100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 2
23.03.18 10.39
Innhold Kapittel 1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................ «Jeg har endret meg».. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................ Oversikt over kapitlene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................ Hva boken bygger på.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................
9 9 13 14
Kapittel 2 New Public Management og politiet.. . . . . . . ............................ 17 Hva er New Public Management?.. . . . . . . . . . . ............................ 17 Hva er politiet?.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................ 20 Kapittel 3 Et politi i endring.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................ Tidsånden definerer politiets kjerneoppgaver.......................... Endringer i institusjonell logikk.. . . . . . . . . . . . . . . ............................ Kunnskapsbasert politiarbeid. . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................
27 27 32 36
Kapittel 4 Når staten går fra ledelse til styring.. . . . . . . ............................ Mer ressurser, men mindre synlig politi. . . . . ............................ Mål- og resultatstyring, et resultatsledelsesverktøy.. ................. Parallell utvikling mot selvledelse og standardisering.................
45 46 48 51
Kapittel 5 Hvorfor løper politiet dit alle andre løper fra?........................ Politiets motivasjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................ Risiko- og hjelpedimensjonene balanserer politirollen................ Tre fasetter av hjelpedimensjonen.. . . . . . . . . . . ............................
54 54 59 61
5
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 5
23.03.18 10.39
innhold
Sentrale kilder til anerkjennelse i arbeidet.. ............................. 63 Ett risikobegrep – flere betydninger. . ..................................... 65 Risikohåndtering som omdreiningspunkt for mening................. 68 Kapittel 6 Politiets publikumsrelasjon i lys av NPM-reformene.. .............. 72 Når publikum blir brukere og kunder..................................... 72 Outsourcing av «kjerneoppgavene»?.................................... 82 Kapittel 7 Politiets innebygde balanse forrykkes. . ................................ 89 Som å bli fremmed i eget hus.. . . . . . . . ..................................... 89 «Og vi som var så stolte av jobben vår»................................. 94 Kapittel 8 Målstyringens betydning for arbeidsmotivasjon og organisasjonsidentitet.. . . . . . . . . . . . . . . ..................................... Betingelser for målstyringens virkninger.. ............................... Hvorfor motiverer målstyring i liten grad politiansatte?.............. Fanger målstyringen det som teller eller det som kan telles?. . ...... Forskjeller mellom politifolk. . . . . . . . . . . ..................................... Er politiet på rett vei, slik politiet selv ser det?.. ........................
99 99 102 106 110 112
Kapittel 9 Styring og ledelse i samme åndedrag. . ................................. Ulike erfaringer i hverdagen skaper ulike virkeligheter................ Balansen mellom ledelse og styring...................................... Ignorante systemer skaper ignorante ledere............................ Ledelse som en organisatorisk utfordring...............................
121 121 126 129 133
Kapittel 10 Nye styringssystemer: nye ledertyper................................. Innføring i målstyringssystemet. . . . . . ..................................... Praktisering av målstyring – medbestemmelse og medvirkning.... Hvem deltar i oversettelsen, og hva gjør det med dem?..............
135 135 136 146
6
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 6
23.03.18 10.39
innhold
Kapittel 11 Målstyring og triksing med tall.. . . . . . . . . . . . . ............................ Når et komplekst arbeid skal måles.. . . . . . . . . ............................ Enkle mål – like kompleks virkelighet.. . . . . . . . ............................ Fokusering på enkle mål kan gi målforskyvning........................ Hvorfor pynte på resultatene?.. . . . . . . . . . . . . . . . ............................ Når synet på styringssystemet smitter over på ledelsen.............
152 152 153 155 161 165
Kapittel 12 Politireformer og politiets rolle i fremtiden........................... En ny «Nærpolitireform» vedtatt i 2015.. . . . ............................ Redefinering av kjerneoppgavene. . . . . . . . . . . . . ............................ Fraværet av en bred diskusjon om politiets rolle.......................
