c ircular dE maTErial E s, produc Tos y r E siduos
CONSEJO EDITORIAL
miguEl ÁngEl collado yurriTa
Joan EgEa FErnÁndEz
isabEl FErnÁndEz TorrEs
José ignacio garcía ninET
JaviEr Lopéz García dE la SErrana
bElén noguEra dE la muEla
luis priETo sanchís
Francisco ramos méndEz
ricardo roblEs planas
sixTo sÁnchEz lorEnzo
JEsús-maría silva sÁnchEz
Joan manuEl TrayTEr JiménEz
Juan José TrigÁs rodríguEz Director de publicaciones
T ribu Tación circular 2.0: la T ribu T ación para impulsar la E conomía circular dE maTErialEs, producTos y rEsiduos
Sofía Arana Landín
Colección: Atelier Financiero
Director:
Miguel Ángel collado yurri Ta (Catedrático de Derecho financiero y tributario de la UCLM)
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.
Este libro ha sido sometido a un riguroso proceso de revisión por pares.
Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es
Impresión: PODIPRINT
A mis hijos, quienes, entre muchísimas otras cosas, me han enseñado la importancia de la Economía Circular. El mundo es mejor con personas como vosotros.
Í ndice
1. Concepto e historia de la EC
2. La irrupción de la Tributación Circular: sentando sus bases y superando sus obstáculos
2.1. Sentando las bases de la Tributación
en la UE
2.2. Superando los obstáculos a los que se enfrenta la Tributación Circular en la UE .........................................
2.3. El obstáculo del requisito de la unanimidad ....................
2.4. La Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo «Hacia una toma de decisiones más eficiente y democrática en materia de política fiscal de la UE»
3. Posibles vías para superar el requisito de la unanimidad
3.1. La «cláusula pasarela» del art. 48 TUE .........................
3.2. El posible uso del mecanismo de cooperación reforzada de los arts. 327 a 333 TFUE ......................................
3.3. El uso del Soft Law
3.4. Las resoluciones del TJUE
3.5. La posibilidad de imponer tributos desde la UE directamente a sus ciudadanos ..............................................
4. La transición a la Tributación Circular en la UE .....................
5. Mirando hacia atrás para poder mirar hacia adelante: buscando las raíces del principio de capacidad económica para entender su adecuación a la Tributación Circular
5.1. Orígenes del principio de capacidad contributiva
5.2. La ausencia del principio de capacidad económica como tal en el ámbito comunitario ......................................
6. La incorporación de criterios medioambientales de circularidad en nuestro sistema tributario 71
7. La EC en el mundo 76
PA rte segundA
l A ProF usA regul Ación en m Ateri A de ec en l A ue
1. Reglamento de taxonomía para actividades sostenibles en la UE 91
2. El principio de no causar un daño ambiental significativo (DNSH) como principio transversal en continua evolución ......................... 94
3. Empezando por medir lo que de verdad importa para dar el paso a la Tributación Circular 2.0 98
4. Las Directivas de eficiencia energética: Directiva 2018/2001 de fomento del uso de energías renovables (que deroga la Directiva 2009/28/CE), Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012 -modificada por la Directiva (UE) 2018/2002, de eficiencia energética ........................................
5. Medidas en que trabaja la UE para impulsar la EC
5.1. En materia de normativa
5.2. La Directiva UE 2022/2464 (CSRD) sobre presentación de información sobre sostenibilidad de las empresas .......................... 109
PA rte tercer A
l A tr A nsición A l A ec en e sPA ñ A .................................
1. La Estrategia española de EC ....................................
1.1. Los criterios de circularidad en el Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia 115
1.2. El principio DNSH en el Mecanismo de Recuperación, Transformación y Resiliencia
1.3. La autoevaluación del DNSH en el MRR ........................
2. La Ley 7/2022, de 8 de abril, de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular ......................................... 120
2.1. Las diferentes Leyes de Residuos anteriores a la Ley 7/2022, de 8 de abril de Residuos y Suelos Contaminados para la Economía Circular 121
2.2. La evolución en el concepto de residuo como base de los nuevos tributos de EC ............................................ 124
2.3. La Responsabilidad ampliada del productor (RAP) como consecuencia del principio «quien contamina, paga» 130
2.4. Medidas tributarias de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una Economía Circular ............... 133
2.5. El Impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables ... 134
2.5.1. Hecho imponible ....................................
2.5.2. Ámbito objetivo de aplicación ..........................
