Estudio Situacional 2022: SCI y OIC

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COORDINACIÓN GENERAL

Lic. y M.F. Javier Pérez Salazar Auditor Superior del Estado de Guanajuato

Arturo Azael López Estrello Auditor Especial de Evaluación y Desempeño

Juan Carlos Aguirre Garcia Director de Auditoría de Desempeño

EQUIPO EVALUADOR

Jesús Mitchell Mendiola Cárdenas Coordinador

Alejandra Guadalupe Velázquez Padilla

Laura Gabriela García Torres

Osvaldo Cuatecontzi Silva Evaluadora/or Líder

Alfredo Bonilla Pérez

Diana Karen Laurel Hernández

Francisco Salvador Martínez Aguilar

Iván Herrera Gil

Jaqueline Judith Romero Hernández

José Raúl González Rojo

Martín Venegas Murrieta

Rosa Edith Guía Calderón Evaluadoras/es

Siglas

APM Administración Pública Municipal.

CNGMD Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México.

CPEG Constitución Política del Estado de Guanajuato.

CPEUM Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.

COSO Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission.

EFS Entidades de Fiscalización Superior.

ICCM Índice de Capacidades de las Contralorías Municipales.

IDI Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI.

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

INTOSAI Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores.

LGRA Ley General de Responsabilidades Administrativas.

LRAEG Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Guanajuato.

LOMEG Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.

MEMICI Modelo Estatal del Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público.

MGE Manual de Gestión Estratégica de la Entidades de Fiscalización Superior.

MICI Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público

MMD Marco para la Medición del Desempeño de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

OIC Órgano Interno de Control.

PAT Plan Anual de Trabajo.

PTAR Programa de Trabajo de Administración de Riesgos.

SCI Sistema de Control Interno.

SEA Sistema Estatal Anticorrupción.

SNF Sistema Nacional de Fiscalización.

TIC Tecnologías de la información y comunicación.

Agradecimientos

El Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los Órganos Internos de Control ha sido el resultado de un esfuerzo colaborativo entre la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato, los gobiernos municipales y los Sistemas Estatales de Fiscalización y Anticorrupción.

La ASEG reconoce y agradece a las y los funcionarios públicos de las 46 Administraciones Públicas Municipales la apertura y disposición para colaborar con este ente fiscalizador y compartir su información, testimonios y experiencias en la implementación de su Sistema de Control Interno.

Asimismo, agradecer a los integrantes de la contraloría municipal, quienes en su función de Órganos Internos de Control participaron activamente brindando las respuestas e información necesaria para la realización del presente.

Finalmente, agradecemos al Comité de Auditores Ciudadanos de la ASEG (2021) y al Comité de Participación Ciudadana del Sistema Estatal de Fiscalización por su compromiso y participación a través de las propuestas y retroalimentación en el desarrollo de este estudio situacional.

Presentación del Estudio Situacional

La Auditoría Superior del Estado de Guanajuato, a través de la Auditoría Especial de Evaluación y Desempeño, pone a disposición de la ciudadanía y autoridades, la edición 2022 del Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los Órganos Internos de Control de la Administración Pública Municipal.

El estudio significó un ejercicio innovador para nuestra institución, ya que, por su naturaleza y alcance, logra distinguirse de las auditorías de desempeño como un análisis comprehensivo de un asunto determinado, en este caso, sobre la instauración de los componentes y principios de los sistemas de control interno municipales y las capacidades clave que condicionan el entorno de la gestión estratégica de los órganos internos de control, con lo que se pretende generar información diagnóstica, indicativa de cómo se encuentra la materia evaluada y, en consecuencia, qué acciones se deben tomar para fortalecer el desempeño de los procesos y actores involucrados.

Este tipo de labores nos permite reafirmar el compromiso de la ASEG por ampliar los alcances de la fiscalización y de responder a las expectativas ciudadanas. Por ello, me complace presentar el Informe del Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los Órganos Internos de Control de la Administración Pública Municipal.

Estamos convencidos de la relevancia y utilidad del estudio para el fortalecimiento del control interno en los gobiernos municipales y tenemos la firme convicción de que los resultados incentivarán la transformación de la gobernanza local para contribuir a la generación de valor público en el Estado de Guanajuato.

Atentamente,

Lic. y M.F. Javier Pérez Salazar Auditor Superior del Estado de Guanajuato

A partir de los trabajos de fiscalización programados durante el ejercicio 2022, la Auditoría Especial de Evaluación y Desempeño confirmó su compromiso por crear mecanismos de evaluación, estudios e investigaciones, en materia de políticas públicas, para ampliar el impacto y valor público de la fiscalización.

Tal es el caso de la primera edición de la Evaluación al Desempeño Municipal sobre la Percepción de la Calidad de los Servicios Públicos, y del presente estudio denominado:

Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los Órganos Internos de Control de la Administración Pública Municipal.

Ambas actividades se justifican en diversas líneas de acción y estrategias operativas que conforman el PLAN ESTRATÉGICO

2021-2027 de la ASEG.

Motivados por la incorporación de la visión ciudadana y convencidos de que la fiscalización es una herramienta fundamental para impulsar la rendición de cuentas, la transparencia y la inclusión (en sintonía con las aspiraciones de la Agenda 2030), se incorporó en el Programa General de Fiscalización 2022, el primer Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los Órganos Internos de Control.

En ese tenor, el desarrollo del Estudio se dividió en 3 FASES; la primera, consistió en la aplicación de un cuestionario para evaluar el GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO en las Administraciones Públicas del Estado de Guanajuato. Para ello, se tomó como referencia el «Modelo de Evaluación de Control Interno en la Administración Pública Municipal de la Auditoria Superior de la Federación (ASF)», para obtener información y evidencia que permitiera determinar la existencia de los componentes del control interno, así como identificar áreas de oportunidad que puedan incidir en el fortalecimiento de dicho sistema de control.

La segunda fase versó en el análisis de los RESULTADOS DEL CENSO NACIONAL DE GOBIERNOS MUNICIPALES Y DEMARCACIONES TERRITORIALES DE LA CIUDAD DE MÉXICO 20211, con el propósito de obtener información estadística de la situación en la que se encontraban los Órganos Internos de Control del Estado de Guanajuato.

Finalmente, la tercera fase comprendió la aplicación de un cuestionario dirigido a los Órganos Internos de Control2 de las Administraciones Públicas Municipales, en el que se consideraron los criterios establecidos en el Marco para la Medición del Desempeño de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (MMD-EFS) y el Manual de Gestión Estratégica (MGE), emitidos por la Iniciativa de Desarrollo de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), adaptadas y limitadas en alcance a las atribuciones correspondientes para medir las CAPACIDADES DE LOS OIC MUNICIPALES.

1 Es elaborado por el INEGI para institucionalizar y operar un esquema coordinado para la producción, integración, conservación y difusión de información estadística y geográfica que permita conocer la situación que guardan la gestión y el desempeño de las instituciones públicas que conforman el Estado y sus respectivos poderes en las funciones de gobierno, seguridad pública e impartición de justicia, así como apoyar los procesos de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en estas materias.

2 En el Estado de Guanajuato, la función de Órgano Interno de Control recae en la Contraloría Municipal, por lo que, para efectos del presente estudio, se hará referencia de manera indistinta a ambas figuras.

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La función de fiscalización, constitucionalmente encomendada al Congreso del Estado y ejercida mediante la Auditoría Superior, obedece a principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad que enmarcan su trascendencia para la sociedad en la revisión de la aplicación de los recursos.

Se trata de una actividad que debe desarrollarse en un estricto marco constitucional y legal, ejercida técnicamente mediante la observancia de las normas profesionales de auditoría y directrices de evaluación nacionales e internacionales, así como de las buenas prácticas relativas a las metodologías, guías, principios y estándares para la realización de estudios situacionales, formulados tanto por asociaciones como por organismos de cooperación internacional.

En este sentido, la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato, como órgano técnico especializado, integrante de los Sistemas Nacional y Estatal Anticorrupción y de Fiscalización, en el ejercicio de tan trascendente función, adopta como misión cotidiana, revisar y evaluar la gestión pública para favorecer el desarrollo de la buena gobernanza e incrementar la confianza en el gobierno; labores que se ejecutan con profesionalismo, independencia, objetividad, integridad, imparcialidad, legalidad y transparencia, como los principios de la función que desarrollamos; así como con la encomienda sobre el interés público, respeto a los derechos humanos, igualdad y no discriminación, equidad, protección del entorno, cooperación y liderazgo, como valores de nuestro actuar institucional.

En ese orden de ideas, la realización del presente trabajo se efectuó bajo el formato de estudio, con propósitos complementarios al de las auditorías al desempeño, por lo que es un producto derivado de la fiscalización. No obstante, atentos a su modo de ser (alcance, procedimiento y su consecuencia), se colige que su naturaleza técnico-jurídica difiere de las auditorías, ya que el resultado se expresa con la emisión, en su caso, de exclusivamente de información sobre el estado situacional del asunto investigado, acompañado de las lecciones aprendidas y aspectos susceptibles para la mejora (última diferencia); distinguiéndose de otros actos de fiscalización o control, que pueden arrojar observaciones y recomendaciones.

Cabe precisar que los análisis o estudios situacionales son un método que permiten analizar dificultades, fallas, oportunidades y riesgos, para motivar acciones informadas y eficientes, como herramienta útil para ayudar a las organizaciones a responder ¿qué está ocurriendo? ¿por qué? y ¿qué hay que hacer para mejorar? 3

3 Hanel del Valle Jorge, Análisis Situacional Universidad Autónoma Metropolitana, 2005

Marco competencial

Uno de los principios rectores que orientan y rigen la función pública de fiscalización, es el de legalidad4, mismo que es definido en el artículo 2, párrafo primero, de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato. Es preciso igualmente citar lo referido por el artículo 116, fracción II, párrafo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece al efecto que las legislaturas de los estados contarán con entidades estatales de fiscalización; las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes. Dicho precepto constitucional igualmente previene que la función de fiscalización se desarrollará conforme a los principios de legalidad, imparcialidad y confiabilidad.

En ese orden de ideas, la Carta Magna de nuestro país señala, en su ordinal 134, que los resultados del ejercicio de los recursos públicos serán evaluados por las instancias técnicas correspondientes, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen y destinen en los en términos de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.

Siguiendo con el marco normativo aplicable, y particularmente con los referentes constitucionales, es menester acudir a nuestro texto constitucional local. En ese sentido, el ente fiscalizador estatal fundamenta su actuar en los artículos 63, fracción XIX, y 66, fracciones I, II y IV, de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 24, 25, 26, 27 de la Ley de

Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato; 35, 37, 40, 42, 45 y 46 del Reglamento de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato; y 1, 7, segundo párrafo, 8, fracción I; 9, fracción XVII, 10, fracciones III, IV, XVII, XIX, XX y XXII 14, 16, y 17 del Reglamento Interior de la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato.

Es oportuno señalar que el artículo 18 del Reglamento de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato establece en su último párrafo que el proceso de fiscalización deberá ajustarse en todo caso a las normas técnicas y mejores prácticas a nivel internacional y nacional.

Aunado a ello, la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, en su numeral 42, refiere que los integrantes del Sistema Nacional de Fiscalización, del que esta Auditoría Superior forma parte, deberán homologar los procesos, procedimientos, técnicas, criterios, estrategias, programas y normas profesionales en materia de auditoría y fiscalización.

Es así que, el presente estudio se basa en las actuales Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de Fiscalización, por lo que hace a sus numerales 1 y 125, en donde se establece que, de acuerdo con sus mandatos, los organismos auditores también podrían tener a su cargo otro tipo de responsabilidades y labores, como el fomento y evaluación de la eficacia del sistema de control interno y de prevención de riesgos en el sector público o de asuntos de interés público, por destacar algunos.

4 Dicho principio de legalidad o sujeción de los entes públicos a la norma vigente, igualmente se colige de lo dispuesto en los ordinales 14 y 16 de nuestra Carta Magna, siendo además un apotegma constante en los tratados y demás instrumentos internacionales que preconizan los derechos humanos o fundamentales de todo Estado democrático contemporáneo. Entre otros, podemos citar la Carta

Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, adoptada por la XXIII Cumbre Iberoamericana, en la ciudad de Panamá, Panamá, octubre de 2013, numerales 15, 16 y 27. Disponible en: http://www.clad.org/index.php/declaraciones?page=1

5 Disponibles en: http://www.snf.org.mx/normas-profesionales-1.aspx

Objetivos y alcance general del Estudio

En alineación al Principio 12, Valor y beneficio de las EFS, de la INTOSAI, las Entidades de Fiscalización debemos responder de manera acertada y oportuna a los retos y las expectativas del entorno, lo que implica ser conscientes de los acontecimientos que suceden en toda la amplitud del sector público y de los asuntos clave que afectan a la sociedad6 .

Una de las formas en que la ASEG contribuye con este fin es aprovechando la experiencia para ampliar los alcances de las labores de fiscalización hacia la realización de análisis prospectivos, investigaciones y estudios situacionales de gran interés para el entorno local.

El Estudio Situacional de los Sistemas de Control Interno y Capacidades de los OIC de la Administración Pública Municipal (ESCI) se desarrolló a partir de 3 fases, y en su conjunto, permitirá conocer el grado de implementación de los Sistemas de Control Interno, así como las condiciones en que se encuentran las Contralorías Municipales, en función de sus capacidades institucionales, organizacionales y profesionales, en los 46 municipios que conforman el Estado de Guanajuato.

A diferencias de las auditorías de desempeño, este tipo de encargos implica no centrarse en alguna unidad administrativa o programática concreta, sino, en el conjunto de actores involucrados, resumiendo los análisis y resultados en un solo informe (de compromiso directo, acorde a la ISSAI 100).

En contexto de los anterior, se tiene que el objetivo de la primera fase es identificar la existencia de evidencia que permita reconocer el grado de implementación de los elementos del control interno, en comparación con el modelo COSO 2013 y, en atención del Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público (MICI). A ese respecto, el trabajo realizado consistió en la aplicación de un cuestionario, constituido por 45 reactivos aplicados a cada una de las 46 Administraciones Públicas Municipales de Guanajuato.

La segunda fase persiguió como objetivo el análisis de la información estadística del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 20217 , considerando únicamente los tabulados relacionados con «Control interno y anticorrupción», para conocer la situación diagnóstica en la que se encuentran los Órganos Internos de Control del Estado de Guanajuato.

Finalmente, en la tercera fase, se aplicó un cuestionario dirigido a los Órganos Interno de Control, el cual estuvo dividido en 13 secciones que incluyeron un total de 129 preguntas específicas con el objetivo de conocer las capacidades institucionales, organizacionales y profesionales de los OIC de los 46 municipios de Guanajuato.

6 Auditoría Superior del Estado de Guanajuato, Programa General de Fiscalización, 2022, p.42.

7 Es elaborado por el INEGI para institucionalizar y operar un esquema coordinado para la producción, integración, conservación y difusión de información estadística y geográfica que permita conocer la situación que guardan la gestión y el desempeño de las instituciones públicas que conforman el Estado y sus respectivos poderes en las funciones de gobierno, seguridad pública e impartición de justicia, así como apoyar los procesos de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en estas materias.

Concepto y antecedentes del Control Interno

El concepto de Control Interno se integra de dos términos, el vocablo «control» que se define por la Real Academia Española como «Regulación, manual o automática, sobre un sistema» o «Comprobación, inspección, fiscalización, intervención»8 y el vocablo «interno» que hace referencia al interior, «lo que se encuentra adentro»9. Bajo este contexto, el concepto refiere a una regulación o intervención, ya sea automática o manual que se establece al interior de una organización.

Como antecedente, conviene reconocer que, fue en el año de 1971 en el Seminario Internacional de Auditoría Gubernamental de Austria, bajo el patrocinio de la ONU y la INTOSAI, que se definió al Control Interno como: el plan de organización, y el conjunto de planes, métodos, procedimientos y otras medidas de una institución, tendientes a ofrecer una garantía razonable de que se cumplan los objetivos siguientes:

o Promover operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces, así como productos y servicios de la calidad esperada.

o Preservar al patrimonio de pérdidas por despilfarro, abuso, mala gestión, errores, fraudes o irregularidades.

o Obtener datos financieros y de gestión completos y confiables y presentados a través de informes oportunos.

El control interno como modelo surgió a partir de una iniciativa de James C. Treadway quien conformó en 1985, el Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la Comisión Treadway, mejor conocido como COSO por sus siglas en inglés (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) 10 .

En 1992, dicho Comité publicó el «Marco Integrado de Control Interno», en donde se define a este como «un proceso llevado a cabo por el consejo de administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñando con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto la consecución de objetivos relacionados con las operaciones, la información y el cumplimiento»11 . Éste permitirá a las organizaciones desarrollar y mantener de manera eficiente y efectiva los sistemas de control interno, aumentando el cumplimiento de los objetivos de la entidad, así como adaptarse a los cambios de su entorno operativo y de negocios. Años más tarde, en 2013, el Comité presentó la versión actualizada del Marco Integrado de Control Interno, el cual se encuentra vigente. El modelo COSO establece que existe una relación directa entre los objetivos, que es lo que una entidad se esfuerza por lograr, los componentes, que representan lo que se requiere para lograr los objetivos, y la estructura organizativa de la entidad. La relación suele representarse en forma de cubo, como se muestra a continuación:

8 Real Academia Española, Control, https://dle.rae.es/control (Consultado 09 de mayo de 2023).

9 Real Academia Española, Interno, https://dle.rae.es/interno (Consultado 09 de mayo de 2023).

10 El comité se formó en colaboración y con el patrocinio de: el Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados (AICPA), la Asociación Americana de Contabilidad (AAA), Financial Executives International (FEI), el Instituto de Los Auditores Internos (IIA) y el Instituto de Contadores de Gestión (IMA).

11 COSO, Control Interno- Marco Integrado (Resumen Ejecutivo Traducción al español), (2013)

Tal como se aprecia, el modelo COSO consta de 5 componentes, además establece 17 principios que representan los conceptos fundamentales asociado a cada componente. Los cinco componentes de control interno permiten la sinergia entre los procesos institucionales en el cumplimiento de objetivos (operativos -dedesempeño-, normativos y de información) y la mitigación de riesgos para prevenir actos de corrupción. En ese sentido, los componentes de control interno siguen una lógica de proceso, ya que parten de la necesidad de contar con una estructura institucional sólida, que fungirá como la base para lograr el cumplimiento de los objetivos institucionales.

Posterior a la publicación del Marco COSO, se publicaron diferentes marcos y modelos de Control Interno alrededor del mundo, en la siguiente tabla se muestran algunos de ellos:

MODELOS DE CONTROL INTERNO

Nombre del modelo País de origen

COSO Estados Unidos de Norteamérica

COCO Canadá

Cadbury Reino Unido

Vienot Francia

Paters

King

Holanda

Sudáfrica

MICIL Marco Integrado de Control Interno Latinoamericano

Fuente: Elaborado por ASEG con información de Rivas Márquez, Glenda, Modelos contemporáneos de control interno. Fundamentos teóricos Observatorio Laboral Revista Venezolana, Venezuela, vol. 4, núm. 8, julio-diciembre 2011, http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=219022148007

De los modelos de control interno que se han desarrollado, algunos de los más conocidos son el modelo Cadbury de Reino Unido, publicado en 1994, y COCO (CriteriaofControl), publicado por el Instituto Canadiense de Contadores Autorizados en 1995, así como el Modelo Vienot de Francia, el TheKingReportonCorporateGovernance (Sudáfrica) y el Marco Integrado de Control Interno Latinoamericano. Los modelos COSO, COCO y MICIL son los más adoptados en las empresas del continente americano12 .

12 Rivas Márquez, Glenda, Modelos contemporáneos de control interno. Fundamentos teóricos Observatorio Laboral Revista Venezolana, Venezuela, vol. 4, núm. 8, ( julio-diciembre 2011), http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=219022148007.(Consultado 03 de mayo de 2023).

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Marco normativo del Control Interno en México

En el ámbito nacional, el origen del Control Interno se remonta al 27 de septiembre del 2006 cuando entraron en vigor las Normas Generales de Control Interno (NGCI) en la Administración Pública Federal, emitidas por la Secretaría de la Función Pública, adaptadas en el ámbito estatal con el nombre de Normas Generales de Control Interno (NGCIE) para los Estados13 .

En este orden, la misma Secretaría de la Función Pública (SFP) publicó, en 2010, el «Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno», que tuvo por objeto implementar y mejorar las disposiciones jurídicas reguladoras en materia de control interno para la Administración Pública Federal (APF), con lo que se dejan sin efecto las NGCI. Dicho documento fue desarrollado por instancias estatales y la SFP, su última actualización se realizó el 5 de septiembre de 2018.

Empero de lo anterior, el 20 de noviembre de 2014, el Grupo de Trabajo de Control Interno del Sistema Nacional de Fiscalización emitió el Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público (MICI) aplicable a los tres órdenes de gobierno.

En el mencionado marco, se retoma la definición, componentes y principios del marco COSO y se adaptan al contexto nacional, conceptualizando el control interno como un: «Proceso efectuado por el Órgano de Gobierno, el Titular, la Administración y los demás servidores públicos de una institución, con objeto de proporcionar una seguridad razonable sobre la consecución de los objetivos institucionales y la salvaguarda de los recursos públicos, así como para prevenir la corrupción»14 .

Cabe precisar que el MICI representa una adaptación del modelo COSO, en sus cinco componentes, como se muestra en el esquema siguiente:

13 Instituto Mexicano de Auditores Internos A.C., Unidad I: La Fiscalización en México, s.f.

14 SNF, Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público,2014, https://www.asf.gob.mx/uploads/176_Marco_Integrado_de_Control/Marco_Integrado_de_Cont_Int_leyen.pdf (Consultado

09 de mayo de 2023).

Como se observa en el esquema anterior, de lado izquierdo, el cubo COSO muestra los 5 componentes en la cara frontal del cubo, los objetivos en la cara superior y la estructura organizativa en la cara lateral derecha del cubo. Por otro lado, en la figura del MICI se muestra la adaptación del modelo, en el que se muestra la modificación del Componente 1 de «Entorno de Control» a «Ambiente de Control» y el Componente 2 «Evaluación de Riesgos» por «Administración de Riesgos». Asimismo, en la cara lateral del cubo se adapta el reconocimiento «Entidad» por «Institución», y el nivel de «Unidad Operativa» por «Unidad Administrativa».

Además, el modelo MICI retoma los 17 principios que integran cada uno de los componentes del control interno que establece COSO y los adapta para su aplicación en México. Los 17 principios asociados a los cinco componentes de control interno, de acuerdo con el Modelo de MICI, se muestran en la tabla siguiente:

PRINCIPIOS ASOCIADOS A LOS COMPONENTES DE CONTROL

Componentes

Ambiente de Control

Principio MICI

1. Mostrar Actitud de Respaldo y Compromiso.

2. Ejercer la Responsabilidad de Vigilancia

3. Establecer la Estructura, Responsabilidad y Autoridad

4. Demostrar Compromiso con la Competencia Profesional

5. Establecer la Estructura para el reforzamiento de la rendición de cuentas.

Administración de Riesgos

6. Definir Objetivos y Tolerancias al Riesgo

7. Identificar, Analizar y Responder a los Riesgos

8. Considerar el Riesgo de Corrupción

9. Identificar, Analizar y Responder al Cambio Actividades de Control

10. Diseñar Actividades de Control

11. Diseñar Actividades para los Sistemas de Información

12. Implementar Actividades de Control Información y Comunicación

13. Usar Información de Calidad

14. Comunicar Internamente

15. Comunicar Externamente Supervisión

16. Realizar Actividades de Supervisión

17. Evaluar los problemas y Corregir las Deficiencias

Fuente: Elaborado por ASEG con base en a MICI, 2014.

Los 17 principios respaldan el diseño, implementación y operación de los componentes asociados de control interno y representan los requerimientos necesarios para establecer un control interno apropiado, es decir, eficaz, eficiente, económico y suficiente conforme a la naturaleza, tamaño, disposiciones jurídicas y mandato de la institución. Un control interno apropiado proporciona una seguridad razonable sobre la consecución de los objetivos institucionales. Para ello es necesario que:

o Cada uno de los 5 componentes y los 17 principios del control interno sea diseñado, implementado y operado adecuadamente, conforme al mandato y circunstancias específicas de la institución.

o Los cinco componentes y los 17 principios operen en conjunto y de manera sistémica.

Por lo anterior, si un principio o un componente no cumple con estos requisitos o si los componentes no operan en conjunto de manera sistémica, el control interno no será apropiado.

El Estado de Guanajuato, en alineación a las iniciativas nacionales en materia de control interno, mediante la STyRC, publicó el 25 de noviembre de 2016 el Modelo Estatal del Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público (MEMICI) 15 .

Este documento proporciona un modelo general para establecer, mantener y mejorar el sistema de control interno, aportando distintos elementos para el cumplimiento de las categorías de objetivos institucionales. El MEMICI retoma y adapta los conceptos, componentes, principios y puntos de interés del MICI que, a su vez, pueden adaptarse al tamaño y necesidades de cada entidad.

En ese sentido, el 6 de septiembre de 2016, se modificó la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, para dar origen al Sistema Estatal Anticorrupción (SEA) y, con ello, el Sistema Estatal de Fiscalización (SEF). 16

Cabe precisar que, en 2021, la SESEA (Secretaría Ejecutiva del Sistema Estatal Anticorrupción) emitió una recomendación no vinculante para que los órganos internos de control que integran el SEF homologuen y adopten el Modelo Estatal de Lineamientos Generales de Control Interno del Sistema Estatal de Fiscalización, recomendando también que los ayuntamientos y entidades públicas municipales, adoptaran e implementaran la normativa en materia de control interno que emitan los órganos internos de control.

Control Interno en los Municipios del Estado de Guanajuato

El Municipio Libre es la base de la división territorial del Estado de Guanajuato y de su organización política y administrativa17 , éste es gobernado y administrado por un Ayuntamiento. De acuerdo con lo establecido en el Marco de Control Interno, el Ayuntamiento, como Órgano de Gobierno de la Administración Pública Municipal (APM), es responsable de vigilar la dirección estratégica y el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la rendición de cuentas, lo cual incluye supervisar, en general, el diseño, implementación y operación de un control interno apropiado, con el apoyo, en su caso, de unidades especializadas y establecidas para tal efecto.

Asimismo, la Administración, es decir el personal de mandos superiores distintos al Órgano de Gobierno, es directamente responsable de todas las actividades de la APM. Lo anterior incluye el diseño, la implementación y la eficacia operativa del control interno. La responsabilidad de la Administración en materia de control interno varía de acuerdo con las atribuciones y funciones que tiene asignadas en la estructura organizacional.

Por su parte, la contraloría municipal es el órgano interno de control encargado de la evaluación de la gestión municipal y desarrollo administrativo, así como el control de los ingresos, egresos, manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos; con la finalidad de prevenir, corregir, investigar y, en su caso, sancionar actos y omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas18 .

En este sentido, como instancia de supervisión, la Contraloría es la unidad independiente de los responsables directos de los procesos, que evalúa el adecuado diseño, implementación y operación del control interno en la APM.

Finalmente, todos los servidores públicos, distintos al Titular y a la Administración, que integran la APM deberán apoyar en el diseño, implementación y operación del control interno, y son responsables de informar sobre cuestiones o deficiencias relevantes que hayan identificado en relación con los objetivos institucionales de operación, información, cumplimiento legal, salvaguarda de los recursos y prevención de la corrupción.

Todos los servidores públicos que integran la Administración tienen distintos roles y funciones que deben realizar para mantener un Sistema de Control Interno apropiado. Si bien la contraloría municipal, como Órgano Interno de Control, es quien evalúa, empero, no es responsable directo de la implementación, suficiencia e idoneidad del control interno en la institución. No obstante, derivado de las revisiones que practican para conocer su funcionamiento, realizan contribuciones favorables y promueven su fortalecimiento y mejora continua19 .

En síntesis, la responsabilidad sobre el control interno recae sobre el órgano de gobierno y la Administración, tal como se muestra en el esquema siguiente:

17 Congreso del Estado de Guanajuato, Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, Artículo 2 ,2021, p.1.

18 Congreso del Estado de Guanajuato, Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, Artículo 131 ,2021, p.52.

19 De acuerdo a lo establecido en el Marco de control interno Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y otros órganos revisores externos, también pueden realizar evaluaciones de control interno.

DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LOS SISTEMAS DE CONTROL INTERNO

El objetivo general del presente apartado es determinar el grado de implementación del Sistema de Control Interno de la Administración Pública Municipal del Estado de Guanajuato, tomando como referencia el Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público.

En alineación a lo anterior se establecen los objetivos específicos siguientes:

o Determinar el grado de implementación por componente del control interno en cada una de las Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato.

o Determinar el grado de implementación del Sistema de Control Interno en cada una de las Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato.

o Generar una línea base para la evaluación del control interno en el Estado de Guanajuato.

o Informar de manera general, el grado de avance en la implementación del control interno en las APM.

o Informar las fortalezas y debilidades identificadas y sus implicaciones en la implementación del control interno en las APM.

o Informar las lecciones aprendidas que permitan cerrar las brechas sobre las debilidades encontradas.

Metodología de Evaluación de los Sistemas de Control

El alcance del presente apartado se enfoca en identificar el diseño y existencia de cada uno de los 5 componentes y los 17 principios del control interno en los 46 Municipios del Estado de Guanajuato para determinar, de manera general, el grado de implementación del Sistema de Control Interno en las Administraciones, representadas por el Ayuntamiento y las dependencias que las integran20 .

Al respecto, para determinar del grado de implementación del Sistema de Control Interno, se estimó necesario elaborar un cuestionario para obtener información, mediante preguntas orientadas a evaluar la existencia de los componentes y principios que establece el modelo «COSO 2013» y su adaptación al ámbito nacional en el «Marco Integrado de Control Interno (MICI)».

La aplicación del cuestionario se dividió en dos etapas. En la primera se solicitó mediante requerimiento de información a las 46 Administraciones Públicas Municipales, dar respuesta a través de un formulario electrónico21 . A saber, el cuestionario se integró por 45 preguntas.

Una vez recopiladas las respuestas, se realizó un análisis y valoración preliminar de la información presentada conforme la siguiente escala:

o La respuesta es negativa: 0.0 puntos.

o La respuesta es parcial: 0.5 puntos.

o La respuesta es afirmativa: 1.0 punto.

En la segunda etapa, se procedió a realizar una «inspección»22 para verificar la evidencia correspondiente, y en su caso, ajustar la calificación prevista, de acuerdo con los siguientes supuestos:

o Si la evidencia no corresponde a la solicitud o no existen elementos para confiar en la existencia o en el corte (periodo correspondiente) de la misma: 0.0 puntos.

o Si la evidencia indica la atención parcial de los criterios23, por ejemplo, cuando se identifique la ausencia de 1 o más criterios, o cuando la evidencia refleje que se encuentra en un proceso de implementación (de creación, de desarrollo, etc.): 0.5 puntos.

o Si la evidencia es confirmatoria, es decir, cumple razonablemente con los criterios establecidos: 1.0 punto.

