Inger Marie Stigen, Kristoffer Kolltveit og Marte Slagsvold Winsvold
Fra valg til velferd Innføring i stats- og kommunalkunnskap
© CAPPELEN DAMM AS, Oslo, 2022 ISBN 978-82-02-76653-5 2. utgave, 1. opplag 2022 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Omslagsdesign: Gisle Vagstein - deTuria Design Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: Livonia Print, Latvia www.cda.no akademisk@cappelendamm.no
Forord 70 år etter at statsvitenskap ble etablert som et fag ved Universitetet i Oslo, undervises det i statsvitenskapelige emner i betydelig flere utdanninger enn de som tilbys ved de statsvitenskapelige instituttene på landets eldste universiteter. Særlig gjelder dette emner innenfor offentlig politikk og administrasjon. Både innenfor de etablerte profesjonsutdanningene, som utdanner lærere og personell til helse- og sosialsektoren, samt andre utdanninger rettet mot økonomi, administrasjon og ledelse undervises det – både på bachelor- og masternivå – om det norske styringssystemet. De aller fleste som utdannes som lærere og helsepersonell, vil få en fremtidig karriere innenfor offentlig sektor. For de som søker seg til de økonomiske, administrative og ledelsesorienterte utdanningstilbudene, er det ikke like opplagt at deres arbeidsplass vil være i offentlig sektor. Kunnskap om hvordan offentlig politikk blir til, og hvordan offentlig sektor er organisert og fungerer, er relevant, uansett om man ønsker en karriere i offentlig, privat eller frivillig sektor. Offentlig politikk regulerer og legger rammebetingelser for alle deler av samfunnet. Dessuten samarbeider offentlige virksomheter, private virksomheter og frivillige organisasjoner stadig mer om utvikling og iverksetting av samfunnsoppgaver. Denne læreboken henvender seg til studenter på bachelor- og masternivå som har behov for en grunnleggende innføring i stats- og kommunalkunnskap. Det er derfor lagt noe større vekt på beskrivelse og empiri om politiske og administrative institusjoner og prosesser, enn på omfattende utlegninger av statsvitenskapelige teorier. Det betyr ikke at boken er «teoritom». Ved å kombinere korte innføringer i relevante teorier og konsepter med konkrete eksempler viser vi hvordan offentlig politikk blir til, og hvordan det norske styringssystemet fungerer, samtidig som innholdet er tydelig forankret i forskningsfronten. Den demokratiske styringskjeden brukes som et bilde for å forstå hvordan demokratiet i Norge fungerer. Den illustrerer de ulike skrittene fra valget man 5
forord
tar ved å legge stemmesedler i urnen, til man mottar ulike tjenester som borger i samfunnet. Bokens tittel skal illustrere styringskjeden, som går fra valg til velferdstjenester i vid forstand. Samtidig henspiller tittelen på de mange valgene som beslutningstakere i offentlig sektor må ta når politikk skal utvikles og iverksettes. I denne andre utgaven har vi gjort små og større omskrivinger i alle deler av boken basert på erfaringer med førsteutgaven, nye eksempler fra praktisk politikk og forvaltning, oppdaterte fakta og statistikk og ny forskning. I kapitlet om valgsystemet er for eksempel valglovutvalgets forslag (2020) viet omtale. I noen kapitler er det større endringer. Storting og regjering har fått hvert sitt kapittel i den nye utgaven, og kapittel 10 i førsteutgaven («Offentlig politikk i praksis: sykehusreformen som eksempel») er erstattet med et nytt avslutningskapittel (kapittel 11). Her diskuterer vi hvordan den demokratiske styringskjeden utfordres av og takler ulike kriser. De krisene vi ser nærmere på, er terrorangrepet 22. juli 2021, asylkrisene i 2015 og 2022, koronapandemien 2020–2022, og til sist også den mer «snikende» klimakrisen. Å skrive en innføringsbok er en krevende pedagogisk balansegang mellom forenkling av kompliserte problemstillinger og invitasjon til kritisk refleksjon og fordypning. Først og fremst takk til alle studenter som har stilt oss gode og utfordrende spørsmål i undervisningen, og som har gitt oss råd om hvordan boken kan forbedres. Takk også til Cappelen Damm Akademisk, Ida Børresen, Hans Brattestå, Brit Brenno, Tore Hansen, Hilmar Rommetvedt, Ingun Sletnes og Bernt Olav Aardal for hjelp, gode kommentarer og innspill! Oslo, mai 2022 Inger Marie Stigen
6
Kristoffer Kolltveit
Marte Slagsvold Winsvold
Innhold Kapittel 1 Den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd ........................................ Innledning ........................................................................................................................ Den demokratiske styringskjeden og det norske demokratiet ............................... Den demokratiske styringskjeden som delegeringskjede ....................................... Svekkelse av den demokratiske styringskjeden ........................................................ Svakheter ved den demokratiske styringskjeden som bilde og modell ................ Prinsippene i statsforfatningen .................................................................................... Offentlig politikk og styringshensyn i det offentlige ................................................ Et teoretisk blikk på ulike faser i offentlig politikk .................................................... Makt, maktutøvelse og maktbaser .............................................................................. Autoritet og myndighet ................................................................................................. Makt- og oppgavefordeling i det norske styringssystemet ..................................... Hvordan bruke denne boken og nærmere om innholdet i den ............................... Kapittel 2 De ulike samfunnssektorene ...................................................................................... Innledning ........................................................................................................................ Hva kjennetegner offentlig, privat og frivillig sektor? .............................................. Ulike handlingslogikker i de tre sektorene ................................................................. Hva produserer de ulike sektorene? ............................................................................ Samarbeid mellom sektorene ....................................................................................... Ideologisk og politisk syn på hva som bør være de ulike sektorenes størrelse og ansvarsområde ......................................................................................... Historisk utvikling fra minimalstat til velferdsstat .................................................... Moderne ideologiske argumenter for de ulike sektorenes størrelse og ansvarsområde ................................................................................................................ Et populært kompromiss – samskaping .....................................................................
13 13 15 17 19 22 24 25 26 28 30 31 31
34 34 35 37 39 40 41 42 44 47
7
innhold
Hvordan er ansvarsfordelingen mellom sektorer i Norge sammenlignet med andre land? ............................................................................................................. Sammendrag ...................................................................................................................