167 168 172 178
Litteraturliste.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................ 181 Stikkord.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................ 197
7
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 7
23.03.18 10.39
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 8
23.03.18 10.39
Kapittel 1
Innledning «Jeg har endret meg» Mange begynte i politiet fordi de ville bidra med noe positivt for samfunnet; skape trygghet og hjelpe folk. De hadde en ideologisk tilnærming til politirollen, men i dag opplever vi at det fokuseres for sterkt på tall og ikke på det en opplever til daglig. Jeg møter meg sjøl i døra. Jeg har en politifaglighet i bunnen hvor jeg ønsker å gjøre mest mulig nytte for meg i samfunnet. Det som er litt trist oppe i dette, er at jeg har endret meg. Jeg er veldig opptatt av at jeg får en god skår på måleparameterne, mer enn at det blir et godt resultat. En enkel advarsel kan være det som skal til for å forebygge, men det viktigste er å få opprettet en sak, slik at den kan telles. Det er ikke sikkert at det å opprette en straffesak på en 16 år gammel gutt er det beste, men kravet om å produsere saker ligger der. Før var jeg mer opptatt av å finne gode løsninger for fremtiden og vurdere hva som var riktig ut fra et faglig ståsted, men nå er jeg mer opptatt av å generere gode måleresultater. Det tror jeg kan være en negativ konsekvens av det tellehysteriet vi til en viss grad har. Jeg må bevege meg mellom politifagligheten og målekriteriene. Noen ganger velger jeg det ideologisk politifaglige, andre ganger må jeg være kynisk og gjøre det som bidrar til størst mulig måloppnåelse. Det må jeg klare å leve med. (Politistasjonssjef)
9
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 9
23.03.18 10.39
kapittel 1
I teksten over forteller en politistasjonssjef om hvordan det oppleves å jobbe i et politi der det fokuseres stadig mer på målstyring og effektivitet. Politistasjonssjefens refleksjoner illustrerer på en god måte hvordan innføring av målstyring i staten bidrar til å forandre kravene til hva ansatte skal vektlegge i arbeidet, hva de skal prioritere, og hvordan de skal utføre sitt politiarbeid. Med andre ord må endringer i politiansattes arbeid ses i sammenheng med de overordnede styrings- og ledelsessystemene. Ikke bare i Norge, men også globalt, gjennomgår politiet store endringer. Vi ser et brudd med tidligere tiders politi (Reiner, 2000, s. 199). Hovedtrenden er at politiarbeidet beveger seg i retning av målbare kriminalitetsbekjempende oppgaver, og da på bekostning av den delen av politirollen som har tatt seg av de publikumsinitierte oppgavene som i stor grad også innebærer bistand (Hough, 2010, s. 75; Larsson, 2012, s. 44; Reiner, 2013, s. 65 og 67). De publikumsinitierte oppgavene kan for eksempel være å megle mellom naboer som krangler, å få dempet lyden på et musikkanlegg på en nabofest, å lete etter gamle mennesker eller barn som er savnet, osv. Slike oppgaver er ikke bare av betydning for publikum, men også for politiansattes mening og motivasjon i arbeidet. Reformer inspirert av New Public Management (NPM) er en sentral motor for at politiarbeidet går i retning av målbare kriminalitetsbekjempende oppgaver. NPM er en samling av ideer og teorier om hvordan organisasjoner bør utformes, styres og ledes. Med reformer eller reformbevegelser menes det at planlagte og langsiktige organisatoriske endringer gjennomføres. I Norge var det særlig reformvirkemiddelet mål- og resultatstyring som fikk gjennomslag på 1990-tallet. Oppfinneren av målstyrings begrepet, Peter Drucker, mente at målstyringen måtte utformes slik at den hjalp det operative leddet i dets arbeid for at den skulle fungere positivt (Sørhaug, 2003). I denne boken skal jeg belyse hvordan de NPM-inspirerte reformene har bidratt til å endre politiorganisasjo nen, politiarbeidet, politirollen og politiidentiteten og det vil bli lagt
10
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 10
23.03.18 10.39
