Distriktspolitikkens historie i Norge av Håvard Teigen: Utdrag by Cappelen Damm

HĂĽvard Teigen

Distriktspolitikkens historie i Norge

© CAPPELEN DAMM AS, Oslo, 2019 ISBN 978-82-02-64497-0 1. utgave, 1. opplag 2019 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med Cappelen Damm AS er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Omslagsdesign: Cappelen Damm Sats: Bøk Oslo AS Trykk og innbinding: Livonia Print SIA, Latvia Forfatteren har mottatt støtte fra Det faglitterære fond www.cda.no akademisk@cappelendamm.no

Forord Distriktspolitikkens historie i Norge er avgrensa til perioden etter andre verdskrigen. Boka går ikkje lenger tilbake fordi det var først på det tidspunktet vi fekk ein definert distriktspolitikk med eigne postar på statsbudsjettet og eigne diskusjonar i Stortinget. Alle som kjenner norsk historie, veit at Stortinget har hatt lokaliseringsdebattar og har gjort prioriteringar mellom by og land, sentrum og utkant heilt sidan 1814. Denne boka handlar om den eksplisitte distriktspolitikken, altså ikkje alle dei store debattane om kvar vegane skal gå og kvar institusjonar skal lokaliserast. Det ville ha vorte ei uoverkommeleg oppgåve. Den eksplisitte, eller smale, distriktspolitikken handlar om dei spesielle tiltaka for å stimulere næringsliv og busetting i det geografisk avgrensa distriktspolitiske stønadsområdet. Den mest sentrale av alle kjelder er derfor stortingsmeldingane om distrikts- og regionalpolitikken som med nokre unntak har kome kvart fjerde år frå slutten av 1970-åra. Denne boka er eit resultat av kjeldestudium og interesse for historie, men ikkje berre det. Eg har også vore engasjert som forskar i regjeringsoppnemnde utval og gjort mange andre utgreiingar innan feltet. I arbeidet med boka har eg òg skaffa meg bakgrunns- og kontekstinformasjon gjennom lange samtalar med mange sentrale politikarar. Det er så mange å takke for bidrag i arbeidet med denne boka at det blir feil å framheve enkeltpersonar. Likevel vil eg få nemne konokre spesielt viktige fagmiljø. Det er kollegaene på høgskulen og fagmiljøet som har vore ein del av regionalforskingsprogramma i Norges forskningsråd. I tillegg har eg både fagleg og privat hatt nær kontakt med ansvarlege for distriktspolitikken i forvaltinga. Den institusjonen som har vore viktigast, har tvillaust vore biblioteket på høgskulen. Dei har hjelpt til langt ut over det som eg har hatt lov til å vente.

Innhold Forord................................................................................................................................ 5 Kapittel 1 Den historiske bakgrunnen for distriktspolitikken ............................................... 15 Den politiske og økonomiske bakgrunnen fram til andre verdskrig ...................... 16 By og land.................................................................................................................. 16 Frå merkantilisme til bondestorting...................................................................... 17 Distriktspolitikk nedanfrå: Kommunane.............................................................. 17 Bank og forsikring..................................................................................................... 18 Samvirke og handel.................................................................................................. 19 Regionalt rekrutterte politiske parti...................................................................... 20 Energi og kommunikasjon....................................................................................... 20 Folkevekst og industrialisering............................................................................... 21 Mellomkrigstida....................................................................................................... 22 Ein norsk treårsplan................................................................................................. 23 Utviklingstrekk i den første etterkrigstida .................................................................. 24 Planøkonomi og industrireising............................................................................. 24 Områdeplanlegginga............................................................................................... 26 Oppsummering – tida før distriktspolitikk var oppfunne ........................................ 28 Kapittel 2 Distriktspolitikk gjennom det etablerte apparatet – eller oppbygging av nye institusjonar? ................................................................................................................. 30 Nord-Norge-programmet (NNP) ................................................................................ 31 Resultat, kritikk, konsekvensar............................................................................... 33 Fleire program for næringsfattige regionar: sektor eller region? ........................... 35 Kystkommuneproblemet ............................................................................................... 38 Eit nedskalert NNP................................................................................................... 39 Fjellbygdproblemet ......................................................................................................... 39

innhold

Fjellbygdkommisjonen............................................................................................. 40 Den store sektorsatsinga: industrien som vekstnæring også i distrikta ............... 44 Industrien som distriktsutbyggar.......................................................................... 46 Prinsipp og verkemiddel.......................................................................................... 47 Kapitalproblemet, dei små sparebankane og dei små kommunane............... 49 Oppsummering: .............................................................................................................. 51 Kapittel 3 Frå Nord-Norge-program til ein nasjonal distriktspolitikk................................... 53 Etableringa av DU Innleiing ............................................................................................................................ 53 Industridepartementet: Ikkje nye geografiske utbyggingsområde ........................ 54 Opprusting av eksisterande verkemiddelapparat ..................................................... 56 FOU og statleg utviklingsselskap ................................................................................. 57 Bak kulissane: Nokon andre har snakka saman ........................................................ 59 Brofoss stiller krav til styresamansetting............................................................. 60 Departementa Brofoss ikkje ville vite av.............................................................. 60 Statsråd Cappelen er «på lag»............................................................................... 62 Den sosialdemokratiske uorden............................................................................ 63 Brofoss trekker seg, men let seg til slutt presse................................................. 65 Grunngjevingar for å opprette Distriktenes utbyggingsfond. ................................. 66 Tilrådinga om oppretting av DU............................................................................ 66 Sentral og lokal organisering.................................................................................. 67 Forslaget til lov for fondet ............................................................................................. 68 Samansettinga av styret......................................................................................... 69 Fondets initierande og supplerande rolle............................................................. 69 Semja i Stortinget ........................................................................................................... 70 Debatten ................................................................................................................... 71 Politisk fellesgods?................................................................................................... 72 Kva er statens rolle?................................................................................................. 72 Planlegging utan verkemiddel................................................................................ 73 Oppsummering: Kven fekk det som dei ville? ........................................................... 74 Kapittel 4 Byar bør ligge på landet................................................................................................ 76 Vekstsenter og borgarleg regjering Organisering og styring av Distriktenes utbyggingsfond ........................................ 77 Sekretariatet.............................................................................................................. 78 Aktivitetsvekst og fordeling.................................................................................... 79

