L a vinculació de la jurisprudència del
Tribunal Constitucional
L a vinculació de la jurisprudència del Tribunal C onstitucional
25 d’octubre de 2024
Jornada d’ Estudi del Consell
de Garanties Estatutàries
Luis López Guerra
Juan Antonio Xiol Ríos
Paz Andrés Sáenz de Santa María
Marc Carrillo
José Luis Martín Moreno
Reservats tots els drets. De conformitat amb el que disposen els articles 270, 271 i 272 del Codi penal vigent, podrà ser castigat amb la pena de multa i privació de llibertat aquell que reprodueixi, plagiï, distribueixi o comuniqui públicament, en tot o en part, una obra literària o científica, fixada en qualsevol tipus de suport, sense l’autorització dels titulars dels corresponents drets de propietat intel·lectual o dels seus cessionaris.
© 2025 Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya
Palau Centelles
Baixada de Sant Miquel, 8 08002 Barcelona
Fotografia coberta: Sostre de la sala principal de la planta noble del Palau Centelles © Consell de Garanties Estatutàries
Autor: Pere Vivas
© 2025 Atelier
Santa Dorotea 8, 08004 Barcelona
e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibrosjuridicos.com
Tel.: 93 295 45 60
ISBN: 979-13-87867-32-4
Dipòsit legal: B 15175-2025
Disseny i composició: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es
Impressió: Winihard
Presentació
Joan Vintró Castells
I PRIMERA PART
L a vincu L ació deL L egisL ador a L a jurisPrudència deL t ribuna L constituciona L
Luis López Guerra
L a vincu L ació deL t ribuna L constituciona L a L a seva jurisPrudència (eLs canvis inter Pretatius)
Juan Antonio Xiol Ríos II SEGONA PART
tau L a rodona: L a vincu L ació deLs òrgans consu Ltius a L a jurisPrudència deL t ribuna L constituciona L Paz Andrés Sáenz de Santa
Luis Martín Moreno
PRESENTACIÓ
El llibre que em plau presentar recull els textos aportats pels ponents participants en la Jornada d’Estudi sobre «La vinculació de la jurisprudència del Tribunal Constitucional» tinguda el 25 d’octubre de 2024 al Palau Centelles de Barcelona, seu del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya. Quedi constància de l’agraïment a tots els autors per les seves valuoses contribucions i als membres i als serveis de la institució per la seva eficient col·laboració en l’edició de l’obra.
La celebració d’aquesta Jornada va suposar per al Consell de Garanties Estatutàries reprendre, amb vocació de continuïtat, una activitat de reflexió i debat sobre determinats aspectes lligats a l’exercici de les seves funcions. Els antecedents són els seminaris sobre «Autonomia i Justícia» i sobre «Autonomia i Dret», iniciats en l’etapa del Consell Consultiu de la Generalitat (1981-2009), institució antecessora de la nostra.
El Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya, igualment com al seu dia el Consell Consultiu de la Generalitat, és una institució que presenta una singularitat en el sistema institucional de l’Estat autonòmic espanyol. Aquesta nota li ve donada per l’opció estatutària, tant del 1979 com del 2006, de disposar d’un òrgan consultiu amb una missió específica: defensar el valor normatiu de l’Estatut com a norma fonamental del sistema d’autogovern de Catalunya.
El Consell de Garanties assumeix la tasca de vetllar per la primacia de les normes estatutàries en una doble vessant. Internament, respecte de les institucions de la Generalitat, mitjançant les seves competències d’examen de les iniciatives legislatives en tràmit al Parlament i de les normes amb rang de llei del Govern. Externament, respecte de les institucions de l’Estat, a través de les seves atribucions de dictamen previ en relació amb el plantejament de recursos d’inconstitucionalitat i conflictes de competència per part del Parlament de Catalunya, del Govern de la Generalitat o dels ens locals.
Aquesta especificitat funcional confereix al Consell de Garanties Estatutàries una incidència en la forma de govern de Catalunya i li atorga un perfil
diferent al de les institucions consultives tradicionals, apropant-lo en certa manera als òrgans de justícia constitucional.