2.5.3. Ámbito espacial de aplicación del impuesto 150
2.5.4. Exenciones 151
2.5.5. Supuestos de no sujeción .............................. 159
2.5.6. Base imponible .....................................
2.5.7. Tipo de gravamen ................................... 163
2.5.8. Deducciones y devoluciones ............................ 163
2.5.10. Obligaciones formales de la Orden del Ministerio de Hacienda de 1314/2022 168
2.5.11. Valoración del tributo especial sobre envases de plástico de un solo uso con respecto a su finalidad extrafiscal: ¿se trata de un tributo circular? ................................ 171
2.6. Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos 173
2.6.1. Los precedentes a nivel de CCAA 174
2.6.2. Sobre la configuración del Impuesto como básico con vocación de cesión a las CCAA ................................ 176
2.6.3. Ámbito de aplicación del impuesto ...................... 181
3. Otras posibles medidas fiscales en apoyo de la EC aún por explorar ..... 186
3.1. Un posible tributo al carbono 188
4. Medidas de apoyo de la EC en el IS 189
4.1. La consideración de la partida dedicada a la adopción de medidas para la transformación en materia de EC como gasto deducible y su contrapartida ......................................... 193
4.2. Sobre la deducción referente a los gastos de propaganda y publicidad para la difusión de acontecimientos de excepcional interés público del art. 27 de la Ley 49/2002 198
4.5. La desaparición de la deducción por inversiones medioambientales ... 205
4.6. Régimen fiscal especial de la minería: el posible cambio mediante la transformación hacia la búsqueda, extracción y suministro de minerales críticos y tierras raras 206
4.7. Propuesta 215
5. Cambios de circularidad en el IVA ...............................
5.1. La extensión de la inversión del sujeto pasivo ...................
5.2. El Régimen especial del IVA de los bienes usados (REBU) .........
5.3. Disposición final tercera de la Ley 7/2022, de 8 de abril: modificación del Régimen fiscal de las donaciones de productos a través de la LIVA ...................................................
5.4. Propuesta
6. El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados ...............................................
8. Conclusiones finales ...........................................
P rólogo
Es una gran satisfacción volver a prologar de nuevo, como ya hiciera en 2021 con la obra «Sostenibilidad y Fiscalidad», esta última monografía de Sofía Arana Landin, que versa sobre la problemática tributaria que suscita la llamada Economía circular.
Debo destacar que el estudio actual forma parte de un trabajo de investigación más amplio, que la profesora Sofía Arana presentó en el concurso público mediante el que obtuvo con toda brillantez y merecimiento, el 4 de marzo de 2024, la plaza de Catedrática de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad del País Vasco (plaza adscrita a la Facultad de Derecho de San Sebastián). Culminaba así —desde la perspectiva funcionarial— una carrera académica ligada en buena medida a la Universidad y Centro mencionados, donde es de desear, por el bien de la propia institución, que pueda continuar desarrollando durante el largo periodo que aún le resta en activo la amplia y fructífera labor, tanto docente como investigadora, que hasta ahora ha llevado a cabo. La obtención de la cátedra responde a esa brillante trayectoria, a sus indudables méritos, y llega, ¿por qué no decirlo?, después de haber superado también, desde la serenidad y la calma, algunas injustificables zancadillas de personas en teoría próximas, como por desgracia no resulta infrecuente en un mundo tan cerrado como es para tantas cosas, paradójicamente, el de la Universidad. Es de resaltar, asimismo, que sea la primera mujer en conseguir la plaza desde que, en 1969, la Facultad de Derecho de San Sebastián comenzase su andadura.
La profesora Sofía Arana aborda en el presente estudio la fiscalidad de la Economía circular, adentrándose una vez más en el análisis de cuestiones tributarias vinculadas a la defensa y protección del medio ambiente, temática de la que es una reconocida experta y que constituye una de las líneas de investigación preferente en su trayectoria universitaria, que se ha intensificado tras su última estancia como profesora visitante en el Environmental Law Institute de Washington DC y los conocimientos allí adquiridos. La obra refleja, como ya se ha dicho, el grueso del trabajo de investigación realizado para acceder a la cátedra de Derecho Financiero y Tributario, y en ella se hace un completo aná-
lisis —con la salvedad que se dirá— del tratamiento fiscal que se dispensa a las cuestiones concernientes al ámbito de la Economía circular, partiendo de la situación existente al respecto en la Unión europea, y descendiendo después a la regulación de distinta índole aprobada en España. Análisis que se acota en esta oportunidad, para que la concreción del objetivo impida dispersar la atención y facilite una mayor profundidad, al examen del sector de la Economía circular que versa sobre materiales, productos y residuos, y del que se excluyen otras parcelas que merecen a su vez atención específica, como las relativas al ámbito de las distintas energías.
El respeto a los razonables límites de extensión concedidos a estas líneas de presentación impide hacer referencia a cada una de las múltiples cuestiones de interés que la obra plantea. Valga citar, por apuntar al menos algunas, el examen dedicado a las dificultades que en la esfera comunitaria suscita el requisito de la unanimidad exigido para la toma de decisiones en esta materia, y las alternativas que se ofrecen para superarlo. También son de destacar las consideraciones sobre el impacto del principio de capacidad económica o contributiva en la ordenación tributaria de las operaciones y actividades propias de la Economía circular, y sobre el diferente alcance del principio según se proyecte sobre el Derecho comunitario europeo o sobre el Derecho español interno. Y, por mencionar un último aspecto, entre tantos, resulta particularmente llamativa la visión que se dispensa a los gastos laborales o de mano de obra que ocasiona el mantenimiento y reparación de los bienes, en cuanto necesarios para prolongar su utilización, y que se vincula al coste adicional provocado por la tributación en el IVA de dichos servicios de reparación. La autora apuesta por elevar la carga fiscal en el IVA, a fin de que el incremento de los impuestos indirectos al consumo reduzca la adquisición de bienes prescindibles, y el consiguiente derroche y mal uso de los mismos, pero postula también que en la cuantificación del IVA de los servicios de reparación y conservación se tengan en cuenta los costes laborales que su prestación comporta. Del mismo modo, sugiere una reducción de la tributación directa en el IRPF de dichas rentas de trabajo, planteamientos todos ellos —de incremento de la imposición indirecta y simultánea merma de la directa—, que mueven, necesariamente, a la reflexión y a ampliar la perspectiva, por cuanto no se acomodan a la ortodoxia tradicional sobre la justicia tributaria y al papel que en su desarrollo y preservación juegan los distintos impuestos directos e indirectos.
