Ken je kering

Voor de veiligheid van Nederland is het beoordelen en versterken van waterkeringen van fundamenteel belang. Voldoende geloofwaardigheid en veranderingen in de zorgplichtcontext vragen om het verzetten van bakens bij de waterkeringbeheerders: van het model centraal naar het verhaal van de kering centraal, van periodiek beoordelen naar continu inzicht en van grote kennissprongen naar doorlopende kennisintegratie.

Bakens zijn pas te verzetten als de nieuwe richting helder genoeg is. Johan Offermans (opdrachtgever BOI op het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat), Astrid Labrujere (omgevingsmanager BOI bij Rijkswaterstaat) en Han Knoeff (adviseur Waterveiligheid bij Deltares) lichten de doorontwikkeling toe. Labrujere legt uit dat de periode tussen 2017 en 2023 te zien is als een tijdvak om aan de overstromingskansenbenadering te wennen. “We hadden samen afgesproken om in het begin allemaal dezelfde methode te gebruiken, om de nieuwe benadering vandaaruit te laten uitkristalliseren. Juist daardoor is goed zichtbaar geworden waar we nu moeten differentiëren. Piping langs de bovenrivieren zit bijvoorbeeld heel anders in elkaar dan piping langs de benedenrivieren, en zo zijn er nog veel specifiekere voorbeelden die meer maatwerk vragen. De periode van wennen is voorbij, we gaan nu oogsten wat is gezaaid.”

Offermans: “We doorlopen een ontwikkeling vanaf toetsen onder de Wet op de Waterkering (voor 2017) naar continu monitoren onder de

IN ‘T KORT - Kering

Voor de veiligheid is het beoordelen van waterkeringen van fundamenteel belang

Veranderingen in de zorgplichtcontext vragen om het verzetten van bakens

Bakens zijn pas te verzetten als de nieuwe richting helder genoeg is Het veiligheidsbeeld bestaat uit vier categorieën: A+ tot D

Omgevingswet, als onderdeel van de zorgplicht (vanaf 2023). De aanpak is altijd geweest om gaandeweg te leren werken met overstromingskansnormen. Er is genoeg kennis bij de keringbeheerders. Daarom gaan we nu niet meer de instrumenten, maar het proces vastleggen. Over de drie verschuivingen zijn natuurlijk nog veel vragen. De waterkeringbeheerders willen weten hoe ze bij continu monitoren verantwoording moeten afleggen. Kennisinstellingen en ingenieursbureaus willen weten hoe ze de tools moeten doorontwikkelen en gebruiken. De ILT (Inspectie Leefomgeving en Transport) wil weten hoe ze moeten handhaven als de focus verschuift naar het proces. DGWB (Directoraat-Generaal Water& Bodem) wil het beoordelingsproces zodanig faciliteren dat het leidt tot een zo geloofwaardig mogelijke overstromingskans.”

De drie verschuivingen:

Van model centraal naar verhaal van de kering centraal, van periodiek beoordelen naar continu inzicht en van grote periodieke kennissprongen naar doorlopende kennisintegratie.

-Van model centraal naar verhaal van de kering centraal: Het rapport Naar geloofwaardige overstromingskansen van het Expertise Netwerk Waterveiligheid deed vier aanbevelingen en stelde voor om in de beoordeling niet meer met voorgeschreven modellen onzekerheden conservatief te kiezen en te stapelen, maar om met alle beschikbare kennis een geloofwaardige overstromingskans bepalen. Offermans:

“In de oude werkwijze was de toetsing vaak een ‘hoepeltje’ om een project op het HWBP-programma te kunnen aanmelden. Ik moedig iedereen aan om vanaf nu meer de kering centraal te stellen: breng eerst in kaart wat je al weet van eerdere analyses en praktijkervaring, zoek de zwakke plekken op, bepaal de benodigde nauwkeurigheid van de analyse en stem je aanpak en tools hierop af. Houd de tools dienend aan je eigen inzicht.”

Knoeff legt uit dat elk rekenmodel een specifiek toepassingsgebied heeft. “Hoe breder het toepassingsgebied, hoe grover de analyse. Wanneer een model buiten een toepassingsgebied wordt toegepast zijn de uitkomsten niet direct bruikbaar.

De piping-rekenregel van Sellmeijer is bijvoorbeeld niet goed toepasbaar als de ondergrond uit getijdeafzettingen bestaat. Voor het uitvoeren van een analyse is het belangrijk om vanuit de kenmerken van de kering na te gaan welke faalmechanismen relevant zijn, welk mechanisme in het faalpad dominant is voor de overstromingskans en hoe je een rekenmodel toe kan passen voor je lokale situatie.”