20 Las dependencias y entidades paramunicipales no se incluirán de manera independiente en los resultados del estudio.

21 Para facilitar la recopilación de respuestas se hizo uso de un formulario electrónico utilizando la plataforma QuestionPro.

22 De acuerdo a la Norma Internacional de Auditoría 500. La inspección implica el examen de registros o de documentos, ya sean internos o externos, en papel, en soporte electrónico o en otro medio, o un examen físico de un activo.

23 Los criterios se establecieron de acuerdo a las características de la información de cada uno de las 45 preguntas, entre estos se consideraron los siguientes aspectos

Formalización: Si se encuentra establecido en un documento.

Actualización: Si se emitió o actualizó en un periodo menor a 5 años.

Autorización: Si está firmado por el personal de la APM competente.

Publicación: Si está publicado en periódico oficial.

Una vez concluidas las 46 inspecciones, se realizó un análisis de tipo cuantitativo para determinar el valor (puntuación) de cada una de las variables del cuestionario. Lo anterior, a fin de determinar el grado de implementación de cada uno de los cinco componentes del Control Interno. El resultado cuantitativo se expresa en porcentaje, la valoración máxima será del 20%, como se presenta a continuación:

Con base en lo anterior, para determinar, de manera general y por componente, el grado de implementación de los Sistemas de Control Interno, y para establecer una línea base en el Estado de Guanajuato, los resultados de las 46 Administraciones Públicas Municipales se clasifican de acuerdo con el rango siguiente:

Se requieren mejoras sustanciales para establecer la implantación del Sistema de Control Interno.

Se requiere atender áreas de oportunidad que fortalezcan la implantación del Sistema adecuado. 70-100 15 a 20%

Fuente: Elaborado por ASEG.

La implantación del Sistema de Control Interno es acorde al MICI.

Ahora bien, de acuerdo con el rango en el que se ubiquen las APM, se determinaron de manera general las «Fortalezas» y «Debilidades»24 de los Sistemas de Control Interno, señalando las implicaciones que genera la ausencia o existencia de los componentes identificados y la escala obtenida.

Para complementar este análisis, se tomarán como referencia las «buenas prácticas» identificadas en las publicaciones e informes de organizaciones internaciones y Entidades de Fiscalización Superior líderes en el tema.

Adicionalmente, se realizó una entrevista para obtener evidencia testimonial de la Administración Pública Municipal, que obtuvo el grado de implementación más alto en la implementación de su Sistema de Control Interno y, con base en ello, se sugieren las principales lecciones aprendidas25 , desde la experiencia de un par que pudieran ayudar a cerrar la brecha en las debilidades de los Sistemas de Control Interno de la todas las APM.

24 Se realizará utilizando como base el análisis FODA, de acuerdo al Manual de Gestión Estratégica de las EFS (MGEEFS) es una técnica que permite a una persona u organización comprender el mejor modo de amalgamar sus capacidades internas, potencial y limitaciones para afrontar las demandas y desafíos claves que provienen de su entorno externo. Para lograrlo, esta herramienta se centra en cuatro áreas de análisis separadas (para efectos del presente estudio no se abordarán las OPORTUNIDADES y AMENAZAS, ya que atienden a factores externos):

• FORTALEZAS es el valor existente en la entidad, en el que ella se apoya para dar cumplimiento a su mandato.

• DEBILIDADES que interfieren con la capacidad de la entidad o que afectan la calidad de sus productos.

25 Las lecciones aprendidas pueden definirse como el conocimiento adquirido sobre un determinado asunto. Estos conocimientos tienen el potencial de ser tomados en cuenta en el diseño, en la ejecución y/o en el seguimiento de las materias evaluadas. En términos generales, ofrecen información de apoyo para una mejor toma de decisiones y reducen la incertidumbre.

Resultados del estado que guarda la implementación de los SCI

En este apartado se presentan los resultados del grado de implementación de los Sistemas de Control Interno (SCI) de las Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato que se obtuvieron de las respuestas de los cuestionarios aplicados y las visitas de inspección realizadas, de manera general y por cada uno de los cinco componentes que señala el Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público.

Ambiente de Control

De acuerdo con el Marco Integrado de Control Interno, el ambiente de control es la base del control interno, su objetivo se refiere a proporcionar la disciplina y estructura que impactan en la calidad de todo el control interno; por lo que, en este componente, el Órgano de Gobierno, representado por el Ayuntamiento, debe establecer y mantener un ambiente de control en toda la institución, que implique una actitud de respaldo y compromiso con la integridad, los valores éticos y las normas de conducta, así como el establecimiento de una estructura de vigilancia, mediante la emisión de disposiciones, procesos y normativas que propicien la consecución de los objetivos y metas de la Administración Pública Municipal, además de establecer políticas para la competencia profesional y el fortalecimiento de la rendición de cuentas.

Como se mencionó en supra líneas, el primer componente se divide en cinco principios que contiene los requisitos mínimos necesarios para establecer un apropiado ambiente de control, los cuales se describen brevemente a continuación:

Comenzando con el Principio 1, el cual señala que el Ayuntamiento debe establecer la actitud de respaldo y compromiso con el control interno y debe demostrar la importancia de la integridad, los valores éticos y las normas de conducta en sus directrices, actitudes y comportamiento. Lo anterior, se ve reflejado desde la emisión de disposiciones en

materia de control interno, ya sea a través de normas, lineamientos, acuerdos, decretos u otro ordenamiento.

Por otra parte, en el Principio 2, Ejercer la Responsabilidad de Vigilancia, se reconoce que es importante contar con un Comité de Control Interno en la Administración Pública Municipal, debido a que este apoyará al Ayuntamiento y a la Administración a promover el establecimiento y actualización del control interno, mediante, entre otras cosas, el seguimiento permanente a la implementación y cumplimiento de las normas, lineamientos decretos u otro ordenamiento de control interno.

Con relación al Principio 3, Establecer la Estructura, Responsabilidad y Autoridad, se menciona que es necesario que se establezca la estructura organizacional; asignación de atribuciones y responsabilidades de las áreas que integran el municipio, y la delegación de autoridad, con el propósito de alcanzar los objetivos institucionales y cumplir con los compromisos contraídos con la ciudadanía de su demarcación territorial.

Posteriormente, se encuentra el Principio 4, Demostrar Compromiso con la Competencia Profesional, el cual señala que el Ayuntamiento es responsable de establecer los medios necesarios para contratar, capacitar y retener profesionales competentes.

Por último, en el Principio 5, Establecer la estructura para el reforzamiento de la rendición de cuentas se menciona que: «La Administración, debe evaluar el desempeño del control interno en la institución y hacer responsables a todos los servidores públicos por sus obligaciones específicas en materia de control interno»26 .

El resultado del grado de implementación de los principios de primer componente se muestra a continuación:

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE AMBIENTE DE CONTROL

26 SNF, Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público,2014, https://www.asf.gob.mx/uploads/176_Marco_Integrado_de_Control/Marco_Integrado_de_Cont_Int_leyen.pdf , (Consultado 09 de mayo de 2023).

Estudio Situacional de Control Interno | 2022 Página 23 de 157

Como se observa en los gráficos, el Principio 3, es el que representa mayor fortaleza, con un grado de implementación de 67.4%; además, los principios que presentan mayor grado de oportunidad en su implementación son el Principio 5, establecer la estructura para el reforzamiento de la rendición de cuentas, con un 17.9% y el Principio 2, Ejercer la responsabilidad de vigilancia, con 12.0% es el que representó un menor grado de avance en su aplicación. En los siguientes párrafos se detallan los principales resultados identificados en cada principio.

Para el Principio 1, Mostrar actitud de respaldo y compromiso, en los resultados del cuestionario y la inspección física, se identificó que en 6 (13.0%) de los 46 municipios se cuenta con un documento de observancia obligatoria para regular la implementación del Sistema de Control Interno que cumple con los criterios de actualización, formalización, autorización y publicación (León, Celaya, Irapuato, Cortazar, Salamanca y Apaseo el Grande). Asimismo, en otros 8 (17.4%) municipios (Salvatierra, Pueblo Nuevo, Acámbaro, Uriangato, Coroneo, Apaseo el Alto, Romita, Tarimoro) se tiene establecida la normativa con acciones pendientes de atender para cumplir con los criterios mencionados; por su parte, los 32 (69.6%) municipios restantes no han emitido normativa específica de control interno.

En cuanto a las directrices en materia de integridad, valores éticos y normas de conducta, se observó que, en 43 (93.5%) se cuenta con un Código de Ética actualizado, formalizado, autorizado y publicado. Cabe señalar que en Atarjea y en San José Iturbide se señaló que se dispone de un Código de Ética, pero que el mismo se encuentra pendiente de publicación, mientras que en Pueblo Nuevo no se ha emitido un código (Esto al momento del levantamiento de información en campo, primer cuatrimestre del 2023).

Para el establecimiento de normas de conducta se encontró que en 20 (43.5%) municipios (Salvatierra, Jaral del Progreso, Celaya, San Francisco del Rincón, León, Cortazar, Salamanca, Tarandacuao, Moroleón, Coroneo, Apaseo el Grande, Tierra Blanca, Xichú, Irapuato, Comonfort, Jerécuaro, Purísima del Rincón, Doctor Mora, Victoria y Valle de Santiago) se han emitido sus respectivas normas, mientras que en otros 7 (15.2%) sus normas de conducta no se encuentran oficialmente publicadas o actualizadas, y en 19 (41.3%) más, no se dispone de normas relacionadas con la conducta.

Por lo anterior, se advierte que el mayor grado de implementación de disposiciones regulatorias en la materia de control interno, correspondió al código de ética, caso contrario, a lo que sucede con la emisión de lineamientos en materia de control interno, siendo que este instrumento es clave para la adopción de un SCI.

EN MATERIA DE CONTROL INTERNO, ÉTICA Y CONDUCTA EN LAS APM

Municipios con Lineamientos de Control Interno

Asimismo, se verificó que los municipios cuenten con medios de difusión y mecanismos para la aceptación del código de ética y conducta entre los servidores públicos de la Administración Pública, identificando que la difusión se realizó principalmente mediante cursos, capacitaciones y memorándums. Por su parte, únicamente 10 (21.7%) de los municipios (Celaya, San Francisco del Rincón, Guanajuato, León, Cortazar, San Felipe, Coroneo, Tierra Blanca, Xichú y Silao) refirieron solicitar una manifestación por escrito de la aceptación del cumplimiento a los valores éticos.

Por otra parte, también se verificó que la existencia de medios para recibir denuncias de posibles violaciones a los valores éticos y a las normas de conducta. Al respecto, se identificó que en Pueblo Nuevo, Villagrán, Acámbaro y Atarjea no se dispuso de medios para dichos fines y que, para el caso de Guanajuato, San Miguel de Allende y Yuriria se disponen parcialmente de estos medios. Por lo que, en los 39 (84.8%) municipios restantes se contó con medios para recibir denuncias de posibles violaciones a los valores éticos y a las normas de conducta, lo que evidenció el compromiso para generar una cultura de integridad y actuación ética en el servicio público.

Cabe señalar que, derivado de las verificaciones físicas realizadas en los 46 municipios, se identificó que los medios más utilizados para realizar denuncias fueron la atención personalizada, por correo electrónico, por número telefónico y mediante la instauración de un buzón físico al alcance de los funcionarios y ciudadanía en general.

Otro de los puntos señalados por el marco para implementar un adecuado ambiente de control es el establecimiento de un programa, política o lineamiento de promoción de la integridad y prevención de la corrupción, a lo cual se encontró que sólo en 7 (10.9%) municipios se cuenta con ello: Celaya, León, Apaseo el Alto, Manuel Doblado, Irapuato, Jerécuaro y Victoria.

En lo que respecta al Principio 2, Ejercer la Responsabilidad de Vigilancia, se verificó que las Administraciones Públicas Municipales ejercieron la responsabilidad de vigilancia, a través de los Comités de Control Interno, y se indagó si en los municipios se cuenta con un órgano de vigilancia, encontrando que sólo en 5 (10.9%) municipios (Celaya, Cortazar, Jerécuaro, León y Salamanca) se tiene formalmente establecido un Comité, que entre sus responsabilidades se encuentre la de vigilar el Sistema de Control Interno. Con base en lo anterior, se determinó que, en 41 (86.9%) municipios no se cuenta con dicha figura de vigilancia que promueva el monitoreo de las desviaciones que se puedan presentar en la consecución de las metas y objetivos institucionales.

Con relación al Principio 3, relativo a Establecer la Estructura, Responsabilidad y Autoridad, se verificó si las Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato cuentan con un Reglamento Interior y/o un Manual General de Organización en el que se establezca la estructura organizacional; asignación de atribuciones y responsabilidades de las áreas que integran el municipio, y la delegación de autoridad, con el propósito de alcanzar los objetivos institucionales y cumplir con los compromisos contraídos con la ciudadanía de su demarcación territorial.

Del análisis de la información, se identificó que en 22 (47.8%) municipios (Acámbaro, Apaseo el Grande, Atarjea, Celaya, Comonfort, Cortazar, Cuerámaro, Dr. Mora, Guanajuato, Irapuato, Jerécuaro, León, Manuel Doblado, Ocampo, Purísima del Rincón, Salamanca, San Diego de la Unión, San Felipe, Silao, Tarimoro, Victoria y Xichú) se contó con un documento normativo que permite identificar la estructura orgánica de la Administración Pública Municipal; en 6 (13.0%) Dolores Hidalgo, Moroleón, San Luis de la Paz, Santiago Maravatío, Tarandacuao y Villagrán, no se dispuso de ningún documento y en 18 (39.1%) contaron con algún tipo de instrumento, pero no cumplieron en su totalidad con los requisitos de formalidad como actualización o autorización, toda vez que, habían sido emitidos en un periodo de antigüedad mayor a 5 años, en otros casos, no se encontraba autorizado por el Ayuntamiento.

Con lo anterior, se advierte la necesidad de establecer o, en su caso, actualizar, el Reglamento y/o Manual de Organización en más de la mitad de los municipios del Estado de Guanajuato, a fin de que en éstos se incluya la estructura, atribuciones y responsabilidades de las áreas que integran la Administración Pública Municipal, de acuerdo con la normativa aplicable y a los procesos para identificar, evaluar y dar respuesta a los riesgos de corrupción, abusos y fraudes potenciales que pudieran afectar el cumplimiento de los objetivos.

De las APM tienen establecido un comité de control interno. 10.9%

En lo que respecta al Principio 4, Demostrar Compromiso con la Competencia Profesional, se identificó que en 6 (13.0%), de los 46 municipios que integran el Estado de Guanajuato (Celaya, Guanajuato, León, Cortazar, Salamanca e Irapuato) se dispone de un manual de procedimientos para la administración de los recursos humanos, reclutamiento, selección, ingreso, contratación, capacitación, evaluación del desempeño, promoción, ascensos y separación del personal; además, en 17 (37.0%) San Luis de la Paz, Salvatierra, Villagrán, Jaral del Progreso, San Francisco del Rincón, Dolores Hidalgo, Santiago Maravatío, Abasolo, Acámbaro, Uriangato, Moroleón, Romita, Pénjamo, Jerécuaro, Purísima del Rincón, San Miguel de Allende y Valle de Santiago tuvieron algún documento relacionado con dichas acciones, pero éste no cumplió con la totalidad de criterios, tales como formalización, actualización y aprobación; asimismo, en los 23 restantes (50.0%) no se dispuso de dicho documento.

Por otra parte, un instrumento que contribuye a la identificación adecuada del personal y de sus funciones sustantivas son los catálogos de puestos; por lo que, de acuerdo con la verificación física de información, se identificó que en 7 (15.2%) municipios (Celaya, León, Acámbaro, Salamanca, Irapuato, Silao y Victoria) se acreditó contar con un catálogo de puestos que incluyera elementos como: denominación del puesto; el área o unidad de adscripción; la

descripción de las principales funciones que debe realizar; el perfil requerido (educación, formación y experiencia apropiada) para ocupar cada puesto; entre otros; en contraparte, en 13 (28.3%) municipios (San Luis de la Paz Pueblo Nuevo, Jaral del Progreso, Ocampo, Tarandacuao, Apaseo el Grande, Cuerámaro, San Diego de la Unión, Atarjea, Pénjamo, San José Iturbide, Tarimoro y Huanímaro) se señaló no disponer de dicho catálogo; además en los 26 (56.5%) restantes se verificó que, si bien contaron con algún documento con información de puestos, no se acreditó su formalidad.

Asimismo, en este principio se incluye la capacitación que reciben los servidores públicos de la Administración Pública Municipal, con el propósito de que obtengan, actualicen y fortalezcan sus habilidades, conocimientos y estrategias para realizar sus labores. Al respecto, se identificó que en 9 (19.6%) municipios (Celaya, Guanajuato, León, Salamanca, Tarandacuao, Apaseo el Grande, Irapuato, Jerécuaro y Silao de la Victoria) se tuvo formalizado un programa de capacitación para el personal. Por otro lado, se identificó que únicamente en 7 (15.2%) se contó con un procedimiento formalizado para evaluar la competencia profesional y el desempeño de los servidores públicos (Jaral del Progreso, Celaya, Dolores Hidalgo Cuna de la Independencia Nacional, León, Salamanca, Moroleón e Irapuato).

Por último, para el Principio 5, relativo a Establecer la estructura para el reforzamiento de la rendición de cuentas, se verificó si los municipios del Estado de Guanajuato cuentan con un área responsable de coordinar las actividades del control interno, diferente de la Contraloría Municipal, y se identificó que, en 5 (10.9%) de los municipios (Jaral del Progreso, Celaya, León, Salamanca e Irapuato) se contó con un área que coordina dichas actividades, el resto mencionaron que sólo cuentan con el OIC. Cabe mencionar que dicha instancia tiene como propósito la evaluación más no la coordinación de las actividades de control interno, motivó por el cual se consideró como incumplimiento de dicho criterio.

De manera general, los resultados mostraron que, en promedio, los municipios que conforman el Estado de Guanajuato contaron con un grado de implementación de mediana madurez, ya que se obtuvo un porcentaje de 41.8% en el cumplimiento de criterios para la instauración de un adecuado ambiente de control, ubicándose de acuerdo con la escala definida para el presente estudio en un rango medio de implementación.

Lo anterior significa que, si bien se han realizado acciones tendientes a generar una base normativa para el control interno, no se ha logrado consolidar la instauración de este componente; lo anterior, puede poner en riesgo el establecimiento de los demás componentes de control, ya que éste (primero) proporciona disciplina y estructura para apoyar al personal en la consecución de los objetivos institucionales.

Adicionalmente se encontró que, de los 46 municipios que conforman el Estado de Guanajuato, 21 (45.7%) estuvieron por encima de la media estatal, y que los otros 25 (54.3%) se encontraron por debajo. En consecuencia, se evidencia la oportunidad de efectuar acciones relacionadas con la emisión de normativa, políticas y procedimientos para establecer una estructura y actitud de compromiso con el control interno.

En ese contexto, se reconoce que la mayoría de las APM requieren implementar acciones para cumplir con los requisitos que señala el Marco de Control Interno; no obstante, cada municipio presentó diferentes áreas de oportunidad de acuerdo con la calificación obtenida en la evaluación. A continuación, se muestran los resultados del componente para cada uno de las 46 APM de Guanajuato:

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y

DE AMBIENTE DE

POR

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

En conclusión, para el componente de Ambiente de Control, como resultado de los cuestionarios y evidencia proporcionada por las Administraciones Públicas Municipales se identificó que el grado de implementación del componente ambiente de control se encuentra en un rango medio con 41.8%.

Acciones para fortalecer el componente #1 (¿Qué hacer para mejorar?)

o Emisión de lineamientos, guías, manuales o procedimientos que regulen las actividades específicas de control.

o Creación de comités de control interno y riesgos institucionales.

o Generación de perfiles de puestos para todos los servidores públicos de la APM.

o Evaluación periódica del desempeño y competencias profesionales.

o Designación de un área específica responsable para coordinar las actividades de control interno.

Implicaciones de la instauración del componente #1 (¿Cuáles son los efectos o consecuencias de no corregir el rumbo?)

El grado de implementación valorado (medio) para las APM del Estado de Guanajuato puede conllevar las implicaciones siguientes:

o Desconocimiento de roles y responsabilidades de control interno por parte de los servidores públicos, derivado de la falta de normativa en la materia. ‘

o Falta de compromiso de los servidores públicos con los valores éticos y las normas de conducta en el desempeño de sus labores y cargos, al no existir una aceptación formal del código de ética y conducta.

o Ineficiente uso de los recursos públicos, al no contar con instrumentos que apoyen el reclutamiento, selección, ingreso, contratación, capacitación, evaluación del desempeño, promoción, ascensos y separación del personal.

o Poner en riesgo el establecimiento de los demás componentes, al no contar con una base sólida.

Administración de riesgos

En contexto de la estructura jerárquica de los elementos del control interno definida por el MICI, el diseño e implementación de los Sistemas de Control Interno debe ser un proceso planeado, de manera que, después de haber establecido un ambiente de control efectivo (componente previo), permita la evaluación de los riesgos a los que se enfrenta con la finalidad de dar mayor certeza al logro de sus objetivos.

En este sentido, es necesario considerar la implementación de un proceso sistemático que le permita identificar, evaluar, priorizar, controlar y dar seguimiento.

A saber, la administración de riesgos es el proceso dinámico desarrollado para contextualizar, identificar, analizar, evaluar, responder, supervisar y comunicar los riesgos, incluidos los de corrupción y de tecnologías de la información, inherentes o asociados a los procesos por los cuales se logra el mandato de la institución, mediante el análisis de los distintos factores que pueden provocarlos, con la finalidad de definir las estrategias y acciones que permitan mitigarlos y asegurar el logro de metas y objetivos institucionales de una manera razonable, en términos de eficacia, eficiencia y economía en un marco de transparencia y rendición de cuentas27 .

De acuerdo con el MICI, el componente se integra por cuatro principios. El primero de ellos es el Principio 6, Definir Objetivos y Tolerancias al Riesgo, en el que se establece que el Ayuntamiento, con apoyo de la Administración, debe definir claramente los objetivos institucionales y formular un plan estratégico que, de manera coherente y ordenada, se asocie a estos y a su mandato legal, asegurando, además, que dicha planeación estratégica incluya la alineación institucional a los planes nacionales, regionales, sectoriales y todos los demás instrumentos y normativas que correspondan.

El Principio 7, refiere a Identificar, Analizar y Responder a los Riesgos, señala que la Administración debe identificar, analizar

27 SFP, Acuerdo por el que se emite las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, fracción IV apartado 2, Capítulo I, 2016.

y responder a los riesgos asociados al cumplimiento de los objetivos institucionales, con el objeto de verificar si en el Estado de Guanajuato las APM tienen formalmente establecidas acciones para identificar, analizar y responder a los riesgos; en primera instancia, se indagó la existencia de comités que promuevan una cultura de riesgos, capaciten, conozcan y tomen decisiones sobre la respuestas a éstos.

En relación con el Principio 8, relativo a Considerar el Riesgo de Corrupción, el MICI señala que se debe considerar la probabilidad de ocurrencia de actos corruptos, fraudes, abuso, desperdicio y otras irregularidades que atentan contra la apropiada salvaguarda de los bienes y recursos públicos, al identificar, analizar y responder a los riesgos; en este sentido, es importante verificar si las APM identifican, analizan y responden a los riesgos de corrupción, toda vez que son inaceptables e intolerables, mientras que lesionan la imagen, la credibilidad y la transparencia del gobierno local.

Finalmente, en lo que hace al Principio 9, Identificar, Analizar y Responder al Cambio, de acuerdo con el MICI, se reconoce que la Administración debe identificar, analizar y responder a los cambios significativos que puedan impactar el control interno.

Conforme a lo anterior, se analizó la información proporcionada por los 46 municipios, obteniendo los resultados siguientes:

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL COMPONENTE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS

PRINCIPIO #8

PRINCIPIO #6

DEFINIR OBJETIVOS Y TOLERANCIA AL RIESGO

PRINCIPIO #7

IDENTIFICAR, ANALIZAR, Y RESPONDER A LOS RIESGOS

CONSIDERAR EL RIESGO D E CORRUPCION

PRINCIPIO #9

IDENTIFICAR, ANALIZAR Y RESPONDER AL CAMBIO

Del gráfico anterior se identifica que, el Principio 6, Definir Objetivos y Tolerancias al Riesgo, representa la mayor fortaleza con un grado de implementación del 81.0%; en contraste, los Principios 7, 8 y 9, muestran mayor oportunidad al tener un grado de consolidación del 11.1%, 10.9% y 8.7%, respectivamente. Con esto es posible señalar que, en lo general, las APM del Estado de Guanajuato muestran un nivel de madurez considerable en la definición de sus objetivos; sin embargo, se requieren estrategias adicionales para lograr la implementación de acciones que les permitan identificar, analizar y responder a los riesgos asociados incluidos los de corrupción. A continuación, se presenta el detalle de los resultados de la aplicación del cuestionario y la inspección física realizada por este ente fiscalizador, por cada principio que integra este componente.

Para el Principio 6, Definir Objetivos y Tolerancias al Riesgo, con el objeto de verificar si en el Estado de Guanajuato las Administraciones Municipales establecen sus objetivos y metas estratégicos en un documento formal, se indagó si los municipios cuentan con el Programa de Gobierno Municipal o documento análogo en el que se establezcan sus objetivos y metas estratégicos, obteniendo que en 45 (97.2%) municipios se cuentan con un instrumento de planeación equivalente, en el que se establecieron sus objetivos y metas estratégicos, siendo Cuerámaro el único municipio donde se señaló que no se dispone de este documento.

Aunado a lo anterior, se identificó que, este último forma parte de los 9 (19.6%) municipios junto con Abasolo, Atarjea, Ocampo, Pueblo Nuevo, San Felipe, Santa Catarina, Santiago Maravatío y Tarandacuao en donde se mencionó no contar con lineamientos o metodologías para elaboración del Programa de Gobierno Municipal.

Asimismo, considerando que el proceso para la identificación y evaluación de riesgos parte de la estrategia definida, se verificó si los municipios establecieron y asignaron objetivos y metas específicos para las diferentes unidades o áreas de la estructura organizacional del municipio, resultando que, en 33 (71.7%) se tienen establecidos objetivos y metas específicos por unidad o área que integran la Administración, en otros 5 (10.9%) municipios (Cortazar, Pénjamo, Santiago Maravatío, Villagrán y Yuriria) se mencionó que no se tienen establecidos en un documento formal o no están autorizados por el personal competente, y los 8 (17.4%) restantes no se establecen objetivos específicos.

Ahora bien, sobre el establecimiento de indicadores para medir el cumplimiento de sus objetivos en el Programa de Gobierno, se analizó la información y documentación recabada por este ente fiscalizador, resultando que en 32 (69.6%) municipios se tienen formalmente establecidos los indicadores para medir el cumplimiento de los objetivos de sus Programas de Gobierno Municipal, en 4 (8.7%) de los municipios (Cortazar, Doctor Mora, Pénjamo y Victoria) sus indicadores se encuentran en proceso de formalización. En contraste, en 10 (21.7%) municipios (Atarjea, Cuerámaro, Huanímaro, Ocampo, Pueblo Nuevo, Tarimoro, Tierra Blanca, Villagrán, Xichú y Yuriria) no se cuenta con esta herramienta de medición, provocando limitaciones en la rendición de cuentas, inclusive.

Para el Principio 7, se identificó que en 4 (8.7%) municipios (Celaya, Cortazar, León y Salamanca) se tiene formalmente establecido un Comité que, entre sus responsabilidades están las de promover una cultura de riesgos, capacitar en esa misma materia, conocer los riesgos y toma de decisiones al respecto, y en los 42 (91.3%) municipios restantes no se cuenta con una figura de autoridad equivalente.

Respecto del Principio 8, se indagó la existencia de una unidad responsable de coordinar el proceso de identificación, evaluación, administración y control de riesgos, obteniendo como resultado que, en 4 (8.7%) municipios (Celaya, León, Salamanca y Victoria), se tiene formalmente establecida una área administrativa responsable de coordinar el proceso, y en los 42 (91.3%) municipios restantes no se cuenta con dicha área, advirtiendo la necesidad de designar alguna unidad que asuma la responsabilidad.

Adicionalmente, el Marco de Control Interno señala que se deben implementar y documentar una metodología para identificar, evaluar, administrar y controlar los riesgos de los objetivos y metas institucionales. Por lo que también se indagó sobre la adopción de dicha metodología, con lo que se logró identificar que sólo en 3 (6.5%) municipios (Celaya, León y Salamanca) se tiene documentada una metodología de administración de riesgos, en otros 5 (10.9%) municipios (Apaseo el Alto, Cortazar, Irapuato, San Miguel de Allende y Yuriria) se señaló que no se encuentra formalmente establecida, mientras que en los 38 (82.6%) restantes se indicó que la administración de riesgos no se apega a metodología alguna

En complemento, se indagó si en las APM se realiza efectivamente la identificación, análisis y respuesta a los riesgos que pudieran afectar el cumplimiento de sus objetivos y metas, de acuerdo a los resultados, en 2 (4.3%) municipios (León y Salamanca) se tienen documentados los riesgos identificados, ya que se mostró evidencia de la matriz de riesgos y del Programa de Trabajo de Administración de Riesgos (PTAR), por otra parte, en 5 (10.9%) municipios (Celaya, Cortazar, Irapuato, Manuel Doblado y Yuriria) se tiene «Parcialmente» algún documento relacionado con la identificación de riesgos, sin embargo, dicho documento pudo encontrarse en alguno de los siguientes supuestos: no estar actualizado, formalizado y/o autorizado, finalmente en los 39 (84.8%) municipios restantes no se cuenta con dicho documento.

En relación con el Principio 8, se verificó la gestión particular a los riesgos de corrupción, obteniendo que sólo en el municipio de León se realizan acciones para identificar, analizar y responder a los riesgos potenciales de actos de corrupción a través de un Programa de Trabajo de Administración de Riesgos (PTAR) y Matriz de Riesgos. En 8 (17.4%) municipios (Celaya, Dolores Hidalgo, Irapuato, Manuel Doblado, Moroleón, Pénjamo, Irapuato y Yuriria) se comentó que se realiza «Parcialmente», ya que el documento no está actualizado, formalizado y/o autorizado. Finalmente, en los 37 (80.4%) restantes no se realiza la identificación de los riesgos de corrupción.