49 52
Kapittel 3 Inntakssiden i politikken: den demokratiske meningsdannelsen ...................... Innledning ........................................................................................................................ Direkte eller indirekte demokrati? ............................................................................... Velge, handle, snakke? Tre ulike syn på hva som er et godt demokrati ................ Hvem er folket? Prinsipper for representasjon ......................................................... Prinsipper og praksis ...................................................................................................... Deltakelse i og mellom valg .......................................................................................... Hvordan kommer saker på den politiske dagsordenen? ......................................... Agendaer og ulike perspektiver på demokrati .......................................................... Organisasjoners makt til å sette agendaen ............................................................... Sammendrag ...................................................................................................................
54 54 55 56 57 60 61 63 65 67 68
Kapittel 4 Valgordningen – prinsipper og effekter ................................................................... Innledning ........................................................................................................................ Den rettslige forankringen – Grunnloven eller vanlig lov ........................................ Elektoratets sammensetning i Norge – hvem har stemmerett? ............................ Overordnede hensyn i utformingen av valgordninger – idealer og realiteter ...... Hovedtyper av valgordninger ....................................................................................... Antallet valgdistrikter og fordeling av mandater på distrikt ved stortingsvalg .... Fordelingsmetoder, utjevningsmandater og sperregrense ..................................... Valgordning ved kommune- og fylkestingsvalg ....................................................... Valgordning ved valg til Sametinget ............................................................................ Hvor demokratisk er egentlig den norske valgordningen? ...................................... Sammendrag ...................................................................................................................
70 70 71 72 75 76 79 83 87 89 90 91
Kapittel 5 Stortinget ........................................................................................................................ Innledning ........................................................................................................................ Hvor representativt er Stortinget? ............................................................................. Partifloraen i Norge ........................................................................................................ Stortingets oppgaver ..................................................................................................... Lovgivning .................................................................................................................
93 93 94 97 99 99
8
innhold
Bevilgning ................................................................................................................ Kontroll ...................................................................................................................... Sakstyper og saksgang mellom Regjeringen og Stortinget ..................................... Organisering og arbeidsformer i Stortinget ............................................................... Stortingets presidentskap ...................................................................................... Stortinget i plenum ................................................................................................. Komiteene i Stortinget ........................................................................................... Partigruppene på Stortinget .................................................................................. Utviklingstrekk og innflytelsesforhold i Stortinget ................................................... Sammendrag ................................................................................................................... Kapittel 6 Regjeringen ..................................................................................................................... Innledning ........................................................................................................................ Regjeringens rolle og sammensetning ........................................................................ Regjeringens arbeidsmåter ........................................................................................... Andre politiske aktører i regjeringsapparatet – statssekretærer og politiske rådgivere ........................................................................................................................... Forholdet mellom storting og regjering: utvikling over tid – som «flo og fjære» . Sammendrag ................................................................................................................... Kapittel 7 Den sentrale statsforvaltningen og statlige selskaper ........................................ Innledning ........................................................................................................................ Et teoretisk blikk på byråkratiet – ansvarlig og representativt byråkrati .............. Verdier og hensyn i offentlig sektor – kryssende forventinger i byråkratrollen .... Departementene i Norge .............................................................................................. Departementenes organisering ............................................................................ Departementenes arbeidsoppgaver .................................................................... Direktorater og tilsyn ..................................................................................................... Statlige forvaltningsbedrifter, selskaper og foretak .................................................. Utviklingen i forholdet mellom departementene og underliggende etater og virksomheter .................................................................................................................... Rekrutteringspolitikk, demografisk profil og vurdering av ulike beslutningshensyn i sentraladministrasjonen ................................................................................ Sammendrag ...................................................................................................................
100 103 105 108 108 109 110 112 113 117
119 119 120 126 128 129 132
134 134 136 139 142 144 146 147 152 155 157 160
9
innhold
Kapittel 8 Lokaldemokrati – begrunnelse og oppgaver ........................................................... Innledning ........................................................................................................................ Desentralisering og lokaldemokratiets plass i styringssystemet .......................... Hvorfor gis lokale og regionale offentlige organer ansvar for oppgaveløsning? ...................................................................................................... Hvorfor er oppgaver lagt til folkestyrte fylkeskommuner og kommuner? .... Hvorfor er det etablert folkestyrte organer både på regionalt og på lokalt nivå? .......................................................................................................... Prinsipper for oppgavefordeling mellom stat, fylkeskommuner (regioner) og kommuner ....................................................................................... Kommunale oppgaver .................................................................................................... Statens styring av kommunene – begrunnelse og styringsvirkemidler ................ Oppgavefordeling som styringsvirkemiddel ...................................................... Juridiske styringsvirkemidler ................................................................................. Økonomiske styringsvirkemidler .......................................................................... Statlig tilsyn og kontroll .......................................................................................... Pedagogiske virkemidler ........................................................................................ Kommunestruktur ................................................................................................... Kommune- og fylkesstruktur – utviklingstrekk og reformer ................................... Utviklingstrekk i forholdet mellom kommunene og staten ..................................... Sammendrag ................................................................................................................... Kapittel 9 Kommunal politikk, administrasjon og tjenesteyting – organisasjon og virkemåte .......................................................................................... Innledning ........................................................................................................................ Arenaer for lokal innbyggerdeltakelse – i og mellom valg ....................................... De lokale folkevalgte organene – organisering, oppgaver og roller ....................... Nærmere om de to overordnede styringsprinsippene: formannskapsmodell eller parlamentarisk modell ........................................... Kommunestyre og fylkesting ................................................................................ Politiske utvalg under kommunestyret/fylkestinget ......................................... Ordføreren ................................................................................................................ Organisering av kommunal administrasjon og tjenesteyting ................................. Organisering og styring av oppgaveløsning gjennom den kommunale driftsorganisasjonen ............................................................................................... Organisering og styring av oppgaveløsning gjennom kommunale foretak og selskaper ................................................................................................
10
162 162 163 165 167 170 171 172 176 178 178 179 182 183 183 184 190 191
193 193 194 200 201 204 206 209 210 214 216
innhold
Organisering og styring av oppgaveløsning gjennom interkommunalt samarbeid ........................................................................................... Organisering og styring av oppgaveløsning gjennom kjøp fra private .......... Organisering og roller .................................................................................................... Sammendrag ...................................................................................................................