Las breves referencias anteriores son ya suficientemente ilustrativas de que, como es una constante en todas sus aportaciones, la profesora Arana afronta sus investigaciones y publicaciones con una extraordinaria amplitud de miras, partiendo siempre de aquellos aspectos de orden general que permiten detectar la dimensión de los problemas, y sin eludir jamás las cuestiones polémicas que surjan en el camino ni escatimar esfuerzos para analizarlas con el máximo rigor, fijando además posición personal al respecto. Mas, el hecho de que el estudio afronte de forma prolija los referidos aspectos de dimensión general no merma ni un ápice el detalle con el que se analiza después cada una de las figuras tributarias y de las disposiciones fiscales que pueden insertarse en el ámbito de
la Economía circular. También en este análisis minucioso la autora acredita su dominio de la materia, pese a encontrarnos una vez más fuera de la zona de confort que proporciona el examen de tributos más consolidados y que concentran una atención mayoritaria. Debe destacarse, además, en lo que constituye a su vez otro rasgo característico de la autora, la riqueza y amplitud de las fuentes bibliográficas utilizadas, entre las que merecen resaltarse, en particular, las de habla anglosajona.
Es oportuno referir también que, del trabajo de investigación originario, elaborado, como ya se ha dicho, para su presentación en el concurso a la cátedra de Derecho Financiero y Tributario de la Facultad de Derecho de San Sebastián, se ha dejado al margen, y no figura por tanto en la presente monografía, una parte significativa del mismo. Se trata de la parte del estudio dedicada al examen de la Economía circular en la Comunidad autónoma del País Vasco, donde, partiendo de las acciones emprendidas en dicha comunidad, a raíz principalmente del Plan para la Economía circular y la Biodiversidad de Euskadi, se analizan las medidas tributarias, tanto vigentes como de lege ferenda, que a la luz del Concierto económico se han dictado o debieran, según la autora, aprobarse en el futuro. Esa parte del estudio, dotada de identidad propia, ha sido reconocida con la concesión del premio Jesús María Leizaola y, con arreglo a las bases del mismo, va a ser publicada por el Instituto Vasco de Administración Pública (IVAP). Esta prestigiosa distinción es una muestra patente de la calidad que atesora, en su globalidad, la investigación realizada por la profesora Sofía Arana sobre los aspectos fiscales de la Economía circular, y constituye un acicate añadido para prestar la máxima atención al texto que ahora se publica. Termino ya, para no rebasar la extensión asignada. El lector tiene ante sí un estudio riguroso de la profesora Sofía Arana en el que acredita su dominio en una materia que conoce a fondo y de la que es, permítaseme reiterarlo, una reconocida experta. Como buena investigadora nos traslada sus más recientes reflexiones sobre la problemática fiscal de la Economía circular, aunque ello no suponga en modo alguno que sus estudios sobre el tema hayan concluido. Cabe esperar fundadamente que, con el bagaje ya acumulado, seguirá ahondando en su análisis y llegarán otras publicaciones con nuevas y originales consideraciones que enriquecerán aún más las aportaciones ya realizadas. Por el momento, no queda más que felicitarle por la meritoria obra presente, animarle de forma intensa a proseguir la línea de investigación sobre la fiscalidad del medio ambiente tan fructíferamente desarrollada, y esperar, con todo interés, sus futuros trabajos sobre éste o cualquier otro asunto tributario.
