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         第 157 期     發 行 人:呂寶靜 衛生福利部政務次長   社 長:簡慧娟 衛生福利部社會及家庭署署長   副 社 長:陳素春 衛生福利部社會及家庭署副署長   本期輪值主編:古委員允文、莫委員藜藜、彭委員淑華   編 輯 委 員: (依姓筆劃為序)   古允文 臺灣大學社會工作學系教授   江亮演 實踐大學社會工作學系教授   吳明儒 中正大學社會福利學系暨研究所副教授   宋麗玉 政治大學社會工作研究所教授   官有垣 中正大學社會福利學系暨研究所教授   林昭吟 臺北大學社會工作學系副教授   林勝義 臺灣社會工作教育學會顧問   林萬億 臺灣大學社會工作學系教授   邱滿艷 臺灣師範大學復健諮商研究所副教授     孫健忠 實踐大學社會工作學系教授   莫藜藜 東吳大學社會工作學系教授   許立民 臺北市政府社會局局長   許雅惠 暨南國際大學社會政策與社會工作學系副教授   郭靜晃 中國文化大學社會福利學系教授   彭淑華 實踐大學社會工作學系教授   曾敏傑 臺北大學社會工作學系教授   曾華源 東海大學社會工作學系教授   楊孝濚 東吳大學社會學系教授   詹宜璋 暨南國際大學社會政策與社會工作學系教授   劉淑惠 臺南市政府社會局局長   劉邦富 朝陽科技大學社會工作系教授   魏希聖 臺北大學社會工作學系教授   顧美俐 輔仁大學社會工作學系副教授    執 行 編 輯:林婉如   助 理 編 輯:蔣麗音     中華民國 66 年 4 月創刊   中華民國 106 年 3 月出版    


第 157 期

衛生福利部社區發展雜誌社 中華民國 106 年 3 月出版


社會福利標誌

加強家庭教育促進社會和諧標誌

志願服務標誌

社區照顧關懷據點標誌

身心障礙標誌

中華民國立案老人福利機構標誌

社區發展標誌

婦女人身安全年標誌

名:社區發展(季刊)

印 刷 廠:帝宏文具印刷有限公司

期:第 157 期

址:高雄市鳳山區鳳仁路100之76號

發行機關:衛生福利部社會及家庭署

話: (07)7106253

發 行 人:呂寶靜

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者:衛生福利部社區發展雜誌社

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GPN:2006600047 ISSN:1028-9496 著作權管理資訊:著作財產權人保留對本

出版年月:中華民國 106 年 3 月

書依法所享有之所有著作權利。欲重製、

創刊年月:中華民國 66 年 4 月

改作、編輯本書全部或部分內容者,須先

刊期頻率:每年 3、6、9、12 月

徵得著作財產權管理機關之同意或授權。

次:第一版

〔請洽衛生福利部社會及家庭署,

價:新臺幣 150 元

電話:(02)2653-1953〕


目 錄 社

第 157 期

人權大步走--聯合國權利公約的實踐 ......................................................... 本社 ........ 1

專題論述 消除對婦女一切形式歧視公約與社會福利 ........................... 黃碧霞.吳

張翊群 ........ 4 「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建 置之影響 ........................................................................................... 楊錦青 ...... 11 CEDAW 對臺灣性別政策的影響 ............................................................ 陳芬苓 ...... 25 從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務 ................... 杜瑛秋.李心祺 ...... 32 兒童權利公約推動歷程與未來挑戰 ....................................... 簡慧娟.吳慧君 ...... 42 兒童權利公約之後:臺灣兒少福利發展 ............................... 葉肅科.周海娟 ...... 54 聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障 ........................................... 卓雅苹 ...... 69 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕-接軌國際實 踐兒權,我國性剝削防制工作變遷中的保護意 識 ....................................................................................................... 廖美蓮 ...... 82 從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展 ....................... 劉美芝.曾珮玲 周大堯 ...... 95 由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度 ............................... 邱靖惠.白麗芳 許愷洋 .... 103 聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意 涵:歐洲國家的經驗 ....................................................................... 胡中宜 .... 113


離婚後未成年子女親權行使之探討:法制沿革、社 會困境及兒童權利公約之檢視 ....................................................... 陳竹上 .... 125 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務 運作疑義之初探-以聯合國《兒童權利公約》 第三條為中心 ................................................................................... 汪耀文 .... 141 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障 礙權利的演變-兼論臺灣推動「身心障礙者權 利公約」的歷程 ............................................................... 簡慧娟.宋冀寧 李婉萍 .... 151 聯合國身心障礙者權利公約第十二條對臺灣未來 身心障礙者服務體制的影響 ........................................................... 王國羽 .... 168 由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無 障礙之方向與對策 ........................................................................... 黃耀榮 .... 181 從身心障礙者權利公約談輔具權利的保障 ........................... 周宇翔.李淑貞 .... 200 比較德國與韓國身心障礙者權利公約首次國家報 告:對臺灣的借鏡 ........................................................... 施世駿.孫瑩芯 .... 220 CRPD 與「合理調整」 ............................................................................ 邱大昕 .... 236 國際公約在臺灣社會福利政策價值實踐之探討- 以 CRPD 為例 ................................................................... 曾薔霓.張智雅 .... 241 推動以人權為本的社會工作實務-以伊甸基金會 落實《身心障礙者權利公約》為例 ............................... 吳淑芬.林灯偉 .... 255 身心障礙者的休閒與運動權-聯合國身心障礙者 權利公約(CRPD)第 30 條第 5 項在臺灣的實 踐 ....................................................................................... 滕西華.汪育儒 林恩淇.李盈萱 張嘉玲 .... 266 從推行易讀(Easy Read)專案談國際身心障礙者 權利公約在心智障礙福利機構之實踐 ........................... 尤詒君.陳威勝 王方伶 .... 279


一般論著 家庭與政府協力合作模式:以臺中市兒童及少年保 護服務運用團隊決策模式為例 ....................................... 黃瑞杉.林鴻鵬 徐銘綉.侯淑茹 .... 286 鋼索上的倖存者:兒保社工面對個案暴力威脅之側 寫 ....................................................................................................... 黃聖桂 .... 302 社區工作、人權觀點及社工教育與專業發展之初探 ........... 簡宏哲.蕭至邦 劉鶴群.林家緯 .... 313 國際社會福利服務方案的開拓與服務模式-台灣 家扶基金會的案例分析 ................................................................... 林秉賢 .... 328 彰化縣馬興社區關懷據點的服務成效探討 ........................... 詹雪梅.周柏宏 .... 348 發展性社會工作於弱勢家庭微型創業服務之運用 -以財團法人台灣兒童暨家庭扶助基金會創 業扶家方案為例 ............................................................... 周大堯.李羿佩 .... 361 社區關懷訪視員工作動機與角色之初探 ............................... 劉竹瑄.鄭惠心 侯建州 .... 372 淺談互聯網+下的互助養老模式 ............................................. 周

蓓.王振邦 .... 387


人權大步走--聯合國權利公約的實踐

社 論

人權大步走-聯合國權利公約的實踐 臺灣自從失去聯合國代表權後,有關國際事務的參與及各種權利公約的實踐,屢屢 因非會員國身分而難以真正投入及奉行。攸關國民權益保障的各項論述與法令規章雖常 常以聯合國權利公約為遵循的典範原則,然而與真正落實執行權利公約之精神與制度仍 有一段距離。當人權議題已成為普世價值與普世規範時,臺灣也愈來愈不能自外於聯合 國既定之各項國際公約,因此,讓國際公約具有國內法律之效力,並透過施行法建置我 國之人權制度也在陸續推動中。 「公民與政治權利國際公約」 (International Covenant on Civil and Political Rights,又 稱公政公約、ICCPR)及「經濟社會文化權利國際公約」(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights,又稱經社文公約、ICESCR)(以下合稱「兩公約」 )為聯合國於 1966 年通過,且臺灣曾於 1967 年簽署,其後因我失去聯合國代表權,故 迄未完成批准程序。然而兩公約規定所有締約國應採取各種適當措施,以尊重、保護及 實現「世界人權宣言」及兩公約揭示之各項自由權利為重要之國際人權法典,也是國際 人權保障體系相當重要之一環。 兩公約廣泛涵蓋各項重要人權議題,包含公政公約中之生命權、人身自由、遷徙及 選擇住所之自由、接受公平審判之權利、言論自由、集會結社自由、參政權等;及經社 文公約中之工作權、社會保障、家庭保障、適足生活水準、健康權、教育權、文化權等 ,為國際人權保障體系最根本的法源,與「世界人權宣言」合稱為「國際人權憲章」( International Bill of Human Rights) ,聯合國亦以此為基礎,陸續制定如「消除對婦女一切 形式歧視國際公約」 (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women,簡稱 CEDAW) 、 「兒童權利公約」(Convention on the Rights of the Child,簡稱 CRC)、「身心障礙者權利國際公約」 (Convention on the Rights of Persons with Disabilities ,簡稱 CRPD)等核心人權條約與各種國際性及區域性人權條約、宣言及原則,共同形 成人權保障的普世標準。 有鑑於「兩公約」不僅為國際條約,其並已取得國際習慣法之地位,成為普世價值 與普世規範,即便為非締約國,亦無法不適用。臺灣於 2009 年先行通過「公民與政治權

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社論

利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」 ,將兩公約所揭示保障人權之規定,正 式明定具有國內法律之效力,並透過施行法之規範,逐步建置我國之人權制度。 其後,2011 年通過「消除對婦女一切形式歧視公約施行法」,主要係針對聯合國於 1979 年通過之「消除對婦女一切形式歧視公約」 ,其內容闡明男女平等,享有一切經濟、 社會、文化、公民和政治權利,締約國應採取立法及一切適當措施,消除對婦女之歧視, 確保男女在教育、就業、保健、家庭、政治、法律、社會、經濟等各方面享有平等權利。 一些社會關注的議題,如性別暴力防治、國籍權保障、未成年懷孕及婚姻、家庭關係中 之經濟權益等亦於近年陸續被檢視與調整。 2014 年,陸續通過「兒童權利公約施行法」及「身心障礙者權利公約施行法」,前 者主要施行的是 1989 年聯合國通過之「兒童權利公約」,為國際社會保障兒童少年人權 的基本承諾,目前共有 197 個成員(member states)批准或加入,為共識度最高的國際 公約。 「兒童權利公約」的條款解釋適用,都要符合禁止歧視;兒童最佳利益;生命權、 生存及發展權;及尊重兒童表意權等四大一般性原則。其權利範疇除兒童少年個體外, 也兼及家庭及其所處環境、收出養、家外安置、少年司法體系、經濟剝削、性剝削、毒 品濫用、人口販賣、中央與地方政策機制等。在落實兒童權利公約之議題上,有關不與 父母分離原則尚有法規未盡符合;少年司法與被剝奪自由兒少保護原則中,行政與司法 單位先行意見待整合;獲得適當訊息與傳播媒體對兒少權益保障、兒少遊戲權與設施之 安全等的落實與宣導需努力等。 2014 年另行通過之「身心障礙者權利公約施行法」 ,係依據聯合國於 2006 年提出之 「身心障礙者權利公約」而訂定國內應行遵守的法律。在人權觀點上,身心障礙者作為 世界公民的一份子,其人權保障與兒童、女性、少數民族一樣,都需要聯合國會員國家 採取必要的措施給予協助。因此,身心障礙者權利公約象徵的意義包括將身心障礙者權 利納入國際人權體系之一環;讓全球身心障礙者免於受傷害或受歧視;建立更有效的監 督及報告機制以實踐身心障礙者權利等。 2015 年,臺灣通過「聯合國反貪腐公約施行法」 ,主要在呼應聯合國於 2003 年提出 之「聯合國反貪腐公約」(United Nations Convention against Corruption,簡稱 UNCAC) , 期待健全預防及打擊貪腐體系,加強反貪腐之國際合作、技術援助、資訊交流,確保不 法資產之追回及促進政府機關透明與課責制度等。這些年,更多不同議題的聯合國權利 公約被提出與討論,即使未能訂定施行法,以明確規範公約具有國內法律之效力,然而 在法令政策規章及實務運作上,仍朝向國際權利公約的精神與規範努力。 各項國際公約施行法頒布只是臺灣邁向人權普世價值的開端,透過施行法的訂定, 各項踐行公約的作為一一展開。以與本次專論主要探討與社會福利最為密切之三大國際 公約為例, 「消除對婦女一切形式歧視公約」於 2011 年訂頒施行法,2012 年起正式施行。 社區發展季刊

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人權大步走--聯合國權利公約的實踐

依照 CEDAW 規定,每 4 年需提出我國消除對婦女歧視國家報告,並邀請相關學者專家 及民間團體代表審閱;各級政府機關執行公約所保障各項性別人權規定所需之經費,應 依財政狀況,優先編列;另各級政府機關應於施行法施行 3 年內完成法令之制定、修正 或廢止,及行政措施之改進,以符合 CEDAW 規定。目前有關 CEDAW 教育訓練及成效 評估工作已落實生根;並已完成 2 次國家報告,現階段針對 CEDAW 第 2 次國家報告之 35 點總結意見及相關建議持續追蹤,並撰寫 CEDAW 第 3 次國家報告;在法規與行政措 施檢視之修正方面,截至 2016 年 12 月底止,各部會及地方政府檢視案件數計 3 萬 3,157 件,經召開 38 次審查會議,同時邀集學者專家針對疑似違反 CEDAW 之法規進行專案審 查會議計 20 次,不符合之法規及行政措施計 228 件,已完成法規及行政措施修正計有 208 件,函送立法機關審議 2 件,餘 18 件尚在行政機關修訂程序中。 如上述, 「消除對婦女一切形式歧視公約」已依施行法之規定穩定的運作中。 「兒童 權利公約」及「身心障礙者權利公約」由於較晚通過,目前均已完成首次國家報告,並 將分別於 2017 年 11 月、10 月召開國際審查會議;有關 CRC 及 CRPD 公約之教育訓練 及法規檢視作業亦在積極進行階段。整體而論,社會福利領域在回應 CEDAW、CRC 及 CRPD 公約之態度與作法是積極且謹慎。 人權的保障與維護是現代社會最基本的普世價值,然而人權工作應有獨立的監察機 關加以監督、倡議、調查、受理申訴與救濟等,目前各國際公約的推動主責單位散在法 務部、行政院性平處、衛生福利部社會及家庭署等,在整體國際公約橫向的整合與縱向 的規劃推動上有其制度上的限制,相關專業人力與經費配置亦是捉襟見肘,若僅是形式 要件符合國際公約的制度與規範,然而人權無法真正內化成為各單位行事之核心價值及 信念,相信亦不是大家所樂見。未來在人權組織的定位,相關資源的配置上是需要檢視 調整的。 美國國務院於 2017 年 3 月 3 日發表 2016 年全球人權報告,在臺灣部分,該報告特 地指出臺灣在 2016 年發生虐待外勞、企業違反工時及報導關於中國新聞時有「自我審查」 等人權議題,而買票、違反工時規定、大眾交通系統缺乏無障礙設施、性別歧視及兒虐 案件增加等都是臺灣 2016 年遭關注的人權議題。這些訊息報導再度提醒我們,人權議題 的重視與實踐是未來需積極面對的課題。雖然臺灣人權已有各種國際公約陸續具備國內 法律效力而被規範及要求,法務部亦成立「人權大步走」專區,各主責單位亦成立各國 際公約施行的專區,然而更期待未來邁出的每一步權益議題都是穩穩踩在人權的基石 上,人權價值與信念能真正被深植與實踐。

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專題論述

消除對婦女一切形式 歧視公約與社會福利 黃碧霞.吳昀.張翊群

策,行政院函頒「性別平等政策綱領」 ,積

壹、前言

極推動性別主流化工作,並依照 CEDAW

1979(民國 68)年聯合國大會通過「

施行法規定,要求各級政府機關必須採取

消 除 對 婦 女 一 切 形 式 歧 視 公 約 」(

立法或行政措施,消除性別歧視。其中社

Convention on the Elimination of All Forms

會福利政策強調以人為本、公平正義等核

of Discrimination against Women,以下簡稱

心價值,與推動性別平等之理念相通,因

CEDAW) ,並在 1981(民國 70)年正式生

此相關政策、計畫之規劃與執行更應戮力

效,其內容闡明男女平等享有一切經濟、

融入性別平等觀點,提供具性別敏感度之

社會、文化、公民和政治權利,締約國應

福利服務。

採取立法及一切適當措施,消除對婦女之 歧視,確保男女在教育、就業、保健、家

貳、CEDAW 與社會福利

庭、政治、法律、社會、經濟等各方面享 有平等權利。為提升我國之婦女人權標準

CEDAW 基本核心價值在於消除對婦

,行政院於 2010(民國 99)年 5 月 18 日

女的歧視,要求締約國透過立法及一切適

函送「消除對婦女一切形式歧視公約施行

當措施,從制度面上消除對婦女歧視的政

法(以下簡稱 CEDAW 施行法)」草案,經

策,其中包含男女在教育、就業、保健、

立法院 2011(民國 100)年 5 月 20 日三讀

家庭、政治、法律、社會、經濟等方面皆

通過,總統 6 月 8 日公布,自 2012(民國

應享有平等的權利。CEDAW 委員會依據

101)年 1 月 1 日起施行,CEDAW 已具國

各締約國國家報告與替代報告中所觀察到

內法效力。

世界各地女性共通面對的困境及新興議

近來性別平等意識在政府及民間社會

題,對於這些重要議題所做出的解釋,並

逐漸受到關注,為具體推動性別平等政

擴大公約的範圍,逐年提出一般性建議,

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黃碧霞.吳昀.張翊群

消除對婦女一切形式歧視公約與社會福利

以補充 CEDAW 條文對於婦女權益保障之

力形式,如制訂相關法律、提供保護服務

意涵,近年來所關注的議題如性別暴力防

等(19/24)。 2014 年我國 CEDAW 第 2 次國家報告

治、國籍權保障、未成年懷孕議題及婚姻、

審查委員會總結意見與建議第 17、18 點亦

家庭關係中經濟權益等,茲分述如下:

提及政府應進行檢察官與法官錯誤引用刑

一、性別暴力防治

法起訴、裁判性暴力犯罪普及性研究,及

「性別暴力」是指任何因「性別不平

建議政府應徹底實施家庭暴力防治法,評

等」而產生的種種暴力行為,包括:肢體

估現況、政策措施有效性並提出未來行動

傷害、精神威脅、強迫或任意剝奪自由,

等,相關單位可持續朝此方向努力。

有可能發生在公領域,也可能是在私密的

為防治性別暴力行為及保護被害人權

生活當中;有可能發生在特定的社會階

益,我國已訂有「家庭暴力防治法」、「性

層,也可能是社會普遍的現象。這些不同

侵害犯罪防治法」等相關法令。而於暴力

形式的暴力可能已經對被害人造成,或可

防治實務方面,衛生福利部掌理家庭暴

能造成身體上、心理與情緒上、經濟上,

力、性侵害、性騷擾防治與老人、身心障

乃至於性方面的傷害或痛苦。

礙者、兒少保護及兒少性交易防制政策規

CEDAW 第 19 號一般性建議指出,基

劃、法規研訂與被害人保護服務方案、教

於性別的暴力是嚴重阻礙婦女與男性平等

育宣導及研究發展之規劃、推動及督導事

享受權利和自由的歧視形式(19/1);傳

項;各地方政府設置家庭暴力暨性侵害防

統認為婦女處於從屬地位或具有傳統定型

治中心,受理家庭暴力及性侵害事件求

的角色任務。此態度助長家庭暴力和虐待

助、諮詢與通報、提供緊急救援、庇護安

等…這類暴力對婦女身心健康的影響很

置、陪同偵訊、出庭、協助或代為聲請民

大,使她們不能平等享有、行使和知曉人

事保護令、個案輔導、諮詢服務、推廣各

權與基本自由…(19/11)。家庭暴力是對

項教育訓練及辦理宣導活動等。

婦女傷害最大的暴力形式之一,並在所有

二、國籍權保障

的社會普遍存在。在家庭關係中,各年齡 層子女都會遭受各種各樣的暴力,包括毆

CEDAW 第 9 條規定,各國應給予婦

打、性侵害、其他形式的性攻擊、精神方

女與男子有取得、改變或保留國籍的同等

面的暴力,以及由於傳統觀念而長期存在

權利,與外國人結婚或於婚姻存續期間丈

的其他形式的暴力。因缺乏經濟獨立,許

夫改變國籍均不當然改變妻子的國籍,使

多婦女被迫處在暴力關係之中…並損及她

她成為無國籍人,或把丈夫的國籍強加於

們平等參與家庭及公共生活的能力

她;且在關於子女的國籍方面,應給予婦

(19/23);CEDAW 委員會建議締約國應

女與男子平等的權利。 CEDAW 第 21 號一般性建議強調國籍

採取適當有效的措施,消除基於性別的暴 社區發展季刊

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專題論述

影響社會生活參與、福利及居所之選擇

然以女性婚姻移民居多,影響其自由遷

(21/6) ;CEDAW 第 28 號一般性建議指出,

徙、參政、工作、社會保險、社會福利等

締約國有義務修改、廢除對婦女歧視的現

權利。爰此,CEDAW 第 32 號一般性建議

行法律等,並關注特定族群的婦女(如被

強調應給予尋求庇護的婦女和難民婦女獲

剝奪自由、難民、尋求庇護者和遷徙婦女、

得住宿、教育、保健和其他權利,包括適

無國籍婦女、同性戀婦女、身心障礙婦女、

合婦女特殊需求的食物、衣物以及必要的

人口販運的女性受害者、喪偶和高齡婦女

社會服務…(32/33)。目前實務上對於因

等) ,尤其易受到民法和刑法、規章和習慣

不符國籍法相關要件,遭駁回或撤銷歸化

法和慣例的歧視(28/31) 。此外,CEDAW

國籍之外籍人士,或因外籍人士在臺生子

一般性建議第 32 號確保締約國維護婦女

未取得我國或父母的國籍,成為「無國籍

的國籍權及相關的性別平等、不歧視原

人士」 ,內政部、勞動部及衛福部將持續協

則,…如果國籍法存在缺失,允許或要求

助無國籍人士在我國生活相關措施如下:

