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CONTA CERTA
Por
Mariano Laf uente
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Muitos governos latino-americanos, tanto em nível nacional quanto estadual, estão empenha dos em aumentar a qualidade dos gastos públicos e melhorar a capa cidade do setor público de alcançar resultados no processo de desen volvimento. Aumentar a qualidade do gasto público exige, dentre outras ações, o fortalecimento dos elos entre as prioridades estabe lecidas para curto e médio prazo, suas dotações orçamentárias e os resultados esperados e alcança dos. A introdução da orçamentação por desempenho, que tem como objetivo final melhorar a qualida de dos gastos públicos através de uma alocação mais eficiente e uso dos recursos de acordo com objeti vos políticos e sociais, é claramente um dos principais instrumentos que os países em nossa região têm utilizado nos últimos dez anos para atingir este fim. Orçamentação por desempenho é geralmente um dos componentes presentes nos gran des esforços do setor público mais alinhados com as prioridades de modernização do governo, que vi sam melhorar a eficiência e a eficácia dos serviços públicos. Segundo Allen Schick, [...] O orçamento por desempe nho pode prosperar somente quando incorporado aos arranjos gerenciais que produzem resultados primordiais. [...] Orçamentação não pode ser significativamente altera da de forma isolada do contexto de gestão em que atua. Esta ligação faz com que a reforma do orçamen to seja tanto mais complexa quanto mais simples - mais complexa, porque a agenda da reforma deve ser ampliada para incluir a gestão pública, e mais simples, uma vez que o orçamento por desempenho necessárias para melhorar os ní pode ser implementado com su veis de responsabilidade social, cesso quando as unidades de gestransparência e capacidade de res tão são orientadas para resultados posta (Arizti et al, 2009). Tal uso da (Schick, 2003: 102) informação dos resultados no pla
Em muitos casos, essas refor nejamento de atividades públicas mas também foram concebidas e a garantia da responsabilização para promover a capacidade de pelos resultados, permitindo uma resposta do setor público e a trans variação na maneira de como essa parência na prestação de contas à informação é usada, pode ser defi sociedade. Além de promover um nido como orçamentação orientada maior alinhamento entre as prio pelo desempenho. ridades estratégicas, as efetivas (1) O artigo, escrito por Maria dotações orçamentárias e a siste no Lafuente, Especialista em Gesmática aperfeiçoada de monitoratão Pública para América Latina mento de projetos estratégicos, o do Banco Mundial, está baseado orçamento por desempenho cria principalmente no working paper novos incentivos para as Secreta de Arizti, Lafuente, Manning, Rojas rias, órgãos do governo e gestores, e Thomas, Performance-Informed no sentido de aumentar o foco em A orçamentação por desempenho e resultados. desempenho é um dos principais C o m o se procede instrumentos que os países esta aloca em nossa região têm utilizado ção mais eficiente de nos últimos dez anos recursos em consonância com objetivos políticos e sociais? Budgeting in Latin America: Expe Orçamentação por desempenho riences and Opportunities, Working torna a informação do resultado paper 0309 Series on Public Sector (2) disponível para os tomadores Management, Banco Mundial, Abril de decisão de forma que lhes per de 2009 mite conectá-la – em geral – com (2) O termo resultado, como planejamento e ações gerenciais, uma medida, refere-se não apenas de modo que as decisões orçamen a recursos – mas também a pro tárias são informadas por medição dutos ou resultados, ou mesmo a de desempenho, além de outras arranjos gerenciais e processos. fontes de informação como a expe Cada vez mais, os países estão ten riência, informações qualitativas e tando avançar em direção a mediprioridades políticas. A utilização das de resultado. sistemática da orçamentação por Orçamentação Por Desempe desempenho e a ênfase em dispo nho versus Orçamentação Tradinibilizar tais informações de uma cional forma simples, constituem bases Há três características princi
pais do sistema de orçamentação pelo desempenho que o distingue dos sistemas de orçamento tradi cional: (i) foco explícito na consecução dos objetivos do programa público e seu alinhamento com as políticas governamentais, evidenciado pelos seguintes fatores: (a) maior utili zação de metas de resultado e (b) produção e uso de uma variedade de indicadores em todo o sistema de orçamento; (ii) novos arranjos institucio nais que criam uma rede de pactos baseados em desempenho, que oferecem incentivos para que o setor público caminhe de uma posição de conformidade com os resultados, em direção a uma cul tura voltada ao desempenho e atingimento de metas; e (iii) ênfase em manter os altos gestores como responsáveis pelas entregas, muitas vezes acompa nhada de uma mudança na natureza tradicional do controle de despesas para um controle no qual os gestores são responsabilizados tanto pelos resultados quanto pela utilização dos recursos.