217 219 219 223
Kapittel 10 Reformer og utviklingstrekk i offentlig sektor – en tilstandsbeskrivelse ........ Innledning ........................................................................................................................ Et teoretisk blikk på offentlige reformer ..................................................................... Reformbølgen New Public Management (NPM) ..................................................... NPM-tiltak i Norge .................................................................................................. Tilpasning og nye reformer som reaksjon – post-NPM ........................................... Post-NPM-tiltak i Norge ........................................................................................ Tilstandsrapporter om det norske demokratiet ........................................................ Sammendrag ...................................................................................................................
225 225 226 228 229 232 235 237 240
Kapittel 11 Den demokratiske styringskjeden i møte med kriser ........................................... Innledning ........................................................................................................................ Terrorangrepet 22. juli 2011 .......................................................................................... Flyktningkriser ................................................................................................................. Koronapandemien .......................................................................................................... Klimakrisen – den «snikende» krisen ..........................................................................
242 242 244 247 252 255
Litteratur ......................................................................................................................... 257 Forfattere ......................................................................................................................... 279 Stikkord ............................................................................................................................ 281
11
Kapittel 1
Den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd Læringsmål: Etter å ha lest kapitlet skal du 1. vite hva som menes med den demokratiske styringskjeden; 2. kjenne prinsippene i statsforfatningen om maktfordeling; 3. vite hva som menes med parlamentarisme; 4. vite hva som menes med å delegere politisk makt; 5. kunne diskutere hvordan ulike utviklingstrekk kan føre til brudd på den demokratiske styringskjeden; 6. vite hva som menes med offentlig politikk; 7. vite at offentlig politikk kan forstås som en syklus bestående av ulike faser; 8. kjenne til ulike forståelser av begrepet makt.
Innledning Det norske demokratiet illustreres gjerne som en styringskjede med fire hovedaktører: folket, Stortinget, regjeringen og forvaltningen (Olsen 1978; Rasch 2000, 2016; Grindheim, Heidar og Strøm 2017). Folket velger politikere til å sitte på Stortinget, fra Stortinget utgår en regjering, og regjeringen får iverksatt politiske vedtak gjennom forvaltningen. Når befolkningen på ny går til valgurnene, vurderer de resultatene av myndighetenes politikk. Slik knyttes folkets makt til innholdet i politikken – utviklet og iverksatt gjennom mange 13
kapittel 1
sammenbundne politiske og administrative institusjoner – gjennom en politisk orden (Egeberg 2016). Denne boken dreier seg om hva som ligger bak disse sammenhengene. Styringskjeden omhandler offentlig politikk og samspillet mellom offentlige organisasjoner. I moderne samfunn regulerer imidlertid offentlig politikk alle deler av samfunnet. Det er vanskelig å finne samfunnsområder eller sider ved livet som ikke berøres av offentlig politikk – enten det dreier seg om vårt privatliv i familien, hverdagsaktiviteter i lag og organisasjoner eller arbeidslivet. En ung gründer som satser på en karriere i privat sektor, er like påvirket av offentlige rammebetingelser som en arbeidstaker som nærmer seg pensjonsalderen. Dessuten samarbeider offentlig, privat og frivillig sektor i stadig større grad om utvikling og iverksetting av offentlig politikk, se nærmere omtale i kapittel 2. Skillene mellom de ulike samfunnssektorene er ikke like tydelige som tidligere. «Det kollektive grunnlaget for individuell velstand» – fra vugge til grav – legges med andre ord gjennom offentlig politikk (Hansen 2016a). Gjennom den demokratiske styringskjeden kan vi påvirke dette grunnlaget ved å gi vår stemme, i bokstavelig og overført forstand, til våre politikere. Vi starter derfor boken med å beskrive den demokratiske styringskjeden som modell og delegeringskjede, og viser hvordan de ulike leddene i kjeden kan svekkes eller brytes. Hvis styringskjeden ikke fungerer, vil mange hevde at det norske demokratiet fungerer dårlig. Vi skal også se nærmere på hva som er offentlig politikk, og hvordan utviklingen av offentlig politikk kan forstås som en syklus av forskjellige faser som på ulike måter er vevd inn i styringskjeden. Styringskjeden sier oss også noe om plassering av makt. I et demokrati vil befolkningen, politikerne på Stortinget og i regjeringen samt byråkratene i statsforvaltningen alle ha makt når offentlig politikk utformes, men makten vil være ulik i de forskjellige fasene av denne prosessen. Makt kan dessuten forstås på mange måter. Vi vil derfor vise ulike tilnærminger til maktbegrepet. Sist, men ikke minst, er det slik at den demokratiske styringskjeden ikke bare dreier seg om politikkutvikling på Stortinget, i regjeringen og i statsforvaltningen. Politikk utvikles også regionalt og lokalt: i fylker og kommuner. Det er samspillet mellom ulike styringsorganer – nasjonalt, regionalt og lokalt – som til sist avgjør hvor godt det demokratiske systemet fungerer. Vi avslutter derfor dette innledningskapitlet med å beskrive de ulike styringsnivåene i Norge.
