Issuu

Gerd Engelsrud og Diego Praino

Statsansatteloven

Særlov om ansettelse og opphør av arbeidsforhold i staten

2. utgave

ISBN 978-82-02-86529-0

2. utgave, 1. opplag 2025

Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Enhver bruk av hele eller deler av utgivelsen som input eller som treningskorpus i generative modeller som kan skape tekst, bilder, film, lyd eller annet innhold og uttrykk, er ikke tillatt uten særskilt avtale med rettighetshaverne.

Bruk av utgivelsens materiale i strid med lov eller avtale kan føre til inndragning, erstatningsansvar og straff i form av bøter eller fengsel.

Omslagsdesign: Kristin Berg Johnsen

Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: CPI books GmbH, Tyskland

Papiret i Cappelen Damms bøker er hentet fra bærekraftig skogsvirke. Ingen av forlagets produkter bidrar til avskoging eller forringelse av skog. Cappelen Damm arbeider for å redusere miljøbelastningen fra våre bøker så mye som mulig.

Les mer om Cappelen Damms miljøarbeid ved å scanne QR-koden:

www.cda.no

akademisk@cappelendamm.no

Forord

Siktemålet med boka er å formidle innholdet i den nye statsansatteloven som trådde i kraft 1. juli 2017. Siden loven avløser tjenestemannsloven av 1983 og er en harmonisering med gjeldende arbeidsmiljølov, vil framstillingen også ha disse perspektivene i seg. Målgruppa er framtidige og nåværende ledere, personalmedarbeidere, fagforeninger og for øvrig alle som kommer i befatning med denne særloven om ansettelse og opphør av arbeidsforhold i statlig sektor.

Jeg vil spesielt takke Ingun Sletnes, Gunnar Jahren og Christoffer J. Lossius. I arbeidet med boka har jeg fått verdifulle innspill fra dem.

Oslo, juli 2018

Gerd Engelsrud

2. utgave er hovedsakelig en ajourføring av endringer i aktuell lovgivning og tariffavtaler og med henvisninger til nye, aktuelle dommer og uttalelser fra sivilombudet og tvisteløsningsnemnda. I denne utgaven er forfatterskapet utvidet med Diego Praino og ajourført fram til august 2025.

Oslo, september 2025

Gerd Engelsrud og Diego Praino

Innhold

Kapittel 1

Kapittel 2

2.4

2.7

2.8

2.5.2

2.5.2.4

3.5

3.4.2

3.6

3.5.1

3.5.2

3.5.3

Kapittel 4

4.1

4.2

Kapittel 5

5.3 Søksmålsregler for domstolene

5.4 Oppsettende virkning ......................................................................

5.4.1 iverksettelse av vedtak som gjelder statsansatte ....

5.4.2 iverksettelse av vedtak som gjelder embetsmenn...

5.5 Virkninger av ulovlig ordenstraff, oppsigelse, suspensjon eller avskjed

Kapittel 6

Statsansatteloven og dens virkeområde

1.1 Oversikt

1.1.1 Hvorfor en særlov for statsansatte og hvem gjelder den for?

Alle arbeidsforhold er i utgangspunktet regulert av arbeidsmiljøloven, som gjelder både privat og offentlig sektor. Enkelte sider ved arbeidsforholdet til statsansatte er imidlertid særskilt regulert i lov av 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statsansatteloven).1

Loven erstatter den tidligere loven om statens tjenestemenn m.m. av 4. mars 1983 nr. 3 og innfører en mer kjønnsnøytral tittel. Forskrift til lov om statens ansatte mv. av 21. juni 2017 nr. 838 utfyller loven.