EVALUACIÓN DE RIESGOS EN LAS APM

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

Siguiendo con el estudio de este principio, se indagó sobre las áreas o unidades de las APM que informan a la Contraloría Municipal y/o Ayuntamiento sobre la situación de los riesgos detectados y la administración de éstos, los resultados indicaron que en 3 (6.5%) municipios (Celaya, León y Salamanca) se informa a la Contraloría Municipal y/o al Ayuntamiento sobre la situación que guardan los riesgos identificados; en 5 (10.9%) municipios (Cortazar, Pénjamo, Uriangato, Xichú y Yuriria) se mencionó que la comunicación sobre los riesgos no se encuentra formalizada en un documento, y en los 38 (82.6%) restantes no se comunican ni se identifican.

Con relación al Principio 9, de acuerdo con el MICI, la Administración debe identificar, analizar y responder a los cambios significativos que puedan impactar al control interno; en este sentido, se identificó que en 2 (4,3%) municipios (León y Salamanca) se cuenta con documentación formal para identificar, analizar y responder a los cambios significativos que puedan impactar el control interno, en 4 (8.7%) municipios (Celaya, Irapuato, San Miguel de Allende y Yuriria) se tiene «parcialmente» establecido el proceso en mención, sin encontrarse actualizado, formalizado y/o autorizado; y, finalmente, en los 40 (87.0%) municipios restantes no se tiene documentación para acreditar el proceso en comento, advirtiendo la necesidad de atender la formalización y ejecución del proceso de identificación, análisis y respuesta a los cambios que puedan afectar las metas y objetivos institucionales.

Derivado de lo anterior y del análisis de la información proporcionada y datos generados, mediante la aplicación del cuestionario de control interno, de conformidad con la escala definida (bajo, medio, alto), se tiene que para el Componente 2: Administración de Riesgos, los resultados mostraron que, en promedio, los municipios que integran el territorio estatal tienen un grado de implementación del 34.1% por lo que el nivel de administración de riesgos de las APM se encuentra en un rango bajo.

Lo anterior significa que la gran mayoría de municipios requieren mejoras sustanciales para instrumentar, en sus procesos, acciones para identificar, evaluar y dar respuesta a los riesgos de corrupción, abusos y fraudes potenciales que pudieran afectar el cumplimiento de los objetivos institucionales, incluyendo el impacto potencial de los cambios significativos y los riesgos de corrupción.

Para identificar a detalle el grado de implementación de este componente en cada una de las Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato, se presenta la siguiente gráfica:

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DEL COMPONENTE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS POR MUNICIPIO Porcentaje

34.1% PROMEDIO ESTATAL

Grado de implementación del componente «Administración de Riesgos»

Media Estatal

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y COMPONENTE DE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS POR MUNICIPIO

Municipio Siglas Principio 6: Objetivos y Tolerancias al Riesgo

Principio 7: Identificar, Analizar y Responder a los Riesgos

Principio 8: Considerar el Riesgo de Corrupción

Principio 9: Identificar, Analizar y

al

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

Concluyendo con este segundo componente, y derivado de los análisis, se encontró que se han realizado acciones para la Administración de Riesgos, al presentar un grado de implementación promedio del 34.1% como rango bajo de implementación.

Acciones de fortalecimiento del componente #2

o Establecimiento de metodología para la identificación y análisis de riesgos.

o Designación de un área específica responsable para coordinar la evaluación de riesgos.

o Involucramiento de todos los titulares de las unidades administrativas que integran la APM en la identificación de riesgos.

o Creación de comités de control interno y riesgos institucionales.

o Establecimiento de periodos para el análisis y monitoreo de riesgos.

Implicaciones de la instauración del componente #2

El grado de implementación valorado para el segundo componente puede conllevar las implicaciones siguientes:

o Desconocimiento de las acciones a realizar en caso de la materialización de un riesgo, al no contar con una adecuada documentación de riesgos.

o Que no se dé respuesta oportuna a los riesgos, al no definir una metodología para su identificación análisis.

o Mayor probabilidad de existencia de factores de corrupción.

o Ausencia de planes de contingencia en caso de cambios externos que afecten los objetivos institucionales

Actividades de Control

Este componente establece que el Órgano de Gobierno, representado por el Ayuntamiento, debe instaurar políticas y procedimientos para alcanzar los objetivos y responder a los riesgos en el control interno.

En este orden de ideas, se integra por tres principios, comenzando con el Principio 10, relativo a Diseñar Actividades de Control, el cual señala que el Ayuntamiento es responsable de que existan controles apropiados para hacer frente a los riesgos que se encuentran presentes en cada uno de los procesos que realizan, incluyendo los riesgos de corrupción.

Por otro lado, en el Principio 11, Diseñar Actividades para los Sistemas de Información, se señala que el Ayuntamiento debe diseñar los sistemas de información institucional y las actividades de control asociadas, entre éstas, el desarrollo de los Sistemas de Información, diseño de la Infraestructura de las TIC (Tecnologías de la información y comunicación), diseño de la Administración de la Seguridad, diseño de la Adquisición, Desarrollo y Mantenimiento de las TIC.

El componente tiene como tercero en orden el Principio 12, Implementar Actividades de Control, en el que se señala que el Ayuntamiento debe implementar las actividades de control a través de la documentación y formalización de responsabilidades a través de políticas y revisiones periódicas a las actividades de control.

En este orden de ideas, se identificó que el Principio 12, presentó el mayor grado de implementación para el componente con 58.7%, seguido del Principio 11, con 58.2% y, finalmente, el Principio 10, con el menor grado de implementación equivalente a un 25.0%. Esto último indica que las APM tienen implementadas actividades de control, pero no se encuentran formalmente diseñadas en procesos, procedimientos o políticas.

Para el Principio 10 se verificó si el Ayuntamiento ha emitido manuales de procesos y procedimientos debidamente formalizados y actualizados, así como en el establecimiento de controles en sus procedimientos sustantivos, dado que en el MICI se establece que el Ayuntamiento debe diseñar, actualizar y garantizar la suficiencia e idoneidad de las actividades de control para alcanzar los objetivos institucionales y responder a los riesgos.

Por lo que, derivado de las respuestas emitidas por las Administraciones Municipales, se identificó que en 5 (11%) de los 46 municipios (León, Celaya, Salamanca, Acámbaro y Apaseo el Grande) se contó con manuales de procesos y procedimientos formalizados y actualizados, en 18 (39%) municipios28 se manifestó contar con algún documento; sin embargo, éste podría contener acciones pendientes de atender para cumplir con los criterios establecidos (actualización, formalización y/o autorización); mientras que en los 23 (50%) municipios restantes no se contó con documentación al respecto.

28 Estos municipios son_ Salvatierra, San Francisco del Rincón, Guanajuato, Dolores Hidalgo, Santiago Maravatío, Abasolo, Cortazar, Uriangato, Coroneo, San Diego de la Unión, Manuel Doblado, Irapuato, Pénjamo, Jerécuaro, San Miguel de Allende, Victoria, Yuriria y Valle de Santiago.

En cuanto a los controles de procedimientos sustantivos, en 5 (11%) de los 46 municipios (León, Celaya, Guanajuato, Acámbaro e Irapuato) los servidores públicos que atendieron el cuestionario y la inspección mostraron evidencia de tener implementado algún control en sus procedimientos, en 8 (17%) municipios29 se manifestó contar con algún control; sin embargo, éste podría no estar actualizado, formalizado o autorizado, en los 33 (72%) municipios restantes no se manifestó contar con controles en sus procedimientos sustantivos.

En el mismo tenor de ideas, para el Principio 11, Diseñar Actividades, mediante el cuestionario y las visitas, se verificaron las políticas y lineamientos de seguridad para los sistemas informáticos y de comunicaciones; y la existencia de sistemas informáticos que apoyen el desarrollo de sus actividades sustantivas, financieras o administrativas de la Administración Pública Municipal, los resultados mostraron que en 6 (13%) de los 46 municipios (León, Celaya, Guanajuato, Salamanca, Cortazar y Coroneo) se contó con dichos instrumentos, en 19 (41%) municipios30 se manifestó contar con información al respecto; sin embargo, en la mayoría de los casos, ésta no se encontraba formalizada en algún documento; mientras que en los 21 (46%) municipios restantes no se manifestó contar con políticas y lineamientos.

Asimismo, la información recabada sobre los sistemas informáticos utilizados por las APM para el desarrollo de sus actividades, permitió verificar que, en 37 (80%) de los 46 municipios se contó con el apoyo de sistemas informáticos para el desarrollo de sus funciones; en 2 (4%) municipios (Pénjamo y San José Iturbide) se mencionó que los sistemas con los que contaban no cumplían con los criterios establecidos (actualización y disponibilidad); y en 7 (15%) municipios (Ocampo, Santiago Maravatío, Tarandacuao, Moroleón, Atarjea, Santa Cruz de Juventino Rosas y Jerécuaro) se señaló que no se cuenta con sistemas informáticos que apoyen el desarrollo de sus actividades sustantivas, financieras o administrativas.

29

30

Estos municipios son: Salvatierra, San Francisco del Rincón, Guanajuato, Dolores Hidalgo, Santiago Maravatío, Abasolo, Cortazar, Uriangato, Coroneo, San Diego de la Unión, Manuel Doblado, Irapuato, Pénjamo, Jerécuaro, San Miguel de Allende, Victoria, Yuriria y Valle de Santiago.

Estos municipios son: Pueblo Nuevo, San Francisco del Rincón, Acámbaro, Uriangato, San Felipe, Apaseo el Grande, Apaseo el Alto, Romita, Manuel Doblado, Irapuato, Pénjamo, Comonfort, Purísima del Rincón, San José Iturbide, San Miguel de Allende, Victoria, Santa Catarina, Yuriria y Valle de Santiago.

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL COMPONENTE ACTIVIDADES DE CONTROL

PRINCIPIO #11

DISEÑAR ACTIVIDADES

PARA LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN

PRINCIPIO #10

DISEÑAR ACTIVIDADES DE CONTROL

PRINCIPIO #12

IMPLEMENTAR ACTIVIDADES DE CONTROL

Ahora bien, para el Principio 12, Implementar Actividades de Control, se verificó la implementación de cinco controles claves: 1). Control de asistencia y puntualidad para el personal; 2). Gafetes oficiales para la identificación de los servidores públicos; 3). Resguardo de bienes muebles; 4). Registros de visitantes; y 5). Registro de seguimiento a observaciones y recomendaciones emitidas por OIC e instancias de auditoría externa.

De los resultados de dicho principio se obtuvo que, en 45 (97.8%) de los 46 municipios se cuenta con control de asistencia y puntualidad para el personal, en el municipio de Salvatierra no se contó con este control; para el control de gafetes oficiales en 37 (80.4%) municipios se confirmó que se han implementado estos controles, por lo que en los 9 (19.6%) municipios restantes (Pueblo Nuevo, Villagrán, Santiago Maravatío, Uriangato, San Felipe, San Diego de la Unión, Tarimoro, Huanímaro, y Santa Catarina) no se manifestó contar con dicho control.

En cuanto al resguardo de bienes, en 39 (84.8%) municipios se comprobó tener implementado este control, mientras que en 7 (15.2%) municipios (Salvatierra, Pueblo Nuevo, Santiago Maravatío, Abasolo, San Felipe, Atarjea y San Miguel de Allende) no se presentó información al respecto; en lo correspondiente al registro de visitantes en 19 (41.3%) de los 46 municipios31 se contó con dicha información y en los 27 municipios restantes, no; por último, lo relacionado con el control para el seguimiento a observaciones y recomendaciones emitidas por OIC e instancias de auditoría externa, sólo en 17 (37.0%) municipios32 se presentó información de dicho control, caso contrario en los 29 (63.0%) municipios restantes, en los cuales no se proporcionó información al respecto.

En conjunto, el promedio de implementación del componente relativo a las actividades de control es del 45.0% lo que significa que, si bien se han realizado acciones tendientes a alcanzar los objetivos y responder a los riesgos, únicamente se ha logrado obtener un rango medio de implementación.

Aunado a lo anterior, de la implementación del componente de actividades de control en las diferentes Administraciones Públicas Municipales se advierte que sólo en 20 (43.5%) municipios el grado de implementación del componente se encuentra por encima de la media, en los 26 (56.5%) municipios restantes la implementación se ubicó por debajo de la media, lo que denota la oportunidad de reforzar acciones como establecer controles apropiados para hacer frente a los riesgos que se encuentran presentes en cada uno de los procesos que realizan; así como en el diseño de controles en los sistemas de información institucional, con la finalidad de alcanzar los objetivos y responder a los riesgos.

En la siguiente gráfica se pueden observar los resultados de cada municipio:

31 Estos municipios son: Salvatierra, Celaya, San Francisco del Rincón, Abasolo, León, Cortazar, Acámbaro, Moroleón, Coroneo, Apaseo el Grande, Cuerámaro, San Diego de la Unión, Tierra Blanca, Romita, Irapuato, Comonfort, Jerécuaro, Tarimoro, y Silao de la Victoria.

32 Estos municipios son: San Luis de la Paz, Villagrán, San Francisco del Rincón, Guanajuato, Dolores Hidalgo, León Cortazar, San Felipe, Coroneo, San Diego de la Unión, Romita, Irapuato, Comonfort, Jerécuaro, Doctor Mora, Victoria y Valle de Santiago.

GRADO

DE IMPLEMENTACIÓN DEL COMPONENTE ACTIVIDADES DE CONTROL POR MUNICIPIO Porcentaje

45%

Grado de implementación Componente "Actividades de Control" Media Estatal

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y COMPONENTE ACTIVIDADES DE CONTROL

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

En conclusión, para el tercer componente se identificó un grado de implementación del 45.0%, lo que representa que se encuentra en un rango «Medio», lo que denotó la necesidad de los municipios de atender áreas de oportunidad que fortalezcan las políticas y procedimientos para alcanzar los objetivos y responder a los riesgos en el control interno, incluyendo los controles de los sistemas de información institucional.

Acciones de fortalecimiento del componente #3

o Documentar y formalizar los procesos y procedimientos sustantivos, incluyendo la segregación de funciones.

o Documentar y formalizar los controles de los procesos sustantivos.

o Establecimiento de controles sobre el procesamiento de la información.

o Restricciones de acceso a recursos y registros, así como rendición de cuentas sobre éstos.

o Implementar controles físicos sobre los activos y bienes vulnerables.

o Revisiones por la Administración a nivel función o actividad.

Implicaciones de la instauración del componente #3

El grado de implementación medio de la instauración del tercer componente de control interno en las administraciones públicas municipales del Estado de Guanajuato puede conllevar las implicaciones siguientes:

o La ausencia de documentación de controles en los procedimientos puede ocasionar que el personal los omita por desconocimiento.

o La falta de controles, como la segregación de funciones, aumenta los factores de riesgo de corrupción.

o Si no se establecen controles sobre los activos físicos podría estar expuestos al mal uso de los mismo.

Información y Comunicación

El componente de Información y Comunicación tiene como propósito fundamental propiciar el flujo efectivo de la información que se genera dentro de las APM, cuidando en todo momento que la misma sea de calidad y transmitida a través de canales de comunicación efectivos e idóneos, con la finalidad de dar sustento y respaldar su Sistema de Control Interno, en cumplimiento del mandato legal, en congruencia con lo establecido en el MICI. Este componente se integra de tres principios:

El Principio 13, Usar Información de Calidad, indica que se deben implementar los medios que permita a cada unidad responsable, elaborar información pertinente y de calidad para el logro de los objetivos y metas institucionales y el cumplimiento de las disposiciones aplicables a su gestión.

Respecto del Principio 14, Comunicar Internamente, el marco señala que el titular y la administración son responsables de que cada unidad administrativa comunique internamente, por los canales apropiados y de conformidad con las disposiciones aplicables, la información de calidad necesaria para contribuir al logro de los objetivos y metas institucionales.

Por otra parte, el Principio 15, Comunicar Externamente, establece que el Órgano de Gobierno (Ayuntamiento) y la administración son responsables de que cada unidad administrativa comunique externamente, por los canales apropiados y de conformidad con las disposiciones aplicables, la información de calidad necesaria para contribuir al logro de los objetivos.

En este orden de ideas, los principios del componente información y comunicación obtuvieron el siguiente grado de implementación:

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL COMPONENTE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN

PRINCIPIO #14

De acuerdo con lo anterior, el Principio 15, es el que representa un mayor avance con un grado de implementación de 62.0%, seguido del 13, que tiene un grado de consolidación del 39.7%, siendo el 14, relativo a Comunicar Internamente, el que representó un menor grado de avance en su aplicación, con un porcentaje del 22.3%.

PRINCIPIO #13

USAR INFORMACIÓN DE CALIDAD

COMUNICAR INTERNAMENTE

PRINCIPIO #15

COMUNICAR EXTERNAMENTE

Con relación al Principio 13, en el estudio se identificó que en 7 (15.2%) de los 46 municipios (Acámbaro, Celaya, Cortazar, Guanajuato, León, Salamanca y Valle de Santiago) se cuenta con políticas y/o procedimientos autorizados que establecen las características y fuentes de obtención de datos, así como los elementos para su procesamiento y para la generación de información sobre los procesos o actividades que lleva a cabo de conformidad con la normativa aplicable; En ese mismo sentido, se constó que en 12 (26.1%) municipios33 se señaló que se tienen políticas o procedimientos para dichas actividades, pero éstos no se encuentran formalizados, autorizados y/o actualizados, por otra parte, en 27 (58.7%) municipios se señaló que no se cuenta con información al respecto.

Asimismo, se identificó que en 19 (41.3%) municipios34 se han designado responsables para la generación de información relacionada con el avance y cumplimiento de objetivos y metas de los indicadores, mientras que en 9 (19.6%) municipios (San Francisco del Rincón, Dolores Hidalgo, Cortazar, Uriangato, Xichú, Manuel Doblado, Pénjamo, Tarimoro y San Miguel de Allende) no se cuenta con dicha designación, o en su caso, con evidencia que cumpla en su totalidad con los criterios de formalización, actualización y autorización; además, en los 18 (39.1%) municipios restantes, no se acreditó la designación de responsables.

33 Estos municipios son: Dolores Hidalgo, Santiago Maravatío, Abasolo, Uriangato, Xichú, Manuel Doblado, Irapuato, Pénjamo, Comonfort, Tarimoro, San Miguel de Allende y Yuriria.

34 Estos municipios son: Abasolo, Apaseo el Alto, Atarjea, Cuerámaro, Huanímaro, Juventino Rosas, Moroleón, Ocampo, Pueblo Nuevo, Romita, Salvatierra, Silao, San Felipe, Tarandacuao, Tierra Blanca, Victoria, Villagrán y Yuriria,

Respecto del Principio 14, Comunicar Internamente, se tiene que, en 4 (8.7%) municipios (Celaya, Comonfort, Jerécuaro y León) se presentó evidencia que acreditaron informar periódicamente al Ayuntamiento sobre el estado del sistema de control interno de la APM, cabe precisar que en los municipios de Santiago Maravatío, Salamanca, Moroleón, Coroneo, Xichú, Romita y Pénjamo se mencionó que se realizan acciones para informar al Ayuntamiento, respecto del control interno; sin embargo, no se encontraron establecidas en un documento; en contraste, los 35 (76.1%) municipios restantes, se señaló que no se tienen mecanismos para informar sobre el estado del control interno en los municipios.

Por otra parte, se encontró que en seis municipios: Coroneo, Cortazar, Guanajuato, Irapuato, Jaral del Progreso y León, se implementaron medios oficiales para comunicar información clara y oportuna a las áreas del municipio, representando el 13% del total de municipios; sin embargo, en 14 (30.4%)35 se señaló que se utilizan medios para la comunicación interna, pero no se encuentran formalizados en un documento, mientras que en los 26 (56.5%) municipios restantes, se comentó que no se han establecido medios oficiales de comunicación dentro de las unidades administrativas que integran la Administración Pública Municipal, lo cual podría generar que la información no se comunique de manera oportuna para la toma de decisiones.

35 Estos municipios son: Celaya, San Francisco del Rincón, Dolores Hidalgo, Uriangato, Salamanca, Moroleón, Apaseo el Grande, San Diego de la Unión, Xichú, Romita, Manuel Doblado, Pénjamo Santa Cruz de Juventino Rosas y Santa Catarina.

MECANISMOS DE COMUNICACIÓN EXTERNA IMPLEMENTADOS EN LAS APM

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

En relación con el Principio 15, Comunicar Externamente, se indagó sobre si en las APM se cuenta con canales apropiados para la comunicación externa para dar cumplimiento a las disposiciones aplicables en materia de información, comunicación y transparencia Al respecto, se identificó que en 8 (17.4%) municipios se tiene formalmente establecido un programa o estrategia de comunicación, imagen y difusión en donde se establecen las políticas de comunicación externa, estos municipios son: Acámbaro, Apaseo el Alto, Celaya, Cortazar, Irapuato, León, Purísima del Rincón y Silao, el resto de los municipios comentó que no se encuentra formalmente establecida la estrategia de comunicación.

Ahora bien, en mayor medida, se constató que 42 (91.3%) municipios mostraron evidencia de la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre su actuación y desempeño, a través del portal de acceso a la información disponible en la página de internet.

Por otro lado, en 16 (34.8%) municipios36 se tienen establecidos formalmente procedimientos para atender solicitudes de información, los 30 municipios restantes, mencionaron que no tienen formalizado un procedimiento para la atención de las solicitudes de acceso a la información (SAI)

En consecuencia, se identifica que aún hay acciones que se deben implementar para fortalecer la comunicación de las APM con la ciudadanía y los demás actores externos, dado que el promedio de implementación del componente de información y comunicación en los municipios del estado es del 44.3% lo que significa que se encuentra en un rango medio, de acuerdo a la escala señalada.

En resumen, se identificó que, de un total de 46 Municipios, 20 (43.5%) se encuentran por encima de la media estatal, y en los 26 (56.5%) restantes se muestra un promedio inferior.

En la siguiente gráfica se muestra el grado de implementación por municipio:

municipios son: Salvatierra, Celaya, Dolores Hidalgo Cuna, León, Cortazar, Acámbaro, Uriangato, Salamanca, Moroleón, Coroneo, Apaseo el Grande, Apaseo el Alto, Irapuato, Purísima del Rincón, Victoria y Huanímaro.

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DEL COMPONENTE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN POR MUNICIPIO Porcentaje

44.3% PROMEDIO ESTATAL

Grado de implementación Componente "Información y comunicación"

Media Estatal

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y COMPONENTE DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN POR MUNICIPIO

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

Para concluir con el componente de información y comunicación, derivado de los análisis y valoraciones realizadas, se identificó un grado de implementación del 44.3%, encontrándose en un rango medio.

Acciones para el fortalecimiento del componente #4

o Emisión de políticas o lineamientos de comunicación.

o Formalización y documentación de canales de comunicación internos.

o Formalización y documentación de canales de comunicación externos.

o Emisión de procedimientos para atender las solicitudes de información.

Implicaciones de la instauración del componente #4

El grado de implementación medio de la instauración del componente cuatro de control interno en las administraciones públicas municipales del Estado de Guanajuato puede conllevar las implicaciones siguientes:

o Mal uso de los medios de comunicación que puedan generar un daño a la imagen de la Administración Pública Municipal

o Incumplimiento de las obligaciones de transparencia y rendición de cuentas.

o Falta de canales de comunicación adecuados con la ciudadanía y partes interesadas.

o Limitado o inexistencia de flujo de información vertical y horizontal en el municipio.

o Carencia de información para la toma de decisiones.

Supervisión

En lo que respecta al último de los componente, número 5, de Supervisión, el Marco Integrado de Control Interno, establece que es esencial para «Contribuir a asegurar que el control interno se mantenga alineado con los objetivos institucionales, el entorno operativo, las disposiciones jurídicas aplicables, los recursos asignados y los riesgos asociados al cumplimiento de los objetivos», por lo que el Órgano de Gobierno, representado por el Ayuntamiento, debe establecer actividades para la adecuada supervisión del control interno y la evaluación de los resultados, además de ser responsable de corregir oportunamente las deficiencias detectadas. Este último componente se divide en dos principios, en primera instancia tenemos al Principio 16, Realizar Actividades de Supervisión, en el que se señala que la Administración debe establecer bases de referencia para supervisar el control interno, así como autoevaluaciones y evaluaciones independientes, para obtener una seguridad razonable sobre la eficacia operativa de los controles internos, documentando adecuadamente los resultados de dichas evaluaciones.

Las autoevaluaciones al diseño y eficacia operativa del control interno como parte de la Administración son parte del curso normal de las operaciones. Éstas incluyen actividades de supervisión permanente, comparaciones, conciliaciones y otras acciones de rutina.

Por otra parte, las evaluaciones independientes para supervisar el diseño y la eficacia operativa del control interno se pueden realizar en un momento determinado, o en una función o proceso específico.

En lo que respecta al último de estos, el Principio 17, la Administración, debe corregir de manera oportuna las deficiencias de control interno identificadas, entre las acciones de este componente se incluyen informar y evaluar los problemas identificados y establecer acciones correctivas.

El resultado de los principios 16 y 17 de este componente, se muestran a continuación:

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE SUPERVISIÓN

PRINCIPIO #16

REALIZAR ACTIVIDADES DE SUPERVISIÓN

PRINCIPIO #17

EVALUAR PROBLEMAS Y CORREGIR DEFICIENCIAS

De lo anterior, se observa que el nivel de consolidación de los principios que integran el componente de supervisión se encuentra bajo para ambos casos, cabe mencionar que el Principio 16 se representa en un grado de implementación del 22.8%, y el Principio 17, en un 9.4%, se trata entonces del segundo principio con menor consolidación de los 17 que establece el MICI.

En el detalle de los resultados, se advierte que para el Principio 16 se identificó que, en 17 (37.0%) de los 46 municipios37 los objetivos, metas e indicadores establecidos en el Programa de Gobierno Municipal o documento análogo, se evalúan de manera periódica (principalmente de manera trimestral y anual), a fin de conocer la eficacia y eficiencia de su cumplimiento.

En ese sentido, los municipios de Salvatierra, Celaya, Guanajuato, San Diego de la Unión, Romita, Pénjamo, San José Iturbide, Tarimoro, San Miguel de Allende, Doctor Mora y Yuriria, señalaron que se realizan evaluaciones a los objetivos, metas e indicadores, pero no se realizan periódicamente o no se encuentran formalizadas en algún documento, mientras que en los 29 (63.0%) municipios restantes se señaló que no se llevan a cabo dichas evaluaciones.

Por otra parte, de los 46 Municipios del Estado de Guanajuato, sólo en 2 (4.3%): León y Celaya, se llevaron a cabo autoevaluaciones de Control Interno por parte de los responsables del funcionamiento de los principales procesos sustantivos, de manera anual y semestral. Siendo así que, en los 44 (95.7%) municipios restantes se señaló que no se han realizado autoevaluaciones de control interno para identificar deficiencias en el diseño, implementación y eficacia operativa del Sistema de Control Interno por parte de las unidades administrativas que integran la Administración Pública Municipal.

A diferencia de las autoevaluaciones, las evaluaciones independientes son realizadas por instancias externas a la APM, acorde con el marco de control interno, su objetivo es supervisar el diseño y eficacia operativa del Sistema de Control Interno o de un proceso o unidad en específico, así como aumentar la confianza en los resultados de las autoevaluaciones.

En ese contexto, sólo en 4 (8.7%) municipios (León, Coroneo, Irapuato y Valle de Santiago) se mostró evidencia de la realización de evaluaciones independientes por parte de instancias externas38 En los 42 (91.3%) municipios restantes no se mostró evidencia de la realización de evaluaciones de este tipo.

Como se puede observar, las APM realizan, en mayor medida, evaluaciones del cumplimiento de objetivos, metas e indicadores con un 37.0%, a diferencia de las acciones para evaluar el control interno en los procesos de los municipios, ya que sólo el 4.3% de las evaluaciones se refieren a ello; además, de las evaluaciones independientes al diseño, implementación y/o eficacia operativa del control interno, alcanzaron el 8.7%.

37 Estos municipios son: San Luis de la Paz, Jaral, San Francisco, León, Acámbaro, Uriangato, Salamanca, Coroneo, Apaseo el Grande, Apaseo el Alto, Manuel Doblado, Irapuato, Comonfort, Jerécuaro, Silao, Santa Catarina, Valle de Santiago.

38 Las instancias externas identificadas fueron: Auditoria Superior de la Federación, la Contraloría municipal y despachos externos.

Por último, en lo que respecta al Principio 17, se verificó si las APM del Estado de Guanajuato cuentan con un procedimiento y/o mecanismo para comunicar los resultados de las autoevaluaciones y evaluaciones independientes, con la finalidad de corregir de manera oportuna las deficiencias de control interno, así como verificar si se han implementado acciones apropiadas por parte de la administración para atender dichas deficiencias.

En contexto de lo anterior, los resultados muestran que en 3 (6.5%) municipios (Celaya, León y Salamanca) se cuenta con un procedimiento y/o mecanismos para comunicar resultados derivados de las evaluaciones y autoevaluaciones realizadas, en el resto de los municipios se indicó no contar con algún procedimiento para realizar dicha acción.

Siguiendo con este principio, se observó que sólo en 2 (4.3%) de los 46 municipios (Celaya y León) se realizan acciones apropiadas para corregir las deficiencias derivadas de las evaluaciones de control interno, en los restantes 44 (95.7%) no se realizan acciones para corregir las deficiencias en los controles internos.

Derivado de lo anterior, el resultado general del componente de supervisión en los municipios del Estado de Guanajuato es del 16.1%, ubicándose en un rango bajo de implementación, por lo tanto, se encuentra como el componente con mayor debilidad en su implementación dentro de las APM, por lo que se requiere una mayor consolidación y atención por parte de los municipios para su fortalecimiento.

En el siguiente gráfico, se muestra el grado de implementación del quinto componente para cada municipio, en él se puede observar que de 46 Municipios, 23 (50%) se ubican por encima del grado promedio de implementación, y los 23 (50%) restantes se encontraron por debajo del promedio de la media estatal; de estos últimos, los municipios de San Miguel de Allende, San Luis de la Paz, Santa Catarina, Yuriria, San Diego, San José Iturbide, Huanímaro, Tarandacuao, Santiago Maravatío, Villagrán, Pueblo Nuevo, Ocampo y Atarjea no acreditaron acciones para este componente, evidenciando la oportunidad de implementar mecanismos para evaluar y mejorar su Sistema de Control Interno.

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DEL COMPONENTE SUPERVISIÓN POR MUNICIPIO Porcentaje

Grado de implementación Componente "Supervisión" Media Estatal

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS PRINCIPIOS Y COMPONENTE DE SUPERVISIÓN POR MUNICIPIO

Principio

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

Como conclusión, respecto del componente de supervisión, el grado de implementación se encuentra en un rango bajo con 16.1%, siendo el componente con mayor debilidad en los sistemas de control interno de las administraciones públicas municipales.

