiko, finansiell risiko osv. Skal vi ha en god beredskap er vi avhengige av en god forståelse av risikobildet. Det er per i dag ikke andre måter å få en oversikt over risiko på enn å gjennomføre en grundig og systematisk risikovurderingsprosess. Basert på risikovurderinger iverksetter vi både forebyggende tiltak og konsekvensreduserende tiltak. Konsekvensreduserende tiltak blir ofte inkludert i beredskap og dokumentert i beredskapsplaner. Beredskapsdokumentasjon og beredskapsplaner er videre omtalt i kapittel 9, men normalt inneholder en beredskapsplan for eksempel • • • • • • • •
rutiner for varsling og mobilisering tiltak som skal vurderes ved ulike typer uønskede situasjoner oversikt og beskrivelse av hvordan beredskapen er organisert oversikt og beskrivelse av kommunikasjon og samhandling ansvar, myndighet og arbeidsoppgaver innen beredskap beskrivelse av metoder og verktøy som skal brukes i en beredskapssituasjon oversikt over ressurser, kontaktpersoner og støttefunksjoner krav til opplæring, trening og øvelser
Når vi skal utarbeide beredskapsplanen, vil ikke en risikovurdering alene gi et tilstrekkelig grunnlag til innholdet i planen. De fleste punktene over vil ikke en risikovurdering gi fullstendige innspill til. Eksempler er hvordan beredska36
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 36
26/08/2021 13:39
innledning
pen skal organiseres, fordeling av ansvar, myndighet og arbeidsoppgaver innen beredskap, samt hvilke metoder og verktøy som skal brukes i en beredskapssituasjon. Vi vil i en risiko- og sårbarhetsanalyse sjelden finne en full oversikt over aktuelle ressurser, kontaktpersoner og støttefunksjoner som er aktuelle i beredskapssammenheng. Heller ikke en komplett oversikt over behov for opplæring, trening og øvelser innen beredskap. Altså er en risikovurdering et viktig, men langt fra tilstrekkelig, grunnlag for å utarbeide en god beredskapsplan. Med dagens praksis har vi derfor et begrenset utgangspunkt for å utarbeide en god beredskapsplan og for å kunne håndtere uønskede situasjoner. Det er derfor behov for en mer systematisk og detaljert tilnærming i beredskapsarbeidet for å sikre at alle sentrale elementer innen beredskap blir vurdert og tatt hensyn til. Dette er for eksempel påpekt av Njå mfl. (2020) i en helhetlig tilnærming innen samfunnssikkerhet. Figur 1.5 illustrerer sammenhengen mellom risikovurdering, beredskapsanalyse og plandokumentasjon i en slik helhetlig tilnærming.
Mål, rammer og forankring
Evaluering og endring
Kartlegging og ROS-analyse
Iverksetting
Beredskapsanalyse
Plandokument
Figur 1.5: Sammenheng mellom risikovurdering og beredskapsanalyse43
43
Tilpasset etter Njå mfl. 2020
37
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 37
26/08/2021 13:39
Kapittel 1
1.3 Bokens struktur Et systematisk beredskapsarbeid promoteres og en overordnet modell for beredskapsarbeid presenteres i neste kapittel. Beredskapsvurdering er ett av flere trinn i beredskapsarbeidet og blir introdusert i kapittel 3 sammen med mål og krav innen beredskap. En vurdering av beredskap inkluderer å identifisere beredskapssituasjoner, analysere beredskap samt evaluere beredskapsløsninger. Disse sentrale elementene er tildelt hvert sitt kapittel etter kapittel 4, som omhandler planlegging av beredskapsanalyser. Kapittel 5 tar for seg hvordan vi identifiserer beredskapssituasjoner. Dette er beredskapssituasjonene som skal analyseres. Videre presenterer kapittel 6 hvordan innholdet i en beredskapsanalyse kan variere basert på hvilke deler av beredskapen vi ønsker å analysere. Ulikt innhold i beredskapsanalyser er valgt for å illustrere hvordan beredskapsanalyser kan brukes med forskjellige analysestrukturer for å finne hensiktsmessige beredskapsløsninger. Når beredskapsanalysen er utført må resultatene evalueres. Evaluering av beredskapsløsninger er tema i kapittel 7, og inkluderer flere faktorer som er viktige å tenke på når vi skal anbefale og velge beredskapsløsninger. Et kapittel om rapportering av beredskapsanalyse er også inkludert som kapittel 8, før kapittel 9 presenterer sammenhengen mellom beredskapsanalyse og beredskapsdokumentasjon (beredskapsplaner og andre nyttige dokumenter). Systematisk forbedring av beredskap er tema i kapittel 10. Sjekklister, analyseskjemaer og et eksempel på beredskapsanalyse er plassert som vedlegg etter referansene. Til slutt i boken kommer stikkordsregisteret. Boken følger en struktur der modeller og prosesser først beskrives overordnet, før vi går mer i detalj på utvalgte tema. De utvalgte temaene har som hensikt å gi en innføring i bruk av beredskapsanalyse for å velge beredskapsløsninger.
38
200389 GRMAT Beredskapsanalyse 210101.indb 38
26/08/2021 13:39