Tematisk regulerer loven særskilt ansettelse og opphør av arbeidsforholdet. Denne særlovgivingen for statstjenestemenn har eksistert helt siden 1918, og blitt begrunnet på litt ulike måter med det spesielle ved å være ansatt i statsforvaltningen. Det spesielle kan ligge i forskjellen mellom privat og offentlig sektor, og det uttales i forarbeidene at «Det bærende rettspolitiske hensynet som ligger bak er å sikre ivaretagelse av tillitten til statsforvaltningen. Statsansatte utfører viktige oppgaver på vegne av samfunnet, forvalter offentlige midler og utfører oppgaver som til dels adskiller seg fra oppgaver i andre sektorer».2 Denne formuleringen vil imidlertid også i stor grad kunne brukes om ansatte i kommuner og fylkeskommuner, uten at denne gruppen av offentlig ansatte er underlagt tilsvarende særregulering som statsansatte. For ansatte i kommuner og fylkeskommuner gjelder arbeidsmiljøloven

1 Se om loven Borgerud og Løwenborg (2020). Engelsrud (2025) tar også for seg statlig sektor i egne underpunkter. Noen av formuleringene og framstillingene i denne boken er delvis sammenfallende med innholdet i nevnte bok.

2 Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 1.1.

på samme måte som for ansatte i privat sektor. Det spesielle med å være statsansatt vil imidlertid kunne knyttes til at staten er hierarkisk oppbygd, og styres gjennom lovverk, budsjett, fullmakter og statsrådens instruksjonsmyndighet. Prinsippet om ministeransvar gjelder i forholdet mellom Storting og regjering og innebærer at en statsråd er ansvarlig overfor Stortinget for departementet og underliggende virksomheter. Det demokratiske styringssystemet må hente legitimitet fra folket. Dette konstitusjonelle særpreget er en viktig begrunnelse for statsansatteloven.3 Statens særpreg handler også om at den offentlige myndigheten som utøves ofte kan være knyttet til inngripende maktmidler og sanksjonsmuligheter. Typiske eksempler er politi, forsvar, toll og skatt. Dette fordrer at innbyggerne har stor tillit til statsansatte. Statsansatteloven skal sikre at ansettelser skjer på en tillitsskapende måte og at det ikke tas utenforliggende hensyn, og at statsansatte skal være trygge i å kunne utøve sin myndighet uten å risikere represalier.4 Statsansatteloven gjelder for den som er arbeidstaker i staten, jf. statsansatteloven § 1 første ledd første setning. I staten er det to grupper av ansatte: embetsmenn, som utnevnes til et embete av Kongen, og de øvrige, som betegnes statsansatte, jf. statsansatteloven § 1 andre ledd. I 2024 var det ca. 178 000 antall ansatte i staten. Embetsmennene utgjør ca. 1 % av disse.5 Statsansatteloven gjelder bare for embetsmenn der dette er uttrykkelig sagt; det samme gjelder for innleie av arbeidstakere, jf. statsansatteloven § 1 første ledd, andre setning. Utenfor lovens nedslagsfelt faller ansatte i statlig aksjeselskap (f.eks. NRK og Vy), statsforetak (f.eks. Statkraft FS) og særlovsselskaper (for eksempel de regionale helseforetakene, som Helse Sør-Øst, Helse Nord etc.). Disse virksomhetene er etablert som egne rettssubjekter og er ikke en del av staten som juridisk person. De ansatte i disse selskapene reguleres derfor ikke av statsansatteloven. Nedenfor i punkt 1.3 viser vi i figur 1.1 en oversikt over organiseringen av offentlig sektor, hvor vi også går nærmere inn på arbeidsgiver- og arbeidstakerbegrepet i statlig sektor. Vi poengterer imidlertid allerede her at i staten er arbeidsgiverbegrepet ikke knyttet til staten som sådan, men til den enkelte statlige

3 Rapport fra Tjenestemannsutvalget 18.12.2015 Ansettelsesforhold i staten pkt. 16.5.2.

4 Rapport fra Tjenestemannsutvalget 18.12.2015 Ansettelsesforhold i staten pkt. 16.5.3.

5 Se NOU 2023: 21, s. 11. Tall for 2024 er hentet fra https://www.ssb.no/statbank/ table/12623/.

virksomheten, den enkelte statsetat etc. Eksempelvis er et departement en egen virksomhet, Tolletaten er en egen virksomhet, Universitetet i Oslo er en egen virksomhet etc.