Omgevingsmanager Labrujere voegt daar aan toe dat het Rijk natuurlijk blijft ondersteunen. “Met de nieuwe omgevingsregeling die het beoordelingsproces beschrijft, een update van het basisinstrumentarium, met de Helpdesk functie op het Informatiepunt Leefomgeving en met werkateliers. We vragen best veel van de beheerder in het centraal stellen van de kering en het werken met de faalpadbenadering. In de uitvoerbaarheidstoets is gebleken dat er veel steun is voor deze werkwijze, maar dat we samen de openstaande vragen moeten invullen.”

Doorlopende plicht

-Van periodiek beoordelen naar continu inzicht: Toen in 1997 de Wet op de Waterkering (de voorloper van de Waterwet) inging, was het idee dat er elke 5 jaar getoetst zou worden. Later werd dat eens per 6 jaar en sinds de commissie-Ten Heuvelhof eens per 12 jaar. Dit is inmiddels de wettelijke beoordelingsfrequentie, maar dat betekent niet dat de keringbeheerders lange tijd stil kunnen zitten. Knoeff: “Continu monitoren betekent blijven kijken naar wat er rondom de waterkering gebeurt: fysieke veranderingen zoals zetting, polderpeilverlagingen en ontgravingen in voor en achterland, wijziging van hydraulische belastingen en nieuwe kennis van de faalmechanismen. Waar het om gaat is doorlopend de vraag blijven stellen of deze factoren een zodanige impact kunnen hebben op de overstromingskans, dat het veiligheidsoordeel verandert en maatregelen nodig zijn.”

Offermans: “De zorg voor die vraag is een doorlopende plicht: kijken naar wat er rondom de waterkering gebeurt moet je blijven doen, het zou geen losstaand project mogen zijn. Continu inzicht levert efficiëntie op in inzet van mensen, in databeheer en veiligheidsinzicht. Houd je gewogen oordeel op peil, op basis van verschillende bronnen (meten) en methoden (weten). Sinds het Wilnis-arrest is er ook een haal- en brengplicht omtrent kennis en inzicht: als je had kunnen weten dat er een gebrekkigheid was in de objecten die onder je beheer vallen, dan kan je daar juridisch op aangesproken worden als er iets mis gaat. Een belangrijke uitspraak van de Hoge Raad, maar uiteindelijk zou je het continue inzicht niet moeten willen vanuit regelgeving of omdat een andere overheid er om vraagt. Het moet intrinsiek zijn, vanuit zorg voor het informeren van de ingelanden.”

Dynamische kennisbasis

-Van grote periodieke kennissprongen naar doorlopende kennisintegratie: De generieke modellen worden niet meer wettelijk vastgelegd, maar er moet een bredere en dynamische kennisbasis ontstaan. Labrujere: “Die bestaat uit (1) het basisinstrumentarium van het Rijk met een jaarlijkse update, (2) een continue ontwikkeling externe kennis in bijvoorbeeld versterkings- en kennisprogramma’s en (3) nieuwe inzichten voor het schematiseren uit bijvoorbeeld sonderingen of beheerervaringen.”

Zo zijn er regelmatig nieuwe inzichten in initiële mechanismen zoals piping. Labrujere vervolgt: “Neem de ontwikkelingen in de faalpadenbenadering. In het verloop van de tijd faalt een kering pas als er een kritieke hoeveelheid klei en zand is weggespoeld en dit punt kan nog niet bereikt zijn als een storm al weer aan het uitrazen is. Wanneer we duidelijker weten hoe dit in elkaar zit, kun je het gaan toepassen in de beoordeling. Dit is een belangrijke ontwikkeling voor bijvoorbeeld het kunnen beoordelen en ontwerpen van natuurrijke dijken, zoals dubbele dijken.”

Knoeff legt uit dat je altijd moet beginnen met het doel van een analyse. Wanneer evident duidelijk is dat een actuele overstromingskans veel kleiner is dan de wettelijke overstromingskans is een nauwkeurige bepaling van de overstromingskans niet nodig. Het gaat om het tussengebied tussen zeker sterk genoeg of zeker niet. “De beoordeling moet voldoende betrouwbare informatie leveren voor het opstellen van een landelijk veiligheidsbeeld, en als onderbouwing voor maatregelen. Soms moet het een heel nauwkeurig beeld zijn, soms is een globaal beeld voldoende. Je moet kunnen detecteren wanneer nieuwe informatie zoveel effect heeft dat de overstromingskans opnieuw moet worden bepaald.”

Het veiligheidsbeeld bestaat uit vier categorieen: A+ (voldoet ruim aan de signaleringswaarde) tot D (voldoet ruim niet aan de signaleringswaarde). Het uiteindelijke doel is echter niet de beoordeling maar het handelingsperspectief. Offermans: “Uitgekiend beoordelen levert niet alleen scherpere investeringen op, het voorkomt ook onnodige investeringen. En dat is net zo waardevol als nieuwe investeringen.

Ties Rijcken is eigenaar van Flows Productions en Johan Offermans is coördinerend beleidsmedewerker waterveiligheid bij Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.