她們在沒有取得或得到將取得配偶國籍的

( 一)倘日後符合我國國籍法相關要

保證的情況下就放棄其國籍,她們就會面

件,將輔導渠等重行申請歸化我國國籍。

臨無國籍的危險…(32/54);CEDAW 委

(二)針對未完成歸化,要回復原國籍

員會建議通過法律防止無國籍狀態,規定

或無國籍的婦女及兒童,若依入出國及移

喪失或放棄國籍須以擁有或取得另一國國

民法第 26 條第 2 款規定經許可取得外僑居

籍為條件,並准許因沒有此種保障而成為

留證,則可依全民健康保險法之規定參加

無國籍人的婦女重新取得國籍(32/60) 。

全民健保,衛福部將積極協助辦理健保納

CEDAW 第 2 次國家報告審查委員會

保事宜,並提供必要協助。

總結意見與建議第 20 點建議我國修正國

(三)若外籍配偶因歸化資格被撤銷而

籍法,在婚姻移民取得臺灣國籍前,不可

成為無國籍之外國人,且依入出國及移民

要求放棄其原國籍。為減少婚姻移民淪為

法第 26 條規定,取得外僑居留證者,考量

無國籍人之困境,內政部已修正國籍法核

其在臺居留期間生活與經濟上之需要,即

准取得我國國籍後,於一年內提出放棄原

類推適用就業服務法第 51 條規定,得專案

國籍證明,以保障婚姻移民的國籍權,該

辦理無國籍者工作許可之申請及核發,並

法甫於 2016 年 12 月 9 日經立法院三讀通

縮短申請審核期程。另依入出國及移民法

過。

第 26 條規定,取得外僑居留證者,通常核 予 1 年期限,並同時要求持證人須向原屬

依內政部統計資料顯示,2015 年因歸 化取得我國國籍者 3,612 人,以女性為主,

國提出回復國籍之申請。

占 94.8%,其中歸化原因以「為國人之配

(四)內政部設有新住民發展基金,加

偶」占 93.4%最多。而依歸化取得我國國

強協助臺灣地區人民之配偶為外國人、無

籍之現況,最有可能淪為無國籍人者,自

國籍人等新住民適應臺灣社會,並推動整

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黃碧霞.吳昀.張翊群

消除對婦女一切形式歧視公約與社會福利

體新住民及其子女與家庭照顧輔導服務,

源可近性及可負擔性(CEDAW 第 12 條、

提供設籍前新住民社會救助計畫、設籍前

21/22、24/22、24/23、24/27、24/28) 。 為保障未成年懷孕少女之教育權,

新住民遭逢特殊境遇相關福利及扶助計畫

CEDAW 第 2 次國家報告審查委員會建議

等相關補助。

我國政府協助懷孕少女返回校園,提供多

三、未成年懷孕議題

元支持服務,包括便利及可負擔的托育服

世界衛生組織(WHO)2014 年全球

務、心理諮商、建立自信、親職課程、經

調查指出未成年懷孕是母親姙娠疾病、孩

濟協助、在家學習或彈性課表,以及同儕

童死亡率及長期健康不佳的主因。針對未

和支持團體(CEDAW 第 2 次國家報告審

成年懷孕議題,CEDAW 第 21 號一般性建

查委員會總結意見與建議第 24 點) 。我國

議明確指出,少女結婚生育,對其健康會

性別平等教育法第 14 條之 1 明訂「學校應

造成不利影響,還限制其能力發展和獨立

積極維護懷孕學生之受教權」 ,教育部據此

性,妨礙其學業,經濟自立也受到侷限,

訂定「懷孕學生受教權維護及輔導協助要

從而對家庭和社區皆造成不利影響

點」 ,規範學校應針對懷孕學生成立單一窗

(21/36、21/37) 。為了有效預防未成年懷

口輔導團隊追蹤服務,提供多元彈性適性

孕,聯合國不斷倡議各國政府應禁止未成

教育協助懷孕學生完成學業;而衛福部整

年者婚姻關係生效,此外,男女孩最低婚

合社政、教育、衛生等機關訂定「未成年

姻年齡應一致為 18 歲,各國若有男女不同

少女懷孕服務流程」 ,由縣市政府建置單一

的最低結婚年齡規定應予廢除,以防止兒

窗口提供未成年懷孕少女及未成年父母個

少訂結婚過早生育而引起身心傷害(兒童

案管理服務,主動協助情緒支持、經濟補

權利公約 4/16、CEDAW 21/38、24/22、

助、托育服務、安置服務、出養、復學、

24/28) 。

就業及醫療保健等服務。

除了法律面禁止外,CEDAW 與相關

此外,衛福部亦協助經濟弱勢未成年

一般性建議中也多次倡議各國應提供婦女

父母產後復學或就業期間子女托育費用補

(包括女孩和少女)可接受的優質保健服

助,並列為公私協力托嬰中心優先使用對

務,包含關於避孕、懷孕、分娩和產後的

象;而為強化青少年健康諮詢多元管道,

適當訊息及服務,以保障婦女獲得性教育

辦理「全國未成年懷孕諮詢專線」及「未

和計畫生育服務的機會;特別應即時提供

成年懷孕求助網站」,提供未成年懷孕少

青少年性和生育健康相關資訊,確保平等

女及其重要他人求助即時諮詢管道;在教

的教育機會,使婦女能獲得保健資源,減

育推導層面,結合社區健康促進學校,於

少因早孕而退學的比率;而若婦女因孕產

各縣市辦理青少年健康促進校園專題講

前後無力支付相關服務時,各國若必要需

座,提供青少年諮商及性健康醫療保健資

提供免費的上述相關服務,以完善保障資

源轉介;同時,於全國 74 家醫療院所設置

社區發展季刊

157 期

7

中華民國 106 年 3 月


專題論述

「青少年親善門診」 ,提供兩性交往、人際

位,也應就個別財產的部分讓婦女享有與

關係、情緒問題及生育健康等諮詢與醫療

男性同等的權利(29/38) 。 此外,離婚後的財產分配與贍養費,

服務,使青少年獲得更友善且全方位的專

CEDAW 委員會指出,由於就財產分割方

業保健服務。 鑑於社政、教育、衛生等機構間實務

面仍存有性別偏見、未考量非金錢的財產

服務流程需持續整合,且經由求助「全國

貢獻、家庭內的性別角色分工等,且女性

未成年懷孕諮詢專線」進入個案管理服務

在婚姻中的照顧責任所造成的學業和就業

之人數仍偏低,青少女媽媽或少年爸爸如

中斷,也減少了女性在離婚後就業機會

何獲得充足且全面的育兒支持,仍需相關

(29/43-44) ;因此在離婚和(或)分居時,

服務體系共同努力。

婚姻雙方應平等分割婚姻期間所累積的所 有財產,亦應該承認任何一方在婚姻存續

四、婚姻、家庭關係中之經濟權益

期間所累積的財產上所做出的「非直接、

CEDAW 第 16 條是針對婦女在婚姻家

包括非金錢貢獻的價值」(29/45-46),即

庭中享有與男性平等權利的規定,其中第

一方雖非出外工作,但其照顧家庭所付出

1 項第 h 款,具體規定「配偶雙方在財產

的時間和辛勞不應該都視為就婚姻財產的

的所有、取得、經營、管理、享有、處置

累積毫無貢獻,而應予以公平的評價。

方面,不論是無償的或是收取價值酬報的

CEDAW 第 29 號一般性建議承認多元

,都具有相同的權利。」要求締約國針對

家庭,家庭可以有各種形式,包含登記伴

男性和女性在婚姻中財產的各方面應給予

侶關係(registered partnership) 、事實結合

平等的權利。CEDAW 委員會關注結婚、

關係(de facto union)與同性伴侶關係

離婚、分居和配偶死亡給婦女所帶的來經

(same sex relationship) ,敦促國家對於不

濟上不平等的現象,為保障女性權益,爰

同家庭形式中,保障此關係中的婦女在經

又發布第 29 號一般性建議,關注婚姻關係

濟權利上之平等(29/22、29/23、29/24) 。

存續中之財產問題,某些國家的夫妻財產

長久以來,因傳統性別角色分工,家

制度,會直接讓男性作為婚姻財產及妻子

庭照顧責任多落於女性身上,導致女性

個別財產的管理者,或是雖然規定女性就

往往因婚育而退出職場,造成保險年資

其夫妻之共有財產擁有一半的所有權卻沒

中斷,或因長期從事家務勞動,其對家

有財產管理權,另一些國家則讓女性對其

庭的付出,被視為無貢獻,一旦離開婚

婚前個別財產有管理權,但就婚後因經濟

姻關係,影響其經濟生活甚鉅,成為福

活動所累積的財產,例如薪資,因歸屬於

利依賴人口風險大為增加,進而衍生「貧

婚姻財產因而沒有管理權(29/37);委員

窮女性化」之現象,究其原因,係與勞

會建議締約國應該讓婚姻的當事人就婚後

動市場的不平等,反映出薪資差異、職業

累積財產的享有和管理權上享有同樣的地

隔離、家務與照顧責任的失衡等因素相

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


黃碧霞.吳昀.張翊群

消除對婦女一切形式歧視公約與社會福利

關,而這些現象的產生,係因傳統性別刻

作專業人員等進行意識培力,提升專業服

板印象所致。目前衛生福利部雖提供各項

務之品質。另為尊重性別人權,應考慮多

經濟扶助資源,如低收入戶補助、特殊境

元性別者之需求,於社工專業教育訓練中

遇婦女扶助等,補助額度不高,舒緩女性

融入認識多元性別之課程,避免於服務提

貧窮的成效有限,無法解決女性的弱勢與

供過程之性別歧視及性別刻板印象。例

依賴,更無法提升女性的就業力,對於協

如,認為照顧幼兒及親職教養是女性天

助女性脫貧自立尚有許多努力空間。

職,爸爸無需參與親職及家務工作,女性 適合選擇刻板化的職業,上述性別刻板印

實質同居家庭或伴侶關係在社會福利

象均會影響被服務者的權益。

體系普遍尚未被承認,倘伴侶遭逢失業、 重病、分居等突發變故,通常無法取得照

另外針對上述性別暴力防治、國籍權

顧、托育、經濟等福利資源。另外,實質

保障、未成年懷孕及婚姻、家庭關係中經

單親家庭在福利申請資格上,通常被認定

濟權益等議題,建議社工人員接觸相關個

為一般雙親家庭,影響其獲得福利資源,

案時,考量其多元需求,積極提供相關服

甚至比法律上的單親家庭更不易獲得資

務資源。

源。在此呼籲社會福利體系,包含經濟補

二、相關法令、政策規劃與服務方案 須與時俱進

助資格審核,應考量這些多元家庭的實質 處境,彈性提供多元家庭所需要的福利。

我國已陸續訂頒公民與政治權利國際 公約、經濟社會文化權利國際公約、

參、未來展望與策進作為

CEDAW 公約、兒童權利公約、身心障礙

在重男輕女的父權意識下,女性的生

者權利公約之施行法,其公約內容與持續

活條件及環境似乎更容易受到傷害,如前

公布之一般性建議將成為國內與聯合國人

述性別暴力防治、國籍權保障、未成年懷

權標準接軌之參考準則。各項法令、政策

孕議題及婚姻、家庭關係中的經濟權益等

與服務方案之規劃與落實,應依循上開國

面向,社會福利的服務對象大多數為女

際公約之相關規定,適時檢討與調整,兼

性,因此更應注意社會福利政策之規劃與

顧國際潮流與案主需求,提供適切之福利

落實間之性別敏感度,避免再次複製性別

服務。

刻板印象。

(本文作者:黃碧霞為行政院性別平等處 前處長;吳昀為行政院性別平等處科員;

一、持續強化性別意識培力

張翊群為行政院性別平等處諮議) 關鍵詞:CEDAW、消除對婦女一切形式歧

為確保政策與提供服務過程具備性別

視公約、社會福利

與人權觀點,應加強針對服務輸送體系之 政策規劃者、非營利組織管理者及社會工 社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

參考文獻 聯合國人權高級專員辦公室。 http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CEDAW/Pages/Recommendations.aspx 行政院性別平等會。http://www.gec.ey.gov.tw/ 財團法人婦女權益促進發展基金會(2012) 。CEDAW 怎麼教?婦女人權公約教案手冊。 黃碧霞、張哲航(2015) 。CEDAW 於我國之落實與展望-以社會福利相關領域歧視婦女 人權法令及措施之辨識與修訂為例。社區發展季刊第 149 期,7-17。

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

「消除對婦女一切形式歧視公約」 對於我國法令建置之影響 楊錦青

CEDAW 公約規定,於一定時間內完成制

壹、背景說明

(訂)定、修正、廢止或改進,以及經費 聯合國於 1979 年 12 月 18 日大會上通

之優先編列、報告制度之建立等,容亦有 以法律明定之必要,以利遵循。

過「消除對婦女一切形式歧視公約」(The Convention on the Elimination of All Forms

據此,國內亦已於 2011 年 6 月 8 日公

of Discrimination Against Women,以下簡

布施行「消除對婦女一切形式歧視公約施

稱 CEDAW) ,並於 1981 年 9 月正式生效,

行法(以下簡稱本法)」 ,其內容要點包括,

且開放給所有國家簽署,並不限於聯合國

1.揭櫫立法目的及明定公約揭示消除對婦

會員國。鑑於保障婦女權益已成國際人權

女一切形式歧視、保障性別人權及促進性

主流價值,為提升我國之性別人權標準,

別平等之規定,具有國內法律之效力;2.

落實性別平等,CEDAW 公約前經立法院

適用公約規定,應參照其立法意旨及聯合

審議通過,並由 總統於 2007 年 2 月 9

國消除對婦女歧視委員會對公約之解釋;

日頒發批准書,已完成批准手續,惟因我

3.規定各級政府機關行使職權,應符合公

國國際處境特殊,雖經委託友邦致函聯合

約有關性別人權保障之規定,並應籌劃、

國秘書長,代為遞送加入書,並未為聯合

推動及執行公約規定事項;政府應進行國

國秘書長接受,致批准書未完成送交聯合

際合作,以保護及促進公約所保障各項性

國秘書長存放之手續(註 1)。

別人權之實現;4.要求政府應依照公約之

雖然我國於國際間有所困境,惟我國

報告機制,建立定期(每 4 年)消除對婦

既已完成批准手續,政府亦已決定要以國

女一切形式歧視報告制度;5.對於相關經

內法律定之;另為促進 CEDAW 公約所保

費給予優先編列權限及 6.配合公約之精

障各項性別人權之實現,有關政府間之協

神,要求國內各級政府機關應限時(本法

調連繫、與國際間相關成員之合作、

施行後 3 年內)積極檢討及修正現時之法

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

規之制(訂)定、修正或廢止,及行政措

宣稱法律面前人人平等,人人享有人權、

施之改進。

基本自由,不分任何種族,不管任何性别

基於前述我國已將 CEDAW 公約轉化

都無一例外,屬於宣告性質的權利模式、

為國內施行法,本文將在人權、婦女權利

屬非約束性(non-binding)的宣言,表達

及 CEDAW 公約三者間相互意義的闡釋框

締約國給予道德承諾的政治目標;而「公

架下,將我國近年來因應本法已陸續或正

民與政治權利國際公約」及「經濟社會與

進行之相關法令建置工作或成績予以說明

文化權利國際公約」則把「世界人權宣言」

及檢討。

的原則解釋為受法律约束的形式,清楚宣 布所提出的權利適用於任何人,包括不同 種族或性别。其中, 「公民與政治權利國際

貳、人權、婦女權利及 CEDAW 公約之意義

公約」則要求國家必須在其境內採取立即 作為以履行這些權利,而「經濟社會與文

自從 1948 年 12 月 10 日聯合國大會通

化權利國際公約」則係設定了國家在資源 許可範圍內必須推動的目標。

過並宣布「世界人權宣言」 ,確保人權、重 視人權已成為現代社會之普世價值。一般

之後,在「國際人權法典」指導下,

而言,人權適用於每個人,不問特定國家

聯合國開始出現了許多闡述人權標準的公

中其文化、歷史與現行之慣例如何,人權

約以及協定等,其中,如「消除對婦女一

是適用於所有國家。由於人權代表著全世

切形式歧視公約」、「兒童權利公約」等即

界都應該尊重的權利,因此,所有人權都

屬之。我國則於 2009 年 3 月 31 日通過審

是國際性的,也可能具有跨國和世界主義

議批准前二公約,同時通過兩公約施行

的 性 質 , 此 謂 人 權 的 道 德 力 量 ( moral

法,依該施行法第 2 條規定,兩公約「具

force) (Compbell, 2010: 103)。

有國內法律之效力」 ,至此,我國人權保障 終於正式與國際人權體系接軌。

聯合國的人權體系,以「國際人權法 典(International Bill of Human Rights)」為

「聯合國憲章」認為聯合國的所有成

中心,而法典包括宣言、公約與實施方法

員都要為實現人權和人類基本自由而努力

等 3 部分,亦即「國際人權法典」包括「世

奮鬥。人權議題中包括男女平問題,對於

界人權宣言」 、 「公民與政治權利國際公約」

聯合國而言,當 1981 年 9 月 3 日「消除對

(註 2)及其附帶議定書及「經濟社會與

婦女一切形式歧視公約」經第 20 個聯合國

文化權利國際公約」 (註 3) ,其對於每一

會員國確認之後,作為第一個專門針對人

個人應享有的基本人權有廣泛周詳規定,

權和男女平等的國際文書正式生效(註

也對於「聯合國憲章」的人權條款(第 1

5),聯合國除將一個原本的道德問題變成

條第 3 項,第 55 條及第 56 條)加以闡明

各國政府和聯合國的合同義務之外,亦於

及具體化(註 4) 。其中, 「世界人權宣言」

焉確立了聯合國對於各國基於性別歧視的

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

分 6 大部分,第 1 條至第 16 條為主要條文

婦女問題的反對和積極干預之立場。 CEDAW 公約為聯合國 5 大人權公約

(第 1 部分至第 4 部分) ,明確羅列對婦女

(Human Rights Conventions)之一,其中

人權保護的核心原則以及權利清單,如歧

尚包括「防止與懲制種族滅絕罪公約(

視定義、保護範疇等,第 17 條至第 30 條

Convention on the Prevention and Punish-

(第 5 部分至第 6 部分)則係有關簽約國

ment of the Crime of Genocide) 」、「消除一

義務、公約執行與監督機制、簽署加入及

切形式種族歧視公約(International Con-

保留程序等執行規範。其中,第 1 至第 5

vention on the Elimination of All Forms of

條和第 24 條構成 CEDAW 公約所有實質性

Racial Discrimination) 」 、 「禁止酷刑和其他

條款的一般性解釋框架;第 1 至第 5 條和

殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公

第 24 條的總和表明了三項義務是締約國

約(Convention against Torture and Other

必須努力消除歧視婦女的核心所在。應以

Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or

綜合方式履行這些義務,且這些條文已經

Punishment )」、 及 「 兒 童 權 利 公 約 (

超出男女平等待遇的純粹正式法律的義務

Convention on the Rights of the Child)」 。而

範疇。

CEDAW 公約目前為僅次於「兒童權利公

由於有關婦女人權理應鑲嵌於提供個

約」為聯合國體制下第 2 大的人權公約。

人保障,從而確實擁有權利的社會與法律

CEDAW 公約基於聯合國基本目標,

實際運作中(Compbell, 2010:106) ,因此,

主要在於重申對於基本人權、人身尊嚴與

聯合國在此公約中除了相當明確地闡述各

價值及對男女權利平等之信念。透過

種婦女應擁有之權利、或婦女應與男性共

CEDAW 公約,其於第 1 條,開宗明義對

同擁有之相同權利、或夫妻之間應擁有之

於所謂「對婦女的歧視」有了普世通用之

相同權利,也鼓勵各個國家發展適當體制

定義: 「基於性別而作的任何區別、排斥或

(如制定法規或成立機制) ,同時,聯合國

限制,其影響或其目的均足以妨礙或否認

本身也成立相關委員會,要求締約國家應

婦女不論已婚未婚在男女平等的基礎上認

向聯合國該委員會提送國家報告說明該國

識、享有或行使在政治、經濟、社會、文

進行之相關努力,並透過委員會對各該國

化、公民或任何其他方面的人權和基本自

家報告之意見,從而監督各個國家對於該

由。」此外,CEDAW 公約要求締約各國

公約之承諾。

採取一切適當措施,包括制定法律,消除

世界各國對於 CEDAW 公約之通過,

婦女在政治、經濟、社會、文化或其他方

除了熱烈響應之外,又於 1995 年通過之

面之歧視,保證婦女得到充分的發展和進

「北京行動宣言(Beijing Platform for Ac-

步,以確保婦女與男性在平等的基礎上,

tion)」,即在呼應 CEDAW 公約理念,不

行使和享有人權和基本自由。

僅向全世界揭示了「性別主流化(gender mainstreaming) 」之概念,並具體將性別主

CEDAW 公約共計 30 條條文,內容共 社區發展季刊

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13

中華民國 106 年 3 月


專題論述

流化列為婦女人權運動的行動綱領之中。

地且實質地說出婦女之需要,更對婦女人

伴隨著基本人權的國際化,婦女人權

權有法治化的呼籲(王麗容) 。CEDAW 公

不僅已成為全球人權論中不可或缺的重要

約可稱之為「婦女權利法典」 ,完整涵括了

議題,也讓婦女人權從社會福利取向(

婦女各項人權,直接以女性需求的觀點,

social welfare approach)轉而成為法定權利

清楚界定女性基本人權的內涵,並予以完

取向(legal right approach) ,藉由 CEDAW

整保護,同時也是各國用以檢視其婦女人

公約之倡導,有關婦女人權之策略或立法

權保障執行情況的最佳評估指標。

都落實在確保婦女各項權利和機會(王麗

臺灣目前雖尚非聯合國會員國,但業

容),也宣揚了婦女人權是「公共人權」、

於 2007 年 2 月 9 日簽署加入消除對婦女一

是「公民權」之概念。CEDAW 公約傳達

切形式歧視公約,之後,又在民間積極推

之人權整體概念,明顯指出婦女人權之思

動下,政府於 2009 年 3 月完成第 1 份

考應該以女性為中心(women-centered) ,

CEDAW 公約國家報告,截至目前,則正

透過 CEDAW 公約,存在於各個社會中的

進行第 3 次國家報告之撰寫工作。

婦女受歧視圖像,跨國界的被清晰描繪出

參、國內法令建置之因應情形

來,特殊例子如 CEDAW 公約要求締約國 應該立法明定妻子有自由姓氏選擇權利等 視現象。而這些具體之權利爭取,主要係

一、透過確定說,促使 CEDAW 公約 轉化為國內施行法

從女性生活經驗中去深究女性的各種基本

依我國以往之相關立法理由、最高法

權利,包括自由權、平等權、經濟權、工

院判決及行政解釋,我國締結之條約無須

作權以及存在於社會、文化環境中各種壓

再經立法即有國內法效力;復依大法官釋

迫、剝削或不平等對待婦女之處境。針對

字第 329 號解釋,我國締結之條約必須送

女性具體描繪出的各種無所不在的受歧視

請立法院審議;其經立法院審議通過,即

,進而正面、積極要求立法禁止歧視、立

具國內法效力,故我國締結之條約,原則

法規定平等之立場,是為 CEDAW 公約為

上並無須再經制定成施行法(或專法)始

跨國界的婦女人權做出的最大貢獻。

具國內法效力,亦即不再制定條約施行法

,突顯某些國家要求女子婚後冠夫姓之歧

提倡婦女人權之重大意義主要在於使

或制定成專法。

權利概念由人的權利進展到婦女人權(廖

然而,由於以往我國簽署或加入,但

福特),「消除婦女歧視公約」可說是國際

無法完成批准書或加入書交存手續之條

上有關婦女權利之非歧視型公約的最重要

約,其國內法效力為何?宜否逐約制定施

文件,此公約之架構對於致力於地方、國

行法或專法?又對我國當前無法締結之重

家及國際法律及政策之改變者而言幫助很

要國際條約之困境應如何因應,才不致於

大(UNIFEM, 2002: 3-4),其不僅有系統

在重要國際條約表彰之主流價值及重要規

社區發展季刊

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14

中華民國 106 年 3 月


楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

範中遭到邊緣化等議題,則為社會各界多

依據內政部統計資料顯示至 2016 年

所討論,進而亦產生各種如甲、乙、丙、

11 月底,我國總人口數為 23,532,065 人,

丁等說(註 6)。

其中女性人數為 11,815,113 人,約占總人

過去數十年來,法律見解在國際公約

口數 50.2%,並較 2011 年之 49.90%略為

在國內需否制定施行法的制定與不制定兩

成長(我國於 102 年開始女性總人口多於

者間擺盪,惟皆未有所定論,直至政府基

男性總人口) 。有關我國婦女權益保障則揭

於各種考量,如為彰顯重要政策、展示我

示於憲法增修條文第 10 條第 6 項之「國家

國遵守條約規定及執行條約之決心、可被

應維護婦女之人格尊嚴,保障婦女之人身

視為是政府對推動國際主流價值的具體回

安全,消除性別歧視、促進兩性地位之實

應及有助於提昇我國之國際形象等因素,

質平等」。

故而在前述兩人權公約上確定制定施行法

我國婦女權益之促進於 80 年代初期

之作法,且為首度以國內法將國際條約國

獲得逐步之開展,之前,我國並未單獨編

內法化之典範。

列婦女之相關預算,作為提升婦女權益工

繼之,行政院人權保障推動小組曾於

作之用。至 1991 年終於在內政部社會司社

2007 年第 13 次委員會議指示當時之內政

會福利項目下單獨編列專款預算,用以推

部著手研擬「消除對婦女一切形式歧視公

動婦女福利工作。繼之,1997 年 5 月行政

約施行法(草案) 」 ,部分理由亦有宣示政

院成立任務編組的「行政院婦女權益促進

府推動消除對婦女歧視重要政策之決心及

委員會(以下簡稱婦權會)」 (註 7) 、同年

杜絕「消除對婦女一切形式歧視公約」是

6 月成立「內政部性侵害防治委員會」、

否具有國內法效力疑義之作用在內。此

1998 年責由內政部於 1999 年 3 月完成編

外,在行政院函送立法院審議本法草案時

列預算捐資成立「財團法人婦女權益促進

之「立法說明」上,已確切指明續採確定

發展基金會」 ,開啟民間與政府對話窗口及

說,加以確認或宣示其具有國內法效力,

建構婦女資源資訊交流中心。另 1999 年 4

俾利能有效的杜絕及澄清外界對條約有無

月成立「內政部家庭暴力防治委員會」、

國內法效力之質疑。

2000 年 8 月在內政部行政架構中正式設立

是以,CEDAW 公約於焉內化於我國

「婦女福利科」於社會司、同年通過「跨

法制工程中,不僅透過施行法為國內開創

世紀婦女政策藍圖」、2004 年則通過「婦

出一個隨時檢討歧視婦女實況的平臺,進

女政策綱領」及「婦女政策白皮書」 ,建立

而透過法制化解決國內歧視婦女事實之絕

性別統計指標、訂定「婦女健康政策」 、通

佳空間。

過行政院所屬各委員會任一性別比例至少 三分之一原則、推動中央各部會成立性別

二、國內婦女權益促進之主責單位位 階獲得提升 社區發展季刊

157 期

平等專案小組、建立國家重要政策性別影 響評估指標、通過性別友善的交通政策、 15

中華民國 106 年 3 月


專題論述

設立國家婦女館及訂定性別工作平等法、

括行政措施改進及法規檢討)之外,其中

性別平等教育法、性別平等教育白皮書、

另意指聯合國消除對婦女歧視委員會對於

消除對婦女一切形式歧視公約施行法

CEDAW 公約會有持續性之「解釋」出現,

(CEDAW 施行法)及「性別平等政策綱

是以國內各規定亦應一併遵守該解釋之出

領」等工作,可算是逐步落實我國有關「兩

現而進行後續之修正檢討。此一理解,與

性平等參與及共治共決」之基本理念。

聯合國網站資料(註 8)上明文標舉

此外,透過行政院組織改造工作,2012

CEDAW 公约的目標和宗旨者相互呼應:

年 1 月 1 日行政院院本部組織改造,為強

「CEDAW 是一項活的文書。自 1979 年通

化我國推動性別平等工作之措施,並呼應

過以來,委員會及國家一级和國際一级的

國際重視性別平等議題之潮流,2012 年於

其他行動者一直以進步的思维協助闡明和

行政院內成立性別平等處(以下簡稱性平

理解 CEDAW 公约各項條款的實質性内

處) ,為我國第一個性別平等專責機制,並

容、歧視婦女的特别性質及消除此種歧視

將前述婦權會依據「行政院性別平等促進

的文書。」

會設置要點」擴大為「行政院性別平等會」

是以,以 CEDAW 公約內容為核心基

(以下簡稱性平會) ,由性平處擔任性平會

礎,聯合國消除對婦女歧視委員會針對婦

幕僚工作,統合跨部會各項性別平等政

女歧視議題會持續不斷對其締約國提出可

策,督導中央各部會及地方政府落實性別

供參考之文書。

主流化,使政府整體施政能落實性別平等

由於 CEDAW 公約所揭示之規定,皆

及納入性別觀點,為我國推動性別平等工

係國際上重要之婦女人權保障規範,為提

作重要的里程碑。

升我國之人權標準,重新融入國際婦女權 益體系及拓展國際互助合作,我國各級政

三、由消除歧視婦女角度出發,發動 國內相關法令配合修正

府機關有確實踐行公約規定之必要,是

依據本法第 3 條規定: 「適用公約規定

括法規及行政措施) ,應在 CEDAW 公約之

之法規及行政措施,應參照公約意旨及聯

指導下,進行全盤、整體之檢驗,藉由確

合國消除對婦女歧視委員會對公約之解

保我國婦女人權獲得保障,進而提升我國

釋。」 ,意即國內適用 CEDAW 公約之諸規

人權保障之層次。

以,本法規範我國現行各種行政作為(包

定,在其本身規定之立法意旨及聯合國消

揆諸實際,因為諸多原因,國內各項

除對婦女歧視委員會對公約(包括附錄、

規定經常會出現未能配合民眾需求或國際

增補及決議等)相關解釋之基礎上,各規

走向而予以修正之「立法落後」或「立法

定應保持法規之「動態」檢討,除在本法

怠惰」現象,此現象國內或許已經因為習

第 9 條架構下應配合 CEDAW 公約規定限

以為常而視為正常、或許會因個案出現而

時(本法施行後 5 年內)深入修正檢討(包

利用頭痛醫頭、腳痛醫腳之方式予以過

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楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

渡,換言之,在立法時效角度上,多以消

以國內目前因應刑法沒收新制,相關法律

極修法態度處置。而前述第 3 條條文,立

配合修正情形為例,共計有包括內政部、

意殊善,無疑是引進一個具有國際觀且積

國防部、法務部、經濟部、衛生福利部、

極立法之機制,在聯合國所推行之國際性

文化部、行政院農業委員會、行政院環境

作法或概念的最高指導原則基礎(聯合國

保護署、金融監督管理委員會及國家通訊

消除對婦女歧視委員會對 CEDAW 公約之

傳播委員會等共 10 個部會主管之 23 部法

解釋)下,賦予國內行政法規一個積極、

律(如政治獻金法、妨害兵役治罪條例、

與日俱進的制定、修正的機制,要求國內

醫師法及人工生殖法等)需要配合修正。

各項法規隨時在國際潮流走向之指導下,

而國內在此規定下,由行政院於 2012

進行與國際規定無縫接軌之制定與修正。

年函頒「性別平等大步走-落實消除對婦

繼之,本法第 8 條規定︰「各級政府

女一切形式歧視公約計畫」 ,由各級政府機

機關應依公約規定之內容,檢討所主管之

關依該計畫於當年 10 月起檢視主管法規

法規及行政措施,有不符公約規定者,應

及行政措施是否符合,並將檢視結果送行

於本法施行後三年內,完成法規之制(訂)

政院性別平等處審查。此外,行政院亦邀

定、修正或廢止及行政措施之改進。」查

集行政院性別平等會委員及性別人權與法

我國於 2009 年 4 月 22 日公布之「公民與

律領域之學者專家組成 CEDAW 法規檢視

政治權利國際公約及經濟社會文化權利國

專案審查小組,協助認定各級政府所送之

際公約施行法」第 8 條規定: 「各級政府機

檢查結果。據該處資料(行政院,2016)

關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之

顯示,截至 2013 年 12 月底完成檢視之法

法令及行政措施,有不符兩公約規定者,

規及行政措施共計 33,157 件,經前述審查

應於本法施行後二年內,完成法令之制

小組 20 次專案會議審查結果共計有 228

(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。」

件不符合,並應於 2014 年 12 月底前進行

其中對於不符兩公約規定之國內法令及行

相關法規制定、修正或廢止及行政措施的

政措施,則有該施行法施行後 2 年內,完

改進。至今則已完成修法 210 件,其餘仍

成相關作業之案例可循。又,2004 年 6 月

有 18 案尚待修正或立法院審議。

公布之「中央行政機關組織基準法」第 35

其中如 2016 年 8 月 17 日送交立法院

條第 2 項規定: 「本法公布後,其他各機關

之「祭祀公業條例第四條修正草案」 ,則為

之組織法律或其他相關法律,與本法規定

落實保障女性享有平等法律權利,修正該

不符者,由行政院限期修正,並於行政院

條例第 4 條文字,擬打破以往僅男性得任

組織法修正公布後一年內函送立法院審

祭祀公業派下員之傳統,強調繼承人應以

議。」 ,顯見國內各行政機關依據主軸心法

共同承擔祭祀者列為派下員,繼承派下員

律配合修正相關法律,可透過包裹立法或

之權利不因性別而有差異。由此修正案,

分批或個案方式,推動相關立法工作。如

顯見 CEDAW 在國內發揮其打破傳統的功

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專題論述

督、追蹤之用。

能。

本法草案在立法院審議過程中,對於

四、依據 CEDAW 公約,國內各機關 因應成立相關監督機制

建立審查機制雖未納為硬性法律規定,但

在前述要求法規須進行全面檢討之規

推動及監督機制,則成為本法審議時的附

定中,其中最重要的意涵在於標舉國家法

帶決議(註 9)︰「政府應依公約規定,

律系統必須與 CEDAW 公約連動,一切立

成立消除對婦女一切形式歧視監督機制;