innhold

Vekstsenteret: Frå teori til norsk politikk .................................................................... 81 Vekstpolen................................................................................................................. 82 Samlokaliseringsfordelar: det geografiske vekstsenteret................................. 82 1965: Gjennombrotet for vekstsenter som strategi........................................... 83 Fordeling på næringar.............................................................................................. 88 Fondet som premissgjevar ............................................................................................ 88 Industrien – framleis vekstnæring?....................................................................... 89 Turistnæringa............................................................................................................ 91 Aksjonsprogram og prøveområde......................................................................... 94 Andre næringar........................................................................................................ 96 Internasjonale samanlikningar – sterkare verkemiddel ........................................... 97 Nye og sterkare verkemiddel?............................................................................... 98 Fritak for investeringsavgift og regional differensiering.................................... 99 Lagnaden til vekstsentersatsinga ................................................................................ 100 Korleis gjekk det med dei utpeikte vekstsentra? ...................................................... 101 Utviklinga i sentertenkinga..................................................................................... 102 Vekstsentersatsinga: politisk spittande, men regjeringsbyggande ....................... 103 Den offensive stortingsmeldinga.......................................................................... 104 SP bryt ut................................................................................................................... 105 Dei andre borgarlege partia følgjer Senterpartiet.............................................. 105 Den nye situasjonen som samla dei borgarlege................................................. 107 Institusjonar og det planlagde samfunn.............................................................. 108 Kapittel 5 Busettingsmålsetting og kommunalt tiltaksarbeid .............................................. 109 Innleiing ............................................................................................................................ 109 Landsdelsplanane ........................................................................................................... 110 Austlandskomiteen.................................................................................................. 110 Vestlandskomiteen.................................................................................................. 111 Trøndelagskomiteen................................................................................................ 112 Osloproblemet ................................................................................................................ 114 Distriktsutbygginga og Oslo-problemet.............................................................. 116 Kvifor ikkje Vestlandsvoll eller Trøndelagsvoll?.................................................. 117 Distriktspolitikken blir presisert: distrikt versus region ........................................... 118 Landsdelskomiteane og fylka: uttale om busettingsmønsteret....................... 118 Regjeringas svar....................................................................................................... 120 Regjeringa: ikkje noko bestemt busettingsmål................................................... 122 Målsettingar var alvor i planøkonomien.............................................................. 123 Innhenta av utviklinga............................................................................................. 124 Vegen fram til busettingsmålet............................................................................. 125

innhold

Kva var busettingsmålet i teori og praksis?......................................................... 126 Kommunane og distriktspolitikken .............................................................................. 130 Industribygg.............................................................................................................. 131 Tiltaks- versus generalplanlegging....................................................................... 132 Den nye tiltakskommunen frå 1960-åra ..................................................................... 133 Tilrettelegging og akkvisisjon................................................................................. 134 Tiltaksnemnd og tiltaksordførarar......................................................................... 136 Vendepunkt ...................................................................................................................... 137 Kapittel 6 Frå målsetting til verkemiddel .................................................................................... 140 Distriktspolitiske verkemiddel ...................................................................................... 140 Status fram til omkring 1970.................................................................................. 142 Økonomiske verkemiddel og tiltak........................................................................ 143 Kommunale industribygg........................................................................................ 144 Behovet for sterkare og fleire verkemiddel. Verkemiddelrevolusjonen ................ 145 Prinsipp for verkemiddelbruk................................................................................. 146 Ideen om basisnæringar......................................................................................... 146 Kapital eller arbeid................................................................................................... 148 Selektiv bruk av verkemiddel og eingongsstønad.............................................. 149 Investeringstilskotet og det graderte distriktsproblemet ........................................ 151 Nærings- og regionsavgrensing............................................................................. 151 Skattepolitiske verkemiddel................................................................................... 153 Tenesteytande næringar ................................................................................................ 154 Grunnlagsinvesteringar som distriktspolitikk ............................................................ 156 Distriktspolitikken og folkerøystinga ........................................................................... 157 Kapittel 7 Olje!................................................................................................................................... 159 Distriktspolitiske konsekvensar? Ny politikk med ny regjering? ....................................................................................... 160 Omkamp etter folkerøystinga................................................................................ 160 Målsettingsdiskusjonen i Stortinget..................................................................... 161 Nye distriktsproblem i oljealderen? ............................................................................ 163 Konsekvensar for distrikta...................................................................................... 164 Nye og sterkare verkemiddel................................................................................. 165 Etableringslov og styrking av eksisterande verkemiddel.................................. 165 Arbeidskraftreserver: kvinner og innvandring!................................................... 166 Ny type regionalpolitikk?........................................................................................ 167 Restriktiv regionalpolitikk: samtykke og etableringslovsgjeving..................... 168

innhold

Arbeidskraftstøtte: den differensierte arbeidsgjevaravgifta ................................... 169 Økonomane............................................................................................................... 172 Vedtaket om differensiert arbeidsgjevaravgift................................................... 173 Frå etableringslov til utflytting av statsinstitusjonar ................................................ 174 Andre verkemiddel og aktørar ...................................................................................... 175 Statsbedrifter – statleg forvaltningsselskap?...................................................... 175 Den nye fylkeskommunen...................................................................................... 176 Samla sett ein verkemiddelrevolusjon ........................................................................ 177 Kapittel 8 Distriktspolitikkens gullalder ..................................................................................... 180 Stabilisering av busettingsmønsteret ......................................................................... 180 Industriell restrukturering og omlokalisering...................................................... 182 Tenesteytande næringar ................................................................................................ 183 Privat tenesteyting................................................................................................... 184 Reiselivsnæringa...................................................................................................... 185 Den «store eller breie» distriktspolitikken ................................................................. 186 Landbrukspolitikken................................................................................................. 187 Krise i verdsøkonomien. Konsolidering på landsbygda? ......................................... 188 Ny situasjonsforståing ................................................................................................... 190 Konsolideringshypotesen....................................................................................... 190 Distriktspolitikken si rolle for omlokaliseringa av industrien .................................. 193 Avhengigheit, det nye distriktsproblemet?......................................................... 194 Kvinnerevolusjonen.................................................................................................. 195 Distriktspolitikkens samla bidrag ................................................................................ 196 Kapittel 9 Omstilling og nyorientering i Willochs og Brundtlands tid ................................. 198 Strukturkrise og overlasta stat: Bygdeutvalet ............................................................ 199 Den overlasta staten................................................................................................ 200 Kva kjenneteikna bygdeutviklinga? ............................................................................. 201 Kjønn.......................................................................................................................... 201 Næringar og regional utvikling.............................................................................. 202 Verkemiddelparadokset.......................................................................................... 203 Forslag til omleggingar av distriktspolitikken ............................................................ 204 Næringsnøytralitet................................................................................................... 204 Valfridom og alternativ som grunngjeving.......................................................... 205 Regionen i oljeskuggen: Innlandsutvalet .................................................................... 206 Kvifor så smått?........................................................................................................ 207 Interessante prioriteringar...................................................................................... 209

innhold

SIVAs nyposisjonering............................................................................................ 209 Kompetansesenter og teknologispreiing............................................................. 211 FUNN.......................................................................................................................... 212 Frå storføretaks- til etablererstrategi.................................................................... 214 Kommunalisme, etablerarar og individorientering ................................................... 214 Vekst gjennom nyetableringar og tiltaksarbeid.................................................. 215 Initiativ og mobilisering........................................................................................... 217 Tiltakskonsulentar og formannskap..................................................................... 218 Næringsfond og strategisk plan............................................................................ 219 Tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms.......................................................... 220 Distriktspolitikken under høgrebølgja ......................................................................... 221 FoU, Ikt og innovasjon .................................................................................................... 221 Infrastruktur og FoU................................................................................................. 222 Kapittel 10 Fusjonane startar............................................................................................................ 224 Distriktenes utbyggingsfond nedlagt Ein prosess startar opp .................................................................................................. 224 Aktørar og grunngivingar .............................................................................................. 230 Embetsverk versus politikk..................................................................................... 232 LO og NHO................................................................................................................ 234 Regjeringa har konkludert: proposisjonen til Stortinget .......................................... 235 Komitéinnstillinga.................................................................................................... 237 Høgre.......................................................................................................................... 238 Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet.................................................................... 238 Kompromiss og subsidiære standpunkt.............................................................. 238 Frå komité til behandling i Odelstinget................................................................ 240 Frå DU til SND ................................................................................................................. 240 Kva forklarer utfallet?.............................................................................................. 241 Kapittel 11 Statens nærings- og distriktsutbyggingssfond....................................................... 244 Det regionale tapar for nasjonal næringspolitikk Distriktspolitikkens plass i den nye organisasjonen ................................................. 244 Regional organisering.............................................................................................. 245 Kommunane som utviklingsaktørar...................................................................... 246 Nye fusjonar: SND tek over primærnæringane.................................................. 247 Også fisjon: eigenkapitaldivisjonen...................................................................... 248 Distriktspolitikken i den nye organisasjonen...................................................... 249