Amb fórmules institucionals diferents, altres organismes consultius autonòmics porten a terme també funcions similars de control d’estatutarietat i de constitucionalitat. En alguns casos, ho fan seguint el model tradicional dels òrgans consultius del poder executiu i, en d’altres, a través d’institucions consultives de caràcter mixt que a la clàssica funció d’assessorament legal del Govern hi sumen el control d’estatutarietat i de constitucionalitat de les iniciatives legislatives en tràmit al Parlament corresponent. Per la seva banda, el Consell d’Estat, òrgan consultiu suprem del Govern de l’Estat, desplega igualment funcions destinades a vetllar per l’observança del bloc de la constitucionalitat, especialment quan la seva activitat dictaminadora té com a objecte els avantprojectes de llei o la impugnació de les disposicions de les comunitats autònomes.
De tot el que succintament s’acaba d’assenyalar emergeix un element indiscutible: els organismes consultius, més enllà de les característiques específiques de cadascun d’ells, fan interpretació de la Constitució i del bloc de la constitucionalitat. I aquesta tasca, en el marc del nostre sistema jurídic en el qual el Tribunal Constitucional és l’intèrpret suprem de la Constitució, no es pot fer d’altra manera que amb un cert diàleg entre els organismes consultius i l’alt Tribunal.
Justament l’objectiu de la publicació resultant de la Jornada és oferir diverses perspectives sobre la viabilitat i les condicions d’aquest diàleg examinant, en primer lloc, la vinculació del legislador i del mateix alt Tribunal a la jurisprudència constitucional i, a continuació, la vinculació dels òrgans consultius a la dita jurisprudència.
Per fer aquesta reflexió s’ha pogut comptar amb un conjunt de grans especialistes en la matèria que, entre tots ells, combinen la carrera acadèmica o l’experiència professional a la judicatura o a l’Administració amb l’exercici de funcions de magistrat en el Tribunal Constitucional o de membre en organismes consultius. Evocaré a continuació de manera breu algunes de les idees o consideracions més rellevants aportades pels diversos autors.
Juan Antonio Xiol i Luis López Guerra, ambdós exmagistrats del Tribunal Constitucional, més enllà de reiterar els principis generals de respecte de l’alt Tribunal als seus propis precedents i de vinculació del legislador a la jurisprudència constitucional, concorden en un element de gran transcendència: el caràcter no absolut d’aquest sotmetiment tant en un cas com en l’altre. La raó principal d’aquest plantejament és la necessitat que l’actuació del Tribunal
Constitucional i del legislador tingui en compte els canvis de la realitat social i es vinculi amb el concepte de «Constitució vivent». Juan Antonio Xiol exigeix que els canvis d’orientació de la jurisprudència constitucional estiguin justificats de forma explícita i analitza críticament alguns exemples de manca de fonamentació coherent. Per la seva banda, Luis López Guerra descriu les condicions que permeten que el legislador es pugui apartar del seguiment de la jurisprudència constitucional. En relació amb aquest punt cal esmentar un factor pertorbador, no tractat en el llibre, com és l’article 92 LOTC, que converteix els incidents d’execució de les resolucions del Tribunal Constitucional en un element de petrificació de la seva jurisprudència sense ponderar les noves circumstàncies de cada cas.
Pel que fa a la vinculació dels organismes consultius a la jurisprudència del Tribunal Constitucional, Paz Andrés Sáenz de Santa María, consellera permanent del Consell d’Estat, subratlla mitjançant eloqüents exemples que, en el cas d’aquest òrgan, l’esmentada vinculació és plena i sense fissures, mentre que Marc Carrillo, exmembre del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya, i José Luis Martín Moreno, lletrat del Consell Consultiu d’Andalusia, tot i posar en relleu que la jurisprudència constitucional ha estat i és un paràmetre ineludible i fonamental en l’exercici de la funció consultiva a nivell autonòmic, apunten la viabilitat de proposar en aquest terreny interpretacions del bloc de la constitucionalitat alternatives a les fixades per l’alt Tribunal.
