Controlli ufficiali sugli alimenti Official food controls

Anew circular of the Ministry of Health has recently been issued with regard to counterexpertise and controversy, which provides operational indications on the two institutes; these indications replace in full those issued with notes protocol no. 0019604-11/05/2021- DGISANMDS-P and no.0002952-02/02/22DGISAN-MDS-P. This circular clarified a number of relevant, and often debated, aspects and gave details of the rates taken, the recipients as well as the purposes of use and analysis.

COMMENTO ALLA CIRCOLARE DEL MINISTERO DELLA SALUTE 21355 DEL 22/05/23 IN TEMA

DI CONTROPERIZIA

E CONTROVERSIA

COMMENTARY ON MINISTRY OF HEALTH CIRCULAR #21355 OF 22/05/23

RELATED TO COUNTEREXPERTISE AND CONTROVERSY

La nuova circolare sul tema delle analisi ufficiali e dei loro seguiti impone una ripresa di quell’argomento1 in quanto fondamentale per ogni operatore alimentare qualora si ricada, con esito sfavorevole, in un controllo analitico da parte dell’autorità sanitaria. Occorre tenere presente che il succedersi di circolari, così come la loro sostituzione (non si può parlare di abrogazione) deriva principalmente dalla sfortunata costruzione degli artt. 7 e 8 del D. Lgs. 27/2021 che dettagliano le attività previste in particolar modo dall’art. 35 del Reg. Ue 2017/625. La sostituzione integrale delle circolari, come viene definita l’operazione di ritiro, nello specifico con la nuova qui in commento, riguarda le n. 0019604-11/05/2021- DGISAN-MDS-P e n. 0002952- 02/02/22-DGISAN-MDS-P.

Le competenze e le procedure del D. Lgs. 27/2021

Per cercare di rendere più chiaro il campo d’applicazione del D. Lgs. 27/2021, la circolare evidenzia che la procedura fissata da detta norma si applica soltanto alle attività svolte dagli organismi del Ministero della Salute, Asl, Regioni/Province autonome e non ai controlli avviati dal Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e forestale (Masaf)2 e neppure a quelli dovuti dal Ministero della Salute ai fini della collaborazione con la Commissione europea e gli altri Stati membri in relazione ai controlli ufficiali. Oltre alle viste tre diverse competenze e procedure citate, vi sono anche quelle di natura doganale3, quella relativa agli alimenti importati e quella per i controlli compiuti da altre autorità4. Come autonoma rimane la procedura per i mangimi (conformemente al Reg. CE 152/2009, richiamate dal D. Lgs. 27/2021, all.1, sez.2). La circolare non può risolvere una delle peculiarità create dal D. Lgs. 27/2021 relativa al fatto che in materia di controlli sanitari che fanno capo al Minsalute (e organi dipendenti o territoriali) non si applica più la procedura di cui all’art. 15 della L. 689/1981 (vedi D. Lgs. 27/2021, art. 8, 5), a), mentre essa permane pienamente vigente e regola ogni altro controllo sugli alimenti e mangimi attuati da autorità diverse, almeno nell’ambito delle contestazioni sanzionate amministrativamente. Le varie procedure possono portare, in caso di non conformità dell’alimento o della sua presentazione, alle sanzioni amministrative, ma di fatto anche alle contestazioni di ordine penale.

Per tornare alla procedura applicabile ai controlli del Minsalute e quindi al contenuto della recente circolare, la controperizia (art.7 della norma) ha lo scopo di offrire, così si legge nella circolare, “la possibilità di riesaminare le registrazioni inerenti le attività condotte dal momento del campionamento sino alla emissione del rapporto di prova relativo alla singola analisi, prova o diagnosi; ciò al fine di valutare l’affidabilità del risultato”. Anche l’interpretazione che offre sul punto la circolare non sembra aprire a una verifica dell’operato del controllore ufficiale, come se il controllo ufficiale fosse costituito solo dalla formazione del campione/aliquota d’analisi e la sua analisi e non anche dalla verifica del contesto in cui avviene il prelievo, dalle condizioni prescritte per l’alimento conservato ecc. Insomma, possiamo avere un’analisi impeccabile, ma non utile al fine dell’accertamento della conformità dell’alimento, anche se la procedura sembra ignorarlo. Le aliquote da prelevarsi per un prodotto preimballato, sempre ai soli fini della procedura di al D. Lgs. 27/2021, diventano 6 (precedentemente 5) “nel caso in cui il laboratorio ufficiale sia in grado di effettuare una prova di screening con metodo accreditato ma non disponga del metodo di conferma, oppure non disponga di tutte le prove accreditate richieste al fine di garantire il completamento dell’analisi richiesta”. Poiché il numero delle aliquote del campione prelevato è materia regolata dal Dpr 327/80, la previsione di una possibile diversa formazione del numero delle aliquote prevista dalla circolare in esame appare come una scelta operativa che non può innovare dal punto di vista del diritto, a prescindere dal fatto che il sesto campione possa o meno essere utile al controllore, o al soggetto controllato. L’aumento (informale) delle aliquote facilita la condizione di non ripetibilità delle analisi e quindi l’adozione della procedura che vede la convocazione della parte all’unica e teoricamente irripetibile analisi. La “tassatività” ma anche l’ampiezza dei casi di analisi “irripetibili” sono fissati dalla circolare e sono i seguenti: 1) per la verifica di conformità ai criteri di igiene di processo di cui al regolamento (CE) 2073/2005 e dei criteri di igiene di processo aggiuntivi previsti dall’Intesa, n. 212 del 10 novembre 2016 “Linee guida per il controllo ufficiale ai sensi dei regolamenti (CE) 882/2004 e 854/2004” il campionamento è effettuato in aliquota unica senza convocazione delle parti (e in tali casi l’aliquota per l’operatore non deve essere prelevata). 2) nel caso della ricerca di Salmonella spp. prevista nei controlli ufficiali del Piano nazionale di controllo ufficiale sull’alimentazione degli animali vigente (Pnaa) il campionamento va eseguito in un unico campione finale; 3) nel caso in cui non è assicurata la quantità sufficiente per effettuare un campione rappresentativo.