Pré-requisitos básicos para a introdução e consolidação da Orça mentação Por Desempenho
O fundamento básico da or çamentação com base no desempenho é a procura e acesso a informações confiáveis e desen volvimento de sistemas de gestão de informações que sustentem as quatro fases do ciclo orçamentário: elaboração, aprovação, execução e avaliação/auditoria. Além des ta condição institucional, deve-se considerar características técnicas que apóiem essa forma de orça mentação.
Três das mais importantes re formas técnicas implementadas por países que fizeram progresso nesta área incluem: (i) a classifica ção dos orçamentos por objetivos e programas; (ii) a garantia de um sistema de informação integrado de gestão financeira (IFMIS); e (iii ) o reforço do papel do monitora mento e avaliação e garantia da qualidade das informações dos re sultados. E quais as implicações de tais reformas?
(i) Classificação dos orçamen tos por objetivos e programas. O objetivo é alocar recursos com base nas prioridades das políticas públicas e transformar o orçamen to, migrando de um sistema baseado num controle tradicional para um sistema focado em atender às metas de entregas de produtos e resultados. Isto implica na estrutu ração de ações administrativas em termos de programas que reflitam as políticas do governo e na criação de um programa de estrutura para o orçamento – ou pelo menos par tes dele – que permita uma maior autonomia dos gestores, estabe lecendo um consenso sobre a utilização de informações de desempenho no orçamento e estimativas plurianuais – e a introdução de me canismos formais que assegurem que a transparência seja baseada nos resultados destes programas. A introdução de uma classificação programática não representa por si só, uma mudança significativa. Nos estágios iniciais da reforma, um programa pode simplesmente ser a junção de atividades de uma secretaria ou órgão do Estado, ao invés de um reflexo da relação de tais atividades com as políticas do governo. Neste caso, as medidas de desempenho do programa es tarão certamente mais ligadas a resultados administrativos do que a resultados das políticas públicas; (ii) a garantia de um sistema de informação integrado de gestão financeira (IFMIS – Integrated Fi nancial Management Information System ), que também seja capaz de suportar sistemas de informa ção de desempenho. Os elementos básicos de um IFMIS incluem a gestão de orçamento, contabili dade, tesouraria, gestão da dívida, aquisições e contas públicas. Tal sistema é essencial em todas as fa ses do processo orçamentário para ajudar a promover uma boa gestão fiscal, especialmente nas duas pri meiras fases do ciclo – a elaboração e a execução:
Na elaboração do orçamento: Quantificar o custo de produção de resultados é essencial para fins de planejamento, como por exemplo: um determinado resultado espera do que custe certo valor não será visto da mesma forma caso seu custo seja muito maior. Informa ções precisas acerca dos resultados do ano anterior e os custos de obtenção de tais resultados são essenciais para o planejamento, uma vez que gestores de orça mento compreendem e negociam o orçamento com base no custo - -resultado;
Na execução do orçamento: os gerentes precisam de informações
reais e devem manter registro do controle de gastos do programa. Quando o orçamento não está in tegrado com os contratos, contabilidade e tesouraria, nem gestores de orçamento nem gerentes de programa terão valores de despe sas que sejam confiáveis para que possam comparar com a execução orçamentária e física do projeto. Sistemas de controle de acompa nhamento frágeis podem ainda esconder obrigações ou contingên cias em todo o sistema, tornando ainda mais difícil responsabilizar gestores de programas por maus resultados, uma vez que problemas de gerenciamento de caixa pode ser a principal causa. (iii) o reforço do papel do moni toramento e avaliação e a garantia de qualidade dos indicadores de desempenho. Os indicadores de de sempenho precisam ser apoiados por uma avaliação do programa. Por si só, medidas de desempenho normalmente não são suficientes para fornecer evidências conclu sivas da eficiência, efetividade e economicidade de um programa. Portanto, avaliações mais apro fundadas do programa são muitas vezes fundamentais para proporcionar avaliações analíticas e qualitativas em vários estágios de implementação do programa. Tais avaliações podem ser realizadas internamente ou por agências ex ternas. Em termos de indicadores, os países da OCDE têm buscado ga rantir sua qualidade apoiados em medição, monitoramento e relató rios. Estes indicadores são principalmente baseados em produtos e resultados (reduzidos a um número mínimo por programa) e são acor dados entre o órgão central – seja o Ministério ou Secretaria de Plane jamento – e os órgãos responsáveis pela execução do programa.