法皆需符合 CEDAW 公約之規定,復於本

其設置要點由行政院、立法院、司法院、

法 第 6 條又 專條明 文規 定政 府要 依據

監察院、考試院分定之。」換言之,國內

CEDAW 公約規定按期提出相關消除對婦

關於 CEDAW 公約施行之監督機制在立法

女一切形式歧視報告之制度,整體而言,

過程中獲得確認,且位階提升至中央層級

CEDAW 公約要求各國在確實的法制系統

並由 5 院分別設置之。

對於中央政府 5 院間如何落實 CEDAW 之

上述監督機制建置至今,我國 5 院落

保持動態的檢討工作行進中,尚應藉由國

實之狀況如下(註 10)︰

家報告的撰寫,真實向全世界呈現其相關

1.行政院

成果及決心。 而對於各國而言,在對外向全球進行

如前述,於 2012 年 1 月 1 日配合組織

女權落實的決心展現外,對內則重在法制

改造成立「性別平等處」,並成立「性平

系統及行政方面的落實。誠如本法第 4 條

會」 ,由該院院長擔任召集人,並由性平處

規定「各級政府機關行使職權,應符合公

擔任幕僚工作,統合跨部會推動性別平等

約有關性別人權保障之規定,消除性別歧

政策,督導行政院所屬各機關及協助地方

視,並積極促進性別平等之實現。」第 5

政府推動落實 CEDAW 及性別主流化,使

條第 1 項「各級政府機關應確實依現行法

政府整體施政能納入性別觀點及落實性別

規規定之業務職掌,負責籌劃、推動及執

平等。此外,行政院各部會均成立性別平

行公約規定事項,並實施考核;其涉及不

等專案小組,推動落實 CEDAW 規定,並

同機關業務職掌者,相互間應協調連繫辦

於施政時納入性別觀點。

理。」及第 7 條之「各級政府機關執行公

2.立法院

約保障各項性別人權規定所需之經費,應

訂定「立法院性別平等專案小組設置

依財政狀況,優先編列,逐步實施。」等,

要點」,於 2012 年 12 月 19 日核定施行,

實係本法之立法核心條文,務求透過法

並據以成立「立法院性別平等專案小組」

規、職權、預算、行政措施等落實 CEDAW

,由該院副秘書長擔任主任委員。另訂定

公約,惟,各級政府機關真正執行情形如

「立法院性別平等專案小組工作計畫」 ,據

何及彼此之間如何協調配合等,則有待架

以辦理該院相關之相關教育宣導及性別平

構出一套健全之監督機制以為審查、監

等工作,落實 CEDAW 精神。

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楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

3.司法院

各級政府機關行使職權,應符合 CEDAW

於 2012 年 2 月 14 日成立「司法院人

公約有關性別人權保障之規定;各級政府

權暨性別平等委員會」 ,由該院秘書長擔任

機關應確實籌劃、推動及執行公約規定事

召集人,並由各業務廳處於業管範圍共同

項,並實施考核;各級政府機關應優先編

協力推動有關婦女權益工作。

列執行 CEDAW 公約所需經費及各級政府

4.考試院

機關應進行法規修正及行政措施」 ,皆係以

於 2012 年 5 月訂定「考試院性別平等

性別人權保障為出發點,務求在政府各種

委員會設置要點」 ,成立「考試院性別平等

行政作為中皆能以性別平權為中心指導原

委員會」 。該委員會督促考試院及所屬部會

則。

建置性別平等機制,並列管決議事項執行

見諸實際,在運作機制方面,為使國

情形,以促進國家考試、文官制度之性別

家重大計畫及法律納入性別觀點,落實性

平等。此外,考試院所屬考選部、銓敘部、

別主流化理念與目標,自 2009 年起,行政

公務人員保障暨培訓委員會亦均已成立性

院所屬各機關報院之中長程個案計畫及法

別平等小組,分別訂定推動性別平等實施

案均需進行性別影響評估,並依行政院函

計畫,辦理法律案性別影響評估,建置網

頒之「性別影響評估操作指南」填報「性

站性別平等專區,編製性別統計及性別指

別影響評估檢視表」 (註 11) 。其中行政院

標等,定期開會以配合推動性別平等業務。

性平處負責針對各部會中長程計畫進行會

5.監察院

審、追蹤考核等功能,促進各部會編列預

基於該院於 2000 年間即成立「人權保

算,補助地方政府推動性別平等業務,以

障委員會」 ,法定職掌涵蓋各類別人權議題

發揮中央引導地方政府之效果。據該處

(包括性別平等) ,為辦理國際人權公約內

「2015 年重要工作成果資料」指出,其於

國法化之推行及監督事項及促進性別平

2015 年合計完成 187 件中長程個案計畫及

等。另於 2013 年 6 月修正發布「監察院人

24 件法律案性別影響評估審查,並建置

權保障委員會設置辦法」 ,並自同日起於人

「性別影響評估案例分享專區」 ,定期收錄

權保障委員會下設「性別平等小組」 ,由前

已核定或經行政院院會通過之計畫案及法

述委員會委員兼任該小組委員,專責有關

律案之性別影響評估案例,累積案例計 41

性別平等及婦女人權監督機制業務。

件。 依前述「性別影響評估操作指南」實

五、建立從性別影響評估為基礎之國 內法令建置工程

施法律案性別影響評估作業流程,可分為

依據本法第 3 條、第 4 條、第 5 條、

階段,第 1 階段部會研擬階段分為撰擬法

第 7 條及第 8 條條文所擬架構者,如「國

律案內容、填寫性別影響評估檢視表及徵

內各法律應確實依據 CEDAW 公約規定;

詢性別平等專家學者意見等三部分;第 2

社區發展季刊

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部會研擬、行政院審查及立法院審議等 3

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

階段行政院審查階段,審查前如有需要亦

行方式無差異,但是否對於不同性別、性

將徵詢性別平等專家學者、婦女團體等意

傾向或性別認同將產生不同結果。以「性

見,審查時對法律案內容認有調整必要,

別目標」而言則檢視法案內容是否採取積

將逕予調整或退還主管機關重行檢討;第

極作為,去除不必要差別待遇,或促進實

3 階段立法院審議,法案主管機關適切說

質平等、營造平等環境,預防及消除性別

明政策立場,確保法律案通過內容周延可

歧視目標。又以「性別效益」為例,則檢

行,如法律規定未臻周延,應適時採取可

視項目包括︰1.法案是否對於消弭性別歧

行方式因應處理,如認為周延可行,則應

視、促進性別平等有積極、正面綜效及 2.

落實執行,並對結果詳加評估及檢討,必

法案是否符合憲法、國際規範(包括消除

要時可重啟修法程序,俾能達到促進性別

對婦女一切形式歧視公約) 、性別平等政策

平等之目標。

綱領等要求。

由於立法院審議法案從程序委員會排

該檢視表送經專家學者表示意見,再

入立法院院會議程開始,必須經過三讀程

由該院法制局做出採納意見後之報告內容

序,並送請總統公布才能完成立法,除逕

調整或提出替代規劃等綜融意見後,併於

付二讀法案者外,需經委員會審查;或於

該局之法案評估報告中。換言之,為協助

二讀前亦可能進行朝野協商,此係法律案

該院委員於前述各階段法案審議時,能明

二大關鍵立法程序階段。是以,立法院在

確瞭解法案與性別議題相關性,該院法制

審議法案作業上(註 12) ,於 2016 年起亦

局除依前述法案評估報告所提性別觀點建

配合進行法案性別與人權影響評估檢視。

議,提供委員之幕僚諮詢意見,並適時請

立法院審議法案時之性別影響評估流

主管機關說明,俾利於法案條文中呈現性 別意識,落實性別主流化目標。

程,係先由該院法制局取得行政院各機關 先前所作之上述法案及性別影響評估檢視

上述行政院及立法院在法律制定修正

表,了解其評估結果之後,再綜融該草案

流程中置入相關影響評估機制,對於

修正內容,做成立法院之「法案性別及人

CEDAW 之落實可謂發揮看守、監督、促

權影響評估檢視表」 ,其中針對機關提案之

進及宣導等功能。

性別議題相關性(人權部分不擬詳述) ,進 行包括「規範對象」 、 「性別目標」及「性

肆、結論

別效益」3 個向度之檢視。包括如、 「規範 對象」係分別檢視 3 個細項︰1.法案內容

近年來,國際間除提倡婦女人權提昇

是否以特定性別、性傾向或性別認同為規

以外,更探究「增權(empowerment) 」為

範對象;2.法案內容未區別對象,但是否

實現「性別平等」之重要手段和議題。 「增

其執行方式將因性別、性傾向或性別認同

權」在於賦予婦女權力,透過發展權力、

不而有差異及 3.法案內容所規範對象及執

抓住權力或促進權力,意指要能在觀念上

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楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

導。

和行為上都增強婦女之能力,進而才能實 質實現「女權即人權、人權即女權」之理

基於前述 CEDAW 公約對於婦女權益

想。我國婦女近年來雖然在教育成就、政

之歷史性意義及重要性,我國有配合本

治參與、勞動參與、經濟地位、薪資所得

法,建立起該公約之於我國法規禁止婦女

方面都比過去有較好的發展與表現(卓春

歧視典範之必要,因此,該公約內容及精

英,2009:55) ,但傳統觀念、文化及社會

神應該被廣泛宣導,除了有益於民眾建立

環境結構對於婦女之桎梏當然仍到處存

正確觀念之外,並藉由民眾之了解進而監

在,CEDAW 公約為各國開創出一個隨時

督政府各部門對於 CEDAW 公約之落實。

檢討歧視婦女實況,進而透過法制化解決

此外,由於 CEDAW 公約中強調國家體制

歧視婦女事實之絕佳空間,而上述的國內

之各項應為,如制定法律、修正相關法律

發展正足以證明之。

(其中涉及政治、經濟、勞工、教育、社

我國憲法第 7 條暨憲法增修條文第 10

會、刑法、文化等相關法律)及相關正確

條第 6 項定有明文,中華民國人民,無分

觀念之養成及文化之塑造等,因此,除了

男女,在法律上一律平等;國家應促進兩

上述經由 CEDAW 所撼動出來的國內各項

性地位之實質平等。是以兩性地位之平等

發展及變化外,在推動上,更應透過加強

之於我國,非僅是一個概念,更是一個需

宣導以確保政策制定者(如,政府行政官

要實際落實的狀態。

員、司法系統及其執法官員、公衛官員、 教師以及國會議員等)都能瞭解 CEDAW

由於兩性之不平等源於文化、傳統之 影響甚深,因此,在破除一般民眾傳統觀

公約之精神及實質內容。

念上,除了透過教育以外,在現代資訊發

(本文作者為立法院法制局研究員)

達之社會, 「正確觀念宣導」經常是改變民

關鍵詞:消除對婦女一切形式歧視公約、

眾觀念之最佳途徑。而加強宣導 CEDAW

消除對婦女一切形式歧視公約施

公約之內容及意義,如同在對於民眾進行

行法、女權、性別影響評估

有關確保婦女權益及兩性平權等觀念之宣

註

註 1︰依據財團法人婦女權益促進發展基金會〉國際性別相關會議〉消除對婦女一切形 式歧視公約,瀏覽網站:gender.wrp.org.tw/Page_Show.asp?Page_ID=341,資料顯示 該公約在我國推動歷程為首先由民間婦女團體發起,外交部提交 2006 年 7 月 15 日行政院院會通過後,函送立法院於 2007 年 1 月 15 日立法院三讀通過,2007 年 2 月總統頒發加入書,再由外交部主責,將加入書送由我國外館遞送聯合國。後遭 聯合國秘書長潘基文引用第 2758 號決議文拒絕我國存放。

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專題論述

註 2︰「公民權利和政治權利國際公約」 ,聯合國大會 1966 年 12 月 16 日第 2200A(XXI) 號決議通過並開放給各國簽字、批准和加入;按照第 49 條規定,於 1976 年 3 月 23 日生效。 註 3︰「經濟、社會、文化權利國際公約」 ,聯合國大會 1966 年 12 月 16 日第 2200A(XXI) 號決議通過並開放給各國簽字、批准和加入;按照第 27 條規定,於 1967 年 1 月 3 日生效。 註 4︰依據教育部人權教育網站資料顯示,「世界人權宣言(Universal Declaration of Human Rights) 」,於 1948 年 12 月 10 日經聯合國大會全體一致通過後,成為聯合 國的一項正式決議。宣言通過後,聯合國大會又在 1952 年決定分別制定兩個公約 :「公民與政治權利國際公約」及「經濟、社會與文化權利國際公約」 。除權利的 內容不同之外,這二個公約各有其實施方法。這兩項國際公約與「公民與政治權 利公約選擇議定書第 1 號」於 1966 年正式通過,1967 年開始生效實施。至此,終 於完成一般所熟知的「國際人權法典」。瀏覽網址: http://hre.pro.edu.tw/zh.php?m=8&c=1254275091,瀏覽日期:2016 年 12 月 9 日。 註 5︰依據財團法人婦女權益促進發展基金會〉國際性別相關會議〉消除對婦女一切形 式歧視公約,瀏覽網址:gender.wrp.org.tw/Page_Show.asp?Page_ID=341,資料顯示 ,聯合國在推動婦女發展上有一段相當長持續之努力,重要相關歷程如下: (1) 1945 年制定「聯合國憲章」 ,並由經社理事會就婦女地位問題在人權委員會 下設立了專門的小組委員會,並在此小組委員會基礎上正式成立了聯合國婦 女地位委員會,該婦女地位委員會基本任務在於促進婦女的政治、經濟及社 會權利。 (2) 之後在「婦女政治權利公約」中,國際社會首次在法律上承認婦女享有平等 的政治權利,並是聯合國首次在國際文書中宣布各個成員國在男女平等原則 上負有法律義務。 (3) 1966 年通過「消除對婦女一切形式歧視宣言」 ,要求在法律上和事實上承認 男女平等的原則。 (4) 1972 年宣布將 1975 年訂為「國際婦女年」 ,希望透過促進之各種行動,確 保婦女能充分參與全面的發展。 (5) 1975 年於墨西哥召開第一次世界婦女大會,並於該會議上通過「實現國際 婦女年目標世界行動計劃」。 (6) 1979 年通過「消除對婦女一切形式歧視公約」。 (7) 1981 年成立了聯合國消除對婦女歧視委員會。 註 6︰依據外交部於 2001 年 8 月 6 日召開「研議批准兩公約之程序及效力問題研討會」 社區發展季刊

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楊錦青

「消除對婦女一切形式歧視公約」對於我國法令建置之影響

,所歸納出的 4 種不同見解:甲說:條約之批准書既然無法完成存放手續,本身 即無法生效,故不具國內法效力,此說主張將條約內容直接制定成我國法律(即 直接將重要國際條約內容國內法化) ,以資遵循;乙說:條約既然無法完成存放手 續,本身即無法生效,故不具國內法效力,但不妨於立法院審議時,特別於生效 條件中通過一條款,表示條約雖規定存放後生效,但在我國內法上,則於總統公 布後特定期限逕行發生效力。丙說:條約之國際及國內效力應為一體之兩面,無 法切割,條約既然無法完成存放手續,條約本身即無法生效,故不具國內法效力 ,但可考量於「條約締結法」 (立法院審議中之法案)明定,賦予經批准而無法完 成存放之公約國內法相當之效力。丁說:依大法官釋字第 329 號解釋, 「總統依憲 法之規定,行使締結條約之權;…立法院有議決條約案之權,憲法第 38 條、第 58 條第 2 項、第 63 條分別定有明文。依上述規定所締結之條約,其位階同於法律。 …」 ,大法官並未強調條約須經存放或送交批准書,故履行國內法律程序後之條約 即為憲法所稱之條約,位階同於法律;條約之國內法效力自完成國內必要程序後 發生,故「條約及協定處理準則」第 11 條第 2 項違反大法官釋字 329 號解釋,外 交部應予修正,即批准書不需存放或互換批准書後生效。 註 7︰該會於 1997 年 5 月 6 日於行政院成立,屬任務編組,自 2002 年 2 月 29 日開始, 採三層級模式運作,推動婦女權益各項政策與措施。第 1 層級為議題分工小組會 議,依「就業、經濟及福利」、「教育、媒體及文化」、「健康及醫療」、「人身安全 」 、 「國際參與」5 組分工運作,研擬相關提案,期以強化本會專業運作功能。第 2 層級為會前協商會議,針對委員會議議程及各分工小組所提議案進行協調整合, 充分溝通以凝聚共識。第 3 層級為委員會議,就已協調完竣並具共識之重要議案 做最後確認。 註 8︰請參看聯合國瀏覽網址: http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/General%20recommend ation%2025%20(Chinese).pdf,瀏覽日期:2016 年 12 月 23 日。 註 9︰依據立法院第 7 屆第 7 會期第 14 次會議議案關係文書,院總第 1684 號政府提案 第 12130 號之 1「院會交付審查行政院函請審議「消除對婦女一切形式歧視公約施 行法」案,業經審查完竣,復請 查照,提報院會公決。」瀏覽網址︰ http://lci.ly.gov.tw/LyLCEW/agenda1/02/pdf/07/07/14/LCEWA01_070714_00174.pdf ;瀏覽日期︰2016 年 12 月 26 日。 註 10︰ 依據立法院第 8 屆第 4 會期第 10 次會議議案關係文書,院總第 887 號政府提案 第 13333 號之 1873「行政院函送彙整五院落實『消除對婦女一切形式歧視公約 』之辦理情形,請查照案」 。瀏覽網址︰ 社區發展季刊

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專題論述

http://lci.ly.gov.tw/LyLCEW/agenda1/02/pdf/08/04/10/LCEWA01_080410_00114.pdf ;瀏覽日期︰2016 年 12 月 26 日。 註 11︰ 為精進性別影響評估作業,行政院研究發展考核委員會(2014 年 1 月已改制為 國家發展委員會)於 2013 年 5 月發布修正「性別影響評估檢視表(中長程個案 計畫) 」 ,並訂頒「行政院所屬各機關性別影響評估編審作業注意事項」 ,自 2013 年 6 月 1 日生效;行政院法規會歷經 2013 年 5 月、9 月之發布修正,於 2014 年 3 月發布最新修正之「法案及性別影響評估檢視表」。 註 12︰ 依據立法院第 9 屆第 1 會期司法及法制委員會第 4 次全體委員會議議事錄,委員 尤美女等 6 人提案,「鑑於政府法規研擬過程中,均須進行法規影響評估( Regulatory Impact Analysis, RIA) ,其中應包含對性別及人權之影響評估分析。立 法院法制局撰寫法案評估報告或專題研究報告時,除草案條文之外,亦應參酌該 草案之法規影響評估報告,並再檢視是否有對性別或人權之衝擊影響,一併呈現 於法制局報告中」 。

參考文獻 王麗容,臺灣婦女人權的展望與前瞻,瀏覽網址︰ http://www.228.org.tw/upload_file/seminar_86_02.doc 中國人權協會,〈2004 臺灣婦女人權指標調查報告〉。 卓春英,2009, 〈政治參與中的女性角色〉 。收錄於《2008 臺灣人權論壇-臺灣年度人權 重大事件-理論與實務對話》 。卓春英主編,臺北:巨流,頁 45-67。 徐子婷、楊雅婷、楊濟鶴譯,2010,Compbell, Tom 著, 《權利批判導論,Rights: A Critical Introduction》 。臺北:國立編譯館及韋伯文化公司,頁 103 及 106。 廖福特,核心國際人權條約 I,最具普世性的三個人權條約:種族、婦女及兒童,瀏覽網 址︰apc.gov.tw/main/getfile?...-387k 行政院,2016, 《消除對婦女一切形式歧視公約法規檢視案例彙編》 。行政院編印,頁 I。 教育部人權教育諮詢中心〉人權入門〉名詞彙編:國際人權法典,瀏覽網址︰ http://hre.pro.edu.tw/zh.php?m=8&c=1254275091。 UNIFEM, 2002, Bringing Equality Home Implementing the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW). UNIFEM.