Acciones para el fortalecimiento del componente #5

o Incorporación y documentación de evaluaciones periódicas de objetivos, metas e indicadores.

o Elaboración y documentación de resultados de autoevaluaciones de controles internos.

o Atención a resultados de evaluaciones independientes de control interno.

o Seguimiento y documentación de acciones realizadas para atender las deficiencias derivadas de evaluaciones independientes y autoevaluaciones.

Implicaciones de la instauración del componente #5

El grado de implementación bajo de la instauración del quinto componente de control interno en las administraciones públicas municipales del Estado de Guanajuato puede conllevar las implicaciones siguientes:

o Sin la evaluación periódica a la implementación y eficacia operativa de los controles, aumenta el riesgo de que se presenten deficiencias.

o La falta de supervisión del control interno puede generar que el sistema se vuelva obsoleto.

o Si no se comunican las deficiencias identificadas, éstas no se atenderán de manera oportuna, debilitando a todo el sistema de control interno.

o Si los problemas y deficiencias no se documentan de manera adecuada, éstos pueden presentarse nuevamente y atenderse de manera diferente o inoportuna.

Estado que guarda la implementación de los Sistemas de Control

Para la valoración de los resultados del grado de implementación de cada Componente, se estableció una escala definida a partir de los niveles: bajo, medio y alto. Su interpretación depende de los aspectos siguientes: para los resultados que se consideren dentro de la escala baja se requiere realizar mejoras sustanciales para establecer la implantación del Sistema de Control Interno; por su parte, la escala media conlleva atender áreas de oportunidad que fortalezcan la implementación del Sistema de Control Interno, y finalmente, la escala de nivel alto se determina como el estado adecuado, a lo que se requiere continuar con las acciones implementadas a fin de mantener la madurez del Sistema y evitar caer en los rangos de menor nivel.

En dichos términos, se dio cuenta de que el componente con mayor fortaleza en su implementación fue el Componente #3, Actividades de Control, con un 45.0% (rango medio), es decir, en promedio, las Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato han implementado controles internos, para alcanzar los objetivos institucionales; no obstante, es necesario que estas actividades se encuentren documentadas y se apliquen de manera constante y de acuerdo a como fueron diseñadas, incluidos los controles de tecnologías de la información.

En segundo lugar, se encuentra el Componente #4, Información y Comunicación, con un 44.3.% (rango medio), el cual incluye el establecimiento de canales de comunicación internos y externos y mecanismos para procesamiento de información, mismos que requieren fortalecerse.

En tercer lugar se encuentra el Componente #1, Ambiente de Control, con el 41.8% (rango medio), por lo cual es importante que se implementen en su totalidad las acciones requeridas por el Marco para este componente, ya que éste es el que establece la estructura y responsabilidades del control interno.

En cuanto al Componente #2, Administración de Riesgos, se encuentra implementado con un 34.1% (rango bajo), se observa que, si bien se tiene avance en el proceso de administrar riesgos, también presenta áreas de oportunidad. Por último, el componente en el que se identificaron acciones mínimas es el Componente #5, Supervisión, con un 16.1% (rango bajo) de implementación, representando mayor debilidad en el Sistema de Control Interno de las Administraciones Públicas Municipales en Guanajuato.

De manera general, se puede observar que el promedio de los Sistemas de Control Interno en los municipios del estado de Guanajuato es de 36.3%, lo que es indicativo de un nivel bajo de implementación.

En el siguiente gráfico se muestra el resumen de los resultados del grado de implementación promedio por componente, que se detallaron en párrafos anteriores.

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS COMPONENTES DEL SCI Porcentaje

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

De los resultados de la aplicación del cuestionario y la inspección física a los 46 municipios, se identificó que 27 municipios se encuentran con una implementación por encima de la media estatal, mientras que los 19 restantes se ubican por debajo de ésta.

Asimismo, se pudo identificar que la brecha entre los 46 municipios es muy amplia, dado que en algunos municipios como León y Celaya se presenta un grado de implementación alto, en contraste con municipios como Atarjea y Ocampo que se encuentran en un grado de implementación bajo.

En cuanto al rango en el que se encuentran los municipios, de acuerdo a su grado de implementación, se obtuvo que 3 (6.6%) municipios se encuentran en rango alto (León, Celaya e Irapuato), con lo que se infiera que su Sistema de Control Interno ya se encuentra consolidado, y si bien, esto no significa que no tengan áreas de mejora, si se observa un control interno apropiado ya que los componentes y principios están diseñados e implementados, de conformidad con la evidencia obtenida.

Por otra parte, se identificó que en 14 (30.4%) municipios: Salamanca, Cortazar, Coroneo, Guanajuato, Acámbaro, Valle de Santiago, Apaseo el Grande, Romita, San Francisco del Rincón, Manuel Doblado, Apaseo el Alto, Uriangato, Pénjamo y Comonfort, se ubicaron en un rango medio, lo que refiere que se han realizado acciones para implementar su sistema de control interno; sin embargo, en algunos casos, la información proporcionada no cumplió con uno o más de los criterios establecidos como la formalización, actualización, autorización y publicación de su normativa, políticas o procedimientos, o no se acreditó que se hayan implementado los requerimientos mínimos para un control apropiado.

Finalmente, los 29 (63.0%) municipios restantes obtuvieron un rango bajo de implementación, ya que la evidencia carece, en su mayoría, de los criterios de formalidad, o bien la información proporcionada señala que no se han establecido los mecanismos de control suficientes, lo que muestra que se requieren llevar a cabo acciones que les ayuden a obtener una seguridad razonable al logro de sus objetivos y la minimización de riesgos institucionales.

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO POR MUNICIPIO

36.3% PROMEDIO ESTATAL

Grado de implementación SCI Media Estatal

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

GRADO DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS COMPONENTE Y DEL SCI POR MUNICIPIO

Elaborado por la ASEG con base en los resultados del cuestionario de los Sistemas de Control Interno aplicados a las 46 Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato aplicado del 31 de enero al 15 de marzo del 2023.

En el desarrollo del presente apartado se mostraron los resultados del grado de implementación del Sistema de Control Interno en las Administraciones Públicas del Estado de Guanajuato, desglosando los resultados por componente y principio, así como los principales hallazgos identificados. Empero, durante el análisis de la información obtenida a través del cuestionario de evaluación de las visitas de inspección a los municipios, se identificaron también fortalezas y debilidades para la implementación del Sistema de Control Interno, las cuales se mencionan a continuación:

Fortalezas y debilidades (FODA)

Las fortalezas atienden a todos aquellos requisitos señalados por el Marco de Control Interno que se encuentran apropiadamente diseñados e implementados en la mayoría de los municipios, ya que, en general obtuvieron un porcentaje alto en el promedio estatal.

Cabe mencionar que, de las acciones identificadas como fortalezas, algunas dan cumplimiento no sólo al Marco de Control Interno, también a disposiciones legales, de aplicación obligatoria para los municipios, por ejemplo, la emisión de un código de ética y de un reglamento interior en la Administración Pública Municipal.

Las debilidades, son los aspectos señalados por el marco que la mayoría de los municipios aún no han diseñado, implementado o documentado, lo cual se reflejó en los

promedios obtenidos para estas variables. Si bien hay controles que se encuentran presentes en los municipios, al no estar establecidos en un documento, autorizado, difundido y evaluado, no se garantiza su cumplimiento y, por ende, el logro de los objetivos institucionales y la prevención de actos de corrupción.

Como se mencionó anteriormente, en el análisis FODA realizado por el equipo evaluador, sólo se incluyen las fortalezas y debilidades, ya que las oportunidades y amenazas atienden a factores externos, que no se encuentran en el alcance del presente estudio, ya que, como su nombre lo indica, la evaluación corresponde al control interno.

Las fortalezas y debilidades identificadas se muestran a continuación:

Lecciones aprendidas (acciones susceptibles para la mejora)

A diferencia de las recomendaciones de desempeño39 , las sugerencias advertidas por el estudio situacional tienen el carácter de lecciones aprendidas, las cuales pueden definirse como el conocimiento adquirido sobre un determinado asunto, en este caso, sobre la implementación de un control interno apropiado, a través de la reflexión y el análisis crítico sobre los factores que pueden incidir positiva o negativamente a la materia de estudio.

De alguna manera, mediante las lecciones aprendidas se proponen consideraciones prácticas y útiles para la aplicación, o en su caso, replicación de los conocimientos advertidos en el proceso del estudio. Estos conocimientos tienen el potencial de ser tomados en cuenta en la implementación, ejecución y supervisión del control interno, (ya sean acciones, procesos, estrategias, normas y/o políticas), u otras iniciativas que se proponen lograr resultados similares.

Por lo anterior, las lecciones aprendidas permiten no solamente compartir el aprendizaje que emerge del estudio, sino que además genera conocimiento que permite replicar acciones que pueden ser exitosas y/o evitar errores en futuras intervenciones en contextos similares, ayudando al fortalecimiento de las dinámicas actuales y a desarrollar nuevos y mejores procedimientos de trabajo. En términos generales, ofrecen información de apoyo para una mejor toma de decisiones y reducen la incertidumbre.

Por otro lado, recordando la importancia de que las Administraciones Públicas Municipales cuenten con un sistema de control interno sólido (con base en los 5 componentes y 17 principios del MICI), con el propósito de tener un mayor control sobre los recursos y procesos con los que cuenta la APM, para propiciar una seguridad razonable sobre la consecución de las metas y objetivos institucionales generando una gestión optima de recursos públicos, en beneficio de la ciudadanía.

Una vez abordados los 5 componentes del estudio situacional de los sistemas de control interno (Estudio general de la APM), este ente fiscalizador pone a consideración de las Administraciones Públicas Municipales del Estado de Guanajuato, lo siguiente:

o Fortalecimiento en la adaptación o adopción de las normas de control interno;

o Implementación de los comités de control interno;

o Diseño y ejecución de un Plan o Programa de trabajo de control interno.

Cada una de las lecciones aprendidas se detallan a continuación:

39 Las recomendaciones de desempeño buscan mejorar los resultados, la eficacia, eficiencia y economía de las acciones de gobierno, a fin de elevar la calidad del desempeño gubernamental.

Partiendo de la idea de que el componente de ambiente de control es el punto inicial para dinamizar el control interno en la Administración Pública Municipal, ya que en este primer componente se define el establecimiento de un entorno organizacional favorable al ejercicio de prácticas, valores, conductas y reglas apropiadas, para sensibilizar a los miembros de la entidad y generar una cultura de control interno.

Dada la importancia que tiene este componente al correlacionarse con distintas actividades esenciales de la Institución, la emisión de lineamientos en materia de control interno, constituyen una base en su implementación. Para el caso de la adopción de los lineamientos en el Estado de Guanajuato, existe un Modelo Estatal de Lineamientos Generales de Control Interno del Sistema Estatal de Fiscalización, en el que se resalta la importancia de su homologación y adopción de manera proactiva y como herramienta que abone a la transparencia e integridad en sus actividades. Desde esta perspectiva, estos elementos constituyen un marco de referencia básico para construir entes gubernamentales eficaces y eficientes.

No obstante, para la implementación de un Sistema de Control Interno apropiado, es necesario que cada Administración Pública Municipal, establezca en un manual, guía, procedimiento o inclusive en sus mismos lineamientos, la manera en la que se adaptará el marco de referencia en el municipio, es decir, los quién, qué, cómo y cuándo de las actividades y requisitos que de manera general, establecen los Lineamientos, MICI y MEMICI, dado que en los mismos se establece la necesidad de diseñar de manera específica y considerando el tamaño y necesidad de cada municipio un Sistema de Control Interno que sea acorde a sus operación.

A saber, instituciones como la Universidad de los Andes (Ecuador) refieren la importancia de los manuales como un instrumento de comunicación, constituyendo una de las herramientas con las que cuentan las organizaciones para facilitar el desarrollo de sus funciones administrativas y operativas.40 Otro referente internacional, es la Guía para la Implementación del Sistema de Control Interno de las Entidades del Estado, emitido por la Contraloría General de la República del Perú, que tiene como objetivo proveer herramientas y métodos para la implementación del control interno, así como establecer plazos y fases para las entidades de gobierno41 .

Por otro lado, la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los EE.UU. (GAO, por sus siglas en inglés) emitió las Normas de Control Interno para el Gobierno Federal, conocido como libro verde (Greenbook) el cual se utiliza para diseñar, implementar y operar los controles interno en las entidades federales para el logro de objetivos, alineados tomando como referencia el modelo COSO42 .

40 Universidad de Autónoma de los Andes (UNIANDES), Manual de Control Interno para el manejo eficiente de los recursos financieros de la junta parroquial de Ambuquí, 2013, https://dspace.uniandes.edu.ec/bitstream/123456789/2513/1/TUICYA046-2014.pdf (Consultado 04 de mayo de 2023).

41 Contraloría General de la República del Perú. Guía para la Implementación del Sistema de Control interno de las Entidades del Estado, 2017, https://www.mef.gob.pe/contenidos/sis_control_interno/normativa/RCG004_2017_Guia_implemen_SCI.pdf (Consultado 05 de mayo de 2023).

42 GAO. Green book, 2014, https://www.gao.gov/assets/gao-14-704g.pdf (Consultado 03 de mayo de 2023).

Aunado a ello, los testimonios y experiencias de las Administraciones Públicas Municipales que tienen una mayor consolidación, recogidos por este ente auditor a lo largo del desarrollo del presente estudio, mencionaron que la elaboración de un manual de control interno fue fundamental para la implementación del sistema de control interno, considerando que en estos se definieron de manera específica los criterios para evaluar el diseño, la implementación y la eficacia operativa del control interno .

Una vez mencionada la importancia que tiene la emisión, adaptación, adopción o actualización de disposiciones normativas en materia de control interno, se considera conveniente que las Administraciones Públicas Municipales orienten sus esfuerzos para la elaboración de un documento, manual, guía o procedimiento, en el que se establezca la manera en la que se desarrollaran las actividades requeridas en los componentes, principios y puntos de interés, para la construcción de un Sistema de Control Interno apropiado dentro de las APM, a fin de fortalecer el Control Interno para el eficiente, transparente y adecuado ejercicio de la función pública en el uso de los recursos del estado.

2. IMPLEMENTACIÓN DE LOS COMITÉS DE CONTROL INTERNO EN LA APM

Uno de los factores más importantes para la implementación y funcionamiento de un Sistema de Control Interno es la vigilancia y supervisión constante por parte de la Administración, el MICI señala que, para tal efecto, se puede contar con el apoyo de unidades especializadas, por ejemplo: comités, que se encarguen de diseñar, implementar y operar el control interno en los procesos de los cuáles son responsables.

En ese sentido, un Comité de Control Interno se podría definir como el conjunto de personas con capacidades y atribuciones para la toma de decisiones (en materia de control interno) en la entidad, responsable de promover, orientar, coordinar y realizar seguimiento a las acciones para la implementación del Sistema de Control Interno. 43

Un referente internacional que se mencionó anteriormente, es el “Greenbook” emitido por la GAO, el cuál sugiere el establecimiento de un organismos de supervisión, integrado por la alta gerencia, que se encargue de supervisar las operaciones de la entidad, proporcionar críticas constructivas y tomar decisiones para que la entidad logre sus objetivos, el número de integrantes de este órgano será acorde las necesidades de la entidad, considerando el conocimiento, experiencia e independencia necesarias para cumplir con la supervisión.

A nivel nacional, se tiene como referente de un órgano colegiado de supervisión a los Comités de Control Interno Institucional (COCODI), los cuales tienen la función de apoyar en la verificación del cumplimiento de objetivos y metas institucionales y seguimiento de indicadores del Sistema de Control Interno Institucional y del proceso de administración de riesgos institucionales44.

43 Contraloría General de la República del Perú. Guía para la Implementación del Sistema de Control interno de las Entidades del Estado, 2017, https://www.mef.gob.pe/contenidos/sis_control_interno/normativa/RCG004_2017_Guia_implemen_SCI.pdf (Consultado 05 de mayo de 2023).

44 Serrano Jeses, La gestión del conocimiento y la evaluación de riesgos de corrupción en el sistema de control interno: evidencias del caso mexicano, Iuris Tantum 32.28, 2018.

De igual forma, en la experiencia del Estado, se identificaron municipios que ya cuentan con comités de control interno en sus dependencias y entidades, integrados por el titular quién funge como presidente y los directores o responsables de las áreas o unidades administrativa, como integrantes del comité.

Cabe mencionar que los cargos del comité son honoríficos y los desempeña el mismo personal de la APM, ya que son los responsables de los procesos y objetivos específicos. En adición, se resaltan entre las funciones de dichos comités el establecimiento, actualización y fortalecimiento del control interno; la vigilancia del cumplimiento en tiempo y forma de las recomendaciones de contraloría, Órganos de vigilancia y demás instancias fiscalizadoras; y el análisis y seguimiento a los riesgos.

Otro punto importante para señalar es que se deben definir periodos para la celebración de sesiones ordinarias, en las que se revisen los asuntos de atención relevante. En el Modelo Estatal de Lineamientos Generales de Control Interno del Sistema Estatal de Fiscalización se propone que las sesiones se realizan al menos dos veces al año, sin embargo, los periodos dependerán directamente del tamaño, necesidades y nivel de consolidación de cada municipio.

Conforme a lo señalado anteriormente, se considera conveniente que en las Administraciones Públicas Municipales, se tome en cuenta la necesidad de crear (quienes carezcan) un Comité de control interno y administración de riesgos, que tengan entre sus funciones la supervisión de las acciones necesarias para fortalecer el control interno en cumplimiento al MICI y su normativa interna (lineamientos y manuales), así como el seguimientos de los riesgo, las actividades de control y las acciones para atender y corregir deficiencias. El cual se integren por el personal con la competencia requerida para la supervisión y la toma de decisiones, asimismo, en aquellas que ya se cuente con algún comité se aseguren de sesionar de manera periódica y en cumplimiento de su normativa.

3. DISEÑO Y EJECUCIÓN DE UN PLAN O PROGRAMA DE TRABAJO DE CONTROL INTERNO.

El control interno, como todo proceso dinámico, tiene que adaptarse permanentemente a los riesgos y cambios constantes a los que se enfrenta la APM, por ello, se debe considerar la supervisión de las operaciones y actividades de control interno y la evaluación de los resultados obtenidos como un elemento fundamental para favorecer la seguridad de que el sistema de control interno en todo momento se mantiene alineado con los objetivos institucionales y los riesgos asociados al cumplimiento de estos, al entorno operativo, las normas legales aplicables y los recursos asignados.

Al respecto, una herramienta para orientar los esfuerzos al logro de los objetivos propuestos es el llamado ciclo de Deming(de optimización y mejora continua), éste es utilizado por las empresas que buscan incrementar sus estándares de calidad y funcionar de manera más eficaz; es un ciclo porque sigue cuatro fases: planificar, hacer, verificar y actuar. Por esa razón también es conocido con las siglas PHVA, ayuda en la búsqueda de soluciones a ciertos problemas específicos y para alcanzar la optimización de los procesos implementados en las organizaciones.

Continuando con este orden de ideas, la planeación es un elemento fundamental para fortalecer el Sistema de Control Interno y por ende la mejora continua de los procesos, y dado que, la documentación y formalización son una parte importante y necesaria del control interno, la planeación para el fortalecimiento del mismo debe encontrarse formalmente documentada en un plan o programa.

Ahora bien, antes de realizar un plan de trabajo de control interno el cual se puede entender como «el documento que define el curso de acción a seguir para cerrar las brechas identificadas», es necesario identificar las brechas o deficiencias a través de una autoevaluación o evaluación externa de control interno.

Al respecto, el Gobierno Federal establece, en el Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno, que se debe elaborar un Programa de Trabajo de Control Interno (PTCI), el cual deberá contener «las acciones de mejora determinadas para fortalecer los elementos de control de cada norma general, identificados con inexistencias o insuficiencias en el SCII, las cuales pueden representar debilidades de control interno o áreas de oportunidad para diseñar nuevos controles o reforzar los existentes, también deberá incluir la fecha de inicio y término de la acción de mejora, la unidad administrativa y el responsable de su implementación, así como los medios de verificación».

Este documento se elabora de manera anual y se debe mantener actualizado para incorporar resultados de autoevaluaciones o evaluaciones externas, asimismo, es necesario darle seguimiento al cumplimiento de las acciones de mejora del PTCI de manera periódica, por ejemplo, cada trimestre.

Es así como, las etapas del ciclo PHVA cobran importancia, ya que no sólo se deben planear las actividades a realizar, también se deben ejecutar de acuerdo con la planeado (hacer) y verificar de manera periódica, así como realizar acciones o ajustes en caso de que lo planeado no se realice o no se logren los resultados esperados (actuar).

En este sentido, es importante que las APM (que no cuenten con uno) consideren la elaboración, ejecución y monitoreo de un plan o programa de trabajo de control interno, que establezca la acciones a realizar para fortalecer su Sistema de Control Interno, así como que definan los periodos en los que se ejecutaran y los actores responsables de ejecutarlas. Para su elaboración se pueden tomar como referencia los resultados del grado de implementación de control interno del presente o, en su caso, realizar una autoevaluación para diagnosticar el estado de su control interno e identificar las brechas. Finalmente, el Órgano de gobierno (Ayuntamiento), la administración y todos los servidores públicos son responsables de establecer y mantener un control interno apropiado, por lo que su involucramiento en la elaboración y cumplimiento de un programa o plan de trabajo de control interno es fundamental.

DIAGNÓSTICO DEL CENSO NACIONAL DE GOBIERNOS MUNICIPALES

El objetivo del presente apartado es conocer la situación de los OIC en los municipios del Estado de Guanajuato, de acuerdo con la información reportada por los municipios y presentada por el INEGI en el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México, correspondiente al 2020, pero presentado en 2021.

El Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México (CNGMD) se elabora por el INEGI para institucionalizar y operar un esquema coordinado para la producción, integración, conservación y difusión de información estadística y geográfica que permita conocer la situación que guarda la gestión y el desempeño de las instituciones públicas que conforman el Estado y sus respectivos poderes en las funciones de gobierno, seguridad pública e impartición de justicia, así como apoyar los procesos de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en estas materias.45

El CNGMD se conforma de 6 módulos; de los cuales, el módulo 2: «Administración Pública Municipal o de las Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México» se presenta información sobre la gestión y administración de archivos, el control interno, la transparencia, el acceso a la información y la protección de datos personales.

En los resultados del censo destacan 6 variables que se relacionan con las capacidades de los municipios y de los OIC para implementar el control interno, como se muestra a continuación:

45 Con el objeto de tener mayor certeza respecto de la validez de la información recabada, ésta se somete a tres tipos de revisión: 1) la revisión realizada por el censor, en la que se asegura que la totalidad de los cuestionamientos haya sido respondidos; 2) una revisión por parte del validador, la cual busca garantizar la calidad de la información y los comentarios o justificaciones de los informantes, a fin de que cumplan con los criterios de calidad definidos por el Instituto, y 3) una revisión muestral, en la cual el Responsable Operativo de la Dirección Regional y el Auxiliar Operativo de la Dirección Regional realizan la validación de un conjunto de cuestionarios por entidad con la intención de verificar la calidad de la información recuperada y de garantizar que las revisiones anteriores se efectuaran de manera adecuada. Finalmente, una vez que se realizan las revisiones se procesa la información recabada y se integra para su publicación y difusión.

VARIABLES ASOCIADAS A LA PREPARACIÓN DEL MUNICIPIO PARA INSTAURAR EL CONTROL INTERNO

Contexto de la instalación de los Órganos Internos de Control

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) se mandata que «Los entes públicos estatales y municipales (…) contarán con Órganos Internos de Control (…)»46 En concordancia con ello, en la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) se señalan tres tipos de autoridad: la investigadora, la substanciadora y la resolutora47, las cuales se detallan a continuación.

Autoridad investigadora:

Es la autoridad encargada de la investigación de faltas administrativas. Las faltas administrativas son los actos u omisiones cometidos por servidores públicos que incumplen o transgreden el contenido de las obligaciones contenidas en el artículo 49 de la LGRA.

Autoridad substanciadora:

Es la autoridad que dirige y conduce el procedimiento de responsabilidades administrativas desde la admisión del Informe de presunta responsabilidad administrativa y hasta la conclusión de la audiencia inicial. Sus funciones no podrán ser ejercidas por una Autoridad investigadora.

Autoridad resolutora:

En caso de faltas administrativas no graves, será la unidad de responsabilidades administrativas o el servidor público asignado en los OIC para imponer la sanción correspondiente.

Asimismo, en la Ley Orgánica Municipal del Estado de Guanajuato (LOMEG) se define a la Contraloría Municipal como el «Órgano Interno de Control encargado de la evaluación de la gestión municipal y desarrollo administrativo, así como el control de ingresos, egresos, manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos, con la finalidad de prevenir, corregir, investigar y en su caso, sancionar actos y omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas»48 .

46 Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 109, fracción III, 2022.

47 Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, Ley General de Responsabilidades Administrativas, Artículo 3, fracciones II, III y IV, 2021.

48 Es importante resaltar que en lo subsecuente por la propia definición referida en el Artículo 131 de la LOMEG. se referirá de manera indistinta a las Contralorías Municipales como Órganos Internos de Control.

Cifras de los resultados del CNGM

Con el análisis de la información se identificó que, en 2020, 508 servidores públicos se encontraban adscritos a los OIC municipales en Guanajuato, como se muestra a continuación:

13.8

%

De acuerdo con el CNGMD 2021, el 59.4% (302) de los servidores públicos adscritos al OIC municipal realizó alguna función relacionada con la investigación, substanciación o resolución de faltas administrativas y el 40.6% (206) fue personal que realizó otro tipo de funciones relacionadas con las demás atribuciones de las Contralorías municipales como atención a quejas, auditorías y revisión de obra pública.

SERVIDORES PÚBLICOS ADSCRITOS EN LOS OIC MUNICIPALES POR TIPO DE AUTORIDAD, 2020

Fuente: Elaboración por la ASEG con base en la información del CNGMD 2021, INEGI.

Nota El número de personal adscrito a los OIC no corresponde a la suma de las tres áreas toda vez que no todo el personal realiza funciones de investigación, substanciación o resolución. O bien, el personal pudo realizar más de un tipo de función o no se contaba con personal contratado para estas funciones

En Pueblo Nuevo no se reportó información respecto de la integración de su OIC, en los municipios de Tierra Blanca y Atarjea no se reportó contar con servidores públicos en las autoridades de substanciación y resolución; mientras que en los municipios de Manuel Doblado y Huanímaro no se dispuso de autoridades sustanciadoras, y en los municipios de Celaya, San Felipe, Apaseo el Alto, Dolores Hidalgo, Santa Cruz Juventino Rosas, Coroneo, Doctor Mora, Santa Catarina, Victoria, Salvatierra y Tarandacuao no se contó con autoridad resolutora.

Con base en lo anterior, se identificaron áreas de oportunidad para que los municipios refuercen la concientización de las funciones de los OIC y el modo en que deben integrarse, ya que las respuestas proporcionadas por los municipios evidenciaron que no en todos los municipios se contaba con la estructura mandatada en la LGRA.

Programación de Acciones Anticorrupción

De acuerdo con el Marco Integrado de Control Interno, parte importante de los aspectos asociados al ambiente de control es la creación de un Programa de Promoción de la Integridad y Prevención de la Corrupción. Este instrumento es una herramienta que permite que la Administración planee la capacitación en la materia, realice la difusión de los códigos de ética y conducta, así como que gestione los riesgos en materia de corrupción49 .

Al respecto, el CNGMD incluye el análisis de la existencia de planes o programas anticorrupción municipales. De acuerdo con la información de los censos del INEGI, se detectó que en 21.7% (10) de los municipios del estado de Guanajuato se contó con un plan o programa anticorrupción, en 8.7% (4) se encontraron en proceso de elaboración y en los 69.6% (32) restantes se reportó no contar con dicho instrumento, por lo cual se detectó que existe un rezago en la elaboración de éste, lo que mostró riesgos para prevenir y mitigar actos de corrupción.

Si bien, se muestran oportunidades en la instrumentación de dichos planes, con el análisis de la información, se identificó que la instauración mostró avance de 2018 a 2020, de los 14 municipios con avance en 2020, en 21.7% (10) de ellos (Cortazar, Guanajuato, Romita, Dolores Hidalgo, León, Salamanca, Salvatierra, San Miguel de Allende, San José Iturbide y Yuriria) se pasó de no contar con Plan o programa anticorrupción en 2018, a disponer de dicho instrumento para 2020. Por otra parte, en 8.7% (4) de los municipios (Acámbaro, Huanímaro, Manuel Doblado y Pueblo Nuevo) se pasó de no contar, a proceso de elaboración.

Reconociendo que un plan o programa de anticorrupción es un documento que establece los objetivos y estrategias para combatir la corrupción en su gestión y desempeño interno, se presenta una oportunidad para los municipios del estado para fortalecer su control interno y proporcionar una herramienta de planeación que genere las condiciones para establecer un servicio público íntegro y, con ello, contribuir a la promoción de la confianza en la ciudadanía en las instituciones públicas.

49 SNF, Marco Integrado de Control Interno para el Sector Público,2014, https://www.asf.gob.mx/uploads/176_Marco_Integrado_de_Control/Marco_Integrado_de_Cont_Int_leyen.pdf, (Consultado 09 de mayo de 2023).

Municipio

ELABORACIÓN DEL PLAN O PROGRAMA ANTICORRUPCIÓN, CNGMD 2018-2020

CNGMD 2018

Cortázar En proceso

Guanajuato En proceso

Romita En proceso

Dolores Hidalgo No cuenta con un plan o programa

León No cuenta con un plan o programa

Salamanca No cuenta con un plan o programa

Salvatierra No cuenta con un plan o programa

San Miguel de Allende No cuenta con un plan o programa

San José Iturbide No cuenta con un plan o programa

Yuriria No cuenta con un plan o programa

CNGMD 2020 ↓

✓ Cuenta con un plan o programa

✓ Cuenta con un plan o programa

✓ Cuenta con un plan o programa

✓ Cuenta con un plan o programa

✓ Cuenta con un plan o programa

✓ Cuenta con un plan o programa

✓ Cuenta con un plan o programa

✓ Cuenta con un plan o programa

✓ Cuenta con un plan o programa

✓ Cuenta con un plan o programa

Acámbaro No cuenta con un plan o programa En proceso

Huanímaro No cuenta con un plan o programa En proceso

Manuel Doblado No cuenta con un plan o programa En proceso

Pueblo

Doctor Mora

proceso

Irapuato En proceso

San Luis de la Paz En proceso

Santa Catarina En proceso

Coroneo Cuenta con un plan o programa

Abasolo No cuenta con un plan o programa

Apaseo el Alto No cuenta con un plan o programa

Apaseo el Grande No cuenta con un plan o programa

Atarjea No cuenta con un plan o programa

Celaya No cuenta con un plan o programa

Comonfort No cuenta con un plan o programa

Cuerámaro No cuenta con un plan o programa

Jaral del Progreso No cuenta con un plan o programa

Jerécuaro No cuenta con un plan o programa

Moroleón No cuenta con un plan o programa

Ocampo No cuenta con un plan o programa

Pénjamo No cuenta con un plan o programa

Purísima del Rincón No cuenta con un plan o programa

San Diego de la Unión No cuenta con un plan o programa

San Felipe No cuenta con un plan o programa

San Francisco del Rincón No cuenta con un plan o programa

Santiago Maravatío No cuenta con un plan o programa

Silao de la Victoria No cuenta con un plan o programa

Tarimoro No cuenta con un plan o programa

Tierra Blanca No cuenta con un plan o programa

Uriangato No cuenta con un plan o programa

Valle de Santiago No cuenta con un plan o programa

Victoria No cuenta con un plan o programa

Xichú No cuenta con un plan o programa

Juventino Rosas No se sabe

Tarandacuao No se sabe

Villagrán No se sabe

Fuente: Elaboración por la ASEG con base en la información del CNGMD 2021, INEGI.

cuenta con un plan o programa

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No cuenta con un plan o programa

Disposición de Mecanismos de Denuncia

Los mecanismos de denuncia comprenden los diversos medios que ponen a disposición los municipios para que la población y servidores públicos presenten denuncias por actos u omisiones que pudieran constituir o vincularse a faltas administrativas.