innledning
særlig vekt på hvorvidt målstyringen i politiet hjelper politiansatte til å utføre sitt arbeid. De NPM-inspirerte reformenes påvirkning på ledelse og styring må ses i sammenheng med forekomsten av arbeidsbelastninger. En rekke psykologiske studier har vist at arbeidsstress og belastning i politiet først og fremst er et resultat av ledelse og organisering, og i mindre grad en konsekvens av spesifikke politioppgaver (Manzoni & Eisner, 2006; Kop & Euwema, 2001). Men disse studiene slutter gjerne der det ville være naturlig å begynne å diskutere betydningen av funnene. Dette bidrar til at belastninger som stammer fra organisatoriske forhold, gjerne behandles som et personlig problem hos den enkelte og ikke noe som angår arbeidsfellesskapet. Belastninger som springer ut av organisatoriske forhold, er ikke spesielle for politiet, men kan relateres til «det nye arbeidslivet»s økte krav om effektivitet og måling. For når de NPM-inspirerte reformene skaper nye normer for arbeidet, kan de ansatte oppleve stress og belastninger. Politiet har tradisjonelt fokusert sterkt på belastningsforhold som kan følge med politioppgavene, for eksempel risikoen ved ikke å ha tilstrekkelig utstyr, risikoen ved å patruljere alene, osv. Slike ting kan tas opp i HMS-sammenheng, og beslutninger kan nedfelles i regler og prosedyrer. Imidlertid kan denne vektleggingen av risiko skygge for de «nye» belastningene som kommer på silketøfler. For de som har sitt utspring i styringssystemene, kommer ikke som avgrensede «hendelser», men sildrer inn som vann i sprekker over tid. Politiet mangler i stor grad både begreper som kan fange inn disse nye utfordringene, og steder hvor det er naturlig å ta dem opp til diskusjon. Dette er noe av årsaken til at slike belastninger blir gjort til et personlig anliggende. Menneskelige konsekvenser av nye former for styring og ledelse i politiet har også i relativt liten grad vært studert i et sosiologisk og kriminologisk perspektiv. Hvis forskningen kun belyser politiet som et maktapparat tømt for handlende subjekter, utelates perspektiver
11
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 11
23.03.18 10.39
kapittel 1
som kan bidra til å belyse hvorfor politifolk handler som de gjør, og hvordan politiets arbeid endres i takt med arbeidslivets generelle utvikling. Derfor må vi trekke inn flere nivåer i analysen, slik som arbeidsmotivasjon, organisasjonsidentitet, politirolle, politioppgaver, politiorganisering og politiets samfunnsmandat. Til tross for at det er gjort relativt lite forskning på hvordan endringer i styring og ledelse virker inn på politiarbeidet, vet vi noe om hvordan NPM-inspirerte reformer har påvirket forholdet mellom ledere og ansatte. De første politistudiene som så på virkningen av NPM-reformene, viste at politilederne fokuserte mer på det administrative, på bekostning av det som skjedde «på grasrota», hvor førstelinjen1 har sitt arbeid (Butterfield, Edwards & Woodall 2005, s. 338; Reuss-Ianni, 1993). Man fant dessuten at endringer som var blitt utviklet langt fra de politiansatte, skapte motstand og forsterket den kulturelle avstanden til lederne (Andersson & Tengblad, 2009, s. 53; Gundhus, 2006). Mer generelt har forskningen vist at de nye styringsformene og ledelseskonseptene utfordrer etablerte arbeidseller organisasjonsidentiteter, samt opplevelsen av mening i arbeidet (du Gay, 2000; Kamp, 2012 s. 14). Disse funnene utfordrer teorien om at NPM-reformer skal ha positive effekter på kostnadseffektivitet, uten å ha noen negative effekter. Foruten å bidra til å tette kunnskapshullet om hvordan de NPMinspirerte reformene har medvirket til å endre politiorganisasjonen, politiarbeidet, politirollen og politiansattes opplevelse av mening og motivasjon i arbeidet, skal boken også å gi en mer generell innsikt i hvordan overordnede styringsstrukturer kan fungere som betingelser for handling og utvikling av arbeidspraksiser i organisasjoner. Dermed er den et bidrag til den mer generelle arbeidslivsforskningen.