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陳芬苓

CEDAW 對臺灣性別政策的影響

CEDAW 對臺灣性別政策的影響 陳芬苓

健康權、福利與經濟權、農村婦女權、法

壹、CEDAW 的內容

律權、婚姻及家庭權等範疇。其餘十七至 「CEDAW」是一個聯合國公約的英文

三十條則是簽約國義務、公約執行與監督

名稱縮寫,它的全名是「Convention on the

機制、簽署加入及保留程序等等執行規範。

Elimination of all forms of Discrimination

締約國應採取立法及一切適當措施,

Against Women」 ,翻成中文為「消除對婦

消除對婦女之歧視,確保男女在教育、就

女一切形式歧視公約」 ,一直以來大家都習

業、保健、家庭、政治、法律、社會、經

慣直接以縮寫「CEDAW」為代稱。聯合國

濟等各方面享有平等權利,此一公約可稱

一直致力於基本人權公約的建制,1979 年

之為「婦女人權法典」 。常理而言,唯有聯

聯合國大會通過「消除對婦女一切形式歧

合國的會員國才得以批准加入這些公約,

視公約」 ,並在 1981 年正式生效,CEDAW

但有鑑於婦女與兒童兩類族群長期受到的

可說是國際上有關婦女權利中非歧視型公

歧視剝削,不因時代的更迭而改變,處境

約的最重要文件。不同於其他內容繁瑣複

堪慮,因此「消除對婦女一切形式歧視公

雜的國際公約,CEDAW 的內容相當簡

約」與「兒童權利公約」也特別開放給非

明,提綱挈領但又能涵括全面,內容闡明

聯合國會員國的國家參與簽署,不限於聯

男女平等享有一切經濟、社會、文化、公

合國會員國,全世界已有 189 個國家簽署

民和政治權利,締約國應採取立法及一切

加入。

適當措施,消除對婦女之歧視。整個公約 分成六大部分、三十個條文,一至五條是

貳、我國簽署 CEDAW 的發展背 景

核心基本原則,六至十六條是分主題的主 要條文,明確羅列對婦女人權保護的權利 清單,包括:人口販運、參政權、參與國

臺灣自 1980 年代解嚴後,婦女團體開

際組織權、歸化國籍權、教育權、勞動權、

始要求社會的改革;1990 年代一些社會事

社區發展季刊

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專題論述

件之後,我國通過許多保護女性人身安全

「CEDAW」公約而我國並無緣參與簽署,

及兩性平等的立法,包括《民法親屬篇》

而開啟對「CEDAW」的關注。婦女團體領

多次修改、1997 年《性侵害犯罪防治法》、

袖回國後便舉行一系列演講及訓練,提升

1998 年《家庭暴力防治法》 、2002 年《兩

婦女團體組織內工作人員認識 CEDAW、

性工作平等法》(2008 年修改為《性別工

推動一線工作人員的性別意識,並結合各

作平等法》 )、2004 年《性別平等教育法》

婦女團體推動 CEDAW 國內法的產生,展

以及 2005 年《性騷擾防治法》 。在組織變

開國內、國際的簽署遊說行動。

革方面,臺北市政府於 1995 年首先成立女

2005 年,民間組成一個「民間推動臺

性權益促進委員會,1997 年行政院也成立

灣落實 CEDAW 聯盟」的臨時任務小組,

「婦女權益促進委員會」 (2012 年改為「行

公開認養這個議題,展開對政府的遊說。

政院性別平等會」)。2012 年行政院成立

從西元 2004 年開始倡議到西元 2007 年,

「性別平等處」 ,成為國內第一個以推動性

其間推動小組共召開過七次的正式會議,

別平等工作為主的專責行政機構,也負責

也舉辦過四場大型的國際研討會,邀請了

後續 CEDAW 國家報告撰寫的工作(陳芬

多位國外的 CEDAW 專家及學者友人來

苓,2014) 。

臺,分享各國推動 CEDAW 的經驗及相關 的技巧知識(何碧珍,2013)。

另外,國內婦女團體也開始與國際相 關團體接觸;從 2001 年開始,以國立臺灣

於是行政院外交部爰於 2006 年函送

大學張玨老師為首,邀請關心婦女議題的

公約由立法院審議,經立法院於 2007 年 1

民間團體代表或學者,透過國際民間組織

月 5 日議決,2 月 9 日 總統批准並頒發

WFMH(世界心理衛生聯盟)幫助參與者

加入書。為明定 CEDAW 具國內法效力,

以國際組織的會員,申請到進入聯合國婦

行政院於 2010 年函送「消除對婦女一切形

女地位委員會大會(簡稱 UN-CSW)內觀

式歧視公約施行法」草案,經立法院 2011

摩的機會,同時也參與由 UN-CSW 各與會

年三讀通過,自 2012 年 1 月 1 日起施行。

團體主辦的周邊平行論壇,開啟我國婦女

消除對婦女一切形式歧視公約施行法,要

團體參與聯合國等國際會議的機會,也帶

求各級政府機關必需採取立法或行政措

動我國開始正式進入「性別主流化」的工

施,消除性別歧視,並積極促進性別平等

作。參加 UN-CSW 讓許多國內婦女團體更

各級政府行使職權,應符合公約有關性別

有意願,投入國際婦女的議題或是投入訓

人權保障之規定,並應籌劃、推動及執行

練具有國際觀點的人才,也有許多的婦女

公約規定事項。同時需依照 CEDAW 規

團體開始追隨聯合國的議題,希望能夠讓

定,每 4 年提出我國消除對婦女歧視國家

其組織,更能夠追隨國際上有重要的發展

報告,並邀請相關學者專家及民間團體代

(張玨、陳芬苓,2015) 。國內婦女團體藉

表審閱;各級政府機關執行公約所保障各

著參加 UN-CSW 的機會,發現了聯合國有

項性別人權規定所需之經費,應依財政狀

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陳芬苓

CEDAW 對臺灣性別政策的影響

況,優先編列;另各級政府機關應於施行

民間團體也要產生一本「影子報告」 ,初稿

法施行三年內完成法令之制定、修正或廢

產生後需經公聽會收集意見,再針對公聽

止,及行政措施之改進,並於該法施行後

會結果修改,重複審視內容後,會送交行

五年內,完成其餘法規之制(訂)定、修

政院性別平等會會議通過,送聯合國審查

正或廢止及行政措施之改進,以符合

(Wang et al, 2014) 。但由於我們並非聯合

CEDAW 規定。

國會員國,國家報告無法送進聯合國審 查,因此必須請國外專家來臺審查。第二

參與各項聯合國人權方面公約的簽

次國家報告時國內請了五位國際婦女人權

署,意味著我國承諾要完成下列工作: 1.全面檢視法規及行政措施

專家擔任國家報告審查委員,通常請來國

2012 年行政院擬定「落實消除對婦女

內的審查委員都是在聯合國曾擔任過

一切形式歧視公約計畫」 ,展開國內法規檢

CEDAW 審查者。國家報告初稿完成後,

視工作,檢視目前各級政府機關的法規是

會先翻譯成英文送各審查委員,審查委員

否符合 CEDAW 的原則。總計在法規檢視

會先以書面提出意見給我們回覆及修改。

系統中填報檢視案件數計 3 萬 3,157 件法

由於來臺時間緊迫,民間團體必須把握機

規、命令及行政措施,召開 20 次 CEDAW

會,在審查委員來臺期間遊說審查委員在

法規檢視專案審查小組會議,經檢視不符

結案報告中加入該機構重視的議題;而這

合之法規及行政措施計 228 件,已完成修

套「遊說」的遊戲規則便是我國民間團體

法 210 件,餘在行政機關列管修訂程序中

過去較缺乏經驗之處。 第二次國家報告審查後,五位國際婦

(行政院性平處,2017) 。 2.定期發表國家報告

女人權專家就性別平等綜合性法制、廢止

我國於 2008 年提出第一次 CEDAW 國

歧視性法律條文、國家人權機構、婦女和

家報告,2013 年進行第二次 CEDAW 國家

性別主流化的國家機制、消除對婦女歧視

報告,2017 年準備提出第三次國家報告。

的培訓和影響評估、近用司法資源、性別

每次的國家報告分三部分,第一部分是共

角色和刻板印象、媒體角色、人口販運和

同核心文件,主要介紹報告國之一般情況

剝削婦女、對婦女與女孩的暴力、政治與

資料,不同人權公約的國家報告這部分應

公共生活、婚姻移民的國籍、教育與訓練、

撰寫一致;第二部分是專要文件,原則上

就業與經濟機會、健康權、感染 HIV 或愛

是依 CEDAW 各條文逐條選寫國內現況、

滋病的婦女、農村婦女、原住民婦女及身

及未來改善方向;第三部分是附錄,會放

心障礙婦女、家庭與婚姻生活等面向,提

一些圖表及補充文件,因為專要文件具有

出 35 點總結意見及相關建議(行政院性平

頁數限制,附錄無頁數限制,所以有些正

處,2017) 。 3.追蹤 CEDAW 第 2 次國家報告總結

文說明不清的部分會放在附錄補充。

意見執行情形

國家報告除強調由行政部門撰寫外, 社區發展季刊

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專題論述

為有效督導後續工作落實推動,行政

帶動後續兒童權利公約及身心障礙者權利

院還需組成「落實 CEDAW 第 2 次國家報

公約在國內推動的歷程;而 CEDAW 在撰

告總結意見專案小組」 ,在後續兩年內召開

寫國家報告的經驗也成為了其他撰寫公約

24 場審查會議監督國際專家總結意見落

國家報告的指引,帶動了國內行政體系對

實情形,並邀請民間非政府組織參與討

各個公約執行歷程中的學習,讓我國從完

論。而監督的過程主要是以國際專家總結

全未能與國際接軌,一步一步摸索到目前

意見為主,而非廣泛討論所有議題;追蹤

具有一定規模的聯合國公約國家報告撰寫

工作是期待在下一次國家報告撰寫時,國

經驗,這些都是 CEDAW 公約執行經驗帶

際專家的意見都可以有所成果。

來國內政策促進模式的擴散效益。

4.教育訓練工作

除此之外,CEDAW 公約在國內的推

教育訓練在整個 CEDAW 推動過程中

動經驗也印證了全球化時代新的「性別政

更是重點,國家行政團隊必須發展訓練工

策」推動的新典範,過去性別政策在一個

具、教育教材,以供各界瞭解 CEDAW 內

國家內推動必須要面對不同舊的政治勢

涵;教育訓練不只針對公務人員,各級學

力,舊的政治勢力有時候是雇主、宗教團

子及一般民眾都是宣導的對象,因此在教

體或是其他父權主義保守力量的抗拒,以

材發展上必須研發各階層年齡可以理解的

致於很多法令難以修改。但在全球化的時

教材。我國於 2015 年函頒「消除對婦女一

代中,過去政策推動只注意國內各種勢力

切形式歧視公約教育訓練及成效評核實施

影響的模式已經不符現況,國際組織所通

計畫」(105 年至 108 年) ,要求中央部會

過公約或法案對各國國內政策的影響形成

及各直轄市、縣市政府公務人員辦理

了政策推動新典範。無論是聯合國、國際

CEDAW 的 訓 練 , 促 進 公 務 人 員 瞭 解

勞工組織、世界衛生組織或是歐盟等例子

CEDAW 及性別平等內涵,並將性別平等

都可以看出:當這些國際組織通過一些重

觀念融入相關業務規劃。

要的法規之後,會員國就必須要遵守;有 些公約所揭示之規定,具有國內法律之效 力,有些國際組織通過的法規容許各會員

參、CEDAW 對臺灣性別政策的 影響

國有部分實施上的彈性,但還是要求各會 員國遵守;即使不是會員國,身為國際社

過去幾年中我國簽署了許多聯合國的

會的一份子,許多國家都會承受改革的壓

人權公約,包括兩公約(公民與政治權利

力。因此,許多社會運動團體過去將政策

國際公約及經濟社會文化權利國際公

推動的戰場限於國內的情形已有所改變,

約) 、CEDAW 公約、兒童權利公約及身心

許多的社會運動組織開始與國際社會組織

障礙者權益公約等。由於 CEDAW 通過時

結盟,改而主攻國際組織的遊說工作,並

間較早,國內在 CEDAW 整體推動的經驗

引用國際組織的法規來影響國內法案的推

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中華民國 106 年 3 月


陳芬苓

CEDAW 對臺灣性別政策的影響

動,弱化國內政治勢力的影響(陳芬苓,

的,許多國內過去跟國際無法接軌的觀念

2000) 。CEDAW 便是最典型的由國際組織

及法規也透過層層國內外的審查及質疑,

影響國內政策推動的新典範,不敢違反國

慢慢的將一些法規及政策做大幅的修改,

際組織公約的大帽子之下,過去在國內難

也帶動國內觀念的改變,包括:司法體系

以推動的法案,如今順應著每四年國家報

開始重視性侵害案件中兒童及身障者詢問

告的撰寫,也形成行政與立法單位的壓

技巧的訓練;內政部擬訂性別變更認定及

力,使得一些法案或政策開始有了突破。

登記程序,使變性者在改變身分過程中要

另外一項 CEADW 所帶來的政策影響

求不再強迫器官的切除;內政部也製作《現

在於「教育」的功能,我們可以清楚看到

代國民喪禮》、《現代國民婚禮》精簡版供

整個 CEDAW 簽署或撰寫國家報告的過

民眾下載,以檢視傳統出生及喪禮禮儀之

程,帶動具體法案修改的成效,但不可忽

性別刻板觀念,並推廣具性別平等意識之

略的是整個推動及撰寫國家報告的過程中

現代出生及喪禮禮儀;內政部亦送出國籍

對於國家公務人員而言就是一項最好的

法第 4 條及第 9 條等條文修正,解決臺灣

「做中學」 。在撰寫 CEDAW 國家報告過程

婚姻移民申請歸化時均必須先放棄其原國

中,不是由學者專家來撰寫,而是經過數

籍而有可能成為無國籍者的問題,及離婚

場專家講習,並經過數場小組討論及小組

案件中居留權等問題。勞動部為了外籍看

撰寫修改的過程。這樣的討論過程,讓公

護工的人權,加速推動「家事勞工保障法」

務人員能夠學習到新的國際潮流及趨勢,

立法;並修正「就業服務法施行細則」 ,放

透過小組討論的形式讓公務人員實際瞭解

寬外籍配偶在臺工作權。教育部研修「懷

每一項法規背後真正的意涵為何,使得撰

孕學生受教權維護及輔導協助要點」 ,開始

寫的團隊真正領悟到國際公約背後的精

重視維護懷孕學生受教權並提供必要之協

神,往後如何在國內推動及落實公約的內

助;衛福部修正「人類免疫缺乏病毒傳染

容。此外,在國家報告的撰寫過程中需要

病及感染者權益保障條例」第 18 至 20 條,

召開多場的公聽會,過去有些政府部門也

取消外籍 HIV 感染者入境、停留及居留限

許不需要直接面對民眾的挑戰,但在國家

制以保障基本人權。法務部加速同性伴侶

報告公聽會及國外專家的審查會過程中,

法制化工作,提出多元成家立法草案;並

許多公部門都必須要第一線面對民眾及國

檢視現行民法有關結婚年齡男女差別化之

外專家學者的質疑,讓他們產生改革的壓

規定,擬將男女可結婚之年齡均改為 18

力,也更瞭解民意,民間團體透過公約國

歲;通傳會修正「廣電媒體製播涉及性別

家報告審議過程的參與,對於他們長久以

相關內容指導原則」以防止媒體揭露性別

來期望改善的政策,能夠有具體修改的機

暴力受害者的身分之問題。 整個 CEDAW 公約推動的過程,讓國

會。 當然 CEDAW 帶來的實質效益是更多 社區發展季刊

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內的團體開始有國際的視野,透過其他國 29

中華民國 106 年 3 月


專題論述

家撰寫報告的閱讀及國外專家的意見,一

可能一步到位,CEDAW 也不是用以向國

些民眾也開始跟國際組織所推動的政策方

家要資源的武器,逐步而理性地以更成熟

向有所連結,讓國內本來保守封閉的政策

的論述及耐心地遊說過程,讓行政部門找

制定模式開始有了新的挑戰,也讓我們國

到修法之路,達到他們想推動的改革目

家的政策品質能夠與國際真正的接軌,能

的。此外,民間團體也不一定要視國家機

夠真正達到促進國內性別平等的方向。而

器為對立的單位,如 Skocpol(1985)認為:

CEDAW 的推動也鼓舞了兒童及身心障礙

不同視國家為單一單位,國家內不同行政

者民間團體,促進了後續兒童權利公約及

部門有不同的立場。在 CEDAW 的監督過

身心障礙者權益公約的簽署。

程中,可以看到性平處及學者專家在民間

在 CEDAW 撰寫國家報告的過程中,

團體及各條文對應部會間中立的角色,減

不只行政單位獲益良多,許多參加報告討

少雙方對立而無法聚焦的狀況,也形塑國

論的學者及民間組織也能從過程中真正學

內新的公民參政模式。

到 CEDAW 的精神,因此無異對全國各界

CEDAW 在我國簽署的各公約中,雖

而言都是一項很重要的教育歷程。透過

然運作最具聯合國規模,然仍有可努力之

CEDAW 公約及其他公約的運作也開展了

處,例如:聯合國公約所揭示之保障人權

民間監督政府工作的歷程,建立起行政部

之規定,是否直接具有國內法律之效力?

門與民間力量兩者之間的橋樑,讓民意可

在各項司法判決中可否直接適用?國外有

以透過這個理性運作的機制,真正的達到

許多成熟的專業遊說團體,懂得如何長期

政策品質改變的方向。

經營聯合國各委員會決議的遊說工作,我 國民間團體在未來參與國際組織政策制定 上還有不少可以學習之處。

肆、結語

(本文作者為國立臺北大學社會工作學系 CEDAW 在撰寫第一、二次國家報告

教授) 關鍵詞:CEDAW、性別政策、政策促進模

之初,民間團體也還在摸索中,在國家報

式、聯合國公約

告審畢的後續監督會議中,可以發現民間 性別團體的成熟與理性,他們知道改革不

參考文獻 行政院性平處(2017)。重要工作成果。 http://www.gec.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=9AC8D0E0C33FF2BF&sms=8D9E42E 64BBA4FB6&s=1DB2B2DB22FCD0D6 何碧珍(2013)。推動我國加入 CEDAW 的策略與努力。

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陳芬苓

CEDAW 對臺灣性別政策的影響

http://www.natwa.org.tw/about3-1detail.php?id=27 陳芬苓(2000) 。跨越國家的邊界-歐盟與聯合國婦女政策比較,國科會專題研究計畫報 告。 陳芬苓(2014) 。性別與性別主流化。行政院性別平等處編,識讀性別平等與案例分析, 第 1、2 章,p.2-23。臺北:行政院。 張玨、陳芬苓(2015) 。我國參與聯合國婦女地位委員會大會(UN-CSW)評估研究。臺 北:婦權基金會委託研究報告。 Skocpol, Theda (1985). Bringing the State Back in: Strategies of Analysis in Current Research. In Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol (ed.). the State Back in.

Bringing

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專題論述

從 CEDAW 檢視親密關係 受暴婦女需求與服務 杜瑛秋.李心祺

遭受親密關係暴力進行調查,發現臺灣婦

壹、前言

女每 4 人中有 1 人在其一生當中曾經遭受

「消除對婦女一切形式歧視公約」

伴侶的暴力傷害;在過去一年被伴侶傷害

( Convention on the Elimination of all

的也有十分之一。遭受精神、跟蹤及騷擾、

forms of Discrimination Against Women,簡

經濟、肢體、性暴力中任何一種暴力的一

稱 CEDAW)是個直接以女性需求為出

年盛行率為 10.3%,而終生盛行率則提升

發,保障婦女人權的公約,同時也是各國

為 25%。最常見的暴力型態是精神暴力,

用以檢視其婦女政治、經濟、社會、法律、

其次是肢體暴力及經濟暴力,而性暴力與

就業、健康、國際參與等人權保障執行狀

跟蹤及騷擾也占有一定比例。

況的最佳評估指標。公約中第一條定義「對

對於遭受親密暴力的婦女而言,要終

婦女的歧視」 ,指基於性別而做任何區別、

止暴力相當不容易。身處弱勢情境的受暴

排斥或限制,其影響或其目的均足以妨礙

婦女面臨許多複雜糾葛的議題,包括是否

或否認不論已婚未婚在男女平等的基礎上

離開施暴者的重大決定、無論離開與否均

認識、享有或行使在政治、經濟、社會、

有危險及個人或親友生命安全的擔憂、經

文化、公民或任何其他方面的人權和基本

濟來源、就業考量、居住問題、法律問題、

自由。親密關係暴力受害婦女(簡稱受暴

社會壓力、心理創傷以及子女照顧、親子

婦女)就是基於性別歧視而遭受到暴力對

關係等議題(張錦麗,2013;杜瑛秋,

待的其中一種性別暴力,其他還包括性侵

2016) 。因應受暴婦女問題與需求,不僅在

害、性騷擾、人口販運、性剝削等。

家庭暴力防治法中明定各服務項目,民間 團體也陸續發展出多元服務。

在臺灣,依據衛生福利部這兩、三年 統計,受暴婦女人數幾乎維持在六萬左

臺灣雖然非屬於聯合國會員,仍積極

右,通報人數則為一萬三千多人。衛生福

推動 CEDAW,在政府與民間協力下,於

利部於 104 年針對臺灣 18 歲至 74 歲婦女

2011 年通過《消除對婦女一切形式歧視公

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中華民國 106 年 3 月


杜瑛秋.李心祺

從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務

約施行法》 ,CEDAW 已正式內國法化,此

家庭暴力的發生不單單只是個人行

對於政府及民間推動受暴婦女服務相當重

為,而是整體社會文化結構所造成。第 19

要。因此,本文將從 CEDAW 及一般性建

號一般性建議便指出,傳統態度認為婦女

議來檢視及討論目前臺灣受暴婦女的需求

處於從屬地位或需扮演某種性別角色,助

與服務。

長了一些涉及暴力的行為,例如家庭暴 力。因此,要防治家庭暴力,必須依照公 約第 5 條所要求, 「改變男女的社會和文化

貳、CEDAW 之家庭暴力防治

行為模式,以消除基於性別而分尊卑觀念 CEDAW 條文並未明確提及暴力問

或基於男女任務定型所產生的偏見、習俗

題,但家庭暴力事實上與 CEDAW 多個條

和一切其他做法」 ,以及第 16 條「消除在

文相關,且 CEDAW 委員會基於對婦女暴

有關婚姻和家庭關係的一切事務上對婦女

力的重視,做成第 12 號及第 19 號一般性

的歧視」。

建議(對婦女暴力行為) ,正式將歧視的意

基於性別的暴力對婦女身心健康有很

義擴及至基於性別的暴力,規範國家有義

大影響,且讓婦女繼續處於從屬地位,使

務採取措施解決婦女遭受暴力的問題(顏

她們很少參與政治、受教育不多、技術水

如玉,2013)。第 19 號一般性建議中清楚

準低落和缺少工作機會(第 19 號一般性建

指出, 「歧視的定義包括基於性別的暴力,

議) 。而在家庭暴力方面,因為缺少工作機

即針對其為女性而施加暴力或不成比例地

會而導致婦女無法經濟獨立,是造成許多

影響女性。」以及「基於性別的暴力,是

婦女繼續處於受暴環境的重要原因。即使

嚴重阻礙婦女與男性平等享受權利和自由

婦女成功逃離受暴環境,也可能因為就業

的歧視形式」 。

市場的不友善以及自身缺乏工作經驗,以

以家庭暴力而言,一直以來都是女性

至於陷入貧窮處境或不得已又回到受暴環

受暴人數大幅高於男性。家庭暴力不只是

境。因此,對於家庭暴力的討論亦涉及公

表面上的肢體暴力行為,更是奠基於男性

約第 11 條(就業) ,應確保婦女在就業市

對女性在人生各方面的權力控制,包括限

場上能享有平等的權利,且不因其婚姻狀

制其人身自由、經濟控制等,足以妨礙女

況而受到歧視。而第 19 號一般性建議也提

性「享有或行使在政治、經濟、社會、文

到,保護婦女免於受到暴力的措施,應包

化、公民或任何其他方面的人權和基本自

括培訓和就業機會。

由」(公約第 1 條) 。所謂的權利和自由涵

根據第 12 號一般性建議,國家除了應

蓋甚廣,第 19 號一般性建議所提及與家庭

立法保護婦女不受各種暴力之侵害以及採

暴力有關的包括自由和人身安全權利、家

取措施根除這些暴力行為,針對已受到家

庭中的平等權以及可達成的最高標準身心

庭暴力的婦女,也應提供支持服務,並進

健康權。

行相關統計(如暴力行為的發生率、受暴

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

婦女的人數等)。第 19 號一般性建議更進

挑戰及克服挑戰之方法等,並提出未來行

一步向各國提出具體建議,包括向受害者

動;以及確保保護令依法即時核發。

提供適當保護和支援服務;向司法和執法

三、第 20 點(婚姻移民的國籍)

人員及其他公務員提供性別敏感度的培 訓;向偏遠社區提供特別措施;保護她們

審查委員會敦促政府修正國籍法,在

免於受到暴力的措施應包括培訓和就業機

婚姻移民取得臺灣國籍之前,不可要求外

會等。另外也提出為克服家庭暴力所必需

籍配偶放棄其原屬國籍。並且建議,對於

採取的措施:有效的法律措施,包括必要

丈夫死亡、失蹤或是被丈夫施暴的妻子,

的刑事處罰與民事賠償制度;預防措施,

應被允許留在臺灣、可有工作許可以及必

包括公共資訊和教育方案;以及保護措

要的社會保險措施。外籍配偶歸化後,除

施,包括收容所、諮詢、康復和資助服務。

非是假結婚,不會因為犯罪而被撤銷臺灣

臺灣於 2007 年自發簽署 CEDAW 公約

國籍。審查委員會另外要求應有適用於全

後,2010 年便邀請 3 位國際專家進行第 1

臺灣的放寬財力證明的統一申請表格。

次 CEDAW 國家報告審查,2014 年 6 月

四、第 25 點(就業與經濟機會)

23-26 日邀請 5 位國際專家進行第 2 次 CEDAW 國家報告審查,且收到 30 個非政

審查委員會注意到女性負擔家庭主要

府組織就各項議題所提出的民間報告。在

照顧責任是低勞動參與率的主要原因之

第 2 次國家報告審查委員會 35 點總結意見

一,因此敦促政府提供具便利及可負擔的

與建議中,有四點與受暴婦女直接相關(行

托育服務,並採取設定特定目標及時程表

政院性別平等委員會,2015):

之暫行特別措施,以提高女性勞參率,並 建議政府進行全面性的研究來發展提升女

一、第 12 點(近用司法資源)

性勞參率之政策。

審查委員會建議政府研究所有婦女近 用法庭資源的障礙以及救濟措施。此一研

參、受暴婦女需求與服務

究宜包括增加法官人數、提升被邊緣化婦 女的司法協助和法律權利資訊,以及為有

陳蕙英、鄭媛玲(2012)整理出婚姻

需要婦女提供高效能和獨立的法庭口譯三

受暴婦女有九大需求:一、醫療上的身體

項改進措施,並設定合理時程表。

驗傷診斷及治療需求。二、如何報案、聲

二、第 18 點(對婦女與女孩的暴力)

請保護令、訴訟、調解等法律諮詢需求。 三、認識、因應暴力、瞭解自身權益、學

審查委員會建議政府徹底實施《家庭

習自我保護、釐清婚姻意義、婚姻溝通技

暴力防治法》 ;配置特定資源以打擊家庭暴

巧、問題解決、做決定等認知行動需求。

力;評估家庭暴力現況、政策措施有效性、

四、善用相關社會資源、增加與建構社會

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杜瑛秋.李心祺

從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務

支持網絡需求;五、拓展人際互動、學習

法,受暴婦女服務也更加多元化。家庭暴

與外界接觸、認識朋友、避免孤立與隔離

力防治法與 CEDAW 有許多相同或相近之

的狀態、重新建立對人的信任與親密關係

處,包括明定保障女性(家暴案件中以女

等人際連結網絡需求。六、學習認識自我、

性占大多數)的基本人權;明定政府的權

抒壓情緒及壓力,走出受虐陰影、重建自

責,如應採取各種適當措施及每四年提出

信等心理創傷治療需求。七、探究是否離

國家報告;明定對婦女就業、經濟提供適

婚,對子女監護權爭取及瞭解目睹暴力對

當措施以及提供相關司法協助;明定相關

孩子的影響與傷害,學習有效做決定與親

網絡訓練以減少歧視;以及強調預防、破

職教育需求。八、目前生活能力、未來是

除傳統性別觀念與社會文化、加強公眾教

否就業、工作技能訓練、就業媒合等經濟

育等。 家庭暴力防治法中與受暴婦女需求和

扶助與生活規劃需求。九、緊急安置或短、

服務有關之條文主要有四:第八條明訂直

中、長期庇護安置需求。 上述需求似乎相當完整,然而實務

轄市、縣(市)主管機關應整合所屬警政、

上,每個受暴婦女的需要皆會隨著其身

教育、衛生、社政、民政、戶政、勞工、

份、處境、階段不同而有所差異。例如剛

新聞等機關、單位業務及人力,設立家庭

受暴、處在危機中之婦女,有人身安全、

暴力防治中心,並協調司法、移民相關機

緊急安置、法律諮詢及驗傷診斷、就醫等

關,辦理提供多項服務,包括:一、24 小

需求;新移民則因為擔心居留權受影響,

時電話專線服務。二、提供被害人 24 小時

而有協助延長、更換居留、或申請證件的

緊急救援、協助診療、驗傷、採證及緊急

需求;對於準備離開暴力關係或暴力環境

安置。三、提供或轉介被害人經濟扶助、

的婦女,則有居住、人際支持、法律服務

法律服務、就學服務、住宅輔導,並以階

等需求;而對於已有藥酒癮或身心疾病之

段性、支持性及多元性提供職業訓練與就

受暴婦女,可能需要藥酒癮治療及身心治

業服務。四、提供被害人及其未成年子女

療。盧詠麗、許靖健、張巧儒(2014)的

短、中、長期庇護安置。五、提供或轉介

「受暴婦女居住安排經驗與自立生活需求

被害人、經評估有需要之目睹家庭暴力兒

初探」研究指出,對於已離開暴力關係、

童及少年或家庭成員身心治療、諮商、社

進入自立生活的受暴婦女,居住、就業、

會與心理評估及處置。六、轉介加害人處

經濟與子女照顧是影響其穩定自立生活目

遇及追蹤輔導。七、辦理危險評估,並召

標的四大因素;而在生活需求方面,則有

開跨機構網絡會議。同時,第 19 條明訂在

經濟協助、子女照顧、子女教養、目睹身

地方法院設置家庭暴力事件服務處,以提

心創傷等主要需求。

供有聲請保護令、離婚訴訟等司法需求受

受暴婦女服務因為家庭暴力防治法通

暴婦女;第 46 條規定政府應設置未成年子

過而成為法定的服務,該法歷經多次修

女會面交往處所,以維護受暴婦女與其子

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專題論述

女會面交往安全;第 58-1 條明訂對於具就

方案;(t)項之(ⅲ)為保護措施,包括為暴

業意願而就業能力不足之家庭暴力被害

力受害者或易遭到暴力的婦女提供收容

人,應提供預備性就業或支持性就業服務。

所、諮詢、康復和支助服務。上述的保護

除了法定服務外,政府積極推動整合

或支援措施,不管是收容所,例如各縣市

性一站式服務,即整合受暴婦女服務支持

緊短期庇護或中期安置、高危機網絡會

輔導服務、目睹兒少服務或受暴婦女就

議;或是諮詢服務,例如 24 小時 113 保護

業。各民間團體因應受暴婦女不同階段,

專線服務、法律諮詢等;或是康復服務,

發展出更多元服務,例如勵馨基金會的受

例如家暴後追服務、目睹兒少服務(一站

暴婦女獨立生活方案-多陪一里路方案

式服務) 、心理諮商、就業服務;或是支助

(唐櫟雅、施宜君,2015) 、居住服務、回

服務,例如緊急生活補助、租屋補助、兒

娘家服務、受暴婦女親子旅遊暨支持團體

童托育或生活補助等,似乎都符合

與活動等。

CEDAW 第 12 號及第 19 號一般性建議。 然而,CEDAW 第二次國家報告的審查總 結與建議中第 18 點(對婦女與女孩的暴

肆、從 CEDAW 檢視受暴婦女需 求與服務

力)仍要求政府應徹底實施《家庭暴力防 治法》;配置特定資源以打擊家庭暴力現

CEDAW 公約中提到關於受暴婦女服

況、檢視政策措施有效性與挑戰、及擬定

務有第 2 條(採取措施以消除對婦女的歧

克服挑戰之方法等。

視)、第 11 條(就業) 、第 16 條(婚姻家

實務上發現,當前受暴婦女服務偏重

庭)及第 12 號、19 號(對婦女暴力行為)

於較有暴力危機需求之婦女,社工雖然會

一般性建議。以下以這幾條公約及一般性

提供生活整體層面之關心,但焦點仍在於

建議來檢視我國現有之受暴婦女服務。

觀察是否有繼續受暴之危機(盧詠麗、許 靖健、張巧儒,2014) 。而當受暴婦女的暴

一、社政相關保護服務雖完整,但後 續仍有康復之需求與服務

力危機解除或無受暴達半年以上,在高個

CEDAW 第 12 號一般性建議第 3 點及

結案相關資源也可能因此而流失。這對於

第 19 號第 24 點(b)項確保關於家庭暴力

計畫離開或已離開暴力關係、生活尚未穩

與虐待以及基於性別暴力的法律,均能充

定的受暴婦女而言,可能會因為資源缺

分保護所有婦女並尊重其人格完整與尊

乏,而不得不重返婚姻暴力關係中。

案服務量的情況下,便可能被結案,一旦

嚴,應向受害者提供適當保護和支援服

盧詠麗等人(2014)針對離開暴力關

務。另外,第 19 號第 24 點(r)項之(ⅲ)提

係婦女的福利政策面提出相關建議,包括

出,提供服務以確保家庭暴力受害者之人

重視受暴婦女後續生活重建需求,規劃相

身安全和保障,包括收容所、諮詢與康復

關服務措施和挹注資源;重視與擴充受暴

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


杜瑛秋.李心祺

從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務

女、親人的人身安全保障相當重要。

婦女自立生活居住支持,例如社會住宅、 獨立宿舍服務、檢視租金申請機制等。而

依據家暴防治法第 16 條第 1 項,法院

對於社會實務面建議則包括:重視受暴婦

核發暫時保護令或緊急保護令,得不經審

女脫離暴力環境後,尋求自立生活之能力

理程序。第 4 項則規定,應於四小時內以

培養與需求協助;發展受暴婦女自立生活

書面核發緊急保護令。根據司法院統計資

服務模式;重視受暴婦女受暴創傷心理調

料,聲請緊急保護令之終結日數平均需要

適與主體性發展。

1 日、暫時保護令平均需要 26.62 日、通常

此外,縣市資源仍會視各地直轄市、

保護令平均 48.94 日。這樣的聲請天數,

縣市首長重視程度不同,而有資源經費編

對於受暴婦女仍是太過於緩慢。探究原

列之差異,因而影響服務品質與結果。例

因,可能因為第一審法官編制人數太少,

如有些縣市庇護費用編列甚少,造成受暴

卻需要審理所有家事相關案件、保護令案

婦女進住庇護所居住天數是依經費編列而

件及抗告事件,以致於無法即時因應保護

決定,而非依居住需求而決定。

令聲請之需求。因此,在 CEDAW 第二次 國家報告的審查總結與建議第 12 點提

二、受暴婦女之司法需求及服務,仍 受限於人力以及司法人員之刻板 印象

出,審查委員會關切女性難以近用法院資

根據 CEDAW 第 19 號一般性建議第

令的延遲。其他挑戰包括費用、距離和語

24 點(r)項之(i),出現家庭暴力時,國家應

言隔閡。審查委員會建議政府研究所有婦

有必要的刑事處罰與民事賠償制度,(t)項

女近用法庭資源的障礙以及救濟措施。此

之(i)則建議有效法律措施,包括刑事處

一研究宜包括就增加法官人數、提升對被

罰、民事補救和賠償措施,以保護婦女不

邊緣化婦女的司法協助和法律權利資訊,

受各種暴力。CEDAW 委員在總結意見與

以及為有需要婦女提供高效能和獨立的法

建議第 18 點(對婦女與女孩的暴力)中指

庭口譯三項改進措施,設定合理時程表。

出:應徹底實施《家庭暴力防治法》 ,並確

實務上也發現,司法院在 104 年 11 月

保保護令依法即時核發。受暴婦女一旦遭

出版法院辦理民事保護令事件參考手冊做

受家庭暴力,民事方面可依照家庭暴力防

為法官工具書,但可能因為司法人員輪調

治法聲請保護令,以保護自己、子女及親

來不及培訓,未善用該工具書,或是對於

人安全,同時也可禁止施暴者靠近特定場

親密暴力態樣、處境的不瞭解或不認同,

所。刑事方面可提出刑事傷害訴訟,或依

以及對受暴婦女仍具有刻板印象、傳統性

違反保護令給予刑事處罰,也可依此請求

別角色偏見、新移民偏見等,導致法官審

民事賠償。臺灣設有保護令制度以保護受

理過程中性別敏感度不足、態度不佳,對

暴被害人,這對於許多受暴婦女及其子

受暴婦女產生二度傷害,訴訟結果讓受暴

社區發展季刊

157 期

源和得到公平正義,而部分原因即是由於 法官不足導致法院審理案件和取得法庭命

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

婦女得不到國家保護。例如,部分法官審

出,為使婦女不致因結婚或生育而受歧

理保護令時,只認定單次暴力事件的證

視,又為保障其有效的工作權利起見,應

據,且認為肢體暴力才是暴力,高壓暴力

採取下列適當措施:(c)鼓勵提供必要的輔

或精神暴力、強制性行為皆不構成親密暴

助性社會服務,特別是通過促進建立與發

力,而未核發保護令。同時,保護令核項

展托兒設施系統,使父母得以兼顧家庭義

共有 13 款,司法官核發款項絕大部分集中

務和工作責任並參與公共事務。CEDAW

在禁止施暴、禁止騷擾行為、強制遠離等

第 19 號一般性建議第 23 點除指出家庭暴

款項,尤其影響受暴婦女是否遠離暴力環

力是對婦女最有害的暴力形式之一,亦指

境或關係最重要因素之子女暫訂監護權及

明這樣的暴力包括由於傳統觀念而長期存

子女會面交往卻較少被核發,不符合受暴

在的其他型式的暴力。且許多婦女因缺乏

婦女安全需求。此外,許多受暴婦女提出

經濟獨立,而被迫處在暴力關係之中。第

民事保護令目的是期待能終止施暴者暴力

24 點(P)提出,保護她們免於受到暴力的措

行為,而非要懲罰施暴者,讓施暴者有犯

施,應包括培訓和就業機會。CEDAW 委

罪紀錄。因此,受暴婦女較少對於施暴者

員在第二次國家報告的審查總結與建議第

提出刑事傷害訴訟。另一方面,不管是檢

25 點,敦促政府提供具便利及可負擔的托

察官偵察或法官審理家庭暴力罪或違反保

育服務,並採取設定特定目標及時程表之

護令罪,普遍罪刑相當低(通常處三年以

暫行特別措施,以提高女性勞參率。

下有期徒刑、拘役或科或併科罰金) 。可見

家庭暴力防治法第 8 條規定直轄市、

現行刑事法律與司法審判時,仍以傳統男

縣市政府應提供並以階段性、支持性及多

性觀點來解釋或運用相關法條,並據以形

元性提供職業訓練與就業服務。第 58-1 條

成審判基準,而未考量傷害對於不同性別

對於具就業意願而就業能力不足之家庭暴

可能造成身心傷害及心理創傷是有所差異

力被害人,勞工主管機關應提供預備性就

(張錦麗、張琳、顏玉如,2014)