1.1.2 Hva omhandler statsansatteloven?

Loven regulerer som nevnt særskilt ansettelse og opphør av et ansettelsesforhold i staten. Når det gjelder ansettelse er kvalifikasjonsprinsippet lovfestet – et prinsipp som innebærer at den best kvalifiserte ut fra utdanning, erfaring og personlig egnethet sett i lys av den aktuelle stillingen skal ansettes. Hovedregelen er at alle stillinger skal lyses ut. Loven legger opp til en totrinnsbehandling ved ansettelse og gir regler om innstilling av søkere før det treffes vedtak om ansettelse. I departementene skal innstilling foretas av et innstillingsråd, mens i andre statlige virksomheter er det nærmeste leder som skal avgi innstilling. Ansettelsen foretas i statsråd, av et departement eller i et ansettelsesråd. Et ansettelsesråd har alltid en leder som er oppnevnt av arbeidsgiveren, men ellers like mange medlemmer fra arbeidstakersiden som fra arbeidsgiversiden. Ansettelsesrådet er altså klart et medbestemmelsesorgan. Det kan gjøres unntak fra disse reglene ved ansettelse inntil seks måneder – såkalt administrativ ansettelse. Staten har mange ulike oppgaver og virksomhetene har stor variasjon i størrelse og organisering. For å sikre lokal tilpasning pålegger statsansatteloven at visse bestemmelser skal fastsettes i et personalreglement, og hver virksomhet må derfor utarbeide et slikt reglement. Spesielt for statlig sektor er at personalreglementet skal framforhandles mellom ledelsen for virksomheten og tjenestemannsorganisasjonene. Personalreglementet vil derfor representere en ytterligere mulighet for medbestemmelse. Alle regler vi har nevnt i det foregående er særregler i statsansatteloven som ikke har sin parallell i arbeidsmiljøloven. Reglene om midlertidig ansettelse derimot, er regulert i begge lovene og til dels med samme ordlyd, men kan innebære noen forskjeller. Blant annet framhever forarbeidene til statsansatteloven at bestemmelsene skal tolkes i samsvar med statens særpreg.6 Statsansatteloven inneholder også regler om innleie og fortrinnsrettsregler for deltidsansatte, og disse reglene er helt etter mønster av tilsvarende regler i arbeidsmiljøloven.

6 Se bl.a. Innst. 424 L (2016–2017) pkt. 1.2.9.

Statsansatteloven inneholder videre en bestemmelse om plikten til å finne seg i omorganiseringer og endringer, og som tolkes helt i tråd med det generelle utgangspunktet for arbeidsgiveres endringskompetanse med hjemmel i styringsrett uavhengig av sektor.

Regler om oppsigelse med basis i arbeidstakerens forhold og oppsigelse med basis i virksomhetens forhold er langt på vei sammenfallende med tilsvarende regler i arbeidsmiljøloven, men også på dette punktet blir det framhevet i forarbeidene at bestemmelsene i statsansatteloven skal tolkes i samsvar med statens særpreg.7 Spesielt for statens vedkommende er den eksterne fortrinnsretten: ved oppsigelse med basis i virksomhetens forhold er hovedsystemet at den oppsagte får fortrinnsrett til annen stilling i staten – altså ikke bare i den virksomheten hvor man var tilsatt (intern fortrinnsrett). Statsansatteloven har egne regler for oppsigelsesfrister. Etter statsansatteloven kan en arbeidstaker ilegges ordensstraff, noe som ikke er mulig etter arbeidsmiljøloven. Reglene om avskjed og suspensjon i statsansatteloven er ganske sammenfallende med tilsvarende i arbeidsmiljøloven.