De acuerdo con el cuestionario del CNGMD, en el Censo se incluyeron como opciones de respuesta: oficina especializada, buzón de quejas, número telefónico, correo electrónico, sitio web, aplicación informática, mediante oficio y por otro medio. Con el análisis de la información, se identificó que los 46 municipios del Estado de Guanajuato contaron con al menos un mecanismo para la recepción de denuncias.

Además, con la información de los censos 2019 y 2021, se identificó que los mecanismos que fueron más utilizados para la presentación de denuncias en cada municipio, fue el siguiente:

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en la información de los CNGMD 2019 y 2021, INEGI. * Para el censo de 2019 no se incluyó la variable «Escritor mediante oficio».

Oficina especializada Buzón de quejas Número telefónico Correo electrónico Sitio Web Aplicación informática

Oficio Otro medio

De acuerdo con la información de los CNGMD de 2019 y 2021, se identificó que el mecanismo más utilizado por los municipios para la presentación de denuncias en 2018 fue la «atención en la oficina especializada» que, en todos los casos, correspondió a la Contraloría Municipal, mientras que para el año 2020 el mecanismo más utilizado en los municipios para la recepción de denuncias fue el «escrito mediante oficio» contando con 41 municipios en los que se utilizó, seguido del uso de «oficina especializada» con 39 municipios. Otros de los mecanismos que tuvieron un mayor uso en los municipios tanto en los años 2018 y 2020 fueron el buzón de quejas, número telefónico y correo electrónico.

En términos generales, en el Estado de Guanajuato se reconoce un esfuerzo significativo en la implementación de mecanismos para la recepción de denuncias, ya que al contar con un mayor número de opciones para que la población presente las quejas por incumplimiento de funciones de los servidores públicos; en los municipios se podrían detectar los aspectos que requieren mayor atención para mejorar la función pública.

Capacitación para el Combate a la Corrupción

Las acciones formativas en materia de anticorrupción se refieren al conjunto de cursos, talleres, diplomados, maestrías, entre otros, dirigidos a servidores públicos de la administración municipal, relacionados con el control interno y la prevención de la corrupción.

Del análisis del CNGMD 2021, se identificó que en 17 (37.0%) de los municipios (Abasolo, Apaseo el Alto, Cortazar, Guanajuato, Irapuato, León, Purísima del Rincón, Romita, Salamanca, San Felipe, Tarandacuao, Tarimoro, Tierra Blanca, Uriangato, Valle de Santiago, Xichú y Yuriria) se reportó al menos una acción formativa para prevenir la corrupción, en los 29 municipios restantes no se reportó la implementación de acciones formativas

Cabe precisar que en la información recopilada por los CNGMD, se identificó que en 2020 se reportó un total de 2,258 acciones formativas, lo que representó un incremento de 1,701 acciones comparado con las 557 que se reportaron en 2018, destacándose las temáticas siguiente: código de ética; consecuencias de infringir las normas anticorrupción; declaración patrimonial; control interno; documentación y control de procedimientos; implementación del Sistema Estatal Anticorrupción; mecanismos de combate a la corrupción; mejora continua de procesos; administración de riesgos; auditoría interna; rendición de cuentas, y cultura de la legalidad.

Seguimiento a la evolución patrimonial

La evolución patrimonial es el acto de seguimiento a las declaraciones de situación patrimonial que presentan los servidores públicos, con el objeto de contar con información que permita detectar presuntas faltas administrativas graves que deriven de peculado.

De acuerdo con la LGRA, todo servidor público debe presentar la declaración de su situación a la Secretaría u Órgano Interno de Control que le competa. De conformidad con dicho ordenamiento, incurrirá en falta administrativa no grave el servidor público

cuyos actos u omisiones incumplan o trasgredan el presentar en tiempo y forma las declaraciones de situación patrimonial y de intereses, en los términos establecidos por la Ley.

Al respecto, el INEGI contabiliza en el CNGMD el total de servidores públicos obligados a presentar declaración patrimonial y muestra la información del total de servidores que incumplieron la presentación de dicha declaración. Los resultados del cumplimiento de presentación de declaración inicial, anual y de conclusión en los municipios del Estado de Guanajuato, se presentan a continuación:

MUNICIPIOS EN LOS QUE SE DIO CUMPLIMIENTO A LAS DECLARACIONES OBLIGADAS, 2020

93.5%

MUNICIPIOS QUE CUMPLIERON CON LA DECLARACIÓN INICIAL

95.7% MUNICIPIOS QUE CUMPLIMIENTO CON LA DECLARACIÓN DE CONCLUSIÓN

82.6%

MUNICIPIOS QUE CUMPLIMIENTO CON LA DECLARACIÓN ANUAL

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en la información de los CNGMD 2019 y 2021.

De la información del Censo se identificó que, en 2020, en 3 (6.5%) de los municipios (Jerécuaro, Tarandacuao y Romita) no se realizó el total de declaraciones iniciales que se obligaban a presentar, en 8 (17.4%) de los municipios (Coroneo, Dolores Hidalgo, Jerécuaro, Romita, Salamanca, Silao, Tarandacuao y Tarimoro) no se presentaron la totalidad de declaraciones anuales que estaban obligados a presentar y en 2 (4.3%) municipios (Jerécuaro y Tarandacuao) no se presentó el total de declaraciones de conclusión que se obligaban a presentar. Resalta el caso del municipio de Jerécuaro en el que para los 3 tipos de declaraciones se refiere desconocer el total de declaraciones realizadas durante el ejercicio.

Labores de auditoría aplicadas por los OIC

De acuerdo con el MICI, el componente «Supervisión» es uno de los aspectos esenciales del control interno, ya que es el mecanismo mediante el cual se promueve la mejora continua de los sistemas de control interno. Para cumplir con este componente, el MICI considera la realización de evaluaciones periódicas por parte del área de auditoría interna, a fin de que se identifiquen las deficiencias operativas de la institución y, con base en ello, se diseñen los controles necesarios que permitan resarcir alguna falla.

En congruencia con lo anterior, en la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato (LOMEG) se establecen como atribuciones del contralor municipal «realizar un programa de visitas y auditorías periódicas a las dependencias y entidades de la administración pública municipal (…), promover las medidas para prevenir y corregir las deficiencias detectadas, mediante la adopción de recomendaciones y medidas preventivas o correctivas que estime convenientes, las cuales deberán ser atendidas por los titulares del área respectiva».

Cabe resaltar, que los datos recabados por el Censo, no permiten identificar el tipo de auditoría que se aplicó, pero se muestra el total de auditorías y/o revisiones reportadas, como se presenta a continuación:

76.1%

Fuente: Elaboración por la ASEG con base en la información de los Tabulados de CNGMD 2021, INEGI.

A. MUNICIPIOS QUE REALIZARON AL MENOS UNA AUDITORÍA Y/O REVISIÓN A

Es importante señalar que, en 2020, en 11 (23.9%) de los municipios (Apaseo el Alto, Huanímaro, Irapuato, Ocampo, Pueblo Nuevo, Purísima del Rincón, Romita, Salvatierra, Santa Catarina, Santiago Maravatío y Silao) se señaló no haber aplicado alguna auditoría y/o revisión.

Situación del Control Interno de los municipios según el CNGM

A efecto de conocer la situación que guardan la gestión y desempeño de los municipios y sus OIC del Estado de Guanajuato, se analizaron los tabulados publicados por el INEGI en relación con el control interno y transparencia, en específico, los seis indicadores identificados como variables que tienen relación directa con las capacidades para la implementación del control interno, así como del funcionamiento de los OIC para la realización de auditorías, atención de quejas y la instrumentación de documentos de planeación para el combate a la corrupción.

En términos generales, para los municipios del Estado de Guanajuato se reconoce como fortaleza la implementación de diversos mecanismos para la presentación de denuncias, a efecto de que, mediante ellos, se contribuya a la detección, prevención y atención de los aspectos que vulneran el adecuado ejercicio de la función pública.

Por otra parte, se detectó también la existencia de oportunidades en los municipios para que sus órganos internos de control se integren en la totalidad con la estructura mínima referida en los instrumentos normativos, se desarrollen planes y/o programas anticorrupción, se fortalezcan los mecanismos de capacitación en temas de control interno y anticorrupción, se dé cumplimiento a la obligación de la realización de las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos que están obligados y se promuevan los ejercicios de supervisión a través del desarrollo de auditorías y revisiones.

IV. CAPACIDADES DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO MUNICIPALES

El objetivo general del presente apartado es determinar el grado de consolidación de las capacidades institucionales, organizacionales y profesionales de las Contralorías de los 46 municipios del Estado de Guanajuato, tomando como referencia el Manual de Gestión estratégica de las EFS y el Marco para la Medición del Desempeño de las EFS. En congruencia con lo anterior, se establecieron los siguientes objetivos específicos.

o Conocer el grado que guarda la independencia organizacional, financiera y del titular de la Contraloría municipal.

o Identificar las principales insuficiencias de las contralorías respecto a su organización interna.

o Conocer la percepción de las contralorías respecto de la suficiencia y competencia del personal que labora en ellas.

o Identificar las fortalezas, debilidades y restricciones que enfrentan las contralorías en su operación.

Concepto y antecedentes de las Contralorías Municipales

En México, la figura del municipio que se mantiene en nuestros días tiene su origen en el contexto posrevolucionario que generó la necesidad de contar con un organismo que pudiera dar atención a los problemas locales y las demandas de las comunidades, por lo que fue necesario institucionalizar el municipio como uno de los aspectos primarios para la atención a estas problemáticas.50

La Constitución de 1917, en específico el artículo 115 Constitucional, estableció formalmente la institución del Municipio libre, el cual se concibió como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de las entidades federativas. Es a partir de este artículo que se sentaron las bases de la autonomía municipal que comprende tres dimensiones: financiera, política y administrativa.

Al otorgar autonomía a los municipios en estas dimensiones, resultó necesario crear figuras que desarrollaran funciones de evaluación y rendición de cuentas, para cubrir los aspectos financieros y administrativos de la gestión municipal, razón por la cual, se crearon las Contralorías municipales, las cuales pueden definirse como unidades administrativas encargadas del control de los ingresos, egresos, manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos.

Posteriormente, a partir de las reformas en materia de combate a la corrupción, se estableció, en la fracción II, del artículo 109 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), que los entes públicos estatales y municipales contarían con Órganos Internos de Control (OIC), encargados de prevenir, corregir e investigar responsabilidades administrativas, así como sancionar aquellas que sean de su competencia.

Instituto de investigaciones legislativas del Senado de la República, Federalismo mexicano, 1998, pág. 169.

En este contexto, las contralorías municipales en el Estado de Guanajuato cumplen funciones en dos niveles:

1) como Contraloría que forma parte de la dependencia de la Administración Pública Municipal, y

2) como Órgano Interno de Control que es una unidad administrativa considerada dentro del mandato Constitucional y que forma parte de los aspectos que consolidan la autonomía del municipio.

Esta figura de los OIC se encuentra normada en la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), en la cual se les define como la unidad administrativa a cargo de promover, evaluar y fortalecer el buen funcionamiento del control interno de los entes públicos.

En esa misma ley, se establece el conjunto de atribuciones y funciones que, en el ámbito de su competencia, ejecutaran para la investigación, substanciación y sanción de las faltas administrativas calificadas no graves.

En este sentido, el Estado mexicano ha propiciado un entorno jurídico que favorece la autonomía municipal en el manejo y revisión de su hacienda al otorgarle autonomía financiera y autonomía administrativa mediante la creación de la figura de los OIC, como los encargados del control interno y de la revisión de los recursos públicos en el municipio.

Como consecuencia del entorno normativo citado, corresponde a las entidades federativas, replicarlo en congruencia con la CPEUM y la LGRA. Debido a ello, la Constitución Política del Estado de Guanajuato (CPEG), en su capítulo referente a la responsabilidad de los servidores públicos, señala que las faltas administrativas no graves serán investigadas, substanciadas y sancionadas por los OIC.

Para cumplir con las funciones establecidas en la LGRA, en el estado se cuenta también con la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, norma que establece las particularidades en materia de responsabilidad administrativa.

Finalmente, para consolidar la estructura normativa y establecer el ámbito de responsabilidad en dichas funciones, la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato formaliza la creación de los órganos internos de control en los municipios, mediante la designación de la Contraloría municipal como el Órgano Interno de Control encargado de la evaluación de la gestión municipal, desarrollo administrativo y control de los recursos públicos, con el fin de prevenir, corregir, investigar y, en su caso, sancionar actos que pudieran constituir responsabilidades administrativas.

Por consiguiente, la figura de la Contraloría municipal es de gran importancia para el adecuado funcionamiento del municipio, pues consolida su autonomía al fungir como un órgano de control dependiente del propio municipio para el beneficio de su población.

Debido a ello, es de vital que esta unidad administrativa cuente con las capacidades necesarias cumplir las funciones y atribuciones señaladas en los distintos ordenamientos jurídicos.

Metodología de Evaluación de las capacidades de los OIC

Debido al entorno generado por el marco normativo nacional, las contralorías forman parte de los mecanismos de rendición de cuentas de la gestión municipal, por lo que, su integración y funcionamiento son aspectos medulares que repercuten en el adecuado funcionamiento de los municipios como base de la organización política y administrativa del Estado.

Como señalamos anteriormente, la figura jurídica de los municipios les otorga a las contralorías una doble función, por un lado, la de Órgano Interno de Control con atribuciones en materia de responsabilidades administrativas, y por el otro como una dependencia de la APM con facultades en materia de fiscalización. En ese sentido, las contralorías se insertan dentro de los sistemas estatales anticorrupción y de fiscalización, debido a que cumplen y desarrollan funciones en materia de fiscalización en el ámbito municipal. En consecuencia, es factible decir que las Contralorías municipales son un símil de las Entidades de Fiscalización, ya que forman parte de los elementos de control y vigilancia de la gestión municipal, así como de la aplicación de los recursos públicos.

Por esta razón, para poder conocer el grado de consolidación de las contralorías municipales, el presente Estudio consideró los criterios de la «Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores» (INTOSAI por sus siglas en inglés) para medir las capacidades de las entidades fiscalizadoras, los cuales se encuentran contenidos en los documentos siguientes:

INSTRUMENTOS DE REFERENCIA PARA EVALUAR LAS CAPACIDADES

Manual de gestión estratégica de las Entidades de Fiscalización Superior (MGE), 2020

Marco para la Medición del Desempeño de las Entidades de Fiscalización Ssuperior (MMD), 2016.

El «Marco para la Medición del Desempeño de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (MMD)», es un documento publicado en 2016, con el fin de promover la evaluación voluntaria del desempeño de las entidades fiscalizadoras, respecto de la implementación las ISSAI y otras buenas prácticas internacionales en materia de auditoría pública. En este sentido el MMD representa un marco con múltiples objetivos que puede aplicarse a las EFS y Órganos de Control, con independencia de su contexto nacional. Además, el MMD es una herramienta que puede emplearse para contribuir a la mejora y el desarrollo de las capacidades de las Instancias de Control y su planeación estratégica, ya que el MMD incluye 25 indicadores y 599 criterios para medir el desempeño, conforme a lo establecido por las ISSAI, y a partir de los resultados promuevan mejoras que fortalezcan la rendición de cuentas, el valor y beneficio de este tipo de actores.

Posteriormente, en 2020 la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI) publicó el «Manual de Gestión Estratégica de la Entidades de Fiscalización Superior (MGE)», el cual es un documento que tiene como finalidad dar apoyo a las entidades fiscalizadoras en el ciclo de la gestión estratégica para que les permita mejorar su desempeño y brinde valor y mejores beneficios a la ciudadanía. En este orden de ideas el MGE divisa a las EFS como instituciones que tiene un impacto en los sistemas en que se encuentran inmersas; sin embargo, para conocer el alcance de ese impacto resulta importante preguntarse sobre la razón fundamental de la existencia de una EFS, ya que en esa razón subyacen las expectativas y beneficio que se espera de la EFS.

De acuerdo con el MGE, conocer la razón de ser de una EFS es conocer las capacidades que un Estado le ha otorgado para poder generar productos de calidad que sean fructíferos para sus clientes y que, a través de ellos, se generen resultados que modifiquen el entorno en el que se desenvuelven las instituciones dedicadas a la fiscalización.

Considerando lo anterior, el impacto y las capacidades de una EFS se encuentran ligados, pues las expectativas que se tienen sobre una EFS están circunscritas a su entorno normativo, es decir, a las disposiciones que la facultan para desempeñar su papel en un marco de legalidad. Por tanto, el impacto de una EFS está determinado por aquello que la norma le permite hacer internamente (su organización) y externamente (fiscalización). En consecuencia, para conocer y evaluar el papel de una EFS es necesario partir del conocimiento de sus capacidades, pues a partir de ellas se tendrá el punto de partida para evaluar su desempeño.

De acuerdo con esta conceptualización de las capacidades es válido traducirlas en tres aspectos clave: el mandato de la institución, el modo de organizarse y su personal. Estos elementos son la esencia de una EFS para que su funcionamiento sea adecuado y cumpla con las expectativas que se tienen de ella; sin embargo, es importante tener en cuanta algunas consideraciones:

Las capacidades institucionales son la base y sustento de las EFS ya que es en éstas donde se establece el conjunto de normas que determinan los fines y objetivos, por lo que las capacidades organizacionales y profesionales deben posibilitar el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos en el marco normativo.

Las capacidades organizacionales representan el conjunto de condiciones bajo las cuales una institución funcionará para dar cumplimiento al mandato que le dio origen y satisfacer las disposiciones normativas que establecen su quehacer. Debido a ello, las capacidades organizacionales incluyen la determinación de la estructura operativa; metodologías para su operación, e instrumentos de planeación donde se establezcan los objetivos.

Las capacidades profesionales se enfocan en las personas que hacen posible el funcionamiento organizacional, por lo que se considera la adecuada identificación, reclutamiento y desarrollo del personal que las conforma.

El personal debe ser el idóneo y tendrá que contar con las competencias necesarias para dar cumplimiento a los objetivos institucionales y lograr el funcionamiento de toda la organización que, de funcionar de manera óptima, permitiría la consecución de los fines establecidos en su mandato.

A partir del análisis del MGE, se consideró que, para el contexto de las contralorías municipales, el presente estudio se centrará en conocer el grado de consolidación de las capacidades institucionales, organizacionales y profesionales. Lo anterior, considerando que la función de fiscalización que está conceptualizada en los documentos de la INTOSAI corresponde a las funciones y atribuciones que la ley les otorga.

Valoración de las capacidades de los OIC

Para determinar el grado de consolidación de las capacidades de las contralorías, se utilizó como referencia la metodología de la INTOSAI en la materia, la cual incluye 25 indicadores contenidos en el MMD diseñados para evaluar el desempeño de una entidad fiscalizadora, es decir, se consideran características aplicables a las condiciones y contexto de una institución que fiscaliza recursos y evalúa la gestión pública a nivel nacional.

Para que dicha metodología fuera aplicable para la evaluación municipal, se analizaron los 25 indicadores contenidos en el MMD y los 599 criterios asociados a esos indicadores, y se adaptaron aquellos aplicables a las capacidades y al contexto municipal, con lo cual se seleccionaron un total de 97 (16%) criterios para ser revisados en las contralorías municipales.

Para realizar dicha revisión se formuló un cuestionario para aplicarse a los Titulares de las Contralorías, con la intención de obtener información respecto del grado de consolidación de las capacidades de las Contralorías y, a partir de esos resultados, formular un «Índice de Capacidades de las Contralorías Municipales (ICCM)».

Ahora bien, el orden y la distribución de reactivos evaluativos para el índice, así como las preguntas que dan detalle (información cualitativa) sobre las capacidades y su vinculación con los criterios a ser evaluados, se muestra en la siguiente tabla:

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en el Marco para la Medición del Desempeño de las EFS de la INTOSAI.

* No corresponden a capacidades, sino a productos y resultados de las EFS, aspectos que no forman parte del alcance de este estudio. n/a: No aplica.

Los 97 criterios adaptados del MMD dieron lugar a 129 (100.0%) reactivos, de los cuales 17 (13.1%) corresponden a las capacidades institucionales, 72 (55.8%) a las organizacionales y 26 (20.2%) a las profesionales; adicionalmente, se incluyeron 14 (10.9%) reactivos asociados a las funciones de responsabilidad administrativa y datos estadísticos sobre los OIC.

A partir de esa batería de preguntas, se determinó, con base en los criterios, que 71 (55.0%) reactivos formaran parte del sistema de puntuación para calcular el ICCM.

Cabe preciar que, si bien sólo 6 (4.7%) reactivos del cuestionario tuvieron un valor cuantitativo para la capacidad institucional, 26 (81.3%) de los 32 criterios que conforman esta capacidad se evaluarán mediante un análisis de calidad normativa, es decir se analizará la pertinencia de las disposiciones para establecer los roles y funciones de la Contraloría, conforme a las mejores prácticas de la INTOSAI.

Respecto de la capacidad organizacional, 53 (41.1%) reactivos tuvieron valoración cuantitativa, y 12 (9.3%) reactivos de la capacidad profesional se cuantificaron para el IMCC.

Con base en lo anterior, el máximo de puntos que pueden obtenerse para satisfacer los criterios es 97, por lo que el índice se calculará conforme a la fórmula siguiente:

ICI: El puntaje obtenido en las capacidades institucionales. (puede ser de 0 a 32 de acuerdo con los criterios revisados)

ICO: El puntaje obtenido en las capacidades organizacionales. (puede ser de 0 a 53 de acuerdo con los criterios revisados).

ICP: El puntaje obtenido en las capacidades profesionales. (puede ser de 0 a 12 de acuerdo con los criterios revisados).

ICCM: Índice de Capacidades de Contralorías Municipales con un rango [0,1], en el que los valores cercanos a 1 refieren una composición adecuada de las contralorías referente a las capacidades que son atribuibles a las propias contralorías: organizacionales y profesionales.

El ICCM permitirá conocer el nivel en el que se encuentra cada una de las capacidades en estas unidades administrativas para el cumplimiento sus funciones. Además, posicionará a las contralorías en alguno de los rangos siguientes:

Fuente: Elaborado por ASEG.

Los rangos permitirán conocer el nivel en el que se encuentran las contralorías municipales y, en términos generales, el modo como deberán interpretar el índice de sus capacidades, atendiendo a tres supuestos: 1) necesidad de mejoras sustanciales, 2) áreas de oportunidad, y 3) solidez de las capacidades. En ese sentido, tendrán un parámetro para tomar las decisiones que consideren pertinentes para su contexto específico.

Además, considerando que la aplicación del cuestionario permite obtener evidencias testimoniales, se optó por realizar verificaciones in situ sobre una muestra aleatoria de los municipios; lo anterior, con el objeto de tener un parámetro para el tratamiento e interpretación de los datos obtenidos del cuestionario. A partir de la verificación, se pudo observar directamente los mecanismos, procesos e instrumentos con los cuales se satisficieron los criterios de las capacidades.

Para seleccionar a los municipios visitados se llevaron a cabo siete sorteos, uno por cada región conforme a la organización de utilizada por la Alianza de Contralores, con el cual resultaron seleccionadas las contralorías municipales de: Doctor Mora, Dolores Hidalgo, León, Irapuato, Jaral de Progreso, Apaseo el Grande y Coroneo.

Se requieren mejoras sustanciales para establecer la consolidación de las capacidades.

Se requiere atender áreas de oportunidad que fortalezcan la consolidación de las capacidades

El grado de consolidación de las capacidades de las contralorías es sólido.

Es importante señalar que, mediante la verificación se detectó que 71.4% de las contralorías visitadas presentaron en promedio dos modificaciones respecto de las respuestas proporcionadas en el cuestionario, ya que al hacer la verificación de la evidencia ésta no se presentó o no cumplió con los criterios, por lo que, si bien se presentan los resultados de las 46 contralorías municipales, se advierte que éstos sólo reflejan un acercamiento (proxy) a la condición real de sus capacidades, ya que obtener un resultado más preciso requeriría de un trabajo más exhaustivo que permitiera valorar cada una de las evidencias documental y física de los 71 criterios.

Debido a lo anterior, el IMCC presenta resultados generales sobre condiciones similares que competen a las contralorías y que puede ser un punto de partida para analizar la situación de las contralorías con mayor profundidad.

Resultados de las Capacidades Institucionales de los OIC

Como hemos señalado, la capacidad institucional de una entidad fiscalizadora se refiere al mandato legal en el que se establecen sus roles y funciones, instaurando el alcance de sus atribuciones en el contexto de la administración pública. En ese sentido, se debe reconocer que la capacidad institucional es la base para la capacidad organizacional y profesional, ya que el mandato establece las condiciones desde las cuales funcionará una entidad fiscalizadora, lo que a su vez producirá las necesidades que habrán de satisfacerse mediante la adecuada organización y mediante las personas que integran la institución.

Retomando el contexto del MMD y el MGE, la capacidad institucional se puede valorar a partir de siete aspectos básicos que permiten conocer el grado de independencia y autonomía de una entidad de fiscalización: marco legal, mandato amplio, independencia financiera, organizacional y del titular, acceso a la información, y derecho y obligación de informar.

Al considerar estos aspectos podemos darnos cuenta de que la capacidad institucional es lo que determina el entorno de la Contraloría como una institución que se rige conforme a la legalidad y lo que una institución fiscalizadora debería ser. De este modo, puede concebirse esta capacidad como el prerrequisito para el funcionamiento eficiente y eficaz de las contralorías municipales, conforme a las mejores prácticas determinadas para una institución que realiza funciones de fiscalización. En los siguientes párrafos se describe de manera general cada uno de los aspectos.

ASPECTOS DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL

Los dos primeros aspectos clave para conocer la capacidad institucional de las contralorías son Marco constitucional eficaz y apropiado, y Mandato suficientemente amplio con los cuales se mide cómo la legislación establece las características básicas de independencia de la EFS. De acuerdo con el Marco de Gestión Estratégica, la independencia y marco legal son clave para que las EFS actúen con iniciativa y autonomía en el desempeño de sus funciones.

El MMD identifica la Independencia financiera como una de las dimensiones fundamentales, razón por la cual establece criterios que permiten conocer el grado de independencia financiera de una EFS; sin embargo, para cumplir con los fines del presente estudio, se adaptaron los criterios de la INTOSAI al contexto de los municipios. Por tanto, al considerar que la INTOSAI define la independencia financiera como la condición bajo la cual una EFS tiene un marco de legalidad que la faculta para gestionar sus recursos económicos, sin embargo, se puede considerar que las contralorías municipales no satisfacen esta condición, por lo que no se puede garantizar la independencia financiera.

Otro de los aspectos a revisar de la capacidad institucional de las contralorías, corresponde a la Independencia organizacional, la cual se relaciona con su facultad para decidir sobre su estructura y funcionamiento; asimismo, se relaciona con la definición de mecanismos para coordinarse con otras autoridades, lo que «significa que deben gozar de autonomía en la organización y gestión de las oficinas de las EFS» (MMD-EFS).

En relación con la Independencia del liderazgo, las facultades que el marco legal le otorga al titular de la Contraloría son de suma importancia, por lo que la legislación debe otorgar la independencia necesaria para contribuir a que éste ejerza su mandato con objetividad. Al respecto, «refiere a que la legislación debe estipular la designación del Titular, garantizar un plazo de mandato suficientemente amplio y la renovación del cargo». (MMD-EFS).

En cuanto al aspecto de Acceso irrestricto a la información, los auditores deben estar facultados para acceder libremente, sin restricciones y a todos los documentos e información que podrían necesitar. La INTOSAI reconoce la importancia de que una entidad de fiscalización tenga acceso irrestricto a la información para poder ejercer su función.

Finalmente, el Derecho y obligación de informar son elementos de la capacidad institucional, debido a que forma parte de los roles y funciones que desempeñan las contralorías. Además, representa la consolidación del trabajo de fiscalización, ya que permiten que se plasmen los resultados de la labor fiscalizadora para que los tomadores de decisiones y la población pueda tener acceso a la información.

Finalmente, el derecho y obligación de informar son elementos de la capacidad institucional, debido a que forma parte de los roles y funciones que desempeñan las contralorías. Además, representa la consolidación del trabajo de fiscalización, ya que permiten que se plasmen los resultados de la labor fiscalizadora para que los tomadores de decisiones y la población pueda tener acceso a la información.

Marco constitucional eficaz y mandato suficiente.

Los dos primeros aspectos se evaluaron de manera conjunta, tomando como referencia los indicadores y criterios que ofrece el MMD, los cuales se centraron en conocer la forma en que el mandato legal establece su rol y facultades; su autonomía y detalles sobre la designación, duración y cese de funciones del Titular de la Contraloría.

Respecto de la amplitud del mandato, se centra en verificar si éste faculta a la Contraloría para realizar auditorías financieras, de cumplimiento y de desempeño. En este orden de ideas, se adaptaron y adoptaron ocho criterios del MMD que se asocian al entorno normativo de las entidades fiscalizadoras para ejercer sus funciones. Los resultados de la valoración se presentan a continuación:

VALORACIÓN DE EFICACIA E IDONEIDAD DEL MARCO LEGAL DE LAS CONTRALORÍAS MUNICIPALES

Criterios adaptados del MMD EFS

El establecimiento de la Contraloría Municipal deberá estipularse en la LOMEG, aspectos concretos como el rol, las facultades y las obligaciones.

La independencia otorgada a la Contraloría Municipal por la LOMEG le garantiza un máximo de iniciativa y autonomía.