Marco Antonio Rodrigo Ruiz
A brevi Atur A s
AAPP Administraciones Públicas
AAVV Autores varios
AEAT Agencia Española de Administración Tributaria
AFNOR Association française de Normalisation
AN Audiencia Nacional
APA Advanced Pricing Agreement
art. artículo
BAT Best Available Technology
BATNEEC Best Available Technology Not Entailing Excessive Costs
Bcorps Benefit corporations
BEFIT Business in Europe: Framework for Income Taxation
BEPS Base Erosion and Profit Shifting
BEV Battery Electric Vehicle
BICCIS Base Imponible Común Consolidada del Impuesto sobre Sociedades
BOE Boletín Oficial del Estado
BS British Standard
CA Comunidad Autónoma
CapEx Capital Expenses
CAS Continued adaptative systems
CCAA Comunidades Autónomas
CD Compac disk
CE Constitución Española
CEE Comunidad Económica Europea
CESE Comité Económico y Social Europeo
Cfr.: confróntese
CIP Código de Identificación del Plástico
CMCE Comisión mixta del concierto Económico
CO2 Dióxido de Carbono
CPP Colaboración público-privada
CRM Critical raw materials
CSRD Corporate Sustainability Reporting Directive
D.A. Disposición Adicional
DAC7 Directiva UE 2021/514
D.F.: Disposición Final
DEI Directiva de Emisiones Industriales
DFERI Directiva de fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables I
DFERII Directiva de fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables II
DGT Dirección General de Tributos
DNSH Do No Significant Harm
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea
DVD Digital Versatile Disk
ECLI European Case Law Identifier
EEA European Environment Agency
EEB European Environmental Bureau
EC Economía Circular
EC1.0 EC en relación a la gestión de residuos
EC 2.0 Ecología industrial como una disciplina que rastrea el flujo de energía y materiales desde los recursos naturales hasta su eliminación
EC 3.0 Maximizar la retención de valor en la era del agotamiento de los recursos
EEL Entidades locales
EEMM Estados Miembros
EFRAG Grupo Asesor Europeo de Información Financiera
EM Estado Miembro
ENAC Entidad Nacional de Acreditación
EPI Environmental Performace Index
ERA European Research Area
ESRS Estándares de información de sostenibilidad
ESS Economía Social y Solidaria
Etc. etcétera
EU European Union
EURATOM Agencia europea para la Energía Atómica
FAO Food Administration Organization
FCEV Fuel Cell Electric Vehicle
FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional
FJ Fundamento Jurídico
FMI Fondo Monetario Internacional
GAP General assesment performance
GEI Gases de efecto invernadero
GGEI Índice global de economía verde
GLoBE Global anti Base Erosion
GTE Gravamen temporal energético
GTECYFC Gravamen temporal de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito
G7 Grupo de los 7 países más industrializados
G20 Grupo de los veinte
HEV Hybrid Electric Vehicle
HFP Hacienda y Función Pública
HORECA Hostelería, restauración y catering
IAF International Accreditation Forum
IBDF International Bureau of Fiscal Documentation
ICEX Instituto de Comercio Exterior
IDH Índice de desarrollo humano
IEA Agencia de Energía Internacional
IEEPNR Impuesto Especial sobre Envases de Plástico No Reciclables
IGAE Intervención General de la Administración del Estado
IIEE Impuestos Especiales
ILAC International Laboratory Accreditation Cooperation
INCITE Innovation Center for Industrial Transformation and Emmisions
INE Instituto Nacional de Estadística
IPPC Integrated pollution prevention and control
IRNR Impuesto sobre la Renta de No Residentes
IRPF Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
IS Impuesto sobre Sociedades
ISA Índice de sostenibilidad ambiental
ISSB Consejo de normas internacionales de sostenibilidad
ISD Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones
ISO International Organization for Standardization
ISP inversión del sujeto pasivo
ITPAJD Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido
I+D+I Investigación, desarrollo e innovación
LCSP Ley de Contratos del Sector Público
LCTI Ley de la Ciencia, Tecnología e Innovación
LGT Ley General Tributaria
LIVA Ley del IVA
LOFCA Ley Orgánica de Financiación de Comunidades Autónomas
LPAC Ley del Procedimiento Administrativo Común
LRHL Ley Reguladora de Haciendas Locales
LRJAP Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
LRSC Ley de Residuos y suelos Contaminados
MACSI Imposta sul consumo dei Manufatti con Singolo Impiego
MITECO Ministerio para la Transición Ecológica
MRR Mecanismo de Recuperación y Resiliencia n. o nº número
NEIS Normas Europeas de Información de Sostenibilidad de la Directiva
NIIF Normas internacionales de información financiera
NO2 Dióxido de Nitrógeno
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OMC Organización Mundial del Comercio
ONU Organización de Naciones Unidas
Op.cit: Opera citada
OpEx Operational expenses
OS Operaciones societarias
PERTE Proyecto estratégico para la recuperación y transformación económica
PET Polietileno Tereftalato
PGE Presupuestos Generales del Estado
PHEV Plug in Hybrid Electric Vehicle
PIB Producto Interior Bruto
PPCP Prestación Patrimonial de Carácter Público
PPCPNT prestación patrimonial de carácter público no tributaria
PPP Public private partnership
PRTR Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia
TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
TPO Transmisiones Patrimoniales Onerosas
TS Tribunal Supremo
TTHH Territorios Históricos
TUE Tratado de la Unión Europea
UE Unión Europea
UNGA United Nations General Assembly
Vid. véase
VIDA VAT in the Digital Age
Vol. volumen
i ntroducción
«Las especies que sobreviven no son las más fuertes, ni las más inteligentes, sino aquellas que se adaptan mejor al cambio»1.
(Charles Darwin)
Tal vez pueda llamar la atención que comience estas líneas con una cita no perteneciente a ninguno de los grandes tributaristas de nuestro país, sino de un biólogo del siglo xix , nada más y nada menos que Charles Darwin. Sin embargo, la cita es muy indicativa de nuestra situación actual, ya que somos la generación de las nuevas tecnologías, la pandemia, la emergencia climática, la del cambio constante.