1
Med «førstelinjen» menes de som er nærmest publikum/brukere/kunder, til forskjell fra spesialistene, som kommer i andre rekke.
12
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 12
23.03.18 10.39
innledning
Oversikt over kapitlene Kapittel 2–4: Et politi i endring Kapittel 2 inneholder en introduksjon til generelle sider ved New Public Management-inspirerte reformer og til politiet. Kapittel 3 tegner opp et historisk bilde av politiorganisasjonen og viser hvordan politiet, i lys av nye institusjonelle logikker, har endret sitt kunnskapsgrunnlag og sin organisasjon. Kapittel 4 utdyper hvordan politiets endringer må ses i relasjon til at staten tar i bruk nye HR-systemer med særlig vekt på målstyring.
Kapittel 5–8: Motivasjon i arbeidet og publikum Kapittel 5 starter med en beskrivelse av motivasjonen for å bli politi. Hjelpeoppgavene er en sterk motivasjon, og dette legger grunnlaget for kapittel 6, som diskuterer hvordan konsekvenser fra NPMreformene påvirker politiets relasjon til publikum. Balansen mellom det å hjelpe og det å kontrollere publikum påvirkes. I kapittel 7 tematiseres konsekvenser av at publikumsbehandling får mindre tid, ressurser og status i arbeidet. Dette oppsummeres i kapittel 8, hvor målstyringens konsekvenser for arbeidsmotivasjon og organisasjonsidentitet diskuteres.
Kapittel 9–10: Ledelse I kapittel 9 blir vi kjent med de ansattes syn på ledelsen. Ansatte er tydelig kritiske til ledelsens lojalitet overfor målstyringssystemet. Kapittel 10 handler om hvordan målstyringen medfører mindre medbestemmelse og nye ledertyper.
13
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 13
23.03.18 10.39
kapittel 1
Kapittel 11–12: Hva gjør NPM med politipraksisen og politirollen? Kapittel 11 går i dybden av uintenderte praksiser av NPM, som manipulering av systemet og triksing med tall. Kapittel 12 tar for seg poli tiets rolle i samfunnet. Det understrekes hvordan nyere reformer – som f.eks. nærpolitireformen som ble vedtatt i 2015 – redefinerer kjerneoppgaver uten en demokratisk debatt om politiets rolle i samfunnet.
Hva boken bygger på Boken er basert på et omfattende og variert empirisk materiale hvor jeg har benyttet meg av to spørreundersøkelser, dokumentstudier og intervjuer med politiansatte fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. I tillegg kommer kommentarer og innspill fra politiansatte og politiledere på ulike arenaer hvor jeg har presentert og diskutert mitt materiale. Den ene spørreundersøkelsen (heretter kalt spørreundersøkelse 1), ble gjennomført i januar 2008 og gikk ut på e-post til 1106 operative personer i Oslo, Hedmark, Trøndelag og Øst-Finnmark. Den tok sikte på å fange opp i hvilken grad ulike typer risiko og belastningsforhold berørte det operative politiet. I tillegg til de fastsatte svarkategoriene inneholdt spørreundersøkelsen flere åpne spørsmål hvor respondentene kunne beskrive ulike situasjoner med egne ord. Svarprosenten ble på 83. I undersøkelsen deltok 18 prosent (163) kvinner og 82 prosent (751) menn. Hovedhensikten med den andre undersøkelsen (heretter kalt spørreundersøkelse 2), var å etterprøve og utdype funnene som fremkom i spørreundersøkelse 1. Det ble gjort ved å undersøke tilgrensende temaer og kartlegge utbredelsen av belastninger ved mål- og resultatstyring, ledelse og krav i arbeidet. Hensikten var også å nyansere bildet ved å kartlegge positive sider ved de samme
14
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 14
23.03.18 10.39
innledning