La designación, duración en el cargo y cese de funciones del Titular de la Contraloría Municipal y la independencia de sus facultades para la toma de decisiones están garantizados por la LOMEG.

Cumplimiento del criterio

1 (Sí)

1 (Sí)

1 (Sí)

Las Contralorías Municipales deben hacer esfuerzos por promover, asegurar y mantener un marco regulatorio apropiado y eficaz.

1 (Sí)

Todas las operaciones financieras públicas del municipio estarán sometidas a auditoría por parte de la Contraloría Municipal.

La Contraloría Municipal debe estar facultada para auditar la legalidad y regularidad de las cuentas del gobierno o de las entidades públicas municipales.

La Contraloría Municipal debe estar facultada para auditar la calidad de la gestión financiera y la generación de informes.

La Contraloría Municipal debe estar facultada para auditar la economía, eficiencia y eficacia de las operaciones del gobierno o las entidades públicas municipales.

Total de puntos

1 (Sí)

1 (Sí)

1 (Sí)

1 (Sí)

8 (Sí)

Observaciones

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las legislaturas de los estados deberán expedir las leyes que establezcan las bases generales de la administración pública municipal, por lo que, si bien la figura de las contralorías municipales no se incluye en la CPEUM, ésta sí faculta a las legislaciones locales para formular el marco normativo que regule los aspectos administrativos de los municipios*.

Debido a esto, la existencia o creación de las contralorías municipales en el Estado de Guanajuato nace en la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato**, en la cual se reconoce a las contralorías como una dependencia de la administración pública municipal y que alberga sus facultades y funciones.

En materia de independencia, cabe señalar que la LOMEG, establece que las contralorías gozarán de autonomía técnica y de gestión, además de que se establece un procedimiento para designar a su titular, el cual incluye una consulta, lo que contribuye a garantizar la independencia del Contralor. Además, la LOMEG también establece la duración del cargo y los motivos para el cese de éste.

Finalmente, la Contraloría tiene la facultad para proponer normas y criterios en materia de control y evaluación, así como de proponer su Reglamento y estructura para que sea aprobado por el Ayuntamiento.

En materia auditoría, el primer párrafo del artículo 131 de la LOMEG, da a la Contraloría Municipal la atribución de revisar toda la gestión municipal, incluidos los ingresos, el gasto, manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos, por lo que cuenta con mandato suficientemente amplio para auditar todas las operaciones financieras públicas del municipio.

En cuanto al tipo de revisiones a realizar, el artículo 139 de la LOMEG, señala la atribución de vigilar la correcta aplicación del gasto público, promoviendo la eficiencia, eficacia y la legalidad de su ejercicio, por lo que cumple con la facultad de auditar la legalidad de las cuentas del gobierno, así como la gestión financiera y el desempeño de la gestión gubernamental.

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en el «Marco para la Medición del Desempeño de las EFS» de la INTOSAI.

* Artículo 115, fracción III, de la CPEUM.

** Artículos 83-9, 124 fracción III, 126, 131, 134, 135, 136, 138 y 139 de Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.

De acuerdo con la valoración realizada, el marco legal de las contralorías municipales cumplió con los ocho criterios para evaluar la eficacia e idoneidad del marco legal, lo que significa que cuenta con el entorno normativo debidamente establecido para el máximo nivel del contexto municipal, en el cual se establecen los roles y funciones básicas de las contralorías municipales.

Además, se advierte que su mandato faculta a las contralorías para fiscalizar el aspecto financiero, de cumplimiento y desempeño de la gestión municipal, lo cual incluye los tres enfoques de auditoría conforme a las mejores prácticas de la INTOSAI y a las Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de Fiscalización.

Adicionalmente, como se mencionó en supra líneas, la figura de los Órganos Internos de Control en el ámbito municipal del Estado de Guanajuato recae en las contralorías. No obstante, el marco jurídico que sustenta el mandando de los OIC es independiente al que sustenta el de las contralorías, por lo que se realizó de manera adicional un análisis de los instrumentos jurídicos nacionales y estatales aplicables a los OIC municipales:

Ambas constituciones señalan que los entes públicos estatales y municipales contarán con órganos internos de control orientados a prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas, así como sancionar aquéllas distintas a las que son competencia de los Tribunales de Justicia Administrativa.

Son las normas que establecen los principios y generalidades de las funciones que desempeñan los órganos internos de control, en materia de responsabilidades administrativas. La LGRA da origen a la figura de OIC en los municipios y la LRAEG, establece las funciones y atribuciones de estos órganos en el contexto del Estado de Guanajuato

Establece que la Contraloría municipal, como dependencia de la Administración Pública Municipal, es el Órgano Interno de Control, por lo que asume el conjunto de funciones y atribuciones establecidas en los mandatos constitucionales, así como en las disposiciones en materia de responsabilidades administrativas.

MARCO NORMATIVO DE LOS ÓRGANOS INTERNOS DE CONTROL

Como puede observarse, las atribuciones de la figura del OIC se centran en aspectos relacionados con responsabilidades administrativas derivadas de actos u omisiones que constituyan una falta en los términos de la LGRA. Al respecto, el modo como el mandato constitucional y la ley general en la materia aterrizan en el contexto del Estado de Guanajuato, es mediante la CPEG y en la LRAEG, instrumentos jurídicos que establecen las generalidades de la figura del OIC; sin embargo, para su implementación en el ámbito municipal, el estado cuenta con la LOMEG, la cual otorga los roles y funciones en materia de responsabilidad administrativa a las contralorías municipales. De este modo, el entorno normativo consolida a las contralorías como entidades de fiscalización con otro tipo de responsabilidades y labores como lo señalan las NPASNF.

En términos generales, se considera que las contralorías municipales cuentan con un marco legal eficaz y lo suficientemente robusto. Debido a lo anterior y con base en los criterios de la INTOSAI, se considera que el marco legal puede considerarse eficaz e idóneo en el establecimiento de roles, con lo cual este rubro obtuvo el 100.0% (8) en la valoración de los ocho criterios.

Independencia financiera

Como resultado del ejercicio de adaptación se determinaron cinco aspectos a evaluar en las disposiciones normativas que establecen la independencia financiera de una EFS.

Los resultados de la valoración de los criterios referidos se muestran a continuación.

VALORACIÓN DE LA INDEPENDENCIA FINANCIERA DE LAS CONTRALORÍAS MUNICIPALES

El presupuesto es aprobado por el órgano público que decide sobre el presupuesto municipal.

La Contraloría Municipal es libre de proponer su presupuesto ante el órgano público responsable de aprobar el presupuesto municipal sin injerencia alguna por para del ejecutivo municipal.

Una vez que el presupuesto de la Contraloría municipal haya sido aprobado por el Ayuntamiento, el ejecutivo municipal no deberá controlar el acceso de la Contraloría a dichos recursos.

Total de puntos

1 (Sí)

1 (Sí)

Las disposiciones normativas referidas a la contraloría cumplen con 2 de los 4 los criterios de independencia financiera, toda vez que las contralorías formulan libremente su anteproyecto de presupuesto anual*, el cual es presentado directamente al Ayuntamiento, que es la máxima autoridad en toma de decisiones en el municipio; además, el presupuesto se asigna de manera independiente, mediante una Clasificación Administrativa para las contralorías, la cual debe ser congruente con el anteproyecto formulado por ésta.

0 (No)

2 (Sí)

No obstante, la estructura administrativa de los municipios impide que la Contraloría administre y ejerza los recursos que le fueron aprobados, ya que para que cumplir con las atribuciones de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la LOMEG otorga a la tesorería la atribución para administrar la hacienda municipal **.

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en el «Marco para la Medición del Desempeño de las EFS» de la INTOSAI.

* Artículo 133 de la LOMEG.

** Artículo 130 de la LOMEG.

Como puede observarse, el marco normativo de los municipios establece las condiciones para que las contralorías formulen su presupuesto y lo presenten directamente al Ayuntamiento, que es la máxima autoridad en el municipio y tiene la facultad para aprobarlo. Debe tenerse en cuenta que la Contraloría es la única dependencia de la Administración Pública Municipal que presenta su presupuesto directamente al Ayuntamiento, lo cual es uno de los aspectos que contribuyen a su independencia financiera. No obstante, el marco normativo aplicable al municipio le otorga facultades a la Tesorería para administrar los recursos de la Contraloría y ejercerlos conforme al presupuesto aprobado.

Por tanto, al considerar que la INTOSAI define la independencia financiera como la condición bajo la cual una Entidad de Control tiene un marco de legalidad que la faculta para gestionar sus recursos económicos, por lo que se puede considerar que las contralorías municipales no satisfacen esta condición, por lo que no se puede garantizar la independencia financiera de las contralorías municipales a este nivel de gestión. Como parte de las consecuencias de no tener independencia financiera, es que las contralorías difícilmente pueden organizarse adecuadamente, ya que, al no contar con la capacidad para administrar los recursos que le fueron aprobados, pueden tener limitaciones respecto de la adquisición de mobiliario y equipamiento; contratación de personal, promoción y desarrollo profesional de su personal, lo que puede ser un factor de riesgo en el cumplimiento de sus objetivos institucionales.

PERCEPCIÓN DE INTERFERENCIA EN LA INDEPENDENCIA FINANCIERA DE LAS CONTRALORÍAS

Derivado de lo anterior, se preguntó a los Contralores municipales si, de acuerdo con su percepción, consideraban que las autoridades municipales intervenían en su independencia financiera, obteniendo como resultado que, el 17.4% (8) de estas identifican injerencia por parte de otras autoridades municipales en el ejercicio de sus recursos. Dentro de estos casos, se puede identificar:

+ Disminución de los recursos;

+ Recorte de plazas;

+ Ajustes presupuestales y limitaciones en la adquisición de equipo.

En contraste, 82.6% (36) de las contralorías señalaron que no hay interferencia en su independencia financiera.

Independencia organizacional

Para el aspecto de Independencia organizacional se analizaron los seis criterios definidos para evaluar este rubro y qué permiten conocer si el entorno normativo de las EFS contribuye a garantizar, o no, este tipo de independencia. El detalle se muestra en la tabla siguiente:

VALORACIÓN DE LAS CONTRALORÍAS RESPECTO A LA INDEPENDENCIA ORGANIZACIONAL

Criterios adaptados del MMD EFS

El marco legal garantiza que la Contraloría goza de la independencia organizacional respecto del ejecutivo municipal. 1 (Sí)

La Contraloría tiene la facultad de determinar sus propias reglas y procedimientos para gestionar su funcionamiento y cumplir su mandato.

El Titular de la Contraloría es libre de decidir en forma independiente sobre todos los asuntos relacionados con los recursos humanos.

La relación entre la Contraloría y el Ayuntamiento, así como el ejecutivo municipal, está claramente definida en el marco legal.

El marco legal establece la rendición de cuentas y la transparencia.

1 (Sí)

0 (No)

1 (Sí)

1 (Sí)

La LOMEG establece que la Contraloría Municipal cuenta con autonomía técnica y de gestión, la cual otorga la facultad para organizar sus oficinas libremente y no supedita sus funciones a la injerencia de alguna autoridad distinta a la del titular la Contraloría*.

Es importante mencionar que si bien la ley establece la obligatoriedad para que las contralorías se integren con las áreas de auditoría; quejas, denuncias y sugerencias; evaluación y control de obra pública; y asuntos jurídicos y responsabilidades, no determina que esas sean las únicas que la integren, por lo que queda a juicio del Titular la creación de áreas diferentes a las que establece la LOMEG.

Además, la autonomía técnica le otorga la facultad para ejecutar procesos y procedimientos que ella misma haya formulado o determinado para el cumplimiento de sus objetivos. Por otro lado, LOMEG señala que su titular podrá designar, promover o en su caso remover al personal de la Contraloría Municipal en los términos de la legislación y del servicio civil de carrera, sin embargo, al considerar que la Contraloría no lleva a cabo la administración de sus recursos ya que cada municipio tiene designada un área para administrar los recursos humanos de los servidores públicos municipales, existen condiciones normativas que pudieran limitar la independencia organizacional de la Contraloría en el aspecto de gestión de recursos humanos.

La Contraloría está facultada para solicitar asesoramiento externo, de ser necesario.

0 (No)

Respecto de la relación entre las contralorías y el ejecutivo municipal, la LOMEG establece que ésta deberá hacer del conocimiento de la máxima autoridad municipal, sobre los asuntos de su competencia y las irregularidades detectadas**.

En materia de transparencia, la «Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato» incluye a la Contraloría Municipal como un sujeto obligado, por lo que las obligaciones comunes de transparencia le son aplicables a esa entidad revisora. Finalmente, no se identificó ninguna disposición normativa de carácter general donde se estipule que podrán solicitar asesoramiento externo, pero el marco normativo tampoco lo prohíbe, por lo que queda abierta esa posibilidad a la decisión de cada municipio.

Total de puntos

4 (Sí)

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en el «Marco para la Medición del Desempeño de las EFS» de la INTOSAI.

* Artículo 131 de la LOMEG.

** Artículo 139, fracción XVI de la LOMEG.

En consecuencia, de los seis criterios definidos para evaluar la independencia organizacional de las contralorías, su marco legal satisface cuatro de ellos, presentando debilidades en la administración de sus recursos humanos y la ausencia de disposiciones que la faculten para solicitar asesoramiento externo, cuando una situación lo amerite. En términos generales puede considerarse que la independencia organizacional de la contraloría le permite desarrollar sus funciones de acuerdo con lo que ella misma determine, pero se presentan riesgos para asegurar el profesionalismo del personal, al no garantizar que sea la contraloría que se encargue del proceso de selección, contratación y promoción del personal.

Las insuficiencias en la independencia organizacional de las contralorías se relacionan con las insuficiencias de la independencia financiera, toda vez que, al no poder administrar sus propios recursos, no pueden organizarse internamente con plena libertad y cumplir con los objetivos y metas de sus instrumentos de planeación, lo que puede derivar acciones que no satisfagan las necesidades del contexto municipal.

DE INTERFERENCIA EN LA INDEPENDENCIA DE LAS CONTRALORÍAS

Al respecto, se preguntó a las contralorías si perciben algún tipo de interferencia en su independencia organizacional, con lo cual se identificó que 21.7% (10) de las contralorías respondieron que se detectó injerencia en el personal que integra la Contraloría, toda vez que los procesos de contratación, remoción y promoción depende de otras unidades administrativas, lo que obstaculiza que la Contraloría pueda garantizar la independencia de su personal, respecto de otras unidades administrativas del municipio.

Este fenómeno es consistente con lo señalado en el análisis normativo y el cual también está ligado a la perdida de independencia financiera, ya que, al no poder administrar sus propios recursos, tampoco es posible administrar los recursos humanos de forma adecuada.

PERCEPCIÓN

Independencia de la titularidad

VALORACIÓN DE LA INDEPENDENCIA DEL TITULAR DE LA CONTRALORÍA

Criterios adaptados del MMD EFS

La LOMEG específica las condiciones para el nombramiento, la renovación en el cargo y la remoción del Titular de la Contraloría Municipal a través de un proceso que garantice su independencia.

Cumplimiento del criterio Observaciones

1 (Sí)

La legislación del estado cuenta con disposiciones normativas que especifican condiciones y requisitos personales y profesionales*: Edad mínima de 30 años.

Título en áreas económica, contable, jurídica o administrativa. Ejercicio profesional mínimo de 5 años

No haber tenido pena privativa de la libertad de más de un año. No haber cometido robo, fraude, falsificación, abuso de confianza o enriquecimiento ilícito.

No haber sido dirigente de partido o asociación políticos, candidato a puesto de elección popular, ni ministro de culto religioso en los cinco años anteriores a su designación. No haber sido integrante del Ayuntamiento saliente.

Además, la LOMEG establece que la duración del cargo será por cinco años y refiere las condiciones que serán causa de su remoción**.

La legislación estatal asociada al Titular de la Contraloría municipal cumple con los dos criterios establecidos, dado que la normativa genera un entorno adecuado para garantizar su independencia.

Las disposiciones en esta materia establecen un distanciamiento entre la persona que toma el cargo de Contralor, la administración pública, el Ayuntamiento y los partidos políticos. Asimismo, se establece el periodo que ocupará el cargo el titular de la Contraloría, el cual le permite abarcar dos administraciones diferentes debido a que la duración del cargo de titular es de 5 años y la administración municipal es de 3, situación que genera condiciones que contribuyen a la independencia.

Es importante que la legislación le otorgue la independencia necesaria al titular de la Contraloría para contribuir a que éste ejerza su mandato con objetividad. Al respecto, se analizaron dos criterios para conocer el grado de independencia del Titular de la Contraloría, con lo cual se identificaron los resultados siguientes.

El Titular de la Contraloría Municipal es designado en su cargo por un período lo suficientemente largo.

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en el «Marco para la Medición del Desempeño de las EFS» de la INTOSAI. * Artículo 139 de la LOMEG.

VALORACIÓN DE LAS CONTRALORÍAS RESPECTO AL ACCESO A LA INFORMACIÓN

Criterios adaptados del MMD EFS Cumplimiento del criterio Observaciones

La normativa aplicable prevé que la Contraloría tenga el derecho de acceso irrestricto a documentos, así como la información que necesita para sus auditorías.

En el caso de los controles jurisdiccionales, cuando el acceso a la información que se considera necesaria estuviera restringido, la Contraloría tiene facultades específicas para sancionar a los responsables de dicha obstrucción.

El personal de la Contraloría tiene el derecho de acceso a las instalaciones de los órganos auditados a efectos de realizar el trabajo de campo que la Contraloría considere necesario.

0 (No)

0 (No)

En la LOMEG no se establecen disposiciones normativas para que la Contraloría, en su calidad de entidad fiscalizadora, tenga acceso irrestricto a la información necesaria para las auditorías. De igual modo, no se establecen disposiciones en las que se faculte a la Contraloría para sancionar en caso de que los sujetos auditados limiten su acceso a la información.

1 (Sí)

Total de puntos 1 (Sí)

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en el «Marco para la Medición del Desempeño de las EFS» de la INTOSAI. * Artículo 139 de la LOMEG.

Respecto de este rubro sólo se establecen la facultad a la Contraloría para tener acceso a las instalaciones de los sujetos auditados, ya que la LOMEG le otorga atribuciones para realizar visitas e inspecciones* para los fines que ella determine.

En materia de acceso a la información, las contralorías no cuentan con un entorno normativo que les permita ejercer su función fiscalizadora de manera eficiente, ya que no existen disposiciones normativas que estipulen el acceso a la información y la posibilidad de sancionar en caso de que esto ocurra durante la ejecución de las revisiones y auditorías.

No obstante, es importante tener en cuenta lo señalado al inicio de este apartado, referente a la doble figura de las contralorías, ya que, en su carácter de OIC, la LGRA establece que los OIC municipales tienen acceso irrestricto a la información para sus funciones de investigación y los faculta para sancionar en caso de que este derecho les sea limitado o negado.

El único elemento que se cumplió en este rubro es el que faculta a las contralorías para tener acceso a las instalaciones de los órganos auditados, sin embargo, estas visitas pueden ser infructíferas si no se complementan con el derecho de tener acceso irrestricto a la información.

La INTOSAI reconoce la importancia de que una entidad de fiscalización tenga acceso irrestricto a la información para poder ejercer su función. En ese sentido se retomaron tres criterios que podrían considerarse al contexto de los municipios, para conocer si las Contralorías municipales cuentan con este elemento de la capacidad institucional.

Derecho y obligación de informar

VALORACIÓN DE LA OBLIGACIÓN DE INFORMAR DE LAS CONTRALORÍAS

La Contraloría Municipal deberá tener, según la LOMEG, el derecho y la obligación de informar anualmente y de manera independiente al Ayuntamiento, sobre los resultados de su actividad. 1 (Sí)

La Contraloría Municipal tiene la libertada de decidir sobre el contenido de sus informes de auditoría.

La Contraloría Municipal debe tener la libertad de decidir sobres los plazos y publicación de sus informes, excepto cuando existan requisitos específicos exigidos por la ley.

La normativa aplicable considera el derecho y obligación de informar*, ya que la LOMEG establece la obligación de la Contraloría para presentar informes bimestrales de sus actividades al Ayuntamiento.

De igual forma, la LTAIPEG establece la obligación de los municipios de poner a disposición de la población**, así como su actualización de la información referente a los informes de resultados de las auditorías realizadas.

Por su parte, la LOMEG le brinda a la Contraloría autonomía técnica y de gestión***, por lo que tiene el derecho de decidir sobre los plazos, contenido y publicación de sus informes.

Fuente: Elaborado por la ASEG con base en el «Marco para la Medición del Desempeño de las EFS» de la INTOSAI.

* Artículo 139, fracción VI, de la LOMEG.

** Artículo 23, fracción XXIV de la LTAIPEG.

*** Artículo 131 de la LOMEG.

Derivado del análisis de contenido, se determina que la normativa cumple con los tres criterios, ya que da a la Contraloría la atribución de decidir sobre sus plazos, el contenido y la publicación de los informes, así como la obligación de presentar informes sobre sus actividades y los resultados de sus revisiones. El marco legal sólido permite que la Contraloría actúe con independencia de cualquier interferencia y, a su vez, estipula la obligación de publicar sus informes de resultados, lo que contribuye directamente en una adecuada rendición de cuentas.

Con el objeto de tener un referente en la práctica sobre cómo se ejerce este derecho y obligación, se preguntó a los Contralores, mediante el cuestionario aplicado, si se ha presentado algún tipo de interferencia en el contenido, hallazgos, conclusiones o recomendaciones de los informes de auditoría, a lo cual 95.7% (44) de las contralorías respondió de forma negativa. Lo anterior muestra que el derecho y obligación de informar que es considerado por la INTOSAI como un elemento de la capacidad institucional, no presenta riesgos que pudieran afectar la autonomía técnica de las contralorías, sin embargo, al estar presentes insuficiencias en otros rubros, la calidad de las auditorías y revisiones que realizan las contralorías pudiera verse afectada, con independencia de que el derecho de informar no sea un factor de riesgo percibido por sus titulares.

Para evaluar esta dimensión de la capacidad institucional, en su último aspecto, se determinaron tres criterios aplicables al contexto municipal. Los resultados de la evaluación se presentan a continuación.

Valoración de la capacidad Institucional de los OIC

En general, los resultados denotan un marco suficientemente amplio, dado que se analizaron veintiséis criterios, de los cuales, se justificó el cumplimiento de veinte.

En sentido de lo anterior, la calidad normativa de las contralorías municipales cumple con cuatro de las siete dimensiones que integran la capacidad institucional. Cabe señalar que las dimensiones referentes a la independencia financiera, organizacional y acceso a la información, no lograron satisfacer la totalidad de los criterios, lo que impacta directamente sobre la capacidad institucional.

Como consecuencia, si el entorno normativo no permite garantizar esta capacidad, entonces se presentan importantes riesgos que pueden repercutir en la capacidad organizacional y profesional de las contralorías.

Es importante recordar que la capacidad institucional es la base de una institución, ya que determina el grado de solidez y madurez de una institución en el contexto en el que se encuentra inmersa. Debido a ello, se debe tener en cuenta que las contralorías tendrán limitaciones inherentes que podrían afectar el adecuado desempeño de sus funciones y mermando la mejora continua a la que se orienta la fiscalización.

Para presentar los resultados de la Capacidad Institucional se realizó un análisis general del cumplimiento a los criterios que se establecieron para su evaluación, cabe mencionar que 6 fueron evaluativos y 26 referente a normativa aplicable, siendo 32 criterios para dicha capacidad

A ese respecto, se muestra que 28 de los municipios del estado obtuvieron 81.3% de observancia en la Capacidad Institucional, siendo este el porcentaje más alto, mientras que sólo dos municipios obtuvieron 71.9%, siendo estos los más bajos, lo que arroja como resultado un promedio estatal de 79.3%.

El detalle para cada municipio se muestra a continuación:

RESULTADOS CAPACIDAD INSTITUCIONAL Porcentaje

Capacidad Institucional Media estatal

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

RESULTADOS DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL POR MUNICIPIO

Municipio Siglas Análisis Normativo (fijo para todos los municipios) Injerencia en el uso de los recursos

Injerencia en la organización de la Contraloría Ausencia del puesto de Contralor Designación del Contralor conforme a la LOMEG

Injerencia en la selección de temas a fiscalizar

Capacidad Institucional

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

Resultados de las Capacidades Organizacionales de los OIC

La Capacidad Organizacional se refiere a la existencia de estructuras, procesos y prácticas orientadas a instaurar la gobernanza de la entidad de control. Lo anterior, implica que las entidades auditoras cuenten con una metodología y normas que regulen el cumplimiento de sus funciones.

En ese sentido, la importancia de esta capacidad radica en que complementa la capacidad institucional, toda vez que, si las contralorías cuentan con independencia pueden organizarse internamente para optimizar sus recursos materiales y humanos, conforme a una estrategia de trabajo definida por el Titular de la Contraloría.

Tomando como referencia el MMD y el MGE, esta capacidad puede agruparse en seis aspectos que conjuntan una serie de acciones que los OIC pueden emprender en su institución: planeación estratégica, planeación operativa, control interno, organización interna, fiscalización, y mobiliario y equipamiento.

ASPECTOS CLAVE DE LA CAPACIDAD ORGANIZACIONAL

Es importante tener en cuenta que los elementos que conforman la capacidad institucional se materializan mediante la capacidad organizacional, ya que ésta comprende las actividades y acciones emprendidas por una institución para dar cumplimiento a los roles y funciones que le otorga el mandato legal. En los párrafos siguientes se describen cada uno los aspectos que integran la capacidad organizacional.

Comenzando por la planeación estratégica, considerada como la base de toda organización, ya que proporciona la dirección y su publicación comunica la intención a las partes interesadas. En ese sentido, es importante que la planeación estratégica tenga en cuenta las expectativas de las partes interesadas y, con ello, ver si la planeación es congruente con esas expectativas. La planeación estratégica es uno de los elementos donde puede verse reflejada la independencia del Titular de la Contraloría municipal, ya que ésta muestra el estado futuro al que aspira una entidad. En esencia, un Plan estratégico muestra la visión del titular y su administración respecto del enfoque evaluativo que implementarán en el municipio durante su gestión, es decir, que es la visión a largo plazo con la cual se llevará a cabo la fiscalización.

La planeación operativa es otro de los aspectos que se relaciona con la capacidad organizacional, la cual es entendida como el instrumento que facilita la consecución de los objetivos de la Planeación estratégica. En ese sentido, la planeación operativa establece las acciones y actividades con las que se pretende dar cumplimiento a la planeación estratégica.

El control interno de una institución puede concebirse como el conjunto de normas, principios, procedimientos, acciones, mecanismos e instrumentos que, al estar ordenados y relacionados entre sí, contribuyen al adecuado funcionamiento de una institución para la consecución de sus objetivos.

En ese sentido, la Contraloría, al ser una dependencia de la APM, forma parte del sistema de control interno del municipio. No obstante, si bien el Control interno debe considerarse a nivel general en el municipio, no es indicativo de que cada institución no deba contar con un esquema de control interno propio, en el que se consideren los cinco componentes de control interno. Es importante tener en cuenta la pertinencia de contar con un esquema de control interno propio es una decisión que depende, en gran medida, del contexto de cada municipio, ya que como se verá más adelante, las condiciones de las contralorías son muy diversas respecto de su administración y tamaño de su estructura, por lo que para este apartado, se abordarán sólo algunos elementos de control interno con los que deben contar las contralorías en lo particular y el municipio en lo general, sin perder de vista que, para tener un mayor referente sobre el control interno en el contexto municipal, debe revisarse la fase 1 del presente estudio.

La organización interna se refiere al modo como las contralorías se estructuran para su operación y para el cumplimiento de funciones. En ese sentido, la organización interna debe responder a las necesidades derivadas del mandato que tienen las contralorías que, en el contexto municipal, corresponde a la LOMEG.

La fiscalización se refiere a la materialización de la capacidad institucional de las contralorías pera realizar auditorías financieras, de cumplimiento y desempeño51 , ya que de acuerdo con la LOMEG las contralorías podrán realizar auditorías y «vigilar la correcta aplicación del gasto público (…) promoviendo la eficacia, eficiencia y legalidad en su ejercicio»52, lo anterior puede traducirse en los tres tipos de auditoría. Al respecto, el MMD considera como parte de la evaluación, la adopción de normas de auditoría y la realización de los tres tipos auditoría.

Como parte de la metodología del MMD se considera la planeación, en el mediano y largo plazos del uso eficaz de activos e infraestructura, por lo cual considera evaluarlos a partir de la necesidad de su personal y de aquellas propias de la institución para el cumplimiento de sus objetivos estratégicos.

En lo subsecuente, se analizarán los resultados obtenidos mediante la aplicación del cuestionario de capacidades de los OIC.

51 De acuerdo con la ISSAI 10 «Principios Fundamentales de Auditoría del Sector Público», la auditoría financiera se enfoca en determinar si la información financiera de una entidad se presenta conforme al marco de referencia de emisión de información financiera. La auditoría de cumplimiento determina si un asunto particular cumple con las regulaciones o autoridades identificadas como criterios. Finalmente, la auditoría de desempeño se enfoca en si las intervenciones, programas

e instituciones se desempeñan conforme a los principios de economía, eficiencia, eficacia y si existen áreas de mejora.

52 Artículo 139, fracción IV y V de la LOMEG.

Planeación estratégica

Para evaluar el primer elemento de la capacidad organizacional, mediante el cuestionario de capacidades se solicitó a los Contralores responder sobre la existencia de instrumentos de planeación estratégica, obteniendo como resultado que, de los 46 municipios que integran la entidad, sólo las contralorías de Pénjamo, Apaseo el Alto, Xichú, San Miguel de Allende, Celaya, Romita, Irapuato y Tierra Blanca, elaboraron un Plan estratégico.

Asimismo, se detectó que de éstas 8 (17.4%) contralorías que contaron con Plan estratégico, 6 (13.0%) de ellas (Pénjamo, Apaseo el Alto, Xichú, San Miguel de Allende, Celaya, y Tierra Blanca) incluyeron misión, visión y objetivos, los cuales son elementos básicos en estos instrumentos de planeación. Asimismo, las contralorías de Pénjamo, Apaseo el Alto, San Miguel de Allende, Celaya, Romita, Irapuato señalaron que cuentan con un proceso para llevar a cabo el seguimiento y monitoreo del Plan, y sólo las contralorías de Apaseo el Alto, Romita e Irapuato afirmaron que el instrumento de planeación señalado es público y accesible a la población.

Con los resultados del cuestionario se identificó que la implementación de un esquema de planeación estratégica se mantiene incipiente entre los OIC municipales el estado. A partir de estos resultados se considera importante que las contralorías de los municipios del Estado de Guanajuato adopten una planeación estratégica que agregue valor al trabajo que realizan estas instituciones de fiscalización en el ámbito municipal.