14
den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd
Den demokratiske styringskjeden og det norske demokratiet Figur 1 viser en meget enkel, modifisert utgave av Johan P. Olsens styringskjede, slik han presenterte den i 1978. Han benyttet begrepet den parlamentariske styringskjeden. Når vi benytter begrepet «demokratisk styringskjede» som en gjennomgående betegnelse, er det fordi vi ønsker å legge det samme perspektivet på styringssystemet både lokalt, i fylkeskommuner og kommuner. I et demokrati er folket utgangspunktet for all politisk autoritet. Selv om man kan ha ulike former for demokrati – fra direkte demokratier som vi kjenner det fra antikkens Hellas, til dagens representative demokratier – skal makten til syvende og sist ligge hos folket. Ettersom det er krevende å praktisere direkte demokrati i moderne, komplekse samfunn, og krevende for velgerne å ha god oversikt og formeninger om alle saker som angår dem, utnevner folket gjennom valg representanter som skal styre på dets vegne. At det arrangeres periodiske valg, er en nødvendig betingelse for demokrati, men det er ikke ensbetydende med at vi har et velfungerende demokrati. Det avholdes valg i mange land som slett ikke kan karakteriseres som demokratier. Valg i seg selv er ikke nok, men valgsystemet er én viktig faktor som påvirker den demokratiske styringskjeden. Figur 1.1: Den demokratiske styringskjeden – nasjonalt og lokalt. Modifisert etter J.P. Olsen (1978, s. 24). Sentrale politiske organer: Regjeringen Fylkesutvalg/fylkesråd Formannskap/kommuneråd
Folkevalgt forsamling: Stortinget Fylkesting Kommunestyret
Det administrative apparatet: Statsadministrasjon Fylkesadministrasjon Kommuneadministrasjon
Det suverene folk: grunnlag for all politisk autoritet
15
kapittel 1
På nasjonalt nivå er de valgte representantene samlet i parlamentet (Stortinget i Norge). Der fastlegger politikerne de grunnleggende reglene for samfunnet: Hvilke lover som skal gjelde, hvilke tiltak man skal bruke offentlige midler på, og hvordan tiltakene skal finansieres. Men heller ikke politikerne i parlamentet har full oversikt over vedtakene de fatter, ei heller nødvendig kompetanse eller kapasitet til å forberede og iverksette dem. Utøvende organer får dette ansvaret. I Norge har regjeringen denne myndigheten – ut fra et parlamentarisk styringsprinsipp. Det gir også regjeringen myndighet til å ta initiativ til å sette saker på den politiske dagsordenen. I andre land hvor den utøvende myndigheten ledes av en president, slik som i USA eller Frankrike, er forholdet mellom nasjonalforsamlingen og den utøvende myndighet organisert annerledes. Det påvirker hvordan den demokratiske styringskjeden fungerer. Vi kommer tilbake til dette hovedskillet i kapittel 6. For å forberede saker og iverksette vedtatt politikk trenger de politiske lederne et administrativt apparat, betegnet som forvaltningen eller byråkratiet. Departementene, f.eks. Finansdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, og ulike underliggende etater og direktorater, f.eks. Skatteetaten og Helsedirektoratet, har en særlig sentral plass i statsapparatet. De utformer de detaljerte forslagene politikerne bestemmer seg for, og de sørger for at den offentlige politikken settes ut i livet. Tilsyn, som for eksempel Finanstilsynet og Helsetilsynet, og en rekke andre statlige etater og virksomheter, bidrar til at intensjonene i lover og bestemmelser blir etterlevd, og at landets innbyggere får de tjenestene de har behov for. I kapittel 7 ser vi nærmere på hvordan den sentrale statsadministrasjonen – departementer, direktorater og statlige tilsyn – er organisert og fungerer. Vi ser også på hvordan staten iverksetter offentlig politikk gjennom helt eller delvis eide statlige selskaper og foretak. På samme måte kan den demokratiske styringskjeden hjelpe oss med å forstå det norske lokaldemokratiet i fylkeskommuner og kommuner. Kapittel 8 dreier seg om hvordan lokaldemokratiet kan begrunnes, mens den politiske og administrative organiseringen er tema for kapittel 9. På lokalt nivå stemmer innbyggerne på representanter til kommunestyrer og fylkesting. Mange saker i kommunestyrer og fylkesting forberedes og behandles også av et mindre politisk myndighetsorgan (enten et formannskap/fylkesutvalg eller et kommuneråd/fylkesråd). En viktig forskjell fra nasjonalt nivå er at formannskap/ fylkesutvalg ikke har samme initiativmyndighet som regjeringen. Det er det bare kommuneråd og fylkesråd som har dersom kommunen eller fylkeskom16
den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd
munen har valgt en parlamentarisk styringsmodell. Som på nasjonalt nivå betjenes politikerne av en administrasjon, den fylkeskommunale eller kommunale administrasjonen, og også lokalt er det opprettet mange offentlige selskaper og foretak de senere årene. Styringskjeden er sluttet når folket på bakgrunn av tilfredsheten med politikere, tiltak og tjenester igjen velger hvilke politikere som skal få plass på Stortinget, i fylkesting og kommunestyrer. Slik kan den demokratiske styringskjeden ideelt sett ses som et selvregulerende system som sikrer at folkets ønsker og behov avspeiles i offentlige beslutninger og tjenester (Olsen 1978). En mer overordnet teoretisk innfallsvinkel er å betrakte den demokratiske styringskjeden som en delegeringskjede, inspirert av økonomisk teori.
Den demokratiske styringskjeden som delegeringskjede Teoretisk sett kan den demokratiske styringskjeden ses på som en delegeringskjede (Rasch 2016; Grindheim mfl. 2017). Å delegere betyr å «gi myndighet til å opptre på ens vegne» (Bokmålsordboken). I økonomisk orientert teori vil den som gir makt og myndighet, omtales som prinsipalen. Ordet stammer fra det latinske princeps, som betyr leder eller førstemann. Den som får myndighet til å opptre på prinsipalens vegne, kalles agenten. Samtidig kan prinsipalen stille agentene til ansvar for hvordan de oppfører seg. Den demokratiske styringskjeden kan altså sies å bestå av delegering og ansvarliggjøring (delegation og accountability). I et demokrati er det befolkningen som er prinsipalen, og de delegerer sin makt til politikerne, som er agenten. Befolkningen holder så politikerne ansvarlige gjennom valg. Et tilbakevendende tema er hvordan prinsipalen kan stole på at agenten handler i tråd med det prinsipalen ønsker. Det kan være trekk ved agenten man ikke vet om (skjult informasjon). Man har rett og slett ikke fullstendig oversikt over agentens holdninger i alle relevante saker. Når velgerne stemmer representanter inn på Stortinget, vet de for eksempel ikke hva representantene mener om saker som ennå ikke er satt på dagsorden. Når folk stemte ved stortingsvalget i 2017, visste de for eksempel ikke hvordan politikerne ville forholde seg til metoo-kampanjen, som kom noen måneder etter valget. De visste heller ikke hvordan politikere fra ulike partier ville møte koronapandemien, som skulle dominere den politiske dagsorden i årene 2020 og 2021. Ved stortingsvalget 2021 trodde de fleste at pandemien 17