Cada uma dessas reformas leva tempo para ser implementada e sua revisão periódica e melhoria, juntamente com outros desafios mencionados adiante, devem fa zer parte da agenda de qualquer governo comprometido com a im plementação da orçamentação pelo desempenho como um instrumen to de melhoria da qualidade dos gastos públicos.
Desafios para a Consolidação da Orçamentação por Desempenho
Há riscos e desafios comuns enfrentados pelos governos na implementação da orçamentação pelo desempenho. Dentre eles, incluem-se: o desenvolvimento de fortes indicadores de desempenho que sejam de fácil compreensão; a identificação de maneiras de inte grar a informação de tais indicadores nos processos de orçamentação – processos muitas vezes excessi vamente rígidos – às informações financeiras tradicionais; o supri mento em tempo hábil de infor
América Latina tem um longo caminho para consolidar o orçamento por desempenho
mação apropriada e relevante aos tomadores de decisão e, por fim, a criação de incentivos que conside rem esta informação nas decisões orçamentárias e no processo de apoio a reformas. Em vários pa íses, por exemplo, o Poder Legislativo reclama da sobrecarga de informação fornecida pelo governo através de muitos indicadores que realmente dificultam o processo de análise e priorização. Indicadores de desempenho podem ser muito técnicos e confusos para o público. Em alguns casos, tais informações de resultados têm ocasionado difi culdades, com órgãos jogando com o sistema, gerando por diversas vezes resultados opostos. A coleta dessas informações pode ainda ser por demais onerosa e isso deve ser considerado em relação aos seus potenciais benefícios.
Enquanto há países e governos estaduais que fizeram considerá veis progressos na última década, a América Latina e muitos outros países ainda têm um longo cami nho a percorrer para consolidar e institucionalizar o orçamento por desempenho. Quatro dos principais obstáculos que os impulsores da reforma precisam superar são: (i) A tendência dos gestores públicos olharem retroativamente, para os gastos do ano fiscal ante rior, ao invés de olharem adiante para avaliar as necessidades para o ano seguinte, durante a formu lação do orçamento. A maioria dos governos latino-americanos conti nuam a tomar decisões baseadas no balanço orçamentário do ano anterior, adicionando-lhe um valor incremental, sem que haja relação alguma com os programas e resul tados. (ii) A rigidez do orçamento, as bases legais e os complexos arran jos institucionais. Independentemente do uso de informação sobre o desempenho, durante o ciclo or çamentário, despesas de pessoal e dotações específicas – que já restringem a flexibilidade para a
priorização de programas durante a preparação do orçamento – ainda reduzem a possibilidade de ação. O verdadeiro teste é avaliar se a in formação do desempenho muda a forma como as decisões orçamen tárias são feitas. A não ser que em algum momento durante a formu lação do orçamento – ou nas suas fases de execução – haja um pro cesso de decisão para acomodar novas prioridades, o uso de tal in formação será puramente formal e muito limitado. As bases legais, por sua vez, tendem a enfatizar o controle e a aplicação de regras, impedindo assim a adoção de ações que os indicadores de desempenho possam sugerir como ideais. Ar ranjos institucionais tendem a ser complexos. (iii) A ligação pouco clara entre recursos e resultados e a incerteza de que os recursos alocados para as prioridades da política pública são realmente gastos com o fim para o qual eles se destinam. Em bora a informação dos resultados
de determinados programas possa ser divulgada, o montante de re cursos que lhes são atribuídos podem não apresentar uma relação direta com seus resultados. Além disso, o governo pode não dispor de um sistema de informação confiá vel que garanta que os fundos sejam efetivamente empregados para os fins previstos (Schick, 2008). (iv) A falta de uma cultura orientada pelo desempenho dentro do setor público. Essa questão é refletida nos baixos níveis de res ponsabilização dos gestores quando os objetivos não são alcançados e na indiferença dos servidores públicos, operacionais em geral, que muitas vezes não se sentem moti vados o suficiente para alcançar os objetivos do programa por falta de uma política de remuneração base ada na meritocracia ou de políticas de promoção funcional, dentre ou tras questões (Schick, 2008).