innhold

EU og distriktspolitikken ................................................................................................ 253 Kommunaldepartementet i den nye tida ................................................................... 255 SND ei ikkje-sak....................................................................................................... 255 Kommunaldepartementet sin nye rolle: samordnaren...................................... 256 RUP og regionale partnarskap............................................................................... 258 Regionalisering......................................................................................................... 259 INTERREG.................................................................................................................. 261 SIVA – og det nye liv ....................................................................................................... 261 Forskingsparkar, kunnskapsparkar og IT Fornebu.............................................. 264 Næringshagar og inkubatorar................................................................................ 265 Organisasjon og økonomi....................................................................................... 265 Økonomi.................................................................................................................... 266 1990-åra: Hovudliner i distriktspolitikken i SNDs tid ............................................... 267 Embetsverk og politikk............................................................................................ 267 Regionalisering: EU-ifisering eller innanrikspolitisk mottrekk?....................... 269 Føretakifisering......................................................................................................... 270 Distriktspolitikken overlever, men skrumpar og fragmenterast...................... 272 Kap 12 Verktøykassa er tom?.................................................................................................... 275 Tumultar og nye kommisjonar Frå SND til Innovasjon Norge ....................................................................................... 275 Mål.............................................................................................................................. 276 Verkemiddel.............................................................................................................. 277 Distriktspolitikkens plass........................................................................................ 278 Effektutval og Distriktskommisjon .............................................................................. 279 Handlingsrommet må utnyttast............................................................................ 282 Dei distriktspolitiske verkemidla........................................................................... 283 Fag og politikk .................................................................................................................. 284 Regjeringas oppfølging av Effektutvalget og Distriktskommisjonen ..................... 286 Busettingsmål........................................................................................................... 286 Økonomiske løyvingar og handlingsrom .................................................................... 287 Mindretalsregjeringa møter Stortinget ....................................................................... 289 Debatten om Innovasjon Norge............................................................................ 289 Handlingsromdebatten i Stortinget ............................................................................. 292 Målsettingar og strategiar...................................................................................... 292 Handlingsrom og virkemidler................................................................................. 294 Verktøykassa er tom? .................................................................................................... 295

innhold

Kapittel 13 Raud-grøn regjering og den innovasjonspolitiske vendinga ............................... 298 Ei motmelding ................................................................................................................. 298 Innovasjon Norge, tilsyn og evaluering ....................................................................... 300 Innovasjonsarven frå Stoltenberg 1....................................................................... 301 Riksrevisjonen: innovasjonsrefs............................................................................. 302 Korleis ser saksbehandlaren ein innovasjon?..................................................... 303 Evaluering: distriktspolitikken hindrar innovasjon.............................................. 304 SIVA og den nye tida ...................................................................................................... 305 Kva er raud-grøn distriktspolitikk? .............................................................................. 307 Auke i løyvingar........................................................................................................ 308 Nye satsingar: tidsavgrensa og små..................................................................... 309 Den breie satsinga mangla..................................................................................... 310 IN: styrt av oppdragsbrev....................................................................................... 312 Kan innovasjon, klynger og distriktsutvikling sameinast? ...................................... 315 Ikkje både i pose og sekk: Krav til innovasjon gir færre arbeidsplassar......... 315 Klynger: Finst dei i grisgrendte strok?.................................................................. 316 Fylkeskommunen: ein elefant i rommet? ................................................................... 317 IN i fylka..................................................................................................................... 318 Den innovasjonspolitiske vendinga ............................................................................. 320 Den smale politikken og sektorproblemet........................................................... 320 Innovasjonskravet som mote................................................................................. 322 Distriktspolitikk: frå nasjonsbygging til «problem»........................................... 323 Verktøykassa igjen: å «utløse» som ambisjon».................................................. 324 Etterord ............................................................................................................................ 327 Sentrum og periferi i norsk historie Den eksplisitte distriktspolitikken......................................................................... 327 Kva kostar distriktspolitikken?............................................................................... 329 Korleis og kvar blir politikken skapt?.................................................................... 331 Distriktspolitikkens plass i partihistoriene.......................................................... 333 Distriktspolitikk i norske oversiktshistorier......................................................... 335 Kunnskapsgrunnlaget for distriktspolitikken...................................................... 336 Stemmer tel............................................................................................................... 338 Sentrum–periferi: annleislandet?.......................................................................... 340 Litteratur ......................................................................................................................... 342 Stikkordliste .................................................................................................................... 351

Kapittel 1

Den historiske bakgrunnen for distriktspolitikken Det vanlegaste er å tidfeste distriktspolitikken til perioden etter andre verdskrigen. Denne tidsavgrensinga vil også bli brukt i denne boka om Distriktspolitikkens historie i Norge, men med hovudvekt på perioden frå omring 1960. Det er mogleg å bruke andre tidsavgrensingar, og ikkje minst er det lett å peike på politikk som kunne kallast distriktspolitikk i tidlegare tider. Grunngjevinga for å tidfeste distriktspolitikken til etterkrigstida, er at det var på dette tidspunktet vi fekk ein eksplisitt formulert politikk. Ordet distrikts politikk vart teke i bruk og det vart knytt mål og verkemiddel til politikkområdet. Vi fekk eigne løyvingar over statsbudsjettet som var differensiert etter graden av regionale utviklingsproblem. Tidfestinga av distriktspolitikkens historie til etterkrigstida er knytt til satsinga på å byggje opp att Nord-Norge etter krigen. Det vart raskt klart at Norge ikkje berre hadde utviklingsproblem i nord, men eit allment sentrum–utkantproblem. Frå 1960 vart derfor Nord-Norgesatsinga gjort om til ei nasjonal satsing gjennom etableringa av Distriktenes utbyggingsfond (DU), som skulle ta seg av distriktsproblema i heile landet.1 Dette er grunngjevinga for at eg i denne boka om distriktspolitikkens historie i heile landet, vil leggje hovudvekta på perioden frå omkring 1960. I dette kapittelet og i kapittel 2 vil eg likevel gå lenger bak i tid for å forklare bakgrunnen for det som skulle bli det spesielt norske ved vår distriktspolitikk. Eg legg vekt på to hovudfaktorar for å forklare den spesielt norske distriktspolitikken. Den eine er det politiske systemet slik det utvikla seg med grunnlova vi fekk frå 1814, og ikkje minst formannskapslovene frå 1837. Med grunnlova kunne distrikts- og regionalpolitikken bli ein del av nasjonsbygginga, 1

Distriktenes Utbyggingsfond vart lenge forkorta til DUF. Dette vart seinare endra til DU. I denne boka har eg valt å bruke forkortinga DU for heile perioden.

kapittel 1

men etter kvart sterkt kjenneteikna av at stortingspolitikarane den gongen var valde frå sin region, sitt distrikt, utan overordna nasjonale partiprogram. Kommunane var ikkje ein del av styringssystemet i grunnlova. Formannskapslovene la grunnlaget for det kommunale sjølvstyret, og i dette første kapittelet viser vi korleis kommunane raskt starta ein politikk for sitt distrikt, det eg kallar ein distriktspolitikk nedanfrå. Det andre historiske utviklingstrekket som skulle bli heilt avgjerande for forståinga av distriktsproblemet i etterkrigstida, var kjenneteikna ved den industrielle revolusjonen i Norge og overgangen frå det gamle jordbrukssamfunnet. Krisa i mellomkrigstida vart søkt løyst gjennom ny satsing på dei gamle næringane (Almås 2002) Det var regionar som ikkje vart industrialisert som kom til å bli arena for distriktspolitikken etter krigen. Også distrikta skulle moderniserast og løyse sine utviklingsproblem ved hjelp av industrireising (Hodne 1981).