kapittel 1
var på retur, og andre saker – som miljø og skatter og avgifter – fikk en mye større plass i valgkampen enn pandemien. Vinteren 2022 invaderte Russland Ukraina, og den norske regjeringen måtte ta stilling til hvorvidt de skulle bidra med våpen til Ukrainas forsvarsstyrker, hvor mange ukrainske flyktninger Norge ville motta og så videre. Dette var saker som ikke var på dagsordenen under valget i 2021. Agenten kan også handle i strid med prinsipalens ønsker uten at det oppdages (skjult handling). For eksempel kan kommunene organisere tilbud om leksehjelp i grunnskolen, slik de er pålagt gjennom opplæringsloven, men det kan være vanskelig å kontrollere hvordan tilbudet faktisk utformes på den enkelte skole. Når beslutningsmyndigheten først er delegert til en agent, er det ikke lett for prinsipalen å ha full oversikt over hva som gjøres. Det finnes ulike mekanismer for å unngå at agenten handler i strid med prinsipalens ønsker. For det første kan prinsipalen velge spesielle agenter som man har tilstrekkelig kunnskap om og tillit til. For det andre kan prinsipalen overvåke agenten, når denne først er utnevnt, gjennom overvåkningsmekanismer. For igjen å bruke eksemplet om leksehjelp kan kommunestyret (prinsipalen) kreve at skolene (agenten) årlig rapporterer detaljert om leksehjelpen som gis. Selv om prinsipal–agent-teorien er en teoretisk konstruksjon, kan den brukes til å beskrive og forklare virkeligheten. Én interessant og viktig del av denne teorien er at det ikke ligger fast hvem som er henholdsvis prinsipal og agent. Det forandrer seg, som beskrevet over, gjennom den demokratiske styringskjeden (delegeringskjeden). Folket er i første omgang prinsipalen, og de valgte representantene er agentene. I neste skritt blir parlamentet prinsipalen og regjeringen agenten. Det foregår også en delegering fra regjering (prinsipal) til enkeltministre (agenter). Enkeltministrene (prinsipaler) kan også delegere noe av sin myndighet til statssekretærer (agenter). Endelig delegerer enkeltministrene (prinsipaler) myndighet til forvaltningen (agenter), og staten (prinsipal) delegerer myndighet til kommunene (agent). Det som skiller den demokratiske styringskjeden som delegeringskjede fra den demokratiske styringskjeden som en illustrasjon på det norske demokratiet, er det siste leddet – som binder sammen forvaltningen og folket. Mens man ut fra den demokratiske styringskjeden kan si at forvaltningen gir tjenester til folket, er det ikke like tydelig hvordan forvaltningen delegerer myndighet til folket som sådan. Kanskje kan brukermedvirkning – der mottakere av tjenester får innflytelse på utformingen av tjenestetilbudet (Christensen, Skogedal Lindén, Ytre-Arne og Aars 2017) – ses på som en slik form for delegering. 18
den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd
Svekkelse av den demokratiske styringskjeden Dersom parlamentariske demokratier fremstilles som en styrings- eller delegeringskjede, kan man også forestille seg ulike brudd eller svakheter enkelte steder i denne styringskjeden. For det første kan det oppstå svekkelser i kjeden mellom folket og parlamentet. Hvis for eksempel valgdeltakelsen er veldig lav, kan man ikke si at hele folket har utnevnt sine representanter. Slike brudd vil påvirke de folkevalgte organenes legitimitet. Ordet legitimitet stammer fra det latinske ordet leges, flertallsformen av lex, som betyr lov på norsk. Legitimitet handler om at noe er rettferdig eller moralsk forsvarlig (Bokmålsordboka). De folkevalgte organene på nasjonalt og lokalt nivå vil ha større legitimitet hvis valgdeltakelsen er høy, for da kan man si at man har «hele» folket bak seg. Det kan også anses som en svekkelse av styringskjeden dersom politikerne som stiller til valg, i liten grad er representative for folket. Dersom bare menn over femti år er politikere, eller politikerne på andre måter ikke oppfattes som representative av velgerne, vil mange kanskje ikke anerkjenne dem som sine representanter. Utvelgelsen av politiske kandidater – nominasjonsprosessen – er en ganske lukket prosess som hovedsakelig skjer innenfor partiene (Valen, Narud og Skare 2002; Narud 2008). Folket har imidlertid mulighet til å påvirke den ved å melde seg inn i et parti, eller ved å gi ekstrastemmer til kandidater ved lokalvalg. Et urettferdig valgsystem og politisk korrupsjon – gjennom kjøp og salg av stemmer – vil også medføre at styringskjeden mellom folk og folkevalgte organer ikke oppfattes som legitim. Det som betegnes som input-legitimiteten til det politiske systemet, som handler om i hvilken grad de demokratiske prosedyrene oppfattes som legitime, blir altså negativt påvirket. I kapittel 4 behandler vi det norske valgsystemet, og i kapittel 5 ser vi ser nærmere på hvor representativt Stortinget er. Hvor godt representerer de folkevalgte velgerne? For det andre kan styringskjeden svekkes eller brytes mellom nasjonal-/ lokalforsamlingen og de utøvende organene. Det tydeligste bruddet er hvis man – på nasjonalt nivå – ikke blir enige om hvem som skal danne regjering. I Belgia og Nederland har man flere ganger sett at regjeringsdannelser har trukket ut, enkelte ganger over ett år. Etter valget i Tyskland høsten 2017 tok det fem måneder å danne ny regjering, og i Sverige ble det ikke klart hvem som skulle danne regjering etter valget høsten 2018 før i januar 2019, 131 dager etter at svenskene gikk til valg. Andre svekkelser handler mer om hvordan parlamentet opptrer overfor regjeringen. I tilfeller med mindretallsregjeringer kan 19
kapittel 1
som utforming og fordeling av fellesgoder og individuelle goder som det offentlige har fått ansvar for. Man henter inn inntekter fra skatter og avgifter, og man benytter disse for å sikre både kollektive og individuelle goder. I kapittel 2, der vi beskriver og diskuterer grensene mellom ulike samfunnssektorer, blir disse spørsmålene behandlet mer inngående. Til sist er det viktig å understreke at politikk også dreier seg om utformingen av det offentlige apparatet – om forvaltningspolitikk. Politikerne opererer heller ikke uten mål og mening når det offentlige apparatet – forvaltningen – skal utformes. I stortingsmeldingen Ei forvaltning for demokrati og fellesskap har prinsippene effektivitet, demokrati, rettssikkerhet og faglighet blitt definert som likestilte grunnverdier for den norske forvaltningen (St.meld. nr. 19, 2008–2009, s. 30–32; Hermansen og Stigen 2013; NOU 2015: 1, s. 284; Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2019). Disse prinsippene og verdiene i offentlig forvaltning vil vi komme nærmere inn på i kapittel 7, som omhandler forvaltningen.