Además, si algo estamos aprendiendo en las diferentes disciplinas en los últimos tiempos es la necesidad de complementarnos con otras a las que no habríamos mirado hace relativamente poco, pero que aportan un significado más profundo a aquello que hacemos.
C apra ya nos señalaba hace décadas la necesidad de no trabajar en lo que el denominaba «silos»2 . Los problemas son sistémicos, por lo que las soluciones no pueden quedar limitadas a una materia, sino que deben ser también sistémicos. Así, la estrategia transversal y la adaptación resultan ineludibles en esta transición irremediable que ha sido calificada por el Comité de Expertos para la Reforma tributaria como una de las «tareas del siglo»3.
1. DARWIN, C., (1859), El origen de las espec ies, capítulo V.
2. CAPRA, F. (1984), The turning point, ed. Bantham books, Londres.
3. Cfr. AAVV (2022), Libro Blanco sobre la reforma tributaria, ed. IEF, Madrid, p. 207:» Sin duda, nos encontramos ante unos tributos imprescindibles para lo que se vislumbra como una de las principales «tareas del siglo», la transición relativamente rápida hacia sociedades descarbonizadas y que minimicen el uso de recursos materiales.» La obra conjunta en la que participan expertas tributarias junto a economistas se encuentra disponible en línea en la siguiente dirección: https://www.ief.es/docs/investigacion/comiteexpertos/LibroBlancoReformaTributaria_2022.pdf
La idea de la adaptación continua de Darwin no es nueva en otros ámbitos, como el económico. El economista B Einhock Er , siguiendo la teoría CAS (Continued Adaptative Systems) entiende la economía como un « sistema complejo de adaptación», como un metabolismo que ya no funciona con la economía lineal y hay que readaptar, dando el paso a la Economía Circular (EC)4.
Estamos en un momento importante en esa adaptación al cambio. WEbsTEr nos anuncia que estamos próximos a lo que denomina « cambio penetrante» 5 cuando afirma que « el coste de extraer tanto la energía como los materiales aumenta a medida que su calidad y su accesibilidad disminuye, creando un suelo en los precios desde el lado de la oferta.» De este modo, podemos afirmar que la economía global, tal cual la conocemos hasta el momento, resulta insostenible. La opción de continuidad de nuestro modelo lineal es simplemente irreal, una utopía, una ilusión, ya que la economía global consume anualmente más de un billón de toneladas de materiales, de los cuales en torno al 90% terminan siendo residuos. Sólo el paso a la EC puede hacer que los 10 billones de personas a los que se estima que llegará la tierra en 2050 puedan seguir viviendo en ella. Como afirma muy gráficamente el apartado sobre hechos y cifras del informe Naciones Unidas de 2015 con respecto al ODS 12: «Solo tenemos una Tierra, pero en 2050 el consumo mundial será el equivalente al de tres planetas 6 ».
Además, los recursos no son infinitos y la actual crisis de suministros que afecta a la cadena de valor en los diferentes sectores y etapas resulta ya muy indicativa de una extremada dependencia de otros países y de la acuciante necesidad de cambiar de esquemas. Ello va unido a unos precios disparados de los recursos energéticos procedentes de combustibles fósiles. Recordemos que, conforme indican Murray y H ansEn, diez de las 12 últimas crisis han ido precedidas de este aumento significativo de los precios del petróleo7
Se trata de la tormenta perfecta: una crisis de suministros que obliga a cambiar de esquemas, a intentar producir diferente, tal vez con materiales alternativos, más cerca, reduciendo costes logísticos y a evitar la dependencia de otros países, normalmente asiáticos, para poder producir a poder ser de forma local; una crisis de recursos, entre ellos también energéticos, que obliga a buscar otras fuentes de energía alternativas y más cercanas; una emergencia climática, que obliga a plantearse en serio unos estándares medioambientales obligatorios y que provoca gravísimas consecuencias a nivel personal, social, económico; una crisis de empleo, con una falta de mano de obra allí donde más
4. BEINHOCKER, E. (2006), Origin of Wealth: Evolution, Complexity, and the Radical Remaking of Economics, Harvard Business Review.
5. WEBSTER, K., (2017), The Circular Economy: a wealth of flows, ed. Ellen MC Arthur Foundation, Isle of Wight, p. 28.
6. Cfr. UN (2015), Facts and figures, SDG number 12: Responsible consumption and production, why it matters. Disponible en red en: https://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainableconsumption-production/
7. MURRAY, J., y HANSEN, J., «Peak Oil and Energy Independence: Myth and Reality», EOS, vol. 94, nº 28, 2013, pp. 245-246.
se necesita y un alto nivel de desempleo provocado, en parte, por ese traslado de nuestra producción fuera; un país envejecido, con un sistema de pensiones que no se sostiene junto a una de las tasas más bajas de natalidad; una deuda disparada, hasta niveles preocupantes. S chumach Er ya nos advertía que « una economía basada en el paradigma del crecimiento y la búsqueda de la riqueza es insostenible por definición 8 ».