En línia amb tot el que s’acaba d’assenyalar, el diàleg entre el Tribunal Constitucional i els organismes consultius autonòmics pot esdevenir un espai on aquests darrers tractin d’impulsar l’actualització o els canvis en la jurisprudència constitucional. Atès que el destinatari de l’actuació d’aquests organismes consultius és el legislador autonòmic, no cal dir que l’exercici de la funció consultiva amb aquesta intenció innovadora comporta un risc i ha de ser portat a terme amb solidesa argumental i contenció. En qualsevol cas, ha de ser un repte estimulant per al Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya i per a la resta d’organismes consultius autonòmics.
Joan Vintró Castells
President del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya (2022-2025)
L a vinculación de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
L a vinculación de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
25 de octubre de 2024
Jornada de Estudio del Consejo de Garantías Estatutarias
Luis López Guerra
Juan Antonio Xiol Ríos
Paz Andrés Sáenz de Santa María
Marc Carrillo
José Luis Martín Moreno
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 270, 271 y 272 del Código penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.
© 2025 Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya
Palau Centelles
Baixada de Sant Miquel, 8 08002 Barcelona
Fotografía cubierta: Techo de la sala principal de la planta noble del Palau Centelles © Consejo de Garantías Estatutarias
Autor: Pere Vivas
© 2025 Atelier
Santa Dorotea 8, 08004 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibrosjuridicos.com
Tel.: 93 295 45 60
ISBN: 979-13-87867-32-4
Depósito legal: B 15175-2025
Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es
Impresión: Winihard
Presentación
Joan Vintró Castells
L a vincu L ación deL L egisL ador a L a jurisPrudencia deL t ribuna L constituciona L
Luis López Guerra
L a vincu L ación deL t ribuna L constituciona L a su jurisPrudencia (Los cambios inter Pretativos) ............ 39
Juan Antonio Xiol Ríos
mesa redonda: L a vincuL ación de Los órganos consuLtivos a L a jurisPrudencia deL t ribuna L constituciona L Paz Andrés Sáenz de Santa María .......................
PRESENTACIÓN
El libro que me complace presentar recoge los textos aportados por los ponentes participantes en la Jornada de Estudio sobre «La vinculación de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional» que tuvo lugar el 25 de octubre de 2024 en el Palau Centelles de Barcelona, sede del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña. Quede constancia del agradecimiento a todos los autores por sus valiosas contribuciones y a los miembros y servicios de la institución por su eficiente colaboración en la edición de la obra.
La celebración de esta Jornada supuso para el Consejo de Garantías Estatutarias reanudar, con vocación de continuidad, una actividad de reflexión y debate sobre determinados aspectos ligados al ejercicio de sus funciones. Los antecedentes son los seminarios sobre «Autonomía y Justicia» y sobre «Autonomía y Derecho», iniciados en la etapa del Consejo Consultivo de la Generalitat (1981-2009), institución antecesora de la nuestra.
El Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña, al igual que en su día el Consejo Consultivo de la Generalitat, es una institución que presenta una singularidad en el sistema institucional del Estado autonómico español. Esta nota le viene dada por la opción estatutaria, tanto de 1979 como de 2006, de disponer de un órgano consultivo con una misión específica: defender el valor normativo del Estatuto como norma fundamental del sistema de autogobierno de Cataluña.
El Consejo de Garantías asume la tarea de velar por la primacía de las normas estatutarias en una doble vertiente. Internamente, respecto de las instituciones de la Generalitat, mediante sus competencias de examen de las iniciativas legislativas en trámite en el Parlamento y de las normas con rango de ley del Gobierno. Externamente, respecto de las instituciones del Estado, a través de sus atribuciones de previo dictamen en relación con el planteamiento de recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia por el Parlamento de Cataluña, el Gobierno de la Generalitat o los entes locales.
Esta especificidad funcional confiere al Consejo de Garantías Estatutarias una incidencia en la forma de gobierno de Cataluña y le otorga un perfil
diferente al de las instituciones consultivas tradicionales, acercándolo en cierta manera a los órganos de justicia constitucional.
Con fórmulas institucionales diferentes, otros organismos consultivos autonómicos llevan a cabo también funciones similares de control de estatutariedad y de constitucionalidad. En algunos casos, lo llevan a cabo siguiendo el modelo tradicional de los órganos consultivos del poder ejecutivo y, en otros, a través de instituciones consultivas de carácter mixto que en la clásica función de asesoramiento legal del Gobierno suman el control de estatutariedad y de constitucionalidad de las iniciativas legislativas en trámite en el Parlamento correspondiente. Por su parte, el Consejo de Estado, órgano consultivo supremo del Gobierno del Estado, despliega igualmente funciones destinadas a velar por la observancia del bloque de la constitucionalidad, especialmente cuando su actividad dictaminadora tiene como objeto los anteproyectos de ley o la impugnación de las disposiciones de las comunidades autónomas.