Le novità della circolare

Rispetto a quanto previsto dal D. Lgs. 27/2021, art. 7, 2)5, la circolare introduce, con un’operazione forse di natura legislativa, nuove ipotesi di analisi unica e irripetibile: dunque se quanto indicato nella circolare quale definizione dei contorni delle fattispecie di analisi “irripetibili” ha valore soltanto indicativo (e in tal caso da motivare caso per caso) detta scelta burocratica incarnata nella circolare può essere sostenibile legalmente, mentre se si volesse dare una lettura opposta ritenendo i casi tassativi come obbligatori e legalmente vincolanti, a mio avviso ci troveremmo di fronte a un errore in tema di legalità. Nell’ipotesi di esito sfavorevole delle analisi, l’autorità competente adotta le misure opportune senza attendere ulteriori possibili sviluppi procedurali. Dal punto di vista del soggetto controllato ogni verifica fatta, senza specifici requisiti di urgenza, in assenza del controllato o con analisi alle quali il controllato non abbia la facoltà di partecipare, appare come attività di polizia giudiziaria di dubbia utilizzabili processuale. L’autorità che riceve la richiesta di esame documentale deve essere quella competente territorialmente (ad esempio il Nas, o il Posto di controllo frontaliero o l’Uvac per gli adempimenti comunitari), la quale, a fronte della domanda dell’azienda alimentare formulata entro 15 giorni dalla contestazione, dovrà fornire nei successivi 30 giorni le informazioni circa il prelevamento e l’analisi compiute. Interessante il dettaglio che la circolare fornisce circa i documenti che l’autorità deve rendere disponibile all’impresa alimentare: le “registrazioni della temperatura di trasporto del campione e di quella del campione rilevata al momento della consegna al laboratorio ufficiale al fine della verifica del mantenimento della catena del freddo” e le “registrazioni inerenti le attività analitiche svolte dal laboratorio ufficiale che esegue l’analisi iniziale; tali registrazioni includono i fogli di lavoro e i dati grezzi inclusi i tracciati termografici delle apparecchiature termostatiche utilizzate per l’analisi, prova, diagnosi qualora rilevanti”. Tanto dettaglio che però sembra tralasciare altri elementi della prova di laboratorio, e ancor prima di formazione del campione e delle aliquote sovente essenziali per la valutazione della validità del risultato d’analisi. Una discreta quantità di carta o di file verrà movimentata, come avviene dall’entrata in vigore del D. Lgs. 27/2021, ma l’assenza di un contraddittorio tra le parti continua a non poter essere rimpiazzata dal carteggio.

Controperizia: l’impostazione da seguire

In tema di controperizia la circolare introduce nuovi oneri (e quindi nuove cause di decadenza) a carico dell’impresa alimentare. Innanzitutto l’autorità “deve fissare un congruo termine, motivandone le ragioni, entro il quale l’operatore dovrà far pervenire la relazione redatta sulla base degli esiti della controperizia condotta dall’esperto di parte qualificato e formalmente incaricato”. Inoltre la nota ministeriale definisce anche i contenuti della contestazione che l’operatore alimentare muove alle operazioni compiute, non bastando, ad esempio, l’esito dell’analisi fatta sul proprio contro campione. Tanto da portare a concludere che “l’invio del solo esito delle analisi, prove o diagnosi condotte sull’aliquota a disposizione della parte non può essere accettato né valutato come istanza di controperizia dall’AC (autorità di controllo n.d.r.), che ne deve dare idonea comunicazione all’operatore ai fini dell’eventuale integrazione dell’istanza”. Sembrerebbe essere stata definita una decadenza dal diritto procedimentale della controperizia, sulla base di criteri introdotti dalla circolare e non presenti nel D. Lgs. 27/2021. Tema procedimentale che, privando la parte di una facoltà di difesa diventa una evizione del diritto sostanziale. Poco modifica la precisazione contenuta nel testo ministeriale: “l’invio del solo esito delle analisi, prove o diagnosi condotte sull’aliquota

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