Både når det gjelder kompetanse til å treffe vedtak om opphør, saksbehandling knyttet til dette og rett til å klage og gå til søksmål inneholder statsansatteloven særskilte regler. Sentralt i dette er at klagemulighetene først må være forsøkt før en går til søksmål, og domstolene kan bare prøve lovligheten av vedtaket, ikke forvaltningens skjønn. Hovedsystemet er at klage og søksmål har oppsettende virkning, som innebærer det samme som retten til å fortsette i stillingen etter arbeidsmiljøloven. Statsansatteloven har til slutt bestemmelser om forbud for statsansatte og embetsmenn om å motta gaver i tjenesten og en mulighet for å innføre registreringsplikt for ansatte i bestemte stillinger av økonomiske interesser.

1.1.3 Aktuelle kilder

I og med at dette er en bok om statsansatteloven, er selvfølgelig lovens ordlyd det sentrale. I tillegg til lovteksten er det gitt en forskrift til statsansatteloven av 21. juni 2017 nr. 838, som trådte i kraft 1. juli 2017. Forskriften blir gjennomgått i denne boka i tilknytning til de lovbestemmelsene som forskriften utfyller. I lovproposisjonen vektleg-

7 Se bl.a. Innst. 424 L (2016–2017) pkt. 1.2.9.

ges betydningen av klart lovspråk, og departementet uttrykker at de ønsker en lov som skal være enkel å forvalte.8 I det legger departementet at det ikke vil være «hensiktsmessig med en utforming som innebærer at brukerne i stor grad må ty til andre rettskilder i form av lovforarbeider, veiledninger og juridisk teori.» Dette er en ambisiøs målsetting, og hvorvidt den er oppnådd, må brukerne bedømme. I utviklingen av denne boka er imidlertid lovforarbeider sentrale.

Foruten lovproposisjonen Prop. 94 L (2016–2017), er også Rapport fra Tjenestemannslovutvalget av 18. desember 2015 og Innstillingen til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen Innst. 424 L (2016–2017) kilder vi stadig vil vise til. Andre lovforarbeider vil bli omtalt i forbindelse med gjennomgangen av nylige lovendringer (for eksempel innenfor temaene fortrinnsrett og rett til fast ansettelse, inn- og utleie fra bemanningsforetak osv.). Når det gjelder forskriften viser vi underveis til PRE-2017-06-21-838, som er den kongelige resolusjonen framlagt av statsråden i forbindelse med vedtakelsen av forskriften i statsråd. Rettspraksis knyttet til loven suppleres med avgjørelser fra den opphevede tjenestemannsloven som fortsatt er aktuelle. På flere punkter er loven en videreføring av tidligere rettstilstand. I stortingskomiteenes innstilling vises det til at tvister om ordenstraff, oppsigelse, suspensjon og avskjed i liten grad er gjenstand for domstolsbehandling, noe departementet anser som en fordel.9 Der det finnes aktuelle dommer vil vi vise til disse. I denne boka viser vi til høyesterettsdommer, som i dag forkortes HR (fra 2015 og tidligere Rt.), lagmannsrettsdommer, hvor de ulike lagmannsrettene har hver sin forkortelse (LA=Agder lagmannsrett, LB=Borgarting lagmannsrett, LE=Eidsivating lagmannsrett, LF=Frostating lagmannsrett, LG=Gulating lagmannsrett og LH=Hålogaland lagmannsrett) og Arbeidsretten (AR). Vi henviser også til Norsk Arbeidsrettslig Domsamling (NAD), som publiserte dommer i perioden 1981–1988. Alle dommene vi henviser til er publisert på Lovdata med de samme forkortelsene som brukes i boka. Det samme gjelder uttalelser fra Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (SOM/SOMB fra før 2011). Det tidligere Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttrykte at: «Statens personalhåndbok (SPH) vil fremdeles fylle en

8 Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 6.1.2.

9 Innst. 424 L (2016–2017) pkt. 1.1.

viktig funksjon når det gjelder informasjon, tolking og praktisering av regelverket».10 Statens personalhåndbok har kommet ut hvert år, og i denne boka er det utgaven tilgjengelig siden 2025 det henvises til.11 For å støtte og veilede arbeidsgivere, ledere og HR har Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) en digital arbeidsgiverportal som inneholder fagsider, eksempler, maler, verktøy, lenker og annet støttemateriell.12 Underveis minner vi om denne portalen, spesielt når det gjelder maler.