Et teoretisk blikk på ulike faser i offentlig politikk Mens det norske parlamentariske demokratiet og lokaldemokratiet kan fremstilles som en demokratisk styringskjede, kan utviklingen av offentlig politikk fremstilles som bestående av ulike faser. Slike faseforståelser av offentlig politikk, som har eksistert siden etterkrigstiden, er riktignok forenklinger, men likevel nyttige analytiske verktøy for å gi bedre forståelse av politikkutviklingen. En vanlig måte å fremstille offentlig-politikk-syklusen på er å se den som bestående av fem faser: agendasetting, utvikling av forslag (politikkformulering), beslutningstaking, implementering og evaluering (se f.eks. Howlett, Ramesh og Perl 2009; Vabo, Klausen og Askim 2020). En slik inndeling gjør det blant annet mulig å undersøke den betydningen ulike aktører har på ulike tidspunkter og sammenligne på tvers av stadiene (Howlett, Ramesh og Perl 2009, s. 3). Agendasetting handler om hvordan samfunnsproblemer kommer på dagsordenen og får politikernes oppmerksomhet. Politikkformulering handler om hvordan ulike forslag blir utredet i forvaltningen. Beslutningstaking handler om prosessen med å velge blant de ulike forslagene, mens implementering handler om hvordan forslagene blir satt ut i livet. Endelig handler evaluering om å innhente kunnskap om hvordan den valgte politikken fungerer. 26
den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd
Howlett mfl. (2009) bruker bildet av et timeglass for å illustrere hvor mange aktører som er involvert i de ulike stadiene av den politiske prosessen. Øverst er timeglasset størst; agendasettingsfasen er mangefasettert og preget av en rekke involverte aktører. I utgangspunktet kan alle aktører i det politiske universet forsøke å få et problem på den offentlige dagsordenen. I prosessen med å formulere og vurdere ulike forslag vil det være færre aktører med tilstrekkelig kunnskap og ressurser. Antall aktører reduseres ytterligere når en beslutning skal tas, symbolisert ved timeglassets smale midje. Timeglassets utvidelse ved foten illustrerer hvordan antall deltakere som er involvert i gjennomføringen av den valgte politikken, øker. Hvordan og hvor politikken blir gjennomført, vil variere. I noen politiske systemer har sentrale myndigheter mange oppgaver samt hovedkontrollen med gjennomføringen, mens de regionale og lokale styringsnivåene har få oppgaver og lite makt. I andre land er mange oppgaver og mye myndighet delegert til regionale eller lokale nivåer. Hvor detaljert politikerne – enten det er på nasjonalt eller lokalt nivå – går inn i iverksettingen av oppgaver, varierer også. I de senere tiårene er det blitt mer vanlig at dette skjer i organer som er på en «armlengdes avstand» fra de politiske beslutningstakerne. Vi skal ta for oss dette når det som betegnes som New Public Management-trenden, omtales i kapittel 10. Evalueringen av offentlig politikk kan også bli utført av en rekke aktører, og gjerne over tid. Typiske aktører er her eksterne forsknings- og evalueringsinstitutter. Policy-syklusen som viser offentlig politikkutforming i forskjellige stadier eller faser, har vært benyttet i flere tiår (Lasswell 1956; Mintzberg, Raisinghani og Théorêt 1976). Andre bidrag har illustrert offentlig politikkutforming som strømmer (Kingdon 1984), flerstrømmer (Zahariadas 2014) eller faser og runder (Teisman 2000). Kingdons klassiske teori handler om hvordan saker dukker opp på den politiske agendaen. Ifølge Kingdon utvikles ikke offentlig politikk fra én fase til en annen; tvert imot finnes det tre strømmer av problemer, løsninger og deltakere/politiske prosesser, og disse eksisterer relativt uavhengig av hverandre. Disse tre ulike strømmene kommer sammen på kritiske tidspunkter: Et samfunnsproblem er kanskje identifisert, en løsning er utviklet og tilgjengelig, og en politisk endring gjør det mulig å finne en løsning på problemet (Kingdon 1984, s. 165). I disse mulighetsvinduene, hvor strømmer kobles sammen, spiller de såkalte politikk-entreprenørene (som både kan være politikere og byråkrater) en viktig rolle: De finner løsninger på problemer og konkrete forslag til politiske endringer. 27
kapittel 1
Felles for disse nye forståelsene av hvordan politiske prosesser foregår, er erkjennelsen av at offentlig politikk sjelden utvikler seg i klare, avgrensende faser som følger etter hverandre. Ofte er virkeligheten mer kompleks og kaotisk, ting skjer samtidig og er ikke så planlagt som en fasemodell kan gi inntrykk av. Som et enkelt bilde på de ulike delene av offentlig politikk med ulike aktører har policy-syklusen likevel verdi. Politikkens innhold kan forstås som et resultat av de ulike fasene i politikkutviklingsprosessen. Denne måten å tenke årsak– virkning på kan imidlertid også snus ved å ta utgangspunkt i den amerikanske statsviteren Theodore Lowis idé om at «policy determines politics» (Lowi 1964, 1972). Lowi argumenterte for at man også kan forstå innflytelses-, samarbeids-, og konfliktrelasjoner i politiske prosesser ut fra egenskaper ved det saksområdet som står på dagsordenen. Lowi inspirerte også senere teoretikere, som Francesco Kjellberg (1977) og James Q. Wilson (1973). Disse viste oss hvordan man kunne forvente flere konflikter og utfordringer med hensyn til beslutninger og iverksetting i saker som dreier seg om fordeling av individuelle goder enn når det handler om kollektive goder. Det blir også vanskeligere å utforme og iverksette offentlig politikk når det er få som må bære kostnadene, enn når mange gjør det.
