Tillit og styring i skolen

Innhold

##In Det side

Forord.. . . . . ........................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

##T GIN

Innledning – tilnærmingen. ..................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Styring av kvalitetsutvikling. ...................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Tilnærminger til styring av kvalitetsutvikling i skolen. . . . . . . . . . . . . 12 Del 1 MÅL- OG RESULTATBASERT STYRING I SKOLEN.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Kapittel 1 Styringssystem som sosialt felt............... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Kapittel 2 Orienteringen........................................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Styring og skoleledelse. ............................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Styringssystemer.................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Mål- og resultatbasert styring som en masteridé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Utdanningsdirektoratet og styring av kvalitetsutvikling i skolen.. . . . 35 KS og styring av kvalitetsutvikling i skolen..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Sandefjord kommune og styring av kvalitetsutvikling i skolen.. . . . . . . 49 Hva gikk galt?................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Forskningsstudier og styring av kvalitetsutvikling i skolen. . . . . . . . . . . . 56 Oppsummering av mål- og resultatbasert styring i skolen. . . . . . . . . . . . 62

5

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 5

14/10/2019 15:26

innhold

Del 2 TILLITSBASERT STYRING I SKOLEN.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Kapittel 3 Konsolideringen.. ........................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Tillitsbasert styring som grunnlag for kvalitetsutvikling i skolen.. . . . 69 Tillit på skolenivå.......................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Lærerprofesjonen og tillit til egen kompetanse.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Lærerprofesjonen og tillit til utdanningsforskningen.. . . . . . . . . . . . . 86 Tillit mellom lærere og elever..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Tillit mellom skoleledere og lærere.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Profesjonalisering innenfra som grunnlag for tillitsbasert kvalitetsutvikling i skolen. . ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Tillit mellom kommune- og fylkeskommunenivå og lærerprofesjonen. 120 Tillit mellom samfunnet og lærerprofesjonen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Politisk eierstyring og tillit til lærerprofesjonen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Kapittel 4 Reorienteringen.......................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Politikken.................................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Tillitsbasert styring av kvalitetsutviklingsarbeidet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 «Mysteriet» Sogn og Fjordane... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 Jærskulen.............................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 Fellesstrekk ved de tillitsbaserte styrings­formene i prosjektene fra Sogn og Fjordane og Jæren....... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Kapittel 5 Forbedringen. . ............................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Et styringssystem i takt med skolens samtidskontekst.. . . . . . . . . . . . . . . . 186 Avrunding.................................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Referanseliste............................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

6

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 6

14/10/2019 15:26

Forord Det er lenge siden den enkelte skoleleder og den enkelte lærer selv fikk definere hvordan skolens samfunnsoppdrag skulle løses, men det har skjedd. Skoleforskerne Andy Hargreaves og Dennis Shirley har pekt på at skoleutviklingen fra slutten av 1960-årene og drøyt femten år framover i tid etter deres syn var preget av nettopp det.

Slik er det jo ikke lenger. Samfunnet har riktignok fortsatt stor tillit til skolen. Men nye læreplaner, endringer i opplæringsloven og utvikling av kvalitetsvurderingssystemet har flyttet perspektivet på hva kvalitetsutvikling i skolen nå forutsetter. Hensikten med kvali‑ tetsutviklingen er i bunn og grunn å øke hver enkelt elevs læringsut‑ bytte. Det er min oppfatning at kvalitetsutviklingsperspektivet der‑ for har blitt flyttet fra skolelederens og lærerens individuelle faglige skjønn til en mer systemrettet mål- og resultatorientert praksis. Det betyr at det også er flyttet fra individuelt praktiserende lærere til en praksis forankret i profesjonsfellesskapet; fra en undervisningsform der elever gjør det de blir bedt om, til reell elevmedvirkning i opp‑ læringen; fra det at eleven skal tilpasse seg skolen, til det at skolen skal tilpasse seg eleven; og fra skolestyring til skoleledelse.

For å vite om denne perspektivforskyvningen faktisk har ført til ønsket endring av praksisen i klasserommene, og for å vite om den eventuelle endringen har ført til at elevenes faglige og sosiale læringsutbytte økes, har myndighetene utviklet sitt mål- og resultat‑ styrte kvalitetsvurderingssystem for utdanningssektoren. Men virker

7

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 7

14/10/2019 15:26

forord

kvalitetsvurderingssystemet slik det var tenkt? Og dersom det ikke virker slik det var tenkt, hva må i så fall forbedres i kvalitetsvurde‑ ringssystemet? Det blir drøftet i denne boka.