Statsansatteloven er en særlov for statsansatte, men for arbeidstakere i staten gjelder også arbeidsmiljøloven av 17. juni 2006 nr. 62 (aml.). Statsansatteloven kommer i tillegg til arbeidsmiljøloven og går foran hvis reglene er i motstrid med hverandre. I forarbeidene understrekes det at statsansatteloven er en selvstendig lov som i utgangspunktet er ufravikelig, og at loven på sine områder er en fullstendig lov som ikke ved tolking skal utfylles med annen lovgivning.13 Departementet viser til at det er viktig at brukerne av loven finner de mest sentrale bestemmelsene i statsansatteloven uten å måtte søke i annet lovverk for å tolke reglene.14 Statsansatteloven henviser konkret til arbeidsmiljøloven der denne loven kommer til anvendelse på de områdene statsansatteloven regulerer.

På de områdene statsansatteloven ikke regulerer, gjelder imidlertid arbeidsmiljøloven fullt ut. Arbeidsmiljøloven har blant annet regler om selve arbeidsmiljøet, om varsling, om kontrolltiltak, om arbeidstid, om rett til permisjon og om virksomhetsoverdragelse, som også er aktuelle i staten. For oversiktens skyld viser vi her også til andre sentrale lover, selv om denne boka fokuserer på statsansatteloven. For alle arbeidstakere gjelder ferieloven av 29. april 1988 nr. 21 (feriel.) Loven regulerer, som navnet tilsier, arbeidstakeres rett til ferie og feriepenger. Det å hindre diskriminering og tilrettelegge for likebehandling er i dag et viktig mål på alle samfunnsområder og særlig aktuelt for arbeidslivet. Likestillings- og diskrimineringsloven av 16. juni 2017 nr. 51 er viktig i denne sammenhengen, i tillegg til kapittel 13 i arbeidsmiljøloven. Vi behandler sider av dette regelverket

10 Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 6.1.2.

11 Statens personalhåndbok (SPH) er elektronisk tilgjengelig på regjeringen.no.

12 Statens arbeidsgiverportal: https://arbeidsgiver.dfo.no/.

13 Se om forholdet til arbeidsmiljøloven i Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 8.9.

14 Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 13.4.9.

i punkt 2.2.2. Forvaltningsloven av 20. juni 2025 nr. 81 ble nylig vedtatt, men i skrivende stund er det ennå ikke fastsatt når den vil tre i kraft. Den skal erstatte forvaltningsloven av 10. februar 1967 som inneholder de grunnleggende reglene for behandlingen av forvaltningssaker. Vi vil drøfte i teksten reglene i den gjeldende forvaltningsloven, men de nye bestemmelsene nevnes i fotnoter. Forvaltningslovens regler om inhabilitet og om veiledningsplikt, saksbehandlingstid, rett til å la seg bistå av advokat og taushetspliktregler gjelder saksbehandlingen knyttet til alle sider ved et tjenesteforhold i det offentlige. Forvaltningsloven har i tillegg saksbehandlingsregler som bare gjelder ved enkeltvedtak. Vi behandler forvaltningslovens regler i tilknytning til ansettelse i punkt 2.9.1 og i tilknytning til ordenstraff, oppsigelse, suspensjon og avskjed i punkt 4.3.2. Offentleglova av 19. mai 2006 nr. 16 gir regler om i hvilken grad forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Vi behandler en problemstilling knyttet til dette regelverket i punkt 2.3.2. Folketrygdloven av 28. februar 1997 nr. 19 (ftrl.) har til formål å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter i forbindelse med den enkeltes livsløp. For arbeidstakere er for eksempel regler om sykepenger og stønad ved fødsel/adopsjon aktuelle, og blir man oppsagt, vil reglene om arbeidsledighetstrygd kunne gi rett til dagpenger. Menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 (mnskrl.) og EØS-loven av 27. november 1992 nr. 109 (EØSl.) har også konsekvenser for arbeidsrettens felt. Gjennom menneskerettsloven er blant annet den Den europeiske menneskerettskonvensjonen ( EMK) og FN-konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og om sivile og politiske rettigheter gjort til norsk lov. EØS-loven gjelder gjennomføringen av EØS-avtalen med senere forordninger og direktiver, og det er et stort antall forordninger og direktiver som gjelder på arbeidsmiljølovens område. For enkelte statlige virksomheter kan det være gitt særlover, for eksempel universitets- og høyskoleloven av 8. mars 2024 nr. 9, som i kapittel 7 inneholder regler om ansettelse som kommer i tillegg til reglene i statsansatteloven. Et annet eksempel er forsvarsloven av 12. august 2016 nr. 77, som foreskriver at militært personell ansettes på vilkår etter statsansatteloven, men med de avvik som følger av forsvarsloven, jf. § 44. Tre særlover som gjelder hele staten nevnes til slutt. Den ene er lov om statens pensjonskasse av 28. juli 1949 nr. 26, som gir arbeidstakere i staten rett og plikt til medlemskap i Statens