Den politiske og økonomiske bakgrunnen fram til andre verdskrig By og land Grunnlova frå 1814 var ikkje berre ei lov om utvida folkestyre, men også ei lov som tok eit oppgjer med det gamle økonomiske systemet, merkantilismen. Merkantilismen hadde to kjenneteikn som var spesielt viktig for distriktspolitikken. Det eine var eit skilje mellom by og land (Keilhau 1938). Berre byar og kjøpstader kunne drive moderne næringar, industri og handel. Det andre kjenneteiknet var at merkantilismen prioriterte eksportnæringar. Det var byar som fekk lov til å utvikle moderne næringar, og det var også dei som fekk lov til å stå for eksport og eksportinntekter ut av landet (Hodne og Honningdal Grytten 2000). Dette var altså ein omvendt distriktspolitikk. Merkantilismen hindra distrikta i å bli med på den gradvise moderniseringa der handverk vart industrialisert, og der den industrielle revolusjonen i England skapte etterspurnad etter både forbruks- og investeringsprodukt. Norske bygdenæringar som fisk og trelast fekk nye eksportmarknader. Merkantilismen gjorde at bygdene ikkje fekk hauste fruktene av eige ressursgrunnlag anna enn som råvareleverandør.

den historiske bakgrunnen for distriktspolitikken

Frå merkantilisme til bondestorting Grunnlova fjerna privilegia som merkantilismen var tufta på, men ein skulle ta omsyn til etablerte interesser. Privilegia vart derfor berre gradvis avvikla. Eit viktig privilegium som sagbruksprivilegiet, vart til dømes ikkje avvikla før 1860 (Hodne 1981). Skiljet mellom by og land var ikkje berre eit skilje knytt til ei «isme». Det var også eit skilje som bygde på fordommar om kva bygder og bygdefolk kunne meistre eller ha bruk for. Det var derfor også eit skilje mellom by og land i til dømes skulelovgjevinga, der framandspråkopplæringa var mindre ambisiøs på landet. Dette vart ikkje heilt avvikla før i 1960-åra. Ordet distriktspolitikk er spesielt norsk. Internasjonalt brukar ein ordet regionalpolitikk som inkluderer både by- og bygdepolitikk og ikkje minst tilhøvet mellom by og land. Regionalpolitikken er internasjonalt sterkt nytt til nasjonsbygginga. Mange land har regionar som gjerne vil etablere seg som eigne nasjonar (separatisme) eller som er attraktive for grannelandet. I Norge har vi knapt nok hatt separatisme, men i periodar har Stortinget vore redde for grensene mot andre land i nord. Finnmark har hatt ein samekultur på tvers av gamle nasjonsgrenser, men også i periodar sterk innvandring frå naboland – spesielt russifisering og finlandisering til dømes i Varanger. På denne bakgrunnen ville eg trekke fram politikk for å konsolidere Finnmark som «norsk» på midten av 1850-åra som eit tidleg døme på ein eksplisitt distriktspolitikk. Til dømes vart Veglova av 1851 ikkje berre brukt til å knyte landsdelen til nasjonen gjennom kommunikasjon, men vart også kopla opp mot premiering av norske vegarbeidarar som ville busette seg i Finnmark. Dei fekk gratis jord mot å bli bufaste.

Distriktspolitikk nedanfrå: Kommunane Kommunane var ikkje omtala og hadde ingen plass i grunnlova av 1814. Med etableringa av det kommunale sjølvstyret i 1937 vart kommunane ein viktig aktør i samfunnsutviklinga. Dei kunne sjølve ta initiativ og på andre måtar arbeide for eigne interesser. På den måten vart dei automatisk ein del av distriktspolitikken gjennom å fremje utvikling «nedanfrå og opp» (Teigen 2000a). Overgangen frå det gamle bondesamfunnet til det nye industrisamfunnet var ein spesielt viktig fase fordi alle ikkje vart med samstundes. Det var heile land, også i Europa, som ikkje vart med på denne utviklinga. I mange av dei landa som vart industrialiserte, var det regionar innan landet som vart hekta av

kapittel 1

moderniseringsprosessane. Norske kommunar skulle kome til å spele ei viktig rolle med omsyn til å sikre at dei fleste vart med i moderniseringa. Avgjerande føresetnader for å bli med i den nye penge- og marknadsøkonomien var å få etablert dei viktige institusjonane for det moderne samfunnet (North 1990). Lars Thue byggjer på Douglass North og går så langt som å hevde at det historisk institusjonelle paradigmet er nøkkelen til å forstå utviklinga. (Thue 1997). Eit kjenneteikn ved moderniseringa var auka bruk av pengar både som bytemiddel og som grunnlag for sparing og investering. Auka sparing og investering har vore sett på som sjølve grunnlaget for «takeoff», overgangen til industrisamfunnet (Rostow 1960). Dette forstod aktørane i samtida. Derfor var etablering av bank, finans- og varehandelsinstitusjonar nøkkelfunksjonar som måtte byggast ut. Spesielt på landsbygda var etableringa av slike institusjonar eit stort sprang å ta. Gjennom privilegium hadde den merkantilistiske staten sytt for at berre byar og kjøpstader kunne få moderne produksjon og handel. Kommunane skulle få ei nøkkelrolle i moderniseringsprosessane etter at byane sine privilegium vart avvikla. Etablering av eit banksystem var spesielt viktig.