forholdene, og å undersøke om vi kunne spore mønstre i hvordan grupperinger i politiet opplevde forholdene. Skjemaet ble sendt på e-post til opp mot samtlige ansatte politiutdannede2 i politietaten, og det vil si at 8341 personer fikk tilbud om å delta. Jeg mottok 2248 svar, noe som gir en svarprosent på 27. Selv om 27 prosent er en lav respons, utgjør 2248 svar en relativt stor datamengde og reduserer dermed risikoen for utvalgsfeil (Johannessen, Tufte & Christoffersen, 2010, s. 246). Fordi jeg har kunnskap om hvordan populasjonen fordeler seg på en rekke sentrale variabler som stilling, kjønn, geografi, alder, funksjon osv., har jeg forsøkt å redusere usikkerheten knyttet til manglende svar ved å sammenligne populasjonen og utvalget, altså gjennomføre en bortfallsanalyse (Johannessen mfl. 2010, s. 246). Denne analysen viste ingen systematiske skjevheter. Videre har over to tredjedeler av respondentene arbeidet i politiet i ti år eller mer, og 22 prosent av dem er kvinner. Andelen personer i utvalget som har oppgitt at de har en lederfunksjon, er totalt 39 prosent. Av disse utgjør ledere med personalansvar 19 prosent, mens ledere uten personalansvar utgjør 20 prosent. Dette betyr at nesten fire av ti kaller seg ledere. Mens nesten to av ti er virksomhetsledere og/eller ledere med personalansvar, er to av ti ledere uten personalansvar. Mens virksomhetslederne har ansvar for å legge opp systemer og tiltak, og skal sikre effektiv ressursbruk, har personalledere et faglig og administrativt ansvar for ansatte på sin enhet. Dette innebærer gjerne et overordnet ansvar for begrensede områder av organisasjonens virksomhet, hvor de viktigste funksjonene er å sette mål for virksomheten, organisere, administrere og integrere arbeidet. Styringen skal sikre at ressursbruken er effektiv, og at de økonomiske rammene ikke overskrides (Politidirektoratet, 2010, s. 12). At lederne har ansvar for mål- og
2
Imidlertid har enkelte respondenter i tillegg juridisk utdanning, økonomiutdanning eller lignende.
15
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 15
23.03.18 10.39
kapittel 1
resultatstyring, følger også i hovedsak av økonomiinstruksen, av lederlønnskontrakter med politimestre og av utlysningstekster for ledige stillinger. Mens statusen som leder med personalansvar er tydelig definert fra organisasjonens side, er lederstillingen uten personalansvar mer uklar. En slik stilling er gjerne besatt av en fagleder eller en spesialist med kun et faglig ansvar. Dette kan for eksempel være en innsatsleder med et operativt og faglig ansvar for tjenesten ute, en prosjektleder, en fagspesialist i et særorgan mv. Jeg vil derfor i det følgende hovedsakelig benevne ledere uten personalansvar som «fagledere». Konsekvenser av NPM-inspirerte reformer for opplevelse av mening og motivasjon i arbeidet kan stå som et eksempel på sosiale fenomener det kan være vanskelig å måle fordi de er sammensatte og latente, dvs. ikke direkte iakttakbare (Hellevik, 1995, s. 96). Slike underliggende fenomener må en derfor forsøke å operasjonalisere hensiktsmessig, slik at de kan la seg forske på. Dataenes validitet, om jeg virkelig har målt opplevelsen av NPM-inspirerte reformer, er forsøkt ivaretatt ved å operasjonalisere NPM-reformene slik forsk ningslitteraturen på NPM-området gjør det, dvs. til opplevelse av mål- og resultatstyringssystemet, ledelse og faglig mestring. Validiteten er forsøkt sikret ved å kombinere spørsmål om ulike aspekter ved NPM-reformene, slik at jeg kan utvikle indekser på området. Indekser er nye variabler som lages ved å kombinere flere av de opprinnelige variablene, og de er nyttige fordi de sammenfatter informasjon og forenkler analysen (Hellevik, 1995, s. 140). I tillegg kan de gi mer pålitelige (reliable) mål for egenskaper, siden de er basert på flere uavhengige målinger (Hellevik, 1995, s. 140).
16
100263 GRMAT Maalstyring i politiet 180101.indd 16
23.03.18 10.39