Grunnlaget for vurderingen av styringssystemer er skolens sam‑ funnsoppdrag, spesielt kravene og forventningene i læreplanene og opplæringsloven. I boka har jeg gjort mitt eget utvalg av det jeg mener er relevant nasjonal og internasjonal forskning, for å belyse noen sider ved mål- og resultatstyring og for å vurdere om en mer tillitsbasert styringsform vil fungere bedre på kvalitetsutvikling i skolen. Forskning både fra enkeltforskere og forskningsinstitusjoner er benyttet, og deres funn knyttes til eksempler fra virkeligheten – i hovedsak hentet fra aviser og andre medier – og bidrar til vurdering av virkningen som de to styringssystemene har på utdanningssek‑ toren.

Mitt ene anliggende med boka ligger i spørsmålet om et mål- og resultatbasert kvalitetsvurderingssystem til syvende og sist viser seg å være et godt nok egnet styringssystem for utvikling av dagens og morgendagens skole. At det fører til varig endret praksis i klasserom‑ met, slik at elevenes faglige og sosiale læring økes. Og i forlengelsen av det, altså dersom det ikke vurderes som godt nok egnet, se nær‑ mere på hva som legges i en tillitsbasert styringsform, og vurdere om den formen for styring er like bra eller bedre egnet som pådriver for en kvalitetsutvikling og profesjonalisering i skolen som øker elev‑ enes læringsutbytte i dagens og morgendagens skole.

Det har blitt utgitt mye litteratur om skoleledelse og skoleutvik‑ ling fra utdanningsforskere både nasjonalt og internasjonalt, men ikke så mye om hvordan kunnskap fra denne forskningen brukes av skoleledere. Mitt andre anliggende med boka har derfor vært å se hvordan jeg som rektor, sammen med lærerne, anvender en erfarings- og forskningsbasert tilnærming på spørsmål som angår skoleledelse og skoleutvikling. Med erfarings- og forskningsbasert

8

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 8

14/10/2019 15:26

forord

tilnærming menes her at skolelederes kunnskaper om forsknings‑ resultater oversettes slik at den kan brukes i en lokal skolekontekst.

Jeg har på bakgrunn av min drøyt tjueårige rektorperiode i Sta‑ vanger, og med en mastergrad i utdanningsledelse fra UiO i baga‑ sjen, valgt å skrive denne boka som et eksempel på hvordan noe av forskningslitteraturen kan «oversettes» inn i en rektors kontekst.

Slik vil boka også kunne bli en profesjonsstemme inn i ideologiske, faglige og politiske debatter om elevenes læringsutbytte og profe‑ sjonalisering i skolen.

Jeg vil rette en stor takk til de to lederkollegaene på Skeie skole i Stavanger, Kathrine Erga og Kristian Waage, som gjennom sin del‑ takelse i lederteamet ga nødvendig støtte og motstand i ledelsen av utviklingsarbeidet. Professor Siv T.M. Gamlem og prodekan Silje Ims Lied ved avdeling for humanistiske fag og lærarutdanning på Høgskulen i Volda fortjener også en stor takk for at de utfordret meg til å gjøre noen undervisningsoppdrag ved lærerutdanningen der.

To av de sentrale begrepene i denne boka, autentisk mestringserfa‑ ring og mestringforventning, fikk en forsterket betydning gjennom de oppdragene. En stor takk også til professor Viviane Robinson ved University of Auckland, der jeg gjennom en intensiv akkredi‑ teringsperiode for å bli fasilitator for hennes og Handelshøyskolen BIs «Open to Learning™»-program ble bevisst betydningen av til‑ litsperspektivet i all læring.

Til slutt vil jeg også rette en stor takk til forlagsredaktør Katinka Lønne Christiansen, Cappelen Damm Akademisk, som fra før‑ ste stund hadde tro på bokprosjektet, og som underveis og fram til endelig versjon utrettelig har kommet med faglig gode innspill, spørsmål og presise kommentarer til innholdet i manuset.