Makt, maktutøvelse og maktbaser Som nevnt over kan den demokratiske styringskjeden ses på som en delegeringskjede hvor man gir noen myndighet til å opptre på andres vegne. Myndighet kan her forstås som makt. Makt er imidlertid et begrep som kan forstås på ulike måter, og en rekke filosofer, sosiologer og statsvitere har gitt ulike definisjoner av det. Den amerikanske statsviteren Robert Dahls klassiske definisjon (1957) er at A har makt over B i den grad han kan få B til å gjøre noe B ellers ikke ville ha gjort. Legg merke til at Dahl forstår makt som en relasjon mellom to mennesker, men at den minimale definisjonen ikke sier noe om hvordan A får B til å gjøre noe. En annen sentral inndeling stammer fra den britiske sosiologen Steven Lukes (Lukes 1974) og det han kaller maktens tre ansikter eller dimensjoner. Maktens første ansikt kan kalles beslutningsmakt. Den har en direkte form, er ofte synlig og kan studeres ved å se på politiske holdninger og avgjørelser. En statsminister bestemmer hvem som skal være minister i en regjering, en kunnskapsminister bestemmer at en høyskole kan bli et universitet, en kommune fatter vedtak om 28
den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd
nedleggelse av en skole osv. Selv om beslutningsmakt kan ha en direkte form og være synlig, er det ikke dermed sagt at slike prosesser er enkle å studere. Politiske beslutninger kan være resultat av dragkamper og hestehandler som skjer utenfor offentlighetens søkelys. Beslutningsmakt er ikke bare knyttet til politiske prosesser. En ansatt i kommunen utøver direkte beslutningsmakt når det tildeles sykehjemsplasser, og en politibetjent utøver direkte beslutningsmakt når en mistenkt blir arrestert. En leder i et privat selskap har også beslutningsmakt. Han eller hun avgjør hvem som skal ansettes i selskapet, hva prisen skal være for varen som produseres, osv. Maktens andre ansikt er det som kan kalles for dagsordenmakt. Den er mer indirekte og handler om å påvirke hvilke saker som er på den politiske dagsordenen. Hvilke saker diskuteres i det politiske systemet, og hvilke områder forsøker man å gjøre noe med? Her har selvfølgelig politikerne en viktig rolle, men også aktører som pressen og interesseorganisasjoner (f.eks. pasientorganisasjoner) kan ha dagsordenmakt gjennom de sakene som tas opp. Og en enkeltborger kan sette dagsorden gjennom et innlegg i sosiale eller trykte medier. Selv om dagsordenmakt kan være synlig i den forstand at man kan observere hvilke saker som diskuteres, kan den også ha en mindre synlig del. Enkelte saker kommer kanskje ikke på dagsordenen fordi sterke aktører arbeider for å holde dem unna offentligheten. Eliter i samfunnet kan kanskje begrense beslutningstakingen til ukontroversielle saker for å unngå partipolitiske splittelser (for eksempel uenighet om viktige saker som EU), eller de kan aktivt arbeide for å holde skandaler og misligheter begått av myndighetspersoner unna offentlighetens lys. Hansen (2016a, s. 21) spør f.eks. om ikke «samfunnsmessige problemer som ikke gjøres til gjenstand for eksplisitte offentlige beslutninger, også (er) uttrykk for myndighetenes politikk». Man kan med andre ord si at offentlig politikk ikke bare er det politikerne velger å gjøre, men også det de ikke velger å gjøre (Dye 1920, s. 17). Vi skal komme tilbake til begrepene dagsorden- og agendasetting i kapittel 2. Maktens tredje ansikt er det som kan kalles ideologisk makt. Her er makten ikke direkte eller synlig, men handler mer om påvirkning av folks ønsker og tanker. Grupper eller enkeltpersoner kan få andre til å tro at de er enige med dem, eller få dem til å ønske seg noe som faktisk kan være negativt for dem. De styrende eliter kan for eksempel overbevise arbeiderklassen om at de jobber for deres interesser, selv om de egentlig «meler sin egen kake»: En religiøs leder kan manipulere sine følgere til å tro at hans vei er den eneste rette, osv. 29
kapittel 1
En beslektet maktforståelse handler om strukturell makt, altså den som er knyttet til strukturene i samfunnet. Et eksempel kan være at kvinner har mindre adgang enn menn til arbeidslivet generelt og lederposisjoner spesielt, fordi samfunnsstrukturene fortsatt legger opp til at kvinner tar en større del av ansvaret for familien (Engelstad 1999). Strukturell makt handler imidlertid ikke bare om kvinner og menn. Den kan også omfatte andre grupper i samfunnet som ikke har lik tilgang til samfunnsgoder, slik som etniske eller religiøse minoriteter, eller grupper med ulike former for nedsatt funksjonsevne. Det er mange måter den strukturelle makten kan gjøre seg gjeldende på. Det handler ikke bare om begrenset tilgang, men det kan også skje gjennom språk. For eksempel kan et brev fra NAV være skrevet på et så vanskelig språk at informasjonen knapt er tilgjengelig for enkelte mottakere, og derfor får enkelte grupper kanskje ikke tilgang på velferdstjenester de egentlig har krav på. Slik kan vi si at den strukturelle makten svekker den demokratiske styringskjeden. Som nevnt over sier de ulike maktdefinisjonene ikke noe om hvordan maktutøvelsen skjer, med andre ord hvordan A får B til å gjøre noe B ellers ikke ville ha gjort. Her kan det være nærliggende å se på maktutøvelsen som en sammenhengende størrelse (kontinuum) – fra den rene tvangsmakten på den ene siden via byttemakt og til overtalelse og manipulering på den andre siden. Man kan altså true og tvinge seg til noe, bytte eller kjøpe seg til noe, eller overbevise noen om å handle i ens egen interesse.
Autoritet og myndighet For at maktutøvelsen skal være akseptabel (og legitim), må den begrunnes i autoritet og myndighet. Man må med andre ord ha et maktgrunnlag for sin maktutøvelse. Den tyske sosiologen Max Weber (1864–1920) skiller mellom tre ulike former for slik autoritet: Den første formen kalles tradisjonell autoritet, og den følger av veletablerte tradisjoner eller går i arv. Det mest nærliggende eksemplet er de kongelige. De har fått sin posisjon og maktbase gjennom arv og de tradisjoner landet har som et konstitusjonelt monarki. Den andre typen kalles karismatisk autoritet, og den følger av personlige kvaliteter. En politiker kan eksempelvis få lojale tilhengere ved å være overbevisende og overtalende. Den tredje typen kalles legal-rasjonell autoritet, og er den myndighet som følger av lovverket (som er bestemt av folket) (Weber, Henderson og Parsons 1964). Stortingsrepresentanter har mulig30
den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd
het til å fastsette politikken i et samfunn fordi det er bestemt i Grunnloven, og politiet kan utøve fysisk tvangsmakt fordi politikerne på Stortinget har regulert politiets arbeid i Lov om politiet. Har man autoritet og myndighet, kan altså maktutøvelsen anses som legitim. Det er imidlertid en rekke eksempler på illegitim maktutøvelse. For eksempel har vektere ikke politimyndighet, og det er derfor begrensninger på den fysiske makten de kan utøve dersom noen stjeler på kjøpesenteret eller sniker på trikken. Da kan vektere holde vedkommende tilbake til politiet kommer, men det er kun politiet som i slike situasjoner har rett og plikt til å utøve fysisk tvangsmakt.