Bank og forsikring Talet på sparebankar auka raskt frå 1840-åra. Det var fleire grunnar til dette. Den økonomiske føresetnaden var høgkonjunkturen på 1840-åra (Sejersted 1973). Men ein høgkonjunktur var ikkje tilstrekkeleg for at distrikta skulle få eigne bankar. Det var her det kommunale sjølvstyret vart viktig. Veksten som skaut fart etter 1837, kom i dragsuget av høgkonjunkturen, men hovudforklaringa på den spesielle rolla sparebankane fekk for utviklinga i Norge ser ut til å vere formannskapslovene, altså etableringa av kommunar som eit demokratisk forvaltningsnivå. (Jensen mfl. 1972). Med basis i formannskapa vart det stabla på beina både ein grunnkapital, eit regelverk og ein organisasjon som gav grunnlag for å etablere lokale sparebankar. På det meste hadde vi 600 slike sparebankar. Alle kommunar med respekt for seg sjølve, laut skaffe seg eigen bank. Ein stor del av sparebankane fekk grunnfondet sitt frå sal av sjølvbergingssamfunnet sin «bank», det felleseigde kornlageret, «kornbanken» (Thue 2014). I tilfelle der dette ikkje gav nok kapital, eller kornbanken ikkje var for sal – organiserte formannskapet kapitalreisinga på andre måtar. Mange sparebankar har fått skrive si bankhistorie. Desse bedriftshistoriene viser at mangfaldet og fantasien var

den historiske bakgrunnen for distriktspolitikken

stor når det galdt å skaffe fram grunnfond til sparebanken, men formannskapa hadde oftast ein finger med i spelet når kapital skulle reisast. Sparebankane var og er organisert som nullprofittorganisasjonar. Det er eit særnorsk fenomen at sparebankane var viktigare enn privatbankane også som forretningsbankar i den formative perioden for modernisering og industrialisering. Lokale brannkasser, altså forsikringsselskap, vaks også fram parallelt med, og stort sett på same tid som sparebankane. Det finst ikkje tilsvarande forsking som for sparebankane, men det var tvillaust ofte dei same aktørane som stod bak forsikringsselskapa. Medan sparebanken fekk eit grunnfond som garanti for innskytarane sine pengar, vart forsikringsselskapa organisert etter ein gjensidig modell, der dei som var forsikra, garanterte for kvarandre dersom ulykka skulle skje før selskapet fekk opparbeida nok kapital til sjølv å utbetale forsikringa. Etter kvart som dei lokale forsikringsselskapa opparbeidde seg eigenkapital, byrja også desse med bankliknande funksjonar. Når store finansieringsbehov oppstod lokalt, vart dei med som lånegjevarar.

Samvirke og handel Både sparebankane og forsikringsselskapa skulle tene kundane sine og ikkje vere profittsøkande. Dei var eigarlause, men geografisk ankra til lokalsamfunnet, kommunane. Også innan daglegvarehandel, handel med innsatsvarer i jordbruket og i den jordbruksbaserte industrien skulle slike organisasjonsformer bli sterke og dominerande. Kommunen hadde normalt inga aktiv rolle som eigarar eller formell initiativtakar i foreinings- og samvirketiltaka. Likevel var kommunen som institusjon viktig. Det institusjonelle var knytt til formannskap og kommunestyre som arena og nettverk. Dette var det koordinerande sentrum. Dei same personane var aktivistar i politikken, kommuneadministrasjonen, banken og samvirketiltaka.2 Ikkje berre bankar og forsikringsselskap var finansiørar av lokale tiltak. Også samvirkelaga tok denne rollen. Kundane (eigarane) kunne sette inn pengar i samvirkelaget mot rente – og samvirkelaget kunne bruke desse pengane både i eiga forretningsdrift og til utlån. Når moderne meieri og ysteri vart etablerte, såg vi døme på at «alle» dei lokale aktørane kunne vere med i finansieringa:

Eg har sjølv kartlagt dette i detalj i Lom og Skjåk gjennom sparebankhistoria i desse kommunane (Teigen 1999b). I gjennomlesinga av ei rekke bank- og bygdehistorier går same mønsteret att.

kapittel 1

bøndene sjølve gjennom sine andelar, bank, forsikringsselskap og samvirkelag vart med som lånegjevarar eller garantistar.

Regionalt rekrutterte politiske parti Frå slutten av 1800-åra vaks partia fram som viktigaste rekrutteringskanal til politikken. For distriktspolitikken i Norge vart rekrutteringa til Arbeidarpartiet spesielt viktig fordi partiet hadde reint fleirtal i perioden frå andre verdskrigen og til 1960-åra (Furre 2000). I Norge fekk Arbeidarpartiet frå første stund eit viktig veljargrunnlag i distrikta. Fiskarar, småbrukarar og landarbeidarar av ulike slag vart arbeidarpartiveljarar. Regionar med store distriktsproblem som Nord-Norge og innlandsfylka vart raude. Da Arbeidarpartiet for første gongen kom i reell regjeringsposisjon i 1930-åra, skjedde dette i samarbeid med Bondepartiet. Frå dette tidspunktet og fram til den raud-grøne regjeringa (2005–2013) har det vore sterke krefter som politisk har fremja slagordet «By og land – hand i hand». Mange har peikt på at det statsberande partiet, Arbeidarpartiet, har hatt ein tung veljarbase i landdistrikta som ei forklaring på distriktspolitikkens status i Norge.

Energi og kommunikasjon Kommunane hadde viktige roller også først på 1900-talet. Ved inngangen til 1900-talet og i perioden fram til første verdskrigen var det lokale bank- og forsikringssystemet stort sett ferdig utbygd. Men på dette tidspunktet oppstod nye og store utfordringar (Teigen 2000c). Elektrisiteten og elektromotoren var viktige innovasjonar i eit grisgrendt land som Norge. Med lokale kraftverk og lokalt linenett, kunne elektrifiseringa desentraliserast til kvar grend. I Norge fekk vi det Thue kalla eit varig todelt elkraftregime, det storindustrielle og den alminnelege forsyning.3 Det vart kommunane som ved hjelp av statleg regulering og lovgjeving fekk hand om den alminnelege forsyninga. I perioden frå 1910 til byrjinga av 1920-åra var det ein eksplosiv vekst i kommunale (og nokre interkommunale) kraftverk slik at kommunane vart den dominerande aktøren i denne delen av elkraftmarknaden. Kommunane såg det ofte som si oppgåve å ta ansvar for denne utbygginga. Dei tok risiko som dei sjølve ikkje hadde 3

Thue, L. (2003). For egen kraft. Kraftkommunene og det norske kraftregimet 1887–2003, Abstrakt forlag, Oslo.

den historiske bakgrunnen for distriktspolitikken

økonomisk ryggrad til å bere, men dei utøvde kreativitet og visste råd. For det første hadde sparebankane deira ofte fått økonomisk ryggrad til å gå tungt inn med lån. For det andre kunne kommunane raskt skape ein marknad med sikker inntektsstraum gjennom den tillit som formannskap, bankar og anna institusjonsbygging hadde bygd opp. Grendemenn gjekk frå hus til hus og frå gard til gard og fekk hushalda til å garantere kjøp av elektrisk straum for minst ei lyspære. Parallelt med elektromotoren og elektrisiteten kom automobilen. Bondesamfunnet sin kamp og «maskinstorming» mot bilen er stort sett myte- og diktarskapt. Bilen vart sett på som bygdeutviklar for alle som ikkje kunne få jernbane. Politikarane reiste kapital og organiserte kommunale, interkommunale og kommunedeleigde transportselskap i stor stil. Dette skjedde landet rundt. Også her var lokalbanken normalt med som formannskapets ekstra «lommebok». Ofte var også den lokale brannkassa med i finansieringa. Den tredje store kommunikasjonsutbygginga i perioden, var utbygginga av telefon og telenett. Her vart det mindre vanleg at kommunane var direkte eigarar og meir vanleg å organisere dette som «i forma» private aksjeselskap (Rinde 2005). I praksis var dette ofte ein del av tredje sektor, altså nullprofittsektoren, og kommunane var ei koordinerande kraft spesielt i landkommunane. Her var det dei same personane i den lokale eliten som var på alle dei viktige arenaene: i sparebankens styre, formannskapet, samvirkebedriftene og telefonselskapet. Kombinasjonen av kommunens, eller denne elitens, koordinering og den norske landsbygdtradisjonen med dugnadsinnsats, gjorde at det faktisk var vanleg med billegare telefon på landsbygda enn i byane, trass i dei store faste investeringane i telefonnettet og dei få kundane som kostnadene kunne delast på.