En definitiva, sólo el cambio es posible y de nuestra capacidad para adaptarnos al mismo dependerá nuestro futuro. El cambio de paradigma no es ya una opción más, es una obligación para poder adaptarnos, es lo que nos queda, por mucho que el cambio sea inicialmente difícil y hasta disruptivo.
Los científicos y economistas llevan décadas avisando de las catastróficas consecuencias de nuestro modelo hasta el punto de entender que el modelo capitalista actual está ya agotado. Tal vez estas últimas décadas reinaba el escepticismo, ahora los efectos resultan tan patentes como innegables: ha pasado a tratarse de una emergencia. Así, en palabras de M arT ín Ez vazqu Ez , Tr Á nch Ez m arT ín y sanz a rcEga « la nueva realidad climática ya condiciona transversalmente eld iseño de las políticas públicas en la mayoría de los Estados 9 » m arT ín Ez vazqu Ez , T r Á nch Ez m arT ín y sanz a rcEga10 nos señalan que «El cambio climático y la necesidad de contener sus efectos condiciona el marco en el que ya se desenvuelven las políticas públicas de la mayoría de los países. En este sentido, las políticas de lucha contra el cambio climático se vienen agrupando en dos grandes categorías. Por un lado, se definen las políticas de mitigación (o descarbonización), que son el conjunto de acciones dirigidas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, consideradas la fuente que provoca y acelera el calentamiento global. Por otro lado, se encuentran las políticas de adaptación, que englobarían aquellas acciones dirigidas a limitar los impactos y riesgos derivados del cambio climático sobre los sistemas ecológicos y los sectores económicos». Resulta innegable la necesidad de mitigar a la vez que de adaptarnos, sabiendo a dónde queremos llegar.
Decía Yogui bErra : «Si no sabes dónde vas, puede que no llegues 11»en exactamente el mismo sentido que S én Eca cuando afirmaba que «no hay viento favorable para el marinero que no sabe dónde ir» o el padre de la fisiología Claude B Ernard que decía que «quien no sabe lo que busca nunca entenderá lo que encuentra».
En este sentido, creemos que resulta tan fundamental entender la necesidad como la dirección de este cambio. De este modo, por lo menos, sabemos que
8. Ernst Friedrich Schumacher, fue un autor de culto clásico de la década de los 70 cuya tesis ya advertía de la imposibilidad de proseguir la senda de la economía lineal.
9. MARTÍNEZ VÁZQUEZ, J., TRÁNCHEZ MARTÍN J.M. y SANZ ARCEGA, E., «Cambio climático y federalismo fiscal: retos y propuestas para España», Papeles de Economía Española, nº 182, 2024, p. 142.
10. MARTÍNEZ VÁZQUEZ, J., TRÁNCHEZ MARTÍN J.M. y SANZ ARCEGA, E., «Cambio climático...», op.cit.,, p. 132.
11. Frase del beisbolista Yogui Berra recogida por DOERR, J. (2017), Measure what matters, ed. Penguin, Londres, p,3.
solo el cambio es posible, es una mergencia y hacia dónde tenemos que ir: tanto Naciones Unidas, como la UE, el G-20 o la OCDE están de acuerdo en que necesitamos ir hacia una mundo climáticamente neutro para 2050 y sabemos que el camino que nos lleva a ese objetivo es la EC: «de crecimiento regenerativo que devuelva al planeta más de lo que toma de él, avanzar hacia el mantenimiento de su consumo de recursos dentro de los límites que encierra el planeta y, con tal fin, esforzarse por reducir su huella de consumo y duplicar su tasa de utilización de material circular en la próxima década12 ».
La EC se presenta como pieza clave para generar valor en los campos económico, social y medioambiental, que constituyen las tres dimensiones del desarrollo sostenible. Ampliar la escala de la EC contribuye decisivamente a lograr la neutralidad climática de aquí a 2050 y a desvincular el crecimiento económico del uso de recursos, garantizando al mismo tiempo la competitividad a largo plazo. La EC no sólo reducirá las emisiones de CO2, sino que estimulará el crecimiento económico y creará oportunidades de empleo. La UE califica el proceso de transición a la EC como de « irreversible»13
Además, la EC tiene ventajas para los ciudadanos, ya que los productos duran más o son más fáciles de reparar, actualizar, volver a fabricar, reutilizar o reciclar. También resulta ventajosa para las empresas, porque se consigue una mayor eficiencia en el uso de los recursos14.
Según Naciones Unidas la EC contribuye a la resolución de los tres problemas medioambientales más acuciantes: el uso excesivo de recursos o sobreexplotación, el calentamiento global y la pérdida de biodiversidad, además de todos los impactos negativos derivados de los mismos. Se calcula que el abordar el uso excesivo de materias primas puede contribuir a prevenir la pérdida de biodiversidad y de agua en un 90%, un 50% de los gases de efecto invernadero y la escasez de algunos materiales básicos15. Además, al aumento de la demanda de materias primas, siendo varias de ellas finitas y la escasez de recursos para abastecer a una población creciente, deberíamos añadir, en nuestro caso, sin lugar a dudas, la dependencia de otros países para las materias primas. No sólo en la UE dependemos excesivamente de otros países externos para conseguir materias primas, sino que además su extracción y transporte a la UE hace aumentar el consumo de energía y las emisiones de dióxido de carbono (CO2).