pensjonskasse, jf. § 5, og den andre er lov om aldersgrenser for statsansatte m.fl. av 21. desember 1956 nr. 1, som gjelder for alle som har stilling innlemmet i statens pensjonskasse, jf. § 1. Den tredje særloven er tjenestetvistloven av 18. juli 1958 nr. 2, som er knyttet til kollektiv arbeidsrett. Loven gjelder inngåelse og tvist om tariffavtaler i statlig sektor. I staten heter de to sentrale tariffavtalene Hovedavtalen og Hovedtariffavtalen. Hovedavtalen gir organisasjonenes tillitsvalgte medbestemmelsesrett i mange viktige spørsmål som gjelder de statsansattes arbeidssituasjon. En ansatt i staten skal imidlertid ikke ha større innflytelse på politiske saker enn andre innbyggere – bedriftsdemokratiet må utformes i lys av det politiske demokratiet. I politiske saker og bestemmelser som treffes med hjemmel i lover, forskrifter, stortingsvedtak, kongelige resolusjoner og i spørsmål knyttet til den samfunnsmessige rollen til en statlig virksomhet skal derfor tillitsvalgte ikke delta.15 Ut fra bestemmelsene i Hovedavtalen skal det utformes en medbestemmelsesordning i den enkelte virksomhet, kalt tilpasningsavtale. Staten har inngått to hovedtariffavtaler. I tillegg er det inngått flere særavtaler, for eksempel særavtale om fleksibel arbeidstid i staten, særavtale om ferie for statsansatte etc.16

1.1.4 Personalreglement

Staten har mange ulike oppgaver og virksomhetene har stor variasjon i størrelse og organisering. I staten har derfor det å utarbeide personalreglement lenge vært viktig for å sikre lokal tilpasning. Reglene i statsansatteloven om personalreglement tar utgangspunkt i tilsvarende regler i den opphevede tjenestemannsloven, men med visse endringer. Flere bestemmelser som tidligere skulle reguleres i reglementet, er nå regulert i lov eller forskrift. Statsansatteloven forutsetter at det i den enkelte virksomhet utarbeides personalreglement og loven fastsetter i ulike paragrafer hvilke bestemmelser som skal fastsettes i personalreglement, jf. statsansatteloven § 2 første ledd. Det konkrete innholdet i et personalreglement vil kunne variere fra én statlig virksomhet til en annen. Eksempler på innhold er ansettelsesprosedyrer og regulering av sammensetning av kollegiale ansettelsesråd. Det sies imidlertid ekspli-