Planeación operativa

Con base en los criterios del MMD, se revisaron algunos aspectos asociados a la planeación operativa de las contralorías, por lo que el primer elemento para identificar fue si los OIC contaron con un Plan Anual de Trabajo (PAT). Con el análisis de las respuestas se detectó que 45 (97.8%) de ellas señalaron contaron con dicho instrumento, exceptuando al municipio de Pueblo Nuevo.

PLANEACIÓN OPERATIVA EN LAS CONTRALORÍAS

Como se muestra en la gráfica anterior, de las 45 contralorías que contaron con un Plan Anual de Trabajo, sólo 16 (35.6%)53 de ellas tienen su Plan disponible, de libre acceso, para consulta de la población. Por su parte, 36 (80.0%)54 contaron con un proceso definido para evaluar y monitorear su avance; no obstante, cabe precisar que aun cuando no todas tienen ese proceso, las 46 contralorías reconocieron cumplir con la obligatoriedad de informar bimestralmente al Ayuntamiento sobre las actividades realizadas.

En lo referente a la vinculación con la Planeación estratégica, las Contralorías de Pénjamo, Tarandacuao*, Moroleón*, Silao de la Victoria*, Acámbaro*, Apaseo el Alto, Xichú, San Miguel de Allende, Celaya, Romita, Irapuato y Tierra Blanca señalaron que su Plan Anual de Trabajo está directamente vinculado con su Plan Estratégico.55

En términos generales, es importante que las contralorías no sólo cuenten con un instrumento de planeación anual, sino que éste forme parte de proceso de monitoreo y seguimiento que permita tomar decisiones oportunas y limiten el riesgo del cumplimiento de los objetivos de las contralorías. Además, el Plan Anual de Trabajo puede tener mayor impacto si éste se alinea con la planeación estratégica del Titular y la administración de la Contraloría.

53 Pénjamo, Comonfort, Doctor Mora, Ocampo, Coroneo, Apaseo el Alto, Guanajuato, Xichú, Abasolo, Valle de Santiago, Celaya, San Francisco del Rincón, San Diego de la Unión, Cuerámaro, Santa Catarina y León.

54 Abasolo, Acámbaro, Apaseo el Alto, Apaseo el Grande, Celaya, Comonfort, Coroneo. Cuerámaro, Doctor Mora, Dolores Hidalgo, Guanajuato, Huanímaro, Irapuato, Jerécuaro, León, Manuel Doblado, Moroleón, Ocampo, Romita, Salamanca, San Diego de la Unión, San Felipe, San Francisco del Rincón, San Luis de la Paz, San Miguel de Allende, Santa Catarina, Santa Cruz de Juventino Rosas, Santiago Maravatío, Silao de la Victoria, Tarandacuao, Tarimoro, Tierra Blanca, Uriangato, Valle de Santiago, Villagrán y Xichú.

55 No se omite señalar que, en cuestionamientos previos, los municipios (*) de Tarandacuao, Moroleón, Silao de la Victoria y Acámbaro habían reconocido no contar con instrumentos de planeación estratégica vigentes, por lo que la respuesta a la vinculación entre plan operativo y estratégico resulta incongruente.

Control interno de la Contraloría

El MMD incluye diversos elementos de control interno que se asocian a la capacidad organizacional de las EFS, por lo que al considerar que las contralorías municipales se insertan en el control interno de la Administración Pública Municipal, para esta tercera fase del estudio se diseñaron preguntas para conocer sólo algunos aspectos de control interno: definición de funciones, administración de riesgos y evaluación de control interno.

Al respecto, el análisis de las respuestas a los reactivos permitió identificar que sólo 7 (15.2%) contralorías señalaron contar con elementos de control interno propios, como se muestra en la tabla siguiente:

Celaya Sí Sí No

Coroneo Sí No No

Irapuato Sí Sí No

León Sí Sí Sí

Salamanca Sí No Sí

San Luis de la Paz Sí Sí Sí

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

Los resultados del cuestionario mostraron la necesidad de que las contralorías refuercen elementos de control interno, ya que éste contribuye a responder adecuadamente a los riesgos operativos que pudieran afectar el cumplimiento de los objetivos de la Contraloría. Además, se resalta la importancia de realizar evaluaciones a los aspectos que conforman el control interno de la Contraloría, pues la evaluación es uno de sus pilares.

ELEMENTOS DE CONTROL INTERNO REVISADOS CONFORME AL MMD

Contraloría municipal

Definición de funciones y responsabilidades Proceso de administración de riesgos Evaluación de control interno.

La organización interna es uno de los elementos considerados por el MMD para evaluar la estructura un órgano de control. La metodología de la INTOSAI considera este aspecto debido a que es uno de los medios por los que se ejerce su independencia y refleja la solidez de su estructura organizacional. Debido a lo anterior, se preguntó a las contralorías si su estructura cumple con las áreas especificadas en la LOMEG y si se cuenta con los perfiles de puestos para el personal que ocuparía dichas áreas. Con el análisis de las respuestas se obtuvieron los resultados siguientes:

Cuentan con esta área

93.5% 84.8% Perfiles de puesto

Cuentan con esta área Perfiles de puesto

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

Respecto del cumplimiento de integrar las contralorías con las cuatro áreas que señala la norma y contar con sus respectivos perfiles de puesto, se identificó que aún existen algunas deficiencias, ya que sólo 43 (93.5%) contaron con el área de Auditoría, y las 3 (6.5%) contralorías restantes, que correspondieron a Jaral del Progreso, Pueblo Nuevo y Romita, no con contaron con esa área. Derivado de lo anterior, se dio cuenta que en 39 (84.8%) de las contralorías se cuenta con diseñó de perfiles de puesto, mientras que las restantes no evidenciaron la existencia de este tipo de controles.

Respecto del área de Quejas, denuncias y sugerencias, se tiene que, 43 (93.5%) contralorías establecieron la estructura correspondiente, y sólo los casos de Atarjea, Jerécuaro y Purísima del Rincón, informaron no contar con ésta. En esta misma área también se identificaron insuficiencias en la definición de perfiles de puesto, ya que las contralorías de Santiago Maravatío, Tarandacuao, Victoria, Huanímaro, Jaral del Progreso, Santa Catarina, Tarimoro, San Felipe, Villagrán, Atarjea no contaron con este instrumento.

Para el área de Asuntos jurídicos y responsabilidades, sólo la Contraloría de Atarjea señaló no contar con dicha área. En lo referente a la definición de perfiles de puesto, Santa Catarina contó con el área, pero no definió los instrumentos correspondientes.

Respecto de la Evaluación y Control de Obra Pública, 93.5% (43) de las contralorías contó con esta área, mientras que las contralorías de Atarjea, Coroneo y Tarimoro no contaron con ella. Además, en la definición de perfiles de puesto, 7 de las Contralorías no previeron la emisión de los controles citados.

Ahora bien, con la intención de conocer el contexto que permitiera tener una mejor comprensión de las posibles causas por las que las contralorías aun presentan algunas insuficiencias en la integración de su estructura organizacional, el cuestionario aplicado incluyó preguntas sobre el número de personas que integran la Contraloría y si cuentan con personal que realice más de una función.

A partir del análisis de la respuesta se obtuvieron los resultados siguientes:

Personal Media estatal

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

La aplicación del cuestionario permitió identificar que 7 (15.2%) contralorías56 tienen menos de cuatro personas, lo que significa que no están en posibilidades de contar con al menos una persona para cada una de las áreas que señala la LOMEG.

Además, sólo 10 contralorías57 se ubicaron por encima de la media estatal de contar por lo menos con 10 personas trabajando en la institución, por lo que esas mismas contralorías albergaron 56.5% (266) del total de servidores públicos que trabajan en los OIC municipales, asimismo, se identificó que 58.7% (27) de las contralorías, señaló que su personal realiza más de una función correspondiente a sus distintas áreas, lo que indica la falta de personal en estas unidades de control municipal, sin considerar las limitaciones en la segregación de funciones que se enfrenta en ese tipo de situaciones.

Sin embargo, los datos anteriores no son indicativo de que no se realicen las funciones que establece la norma para las contralorías, ya que el cumplimiento de las responsabilidades depende de factores como el presupuesto asignado a las contralorías, el plan anual de trabajo y la carga de trabajo para los asuntos en materia de responsabilidades administrativas.

Los datos anteriores permiten tener mayor conocimiento del contexto de las contralorías, ya que la brecha en la desigualdad del número de profesionales que labora en ellas es muy grande, la Contraloría con menos personal (Atarjea) tiene sólo 1 profesional laborando, lo que contrasta con los 86 que integran la Contraloría (León) con mayor personal.

La falta de personal, podría ser un acercamiento para entender por qué no cuentan con la totalidad de las áreas que las integran; las insuficiencias en la implementación del control interno y la falta planeación estratégica, ya que su realización podría implicar horas de trabajo que, para las contralorías con poco personal, reste el tiempo dedicado a sus actividades sustantivas.

56 Tarandacuao, Jaral del Progreso, Coroneo, Pueblo Nuevo, Santa Catarina, Xichú y Atarjea.

57 León, Celaya, Irapuato, Guanajuato, Silao de la Victoria, San Miguel de Allende, Apaseo el Grande, Comonfort, San Felipe y Salamanca.

EL MMD considera como parte de la capacidad organizacional la realización de auditorías, toda vez que ésta es la actividad sustancial de las entidades de control, debido a ello, en el cuestionario aplicado a los Contralores, se solicitó señalan los tipos de auditoría (financiera, cumplimiento y desempeño) que se realizan, con lo cual se identificó que no todos los tipos de auditoría están implementados en las contralorías municipales, como se muestra en el gráfico siguiente:

Los resultados mostraron que, de las 46 contralorías del estado, 13 (28.3%)58 señalaron que realizan los tres tipos de auditoría, otras 21(45.7%)59 que al menos desarrollan dos tipos y 9 (19.6%)60 que realizan sólo un tipo de auditoría; de manera contraria, las contralorías de Ocampo, Salvatierra y Romita y señalaron no realizar ningún tipo de auditoría.

Adicionalmente se identificó que las auditorías financieras y de cumplimiento son las que se practican en mayor medida, toda vez que 69.6% (32) de las contralorías señaló que realizan ambas y 37.5% (12) también afirmó hacer explícita la adopción de las normas de auditoría en sus respectivos informes.

En el caso de las auditorías de desempeño, se tiene que el 56.5% (26) señaló que se practican en los municipios y sólo 33.3% (9) hace explícita la adopción de normas para este tipo de auditoría.

58 San José Iturbide, Pénjamo, Comonfort, Yuriria, Apaseo el Alto, Guanajuato, Abasolo, Valle de Santiago, Celaya, San Diego de la Unión, Cuerámaro, Irapuato y Santiago Maravatío.

59 Moroleón, Cortazar, Doctor Mora, Jerécuaro, Huanímaro, Apaseo el Grande, San Felipe, Manuel Doblado, Tarimoro, Silao de la Victoria, Villagrán, Acámbaro, Dolores Hidalgo, San Miguel de Allende, San Francisco del Rincón, Santa Catarina, León, Victoria, Tierra Blanca, San Luis de la Paz.

60 Purísima del Rincón, Tarandacuao, Santa Cruz de Juventino Rosas, Jaral del Progreso, Coroneo, Pueblo Nuevo, Xichú, Uriangato, Salamanca, Atarjea.

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

Lo anterior, es un área de oportunidad para robustecer la capacidad organizacional de las contralorías, toda vez que sí existe una adopción de normas de auditoría conforme a las mejores prácticas y al SNF, se incentiva la práctica de los tres tipos de auditoría en los municipios. Por ello, se considera importante que, a partir de los resultados presentados, las contralorías se reconozca la importancia de las normas de auditoría, se capaciten en ellas e inicien su implementación en la labor fiscalizadora. Además, los fenómenos identificados representan importantes riesgos para que las contralorías cumplan con sus fines, ya que la baja proporción de municipios que realizan los tres tipos de auditoría y la falta adopción de normas de auditoría que les permita fiscalizar conforme a mejores prácticas, puede repercutir en su contribución a la transparencia, rendición de cuentas y mejora de la gestión municipal.

De mantenerse esta situación, podrían generarse entornos que propicien la recurrencia de actos u omisiones que constituyan actos de corrupción, opacidad y bajo desempeño por parte de las APM.

Mobiliario y equipamiento

El mobiliario y equipamiento con el que cuenta una entidad de control son pieza clave para poder ejercer sus funciones, razón por la cual este aspecto se incluye en los criterios del MMD y se consideró para evaluarse en el ámbito municipal.

No obstante, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con lo visto en la capacidad institucional, las contralorías municipales no gestionan sus propios recursos, ya que, de acuerdo con la estructura normativa de los municipios, otras unidades administrativas son las encargadas de la administración.

Considerando ese contexto, se optó por preguntar a los Contralores sobre la suficiencia y disponibilidad respecto de su mobiliario y equipamiento. Con lo cual se obtuvieron los resultados que se muestran en el gráfico (derecha).

El análisis de los resultados permitió identificar que 17.4% (8)61 de las contralorías consideró que cuenta con suficiencia y disponibilidad de sus equipos de cómputo, 34.8% (16) realizó62 esa valoración respecto de su mobiliario, 26.1% (12)63 consideró suficiente la disponibilidad de los espacios de la Contraloría municipal, y 4.3% (Manuel Doblado e Irapuato) tuvieron esa misma percepción respecto del uso de vehículos.

En términos generales, un máximo de 16 (34.8%) contralorías evaluó de manera óptima la suficiencia y disponibilidad de sus activos, lo que es un indicativo de que existen necesidades básicas que no se satisfacen y que podrían repercutir en su desempeño.

Sin embargo, es importante considerar que no fue posible encontrar un criterio o estándar sobre el estado optimo que deberían alcanzar los recursos valorados.

61 San José Iturbide, Comonfort, Manuel Doblado, Acámbaro, San Diego de la Unión, Salamanca, León y Santiago Maravatío.

62 Comonfort, Apaseo el Grande, Manuel Doblado, Yuriria, Ocampo, Acámbaro, Pueblo Nuevo, Dolores Hidalgo, Apaseo el Alto, Guanajuato, Celaya, Uriangato, Salamanca, León, Irapuato y San Luis de la Paz.

63 Pénjamo, Huanímaro, Jaral del Progreso, Yuriria, Acámbaro, Coroneo, Pueblo Nuevo, Dolores Hidalgo, Apaseo el Alto, Salamanca, San Luis de la Paz y Santiago Maravatío.

Adicionalmente, el cuestionario también permitió obtener detalles adicionales sobre las condiciones bajo las cuales el personal de las contralorías realiza sus funciones, por lo que, con el análisis de las respuestas se identificó que 6.5% (3) de las contralorías no contó con un archivo físico para resguardas las evidencias del trabajo que realizan, 60.8% (28) no cuenta con un sistema de archivo digital de respaldo y 58.7% (27) no tiene un sistema de archivo indizado y ordenado para un manejo óptimo.

Estos resultados dejan entrever el riesgo que existe en las contralorías municipales sobre la pérdida de información que pudiera afectar su adecuado desempeño en la ejecución de auditorías, revisiones y procedimientos de responsabilidad administrativa. Considerando que las entidades de control pueden presentar algunas deficiencias en sus activos e infraestructura, el MMD consideró dentro de sus criterios, la existencia de algún proceso para que las entidades reportaran sobre los aspectos detectados con el fin de atenderlos. Al respecto, el cuestionario aplicado incluyó una pregunta referente a si las contralorías reportan las insuficiencias detectadas, a lo cual 63.0% (29) respondió que no cuenta con un proceso para informar o reportas sus deficiencias e insuficiencias en los activos e infraestructura. Este fenómeno debe ser considerado por las Contralorías a fin de que procuren reportar las insuficiencias y, con ello, incentivar la atención a las necesidades que les permitan tener un adecuado desempeño en sus funciones. Los resultados de la percepción de las contralorías respecto a la suficiencia e idoneidad de su mobiliario y equipamiento denotan debilidades que pudieran incidir en su actividad diaria y en la consecución de los objetivos institucionales. Además, al relacionar los datos del cuestionario y relacionarlo con la situación en la que se encuentran las contralorías respecto de su independencia financiera y organizacional, se advierten dificultades para que las Contralorías, por cuenta propia, puedan resarcir las insuficiencias identificadas, pues al no poder administrar sus recursos y presentar riesgos en la pérdida de independencia, la atención a estas insuficiencias queda en manos de otras autoridades municipales.

Valoración de la capacidad Organizacional de los OIC

Para presentar los resultados de la Capacidad Organizacional se realizó un análisis general del cumplimiento de los criterios que se establecieron para su evaluación. Cabe señalar que, a diferencia de la Capacidad Institucional, la totalidad de los elementos valorados se realizó a partir del cuestionario aplicado a las contralorías. En ese sentido el índice de cumplimiento de la Capacidad Organizacional se formuló a partir de los 53 criterios evaluados en el cuestionario. El detalle de la evaluación para esta capacidad se muestra a continuación:

RESULTADOS CAPACIDAD ORGANIZACIONAL

44.3%

Capacidad Organizacional Media estatal

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

RESULTADOS DE LA CAPACIDAD ORGANIZACIONAL POR MUNICIPIO

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

A partir del análisis de los resultados, se identificó que 15 (32.6%) contralorías obtuvieron un resultado superior al 50.0% en la valoración de los criterios para la Capacidad Organizacional, siendo el municipio de Irapuato quien obtuvo la mayor calificación, con 84.1% de cumplimiento. Las 31 (67.4%) contralorías restantes se ubicaron por debajo de la mitad de los 53 criterios valorados, de los cuales el municipio de Atarjea presentó el resultado más bajo con 20.0% de cumplimiento en su capacidad organizacional.

Los resultados presentados muestran la necesidad de que las contralorías fortalezcan su capacidad organizacional; sin embargo, muchos de los aspectos asociados a esta capacidad no dependen completamente de ella, pues están asociados su falta de competencia normativa para gestionar y administrar la totalidad de los asuntos relacionados con su organización interna.

Ejemplo de ello lo tenemos en sus recursos humanos y financieros, los cuales al ser competencia de otras instancias municipales dificulta la atención de las necesidades de las contralorías. No obstante, hay varios aspectos que sí pueden ser resueltos desde la propia Contraloría y que pueden incrementar su eficiencia y efectividad en el cumplimiento de sus atribuciones. De entre estos aspectos se encuentra la posibilidad de incluir la planeación estratégica como un pilar que permita orientar la administración de los Titulares; generar actividades que fortalezcan sus elementos de control interno; elaborar planes de trabajo acorde a la disposición de personal, e incluir los distintos tipos de auditoría conforme a las Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de Fiscalización.

Resultados de las Capacidades Profesionales de los OIC

De acuerdo con el MGE, la capacidad profesional se refiere a la disposición del personal con el que cuenta una entidad de control, la cual se presenta en tres aspectos: 1) cantidad de personal, 2) competencias profesionales y 3) motivaciones que favorezcan el cumplimiento del mandato de la entidad. Además, considera que las personas constituyen el activo más valioso de una organización64, pues en la medida en que se procura un mayor profesionalismo en todos los niveles de una organización, se mitiga el riesgo de tener un inadecuado desempeño.

En este orden de ideas, a medida que las entidades fiscalizadoras evolucionan requieren un mayor profesionalismo en las personas que la integran, no sólo de auditores idóneos, sino en una variedad de disciplinas; por ello, es importante que las contralorías determinen las competencias que requieren y el modo de adquirirlas. Asimismo, es sustancial que trabajen estrategias para retener al personal, con la finalidad de mantener las competencias y generar las condiciones para su formación continua.65

Al considerar los criterios del MMD, la capacidad profesional tuvo cobertura a partir de dos elementos.

La gestión de recursos humanos comprende el proceso mediante el cual se planifica y organiza la contratación, desarrollo profesional y el ambiente laboral de los colaboradores de una organización. Por su parte, el desarrollo profesional y capacitación se centra en la generación de competencias y habilidades que favorezcan la calidad y profesionalismo del personal, es decir, las acciones emprendidas por una organización para promover y mantener un nivel de conocimiento profesional y técnico que favorezca el cumplimiento de los objetivos institucionales.

Gestión de recursos humanos

Uno de los aspectos que considera el MMD para evaluar de la capacidad profesional es la planificación de los recursos humanos, lo que puede traducirse en una estrategia y acciones para el reclutamiento, promoción, retención y desarrollo del personal que colabora en la organización.

En ese sentido, con el análisis de las respuestas al cuestionario aplicado a las contralorías se identificó que 3 (6.5%) de ellas (Moroleón, Apaseo el Alto, y León) señalaron contar con una estrategia de recursos humanos, por lo que el restante 93.5% (43) se advierte que no contó con dicho instrumento.

Si bien este resultado aparenta ser una omisión por parte de las contralorías, debe tenerse en cuenta que la independencia organizacional de las contralorías es limitada, ya que los municipios cuentan con unidades administrativas encargadas de atender todos los asuntos relacionados con los recursos humanos de los municipios, por lo que, la generación de una estrategia por parte de las contralorías podría encontrar obstáculos asociados a su capacidad institucional.

Por otro lado, el MMD también considera contar con procesos de contratación transparentes que hagan pública del conocimiento público la necesidad de personal para la Contraloría; la realización de evaluaciones de desempeño del personal y que éstas sirvan para la promoción de los servidores públicos, y la implementación de un instrumento que permitiera conocer el entorno laboral para atender las deficiencias detectadas.

Al respecto, para la evaluación de la gestión de recursos humanos, se diseñaron preguntas para conocer cada uno de los elementos señalados y con las respuestas proporcionadas por los Contralores, se identificaron los resultados siguientes:

Como se muestra en la imagen anterior, sólo el 10.9% (5) de las contralorías afirmaron realizar convocatorias para dar a conocer las vacantes, sin embargo, éstas se limitaron a una difusión interna, lo que es indicativo de rezago en cuanto a contar con un proceso de contratación transparente y abierto, ya que, al no hacerse de conocimiento público no se garantiza un mecanismo de reclutamiento que atraiga profesionales, al exterior de la APM, que favorezcan el cumplimiento de los fines institucionales.

En materia de evaluación del desempeño, se dio cuenta que, el 13.0% (6) de las contralorías (Apaseo el Alto, Celaya, León, Irapuato, Victoria y San Luis de la Paz) afirmaron haber realizado evaluaciones de desempeño a su personal; de este número, las contralorías de Celaya, León e Irapuato señalaron que las evaluaciones son un insumo para la promoción del personal. Lo anterior, denota la necesidad de que las contralorías institucionalicen la evaluación del desempeño de su personal como una actividad cotidiana que les permita tener un diagnóstico sobre su capacidad profesional, pero que, al mismo tiempo, sea un insumo para la toma de decisiones en la gestión de sus recursos humanos.

Finalmente, el cuestionario aplicado permitió identificar que un 80.4% (37) de las contralorías afirmó contar con mecanismos para identificar la percepción del entorno laboral (clima organizacional) y de esas, 71.7% (33) detalló que tomó medidas para mejorarlo a partir de los resultados detectados.

Desarrollo profesional y capacitación

El MMD considera el desarrollo profesional como uno de los elementos esenciales de la capacidad profesional, ya que otorga a los colaboradores de una organización de los conocimientos y habilidades que impactan en su desempeño. En ese sentido, se solicitó a los Contralores respondieran si contaban con un Plan de desarrollo profesional y/o capacitación66, a lo cual 65.2%67 (30) de las contralorías señaló que contó con dicho plan; sin embargo, aun cuando el 34.8% (16) restante informó no contar con el plan, 95.7% (44) de las contralorías afirmaron haber recibido capacitación en el último año para el cumplimiento de sus funciones. Lo anterior, es un área de oportunidad para las contralorías, ya que el Plan de capacitación atiende las necesidades específicas de su personal sobre una base diagnóstica que permita planificar la capacitación de forma adecuada. Asimismo, se preguntó a las contralorías cuáles fueron los temas en lo que se focalizó la capacitación de su personal, identificándose lo siguiente:

Fuente: Elaborado por ASEG con base en las respuestas obtenidas del “Cuestionario de las Capacidades de los OIC” aplicados a los titulares de los 46 OIC de la Administración Pública Municipal, del 21 de marzo al 11 de abril de 2023.

Nota: Habilidades blandas se refiere (trabajo en equipo, comunicación, liderazgo, administración de personal).

66 Entendiendo este último como un documento que identificara las necesidades de la Contraloría respecto de habilidades generales, interpersonales, técnicas, de supervisión y gestión.

67 San José Iturbide, Purísima del Rincón, Tarandacuao, San Felipe, Comonfort, Pénjamo, Manuel Doblado, Moroleón, Cortazar, Doctor Mora, Yuriria, Santa Cruz de Juventino Rosas, Tarimoro, Silao de la Victoria, Apaseo el Grande, Pueblo Nuevo, Apaseo el Alto, Guanajuato, Xichú, Celaya, Salvatierra, Uriangato, San Francisco del Rincón, Santa Catarina, León, Irapuato, Victoria, Tierra Blanca, San Luis de la Paz, Santiago Maravatío.

2022.

Con el análisis de las respuestas se identificó que, el 80.4% (37) de las contralorías se capacitó en declaración patrimonial, seguido por obra pública con 71.7 % (33) y control interno con 70.0% (32) de las contralorías.

Los temas señalados, muestran que la capacitación es consistente con las atribuciones y funciones de la Contraloría municipal. En ese sentido, se puede considerar que las 44 contralorías que tuvieron capacitación en el último año desarrollaron acciones orientadas a generar capacidades en su personal.

De manera complementaria se cuestionó a los titulares de las contralorías si tenían identificado el presupuesto destinado a la capacitación, correspondiente a 2022, obteniendo como resultado que sólo 21 contralorías lo identificaron.

Adicionalmente, se consideró importante evaluar la percepción de los titulares de las contralorías respecto del nivel de competencia del personal en:

1) conocimiento de las normas profesionales de auditoría, 2) experiencia práctica y 3) pericia técnica para la recolección y análisis de información; los resultados de la información requisitada se presentan a continuación. Como se aprecia en el gráfico (derecha), entre 2.2% (1) y 13.0% (6) de las Contralorías, considera que su personal tiene un alto nivel de competencia para la realización de los tres tipos de auditoría. De estos resultados, las auditorías de desempeño son las que presentan mayor oportunidad para generar capacidades, ya que, de acuerdo con la percepción de los Contralores, es el tipo de auditoría en el que menos experiencia tiene su personal.

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

CONTRALORÍAS CON NIVEL ALTO DE COMPETENCIA Y HABILIDAD, POR TIPO DE AUDITORÍAS

Valoración de la capacidad Profesional de los OIC

El índice de cumplimiento de la Capacidad Organizacional se formuló a partir de los 12 criterios evaluados en el cuestionario. El detalle de la evaluación para esta capacidad se muestra a continuación:

Capacidad Profesional Media estatal

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

RESULTADOS DE LA CAPACIDAD PROFESIONAL

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

Con base en el análisis de las respuestas dadas por las contralorías, se identificó que 8 (17.4%) de ellas se situaron por encima del 50.0% de cumplimiento de los criterios para esta capacidad.

Además, se identificó que el municipio de Irapuato fue el mejor evaluado al obtener 91.7% en el cumplimiento de los criterios. Asimismo, destacan los casos de Atarjea y Villagrán, que obtuvieron la evaluación más baja, con 8.3%, lo que mostró deficiencias en el desarrollo de la capacidad profesional de la Contraloría Municipal.

Finalmente, 27 (43.5%) contralorías se ubicaron por debajo de la media estatal (45.1%) en el cumplimiento de esta capacidad, lo que puede representar un factor de riesgo para el cumplimiento de sus funciones y la efectividad de las contralorías en el cumplimiento de su mandato.

Estos resultados son un indicativo de que la práctica de auditorías por parte de la Contraloría aún puede considerarse incipiente, ya que, se requiere fortalecer y en algunos casos generar capacidades en el personal que realiza funciones de auditoría. Cabe señalar que, si bien la capacitación del personal de la Contraloría contribuye al desarrollo profesional del personal, la falta de un plan o estrategia de capacitación limita la adecuada generación de capacidades conforme a las necesidades del personal encargado de las auditorías y el resto de las labores jurisdiccionales.

Estudio Situacional de Control Interno | 2022

Índice de Capacidades de las Contralorías Municipales

A partir de los resultados obtenidos por las Contralorías Municipales en la valoración de sus capacidades institucionales, organizacionales y profesionales, se identificó que el ICCM a nivel estatal se ubicó en 56.2%, lo cual coloca a la entidad en un rango medio, conforme a la escala de la estrategia de evaluación.

Ese resultado muestra que se requiere atender áreas de oportunidad que fortalezcan la consolidación de las capacidades. El detalle del resultado obtenido por capacidad a nivel estatal se muestra en el gráfico siguiente:

A nivel general las contralorías del Estado de Guanajuato presentaron un avance mayor respecto a la instauración de la Capacidad Institucional, ya que en promedio se presentó 79.3% (25.4) de cumplimiento en los 32 requisitos evaluados.

En segundo lugar, se encuentra la Capacidad Profesional, con 45.1% (5.4) de los 12 requisitos evaluados para el índice, finalmente, la Capacidad Organizacional tuvo un promedio de cumplimiento de 44.3% (23.5) de los 53 requisitos que se valoraron.

RESULTADOS GENERALES POR CAPACIDAD

RESULTADOS DEL ÍNDICE DE CAPACIDADES DE LAS CONTRALORÍAS MUNICIPALES Porcentaje

56.2%

IMCC Media estatal

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

El promedio estatal de las capacidades fue de 56.2%, lo que ubicó a 19 OIC por encima de la media estatal. La diferencia entre el municipio con mayor y menor grado fue de 49.6 puntos porcentuales. El IMCC 2022 de cada OIC se muestra a continuación:

ESTADO DE LAS CONTRALORÍAS MUNICIPALES

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los OIC aplicados a las 46 Contralorías Municipales del Estado de Guanajuato, aplicado el 21 de marzo del 2023.

Con el análisis de los resultados se pudo identificar que sólo los municipios de Atarjea y Villagrán obtuvieron un nivel bajo de capacidades con 37.1% y 35.5%, respectivamente (reconociendo que dicho resultado sólo es indicativo de su nivel de implementación de los criterios a evaluar, no así del trabajo y resultados de las contralorías, que no es objetivo del presente estudio). Por otra parte, un grupo de 40 municipios obtuvieron nivel medio, mientras que los municipios de Irapuato, León, Apaseo el Alto y Celaya lograron obtener un grado alto de capacidades. Lo anterior, pone de manifiesto la necesidad de cerrar brechas en las condiciones que se encuentran las Contralorías Municipales.