Makt- og oppgavefordeling i det norske styringssystemet Som vi har sett skal maktfordelingsprinsippet sikre at lovgivende, utøvende og dømmende makt skilles. Dette kan kalles en horisontal maktfordeling. I tillegg er det en horisontal oppgavefordeling mellom hva det offentlige, private og frivillige har ansvar for i samfunnet. Dette skal vi komme tilbake til i kapittel 2. Det er også en oppgavefordeling mellom enheter på samme nivå, for eksempel mellom Utenriksdepartementet, som utformer utenrikspolitikken, og Kunnskapsdepartementet, som har ansvaret for utdanningspolitikken. Dette er tema i kapittel 6 og 7. I Norge har vi også en vertikal maktfordeling mellom de ulike styringsnivåene i samfunnet: det nasjonale, det regionale og det lokale nivået. I kapittel 8 og 9 skal vi se på hvilke oppgaver som ligger på de ulike styringsnivåene og ulike begrunnelser for dette.
Hvordan bruke denne boken og nærmere om innholdet i den Hvert kapittel i denne boken starter med noen læringsmål. Dette er en kort oppsummering av hva man bør sitte igjen med etter å ha lest kapitlet. Etter den detaljerte omtalen av hvert område avsluttes kapitlet med en oversikt over nyttige ord og begreper som er benyttet underveis. For at stoffet som behandles skal bli enklere å forstå, har vi også formulert noen spørsmål og oppgaver for diskusjon. 31
kapittel 1
I kapittel 2 omtales de ulike samfunnssektorene: offentlig, privat og frivillig sektor. Kapittel 3 handler om inntakssiden i politikken; den demokratiske meningsdannelsen. Det er det vi har kalt agendasetting. I kapittel 4 dreier det seg om valgsystemet. Kapittel 5 og 6 omhandler henholdsvis Stortinget og regjeringen, både oppbygning og virkemåte på disse statsinstitusjonene samt hvordan de har utviklet seg over tid. Kapittel 7 dreier seg om den statlige sentralforvaltningen, både departementer, direktorater og tilsyn. Her ser vi også nærmere på statlige foretak og selskaper. Kapittel 8 handler om hvorfor vi har kommuner og fylkeskommuner. I kapittel 9 ser vi nærmere på de politiske og administrative organene på lokalt nivå. Kapittel 10 handler om reformer og utviklingstrekk i offentlig sektor. Vi runder av boken i kapittel 11 med å reflektere over hvordan den demokratiske styringskjeden fungerer i møte med ulike kriser. Det siste tiåret har vært et tiår der det norske styringssystemet er blitt stilt overfor flere utfordrende krisesituasjoner. Siden boken kom ut første gang i 2018, har Norge vært gjennom koronapandemien, og da denne var på hell, ble den etterfulgt av Russlands angrep på Ukraina vinteren 2022, som fikk konsekvenser for Norge, blant annet gjennom økt tilstrømming av flyktninger. En slik uventet og stor flyktningestrøm opplevde Norge også i 2015, da svært mange flyktninger fra Syria og andre deler av Midtøsten, Afrika, Asia og Balkan kom til Norge i løpet av kort tid. Og sist, men ikke minst var det i 2021 ti år siden terrorangrepet i regjeringskvartalet og på Utøya. I hele dette tiåret har dessuten klimakrisen påvirket samfunnet – mer «snikende» enn de plutselige hendelsene – men etter hvert også med tydelige og merkbare konsekvenser. I kapittel 11 ser vi nærmere på disse krisene. Boken konsentrerer seg om det norske styringssystemet. Overnasjonale nivåer, som EU, legger klare føringer på den nasjonale politikken. Vi har imidlertid valgt ikke å behandle de overnasjonale nivåene i denne boken, bare konstatere at overnasjonale føringer kan påvirke «spillerommet» for det norske demokratiet. Den empiriske referanserammen er også norsk i den forstand at vi ikke har en systematisk sammenligning med andre land. Referanser til styringssystemer i andre land er kun inkludert enkelte steder for å sette vårt system i perspektiv. Boken fokuserer dessuten mer på organiseringen av offentlig virksomhet enn på selve innholdet i politikken. Dette er også et bevisst valg. De politiske og administrative institusjonene er «grunnmuren» i et demokratisk samfunn. Vi mener det er viktigst at en innføringsbok som denne presenterer grunnmuren 32
den demokratiske styringskjeden – fra valg til velferd
og ikke går detaljert inn i enkelte politikkområder, særtrekk ved de politiske partiene osv. Det er også et bevisst valg at vi har lagt vekt på en blanding av teoretiske innfallsvinkler og empiriske beskrivelser. Andre bøker vil kunne gi mer detaljerte innføringer i de ulike teoriene i offentlig politikk samt nærmere beskrivelser av institusjonene som studeres. Vi mener en blanding av teori, konsepter og illustrerende empiri er mest velegnet for studenter på praksisnære studier. Nyttige ord og begreper: •
delegere
•
prinsipal
•
agent
•
maktfordelingsprinsipp
•
parlamentarisme
•
offentlig politikk
•
makt
•
legitimitet
Temaer og spørsmål for diskusjon: •
Hva menes med den demokratiske styringskjeden?
•
Hva menes med Montesquieus maktfordelingsprinsipp?
•
Hva er kjennetegnet på et parlamentarisk demokrati?
•
Hvordan kan man si at den demokratiske styringskjeden brytes eller svekkes?
•
Hva menes med maktens tre ansikter?
•
Hvilke tre former for autoritet kan gi opphav til legitim maktutøvelse?
33