Folkevekst og industrialisering Fram til siste halvdelen av 1700-talet var det slik at periodar med vekst i folketalet vart følgt av periodar med nedgang grunna epidemiar eller svolt. Spesielt etter napoleonskrigane (frå ca. 1815) fekk vi ein rask og vedvarande vekst i folketalet som «ingen ende tok». Det har vore ulike forklaringar på denne folke talsveksten, men mest vanleg har det vore å forklare den med at koppevaksinen gjorde at færre døydde, og at betre mattilgang gjorde at fleire overlevde. Mattilgangen i Norge betra seg gjennom at poteta kom til landet. Dessutan kom silda tilbake til norskekysten det første tiåret av 1800-talet etter å ha vore borte 21

kapittel 1

i 25 år. Sild og potet var ein gunstig kosthaldskombinasjon og lett tilgjengeleg for dei fattige. Det viser seg at denne forklaringa på folketalsveksten må supplerast med det faktum at slik folketalsvekst ikkje var spesielt norsk. Kanskje ligg forklaringa i meir samansette forklaringar oppsummert i det som har vorte kalla betring i det «epidemiologiske klimaet». Den regionale veksteffekten av silda og vintersildfisket, var likevel spesiell norsk. Når fiskeinnsiga gradvis flytte seg langs kysten frå tiår til tiår, ser vi at silda «bygde småbyar» der innsiga kom. (Solhaug 1976). «Sildebyane» er eit døme på at eit distrikt eller region blir bygd opp for så seinare å miste næringsgrunnlaget sitt. Den sterke folkeveksten førde i første omgang til innanlandsk migrasjon. I Sør-Norge vaks det fram nye grender og bygdesamfunn der det før hadde vore for dårleg næringsgrunnlag. Husmannsplassar tok i bruk areal som før var beitemark. Ikkje minst. Det var ei migrasjonsbølgje frå sør til nord. Gudbrandsdølar og valdrisar reiste nordover til Bardu, Målselv, Tverrelvdalen og jamvel Varanger. Frå midten av 1800-talet voks det gradvis fram to alternativ til å ta meir marginale delar av landet i bruk. Den industrielle revolusjonen kom også til Norge, og det vart nye arbeidsplassar i veksande byar. Det andre, og i første omgang største alternativet, var utvandringa til Amerika. Ofte skjedde dette som tostegsflytting: først frå landsbygda til byen, så frå byen til Amerika.

Mellomkrigstida I åra etter første verdskrigen opplevde landet ein ekstrem høgkonjunktur, i ettertid kalla «stortida». Store utbyggingsprosjekt vart planlagt, finansiert og gjennomført. Det galdt utbygging av elektrisk kraft, men også store infrastrukturprosjekt elles som kommunane engasjerte seg i. Det same fann vi i jordbruket. Men så slo ei krise inn. Den spesielle norske paripolitikken fekk verdien av krona til å falle sterkt ut over i 1920-åra. Realverdien av låna som var teke opp, vart firedobla. Da også den internasjonale økonomiske krisa, utløyst av børskrakket på Wall Street i 1929 kom i tillegg, fekk både kraftverk, kommunar og landbruket store gjeldsproblem. Samstundes auka arbeidsløysa til hittil ukjende nivå. Tiltaka som vart sett inn i 1930-åra for å løyse desse problema, skulle få store verknader for distrikta. Mange av tiltaka hadde karakter distriktspolitikk da dei vart sette i verk, men vart framfor alt viktig for norsk distrikts- og regionalpolitikk seinare. Eit slikt tiltak var bureisingspolitikken. Bygdene fekk fleire 22

den historiske bakgrunnen for distriktspolitikken

gardsbruk, ikkje færre slik det normalt er etter den industrielle revolusjonen. Mange bønder hadde både investert og spekulert i «stortida». Det vart behov for redningsaksjonar i næringa, noko som gjorde bøndene meir positive til statleg styring. Vi fekk jordbruksavtale og samarbeid mellom Bondepartiet og Arbeidarpartiet (Berntsen 1991). Bureisingspolitikken frå Nygaardsvold-regjeringa med slagordet «Tilbake til jorden» gav oss eit busetnadsmønster kjenneteikna av fleire småbruk høgt til fjells og langt mot nord. Krisepolitikken overfor jordbruket resulterte mellom anna i etableringa av mjølkesentralar som gjorde at distriktsjordbruket kunne få betre betalt for mjølka. Det vart dyrka opp små arbeidarbruk kjenneteikna av brattlendt, myrlendt eller mager jord. Dette gav grunnlag for spreidd busetting, men også fleire sjølvsysselsette enn vi ville ha fått utan ein slik politikk. Ottar Brox har knytt denne politikken til ei norsk form for populisme (Brox 1966). Andre har reist tvil om dette (Hersoug og Leonardsen 1979). Også kommunane vart råka av gjeldskrisa. Krisa i kommunane gjorde at staten for første gongen fann ut at kommunane ikkje berre kunne styre seg sjølve. Kommunane fekk ikkje lenger sette seg i gjeld utan statleg aksept. Dette statlege grepet om kommunane hadde to sider. Det gav kommunane mindre spelerom til å drive distriktspolitikk nedanfrå. På den andre sida kunne staten bruke kommunane som distriktspolitisk aktør.

Ein norsk treårsplan På lang sikt var det viktigaste for distriktspolitikken at DNA i så stor grad vart eit landsbygdparti. Allereie tidleg på 1900-talet fekk partiet stor oppslutning på landsbygda, men kriseåra etterpå gjorde at talet på arbeidarar sokk, og det vart viktig for partiet å sikre, helst auke, oppslutninga på landsbygda. Slagordet for stortingsvalet i 1933 var «By og land, hand». Partiet fekk oppslutning på meir enn 40 prosent og enda viktigare for distriktspolitikken på lang sikt, var at partiet i 1935 gjekk i samarbeid med Bondepartiet (gjennom det såkalla kriseforliket). I 1936 fekk DNA dobbelt så mange røyster på landsbygda som i byane. Dette var starten på 30 år med DNA i regjering. I heile denne perioden var partiet avhengig av oppslutning på bygdene og i distrikta for å halde på fleirtalet. Det ideologiske og teoretiske grunnlaget for samfunnsutviklinga i perioden, vart forma i skriftet En norsk 3-årsplan av Aksel Sømme og Ole Colbjørnsen. Planen inneheldt ikkje eksplisitt distrikts- eller regionalpolitikk, men det vart vektlagt både balanse mellom ulike landsdelar, og at det på lågare regionalt nivå måtte 23

kapittel 1

planleggjast slik at det ikkje vart for stor ubalanse mellom jordbruk og industri. Det var også viktig at dei var eksplisitt imot å byggje nye byar som strategi i industrialiseringa. Bureisingspolitikken og satsinga på jordbruket var likevel sett på som ein i hovudsak defensiv utviklingstrategi. Satsinga på industrien var sterk, og spesielt var regjeringa oppteken av å løyse kapital- og finansieringsproblema. «Det opprettes en Norges Industribank» står det i treårsplanen frå 1933.4 Dette vart gjort. Industribanken (A/S Den Norske Industribank) vart oppretta allereie i 1936. Han skulle drivast etter forretningsmessige prinsipp og gav ikkje topp finansiering, men lån inntil 60 prosent av takst på faste anlegg. Fordelen med industribankfinansiering var lang avdragstid, 35 år for kraftverk og hotell og 25 år for industribedrifter. Tiltaksfondet (Fondet for nye industrielle tiltak) skreiv seg også frå mellomkrigstida (1935) og skulle gi stønad til pionertiltak, utvidingar, men også til reising av bedrifter i strok med lite industri.