15 Se Ha. (stat) § 4 nr. 1.

16 SPH gir en oversikt over sentrale avtaler i pkt. 24.3.

sitt i statsansatteloven § 2 andre ledd at departementet skal bestemme hvilke statsansatte som skal ansettes av departementet eller beskikkes av Kongen før avtale inngås. Det er altså det enkelte fagdepartement som bestemmer dette – spørsmålet er ikke et forhandlingstema.17

Loven inneholder i § 2 første ledd også viktige regler om hvordan reglementet vedtas. Til forskjell fra hva som ofte er tilfellet ved vedtakelsen av et reglement, innebærer personalreglementet i staten en viktig medbestemmelsesarena for arbeidstakersiden. Personalreglementet fastsettes nemlig etter avtale mellom ledelsen for vedkommende virksomhet og tjenestemannsorganisasjoner som har forhandlingsrett, jf. første ledd første setning. Dersom partene ikke blir enige, foreskriver Hovedavtalen (stat) i § 24 hvordan tvisten skal løses.18 Nedenfor viser vi til sammendraget på lovdata.no av en høyesterettsavgjørelse om forståelsen av reglene i statsansatteloven om fastsettelse av personalreglement i staten.

HR-2022-1246-A. Under forhandlinger om nytt personalreglement i politi- og lensmannsetaten gjorde Politiets Fellesforbund gjeldende at unntak etter statsansatteloven § 7 fra bestemmelsene i loven §§ 3 til 6 bare kunne fastsettes i personalreglementet etter enighet mellom Politidirektoratet og berørte tjenestemannsorganisasjoner. Høyesterett kom som de tidligere instanser til at personalreglementet skal forhandles og tvisteløses etter reglene i Hovedavtalen i staten, og at det ikke var holdepunkter for at fastsettelse av utvidet unntak etter § 7 andre ledd skulle stå i noen særstilling. Det ble vist til lovforarbeidene lest i sammenheng og til lovhistorikken.

En særordning er innført for departementene og Statsministerens kontor, jf. § 2 tredje ledd. I disse tilfellene fastsetter Kongen reglementet. Eksempel er personalreglementet for departementene, fastsatt ved kongelig resolusjon 14. juni 2019 og forhandlet fram mellom staten, ved det tidligere Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), og hovedsammenslutningene i staten.19

17 Det er typisk topplederstillinger i de ulike virksomheter underlagt fagdepartementet som ansettes av Kongen eller departementet selv.

18 Hvis mekling ikke fører til enighet, skal personalreglementet vedtas av en partssammensatt nemnd eller av overordnet departement. Det påpekes for øvrig i Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 29 s. 202 at personalreglementet ikke er å anse som en tariffavtale.

19 Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 29 s. 203.

Selv om utgangspunktet er at det skal utarbeides personalreglement i den enkelte virksomhet, åpner lovens ordlyd i § 2 første ledd siste setning opp for at det kan inngås personalreglement for grupper av virksomheter. Det nevnte personalreglementet gjelder for embetsmenn og statsansatte i alle departementene og Statsministerens kontor, med unntak av Utenriksdepartementet som har sitt eget. 20

Det at flere bestemmelser nå avgjøres i loven og ikke i personalreglement, innebærer i et medbestemmelsesperspektiv at færre spørsmål er gjenstand for avtaleregulering mellom ledelsen og arbeidstakerorganisasjonene i den enkelte virksomhet. På den annen side er avtaler som inngås lokalt ikke lenger avhengig av stadfesting fra departementet noe som var nødvendig ifølge den opphevede tjenestemannsloven. Etter § 2 fjerde ledd er et personalreglement nå gyldig så lenge framgangsmåten oppfyller kravene som vi har gjennomgått foran knyttet til § 2 første til tredje ledd, videre at reglementet inneholder alle de bestemmelser som statsansatteloven sier skal fastsettes i personalreglement og at personalreglementet innholdsmessig holder seg innenfor lov og tariffavtaler. Det finnes forslag til mal som partene står fritt til å benytte i statens arbeidsgiverportal. 21 Statens personalhåndbok henviser til den og forklarer om bruk av personalreglement. 22 Et personalreglement har ikke en bestemt virketid, og kan når som helst revideres. Dette kan kreves av hver av partene i avtalen – altså både ledelsen i virksomheten og tjenestemannsorganisasjonene kan kreve dette. Det påhviler partene en plikt til å endre reglementet dersom det er i strid med lover eller tariffavtaler. Dessuten kan departementet også kreve revidering, jf. § 2 femte ledd andre setning. Ved nyetablering og omorganisering som omfatter flere virksomheter, kan det oppstå behov for ansettelser uten at det eksisterer et gyldig personalreglement. I slike tilfeller kan det aktuelle fagdepartementet fastsette et midlertidig personalreglement, etter at det er innhentet synspunkter fra virksomhetens ledelse og lokale representanter for tjenestemannsorganisasjonene, jf. § 2 sjette ledd. Dette midlertidige personalreglementet vil bare gjelde fram til endelig reglement for virksomheten kan vedtas i tråd med reglene i § 2 første til tredje ledd.