Así, el futuro habrá que interpretarlo de forma diferente, en clave tecnológica y digitalización, que reducirá drásticamente los costes marginales para
12. Extraido del Nuevo Plan de acción para la EC por una Europa más limpia y más competitiva, 2020. Accesible en: https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/ economia-circular/nuevoplandeaccionparalaeconomiacircular_tcm30-527275.pdf
13. Plan de acción de EC de la UE, (2020).
14. Cfr. Tribunal de Cuentas Europeo (2023), Informe especial 17/2023: Economía Circulartransición lenta de los Estados Miembros a pesar de la acción de la UE Disponible en: https:// www.eca.europa.eu/es/publications/sr-2023-17
15. UN, Environment, International Resources Panel, Global Resources Outlook 2019, Natural Resources for the Future We Want, Implications for Business Leaders, (2019), Ginebra. Disponible en https://www.resourcepanel.org/reports/global-resources-outlook.
permitir el salto a una EC, no dependiente de las materias primas. Para ello no sólo hay que disponer de la voluntad de realizar el cambio y de los procesos tecnológicos adecuados, sino también de la forma de elegir en primer lugar, los principios sobre los que ha de sustentarse el nuevo sistema y en segundo lugar, indicadores fiables para poder medir el progreso y rectificar si fuera necesario, además de plantear unas medidas adaptadas a cada sector de la economía de forma pormenorizada. Tenemos que trabajar colaborativamente a todos los niveles, micro, meso y macro y con una profunda estrategia transversal.
A nivel público, la opción elegida de circularidad a todos los niveles: público y privado, entes supranacionales, como la OCDE, la ONU, por la UE, entes nacionales como prácticamente todos los países desarrollados, por España y hasta por las diferentes Comunidades Autónomas (CCAA) y entidades locales (EELL) que van aprobando sus planes de circularidad. De este modo, la cooperación entre los diferentes niveles va a resultar una necesidad y el efecto será simbiótico, de ecosistema.
No cabe la menor duda de que resulta urgente empezar a adoptar medidas que favorezcan la transición hacia la EC. Dentro de estas medidas, algunas son relativamente fáciles y con resultados parciales, mientras que otras son de un calado tal que pueden resultar difíciles de adoptar y hasta traumáticas. Sin embargo, los expertos también coinciden en que cuanto antes se comience a implementar las bases para el cambio mayores beneficios obtendremos.
La EC va evolucionando a medida que la urgencia del tránsito a la misma crece. Es por ello por lo que ya no es suficiente limitarnos a mejorar la gestión de los residuos, ofrecer servicios de reparación o de el reacondicionamiento o seleccionar los materiales para que los productos sean sostenibles. El cambio es de principios, de fondo. Hay que cambiar la cultura del «extraer, usar y tirar», incluso la cultura de la propiedad tal cual la hemos entendido hasta ahora y fomentar las nuevas tendencias del uso conjunto, colaborativo, el alquiler y todas aquellas palabras que hasta hace poco no conocíamos como co-sharing, coliving, co-housing, co-working, co-renting, etc. En definitiva, un cambio en el uso colaborativo alargando y maximizando el ciclo de vida de cualquier producto o servicio.
En realidad, si echamos la vista atrás, podemos comprobar que no es algo tan nuevo como imaginamos, que los cimientos llevan tiempo poniéndose y no es hasta ahora que lo vemos en la superficie del día a día. Los entes públicos llevan décadas dirigiendo las inversiones hacia la investigación en tecnologías limpias, hacia nuevos materiales sostenibles. Los resultados obtenidos ya son económicamente sostenibles, como las energías fotovoltaica y eólica. Se sigue impulsando la investigación en Hidrógeno verde (aunque todavía también azul o gris), y en otras fuentes de energía alternativas. Sin ser todavía todas ellas económicamente sostenibles, se avanza en su investigación de modo que un día pueda llegar a ser una realidad no sólo tecnológicamente posible, sino, también, económicamente rentable. Incluso a nivel fiscal, se pueden observar que algunas medidas se han adoptado, por ejemplo, en el ámbito del Impuesto sobre Sociedades para el fomento de la innovación y el desarrollo.