Jeløya, den 30. september 2019 Øyvind Sørreime

9

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 9

14/10/2019 15:26

Innledning – tilnærmingen Styring av kvalitetsutvikling Hver skole skal ha en forsvarlig faglig, pedagogisk og administrativ ledelse, står det i opplæringsloven (Opplæringslova, 1998). Skolele‑ delse utdypes ikke noe særlig mer enn det i opplæringsloven, bort‑ sett fra at skolen skal ledes av en rektor med pedagogisk kompetanse og nødvendige lederegenskaper. Hovedoppgavene til en skoleledelse beskrives kort som det å være fortrolig med den daglige virksomhe‑ ten og å arbeide for å videreutvikle denne.

Opplæringsloven § 1, formålsparagrafen, legger føringer på hva den daglige virksomheten i skolen skal bestå av. Føringene strekker seg over et bredt felt, fra elevenes faglige mestring til elevenes demo‑ kratiske og sosiale danning. Læreplanene konkretiserer føringene i opplæringsloven og danner sammen med formålsparagrafen selve grunnlaget for skolens samfunnsoppdrag.

Det er dette oppdraget skolelederne har fått ansvaret for å lede.

Men ikke uten støtte. Det politiske nivået i kommunene og fylkes‑ kommunene, skoleeierne, har i opplæringsloven § 13‑10 riktignok fått et lovfestet tilsynsansvar ved å ha et forsvarlig system som sikrer at kravene i opplæringsloven og de tilhørende forskriftene blir fulgt

10

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 10

14/10/2019 15:26

innledning – tilnærmingen

opp, og at resultatene fra vurderingene blir fulgt opp. Men i den samme paragrafen forutsettes det også at skoleeierne skal sikre rime‑ lige betingelser for at skoleleder i lag med lærerne skal lykkes med det brede samfunnsoppdraget. Skoleeier skal «… stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyl‑ last», står det der. I opplæringsloven § 10‑8 får skoleeier dessuten ansvaret for å sikre at skolene har den riktige og nødvendige kompe‑ tansen til å oppfylle kravene i opplæringsloven. Og da er skoleeiere og skoler avhengig av at høyskoler og universiteter støtter opp om skolenes kompetansebehov gjennom sin grunnutdanning og etterog videreutdanning.

Hvor mye ressurser som trengs, hva slags kompetanse skolene har behov for, og hvilket handlingsrom skolelederne og lærerne fak‑ tisk har, er derfor sentrale områder å avklare for å definere hvilken ekstern støtte skoleledere trenger for å lykkes med samfunnsoppdra‑ get. Å finne svar på dette gjøres best når forholdet mellom skoleeiers form for tilsynsansvar og skoleledernes ansvar for å videreutvikle skolen er avklart. Det er her behovet for styringssystemer oppstår.

De fleste kommuner og fylkeskommuner har innført statens målog resultatbaserte styringssystem, også i skolesektoren. Skoleeierne har vurdert dette styringssystemet til å dekke kravet i opplæringslo‑ ven § 13‑10 om å ha et forsvarlig system. Det er i dette spenningsfeltet mellom skoleeier og skole at styringssystemets virkninger vurderes.

Det mål- og resultatbaserte styringssystemet har vært det opplagte valget av styringssystem i en drøy 20-årsperiode. De ulike erfarin‑ gene som skoleledere og lærere har gjort med styringssystemet, har ført til at flere tar til orde for at dette styringssystemet alene ikke er tilstrekkelig som styringsgrunnlag for kvalitetsutvikling i skolen. Et tillitsbasert styringssystem har blitt presentert som alternativ. Det fremste kjennetegnet i dette styringssystemet utledes, slik jeg oppfat‑ ter det, av Douglas McGregors teori Y og vises ved at overordnet nivå gir styringssignaler som uttrykker tillit til at ledere skaper betingel‑

11

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 11

14/10/2019 15:26

innledning – tilnærmingen

ser på arbeidsplassen som gjør at de ansatte (på skolenivå gjelder det lærerne) kan nå egne mål gjennom selv å rette sin innsats mot organisasjonens mål (Irgens, 2016). Et tillitsbasert styringssystem vektlegger at tillit til skoleledernes og lærernes profesjonelle skjønn (autonomi), skolens kollektive og individuelle handlingsrom og lærernes metodeansvar er uttrykt eksplisitt.