De todo lo que sucintamente acaba de señalarse emerge un elemento indiscutible: los organismos consultivos, más allá de las características específicas de cada uno de ellos, interpretan la Constitución y el bloque de la constitucionalidad. Y dicha tarea, en el marco de nuestro sistema jurídico en el que el Tribunal Constitucional es el intérprete supremo de la Constitución, no puede hacerse de otro modo que con un cierto diálogo entre los organismos consultivos y el alto Tribunal.
Justamente el objetivo de la publicación resultante de la Jornada es ofrecer varias perspectivas sobre la viabilidad y condiciones de este diálogo examinando, en primer lugar, la vinculación del legislador y del propio alto Tribunal a la jurisprudencia constitucional y, a continuación, la vinculación de los órganos consultivos a dicha jurisprudencia.
Para hacer esta reflexión ha podido contarse con un conjunto de grandes especialistas en la materia que, entre todos ellos, combinan la carrera académica o la experiencia profesional en la judicatura o en la Administración con el ejercicio de funciones de magistrado en el Tribunal Constitucional o de miembro en organismos consultivos. Evocaré a continuación de forma breve algunas de las ideas o consideraciones más relevantes aportadas por los diversos autores.
Juan Antonio Xiol y Luis López Guerra, ambos exmagistrados del Tribunal Constitucional, más allá de reiterar los principios generales de respeto del alto Tribunal a sus propios precedentes y de vinculación del legislador a la jurisprudencia constitucional, concuerdan en un elemento de gran
trascendencia: el carácter no absoluto de dicho sometimiento tanto en un caso como en el otro. La razón principal de este planteamiento es la necesidad de que la actuación del Tribunal Constitucional y del legislador tenga en cuenta los cambios de la realidad social y se vincule con el concepto de «Constitución viviente». Juan Antonio Xiol exige que los cambios de orientación de la jurisprudencia constitucional estén justificados de forma explícita y analiza críticamente algunos ejemplos de falta de fundamentación coherente. Por su parte, Luis López Guerra describe las condiciones que permiten que el legislador pueda apartarse del seguimiento de la jurisprudencia constitucional. En relación con este punto hay que mencionar un factor perturbador, no tratado en el libro, como es el artículo 92 LOTC, que convierte los incidentes de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional en un elemento de petrificación de su jurisprudencia sin ponderar las nuevas circunstancias de cada caso.
En lo que concierne a la vinculación de los organismos consultivos a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Paz Andrés Sáenz de Santa María, consejera permanente del Consejo de Estado, subraya mediante elocuentes ejemplos que, en el caso de este órgano, la citada vinculación es plena y sin fisuras, mientras que Marc Carrillo, exmiembro del Consejo de Garantías
Estatutarias de Cataluña, y José Luis Martín Moreno, letrado del Consejo Consultivo de Andalucía, a pesar de poner de relieve que la jurisprudencia constitucional ha sido y es un parámetro ineludible y fundamental en el ejercicio de la función consultiva a nivel autonómico, apuntan la viabilidad de proponer en este ámbito interpretaciones del bloque de la constitucionalidad alternativas a las fijadas por el alto Tribunal.
En línea con todo lo que acaba de señalarse, el diálogo entre el Tribunal Constitucional y los organismos consultivos autonómicos puede convertirse en un espacio donde estos últimos traten de impulsar la actualización o los cambios en la jurisprudencia constitucional. Dado que el destinatario de la actuación de estos organismos consultivos es el legislador autonómico, huelga decir que el ejercicio de la función consultiva con esta intención innovadora comporta un riesgo y debe ser llevado a cabo con solidez argumental y contención. En cualquier caso, debe ser un reto estimulante para el Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña y para el resto de organismos consultivos autonómicos.
Joan Vintró Castells
Presidente del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña (2022-2025)