Y es que, lamentablemente, la historia de las innovaciones tecnológicas tiene siempre un nexo en común: sólo se da el paso a su generalización, a su uso en el día a día, cuando son económicamente rentables, cuando su uso pasa a estar económicamente en el rango de las otras alternativas disponibles. Por poner un ejemplo, la energía solar lleva décadas entre nosotros, pero no ha sido hasta que ha resultado ser una alternativa económicamente rentable que ha pasado a ser una realidad cotidiana. Lo mismo ha ocurrido con la energía eólica. Al fin y al cabo, se trata de economía. Aquí radica la base sobre la que anclar el cambio también en la fiscalidad. Se trata de un cimiento sólido: si una alternativa limpia y tecnológicamente viable no es económicamente rentable en comparación con las existentes, que son contaminantes, la fiscalidad puede y debe contribuir a solucionar el problema y ahí está la base que sostiene los tributos medioambientales en general. Bajo el principio «quien contamina, paga», las opciones más contaminantes ven incrementado su coste gracias al tributo, pasando a ser alternativas menos rentables comparativamente hablando. Mediante el uso adecuado de la fiscalidad se puede conseguir que las alternativas todavía no económicamente rentables puedan pasar a serlo. En esta rama del derecho contamos con los instrumentos, palancas de cambio importantes, para hacer que la transición sea más fácil. Así, la fiscalidad se suele utilizar, muy especialmente en países de tradición no anglosajona, exclusivamente o, al menos, principalmente como palanca desincentivadora. La instauración de tributos medioambientales que graven la utilización de todo aquello que tenga externalidades negativas, siguiendo el principio «quien contamina paga», sirve, sin lugar a dudas, como elemento tractor de cambio siempre y cuando se realice en la forma adecuada. Resulta necesario, pero, ya a estas alturas, totalmente insuficiente. No podremos realizar el cambio actuando exclusivamente desde la tributación medioambiental.
Y es que, a pesar de que el papel a desarrollar por parte de la fiscalidad se vea, a primera vista, como la forma de incorporar las externalidades negativas en los productos que dañan el medioambiente, aplicando a los mismos una mayor carga tributaria, sus posibilidades van, en realidad, mucho más allá. Simplemente nos han pasado desapercibidas y tenemos que explorarlas para ponerlas al servicio de la EC, adaptándonos a lo que podríamos denominar «Tributación Circular» e incluso a la propuesta que hacemos en esta obra de «Tributación Circular 2.0».
La fiscalidad no sólo sirve para imponer tributos medioambientales que hagan subir el precio de los productos, materiales o servicios contaminantes, incorporando en su precio las externalidades negativas, también sirve para todo lo contrario y para mucho más.
Mediante el uso adecuado de instrumentos fiscales se puede conseguir que alternativas tecnológicamente limpias, que todavía no sean económicamente rentables, pasen a serlo. La utilización de los instrumentos fiscales, tanto en forma de subvenciones para incentivar el uso, por ejemplo, del vehículo eléctrico, como en forma de beneficios fiscales, ya sean bonificaciones, reducciones o deducciones en sus tributos, como el Impuesto sobre Sociedades (IS), pueden
tener el efecto deseado para conseguir la equiparación económica de los productos, propiciando el cambio.
Es más, la utilización de la fiscalidad puede incluso traspasar fronteras, llegando a conseguir que otros países implementen los estándares medioambientales que tenemos en la UE. El mecanismo de ajuste en frontera, que es básicamente un gravamen a la importación de productos de terceros países, que no siguen los estándares medioambientales de la UE, consigue que dichos países se vean en la tesitura de subir sus exigencias en los estándares medioambientales hasta que puedan ser equiparados con los de la UE o pagar el gravamen correspondiente. Si optan por esta segunda opción, una vez más, sus productos se encarecen, de modo que ya no resultan ser económicamente rentables y los consumidores pueden optar por los productos que sí siguen las exigencias de la UE.
Y es que la capacidad que tenemos de analizar nuestro sistema tributario y realizar los cambios de sistema oportunos supera con creces lo que se ha hecho hasta el momento. Hemos de analizar el sistema bajo la óptica de la EC, viendo los posibles cambios, a veces difíciles, que deban hacerse de forma holística para que sea el sistema fiscal esté alineado con la EC, para poder favorecer la trasición en vez de entorpecerla.
Adelanto ya en estas líneas que, tras un análisis de nuestro sistema, los cambios sugeridos van a ser muy profundos, afectando a la esencia misma del sistema, no sólo en cuanto a tributos medioambientales, sino también y, muy especialmente,e a otros del calado del IRPF, el IS el ITPAJD o el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA). La adaptación del sistema a la EC se torna crucial y la participación de este derecho es instrumental para el cambio del sistema mediante lo que podríamos denominar «Tributación Circular» y yendo más allá, a la Tributación Circular 2.0.
El enfoque a la EC tiene que ser holístico: es necesario tanto contar con la nueva tecnología, con la ciencia, con la regulación, como con la fiscalidad. La EC es transversal y el paso a ella tiene que darse en todos los sectores colaborativamente. Y en todos ellos, a fondo, con una perspectiva totalmente diferente, que es la que proponemos en el último capítulo.
Podemos pensar que es válido para muchos de nosotros seguir nadando en la abundancia, dar la espalda a la gran ola del cambio climático y permitir que nos derribe y termine por ahogar. Sin embargo, también podemos realizar un profundo análisis bajo otra perspectiva para comprender cómo utilizar la fiscalidad como tabla de salvación y surfear la ola, como un reto apasionante, siendo auténticamente proactivos y señalando los cambios que nuestro viejo sistema necesita para la transición a la EC, cumpliendo con el objetivo de ser climáticamente neutros para el año 2050, acuñando e incluso superando la nueva terminología de Tributación Circular y dando paso a lo que pasamos a denominar «Tributación Circular 2.0».