業或支持性就業服務。勞動部於 2016 年通 過家庭暴力被害人就業服務辦法,提供各

三、就業與托育未整合,受暴婦女經 濟難以改善

種就業服務,就業服務法中對大型企業有

CEDAW 第 11 條第 1 項規定政府採取

型企業的機率很低。至於嬰幼兒托育補

一切適當措施,消除在就業方面對婦女的

助,社會家庭署提供 2,000 至 5,000 元托育

歧視,以保證她們在男女平等的基礎上享

補助,另根據特殊境遇家庭扶助辦法,兒

有相同權利,特別(a)人人有不可剝奪的工

童托育津貼每月最多有 1,500 元補助,或

作權利。(c)婦女享有自由選擇專業和職

受暴婦女之子女優先進入公立托兒所。

補助托育設施設備,但是受暴婦女進入大

業,提升和工作保障,一切服務的福利和

實務上,受暴婦女教育程度以高中職

條件,接受職業培訓和進修等。第 2 項指

最多,大多 35 歲以上,且多有未成年子

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


杜瑛秋.李心祺

從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務

日、朝九晚五的工作,但是此類型就業機

度仍不足,預防與服務相關預算 編列相當不足

會有限,可遇不可求。以目前就業市場而

CEDAW 公約中提到關於受暴婦女服

言,受暴婦女較多能找到服務、餐飲業的

務有第 2 條(e)採取一切適當措施,消除任

工作,但這類型工作時間包括假日及晚

何個人、組織或企業對婦女歧視。第 19

上,即使是擔任工廠作業員,假日與平日

號建議書第 24 點(b)項提到,向司法和執

晚上也需要常加班。因此,受暴婦女在就

法人員及其公務員提供性別敏感的培訓。

業前,需先處理子女托育問題。然而,以

(t)(ⅱ)建議之預防措施包括公共資訊和教

目前托育制度來看,除了平日課後安親班

育方案。此外,家庭暴力防治法第 59 條明

外,少有晚上托育,即使有也需給付延托

訂社會行政主管機關、警政主管機關、司

費用,假日托育更是困難。再者,公立托

法院及法務部、衛生主管機關、教育主管

嬰或公立幼兒園數量極少,受暴婦女難以

機關、移民主管機關等應辦理防治家庭暴

進入,且公立托育服務僅提供學期間之托

力在職教育。實務發現,上述部分相關網

育服務,因此到了寒暑假期間,仍面臨無

絡人員對於受暴婦女仍存有刻板印象或家

處托育窘境。當受暴婦女選擇購買私立托

庭暴力迷思,例如對於新移民受暴婦女仍

育,卻也因為價格昂貴,即使有政府的托

有所偏見,不願意提供協助或態度不佳,

育補助,子女較多的受暴婦女仍面臨購買

這些網絡人員皆需加強性別敏感與家庭暴

不起的困境。

力培訓。

女。在就業上,雖然都期待能找到週休二

再者,雖然政府及民間皆有舉辦各項

其次,家庭暴力無論是預防或服務,

職業訓練,有短期也有長期,有平日也有

每個網絡單位皆需扮演重要角色並負起責

假日,且政府對於受暴婦女有免學費以及

任,既然是法定服務,應編列充足預算與

六成生活津貼補助,但卻沒有子女托育安

人力執行。例如應該對企業宣導職場上家

排或補貼。對於需要帶孩子在外獨立生活

庭暴力保護與支持的重要性,讓受暴婦女

的受暴婦女,除非有親友支持或本身生活

可以在安全環境中持續工作。然而實際

不成問題,否則六成的生活津貼無法支撐

上,除了社政外,其餘單位所編列之家庭

其生活(杜瑛秋,2014) 。因此,當受暴婦

暴力防治經費均較少,在資源不足下,難

女因為就業時間、機會和托育資源受限,

以推動預防措施與服務,包括公共資訊和

難以進入職場就業、穩定就業或接受職

教育方案。

訓,除了女性勞參率難以提高外,亦導致 其缺乏經濟收入、無法經濟獨立,更遑論

伍、建議與展望

脫離暴力環境或關係,獨立生活。

針對上述發現與討論,提出下列建議:

四、家暴防治相關網絡人員性別敏感 社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

一、確實落實 CEDAW 與家庭暴力防 治法,針對第 2 次國家報告審查 委員會總結意見與建議積極提出 改善策略與執行。

的社會和文化行為模式,以消除基於性別

不論是 CEDAW 或家庭暴力防治法,

而分尊卑觀念或基於男女任務定型所產生

對於性別暴力防治都相當重要,尤其家庭

的偏見、習俗和一切其他做法。如此避免

暴力防治法歷經多次修法,更符合實務狀

造成受暴婦女二度傷害及歧視。

得以達成。同時,應加強網絡人員性別敏 感度、家暴相關議題及專業服務等訓練, 以達到 CEDAW 第五條之目標:改變男女

況,貼近受暴婦女及其子女需求與服務。

1998 年家庭暴力防治法通過,不僅宣

CEDAW 內國法化後,每四年會進行國家

示家庭暴力是個犯罪行為,也讓許多長期

報告審查,第 3 次審查將於 2018 年進行,

生活在暴力環境中的婦女及其孩子看見未

政府已針對第 2 次審查委員會總結意見與

來無暴力生活的希望。CEDAW 是一部維

建議,邀請政府相關單位及民間團體進行

護婦女人權的重要國際法案。在臺灣,不

二至三次改善策略會議,接下來政府應落

管是政府或民間團體,長期以來持續積極

實執行,期待第 3 次 CEDAW 國家報告委

推動性別暴力防治,而透過 CEDAW 內國

員會審查能有所改善。

法化,讓 CEDAW 成為推展性別暴力防治 基石。筆者以 CEDAW 檢視受暴婦女需求

二、對於處在不同階段的受暴婦女需 求,應有不同服務規劃與提供。

與服務發現,在家庭暴力防治法的規範

臺灣推動家庭暴力防治服務已超過

合 CEDAW 條文規定。很可惜的是,許多

20 年,從服務被害人擴展到加害人服務及

服務集中在受暴婦女較危機階段的需求,

預防服務,並推動網絡合作服務。未來期

對於脫離危機後需求的服務,例如住宅服

待能夠針對處在不同階段的受暴婦女需

務、就業服務、人際網絡擴大服務、協助

求,提供適切且完整服務,以達到真正終

受暴婦女自我、親子或家庭關係修復或重

止暴力的目標及預防暴力代間傳遞。

建服務等,就顯得相當不足。另外,臺灣

下,我國所提供之受暴婦女服務幾乎都符

司法訴訟很少看到檢察官、法官運用

三、相關防治網絡單位應編列足夠的 人事與經費,加強性別敏感度訓 練,並積極推動家庭暴力法律、 保護、預防措施。

CEDAW 於訴訟判決中。期待未來,不管

家庭暴力影響到社會治安、身心健

(本文作者:杜瑛秋為勵馨基金會研發處

康、教育及勞動力,因此各防治網絡單位

總督導;李心祺為勵馨基金會研發處倡議

都要有責任推動法律、保護及預防相關措

專員)

施,而這些都需要編列足夠人事與經費才

關鍵詞:CEDAW、受暴婦女、家庭暴力

社區發展季刊

157 期

是政府或民間團體,皆能持續推動及落實 CEDAW 與家庭暴力防治法,以協助更多 受暴婦女及其子女。

40

中華民國 106 年 3 月


杜瑛秋.李心祺

從 CEDAW 檢視親密關係受暴婦女需求與服務

參考文獻 行政院性別平等委員會(2015)。第 2 次國家報告。 http://www.gec.ey.gov.tw/News.aspx?n=E4427E9C1A766530&sms=985B0E34256FDC9E。 杜瑛秋(2014)。受暴婦女的就業、子女托育與住宅報告。姊妹兄弟對抗性別暴力 臺灣 公民社會 CEDAW 報告。 杜瑛秋(2016) 。看見未來的希望:從受暴婦女就業社會工作看見發展性社會工作。發展 性社會工作理念與實務的激盪。 唐櫟雅、施宜君(2015) 。多陪一里路~從庇護所到社區,淺談婦女與兒童服務之合作模 式-以勵馨基金會。2015 年社會工作、教育與社會發展促進人性尊嚴和價值研討會。 財團法人婦女權益促進發展基金會(2012) 。CEDAW 怎麼教?婦女人權公約教案手冊。 張錦麗(2014) 。以 CEDAW 內涵與防治困境建構家暴與性侵害網絡檢視指標。社區發展 季刊,142:13-24。 張錦麗、張琳、顏玉如(2014) 。臺灣防暴聯盟檢視 CEDAW 之家庭暴力觀察報告。姊妹 兄弟對抗性別暴力 臺灣公民社會 CEDAW 報告。 陳蕙英、鄭媛玲(2012) 。談婚姻受暴婦女的特性、需求與協助者的注意事項。家庭教育 雙月刊第 35 期 101 年 1 月號,頁 37-47。 衛生福利部保護服務司(2016) 。衛生福利部家庭暴力及性侵害防治推動小組第 2 屆第 5 次會議資料。 衛生福利部保護服務司(2016) 。臺灣首次完成婦女遭受親密關係暴力調查。 http://www.mohw.gov.tw/news/571753994。 盧詠麗、許靜建、張巧儒(2014) 。受暴婦女居住安排經驗與自立生活需求初探。衛生福 利部公益彩券回饋金補助計畫。 顏玉如(2014) 。落實 CEDAW 之家庭暴力及性侵害防治倡議行動策略。社區發展季刊, 142:15-38。

社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰 簡慧娟.吳慧君

兒童權利公約國內法化重要里程碑 1989 年 11 月 20 日

聯合國通過「兒童權利公約」

2014 年 6 月 4 日

總統公布「兒童權利公約施行法」

2014 年 11 月 20 日

「兒童權利公約施行法」正式施行

2014 年 11 月 25 日

「行政院兒童及少年福利與權益推動小組」配合兒童權利公約施 行法修訂設置要點,調整任務

2015 年 11 月 18 日

發布「兒童權利公約優先法規檢視清單」

2016 年 4 月 22 日

立法院審議通過我國擬加入聯合國「兒童權利公約」條約案

2016 年 5 月 16 日

總統簽署「兒童權利公約」加入書

2016 年 11 月 17 日

發布「兒童權利公約首次國家報告」 定書》有 172 個成員簽署,以及《關於設

壹、前言

定來文程序之兒童權利公約任擇議定書》 西元(以下同)1989 年聯合國通過兒

為補充有關兒少權利受侵犯,無法在本國

童權利公約(the convention on the right of

獲得解決,直接向聯合國兒童權利委員會

the child,下稱 CRC) ,為國際社會保障兒

申訴之相關程序,目前有 25 個成員簽署。

童少年(下稱兒少)人權的基本承諾,目

臺灣礙於國際政治因素無法成為

前共有 197 個成員(member states)批准

CRC 締約國,繼 2009 年、2011 年「公民

或加入,為共識度最高的國際公約。CRC

與政治權利國際公約及經濟社會文化權利

任擇議定書共 3 部: 《關於兒童捲入武裝衝

國際公約施行法施行法」 (下稱兩公約施行

突問題之兒童權利公約任擇議定書》有

法)和「消除對婦女一切形式歧視公約施

162 個成員簽署、 《關於買賣兒童、兒童賣

行法」陸續通過,強化非政府組織(下稱

淫和兒童色情問題之兒童權利公約任擇議

NGO)以施行法方式推動 CRC 國內法化

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


簡慧娟.吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

的決心,在立法部門及民間團體的努力

於國內。2012 年國內關心兒童人權的民間

下,於 2014 年 3 月 19 日提案「兒童權利

團體再度結合成立「推動兒童權利公約國

公約施行法」草案、5 月 20 日三讀通過「兒

內法化 NGO 行動聯盟」 ,倡議以施行法方

童權利公約施行法」 ,為國內兒少權益之保

式推動 CRC。兒少團體為推動 CRC 施行

障開啟新的一頁。

法,透過記者會、拜會行政和立法部門,

CRC 施行法推動迄今 2 年餘,本文僅

並草擬「兒童權利公約施行法」草案。

以行政部門角度,對於政策參與過程中,

2012 年 9 月台灣展翅協會邀請聯合國

由制定 CRC 施行法立法經過、CRC 施行

兒童權利委員會前主席 Japp E. Doek 來華

法推動歷程與面對的困難以及未來展望,

並晋見馬前總統,馬前總統表示,儘管我

予以整理與回顧。

國失去聯合國代表權,但仍可透過制定施 行法方式,讓公約成為國內法,以確保兒

貳、制訂兒童權利公約施行法立 法經過

少權益,並責成前內政部兒童局(組改後 業務移撥衛生福利部社會及家庭署)規 劃,加速以施行法方式推動 CRC 國內法化

一、NGO 倡議推動 CRC 施行法

之動力。

1992 年國內「國際終止童妓協會臺灣 協會」)等 NGO 開始推動簽署或加入 CRC

二、行政部門致力於落實並修正現行 法規

運動。2000 年「中華民國兒童人權協會」

1990 年代政府透過外交協助 NGO 出

也結合其他 27 個民間社團成立「臺灣加入

席各種國際會議,於國內外場合趁勢發

聯合國兒童權利公約推動聯盟」 ,藉以提升

聲。1993 年 3 月間外交部陳前部長金炎在

及改善國內兒童人權,NGO 並就我國加入

立法院首次公開宣示我國遵守 CRC 精

CRC 持續向聯合國進行遊說(註 1)。

神;1995 年 6 月陳前次長錫蕃函復「國際

委員會」(2009 年 7 月更名為「台灣展翅

2003 年後,部分 NGO 在歷次「兒童

終止童妓協會」負責人 Ron O’s Grady 表達

及少年福利法」修法中,逐步將公約的精

我國落實 CRC 內容並履行政府義務之意

神和原則納入修法提案,推動另一種 CRC

願與決心;1995 年 9 月發表聲明,重申我

國內法的方式,建立現行「兒童及少年福

國遵守 CRC 之精神與決心,呼籲各國審視

利與權益保障法」雛型。

我國無法簽署或加入 CRC 之不公平。1999

2009 年及 2011 年, 「公民與政治權利

年 11 月 20 日國際兒童人權日我國成立內

國際公約及經濟社會文化權利國際公約施

政部兒童局,為回應 NGO 關切我國加入

行法」 (下稱兩公約)及「消除對婦女一切

CRC 議題,首任局長劉邦富親赴外交部就

形式歧視公約」相繼以施行法方式在國內

加入 CRC 程序進行溝通與了解。但礙於外

推動,國際公約以施行法方式更具體落實

交困境,行政部門仍以完備國內法制為

社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

要,以 CRC 為藍本逐步修正兒少相關法

社會福利及衛生環境委員會第 1 次聯席會

規。

議,審查王育敏委員等 28 人擬具「兒童權

2003 年合併兒童及少年福利法,成為

利公約施行法草案」 。會中衛生福利部(下

兒少福利保障的主要法規,2011 年該法更

稱衛福部)說明,CRC 尚未經立法院審

大幅度納入 CRC 有關「權益」新概念並修

議,CRC 施行法先予通過,其法制程序,

正名稱為「兒童及少年福利與權益保障

似與國內其他施行法不同,經於立法院審

法」 ,包括身分、健康、安全、受教育、社

查會上討論(註 3) ,經審查會審議完竣,

會參與、表意、遊戲休閒與發展機會、擴

並於 2014 年 5 月 20 日完成三讀程序,經

大隱私權保障等權益,條文由 76 條增列至

總統於 2014 年 6 月 4 日公布,自 2014 年

118 條,該法逐步成為兒少權益保障之基

11 月 20 日起(聯合國兒童權利公約 25 週

本法律。

年)施行。

對於 NGO 倡議推動 CRC 施行法,行

參、兒童權利公約施行法推動情 形

政部門持保留態度,主要理由有二:兒少 法經多次大幅度修正,均以 CRC 為圭臬, 公約保障已落實於我國法制;我國甫通過

一、專責小組設置及推動(§6)

兩公約施行法,該公約亦載明兒少人權保 障。為求審慎,前內政部兒童局於 2013

依 CRC 施行法第 6 條(註 4)規定,

年 7 月委託國立中正大學進行「推動聯合

行政院應成立兒童及少年福利與權益推動

國兒童權利公約國內法化」研究並召開多

小組(註 5) (下稱行政兒權小組)定期召

次座談會,各界對於以施行法方式推動國

開會議,協調、研究、審議、諮詢並推動

內法仍有歧見(註 2) 。主管機關仍就各界

CRC 相關工作。

意見研議未來短中長程推動作法並訂定推

依行政院兒童及少年福利與權益推動

動期程,於相關法制如何具體落實,提出

小組設置要點,其幕僚作業由衛生福利部

可行之辦法,以具體維護兒童福利與權

(社會及家庭署)負責,每四個月召開,

益。值此之時,立法部門並提出具體草案。

並擬具落實 CRC 推動計畫,俾據以推動及 落實執行各項工作。該計畫內容涵蓋法規

三、立法院審查通過兒童權利公約施 行法

檢視、國家報告報告、教育宣導三項主軸,

2013 年 12 月 5 日立法院王育敏委員

(註 6)不定期召開諮詢會議,對政府部

等 18 人臨時提案「請行政院兒童及少年福

門落實 CRC 施行法操作流程提供實質建

利與權益推動小組,儘速研議推動兒童權

議,包括法規檢視作業流程、優先法規審

利公約國內法化具體措施」。2014 年 4 月

認機制、教育師資料庫建置作業、國家報

16 日立法院第 8 屆第 5 會期外交及國防、

告撰擬流程、申訴機制適法性等。

社區發展季刊

157 期

推動過程並視議題邀請專家學者、NGO

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中華民國 106 年 3 月


簡慧娟.吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

定,並建立政府與 NGO 中立的溝通平臺,

二、國家報告(§7)

經提報行政院兒權小組第 6 次會議同意, 參考兩公約經驗(註 8)邀請總統府人權

(一)撰擬國家報告

委員會委員(3 位) 、行政院兒權小組委員

依 CRC 施行法第 7 條(註 7) ,政府

(3 位) 、具國際合作交流經驗或熟悉公約

應於 CRC 施行後 2 年內(2016 年)完成

運作之專家學者(2 位)及 NGO 代表(2

CRC 首次國家報告,並依 CRC 施行法第 6

位),於 2016 年 4 月 8 日成立「兒童權利

條規定,向行政院兒權小組提出國家報告。

公約首次國家報告國際審查諮詢小組」 (10

依據國際人權文書-國際人權條約締

人小組(註 9)),由委員輪流擔任主席,

約國提交報告的形式和內容準則,各國際

研商並決定國際審查相關事宜,包括邀請

公約國家報告有其範定之大綱、內容與格

委員建議名單、國家報告作業流程建議、

式。為先了解相關規定及他國國家報告撰

國際審查會議場地、期程、議程、NGO 與

寫方式,社家署爰於 2015 年 4 月進行資料

兒少報告繳交作業等,各建議事項提報行

蒐集,7 月邀請相關機關、NGO 與專家學

政院兒權小組確認。

者共同參與訂定「兒童權利公約首次國家

諮詢會議委員對於秘書組所提諮詢事

報告撰寫流程」與部會分工。自 2015 年 7

項提出諸多建設性建議,經提報行政院兒

月起至 2016 年 8 月間,先就 CRC 首次國

權小組做成決議。其中也針對國家報告審

家報告期程、格式、權責分工召開 3 次諮

查過程是否採行與聯合國相同之進行方式

詢會議,其後經 18 場次國內審查會議、8

等議題進行討論,例如:對於 NGO 參與

場次公聽會及 7 場次定稿會議,完成國家

國際審查會議是否公開議題、如何提高兒

報告之撰擬。除定稿會議外,其餘各場次

少議題能見度又避免不慎揭發兒少隱私以

會議係由行政院兒權小組委員輪流主持,

及兒少報告如何提出等。目前國際審查會

邀請 NGO、專家學者及相關機關與會,歷

議籌備作業,業確認將邀請具 CRC 國家報

次修正稿件均公開於社會及家庭署(以下

告國際審查經驗及相關專業之國際獨立專

稱社家署)及 CRC 資訊平臺,並於 2016

家共 5 人,組成「中華民國兒童權利公約

年 10 月 5 日提報行政院兒權小組確認,同

首次國家報告國際審查委員會」擔任審查

年 11 月 9 日奉行政院正式核定,11 月 17

委員;並參考聯合國 CRC 國家報告流程訂

日舉辦「兒童權利公約首次國家報告發布

定作業期程,目前規劃於 2017 年 11 月辦

記者會」,邀請國內外專家共同向各界發

理國際審查會(註 10) 。

布。

三、法規檢視作業(§9) (二)國際審查籌備作業

依 CRC 施行法第 9 條(註 11)規定, 政府應於施行後 1 年內(2015 年)提出優

為使國際審查作業能符合聯合國規 社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

先檢視法規清單,3 年內(2017 年)完成

程」除於 CRC 施行法施行之第一年,先就

法規之增修或廢止及行政措施之改進,5

明顯違反兒少權益之虞之法規列入優先檢

年內(2019 年)完成其餘法規制(訂)定、

視法規清單外,並應於 2016 年 11 月前完

修正或廢止及行政措施改進。

成法律案之全面法規檢視。目前各單位檢

為於施行後一年內提出優先檢視法規

視結果,違法應修正者共引渡法第 2 條及

清單,法規檢視採三軌併行:首先,邀請

兒童及少年性剝削防制條例第 45 條,其餘

立法院等 4 院及行政院各部會建立「法規

經回復無違反,或未依前開流程引進外部

檢視流程」及「工作表」 ,由各級政府共同

檢視機制,確實有檢討空間。

進行檢視主管法規後,依限提報檢視成

四、研議申訴機制(§4)

果,檢視過程強調 NGO 及專家學者參與 的外部檢視機制;其次,委託國立中興大

依 CRC 施行法第 4 條(註 14)及第 6

學團隊進行兒少法規檢視,召開 4 場次焦

條第 1 項第 5 款規定略以,為避免兒童及

點團體蒐集各界意見,將成果與各部會逐

少年權利受到不法侵害,行政院兒權小組

條審認;其三,透過行政院兒權小組歷次

應接受涉及違反公約之申訴。 聯合國為使締約國落實 CRC,除依

會議之專案報告,併同進行法規檢視。 2015 年間的法規檢視作業,從立法

CRC 第 2 號一般性意見書鼓勵各國建立國

院、司法院、監察院、考試院與行政院各

家人權機構、兒童監察專員或類似獨立機

部會,乃至各縣市政府的全體動員下,從

構外,並於「設定來文程序之任擇議定書」

近 3,000 件與兒少相關之法規,歸納為 10

規範 CRC 申訴機制,賦予個人向聯合國申

類,就其中 30 部法規計 386 條進行討論,

訴的權利,依其前言意旨,兒少身為權利

經邀集學者專家、民間團體依其內容,歷

主體,因其身分之特殊性和依賴性,鼓勵

經多次審議,最後列入「優先檢視法規(註

各締約國建立適當機制,以使兒少得就侵

12)」計有 13 部法規共 18 條條文(註 13) ,

權行為提出申訴,在國內獲得有效救濟。

包括「民法」訂婚與結婚年齡,男女不同

有關人權公約申訴機制之創設,查各人權

年齡之差別、 「入出國及移民法」相關法規

公約施行法,僅 CRC 施行法及身心障礙者

對外籍或大陸籍父母與本國籍兒少是否與

權利公約施行法有所範定。

「親子不分離原則」相符合、 「廣播電視法」

衛福部就 CRC 申訴機制,於 2016 年

應擴大將少年納入保護主體、教育部主管

7 月 14 日召開「推動兒童權利公約施行法

法規增加「兒少表意權」及校園霸凌檢舉

第十一次諮詢會議」 ,會中專家學者多以對

者的個資保密、大法官解釋第 664 號對少

行政院兒權小組辦理申訴表示質疑,意見

年事件處理法「少年虞犯」的檢討等兒少

略以:以行政院兒權小組作為 CRC 申訴機

權益重要議題。

構,獨立性不足,不符 CRC 第 2 號一般性

依據「兒童權利公約法規檢視作業流 社區發展季刊

157 期

意見書所示獨立精神;與監察院受理並處 46

中華民國 106 年 3 月


簡慧娟.吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

理人權陳情案件有所扞格,其妥適性容有

保不違背兒童父母的意願而使兒童與父母

質疑空間;又現行 CRC 施行法未賦予行政

分離。但主管機關依據所適用之法律及程

院兒權小組調查權與處分權,權限不足。

序,經司法審查後,判定兒童與其父母分

案經提報行政院兒權小組第二屆第 1 次會

離係屬維護兒童最佳利益所必要者,不在

議,決議請衛福部就申訴管道、程序及效

此限。於兒童受父母虐待、疏忽或因父母

益等研議,評估由行政院兒權小組辦理違

分居而必須決定兒童居所之特定情況下,

反公約申訴案件之妥適性,研議修正 CRC

前開判定即屬必要。」 ,該條之基本原則為

施行法第 6 條相關規定。

兒少不與父母分離,惟其並非完全禁止兒 少與父母分離,乃係強調「分離」應具備

五、教育宣導(§6)

正當法律程序、正當理由、分離後兒少保

CRC 第 42 條規定,各締約國應以適

有與父母聯繫的權利。

當及積極方法,讓成人和兒童都能普遍知

經檢視現行有關外國人為我國兒少父

道 CRC 原則與規定,兒童權利委員會第 5

母,其申請居留、繼續居留、主管機關撤

號一般性建議(有關公約落實的一般性措

銷或廢止(永久)居留相關規定,仍有未

施)強調學校課程應納入 CRC 內容、及兒

盡符合 CRC 第 9 條規定意旨,部分專家及

少工作者接受培訓的重要性。CRC 施行法

NGO 建議將父母與子女是否有會面交往

6 條第 1 項第 1 款亦明定行政院兒權小組

之事實,納入是否准予繼續居留之要件,

應辦理公約之宣導與教育訓練。

以維護新移民家長與其子女之團聚權,相

我國 2015 及 2016 年間各級政府辦理

關情形說明如下:

CRC 教育訓練達 273 場次,調訓人數約 4

(一)依入出國及移民法第 31 條、大陸

萬 人 。 衛 福 部 並 建 置 CRC 資 訊 平 臺

地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或

(http://CRC.sfaa.gov.tw),另針對民眾、

定居許可辦法第 14 條,於居留期間,居留

兒少及公務員之需求,編印「兒童權利公

原因消失(如離婚確定) ,得准予繼續居留

約逐條要義」 、 「小於 18:聯合國兒童權利

之條件,係以取得未成年親生子女監護

公約兒童版」與數位學習教材,同時補助

權、受家暴經法院判決離婚等為限。惟實

地方政府與 NGO 辦理多元宣導活動。

務上,多有外籍配偶母親由於條件不符致 廢止居留許可遭強致出國。

肆、落實兒童權利公約之優先議 題與爭議

(二)入出國及移民法第 23 條與外國護 照簽證條例施行細則第 13 條第 1 項,均規 定外國人居留臺灣的條件必須依附本國籍

一、不與父母分離原則(§9)-尚有法 規未盡符合

父母、或依附本國籍配偶,惟不得依附本

CRC 第 9 條第 1 項規定「締約國應確

能依入出國及移民法第 31 條獲准繼續居

社區發展季刊

157 期

國籍未成年子女,導致許多新移民家長雖

47

中華民國 106 年 3 月


專題論述

留於臺灣,惟一旦離境後欲再度來臺,即

法院依該法處理之,係為維護虞犯少年健

受限於現行規定,而無從申請居留。

全自我成長所設之保護制度,尚難認其為

(三)入出國及移民法第 24 條對於外國

違憲。惟第 26 條第 2 款及第 42 條第 1 項

人為本國兒少之父母有曾經逾期停留、逾

第 4 款規定,將少年收容於少年觀護所及

期居留及有妨害善良風險行為者,移民主

裁定感化教育,限制經常逃學或逃家虞犯

管機關不予許可居留;入出國及移民法第

少年的人身自由,與憲法規定比例原則及

32 條、第 33 條,對於判處一年有期徒刑

保障少年人格權之意旨有違。就此,司法

確定之外國父母,移民主管機關撤銷或廢

院刻正研擬限縮虞犯類型,嚴格虞犯構成

止(永久)居留許可。對於國家安全、社

要件,並對施用毒品之虞犯等採「行政先

會治安維護與父母子女會面交往相互間之

行」制度。 此外,有關觸法兒少安置議題,目前

權益衡平考量,仍有討論空間。

司法及行政部門對安置處所仍有不同見

二、少年司法與被剝奪自由兒少保護 原則(§40、37)-行政、司法 先行意見待整合

解,尚待整合: (一)司法部門認為,按 CRC 第 37 條 第 2 款規定,對兒童之逮捕、拘留或監禁

CRC 第 40 條第 2 項第(a)款規定: 「任

應符合法律規定並僅應作為最後手段,基

何兒童,當其作為或不作為未經本國或國

此,對於有偏差行為之兒童,如確有調整

際法所禁止時,不得被指稱、指控或認為

成長之環境必要,得裁定安置輔導或感化

涉嫌觸犯刑事法律。」聯合國兒童權利委

教育,縱裁定感化教育,基於福利先行與

員會第 10 號一般性意見指出「刑法甚至通

比例原則之考量,宜先交付家庭式社會福

常地列入一些條款,將有流浪、翹課、出

利機構收容,提供必要之協助,若逕交付

走及其他行為的一些行為問題兒童列為罪

封閉式、實施生活管理之少年矯正機關執

犯,而這些問題行為往往是由於心理或社

行,除影響其個性發展外,且不易評估其

會經濟問題所致。尤其是,女孩和街頭兒

生活適應或情緒發展之問題,以擬定適性

童往往淪為被當作罪犯看待的受害者,此

之輔導策略,甚至易因機構化,而不利其

等也稱之為『身分罪』 ,這些行為如係成年

社會化。

人所為,並不被視為是犯罪。」委員會建

(二)行政部門認為,目前兒少安置機

議,締約國應廢除有關「身分罪」的條款,

構多屬非封閉式機構,對於兒少偏差行為

依法對兒少和成年人實行平等待遇。

之約束效果十分有限,輔導密度不如封閉

我國大法官釋字第 664 號雖已認為,

式矯正學校顯著。實務上,受安置之兒少

對少年事件處理法第 3 條第 2 款第 3 目規

仍會有適應不良或偏差行為出現,甚至逃

定,經常逃學或逃家之少年,依其性格及

離安置處所等情況,衡酌現有兒少安置機

環境,而有觸犯刑罰法律之虞者,由少年

構輔導人力嚴重不足及專業人力高流動率

社區發展季刊

157 期

48

中華民國 106 年 3 月


簡慧娟.吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

之實務困境,另感化教育少年為多次觸

路內容之管理與不法行為之處置,由各法

法、嚴重偏差行為或經撤銷保護管束、安

令規定之主管機關依權責處理。任何人如

置輔導等個案,其已歷經地方政府相關輔

在網際網路上散布或傳送猥褻或兒少性交

導無效而進入司法系統,因此,將有偏差

易等內容,民眾可向警方舉證檢舉。傳送

行為或裁定感化教育之兒少交付兒少福利

的網路內容如有害兒少身心健康,未採取

機構,除嚴重排擠一般兒童少年保護案件

明確可行之防護措施,或未配合網際網路

安置資源外,更不利是類司法兒少最佳利

平臺提供者之防護機制,使兒少得以接取

益之維護。感化教育之兒少仍以於封閉式

或瀏覽,則由社政主管機關核處。NGO 質

機構或學校優先矯正其行為較為適宜,惟

疑此一機制中,對於外國網站或 APP 取締

可檢視感化教育制度現況,改善教育專業

能力;又 APP 類型多元難以分級,且單純

不足且資源困窘等情形,增編少年矯正學

分級無法完全避免兒少接取不當內容,如

校社工師、心理師、或納入行為治療、諮

何要求業者自律或採取技術填補分級制度

商輔導、社會工作、特殊教育等專業領域

之不足,與主動查察之困難;以及網路分

人員,以能增強目前少年矯正機構之功

工影響取締時效,均有待努力。 (三)在兒少遊戲權部分,或有認為遊

能,進而提供適性輔導。

戲安全規範各場所附設兒童遊戲場種類繁

三、獲得適當訊息/傳播媒體(§17) 遊戲權與設施安全(§31)-實務 落實與觀念宣導待加強

多,各場所附設兒童遊戲場主管機關紛

(一)有關電影片分級審議委員組成,

童人數達 4 萬 697 人,約占同齡兒童人口

NGO 建議,除現行電影、兒少保護、兩性

的 1.28%,在現行共融式遊樂設施未能普

平權、法律等團體代表外,亦應納入兒少

及的情形下,這些身障兒童的遊戲權未獲

代表。就此,行政機關考量審議時段正值

得應有的重視,除不符 CRC 規定外,亦違

兒少上課時間,將影響其受教權;又分級

反身心障礙者權利公約相關規定。

歧,致管理有漏洞,建議應有強化機關整 合;另外,目前臺灣 14 歲以下身心障礙兒

審議以多數決決定分級,屬行政處分,倘 業者因不服行政處分提出訴願訴訟,屆時

伍、未來挑戰與展望

將使兒少面臨判決爭議;且若影片為輔 12、輔 15、限制等級內容,將恐對參與分

檢視 CRC 施行法法定應辦事項,2 年

級之兒少生、心理造成傷害,經評估不宜

來在各界努力下逐一完成,2017 年預定籌

納入兒少代表。惟除實際與會審議外,是

辦國際審查會議,透過獨立審查機制來檢

否有其他蒐集兒少意見之機制或有檢討空

視我國落實 CRC 保障事項(不足) ;續辦

間。

行政命令案及行政措施之法規檢視作業;

(二)我國對於應用軟體 APP 與網際網 社區發展季刊

157 期

各權責機關完成優先法規修法作業;擴大 49

中華民國 106 年 3 月


專題論述

教育宣導範圍,將 CRC 新概念廣泛並且向

要參考國際指標開發本土化指標並進行調

下扎根;與 NGO 共同辦理兒少培力課程,

查,建構與國際一致的兒少福祉與權益統

提升我國兒少參與能力。此外,依據各界

計指標,以利我國進行跨國比較,藉以了

於法規檢視及國家報告撰擬過程中所提違

解國內兒少福祉與權益與國際水平的相對

反規定或落實不足之處,依法規優先性最

性,以為政策檢討依據,俾建立更為周全

快應於 2017 年完成修法或改善作業;此

且友善兒少的福利環境。期待蒐集經濟合

外,回顧近年各界在 CRC 國內法化過程

作暨發展組織(簡稱 OECD)國家兒童及

中,對我國兒少政策發展提出諸多建議,

少年健康福祉與權益面向指標,研發本土

摘述如下,作為下一階段政府與 NGO 共

化監測指標,從生活、健康、教育、家庭、

同努力方向:

福利等面向,建置本土化友善兒少發展環 境監測指標,並進行調查統計分析。

一、建立具獨立性之兒童監察制度 三、持續爭取加入聯合國 CRC

依我國憲政體制,兒少權益受到不法 侵害時,得向監察院提出陳情(註 15),

我國雖非聯合國之會員國,但查 CRC

目前監察人權保障委員會有 29 名委員,惟

亦有以非會員國身分成為公約締約國之

各界仍期待我國可建立參考如愛爾蘭、波

例,如西太平洋的諾魯,早於 1994 年加入

蘭、挪威等國,依法設置獨立、專責兒少

聯合國會員國前,先於 1989 年加入 CRC;

人權的兒童監察使,影響政府制定與推動

此外,第 194 個會員-巴勒斯坦亦非屬聯

政策,並確保任何有關兒少決策均符合兒

合國會員國,這些實例,對於我國爭取成

童最佳利益原則。期待兒童監察使(制度)

為正式締約國甚為期待。除於國內持續推

除結合傳統的監察陳情及調查職權之外,

動 CRC 外,亦期待將我國自主承諾並落實

更具有「促進兒童權益與福利」之重要功

CRC 的成就,可獲國際認同與支持。

能。

(本文作者:簡慧娟為衛生福利部社會及 家庭署署長;吳慧君為衛生福利部社會及

二、進行全面、定期、具國際比較性 之兒少統計調查

家庭署兒少福利組福利規劃科科長) 關鍵詞:兒童權利公約、國際公約、施行 法、兒少權益

友善兒少福祉與權益涉及面向甚廣, 我國目前尚未有全面量化評估指標,有必

註

註 1:詳臺灣加入聯合國兒童權利公約推動聯盟「兒童人權無國界-臺灣加入聯合國兒 童權利公約說帖」 。

社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


簡慧娟.吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

註 2:支持施行法理由:以推動施行法具有國際宣示意義;且已有前例,立法效率高; 藉由施行法通過,促使行政部門共同檢討兒少法規體系,有助於兒少法制進步。 反對施行法理由:認為國家立法為主權象徵,公約輕易國內法化,亦造成主權錯 亂,且 CRC 尚未批准,將產生施行法和國內法適用爭議,另我國非締約國仍無法 落實 CRC 程序規定,通過施行法亦無助於解決此一困境;又聯合國未有正體中文 版,CRC 規範恐因文意造成引用誤解;公約實效化所需資源龐大,有行政效益爭 議,且恐排擠現有推動業務之人力與行政資源;以及在現行法規已有規範及維護 法的安定性前提下,另立新法,可能因法令過多導致適用爭議;由國際情勢與兩 公約、CEDAW 經驗評估,NGO 期待透過存放公約過程參與 CRC 有其難度。 註 3:多數委員定位本案為國內法律案而非條約案,無須遵循 CEDAW 推動施行法前應 先完成公約簽署,或公約經行政院核轉立法院完成議決程序,無法制衝突之疑義 。 (參立法院第 8 屆第 5 會期外交及國防、社會福利及衛生環境兩委員會第 1 次聯 席會議紀錄) 註 4:第 6 條規定行政院為推動本公約相關工作,應邀集學者專家、NGO 及相關機關代 表,成立兒童及少年福利與權益推動小組,定期召開會議,協調、研究、審議、 諮詢並辦理下列事項:一、公約之宣導與教育訓練。二、各級政府機關落實公約 之督導。三、國內兒童及少年權利現況之研究與調查。四、國家報告之提出。五 、接受涉及違反公約之申訴。六、其他與公約相關之事項。前項學者專家、NGO 及相關機關代表之人數不得少於總數二分之一;任一性別不得少於三分之一。必 要時,並得邀請少年代表列席。 註 5:立法院第 8 屆第 3 會期第 15 次會議制定衛生福利部社會及家庭署組織法時,通過 附帶決議: 「為落實跨部會保障兒童及少年之福利與權益,行政院應成立「兒童及 少年權益促進委員會」 ,並由行政院院長擔任召集人,以規劃及處理跨部會兒少政 策及事務執行」 。本部擬訂「行政院兒童及少年福利與權益推動小組設置要點」草 案,並奉行政院 103 年 1 月 29 日核定,於 103 年 5 月 30 日召開第 1 次會議。因 應 CRC 施行法第 6 條規定,該小組於 103 年 11 月 25 日修正行政院兒權小組設置 要點增列「兒童權利公約及其施行法之協調、研究、審議及諮詢並辦理相關事項 」等任務,及少年可列席會議等相關文字。 註 6:參與 CRC 施行法推動過程,主要聯盟與團體包括:財團法人台灣兒童家庭扶助基 金會、「臺灣兒童權利公約聯盟」(由財團法人兒童福利文教基金會等 13 個 NGO 籌組) 、 「兒童權利公約民間間監督聯盟」 (社團法人臺灣少年權益與福利促進聯盟 與福利等 6 個 NGO 籌組)。 註 7:第 7 條 社區發展季刊

政府應建立兒童及少年權利報告制度,於本法施行後二年內提出第一次 157 期

51

中華民國 106 年 3 月


專題論述

國家報告,其後每五年提出國家報告,並邀請相關專家學者及 NGO 代表審閱,政 府應依審閱意見檢討、研擬後續施政。 註 8:經查法務部兩公約首次國家報告係於 101 年 1 至 4 月期間由總統府人權諮詢委員 會(以下簡稱府人權委員會)委員協助審查國家報告定稿。惟為了儘速正確完成 國際審查程序的準備工作,並保持資訊的公開與籌備作業的透明度,有必要成立 一個工作小組,專責處理與國際審查會議籌備之有關事項,不宜由府人權委員會 負責如此繁雜而細項的工作。當時兩公約施行監督聯盟一再質疑由法務部(公部 門)擔任國際審查秘書處的中立性與獨立性,復以府人權委員會委員認為上開秘 書處雖應由法務部擔任,但應成立一個秘書處諮詢委員會,爰經府人權委員會決 議後於 2011 年 5 月成立該諮詢委員會,成員包括 3 名府人權委員及 4 名民間社會 代表,黃默教授則擔任不具表決權的總顧問,由該諮詢委員會(7 人小組)來指導 與監督秘書處(法務部)及政府辦理國際審查會議。 註 9:10 人小組成員包括:總統府人權諮詢委員會代表(黃委員默、黃委員俊杰、彭委 員淑華) 、行政院兒權小組委員會代表(何委員素秋、陳委員麗如、劉前委員邦富 )、熟悉公約運作之專家學者代表(郭法官銘禮、鄧教授衍森) 、民間團體代表( 臺灣兒童權利公約聯盟林代表沛君、兒童權利公約民間監督聯盟葉代表大華)。 註 10: 2016 年 12 月提送審查委員國家報告英文版。2017 年 3 月提送審查委員 NGO 報 告,5 月提送審查委員兒少報告,7 月審查委員產出問題清單,8 月權責機關回 復問題清單,11 月 19 日假公務人力發展中心福華國際文教會館辦理國際審查會 議。 註 11: 第 9 條明定各級政府機關應依公約規定之內容,就其所主管之法規及行政措施於 本法施行後一年內提出優先檢視清單,有不符公約規定者,應於本法施行後三年 內完成法規之增修或廢止及行政措施之改進,並應於本法施行後五年內,完成其 餘法規之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。 註 12: 所稱「優先」係參考聯合國兒童權利基金會所出版的「Handbook on Legislative Reform: Realising Children’s Rights」 (p65)將法規分成三大類:直接涉及兒少的 中央法規(技術上則以法規資料庫搜尋關鍵字進行);法律用語不一定有兒少, 但對兒少具有影響之中央法規;其他所有涉及兒少之地方法規。因此,優先法規 檢視範圍原則以第一類為先,其餘列入下階段之全面法規檢視作業。又檢視清單 係指各界關注且具優先檢視之法規,至未來研修方向(修正、廢止、維持現行) 則由各權責機關邀集民間團體或專家學者等另行研議。檢視後不具「優先檢視」 的法規,納入 2016 年-2019 年全面檢視法規。 註 13: 少年事件處理法第 3 條(司法院) 、入出國及移民法第 23、24、31、32、33 條、 社區發展季刊

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簡慧娟.吳慧君

兒童權利公約推動歷程與未來挑戰

臺灣地區與大陸地區人民關係條例第 65 條(陸委會) 、大陸地區人民在臺灣地區 依親居留長期居留或定居許可辦法第 14 條第 2 項及第 3 項(內政部) 、校園霸凌 防制準則第 12 條、兒童及少年福利與權益保障法第 41 條、十二年國民基本教育 課程審議會組成及運作要點第 7 條(教育部) 、民法第 973、980 條(法務部)、 刑法第 286 條(法務部) 、衛星廣播電視法修正草案第 28 條(國家通訊傳播委員 會) 、廣播電視法第 21 條(國家通訊傳播委員會) 、廣播電視法修正草案第 34 條 之 1(國家通訊傳播委員會) 、外國護照簽證條例施行細則第 13 條第 1 項(外交 部)。 註 14: 第 4 條明定各級政府機關行使職權,應符合公約有關兒童及少年權利保障之規定 ,避免兒童及少年權利受到不法侵害,並積極促進兒童及少年權利之實現。 註 15: 查監察院第 4 屆及第 5 屆人權保障委員會(至 2016 年 6 月 30 日止)監察委員共 計調查與人權問題相關者 1,838 案,其中涉兒少人權案件者共計 126 案(占 6.86% ) ,其中因機關涉有違法或失職情事而經監察院糾正者計 79 案、因公務人員涉有 違法或失職行為而經彈劾者計 7 案、經糾舉者計 1 案。

參考文獻 立法院(2014)。立法院公報第 103 卷第 28 期。 施慧玲、廖宗聖、陳竹上(2014) 。推動聯合國兒童權利公約國內法化。衛生福利部社會 家庭署。 落實兒童權利公約推動計畫(2014) 。衛生福利部。 郭銘禮(2013) 。初次國家人權報告之撰寫與審查的初步檢討與展望,臺灣人權期刊第二 卷第一期。 陳竹上(2014) 。由《兒童權利公約》探討外籍配偶離婚後親權行使之困境與突破。新世 紀智庫論壇第 68 期。

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

兒童權利公約之後: 臺灣兒少福利發展 葉肅科.周海娟

對象主要是失去家庭而需要保障的兒童、

壹、前言

孤兒與棄兒。在中國,兒童福利的理念由 兒童時期是我們生命歷程的第一個階

來已久,淵遠流長。在西方,則可溯至 1601

段,也是個人人格發展的奠基期,更是國

年,英國女王「伊莉莎白濟貧法」(The

家未來發展之所繫。因此,世界各先進國

Elizabeth Poor Law)中開始使用「兒童保

家莫不重視兒童人權,也提出許多有關保

育」一詞;1909 年,美國羅羅斯福總統

障兒童權利的福利措施(葉肅科,2002:

(Theoder Roosevelt)召開第一次白宮會

48)。兒童人權(Children's rights)是指:

議,正式採用「兒童福利」這個名詞(蔡

兒童享有的各項權利,是人權的一部分。

漢賢,2000: 328) 。根據 1959 年聯合國「兒

兒童人權強調對未成年人的特別保護與關

童權利宣言」的說法,舉凡以促進兒童身

愛。1989 年,在聯合國簽署的《兒童權利

心健康、發展正常人格與提升生活福祉為

公約》(Convention on the Rights of the

目的之各種努力與事業,都屬於兒童福

Child,簡稱 CRC)中,它將「兒童」一詞

利。然而,兒童福利的涵義卻可能因為各

定義為「所有年齡未滿十八歲的人」 。其釋

國經濟、政治、文化與社會之差異而有所

義範圍十分廣泛,有「允許兒童擁有自決

不同(葉肅科,2002: 48-49)。

行為的意志」之說,也有「保障兒童免受

1973 年與 1989 年,臺灣分別制定「兒

身體、心理虐待」之講法,而其他定義則

童福利法」與「少年福利法」。1989 年,

包括兒童獲得關愛與撫養之權利(維基百

聯合國通過「兒童權利公約」 (CRC) ,揭

科,2016) 。

示各簽約國應重視的兒童與少年基礎權利

根據我國《社會工作辭典》之說法,

之準則。1995 年,臺灣也向國際社會宣

兒童福利(Child Welfare)源於中古時代的

示:願遵守「兒童權利公約」 ,以凸顯兒少

慈善事業。早期,是屬於救濟性質,照顧

權益是我國福利政策中的重要一環。2003

社區發展季刊

157 期

54

中華民國 106 年 3 月


葉肅科.周海娟

兒童權利公約之後:臺灣兒少福利發展

年,在民間兒童福利團體的倡導下,立法

國際公約不僅是世界潮流,也往往被

院將原本各自分立的「兒童福利法」與「少

看作衡量一個國家社會發展的重要指標。

年福利法」整合成「兒童及少年福利法」

如果回顧兒童權利的發展歷史,則可得

(簡稱「兒少法」) (葉大華,2012) 。因應

知:在國際聯盟的年代,國際已開啟有關

時代發展趨勢之需要,「兒童及少年福利

兒童權利之討論。1924 年 9 月 26 日,國

法」歷經多次的修正。2011 年 11 月 30 日,

際聯盟通過「日內瓦宣言」 。該宣言算是人

公布修正為「兒童及少年福利與權益保障

類歷史上第一份與兒童權利直接相關的國

法」,條文從原有的 76 條增列至 118 條。

際文件,其中,明列出兒童應受保障的基

除了回應各界需求、加強福利服務措施

本權利項目。1959 年 11 月 20 日,聯合國

外,並以聯合國兒童權利公約為目標,增

大會通過「兒童權利宣言,更進一步的為

訂身分、健康、安全、受教育、社會參與、

兒童權利提供保障。然而,這兩份文件都

表意、福利與被保護,以及享有適齡、適

屬於宣示性質,對於簽署國並不具拘束

性之遊戲休閒與發展機會等權益措施,並

力。直到 1979 年,波蘭首次提出為兒童制

將各項基本權益法制化。其次,為了讓兒

定國際公約的想法。此時,CRC 才開始正

童福利能與國際接軌,展現出我國落實聯

式獲得聯合國的討論。在公約協商的過程

合國兒童權利公約之努力,乃於 2014 年 6

中,雖然各國對於 CRC 的必要性均有普遍

月 4 日公布「兒童權利公約施行法」 ,並從

的共識,但是,對於各項權利的內涵與保

2014 年 11 月 20 日起施行「世界兒童人權

障範圍卻存有許不同的歧見,致使公約從

日」 。「兒童權利公約施行法」明確賦予兒

開啟草案協商 10 年後,才在兒童權利宣言

童權利公約具有國內法之效力,各級政府

屆滿 30 周年之際獲得通過。因此,不管各

機關在行使職權時,也應落實符合公約有

國的文化背景或對於兒童的傳統觀念怎

關兒童及少年權利保障之規定(衛生福利

樣,CRC 係代表國際共識,也是兒童權利

部,2016) 。為了方便我們對 CRC 的討論,

保障的最低標準。在此一節裡,我們將概

本文將先從國際公約的視野切入以介紹

述 CRC 的發展與內涵,並說明為何臺灣要

CRC,並說明為何臺灣要加入 CRC 的理

加入 CRC 的理由(兒童福利聯盟文教基金

由。其次,我們從歷史發展的角度來探討

會 , 2014a ; 黃 源 協 、 蕭 文 高 , 2012:

國內兒童及少年福利與權益保障法之發

210-212 ; 衛 生 福 利 部 社 會 及 家 庭 署 ,

展。最後,本文則試圖針對臺灣兒少福利

2016a) :

輸送的評估檢視與未來展望進行討論,並

一、兒童權利公約簡介

對我國的兒少福利發展提出更具體務實的

1989 年,為了讓「兒童權利宣言」能

幾點建議。

具備拘束力,聯合國大會乃通過「兒童權

貳、兒童權利公約:國際潮流 社區發展季刊

157 期

利公約」 (CRC) ,對各締約國具有法令的 55

中華民國 106 年 3 月


專題論述

約束力。在近代兒童權利的發展史上,聯

法定監護人之種族、膚色、性別、語言、

合國大會通過的 CRC 可說是一項重要的

宗教、政治或其他見解、民族、族裔或社

里程碑。此份公約除了是締約國最多、最

會背景、財產、身心障礙、出生或其他身

具普世性的國際公約之外,更重要的是:

分地位之不同而有所歧視。」該原則強調

它確立一項劃時代意義的人權標準,亦

機會均等,任何一位兒童都應享有適足生

即:兒童是權利的主體,而非國家、父母

活水準的同等機會,不得遭受任何有形或

的附屬品。過去,我們常將兒童看作需要

無形的歧視或懲罰。

被保護或關注的客體來對待。然而,現今, (二)兒童最佳利益

在現代社會中,似乎已不符合公約的規範 標準。藉由這一份 CRC,國際社會乃向兒

公約第 3 條第 1 項指出: 「所有關係兒

童承諾會盡最大的力量以保護兒童免於暴

童之事務,…均應以兒童最佳利益為優先

力傷害、保障其發聲的權利,讓每一位兒

考量。」此一原則是針對由公私社會福利

童都有機會發展其潛能,並為將來的成年

機構、法院、行政機關或立法機關之作為

生活預做準備(兒童福利聯盟文教基金

或決定。

會,2014a) 。 (三)生存與發展權

CRC 全文共計 54 條,其中,超過 40 項的條文是就兒童的公民、政治、經濟、

公約第 6 條揭示:國家應「承認兒童

社會與文化等權利項目加以規範,內容涵

有與生俱有之生存權利」 ,以及「應盡最大

蓋兒童最佳利益為一優先考量的權利、不

可能確保兒童之生存與發展。」在此,發

受歧視的權利、兒童生存與發展權、身分

展權不僅是指身體健康,還包括:心理、

權、兒童表示意見且該意見應獲得考量之

情緒、認知、社會與文化方面的發展。

權利、思想與信仰自由權、受教權、隱私 (四)意見表達與參與權

權、社會安全應受保障之權利、司法保障

公約第 12 條規定:國家「應確保有形

權、家庭權、休息與休閒之權利等(兒童

成其自己意見能力之兒童有權就影響其本

福利聯盟文教基金會,2014a)。 CRC 已獲得世界各國普遍的認同,就

身之所有事物自由表示其意見,其所表示

公約的解釋來說,聯合國兒童權利委員會

之意見應依其年齡與成熟度給予適當的看

提出四項普遍的指導原則(兒童福利聯盟

待。」此一原則的主要觀點在於:兒童有

文教基金會,2014a;黃源協、蕭文高,2012:

權表達其心聲,其意見應獲得認真的考

210-211) :

慮,尤其是對兒童有影響的司法或行政程 序事項。

(一)禁止歧視他人

此外,值得注意的是:較諸其他同樣

公約第 2 條規定: 「不因兒童、父母或 社區發展季刊

157 期

為兒童提供保障的權利公約,例如:消除 56

中華民國 106 年 3 月


葉肅科.周海娟

兒童權利公約之後:臺灣兒少福利發展

對婦女一切歧視公約,在具體實踐上,CRC

而,歷史事實告訴我們:即使臺灣不是聯

尤其強調兒童的成長是一個漸次邁入成年

合國的會員國,但是,我們向來都致力於

的過程,兒童的獨立性會隨著兒童各方面

遵守國際社會規範,並自發性的宣示遵循

能力的發展而逐漸提升。所以,各國相關

國際公約的相關規定。2009 年,立法院通

法令應確保對於兒童逐漸發展之能力的尊

過批准人權兩公約: 「公民政治權利國際公

重,以確實體現兒童作為權利主體的理念。

約」(International Covenant on Civil and

要言之,CRC 反映出現代社會對兒童

Political Rights),以及「經濟社會文化權

應有的新觀念:兒童不僅是獨立的個體,

利國際公約」(International Covenant on

也是能主動為自己爭取權利者。透過 CRC

Economic, Social and Cultural Rights)。

之制定,全球兒童都能享有這些權利並獲

2014 年,我國更決定將 CRC 國內法化,

得保障。總之,CRC 至少有六個特質(黃

落實其保障兒少福利與權益之精神。基於

源協、蕭文高,2012: 211-212) :(一)強

底下的四點考量,臺灣確實有加入 CRC 並

調公平性的重要; (二)著重基本人權與人

制定 CRC 施行法的必要(兒童福利聯盟文

格尊嚴; (三)支持家庭功能的實踐; (四)

教基金會,2014a):

尊重兒童的意見表達與發展權; (五)禁止 (一)為國內兒童法律規範之地位提供國際

歧視他人或差別待遇; (六)將公約納入國 內相關法令。此外,CRC 的最高宗旨在強

基準

調:家庭、國家與國際社會都應致力於營

CRC 是歷經各國長期的討論之後所

造一個以兒童最佳利益與最高福祉為目標

獲得的國際共識,也是人類歷史上首次結

的生活環境。換言之,CRC 凸顯出兒童福

合公民政治權利,以及社會文化經濟權利

利與權益保障的四個發展趨勢: (一)從家

之國際公約。對於兒童福利與權益保障而

務事轉向國家與國際社會的共同責任;

言,它可說對推進與形塑兒童在國內法律

(二)從差別待遇到機會均等; (三)從生

規範中的地位提供了一個國際的基礎標

存權到發展權;以及(四)由附屬地位到

準。

獨立個體。 (二)CRC 明確凸顯兒童權利是基本人權

二、為何臺灣要加入 CRC?