Min tilnærming i boka blir derfor i å finne ut av om det mål- og resultatbaserte styringssystemet i skolen, det som kalles for kvalitets­ vurderingssystemet, gir et godt nok grunnlag å styre kvalitetsutvik‑ ling i skolen på, eller om det er behov for et forbedret styringsgrunn‑ lag. I del 1 drøftes dette perspektivet, mens hvorvidt et tillitsbasert styringssystem er et bedre egnet styringssystem, drøftes i del 2.

Tilnærminger til styring av kvalitetsutvikling i skolen Del 1 i boka handler hovedsakelig om det mål- og resultatbaserte styringssystemets innflytelse på kvalitetsutvikling i skolen. Det teo‑ retiske grunnlaget for drøftingene av hvor godt et mål- og resultat‑ basert og et tillitsbasert styringssystem er egnet i styring av kvalitets‑ utvikling i skolen legges i kapittel 1 «Styringssystem som sosialt felt».

Bourdieus begreper sosialt felt, reproduksjon, aktører og habitus utgjør en sentral del av det teoretiske grunnlaget. Begrepene brukes som premissgrunnlag når de to styringssystemene vurderes.

I kapittel 2 «Orienteringen» drøftes hvilken betydning mål- og resultatbasert styring får for kvalitetsutvikling i skolen etter at det i 1980-årene ble introdusert som det bærende styringsprinsippet i staten (Direktoratet for økonomistyring, 2019). Eksempler fra ­beslutninger, handlinger og studier fra Utdanningsdirektoratet, KS (kommunenes interesseorganisasjon), Sandefjord kommune og forsk­ningsfeltet brukes for å se hvilken innflytelse mål- og resultat‑ basert styring har hatt i utdanningssektoren. Dette kapittelet viser

12

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 12

14/10/2019 15:26

innledning – tilnærmingen

også at aktører i utdanningssektorens mål- og resultatbaserte styring gradvis utviklet elementer som Utdanningsdirektoratet i 2004 samlet i et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem.

KS er en av disse aktørene. De legger gjennom egne styrings‑ dokumenter premisser for hvordan kvalitetsvurderingssystemet kan brukes på skoleeiernivået. Noen av disse styringsdokumentene drøftes i dette kapittelet. Mange kommuner og fylkeskommuner har på grunnlag av KS’ styringsdokumenter utviklet og tatt i bruk sine egen prøver og undersøkelser i tillegg til de som fra før av ligger i kvalitetsvurderingssystemet. Jeg har brukt Sandefjord kommunes politiske beslutning om å innføre en resultatorientert målstyrings‑ modell som et eksempel på hvordan premissene i KS’ styringsdo‑ kumenter ble fulgt opp i denne kommunen, fordi innføringen av modellen utviklet seg til å bli en nasjonal referansesak når det gjelder skoleeierstyring, lojalitet, profesjonsetikk og tillit. Avslutningsvis i dette kapittelet vises det til ulik forskning på virkninger av mål- og resultatbasert styring av kvalitetsutvikling i skolen.

Min konklusjon i kapittel 2 er at det mål- og resultatbaserte kva‑ litetsvurderingssystemet på skoleeier- og skolenivå ikke gir et godt nok grunnlag å planlegge og gjennomføre kvalitetsutviklingsarbeid ut fra, fordi det gir et for smalt bilde av hvordan skolen løser det brede samfunnsoppdraget, og av hvordan undervisningen utvikler elevenes læring og danning.

I del 2 tar jeg for meg ulike forutsetninger for tillit som aktø‑ rene i skolen må ta stilling til for å lykkes med tillitsbasert styring.

Noen brede tilnærminger til tillitsbegrepet introduseres i kapittel 3 «Konsolidereringen». Begreper fra Banduras sosialkognitive teori, fra Gregor McDouglas teori X og Y, fra Argyris og Schöns hand‑ lingsteorier og deres teori om dobbeltkretslæring, samt fra Viviane Robinsons åpen-for-læring-tilnærming brukes som referanser til en bred tilnærming til tillitsbegrepet. De anvendes deretter i vur‑ deringen av om tillitsbaserte styringsprinsipper dekker de førin‑

13

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 13

14/10/2019 15:26

innledning – tilnærmingen

gene som opplæringsloven og læreplanene legger for skolebasert kvalitetsutvikling, og på måter som gjør dem bedre egnet å styre kvalitetsutvikling i skolen på enn det mål- og resultatbaserte kvali‑ tetsvurderingssystemet.