Adicionalmente, se analizó la información por región de acuerdo con la división de la Alianza de Contralores, lo anterior, con la intención de tener un referente sobre las condiciones de las regiones y brindar a los titulares de las contralorías conocimiento que pueda incentivar el diálogo entre sus homólogos y fortalecer la figura regional de la Contraloría. A continuación, se presentan los resultados regionales de las Capacidades:

Fuente: Elaborado por ASEG con base en los resultados del cuestionario de Capacidades de los

aplicado el 21 de marzo del 2023.

En relación con lo anterior, el porcentaje más alto de cumplimiento correspondió a la región VI con 59.4%, mientras que la región VII fue la más baja con 52.3%. Los resultados por región permiten identificar que existen diferencias entre las contralorías de una misma región; por lo que se considera que, si se fomenta el diálogo y la retroalimentación mediante la Alianza de Contralores, aquellas con menor índice de cumplimiento podrían adoptar las mejores prácticas y promover su fortalecimiento interno.

Situación que guardan las Capacidades de los OIC

Las fortalezas identificadas con el presente estudio se centran en aquellos elementos considerados en el MMD y que se encuentran debidamente implementados en las Contralorías, ya sea en términos de marco normativo o porque las valoraciones permitieron obtener un alto grado de consolidación en los municipios.

Las debilidades, son aquellos aspectos considerados en la metodología de evaluación que no se han implementado en las Contralorías municipales, y que tuvieron un efecto negativo en la valoración de sus capacidades. Además, se consideraron factores que requieren de atención inmediata por parte de los OIC y que impactan negativamente en su desempeño para cumplir su mandato y lograr la consecución de los objetivos institucionales.

Es importante señalar que a diferencia de la Fase 1 de este estudio, en el análisis FODA de las capacidades sí se identificaron factores externos que pueden tener alguna repercusión en las capacidades de los OIC, por lo que se incluyen oportunidades y amenazas que es importante tener en cuenta.

En la parte de las oportunidades se identificaron algunos factores externos que podrían tener un efecto positivo en el desarrollo de las Contralorías, a fin de consolidar sus capacidades institucionales, organizacionales y profesionales.

Respecto de las amenazas, se identificaron algunos factores externos que pudieran obstaculizar los roles y funciones de los OIC, ya sea limitando su independencia o por cuestionar propias del contexto de los municipios.

Lecciones aprendidas

Las lecciones aprendidas de las capacidades de los OIC son producto del análisis crítico de la información proporcionada por las instancias de control municipal, y del contraste entre ésta, con las mejores prácticas sobre los elementos que conforman cada una de las capacidades.

En ese sentido, las lecciones aprendidas ofrecen una óptica de aquellos aspectos que podrían adaptarse y adoptarse en el contexto específico de cada contraloría y con el objeto de mejorar, los procesos y prácticas que entran en su ámbito de competencia. Se espera que las lecciones aprendidas que se presentan a continuación funjan como un andamiaje que contribuya a la consolidación de las capacidades de los OIC, cuyo efecto se vea reflejado en la mejora de los procesos y productos de estas entidades municipales de fiscalización.

No debe perderse de vista que las lecciones que se ofrecen son sólo un referente, por lo que el fortalecimiento de las instancias de control municipal no se limita únicamente a estos aspectos, ya que existen factores internos y externos que pueden afianzar la figura del OIC en los municipios. A continuación, se presentan las lecciones aprendidas asociadas a las capacidades de las contralorías:

1. IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN ESTRATÉGICO EN LAS CONTRALORÍAS MUNICIPALES

El «Manual de Gestión Estratégica (MGE)» de la Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI, es el principal referente para la implementación de un Plan Estratégico en una entidad de fiscalización. En dicho documento se plasman las mejores prácticas a nivel internacional en materia de planeación estratégica, por lo que constituye uno de los principales insumos que pueden ser un referente para las contralorías municipales.

Para elaborar un Plan Estratégico, el MGE sugiere analizar la situación actual en la que se encuentra la entidad fiscalizadora, lo cual implica conocer su desempeño mediante la aplicación de la metodología del Marco de Medición de Desempeño. Lo anterior es importante porque será el punto de partida para planificar sus acciones sobre una base real para conocer las necesidades que permitirán lograr su misión y visión, aspectos que son medulares en un Plan Estratégico.

En segundo lugar, el MGE propone que para elaborar un Plan Estratégico se realice un análisis de las partes interesadas, es decir, conocer las expectativas internas y externas para considerarlas en el desarrollo de su estrategia.

A partir de los elementos anteriores, el MGE sugiere la realización de un análisis FODA sobre una base estratégica, por lo que deben considerar los referentes a sus capacidades, productos, resultados e impactos. Para cumplir con esto, es importante que las contralorías reconozcan que un análisis FODA permite identificar sus capacidades internas, potenciales y limitaciones para afrontar las demandas y desafíos clave del entorno externo.

Con base en los elementos anteriores, el titular y la administración de la contraloría, deben diseñar un Plan Estratégico que les permita conducir sus actividades conforme al contexto y, valores y principios que se hayan definido, lo que permitirá conducir las acciones de todo el personal, a partir de una misma visión.

Para ello, es necesario que se diseñe un proceso de monitoreo para verificar el cumplimiento de las actividades contenidas en el Plan Estratégico y el seguimiento del desempeño en función de los objetivos establecidos; considerando que la implementación de un Plan Estratégico en las Contralorías Municipales apoyaría a la generación de esos cambios positivos que se esperan en el entorno del sector público que impactarán en la vida de los ciudadanos.

2. FORTALECER LA ADOPCIÓN Y APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROFESIONALES DE AUDITORÍA EN LOS PROCESOS DE FISCALIZACIÓN.

Dada la importancia de fortalecer las capacidades, las contralorías tienen la oportunidad de mejorar sus procesos a través de personal competente que abonen a elaborar productos de calidad.

De acuerdo con el MMD, la adopción de las normas profesionales de auditoría es pieza fundamental para que las contralorías aseguren la calidad de sus auditorías y revisiones. Los manuales de auditoría ofrecen una guía al personal que labora en una EFS para la realización de su trabajo, por lo que estos manuales deben ser consistentes con las normas relevantes en la materia. En ese sentido, el primer paso es reconocer y adoptar las normas de auditoría para elaborar manuales acordes al contexto particular de las contralorías, con el objeto de contribuir a la competencia de su personal y a la calidad de las auditorías que se realizan; recordando adicionalmente lo estipulado por la INTOSAI68, en su «Guía para la creación de capacidades en las entidades fiscalizadoras superiores», en el que se precisa que un manual es «valioso» cuando se encuentra accesible, es preciso, claro, relevante y se actualiza.

Otro referente, es el «Manual de Fiscalización para entes municipales»69, emitido por el Órgano de Fiscalización del Estado de Veracruz, en el cual se aborda paso a paso como fiscalizar en temas de planeación municipal, fondos y programas federales, deuda pública, adquisiciones, obra pública, control interno, cuenta pública, así como una guía para llevar el procedimiento de responsabilidad administrativa. Esta herramienta resulta relevante, debido a que el estudio ha permitido ver que existen importantes áreas de oportunidad en las diferentes funciones de las contralorías. Además, el manual permite orientar a las Contralorías en cómo llevar prácticas de fiscalización apegadas al marco de referencia, y también incluye información que explica la función de órgano interno de control.

68 INTOSAI Guía para la creación de capacidades en las entidades fiscalizadoras superiores, 2009.Consultado en: https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/sites/12/2013/03/ building_capacity_spanish.pdf

69 ORFIS, Manual de Fiscalización para entes municipales, 2023. Consultado en: http://www.orfis.gob.mx/wp-content/uploads/2023/02/mfef-2023.pdf

Por su parte, la alianza de Contralores del Estado de Guanajuato diseñó el «Manual básico de auditoría gubernamental»70, el cual señala de forma general los elementos mínimos que deben considerarse para la realización de auditorías. Dicho documento permite a las Contralorías identificar los temas “clave” para crear un manual acorde a las atribuciones y procesos de cada una de ellas.

En este sentido, se identifica que las Contralorías están haciendo esfuerzos por adoptarlas71 normas profesionales de auditoría; sin embargo, se considera conveniente que formalicen su adopción a través de manuales de auditoría, así como que una vez realizado la adopción y/o adaptación sean implementados en sus procesos de auditoría; ya que de esta forma se asegura la calidad de los mismos y su contribución efectiva a la rendición de cuentas.

3. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAN DE DESARROLLO PROFESIONAL

Para el desarrollo de competencias que promuevan el buen desempeño del personal de la Contraloría Municipal, el Plan de Desarrollo Profesional es una herramienta que puede contribuir a mejorar la capacidad profesional de las contralorías. En ese sentido, su elaboración debe contener características que se adecuen a las necesidades del contexto de cada contraloría del estado.

Como referente se tiene el “Programa de Capacitación para la Contraloría Interna Municipal” emitido por el INAP (Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.), el cual propone un proceso de capacitación a través de tres fases: la detección de necesidades de aprendizaje, el diseño y operación del programa de capacitación y por último la evaluación de los resultados obtenidos en las acciones realizadas.

De acuerdo con el "Programa de Capacitación para la Contraloría Interna Municipal" del INAP, una adecuada planeación debe centrarse en el diseño operativo de la estrategia de planeación y en la evaluación que se realizará a ese proceso, tomando en cuenta que es necesaria la medición, retroalimentación y mejora para el seguimiento72 del Plan de Desarrollo Profesional.

Por lo anterior, es importante que las contralorías inicien con la detección de necesidades de su personal, ya que es el punto de partida para llevar a cabo la planeación del desarrollo profesional de sus colaboradores, a medida que con ello se promueva el desarrollo de habilidades, capacidades, y actitudes; o, en su caso, mantener las competencias profesionales de su personal; contribuyendo a favorecer el desempeño de las contralorías y el quehacer del servicio público.

70 Alianza de Contralores. Manual básico de auditoría gubernamental,2016.

71 Punto de acuerdo de los grupos de trabajo de Normas, Profesionalización y Ética pública del Sistema Estatal de Fiscalización del 25 de mayo del 2022.

72 INAP, Programa de Capacitación para la Contraloría Interna Municipal

Alcance complementario al control jurisdiccional de los OIC

Considerando que las Contralorías Municipales absorben las funciones de la figura del OIC municipal que establece la CPEUM, se realizó un breve análisis sobre algunos aspectos relacionados con el procedimiento de responsabilidad administrativa y, con ello, abarcar todos los ámbitos de actuación de esta figura municipal.

Las facultades de los OIC de la Administración Pública Municipal, en materia de responsabilidad administrativa se encuentran establecidas en la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato73, ya que dicha norma concibe a los OIC como la autoridad competente para aplicar las leyes en materia de responsabilidades de los servidores públicos.

Para el cumplimiento de sus facultades en esta materia, la ley establece que los Órganos Internos de Control municipal deberán contar con tres tipos de autoridad: 1) Autoridad Investigadora74, la cual será la encargada de la investigación de las faltas administrativas; 2) Autoridad Substanciadora75, que será la que dirija y conduzca el procedimiento de responsabilidad administrativa y cuya función no puede ser ejercida por la autoridad investigadora; y 3) Autoridad Resolutora76 quien será la que emita una resolución en el caso de faltas administrativas calificadas como no graves.

Fuente: Elaborado por ASEG con base en las respuestas obtenidas del “Cuestionario de las Capacidades de los OIC” aplicados a los titulares de los 46 OIC de la Administración Pública Municipal.

73 Artículo 9 Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.

74 Fracción II del artículo 3 Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.

75 Fracción III del artículo 3 Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.

76 Fracción IV del artículo 3 Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.

Al respecto, las respuestas del cuestionario permitieron identificar que 13 OIC no contaron con los tres tipos de autoridad, entre los factores que influyeron en dicha ausencia, destacan los siguientes:

De los OIC que señalaron no contar con alguna de las autoridades que señala la LRAEG, destacan los casos de Ocampo y Atarjea que no cuentan con ninguna de las tres; también resaltan los casos de Romita y San Luis de la Paz los cuales reportaron no contar con autoridad investigadora pero sí con autoridad sustanciadora, situación que es inconsistente con el procedimiento de responsabilidad administrativa, toda vez que la autoridad investigadora es la encargada de realizar la investigación de faltas administrativas y la sustanciadora la responsable de dirigir y conducir el procedimiento de responsabilidades administrativas desde la emisión de los informes de presunta responsabilidad administrativa (IPRA) hasta la conclusión de la audiencia inicial, en ese sentido, la función de la sustanciación es posterior a la investigación.

Lo anterior, denota el rezago que existe en los municipios en materia de responsabilidades administrativas, ya que contar con esas autoridades es una obligatoriedad mandatada en la CPEUM y que su incumplimiento contraviene el estado de derecho. Además, es importante señalar que, de acuerdo con la LRAEG77 los entes públicos están obligados a crear y mantener condiciones estructurales que permitan el adecuado funcionamiento del estado en su conjunto, ya que el hecho de no contar con las autoridades genera la incapacidad de los OIC para cumplir con sus facultades.

No obstante, es importante considerar algunos factores normativos que flexibilizan la obligatoriedad de contar con una autoridad sustanciadora y resolutora. De acuerdo con la LRAEG, la autoridad investigadora no puede ser al mismo tiempo sustanciadora, pero no hay restricción para que la sustanciadora funja como resolutora, por lo que no es necesario tener formalmente establecida la autoridad resolutora. Asimismo, es importante considerar que las actividades que realiza la autoridad sustanciadora están supeditadas a las actividades de la autoridad investigadora, por lo que si un municipio no cuenta con investigaciones en curso la autoridad sustanciadora tampoco puede ejercer sus funciones. En este sentido, la necesidad de contar con una autoridad sustanciadora podría depender del contexto de cada Contraloría.

Respecto de la capacitación del personal encargado del procedimiento de responsabilidad administrativa, se identificó que 43 OIC capacitaron al menos a un servidor público que realiza funciones en materia de responsabilidades administrativas. De mantenerse constante la cobertura de capacitación, podría contribuir a la efectividad del procedimiento de responsabilidad administrativa.

Artículo 6 Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.

FACTORES QUE INFLUYEN EN LA AUSENCIA DE LAS AUTORIDADES

Al respecto, se analizó la información reportada a la presidencia dual del Comité Rector del Sistema Estatal de Fiscalización, respecto de las investigaciones, sustanciaciones y resoluciones para la faltas graves y no graves, con lo cual se identificaron los resultados siguientes:

Cabe señalar que, en los casos de Abasolo, San Francisco del Rincón, se identificaron inconsistencias en sus datos, ya que los dos primeros tuvieron un porcentaje cumplimiento superior al 100.0%, y en el caso de Salvatierra y San Miguel de Allende, reportaron tener procesos concluidos en 2022, pero no reportaron procedimientos activos en ese año, por lo que en estos OIC la información fue inconsistente.

En materia de faltas administrativas no graves, se identificó que 10.9% (5) de los OIC no inició investigaciones durante 2022. Asimismo, se detectó que el municipio de León fue quien tuvo más investigaciones activas durante 2022 al acumular 388, de las cuales concluyó

Fuente: Elaborado por ASEG con base la información reportada por los OIC municipales a la presidencia dual del Comité Rector del Sistema Estatal de Fiscalización.

289 (74.5%); sin embargo, no reportaron la sanción de servidores públicos. Esta misma situación se presentó en los 4 OIC que reportaron la conclusión del 100.0% de sus investigaciones. El análisis de la información permitió identificar que sólo 8 OIC llevaron a cabo sanciones, de éstas, los municipios de Pénjamo y Huanímaro fueron los municipios con más sanciones, con 4 cada uno.

en

y supervisión de información

PRINCIPALES FALTAS ADMINISTRATIVAS NO GRAVES IDENTIFICADAS POR LOS OIC: Rendición de cuentas sobre su función

Si bien se identifican investigaciones no concluidas y las ya concluidas no son sancionadas, debe tenerse en cuenta que esto puede deberse a factores como insuficiencias en la investigación, que en la resolución no se encuentren elementos suficientes para sancionar servidores públicos o que en el proceso se determine que no hubo falta administrativa, lo cual no implica necesariamente una omisión por parte de las contralorías.

Respecto del procedimiento de responsabilidad administrativa que derivaron en falta grave, se identificaron los siguientes resultados:

Fuente: Elaborado por ASEG con base la información reportada por los OIC municipales a la presidencia dual del

POR FALTAS GRAVES, 2022

Comité Rector del Sistema Estatal de Fiscalización.

En materia de faltas graves, sólo los OIC de León, Guanajuato, Santa Catarina, Irapuato, San José Iturbide, Manuel Doblado, Comonfort, San Diego de la Unión, y Yuriria reportaron haber iniciado investigaciones sobre actos que pudieran constituir una falta administrativa grave. De entre esos nueve el OIC de León fue el que más investigaciones concluyó, con 35 (76.1%) de las 46 que tuvo activas durante 2022; asimismo, fue el único que informó que se presentaron 4 sanciones con motivo de esas investigaciones.

Adicionalmente, los OIC de Guanajuato, Santa Catarina e Irapuato reportaron procesos de investigación concluidos, por lo que los 5 OIC restantes no reportaron la conclusión de ningún procedimiento de responsabilidad administrativa por falta grave que estuviera activo en 2022.

No obstante, debe tenerse en cuenta que debido a que los datos se refieren a faltas graves, el proceso de conclusión no está supeditado sólo a los OIC municipal, sino a otras autoridades con competencia en este tipo de faltas, por lo que estos resultados no representan ningún tipo de omisión por parte de las instancias de control municipal.

A saber, la función de los OIC en materia de responsabilidades administrativas es un complemento a las acciones en materia de fiscalización, incluso podría considerarse como una medida que surge ante las desviaciones detectadas con la fiscalización. Los resultados identificados resaltan la necesidad de fortalecer la figura de los OIC, toda vez que no se identifica que cuenten con las capacidades necesarias y suficientes para cumplir con sus funciones en materia de responsabilidades administrativas.

Lo anterior, se debe en gran medida a falta de independencia de este órgano de control, ya que la falta de personal y la imposibilidad de administrar sus recursos puede obstaculizar el cumplimiento de la LRAEG, en término de investigación sustanciación y resolución de posibles faltas administrativas.

CONCLUSIÓN GENERAL

El Estudio Situacional, como una herramienta de análisis, tiene como objetivo el identificar las dificultades, fallas, oportunidades y riesgos de la materia de estudio a efecto de determinar las acciones necesarias que deben de implementarse para incidir en la mejora.

Para el presente caso, el asunto en cuestión se centró en el Control Interno, definido como el proceso que se efectúa por el órgano de gobierno, el titular, la administración y los demás servidores públicos de una institución, con objetivo de proporcionar una seguridad razonable sobre la consecución de los objetivos institucionales y la salvaguarda de los recursos públicos, inclusive, para prevenir la corrupción.

Tal como se advierte a lo largo del estudio, el alcance se limitó al orden de gobierno municipal, considerando la desagregación de la materia evaluada en dos objetos particulares: el diseño y la implementación de los sistemas de control interno de las administraciones públicas municipales; así como las capacidades institucionales, organizacionales y profesionales de los órganos internos de control, con cobertura en los 46 municipios del estado.

Lo anterior, reconociendo que el «municipio» representa la base de la división político-administrativa del territorio nacional y se concibe como una institución de carácter público que es autónoma en su gobierno interior y libre en la administración de su hacienda. Con esta conceptualización, la CPEUM establece que todo ente público debe administrar los recursos económicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, por lo que las administraciones municipales deben ceñirse a esos principios.

En congruencia, el enfoque de la «Nueva Gestión Pública» busca estructurar el funcionamiento de una administración de forma eficiente y eficaz, el concepto de la buena gobernanza destaca entre sus elementos a los Sistemas de Control y las Políticas de Integridad; por ello resulta importante la consolidación de un Sistema de Control Interno en las entidades gubernamentales como una herramienta que genera seguridad razonable al contar con mecanismos formales para el logro de objetivos institucionales, la salvaguarda de los recursos públicos; así como prevenir la corrupción.

De acuerdo con la evaluación realizada a los Sistemas de Control Interno municipales, tomando como referente al Marco Integrado de Control Interno, se evaluó el grado de implementación de los 5 Componentes y 17 principios que rigen al modelo. Es importante señalar que, si un principio o componente no operan en conjunto de manera sistemática, el Control Interno no es apropiado.

A partir de lo anterior se determinó que, en promedio, el grado de implementación de los Sistemas de Control Interno en los municipios se ubicó en un grado «bajo», con un avance de 36.3%; lo que significa que se requiere la adopción de mejoras sustanciales para establecer s u adecuada implementación.

De acuerdo con el Marco Integrado de Control Interno el ambiente de control es la base y su objetivo se refiere a proporcionar la disciplina y estructura que impactan la calidad de todo el control interno, por lo que en términos generales las Administraciones tienen como área de oportunidad el generar las bases normativas que lo mantengan funcionando de manera optimizada.

Así también, en cuanto a generar y/o adecuar un proceso que permita identificar, evaluar, y dar respuesta a los riesgos de corrupción, abusos y fraudes potenciales que pudieran afectar el cumplimiento de los objetivos institucionales.

Si bien, se identificó una fortaleza en las municipalidades respecto al diseño de controles internos como la instauración de políticas y procedimientos para alcanzar los objetivos y responder a los riesgos en el control interno, es importante resaltar la necesidad de que dichas actividades sean documentadas y se apliquen de manera sistemática.

De igual forma, se identificó que los municipios establecieron canales de comunicación internos y externos y mecanismos para el procesamiento de información, empero, dichos canales presentaron algunas oportunidades de fortalecimiento en cuanto la emisión de políticas o lineamientos de comunicación y la documentación de los canales oficiales y adecuados.

Respecto a la supervisión se identificó como el componente que mayor atención requiere, en específico la incorporación de evaluaciones y autoevaluaciones periódicas; así como al seguimiento y documentación de las acciones realizadas para atender a las deficiencias identificadas, atribución que, de hecho, se comparte con los OIC.

En ese sentido, se identifica que las 46 Administraciones Públicas Municipales tienen la oportunidad de considerar y valorar los resultados obtenidos para implementar, complementar o actualizar los componentes y principios que integran su Sistema de Control Interno; a efecto de incentivar la mejora continua y la innovación que permitan una mayor calidad en los procesos, lo que se traduce en una mejora en el funcionamiento eficiente y eficaz de la administración para la generación de productos y servicios de calidad para la ciudadanía; contribuyendo con ello al cumplimiento de los objetivos institucionales y generar una cultura de prevención de riesgos de fraude, desvío de recursos públicos y corrupción.

Resulta importante reconocer que, de conformidad con el Marco de Control Interno, se identifica al Ayuntamiento como el Órgano de Gobierno de la Administración Pública Municipal responsable de vigilar la dirección estratégica y el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la rendición de cuentas lo cual incluye supervisar, en general, el diseño, implementación y operación de un Control Interno apropiado con el apoyo en su caso de unidades especializadas y establecidos para tal efecto. Cabe señalar que la Contraloría Municipal independiente de los resultados directos de los procesos, será la encargada de evaluar el adecuado diseño, implementación y operación del control interno en la Administración Pública Municipal.

Por otra parte, se identificó a la Contraloría Municipal como la instancia encargada de realizar auditorías, revisiones y evaluaciones, con el fin de fiscalizar y promover la eficiencia y legalidad de la gestión municipal, por lo que debe entenderse que las funciones de la Contraloría municipal son una extensión de la gestión pública.

Adicionalmente, las Contralorías son el Órgano Interno de Control Municipal, por lo que el entorno normativo del Estado Mexicano les otorga funciones en materia de responsabilidades administrativas ante las desviaciones o violaciones de los principios que rigen la gestión gubernamental. Por estas razones, la Contraloría municipal es una unidad administrativa con un papel medular dentro del municipio y que para desempeñar los roles que el marco jurídico le otorga, requiere de capacidades que favorezcan su adecuado desempeño.

Sobre las Capacidades de estos Órganos Internos de Control, se identificaron diversos fenómenos y comportamientos en el funcionamiento de las 46 Contralorías de la entidad, lo que ha permitido tener un diagnóstico general en el que ha sido posible identificar las fortalezas y debilidades de sus capacidades institucionales, organizacionales y profesionales.

Respecto de la evaluación de las capacidades, se identificó en términos generales un grado de implementación «medio» con un avance de 56.2%; lo que denota la necesidad por parte de los OIC de atender áreas de oportunidad que fortalezcan su consolidación.

De acuerdo a lo anterior, se identificó que las capacidades institucionales de los OIC cuentan con importantes fortalezas, toda vez que el marco normativo cumple con diversos aspectos, tales como independencia de su titular, libertad para decidir sobre los temas para auditar, elaboración de proyecto de presupuesto, y autonomía técnica y de gestión. No obstante, existen debilidades significativas que permean en el resto de las capacidades; las más importantes son la incapacidad para administrar sus recursos humanos y financieros, aspectos que repercuten en toda la operación de las Contralorías, ya que la calidad de sus productos está ligada al profesionalismo, imparcialidad y desarrollo profesional de su personal, por lo que es necesario que se garantice su independencia en este aspecto.

Por otro lado, si bien la Contraloría cuenta con independencia financiera al elaborar su proyecto de presupuesto y presentarlo directamente a la máxima autoridad; carece de facultades y atribuciones para administrar el recurso aprobado, ya que las compras y adquisiciones, así como la administración de todos sus activos recaen en la Tesorería Municipal, lo que en algunos casos debilita la facultad de la Contraloría para satisfacer sus necesidades en infraestructura, equipamiento y capacitación.

Por otra parte, los elementos analizados en materia de responsabilidades administrativas, hace ver la importancia de que las capacidades de los OIC se refuercen en el ámbito municipal, ya que juegan un papel importante para contar con una adecuada gestión pública que optimice recursos y potencie resultados en beneficio de la población de sus respectivos territorios.

No obstante, es indispensable precisar que el fortalecimiento de las capacidades requiere de diversos actores, tanto internos como externos al municipio, ya que se necesita reforzar el marco normativo que garantice la independencia de los OIC y del acompañamiento interinstitucional para guiar a los OIC conforme a las mejores prácticas en el cumplimiento de sus funciones. Finalmente, cabe destacar que las ventajas que se pudieran obtener, relacionadas con las oportunidades señaladas en el presente «Estudio Situacional», dependen de las decisiones que tomen las autoridades correspondientes, ya que las sugerencias resultan enunciativas, más no limitativas, por lo que estas no tienen un carácter vinculante; incluso se determinan como medidas orientadas a la mejora continua que impliquen una mayor conveniencia para las Administraciones Públicas Municipales y sus respectivos Órganos Internos de Control; según su contexto, recursos y capacidades.

Glosario

Administración: Personal estratégico, diferente al Titular; personal directivo, administrativo y operativo, directamente responsables de todas las actividades en la institución, incluyendo el diseño, la implementación y la eficacia operativa del control interno.

Autoridad investigadora: Es la autoridad encargada de la investigación de faltas administrativas. Las faltas administrativas son los actos u omisiones cometidos por servidores públicos que incumplen o transgreden el contenido de las obligaciones contenidas en el artículo 49 de la LGRA.

Autoridad resolutora: En caso de faltas administrativas no graves, será la unidad de responsabilidades administrativas o el servidor público asignado en los OIC para imponer la sanción correspondiente.

Autoridad substanciadora: Es la autoridad que dirige y conduce el procedimiento de responsabilidades administrativas desde la admisión del Informe de presunta responsabilidad administrativa y hasta la conclusión de la audiencia inicial. Sus funciones no podrán ser ejercidas por una Autoridad investigadora

Capacidades de la EFS: Atributos organizacionales, profesionales e institucionales, como los procedimientos, metodologías, habilidades, conocimientos, estructuras y formas de trabajar que otorgan eficacia a la EFS, tanto en su carácter de institución como de organización.

Contraloría Municipal: Órgano Interno de Control encargado de la evaluación de la gestión municipal y desarrollo administrativo, así como el control de ingresos, egresos, manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos, con la finalidad de prevenir, corregir, investigar y en su caso, sancionar actos y omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas.

Capacidad institucional: Se relaciona con la independencia y el marco legal de las EFS. Representa cómo está concebida la institución a partir de las disposiciones de su marco normativo.

Capacidad organizacional: La capacidad organizacional comprende aspectos relacionados con la gobernanza interna de la institución, metodologías y prácticas de auditoría, gestión financiera y demás servicios institucionales.

Capacidad profesional: Se relaciona con todos aquellos elementos relacionados con los recursos humanos y el desarrollo profesional de los colaboradores de la institución.

Control Interno: El control interno es un proceso efectuado por el Órgano de Gobierno, el Titular, la Administración y los demás servidores públicos de una institución, con objeto de proporcionar una seguridad razonable sobre la consecución de los objetivos institucionales y la salvaguarda de los recursos públicos, así como para prevenir la corrupción.

Diagnóstico de necesidades de capacitación: Es el proceso mediante el cual se identifican las áreas de oportunidad de conocimiento, desarrollo de habilidades y/o actitudes que un colaborador de una organización tiene y afectan su desempeño en las actividades asignadas.

Órgano de Gobierno y/o Titular: Es responsable de vigilar la dirección estratégica de la institución y el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la rendición de cuentas, lo cual incluye supervisar, en general, que la Administración diseñe, implemente y opere un control interno apropiado, con el apoyo, en su caso, de unidades especializadas y establecidas para tal efecto.

Órganos internos de control: Las unidades administrativas a cargo de promover, evaluar y fortalecer el buen funcionamiento del control interno en los entes públicos, así como aquellas otras instancias de los Órganos constitucionales autónomos que, conforme a sus respectivas leyes, sean competentes para aplicar las leyes en materia de responsabilidades de Servidores Públicos.

Plan estratégico: Es una herramienta que sirve para definir el rumbo de una organización y las acciones que se realizarán para el logro de sus objetivos. En un plan estratégico se incluyen las declaraciones de visión y misión de la organización, así como los objetivos a largo plazo.

Políticas: Declaraciones de responsabilidad respecto de los objetivos de los procesos, sus riesgos relacionados y el diseño, implementación y eficacia operativa de las actividades de control.

Riesgo: La probabilidad de ocurrencia de un evento o acción adversa y su impacto que impida u obstaculice el logro de los objetivos y metas institucionales.

Sistema de Control Interno: Conjunto de procesos, mecanismos y elementos organizados y relacionados que interactúan entre sí, y que se aplican de manera específica por una Dependencia o Entidad a nivel de planeación, organización, ejecución, dirección, información y seguimiento de sus procesos de gestión, para dar certidumbre a la toma de decisiones y conducirla con una seguridad razonable al logro de sus objetivos y metas en un ambiente ético, de calidad, mejora continua, eficiencia y de cumplimiento de la ley.

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Los trabajos corresponden a la revisión de la Cuenta pública 2021; sin embargo, las condiciones y capacidades se actualizaron al entorno del 2022.

El estudio forma parte de los compromisos definidos en el Programa General de Fiscalización 2022.

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