Rumo à Consolidação da Or çamentação por Desempenho na América Latina
Após vários anos de esforços, e apesar dos desafios e obstáculos mencionados acima, alguns gover nos latino-americanos têm progredido notavelmente na última década no sentido de integrar de forma mais decisiva informações de de sempenho no ciclo orçamentário.
Os pré-requisitos institucio nais e técnicos para a orçamentação por desempenho têm evoluído substancialmente. A demanda por informações dos resultados de programas é forte na maioria dos
países e tende a aumentar com a consolidação de um novo cidadão, que, através do seu papel de cliente e eleitor, tem percebido mais seria mente sua posição de beneficiário final das políticas do governo, po sição essa assegurada por nossas democracias. Essas demandas são apoiadas por mecanismos mais fortes de tecnologia da informação que permitem uma maior partici pação, visto que informações de
desempenho mais transparentes, promovem uma participação mais ativa.
Sistemas de gestão financei ra tornaram-se mais confiáveis e, em alguns casos, começaram a incorporar informações de desem penho. Alguns países e governos estaduais estão distanciando-se de processos de orçamentação tradi cional e gradualmente caminham para a formulação e execução do orçamento com foco em resultados ou prioridades estratégicas. Moni toramento e avaliação do programa têm melhorado consideravelmen
te em todos os países, com o desenvolvimento de indicadores de desempenho metodologicamente sólidos e linhas de base de confian ça, que são monitorados regularmente. Avaliações de programas externos agora são extremamente comuns na América Latina.
Todos estes esforços contínuos e graduais têm contribuído para o desenvolvimento de uma distribui ção mais eficiente e uso dos recursos de forma mais consistente com os objetivos políticos e sociais, melhorando assim a qualidade dos gastos públicos. Dessa forma, os governos se beneficiam ao con tinuar adotando uma abordagem gradual, certificando-se de que controlam os recursos antes de controlar os produtos ou mesmo fazendo referência aos resultados.
A superação dos obstáculos mencionados acima deve levar a uma abordagem mais clara sobre produtos e resultados durante as discussões do orçamento, dire cionando assim a priorização ou a interrupção de programas. Deci sões sobre o orçamento devem ser feitas com vistas a um horizonte plurianual, vinculando-se o plane jamento ao orçamento. Controles devem ser realizados no sentido de rastrear as despesas, de forma que sejam efetivamente empregadas na sua destinação. O sistema deve ser transparente e capaz de infor mar aos cidadãos sobre a execução orçamentária, alocação e resulta dos dos programas do governo.
Aos gestores do setor públi co deve ser dada a maior flexibilidade possível para a obtenção de resultados do programa e devem ser responsabilizados se estes objetivos não forem alcançados. Os resultados obtidos devem ser regularmente comparados aos resultados esperados e a avalia ção do programa deve ser institucionalizada de modo a orientar as decisões futuras relativas a novas políticas públicas e formulação de programas. Todos estes esforços devem ser parte de uma agenda mais ampla de reforma da gestão pública, que enfatiza o desempe nho e utiliza orçamentação informada pelo desempenho como um dos seus principais instrumentos.
Referências Arizti, P, Brumby, J; Manning, N; Senderowitsch, R; Thomas, T Re sults, Performance Budgeting and Trust in Government, Public Sec tor and Governance Unit for Latin America and the Caribbean, World Bank, Washington, DC, 2010. Dis ponível em: www.worldbank.org/ bookperformancebudgeting
Arizti, P.; Lafuente, M.; Manning, N., Rojas, F. and Thomas, T. Perfor mance-Informed Budgeting in Latin America: Experiences and Opportunities, Working paper 0309 Series on Public Sector Manage ment, April 2009. Disponível em: http://siteresources.worldbank. org/EXTLACREGTOPPUBSECGOV/ Resources/LCSPS_Working_Pa per_0309_Performance_informed_ budgeting.pdf
Shick, A., “The Performing State: Reflection on an Idea Whose Time Has Come but Whose Implemen tation Has Not”, in OECD JOURNAL ON BUDGETING – Volume 3 – No. 2, OECD 2003. Disponível em: http://www.oecd.org/dataoe cd/35/5/39168822.pdf
Shick, A., “Orçamento para Resul tados: Obstáculos e Oportunidades”, PRODEV, Banco Inter-Americano de Desenvolvimento, Curso Nacional sobre GpR, Brasília, 2008. vbr/secretarias/upload/Arquivos/ seges/prodev/arquivos/prodev_ ARQ_Schick_opportunites19nov. pdf