De ulike tilnærmingene til tillitsbegrepet brukes også i drøf‑ ting av utvalgte sentrale makt- og tillitsrelasjoner i styring av kva‑ litetsutvikling i skolen. Begreper som lojalitet, omdømmebygging og ytringsfrihet er eksempler på det og knyttes i dette kapittelet til skolelederes hverdag. Andre sentrale begreper innenfor en tillitsba‑ sert styringspraksis, som mestringsforventning, kollektivt ansvar og profesjonalisering innenfra, drøftes også her. Konklusjonen i kapittel 3 er at et kvalitetsvurderingssystem bygd på et tillitsbasert styrings‑ prinsipp, balansert med tillit til skoleledernes og lærernes profesjo‑ nelle skjønn har bedre forutsetninger for å være et egnet styrings‑ system enn det mål- og resultatbaserte kvalitetsvurderingssystemet.

I kapittel 4 «Reorienteringen» rettes søkelyset mot politiske og administrative initiativ der man har valgt å legge en tillitsbasert sty‑ ring til grunn for kvalitetsutvikling i skolen. Stortingsmeldingen Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen (Kunnskapsdepartemen‑ tet, 2017) drøftes her fordi det i deler av den åpnes for en mer til‑ litsbasert styring. Meldingen sender et viktig signal om det når den understreker at «… alle som har en rolle i utdanningssystemet må være preget av lærelyst, et ønske om å lære av hverandre og ha rom og mulighet til å prøve, feile og få til noe». Men samtidig foreslår meldingen å innføre standardiserte indikatorer på minstestandar‑ der for kvalitetsutvikling, noe som signaliserer en fortsatt mål- og resultatbasert tilnærming til styring.

Også fra Stortinget har det kommet signaler om at tillit i kvali‑ tetsutviklingsarbeidet bør ha en sentral posisjon. Stortingsrepresen‑ tanter fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet la våren 2018 fram et såkalt representantforslag for Stortinget om mindre styring og mer tillit i utdanningssektoren. Selv om forslaget

14

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 14

14/10/2019 15:26

innledning – tilnærmingen

ikke fikk flertall, bar stortingsbehandlingen bud om at tillitsper‑ spektivet blir oppfattet som en avgjørende viktig faktor i kvalitets‑ utviklingsarbeidet. I praksis tyder det likevel på at det fra sentralt politisk hold er et stykke igjen før tillitsbasert styring legges til grunn i kvalitetsvurderingssystemet.

Dette kapittelet avsluttes med å stille spørsmål om det er mulig å få til mer tillitsbasert styring av kvalitetsutvikling på kommune- og skolenivå selv om Stortinget ikke vedtar en tillitsreform i skolen.

Jeg har søkt å finne svar på dette ved å presentere to eksempler på lokalt initierte tillitsbaserte kvalitetsutviklingsprosjekter. Det ene eksempelet er hentet fra en regional satsing i Sogn og Fjordane, og det andre fra fire kommuner på Jæren i Rogaland som formaliserte sitt skoleutviklingssamarbeid i prosjektet Jærskulen. I begge disse lokalt initierte satsingene er en tillitsbasert styring og samhandling mellom kommune- og skolenivåene sett på som en avgjørende fak‑ tor. Erfaringer og resultater fra Sogn og Fjordane og de fire jærkom‑ munene tyder på at lokalt initiert satsing på kvalitetsutvikling lykkes der man utvikler en gjensidig tillit som gir rom for «… å prøve og feile og få til noe», som stortingsmeldingen Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen (Kunnskapdepartementet, 2017) uttrykker det.

I kapittel 5 «Forbedringen», siste kapittel i del 2, skisserer jeg et styringssystem som balanserer bruk av pålitelige data fra det målog resultatbaserte kvalitetsvurderingssystemet med bruk av kunn‑ skap om hvordan skolelederne og lærerne gjennom profesjonell skjønnsutøvelse, metodeansvar og handlingsrom ivaretar det brede samfunnsoppdraget til beste for elevenes læring og danning. Denne balansen utgjør sammen med relevant forskningsbasert kunnskap grunnlaget i et tillitsbasert styringssystem. Kapittelet avsluttes med å fastslå at en forbedring av styringssystemet er avhengig av at sko‑ lelederne og lærerne selv tar initiativet til det.

15

101118 GRMAT Tillitt og styring i skolen 190101.indd 15

14/10/2019 15:26