Utviklingstrekk i den første etterkrigstida Planøkonomi og industrireising Perioden etter andre verdskrigen skulle bli den lengste perioden med vedvarande økonomisk vekst i moderne tid. Det vart raskt full sysselsetting slik dette den gongen vart definert, sterk økonomisk vekst og stor etterspurnad etter arbeidskraft. Industrien var vekstnæring og byane voks sterkt, framfor alt Oslo-området. Høgre levestandard gav også høgre sysselsetting i tenesteytande næringar. Også tenesteytande næringar hadde ein vekst som også i stor grad kom i byane og spesielt i hovudstadsområdet. Sentraliseringa hadde store arbeidskraftressursar å øse av. Undersysselsett ungdom frå mellomkrigstida og nye årskull som kom til under krigen, vart ein del av «flukta frå landsbygda». Dette var ei flukt som i sin tur gav vekstsmerter i byane, spesielt Oslo. Denne «flukta frå landsbygda» og pressproblem i tilflyttingsområda var den direkte bakgrunnen for at Norge fekk ein distrikts- og regionalpolitikk. Det var rett nok relativt sett like stor byvekst på delar av 1800-åra, og flukta frå landsbygda kunne i fleire regionar meir enn måle seg med 1950-åra. Kvifor fekk vi ikkje ein distriktspolitikk tidlegare, i periodar med dei same problema? 4 Colbjørnsen, O. Sømme, A. (1933). En norsk 3-årsplan. Det norske Arbeiderpartis forlag. Sitatet er henta frå s. 119.

den historiske bakgrunnen for distriktspolitikken

Perioden etter andre verdskrigen var prega av regulerings- og planøkonomi. Dette hadde dels bakgrunn i etterverknader av krigen. Det var mangel på det meste, noko som tvinga fram regulering og rasjonering. Men viktigare var det at planøkonomien vart det nye styringsparadigmet. Den britiske økonomen Keynes la det teoretiske grunnlaget for det som skulle bli den dominerande økonomiske planøkonomien. I Norge fostra sosialøkonomisk institutt ved Universitetet i Oslo planøkonomar med den seinare nobelprisvinnaren Ragnar Frisch og Erik Brofoss i spissen. Dei la grunnlaget for eit norsk planøkonomisk styringssystem (Søilen 2002). Politisk vart etterkrigstida sosialdemokratiets store epoke i Norge, Norden og Europa. Dei var dei fremste talsmenn for nasjonale variantar av den keynesianske planøkonomien. Colbjørnsen og Sømme sin treårsplan frå mellomkrigstida var nok sterkare inspirert av femårsplanane i Sovjet enn av Keynes. Slik var det også i andre europeiske land så tidleg på tredvetalet. Svaret på kvifor urbaniseringa i etterkrigstida vart møtt med politikk, var nettopp den nye planøkonomiske tenkinga. Samfunnsutviklinga skulle kunne styrast og planleggast. Amerikanarane var ideologiske førarar etter andre verdskrigen. Også dei hadde sin variant av planøkonomien, kalla New Deal. Norske politikarar, økonomar, planleggjarar og teknokratar var over i USA og studerte denne politikken. Dei kom tilbake til Norge og brukte inspirasjonane også i den norske regionalpolitikken.5 Slagordet for det nye planregimet var «den aktive stat». Denne aktive staten ville ikkje sitte med hendene i fanget og sjå på at dei regionale ubalanseproblema utvikla seg, utan å gjere noko med det. Målsettinga for den nye planøkonomien var økonomisk vekst, og hovudverkemiddelet var industrialisering. Men industrien kunne ikkje ha eller få nøyaktig den same lokaliseringa som det gamle busettingsmønsteret skapt primærnæringane. Dessutan laut den aktive staten prioritere knappe ressursar og det som laut prioriterast, var bedrifter som gav eksportinntekter. Vi laut eksportere for å kunne importere teknologi til moderniseringa av landet. Ideologien om den aktive stat kombinert med behovet for valutainntekter gjennom eksport forklarer den statlege industrireisinga etter krigen. Dette vart også avgjerande premissar for korleis distrikts- og regionalpolitikken skulle bli utforma. Eg har vist at ubalansen mellom behovet for arbeidskraft og beho-

Thomassen, Ø. (1997). Herlege tider. Norsk fysisk planlegging ca. 1930–1965. NTNU. Trondheim. Om TVA, kap 5 ss 199–209.

kapittel 1

vet for ny sysselsetting tidlegare fann sine løysingar gjennom folkevandringar. I etterkrigstidas planregime kravde problemet eit politisk svar. Og kva skulle svaret vere? Flytting av arbeidskrafta var det historiske svaret. Flukta frå landsbygda kunne alternativt møtast gjennom utvikling av nye arbeidsplassar der folk budde. Dette var det viktigaste historiske grunnlaget for regionalpolitikken etter andre verdskrigen. I Storbritannia vart dette dilemmaet formulert som «work to the workers or workers to the work». Analysen og forståinga av det som skjedde, var at folk ikkje flykta frå landsbygda, men at folk var tvinga til å flytte dit det var arbeid å få.

Områdeplanlegginga Regionalpolitikken etter krigen starta med Områdeplanlegginga. Områdeplanane skulle omfatte heile landet, og var derfor eit grunnlag for ein regionalisert politikk. Her ser vi det viktige skiljet mellom regional- og distriktspolitikk. Regionalpolitikk femner heile landet, men har ein romleg og geografisk analyseramme. Denne planlegginga vart starta opp med dei første løyvingane over statsbudsjettet i 1948–1949, men først formalisert gjennom St.meld. nr. 69 (1952) Om områdeplanlegginga. Gjennom områdeplanlegginga sette regjeringa i gang ei storstilt ressurskartlegging, ei kartlegging av naturressursar, arbeidskraft og kapital. Med basis i områdeplanane vart det utvikla handlingsplanar, og her starta ein med utbyggingsprogrammet for Nord-Norge (1951), som fekk namnet Nord-Norge-planen (NNP). Etter mønster frå NNP kom stortingsmeldinga «Om et utbyggingsprogram for næringslivet i kystkommunene i Trøndelag og Nordmøre». Denne meldinga resulterte i eit program for kystdistrikta i Trøndelag og på Nord-Møre med oppstart i 1956. (St.meld. nr. 67 (1955)). Regionalpolitikken var på veg sørover og utvikla seg i retning av å vere ein distriktspolitikk fordi det var distrikta som vart prioritert og som først fekk sine handlingsplanar. Tanken om områdeplanlegginga starta etter initiativ frå Knut Getz Wold og i samråd med Axel Sømme seinhaustes 1946. 6 Det var slik sett ei direkte kopling til treårsplanen i mellomkrigstida, men treårsplanen mangla eit eksplisitt regional- eller distriktspolitisk perspektiv. På dette tidspunktet kalla initiativtakarane områdeplanane med sitt «rette» faglege namn, regionalplanlegging. Wold var på dette tidspunktet personleg sekretær for sosialminister Sven Oftedal, utdanna 6