20 Personalreglement for departementene, fastsatt ved Kongelig resolusjon 14. juni 2019, § 1.

21 https://arbeidsgiver.dfo.no/ressurser-og-verktoy/maler-skjema-og-veiledere/ansettelseog-opphor-av-tjeneste-maler/mal-personalreglement.

22 SPH pkt. 2.4.

1.2 Den historiske utviklingen av statsansatteloven

Helt siden 1918 har det eksistert en egen lov for statstjenestemenn, tidligere kalt tjenestemannsloven. Denne særlovgivingen bygger på det spesielle ved å være ansatt i statsforvaltningen. Krav om en felles lov for offentlig ansatte ble først framsatt av Bestillingsmændenes Forening i 1893, og de var spesielt opptatt av å bli sikret mot vilkårlig avskjed. I den første tjenestemannsloven av 1918 ble hensynet til integritet og uavhengighet sterkt vektlagt, noe som igjen fordret et sterkt stillingsvern. I forarbeidene til statsansatteloven henvises det til en uttalelse av Henrik Lundh: «Det er en funksjonærvennlig ånd som gjennomstrømmer tjenestemannslovens bestemmelser, og loven er inspirert av ønsket om å verne de offentlige tjenestemenn». 23 Tjenestemannsloven av 1918 var forutsatt også å skulle gjelde kommunale tjenestemenn, men den ble aldri gjort gjeldende for kommunesektoren.

Den andre tjenestemannsloven kom i 1977, samme år som ny arbeidsmiljølov ble vedtatt. Spørsmålet var da oppe om å harmonisere de to lovene, men departementet konkluderte med at statens tjenestemenn «bør unntas fra arbeidsmiljølovens regler om oppsigelse og avskjed mv.»24 Å være ansatt i staten skilte seg fra ansettelse i privat sektor. Det tradisjonelle bildet av å være statsansatt handlet om et livstidsansettelsesperspektiv, veldefinerte karrierestiger, lavere gjennomsnittslønn enn i privat sektor, sterkt oppsigelsesvern og gode pensjonsordninger. 25

Den tredje tjenestemannsloven av 1983 inneholdt detaljerte regler om ansettelsesordningen hvor arbeidstakerorganisasjonene var medlem i selve ansettelsesorganet, detaljerte regler om utarbeidelse og stadfestelse av personalreglement som blant annet skulle forhandles om med arbeidstakerorganisasjonene, og det var et sterkt ansettelsesvern for arbeidstakere med mer enn fire års tjeneste i staten. I tjenestemannsloven av 1983 ble for første gang også embetsmenn ført inn under lovens virkefelt.

I forbindelse med vedtakelse av ny arbeidsmiljølov i 2005 ble tjenestemannsloven av 1983 opphevd, og arbeidstakere i staten bortsett fra embetsmenn skulle fullt ut reguleres av arbeidsmiljøloven. Denne har-

23 Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 3.2.1.

24 Se Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 3.2.2.

25 Se NOU 2004: 5 pkt. 15.10.3.