Thomassen, Ø. 1997: 209. Også resten av dette avsnittet hentar mykje av stoffet frå Thomassen, spesielt det som handlar om TVA.

den historiske bakgrunnen for distriktspolitikken

sosialøkonom i 1939 og knytt til Finansdepartementet i eksilregjeringa under krigen. Etter krigen fekk han raskt mange sentrale verv og stillingar. I motsetnad til dei fleste med slik karriere var han ikkje arbeidarpartimedlem, men venstremann. Axel Sømme hadde bakgrunn frå den radikale delen av Arbeidarpartiet, mellom anna som redaktør av tidsskriftet til den organiserte venstresida (Mot Dag) i mellomkrigstida. Vi har sett at han også var med som forfattar for den norske treårsplanen som var inspirert av dei sovjetrussiske femårsplanane. Planen tok til dømes sterkt til orde for statleg industrireising på felt der private aktørar ikkje strakk til (Hansen og Selstad 1999). Sømme var geograf, og som geograf var den romlege områdeplanlegginga ei naturleg oppfølging av plantenkinga. Tilhøvet mellom Sømme og Getz Wold er interessant på fleire måtar. Samanhengen mellom den mest offensive planøkonomitenkinga frå mellomkrigstida og etterkrigsplanlegginga er interessant i seg sjølv. Men også koplinga mellom, og kanskje overgangen frå, den kommunistiske inspirasjonen i mellomkrigstida til nye idear i etterkrigstida – er vel så interessant. I etterkrigsida overtok Keynes som den store ideolog og teoretikar for den makroøkonomiske tenkinga, men han mangla fullstendig ein regional dimensjon i sine modellar. Getz Wold var sterkt inspirert av den amerikanske tenkinga i TWA. TWA-prosjektet, ei planlegging meir kjenneteikna av desentralisert aksjon (mobilisering av lokale ressursar). Spørsmålet om sentralplanlegging versus grader av desentralisering vart derfor viktig for organisering av planlegginga. Getz Wold ville skipe nye organ for denne planlegginga. Desse skulle vere samordna med, men ikkje direkte underlagt det hierarkisk oppbygde planapparatet. Sømme og Wold stod nå i spissen for at eit TWA-inspirert prøveprosjekt skulle starte med Nordland som forsøksfylke. Det var sjølvsagt ikkje heilt i tråd med regiontenkinga å la prosjektet bli knytt til fylkesgrenser, men det pragmatiske og praktiske tilsa at ein laut nytte det administrative apparatet som fanst. Det var Sømme som tok steget fullt ut og kalla dette eit norsk TWA. Det enda opp med at prosjektet aldri vart gjennomført, først og fremst fordi inspirasjonen frå det føderale systemet i USA ikkje let seg gjennomføre utan sterk motstand i Norge. Sterke sektorinteresser, ikkje minst industrien, ville ikkje sleppe kreftene fri i Nordland. Industrien hadde status som nasjonal satsing. I tillegg kom striden mellom arkitektar og ingeniørar og den nye dominerande faggruppa: sosialøkonomane. Det enda opp med at sosialøkonomane vann og områdeplanlegginga vart knytt opp mot nasjonalbudsjettet og makroøkonomisk plan27

kapittel 1

legging. Det heile skulle samordnast, ikkje vere del av regional aksjonisme. Områdeplanlegginga skulle omfatte arbeidskraftressursar og sosiale spørsmål i tillegg til registrering av naturressursar, men også skulespørsmål osv. Med så omfattande mandat sprengde arbeidet alle departements- og sektorgrenser, og det enda opp med at det nasjonale ansvaret vart lagt til Arbeidsdirektoratet, og allereie i 1947 vart dette knytt opp mot nasjonalbudsjettet.

Oppsummering – tida før distriktspolitikk var oppfunne I dette kapittelet har eg prøvd å få fram viktige historiske føresetnader for det som i etterkrigstida skulle utvikle seg til ein eksplisitt og på mange måtar særnorsk distriktspolitikk. I eit slikt historisk tilbakeblikk er det lett å dokumentere at det var mange interessante døme på det som seinare vart kalla distrikts- og regionalpolitikk. Det er sjølvsagt mange fleire eksempel enn det vi har prioritert her. Til dømes kan store delar den storstilte jernbaneutbygginga frå midten av 1800talet analyserast som slik politikk. Det Jens Arup Seip kalla «Det Norske System» var eksemplifisert med at regionale interesser til initiativ til jern baneutbygging, men at staten tok over og sikra ein ny region denne moderne transportteknologien. Perioden frå først på 1800-talet er likevel først og fremst interessant for den seinare norske distriktspolitikken på andre måtar. Den eine er at vi fekk valsystem som gjorde regionale interesser så legitime på Stortinget – også etter at vi fekk eit partisystem og parlamentarisme. Like avgjerande var formannskaps lovene som gjorde at vi fekk eit lokalt, demokratisk sjølvstyre eigna til å ta vare på interessene til «sitt» distrikt. Dette var avgjerande faktorar i det politiske system og offentleg sektor. I det sivile samfunnet var kjenneteikn ved busettingsmønsteret som resultat av sterk folkevekst i ei tid der berre landbruk og fiske gav levebrød, forklaringa på eit ekstremt spreidd busetnadsmønster. Eit så spreidd busetnadsmønster tufta på naturressursar var eit resultat av fleirsidig næringsgrunnlag. Jordbruk og fiske (fiskarbønder) langs heile kysten, kombinasjonen av jord, skog og fjell i innlandet og kombinasjonen av jordbruk, skogbruk og bergverk i store omkrinsar til bergverk (sirkumferensen). Lokaliseringa av den nye industrien braut med det gamle busetnadsmønsteret. Men skulle dette endre landet, eller skulle vi planleggje for å lokalisere næringslivet etter politiske prioriteringar? Norske kommunar hadde fått sin 28

den historiske bakgrunnen for distriktspolitikken

arena for å ta vare på eigne interesser, politiske parti hadde veljarane sine knytt til det gamle busetnadsmønsteret og desse interessene hadde saman klart å modernisere heile landet med nye institusjonar som bankar, elektrisitetsforsyning, landbrukstufta industri, moderne fiskemottak. I mellomkrigstida såg vi dei første teikna på ny vilje til å utvikle «det planlagde samfunn» med ein norsk treårsplan, og som områdeplanlegginga på slutten av 1940-åra skulle vise seg å peike fram mot. Sjølve områdeplanlegginga var først og fremst områdekartlegging, men det skulle bli startpunktet for mykje meir. Stortinget meir enn regjeringa har vore viktig for distriktspolitikken. Dette har å gjere med rekrutteringa til nasjonalforsamlinga. Frå og med det såkalla bondestortinget (1833) har det vore organiserte interesser på Stortinget som har teke parti for bygdene. Ein viktig del av dette var innføringa av det lokale sjølvstyret i 1837. Dei store prosjekta med utbygging av kommunikasjon frå midten av 1800-talet (jarnveg, veg, kanalar, ferjer) mobiliserte naturleg Stortinget etter regionale interesser i ein periode der vi så langt ikkje hadde fått det moderne partivesenet.