CRC 的各項權利項目之規範要件容

關於臺灣為何要加入 CRC 的原因,可

有不同,落實結果當然也不一致。譬如說,

能出現兩種質疑的聲音。首先,有人或許

CRC 第 4 條即指出:兒童經濟、社會與文

會問:臺灣並非聯合國會員,為何還要簽

化權利項目的落實應端視「各國最大可用

署聯合國 CRC?對於兒童福利的權益事

之資源,並視需要,在國際合作架構下採

項,臺灣不是早已訂有兒童及少年福利與

取該等措施」 ;部分兒童權利是依據兒童成

權益保障法,幹嘛還需加入 CRC 呢?然

長過程中「各發展階段之能力」而有不同

社區發展季刊

157 期

57

中華民國 106 年 3 月


專題論述

程度的保障,或由父母提供不同程度之引

來,在社會變遷與國際潮流的衝擊與影響

導,第 14 條即規定: 「締約國應尊重父母

下,臺灣的兒少福利發展已逐漸從貧困無

及於其他適用情形下之法定監護人之權利

依的兒童福利救濟服務擴展為一般兒童的

與義務,以符合兒童各發展階段能力的方

身心健全發展,也從消極的對不幸兒童家

式指導兒童行使其權利。」然而,CRC 明

庭生活給予扶助、收容、寄養與保護等轉

確凸顯兒童權利是基本人權,而非施予兒

化成積極的對一般兒童提供健全人格之培

童的慈善或恩惠。

養、文康育樂之拓展、托育教保之服務, 以及親職教育之推廣等。在這一節裡,我

(三)協助國人更加瞭解兒童權利的實質內

們將逐一審視這些相關法規如何回應此公

約而有的法規制定、修正、政策綱領擬訂,

除了法令與政策的層面之外,CRC 可

以及兒童及少年福利與權益障法、CRC 施

為國內民間團體、實務工作者、教育工作

行法之訂定等(黃源協、蕭文高,2012:

者、學術研究者提供一個方向與基準,藉

267-286;葉肅科,2002; 49-54):

以協助國人更加瞭解兒童福利與權益保障 的實質內涵。

一、兒童及少年福利與權益保障法

(四)加入 CRC 對提升臺灣國際人權地位具

(一)歷史沿革

有重要意義

通常,兒童及少年在保護、福利措施

人權是普世的價值,也是確保弱勢族

與相關需求上,多半有其一致性與連續

群實踐公平正義的基石。透過聯合國兒童

性。況且,聯合國 CRC 與其他國家的立法

權利委員會對於公約內容所公布之解釋,

體制,也甚少有以年齡區隔立法之情事。

可使 CRC 的內涵與時俱進。同時,該委員

為了強化政府與民間機構、團體對兒童及

會針對各國有關公約的落實狀況與相關問

少年之保護工作,並落實對兒童及少年福

題,也可能提供必要的指導與監督。顯然

利之照顧或保障,實有必要將「兒童福利

的,這對臺灣兒童國際人權地位之提升將

法」與「少年福利法」二法加以整合(陳

具有重要的意義。

武雄,2003) 。2003 年 5 月, 「兒童福利法」 與「少年福利法」合併為「兒童及少年福 利法」。2011 年 11 月 11 日,更大幅度的

參、兒童及少年福利與權益保障 法:國內發展

修正與增訂條文(全文從 75 條增加到 118 條) ,並且更名為「兒童及少年福利與權益

兒童及少年福利與權益保障之發展與

保障法」。2015 年 12 月 16 日,最近一次

當時臺灣經濟、社會文化背景,以及國人

的兒童及少年福利與權益保障法修正公

對兒童人權理念之看法密切相關。近年

告。目前,該法的全文計有 7 章 118 條。

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


葉肅科.周海娟

在此,我們將 1993 年至 2015 年臺灣兒童

兒童權利公約之後:臺灣兒少福利發展

如下(參見表 1) 。

及少年福利與權益保障法的修法沿革摘要

表1

1993 年至 2015 年臺灣兒童及少年福利與權益保障法的修法沿革

年代/法案 法源依據 1993/ 兒 童 及 少年 福 1.總統華總一義字第 09200069700 號令制定公布全文 75 條; 利法 2.自公布日施行, 「兒童福利法」及「少年福利法」合併修正為 本法。 2008/ 兒 童 及 少年 福 總統華總一義字第 09700053471 號令修正公布第 30、58 條條文。 利法第一次修正 2008/ 兒 童 及 少年 福 總統華總一義字第 09700147761 號令修正公布第 20 條條文。 利法第二次修正 2010/ 兒 童 及 少年 福 總統華總一義字第 09900117321 號令增訂公布第 50-1 條條文。 利法第三次修正 2011/更名為「兒童及 1.總統華總一義字第 10000267831 號令修正公布名稱及全文 118 少年福利與權益保 條。 障法」 2.除第 15~17、29、76、87、88、116 條條文自公布六個月後施 行,第 25、26、90 條條文自公布三年後施行外,其餘自公布 日施行。 2012/ 兒 童 及 少年 福 1.總統華總一義字第 10100177941 號令增訂公布第 54-1 條條文。 利 與 權 益 保 障 法 第 2.中華民國 102 年 7 月 19 日行政院院臺規字第 1020141353 號 一次修正 公告第 6 條所列屬「內政部」之權責事項,自 102 年 7 月 23 日起改由「衛生福利部」管轄。 2014/ 兒 童 及 少年 福 1.總統華總一義字第 10300008981 號令修正公布第 33、76 條條 利與權益保障法第 文。 二次修正 2.增訂第 90-1 條條文。 2015/ 兒 童 及 少年 福 總統華總一義字第 10400140911 號令修正公布第 24、88、92 條 利 與 權 益 保 障 法 第 條文。 三次修正 2015/ 兒 童 及 少年 福 1 總統華總一義字第 10400146751 號令修正公布第 7 條條文; 利與權益保障法第 並增訂第 33-1、33-2、90-2 條條文。 四次修正 2.除第 33-2 條自公布後二年施行,第 90-2 條第 1 項自公布後三 年施行,第 90-2 條第 2 項自公布後五年施行外,其餘自公布 日施行。 資料來源:全國法規資料庫,(2016), 〈兒童及少年福利與權益保障法〉 , http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawContent.aspx?PCODE=D0050001 搜尋時間:1051229。

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

少保護與權益維護所扮演的角色。 (二)主要特色

我國的兒童及少年福利與權益保障法至少

二、兒童及少年福利與權益保障法施 行細則

有十二項重要變革與主要特色(黃源協、

2004 年 6 月,兒童及少年福利與權益

較諸修正前的「兒童及少年福利法」,

蕭文高,2012: 234-236) :

保障法施行細則訂定發布,全文 24 條,並

1.不再僅是將兒少視為需要被照顧與

自發布日起施行。其後,歷經三次的修正

保護的客體或弱勢者,而是進一步將兒少

:2012 年 7 月,第一次修正發布名稱(將

看作獨立自主的個體,承認他們具有一般

原名稱: 「兒童及少年施行細則」更名為:

人該有的權益保障;

「兒童及少年福利與權益保障法施行細則

2.較諸消極的「照顧與保護」 ,新法更

」)與全文 25 條,並自發布日起施行;2015 年 4 月,依據衛生福利部授家字第

強調兒少的公民權與社會權; 3.體現無國界的兒童權利保障,更符

1040600111 號令第二次修正發布第 9 條條 文;2015 年 11 月,依據衛生福利部授家

合國際兒童人權的發展趨勢; 4.擴大目的事業主管機關的範疇與權

字第 104060160 號令第三次修正發布第 6

責,有助於兒少福利與權益保障的整合性

、7、10、12 條條文(全國法規資料庫,

服務之推動;

2016)。

5.引入居家托育服務的管理措施,避

三、中華民國建國一百年社會福利政 策綱領

免非專業照顧可能引發的意外或不幸事 故; 6.訂定收出養媒合的必要作為,避免

2011 年,行政院在「中華民國建國一

販嬰情事發生;

百年社會福利政策綱領」中揭示:我國社

7.擴大兒少保護通報與保護的責任

會福利政策係基於憲法保障國民基本人權

人,促使防護網更加嚴密;

之精神;2009 年,立法院通過、總統簽署

8.賦予媒體與網際網路保護兒少之責

批准的聯合國人權兩公約,更促使我國社

任,以避免對兒少之成長造成負面影響;

會福利發展進一步與國際接軌,期使我國

9.確保參與建教合作之少年勞動權

的社會福利體系能真正符合時代趨勢與民

益,以落實保障建教生權益與福利;

眾需要。據此,政府乃秉持憲法與國際人

10.為了維護兒童及少年人身安全,應

權公約之基本精神,定期檢視時空環境變

防範非適任者參與兒少福利機構的經營;

遷,適時調整現行社會福利政策,並以「邁

11.規範各機關應整合資源,提供就

向公平、包容與正義之新社會」作為建國

學、就業等服務,以增進其社會化;

百年的社會福利政策綱領之願景,而已社

12.在相當程度上,肯定社會工作在兒 社區發展季刊

157 期

會救助與津貼、社會保險、福利服務、健 60

中華民國 106 年 3 月


葉肅科.周海娟

兒童權利公約之後:臺灣兒少福利發展

康與醫療照護、就業安全、居住正義與社

於暴力傷害、保障其發聲的權利,並期使

區營造等六大項目作為綱領之內涵(行政

每一位兒童都有機會發展其潛能,也為將

院,2012) 。

來的成年生活做準備。2014 年 6 月 4 日,

就綱領之六大項目內涵而言,涉及兒

我國的 CRC 施行法公布,全文 10 條,並

少福利與權益保障之綱領項目有福利服務

自 2014 年 11 月 20 日起施行。施行法的第

第 4、6、7、8、9 等五項。譬如說,福利

1 條即明白揭示其制定目的在於:為實施

服務的第 4 項就強調: 「政府針對經濟弱勢

聯合國 1989 年 CRC, 「健全兒童及少年身

之兒童、少年、身心障礙者、老人、婦女、

心發展,落實保障及促進兒童及少年權

原住民、婚姻移民家庭、單親家庭等應有

利,特制定本法。」施行法的第 2 條強調:

適切協助,以提升生活品質。」福利服務

公約所揭示保障與促進兒童及少年權利之

第 6 項指出: 「政府與民間應協力營造有利

規定,具有國內法化之效力(衛生福利部

於兒童與少年身心健全發展之環境。兒童

社會及家庭署,2016b) 。

與少年其家庭或照顧者若有經濟、社會與 心理支持、衛生醫療、及其他有關家庭功

肆、兒少福利輸送的評估與展望 :討論建議

能發揮之需求時,政府應給予協助。當原 生家庭不利於兒童與少年的身心健全發展 時,政府應保護之,並提供適當之照顧或

在本節中,我們會先針對臺灣兒少福

安置資源,以利其健康成長。」福利服務

利輸送的評估檢視與未來展望加以討論,

第 9 項則表示: 「政府應結合民間協助兒童

然後再針對當前我國的兒少福利發展提出

與少年建立自尊、培養社區歸屬感、熱愛

更具體務實的幾點建議。換言之,在檢視

生命、因應生活壓力、學習獨立自主、參

評估臺灣兒少福利輸送、相關政策與措施

與公共事務及發展潛能。」 (行政院,2012)

之後,我們會進一步針對我國兒少福利發 展提出具體務實的建議(呂寶靜,2010;

四、兒童權利公約施行法

兒童福利聯盟文教基金會,2014b, 2017;

近年來,隨著權利意識的抬頭,國際

黃源協、蕭文高,2012: 243-247;彭淑華,

社會不再以客體化或國家、父母之附屬品

2011;葉肅科,2016;衛生福利部社會及

的對待方式來看待兒童,而是以權利觀點

家庭署,2016a, 2016b) :

來對待「權利主體的兒童」 ,強調其作為個

一、兒少福利輸送的評估檢視

人所應有的平等權利。CRC 的主要精神尤 其強調:不管世界各國的文化背景或電帶

(一)兒童人權需要共同維護

兒童的傳統觀念為何?CRC 代表著國際 共識,也是兒童權利保障的最低標準。據

近年來,國內頻傳的兒童虐待與父親

此,國家有責任盡最大力量以保護兒童免

殺子自殺事件之新聞報導均在在顯示:兒

社區發展季刊

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61

中華民國 106 年 3 月


專題論述

少保護服務工作還有待努力,兒童人權需

大眾仍然應該積極的倡導與維護兒童及少

要社會大眾共同維護。針對這些虐童與殺

年福利與權益、落實對兒童及少年之保護

童事件,兒童福利聯盟文教基金會(2017)

服務工作,以及賦予兒童及少年應有的基

特別提出三點呼籲:

本權益。

1.兒童是權力的主體 (二)早期療育還要繼續推展

他並非任何人的所有物,而是具有生 命權的獨立個體。因此,不管是任何人或

1990 年代,臺灣的早期療育政策即被

任何理由,均不能傷害兒少的身體或生

提出與規劃。政府單位與民間團體除致力

命。關於受虐兒童與事件中的倖存孩子,

早療方案的建置與實施外,更在 1993 年兒

我們希望相關單位能介入輔導,避免其二

童福利法修正時,納入早期療育服務的相

度傷害。

關條文。其中,主要是以 0-6 歲的身心障

2.教導孩子保護自己

礙與發展遲緩兒童及其家庭為服務對象,

無論是老師或家長,都應該教導孩

提供篩檢、復健治療、特殊教育與療育,

子:如果原生家庭中的大人出現奇怪言

以及相關支持性福利服務。2003 年,在「兒

行、自我傷害行為或施虐傾向時,需即刻

童及少年福利法」中,又界定早期療育服

撥打 113 或 110 求救。倘若遇到自己無法

務的權責,也為早期療育服務奠定法源基

處理的危急狀況,也要馬上向可信任的鄰

礎。早期療育服務發展至今,儘管已有多

居、親友與老師求助。可能的話,應盡量

年歷史,相關團體也赴國外取經,但若是

不要長期與情緒不穩定之家長獨處,並擬

仔細檢視與評估,則可發現:我國的早期

定保護自己的安全計畫。

療育服務仍然存有許多問題,這些包括:

3.提供必要社會支持

是否該通報的灰色地帶;資源轉介的不

當個人碰到婚姻與經濟困難時,的確

足;聯合評估模式還未建立;資源分配的

會讓人感受到極大壓力。然而,壓力調適

不均;資訊的不流通;以及政策的配套措

與危機管理的重要關鍵還在於:當事人本

施不完整等。

身的個性與回應壓力的態度,以及社會是

早期療育的基本主張是: 「早期發現,

否提供必要的社會資源或社會支持。因

早期介入。」對於發展遲緩的兒童,我們

此,倘若發現周遭親友因為各種問題而面

應盡可能及早提供家庭教育性、治療性、

臨重大壓力時,務必請大家盡量多管「閒

預防性與家庭支持性之服務,以減輕發展

事」 。可行的方法是:透過情緒支持等,減

遲緩兒童日後可能產生的任何併發症或遲

輕當事人壓力,或積極協助他尋求專業資

緩現象。早期療育服務的提供不僅可減緩

源、諮商或協助。

特殊嬰幼兒發展遲緩的現象,預防形成更

為了能與國際社會接軌,順應兒童及

進一步的障礙,並可透過預防性或早期處

少年福利與權益保障之思維,未來,社會

置發展嬰幼兒潛能,減少未來社會成本的

社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


葉肅科.周海娟

兒童權利公約之後:臺灣兒少福利發展

付出與負擔。由此觀之,如果我們要提供

合服務機構對出養與收養雙方進行評估與

良好與完善的早期療育家庭支持服務系

輔導(繼親與親屬收養除外) 。據此,為了

統,那麼,相關單位可持續努力的方向包

杜絕人口買賣機會之發生,過去私下收養

括:建立發展遲緩兒童居家服務社群聯絡

的情形乃被禁止。然而,未來,修正後的

網、設置發展專責遲緩兒童的養護機構、

相關條文也應定期的檢視與評估,以落實

加強醫療專業、安置機構與發展遲緩兒童

兒童優先由國內收養人收養之保障原則。

家庭之聯繫網絡、特殊教育機構設置與師

只有建構完善的收出養制度,方可讓被收

資之培育,以及發展遲緩兒童父母親諮詢

養兒童權益獲得進一步的保障。

管道與專業知識教育之加強。要言之,未 (四)兒少保護工作仍需加強

來,在早期療育工作上,仍應繼續落實的

1962 年,肯培及其同事(Kempe et al.,

工作包括:早期療育的宣導、相關專業人 員專業知能之培育、相關篩檢及通報與專

1962 ) 創 造 「 受 虐 兒 童 徵 候 群 」

業合作整合性的服務之強化,以及結合所

(battered-child syndrome)一詞以描繪遭

有可用社會資源以建構一個以家庭為基礎

到照顧者的生理虐待而造成的生理傷害之

之療育計畫等。

證據。此後,這不僅開啟近代兒童保護工 作,世界各國也紛紛重視兒童及少年受

(三)收出養制度化尚待建構

虐、性侵害、受疏忽之事件,進而透過立

與私下收養一樣的,跨國收養也可能

法與相關制度之建立,提供多元性與跨專

存有拐騙、買賣與二次出養等問題。從兒

業的服務。在臺灣,1993 年,兒童福利法

童權利公約第 20 條第 2 項可看出:跨國收

修訂時,有關兒童保護議題乃成為修法重

養是兒童在其出生國無法有適當安排與照

點。它除了明訂遭遇特定情境之兒童必須

顧情況下的替代選項。1993 年,國際司法

受到保護服務之外,通報與緊急安置等措

海牙會議制定的國際收養安置與合作公約

施也為其後的兒童保護工作找到了法源依

規定:為了合乎未成年人發展之需要,當

據。2003 年,兒童及少年福利法的通過更

未成年人無法在原生家庭中受到適當照

進一步修正原有兒童保護工作在執行上的

顧,而國內收養又無法找到合適家庭後,

問題,並具體的標誌出家庭處遇計畫的重

才會將國際收養納入考量。

要性。

儘管我國並未簽署海牙公約,當時也

過去 30 年來,兒童疏忽已然變成最受

還未將兒童權利公約國內法化,但是,考

重視的兒童保護證明。在當前的兒童保護

量公約中收養應考慮兒童最佳利益、禁止

環境裡,兒童疏忽與情緒虐待又是實際虐

牟利,以及在地收養優先等精神,乃於 2011

待與疏忽的最常見主要類型。臺灣光復至

年「兒童及少年福利與權益保障法」的修

今已超過 70 年,從兒童福利法訂頒以來,

法條文中規定:收出養必須透過收出養媒

已經歷 40 多年,而自我國「少年福利法」

社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

的制定與聯合國「兒童權利公約」的通過,

名。在此情況下,除非中央政府編列預算

則已有 20 多年的歷史。過去,在吸取前人

有明確的政策立法或清楚的計畫方案可以

經驗與放眼未來的發展趨勢下,臺灣的兒

遵循,否則,各縣市政府編列預算以支應

童及少年福利服務工作確實已逐漸站穩腳

公立國民中小學聘任社工員的動機均將趨

步與扎下根基。然而,未來,臺灣的兒少

於保留態度。至於兒少福利中心的社工人

保護工作仍然需要進一步的加強;依然需

力配置,如果將現有每家設置 1 名社工員

要更多的社會資源之投入、更多的專業共

改成依兒少人口數來配置,則會從 2008

識之形成,以及有關兒童及少年權益保障

年的 32 名增加到 2010 年的 535 名社工

之落實。總之,未來,怎樣讓兒童及少年

員。倘若再將中心定位為針對危機少年、

成長於一個「零暴力」的環境中,將是我

中輟少年與性交易少年提供密集式、深入

們持續關心兒童及少年保護服務工作有待

的個案服務,則每家兒少福利中心的社工

努力的目標。

人力配置即需大量的增加。

(五)社工人力配置需求大增

二、兒少福利發展的未來展望

在福利輸送體系中,不管是預防性服

對於兒童及少年福利與權益,CRC 規

務或殘補性服務,專業人員均是相當重要

範的保障內容包括:生存的權利、受保護

的一環。根據「兒童及少年福利與權益保

的權利,以及發展的權利。因此,有關兒

障法」之規定,政府與公私立機構、團體

少福利與權益保障的政策目標至少應包含

都應培養兒童及少年福利專業人員,並應

兩個層面:消極的基本生活權之保障、積

定期舉辦職前與在職訓練。根據呂寶靜

極的良好發展環境之營造。在評估檢視臺

(2010)的推估:2010 年,我國兒童福利

灣兒少福利服務輸送、相關政策與措施之

領域所需社工人力為 1,817 人,較 2008 年

後,我們可提出更具體務實的政策建言如

的 729 人增加一千多名人力,最主要原因

下(呂寶靜,2010;兒童福利聯盟文教基

在於托育服務社工人數的驟增。高風險服

金 會, 2014a; 黃源 協、 蕭文 高, 2012:

務與兒少保護服務社工人力需求的增加,

243-247;彭淑華,2011;衛生福利部社會

主要是由於降低每位社工員的服務比之緣

及家庭署,2016a, 2016b) :

故,並將保護案件「持續在案」的情形加 (一)建構跨部會協調聯繫之機制

以考量,亦即將社工人力加權 1.3 倍使然。 至於在少年福利輸送上,呂寶靜

根據 2014 年 6 月 4 日衛生福利部社會

(2010)也指出:2010 年,所需社工人力

及家庭署(2016b)公布的「兒童權利公約

為 1,979 人,較 2008 年的 987.5 人增加近

施行法」第 5 條之規定: 「各級政府機關應

一千名人力。這主要是因為學校社工人數

確實依現行法規規定之業務職掌,負責籌

劇增,亦即從 2008 年的 55 名增加為 539

劃、推動及執行公約規定事項,並實施考

社區發展季刊

157 期

64

中華民國 106 年 3 月


葉肅科.周海娟

兒童權利公約之後:臺灣兒少福利發展

核;其涉及不同機關業務職掌者,相互間

案,以及各項家庭支持服務(尤其是協助

應協調聯繫辦理。政府應與各國政府、國

父母就業),才能有效預防兒童虐待的發

內外非政府組織及人權機構共同合作,以

生;

保護及促進公約所保障各項兒童及少年權

2.增進社區意識與資源運用

利之實現。」顯然的,如何邁向一個更多

當貧窮匯集後,社區居民可能缺乏社

元化、專業化與完整化的需求評估架構,

區認同、社會服務結構支離破碎,以及社

並能提供兒少整合的服務資源,將是此一

區凋零等現象都可能對家庭與孩童造成不

機制能否順利建構的重要關鍵(衛生福利

利的影響。因此,只有根絕這些問題,才

部社會及家庭署,2016b) 。

能讓兒童及少年在安全與乾淨的社區環境 中成長;

(二)營造安全的兒童及少年保護網絡

3.建置完整的兒童保護網絡

雖然臺灣已建立兒童虐待通報系統,

基本上,兒童虐待通報是家庭失功能

但是,這僅是解決兒童虐待問題的基本要

的一種警訊。公權力介入的主要目的在

件而已。事實上,近年來,國內兒童及少

於:強化家庭解決危機的能力並引進社區

年遭遇疏忽或虐待情形有日漸嚴重之趨

資源以匡正不當的謙子互動關係。要言

勢。兒童及少年保護網絡之營造,仍然需

之,兒童及少年保護絕不是「廉價」的通

要專業人力、政府預算與社會資源的投

報而已,更重要的是:它需要後續兒少福

入。此外,健全的兒童及少年保護宜同時

利服務的輸送。

兼顧一般性服務(general services)與標的 (三)優先檢視國內相關兒少福利與權益保

性服務(targeted services) 。一般性服務包 括:適宜的居住、足夠的財力支持、容易

障法清單

取得之物美價廉的托育、家庭計畫、身心

根據「兒童權利公約施行法」第 9 條

障礙孩童的早期療育、家庭資源中心等,

之規定: 「各級政府機關應依公約規定之內

它們都能協助父母提供較好的兒童照護。

容,就其所主管之法規及行政措施於本法

標的性服務則直接針對兒童虐待之預防,

施行後一年內提出優先檢視清單。有不符

主要可採取家庭訪視或建構以家庭為中心

公約規定者,應於本法施行後三年內完成

的 服 務 體 系 ( 黃 源 協 、 蕭 文 高 , 2012:

法規之增修、廢止及行政措施之改進,並

245-246;彭淑華,2006) 。

應於本法施行後五年內,完成其餘法規之

為了降低兒童及少年虐待的發生率,

制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改

我們可從三個面向介入(余漢儀,1996) :

進。」顯然的, 「兒童權利公約施行法」的

1.強化家庭的經濟自足能力

公布不僅在揭示兒少人權之規定,也讓

貧窮往往視醞釀兒童虐待的主因,因

CRC 具有國內法律之效力。我們期望政府

此,只有搭配托育設施、學前幼兒教育方

能據此檢視國內的各項法令與兒少人權落

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

實的程度,進而促進與確保兒童及少年各

為推動本公約相關工作,應邀集學者專

層面的生活都能充分且平等的享有人權與

家、民間團體及相關機關代表,成立兒童

自由(衛生福利部社會及家庭署,2016b) 。

及少年權益推動小組,定期召開會議,協 調、研究、審議、諮詢」並辦理公約之宣

(四)完善並充實我國兒少福利政策的內涵

導及教育訓練等事項(衛生福利部社會及

我國 CRC 的公布即意味著:臺灣認同

家庭署,2016b) 。

兒少福利與權益保障和「國際接軌,權利

從臺灣的兒童及少年福利政策發展得

躍進」的主張。因此,未來,如果要完善

知:我國對於兒少權益保障政策的重視不

並充實我國的兒少福利政策內涵,尤其應

只是消極面的保護與救助而已,還包括積

致力推動底下八項主要的具體服務措施:

極面的教育與發展;強調的並非單一部門

1.提供育兒支持補助,尤其發放育兒

的服務,而是朝向整合性的照顧與服務目

津貼給低受入戶;2.推動兒童及少年安全

標邁進;保障的不單單是一般性的服務而

實施方案,強化兒少安全保護網;3.提供

已,對處於不利境遇下的兒少,也提供額

弱勢家庭經濟協助,辦理中低收入戶家庭

外的協助;關注的不只是家庭的責任,尚

兒少生活協助;4.妥善照顧家庭遭遇重大

且包括社區、社會與國家的責任。倘若這

變故之兒少,提供家庭寄養與機構安置教

些政策能參適切的加以落實,將可讓臺灣

養服務;5.增設「兒少福利與權益推動小

的兒童及少年福利發展朝著 CRC 的目標

組」 ,建置跨部會協調統合之機制;6.推動

邁進(黃源協、蕭文高,2012: 224) 。

家庭福利服務中心之設置,落實以家庭為 中心的預防工作;7.減輕家庭育兒負擔,

伍、結語:兒少福利與權益保障 的變遷與挑戰

營造優質托育環境;以及 8.及早發現家庭 困境,辦理兒少高風險家庭處遇服務(衛

CRC 主張:兒少福利政策的制定應針

生福利部,2016) 。

對兒童需求與問題,方可提供適切服務以 (五)落實兒童及少年福利與權益保障法

促進兒童生理、心理與社會之成長和發

「兒童及少年福利與權益保障法」的

展。如果從兒少福利主張之基本原則的角

制定不僅代表臺灣對聯合國 CRC 的重

度來看,則我們尤其要強調三個重點:第

視,也是一種尊重兒童權益的表現,更是

一,以兒少的最佳利益作考量,兒少身心

我國人權發展上的一個重大里程碑。為了

發展需優先保障;第二,兒少福利的範圍

讓國內兒少與服務供給者更瞭解 CRC,並

包含兒少及其家庭生活;第三,兒少福利

能在提供服務、社會倡議過程中有效運用

的基礎係置基於「兒童權利」與「兒童需

CRC,促使 CRC 精神能在臺灣落實,「兒

求」兩個概念上。兒童權利是一種獨立的

童權利公約施行法」第 6 條規定: 「行政院

主張或理念,僅因為兒童囿於現實能力,

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葉肅科.周海娟

兒童權利公約之後:臺灣兒少福利發展

無法自行伸張,致使容易遭到忽視。兒童

上,我們發現,我國兒少福利發展仍須面

需求則伴隨成人社會對於兒童未來的期望

對的幾項重要議題是:兒童人權需要共同

與規劃而產生,但是,卻未必由於兒童權

維護、早期療育還要繼續推展、收出養制

利的強調而獲得保障。所以,倘若兒童福

度化尚待建構、兒少保護工作仍需加強,

利強調的「權利」概念是法律概念,那麼,

以及社工人力配置需求大增等。據此,我

其本質即是一種具有資格權賦與和法律執

們乃提出五項具體務實的政策建議。這些

行之意涵。

包括:建構跨部會協調聯繫之機制、營造

近年來,在政府與民間團體的共同努

安全的兒童及少年保護網絡、優先檢視國

力之下,兒少福利確實已獲得相當程度的

內相關兒少福利與權益保障法清單、完善

成果。面對臺灣社會變遷的衝擊與 CRC 國

我國兒少福利政策的內涵,以及落實兒童

際潮流的影響,特別是在兒童及少年福利

及少年福利與權益保障法。

與權益保障法修正後,不僅大量吸收兒童

(本文作者:葉肅科為國立金門大學社會

福利服務之新概念、新觀點與新制度,也

工作學系副教授兼系主任;周海娟為國防

使臺灣兒少福利發展邁向一個新里程,更

大學心理及社會工作學系副教授兼社工組

使兒少福利與權益進一步獲得保障。然

組長)

而,檢討過去與展望未來,臺灣兒少福利

關鍵詞:兒童人權、兒童福利、兒童權利

發展確實還有努力的改善空間。在檢視與

公約、兒童及少年福利與權益保

評估臺灣兒少福利輸送、相關政策與措施

障法、兒童權利公約施行法

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專題論述

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卓雅苹

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

聯合國兒童權利公約與 臺灣兒少權利保障 卓雅苹

成為公約締約國,但藉由自願地遵守《兒

壹、聯合國兒童權利公約

童權利公約》 ,及制定〈兒童權利公約施行 「…1 名 10 個月大的女嬰失蹤 3 年…

法〉等法規,使「公約所揭示保障及促進

被○女及同居人○○○以掌摑、掛

兒童及少年權利之規定,具有國內法律之

牆、挨餓虐死,死後屍體還被熱水澆

效力。」 (〈兒童權利公約施行法〉第 2 條) 。

燙 , 再 用 剪 刀 肢 解 … 」( 楊 政 郡 ,

《兒童權利公約》係起源於 1924 年的

2015/11/10)

《日內瓦宣言》 ,和 1959 年的《聯合國兒

「…15 歲少女因援交被捕後由社會

童權利宣言》 ,並由聯合國基金會等國際組

局安置,社工竟從日記發現她 8 歲時

織於 1989 年制定(李會園,1996) 。歷年

遭父親以『當生日禮物』為由性侵,

來,在聯合國兒童權利委員會(Committee

父親並放任友人○○對她性侵…」 (劉

on the Rights of the Child)的推動下,幾經

峻谷,2016/12/6)

締約國的討論、共識匯集,已公布第 1 號

「○○出生於獄中,在育幼院內成

至第 17 號的一般性建議等文件,藉此協助

長,歷經單親家庭、隔代教養、學校

締約國瞭解《兒童權利公約》的精神、內

教育,最後在桃園少輔院結束短暫卻

涵、注意事項、提交國家報告的指導方針

受 盡 折 磨 的 一 生 …… 」( 楊 孟 立 ,

等(林沛君,2015) 。 臺灣與《兒童權利公約》的關聯,可

2016/12/10) 2016 年 11 月,我國依照〈兒童權利

以追溯到 1992 年民間團體的倡導,但由於

公約施行法〉第 7 條、第 9 條,提出首次

當時臺灣已經退出聯合國,與政經環境的

國家報告,並應於 2019 年前完成不符公約

變動等,僅能參照《兒童權利公約》的精

規定之「法規之制(訂)定、修正或廢止

神制定相關法令。近年,在民間團體和立

及行政措施之改進」 。目前,我國雖仍無法

法委員的協力下,於 2014 年 6 月 4 日公

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專題論述

布、11 月 20 日施行〈兒童權利公約施行

對於各條款的解釋需要參照該公約的精

法〉,第 1 條揭示: 「為實施聯合國一九八

神、原則、一般性建議、任擇議定書及相

九 年 兒 童 權 利公 約 ( Convention on the

關公約等,做整體性的解釋適用。此外,

Rights of the Child,以下簡稱公約) ,健全

因為《兒童權利公約》是經由聯合國兒童

兒童及少年身心發展,落實保障及促進兒

權利委員會和不同國家共同討論的產物,

童及少年權利,特制定本法。」 、第 3 條「適

因此,對於公約條款的解釋,也需要因應

用公約規定之法規及行政措施,應參照公

各國的國情、環境做個別考量。

約意旨及聯合國兒童權利委員會對公約之

若依《兒童權利公約》首次、定期國

解釋。」 。自此,以衛生福利部社會及家庭

家報告-條約專要文件的撰寫指導準則

署為辦理單位,連結中央各部會與各縣市

(United Nations, CRC, 1991; 2015)的分

地方政府等,陸續展開法規檢視、國家報

類架構(參表 1),共可分為:總論、第 1

告、研習訓練、宣導等各項落實《兒童權

章一般執行措施、第 2 章兒童之定義、第

利公約》的推動工程。

3 章一般性原則、第 4 章公民權與自由、

然而,就在政府單位籌備、推動《兒

第 5 章家庭環境與替代性照顧、第 6 章基

童權利公約》之際,臺灣社會仍有許多殘

本健康與福利、第 7 章教育休閒與文化活

酷的兒少虐待事件發生,前文中的 3 歲女

動、第 8 章特別保護措施等。

嬰被燙熟後毀屍、少女遭父親亂倫性侵、

綜觀《兒童權利公約》國家報告-條

少輔院買生受虐致死等,僅僅是新聞事件

約專業文件,可以得知該公約所指稱的「兒

的一小部分。究竟,推動《兒童權利公約》

童權利」 ,不僅包括福利、健康、教育、休

是否真能助益更多兒童少年?落實《兒童

閒與文化活動,還包括公民權,自由權、

權利公約》是否能夠回應臺灣社會層出不

表意權、族群等;其次, 「兒童權利」的範

窮的兒少問題?解決策略為何?這是本研

疇不限於兒童少年個體,也兼及家庭環

究希冀探討的問題。

境、收養、家外安置、少年司法體系、經 濟剝削、性剝削、濫用毒品、人口販賣、 中央與地方政策機制等。特別需要注意的

貳、 《兒童權利公約》的典範、內 涵與原則

是,舉凡《兒童權利公約》的條款解釋適 用,都要符合禁止歧視、兒童最佳利益、 生命權、生存及發展權、尊重兒童表意權

《兒童權利公約》係「以兒童為權利 主體」為典範,全文共 54 條,不同於國內

等四大一般性原則。

法規的體系、章節分明,該公約的制定是 締約國共同討論、逐點增修的結果,並且,

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卓雅苹

表1

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

《兒童權利公約》國家報告-條約專要文件撰寫架構

總論(§ 44 第 1 項、第 2 項) 第Ⅰ章

第Ⅱ章

第Ⅲ章

第Ⅳ章

第Ⅴ章

一般執行措施 A. 國內法律及政策與公約之銜接(§ 4) B. 中央或地方層級兒童政策協調機制及公約施行狀況監督機制(§ 4) C. 向成人及兒童廣泛宣傳公約之措施(§ 42) D. 民眾取得國家報告之方式(§ 44 第 6 項) 兒童之定義 A. 國內法律及條例對兒童之定義(§ 1) B. 各種法律議題對於最低年齡之限定(§ 1) 一般性原則 A. 禁止歧視原則(§ 2) B. 兒童最佳利益原則(§ 3) C. 生命權、生存及發展權(§ 6) D. 尊重兒童表意權(§ 12) 公民權與自由 A. 姓名和國籍(§ 7) B. 維護身分(§ 8) C. 表現自由(§ 13) D. 獲得適當訊息/傳播媒體(§ 17) E. 思想、信仰和宗教自由(§ 14) F. 集會結社及和平集會自由(§ 15) G. 保護隱私(§ 16) H. 不受酷刑或其他形式殘忍、不人道或有辱人格待遇或處罰之權利 (§ 37 第 1 項(a)款) 家庭環境與替代性照顧 A. 尊重父母指導及兒童逐漸發展之能力(§ 5) B. 父母責任(§ 18 第 1 項、第 2 項) C. 不與父母分離的權利(§ 9) D. 與家庭團聚的權利(§ 10) E. 父母負擔兒童養育費用的責任(§ 27 第 4 項) F. 無法在家庭環境中成長的兒童/喪失家庭環境的兒童(§ 20) G. 收養(§ 21) H. 非法移轉兒童或使其無法返國返家(§ 11) I. 防止兒童遭受任何形式的暴力、虐待及疏忽;及協助受虐兒童身心康復及 重返社會相關措施(§ 19、39) J. 家外安置兒童之定期評估(§ 25)

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專題論述

第Ⅵ章

第Ⅶ章

第Ⅷ章

基本健康與福利 A. 生存及發展權(§ 6 第 2 項) B. 身心障礙兒童(§ 23) C. 兒童健康、保健措施及醫療照護(§ 24) D. 社會安全保障及就業父母托育措施(§ 26、18 第 3 項) E. 保障兒童有適當生活水準之權利、父母負有確保兒童生活水準之責任、 國家應協助父母保障兒童生活水準之責任(§ 27 第 1、2、3 項) 教育休閒與文化活動 A. 教育及職業培訓(§ 28) B. 教育目標(§ 29) C. 休閒、娛樂和文化活動(§ 31) 特別保護措施 A. 緊急狀況之兒童 (a)難民兒童(§ 22) (b)武裝衝突中的兒童(§ 38、39) B. 觸法之兒童及少年 (a)少年司法體系(§ 40) (b)被剝奪自由之兒童(包括任何方式的拘留、監禁或羈押) (§ 37 第 1 項(b) 、 (c) 、 (d)款) (c)禁止宣判少年死刑或無期徒刑(§ 37 第 1 項(a)款) (d)協助觸法兒少身心康復及重返社會(§ 39) C. 受剝削之兒童(§ 39) (a)經濟剝削(包括童工)(§ 32) (b)濫用毒品(§ 33) (c)性剝削及性虐待 (d)任何形式的剝削 (e)販賣、非法交易或誘拐 D. 少數民族或原住民兒童

資料來源:United Nations, CRC, 1991

合?端視我們是否能完全瞭解該公約的原

參、研究方法

則、內涵,並掌握臺灣社會內的各種兒少 議題。據此,本研究蒐集如下資料,以進

《兒童權利公約》如何適用於臺灣的

行後續分析(表 2) :

兒少議題?如何與國內法規和政策進行謀

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卓雅苹

表2

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

文本資料的來源及數量 文本資料

數 量

1 行政院兒童及少年福利與權益推動小組會議紀錄

2014〜2015 年

5

2 監察院調查報告(相關兒少議題)

2009〜2015 年

25

3 各縣市兒童及少年福利促進委員會會議記錄

2010〜2015 年

104

4 兒少相關新聞

2015〜2016 年 3 月

1049

對於上述文本的分析,採內容分析

利公約》國家報告-條約專業文件的章節

法。內容分析法(content analysis)是以「編

進行概略分類,以建立模式或主題。在每

碼系統」 (coding system)運作,進行「結

個主題下又可細部區分出一些面向或是發

構式的觀察」 (structured observation)測量

展出一些面向和特點(Strauss & Corbin,

(Neuman, 2000/2002)。本研究以單則文

1990) ,再將所有文本摘要歸納統整,反覆

本做為分析單位,編碼步驟如下:首先,

審視,刪除與本研究問題無關的資料。最

仔細重複閱讀每則文本,依據個別提案找

後,研究者於反覆數次審視所有收集到的

出重點及主題,並做成摘要、登入編碼簿,

資料及分析紀錄後,隨即開始撰寫摘要大

若資料中出現另一新的主題,即另行編碼

綱,並逐一比對《兒童權利公約》的個別

(表 3) ;若不同段落中有相同或類似的對

條款、一般性建議,反覆檢視哪些編碼重

談內容,則做成同一個摘要性描述(表

複出現、哪些兒少議題並未出現於文本資

4)。

料。

接著,先粗略將文本資料依《兒童權

表3

開放性編碼的例子 文

編 碼

編號 050401 幼童事故傷害發生率:請衛生局向委員請益,蒐集本市 事故傷害 幼童事故傷害發生原因之資料,俾利依據傷害原因,規劃完備之預 防措施。 (臺北市兒童及少年福利促進委員會第 5 屆第 5 次委員會會 議紀錄(2014/7/31) ) 入出國及移民法中,因家暴離婚之新移民若未能於 30 日內取得子女 入出國及移民法 監護權,將被遣返回國,對此,需要訂定法規或具體的措施以因應 子女監護權 實務需求。(第三屆臺中市兒童及少年福利與權益保障促進委員會 遣返回國 CRC 法規複檢小組審查會議紀錄(2015/8/26) )

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專題論述

表4

不同段落的編碼歸類、主題、面向歸類的例子 主題名稱:CRC 第 6 章基本健康與福利 面向:C.兒童健康、保建措施及醫療照護(第 24 條) 文

編 碼

除了 2-5 歲以上及 65 歲以上免費施打肺炎鏈球菌疫苗外,因 保 健 : 施 打 疫 苗 ( 2-5 安置在機構內更會有群聚感染的危機,建議安置在機構內 0-5 歲、安置機構 0-5 歲) 歲的孩子都能免費施打。 (臺南市政府 101 年度第 1 次兒童及 少年福利促進委員會會議紀錄(2012/7/21) ) 衛生福利部函文予婦產科醫學會,16 歲以下懷孕要進行通 醫療照護:16 歲以下懷 報,此部分有爭議,中央有召開相關會議,地方應表達意見。 孕、醫院通報 (屏東縣政府 104 年度第 2 次兒童及少年福利與權益促進委員 會(2015/9/3) ) 比較《兒童權利公約》和文本資料的

肆、成人社會下的「兒少權利」

權利類別,參圖 1, 「家庭環境與替代性照

參照《兒童權利公約》的四大原則:

顧」的議題有 139 則最多,其次為「基本

禁止歧視、兒童最佳利益、生命權、生存

健康與福利」、「教育休閒與文化活動」各

及發展權、尊重兒童表意權等,研究發現

126 則,「特別保護措施」104 則,議題數

臺灣對於「兒少權利」的認定,偏重在社

最少者為「公民權與自由」61 則。

會福利面向,在中央政策單位、監察院、

目前,臺灣的兒少法規主要以〈兒童

各縣市地方政府與新聞報導中,對於兒少

及少年福利與權益保障法〉為主,從文本

議題也是各有偏重。此外,身為權利主體

資料的議題數量分析,也可以發現偏重於

的兒少族群,在臺灣的成人社會裡遭到噤

「社會福利」面向,但兒少政策包括人口

聲,華人傳統社會文化的價值觀和教養方

政策、家庭、教育、社會福利、醫療衛生、

式,已經影響當代兒少權利的落實。最後,

警政、司法等, 「社會福利」僅是整體兒少

雖然兒少相關法規對於侵害兒少權利者,

政策的其中一環。將「兒少福利」等同於

已制定罰則,然而,對於落實《兒童權利

「兒少權利」來落實公約的條款,將忽略

公約》等較高層次的兒少權利,如積極作

教育、公民權與自由、休閒活動、對於兒

為、發展性政策、隱匿性高的兒少侵害等,

少的特別保護措施等層面,並不符合《兒

仍缺乏適當的調查及申訴機制。

童權利公約》的內涵,也無助於臺灣兒少 權益的健全化。

一、偏重福利,缺乏全方位的兒少權 利面向 社區發展季刊

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卓雅苹

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

104

特別保護措施 教育休閒與文化活動

126

基本健康與福利

126 139

家庭環境與替代性照顧

61

公民權與自由

0

圖1

20

40

60

80

100

120

140

160

文本資料涉及《兒童權利公約》權利別的議題數量(含重複)

將是臺灣落實《兒童權利公約》的障礙。

值得注意的是,大多處的兒童少年尚 在就學階段,每天在校時間多於家庭生 休閒安排、文化涵養、社團活動、校規制

二、中央、地方政府與 NGO,各有偏 重

定等,與兒少權利的落實息息相關。但隨

法規政策的美好理想,都需要系統裡

著國民教育的改革,學校強調辦學績效、

的執行者,真正懷抱熱誠和意願、付出心

校譽、增加家長參與等作為,卻使功利主

力,與其他專業人員虛心合作,關注兒少

義的思維逐漸支配教育的理念、政策與實

及其家庭的需求和權益。在兒少相關法規

務,形成教育機會的形式正義,將更多的

的修訂後,各部會間常會有許多責任上的

兒少教育權益放逐到市場範疇,對於弱勢

紛擾,或是國家治理者在各項機制的功能

或低社經的兒少而言,他們在改革後的教

建置未盡完全。換句話說,臺灣的兒少相

育市場裡,仍是能力不足的消費者與邊緣

關法規或行政措施,多數未必是不符合《兒

群體(李奉儒,2008;李秀鳳,2013) 。

童權利公約》 ,兒少法規的「弱勢性」,反

活,校園內的公民養成、教育、職業訓練、

另一方面,社會福利體系原應促成階

應在徒法並不足以致行,或缺乏發展性的

級間的關係連結,推動社會改革的議題倡

積極作為。因此,如何催化各部會的管理

導,然而,目前偏重對「被害者」的受虐

者、承辦人員關注兒少權益,進而積極規

兒童、家暴、高風險家庭、性剝削少女等

劃、分配資源及確實執行,才是使兒少政

挹注資源,對於「加害人」身份的偏差行

策真正「完備」的關鍵(卓雅苹,2014) 。

為或犯罪少年、更生青少年,社會福利體

當前的難題是,首先,中央各部會的

系的協助是既單薄又自限的,這些現況都

政策制定者常受限於「本位主義」的思維,

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專題論述

認為諸如《兒童權利公約》是社福單位的

童有權就影響其本身之所有事物自由表示

責任,而社福單位又沒有足夠的能力連結

其意見,其所表示之意見應依其年齡與成

其他部會。以行政院兒童及少年福利與權

熟度予以權衡。」

益推動小組為例,各部會與學者專家、民

「臺東高中○○:在兒童權利公約

間團體間的對話空間有限,功能仍待強化。

中, 「參與權」是四大原則也是四大權

其次,科層的組織結構,使中央各部

利之一,但實際上在臺灣,兒童少年

會的承辦人員,經常只是依法辦事,對於

要參與一些跟自身相關的決策是非常

各縣市政府的實際執行和困境,並不瞭

困難的,例如學校有成立班聯會,卻

解。雖然,透過各縣市兒童及少年福利促

沒有賦予它自由,像是不同意借場

進委員會的平臺,能夠彙集有需求的兒少

地,幹部是老師所挑選等;或是限制

問題,但若中央法規和政策無法及時回

社團的活動…」 (臺東縣 103 年度兒童

應,也只能任由問題繼續懸置。以無國籍

及少年福利與權益促進會議第 2 次會

兒少為例,因為修法曠日廢時,目前僅能

議(103/12/9) )

以專案處理,嚴重影響兒少的身分、健保

相對於臺灣成人社會,兒少階級是「弱

就醫與就學權益。

勢」的,他們沒有資產、不具經濟能力,

最後,切割的方案、片斷的福利服務、

也缺乏合法管道及權力,提出自己的訴

認同「被害者」基調的政策方向,並不能

求。中國的傳統社會文化觀念, 「小孩子有

適切地提供兒少及其家庭有效的服務,只

耳無嘴」意指未成年人應該順服成人社會

是徒增各公私立機構單位在資源重疊與聯

(包括父母、家族長輩、師長、官員等)

繫上的困擾;而當政府部門只透過服務數

的教導,不應該提出異議。 「聽話的孩子、

據來瞭解服務狀況時,得到的往往是表面

用功讀書的學生」等,是臺灣社會延續傳

的資訊(陳毓文,2001;曾華源、李仰慈,

統文化,對兒少的刻板印象,也是某種文

2012)。民間社福組織雖然有使命、有熱

化霸權的「框架」 ,認為每個兒少都應該聽

忱、願意主動回應兒少需求,因為受限於

從父母的安排,也應該遵從學校師長或上

機構使命、組織規模及募款不易等,常使

級者的指示(卓雅苹,2014) 。

服務的拓展受阻,如果以承接政府方案的

另外,誠如 Harvey(2003)所言,官

方式來取得經費,又必須遵循政府方案的

方、民間非營利組織或社福機構等,所提

契約和方向,較難以從事真正適切兒少及

出的兒少問題及需要,並不能真正代表兒

其家庭的服務(卓雅苹,2014) 。

少的聲音。雖然,有謂兒童少年沒有選票, 因此無法獲得充足的福利資源,但在臺

三、成人社會下的兒少「表意權」

灣,應當被校正的扭曲觀念是「兒少邊緣

《兒童權利公約》第 12 條第 1 項: 「締

化」 ,亦即沒有主體性、不被尊重處境等。

約國應確保有形成其自己意見之能力的兒

未來,如何經由落實《兒童權利公約》 ,開

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卓雅苹

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

放兒少表意權的空間,將是重要課題,也

是,在這麼多法規、方案和公私單位的建

將衝擊臺灣的官方政策與成人社會。

置下,我們的周遭仍有層出不窮的侵害兒 少權利事件。

「林委員○○提出,政府處理兒少相 關事務時,若能邀請兒少表達意見,

「…家扶分析今年到 10 月的 156 件兒

相信會更符合兒少需求……」 (嘉義縣

保新聞,「性虐待」佔 32.69%最高、

兒童及少年福利促進委員會 103 年第

第二是「身體傷害」22.4%、 「兒虐致

1 次委員會議紀錄(103/6/18))

死」16.67%。…家扶分析性侵案件,

「…『落實新課綱與學生素養 學生本

第一次受害時間年齡最小只有 2 歲,6

位是參與關鍵』 ,其重要性在於過去黑

歲以下也有 7 件,而兒少隱忍原因都

箱課綱的爭議,於今年趨向公開透

與家庭有關,包括父親威脅、保護媽

明,並納入學生代表擔任課審會委

媽、代替媽媽彌補爸爸等。…」 (洪敏

員;而新課綱的理念重視學校本位、

隆,2016/12/14)

課程設計、學生中心等教育典範移

「2010 年底,人本基金會揭露了南部

轉,將改變學校傳統的課程與教學。」

某特教學校的性侵案…特教學校原本

(吳宛縈,2016/12/9)

就是一個外界較不易窺見的系統,而 教育體制又加強了這種封閉性…將孩

四、「侵害兒少權利」調查及申訴機 制的有效性

子的苦難遮掩得密不透光。」(王士

〈兒童權利公約施行法〉第 6 條第 1

「…女學生口述,她從第一間機構逃

項第 5 款:「行政院為推動本公約相關工

走…她說,親眼看到小朋友被保育人

作,應邀集學者專家、民間團體及相關機

員的老公,拉到巷子用水管打,不到

關代表,成立兒童及少年福利與權益推動

4 歲的小孩因為太吵被保育老師打耳

小組,定期召開會議,協調、研究、審議、

光…她感嘆, 『說機構是保護小孩?我

諮詢並辦理下列事項:五、接受涉及違反

覺得是屁啦!裡面的小孩、剛進去的

公約之申訴。」

小孩,或者是待很久的小孩,不是割

誠,2013/6/20)

目前,當發生侵害兒少權利的事件

腕就是自殘,有的還有自殺的念

時,公部門社工及檢警單位會依法介入,

頭…』…」 (李遊博,2016/11/2)

並交由司法系統裁處;此外,監察院的監

李建良(2009)指出: 「國家(對於兒

察委員亦有調查行政機關的權限;新聞媒

少)負有特別保護之義務」 ,大法官將這樣

體和民間團體(如人本基金會)等,也會

的國家義務定位在基本國策,而不是基本

藉由揭露問題,將事件公諸於眾。未來,

權,換句話說,是以國家治理的觀點來思

更將增加行政院兒童及少年福利與權益推

考兒少人口保護責任,而不是關注個人基

動小組的公約申訴機制。令人感到困惑的

本權益的價值。」 。參照《兒童權利公約》

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專題論述

所主張的「以兒童為權利主體」的典範,

保障、濫用三級毒品、性剝削/性虐待、接

每位「兒少」都應該被視為獨特的「個人」

受感化教育處分之學生就學需求等。其

來對待,尊重他們的差異特質; 「兒少」也

次,理解《兒童權利公約》的同時,也需

應該被視為「社會」的成員來培育;當處

要嫻熟《公民與政治權利國際公約》 、《經

理兒少問題時,更必須理解他們所處生態

濟社會文化權利國際公約》、 《消除對婦女

系統的不同現況; 「兒少」也是國家公民的

一切形式歧視公約》 、 《身心障礙者權利公

一份子,享有公民應有的權利對待。

約》與《關於買賣兒童、兒童賣淫和兒童 色情製品問題之兒童權利公約任擇議定

如果我們能夠翻轉這樣的視野,無論

書》等相關的公約文件。

是監察委員、行政院兒權小組、中央各部 會、各縣市地方政府、民間機構,或任何

二、整體擘畫兒少及家庭政策

人,就能夠頓悟目前的作法都過於消極懈 怠,特別是各級政府機關應當有更多積極

兒童少年的生活場域以家庭、學校與

的作為,引導臺灣的成人社會改變對待兒

社區為主,除了學校與社區之外,「家庭」

少的方式。

是人格成長最重要的場所,目前我們亟需 建構一貫性、整合的「家庭政策」 ,支持家 庭在福利、教育、經濟、職業、健康、財

伍、落實聯合國兒童權利公約的 解決策略

務規劃等問題,以協助父母養育子女,特 別是對於偏鄉地區與弱勢家庭,我們的社

經由〈兒童權利公約施行法〉的立法,

會支持並不足夠。落實《兒童權利公約》,

我們有機會經由法規檢視、撰寫國家報告

能夠鞭策各級政府機關以「兒少最佳利益」

等,省思國內相關兒少的政策、立法與行

為原則,構思更為完善化的政策方案。

政措施,是否確實保障兒少權利。依據研

三、國家作為的自我省察,本土化的 公約實踐經驗

究發現,針對如何落實聯合國《兒童權利 公約》提具解決策略如后:

《兒童權利公約》是不同國家討論後

一、與時俱進、全面兼顧的《兒童權 利公約》

的共識,但非絕對的真理,我國在落實該

《兒童權利公約》含括兒少的各種權

我省察。換句話說,我們應將重點置於是

利別,目前,我國偏重兒少福利的面向,

否落實兒少權利?是否確實回應兒少及其

建議應關注公民權與自由、教育、特別保

家庭的需求?

公約的過程中,應將其視為國家作為的自

護措施,諸如:無國籍新生兒的通報與訪

特別是經由國家報告的撰寫過程,各

查、學生的社團或社區參與、低學習成就

級政府機關有機會彙整所屬的政策法規、

者的技職訓練、少年工讀安全與勞動權益

行政措施,也有機會藉由參照其他單位、

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卓雅苹

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

國際審查、民間團體的影子報告等,進行

結、媒體管制等,並且,翻轉「由上而下」

自我省察,這是落實《兒童權利公約》最

的視野,建立「由下而上」的觀點。其中,

彌足珍貴的經驗。但當國家作為不能或不

包括促成校園內的學生會、培力兒少代表

願進行自省時,學者專家、民間團體與社

參與各縣市兒童及少年福利促進委員會,

群大眾,則應更加嫻熟《兒童權利公約》

及《兒童權利公約》的國際審查等。

的原則、內涵,透過研究發表、議題倡導、

兒少人口未必只能被「保護」在家庭、

司法途徑等,督促政府機關善盡落實公約

學校內,國家的治理心態必須轉變為對「兒

的職責。

少人口」的培育政策,尊重個別兒少的差 異性、獨特潛能,經由社區/學校/公私立單

四、成人社會與兒少族群的對話空間

位的社團、休閒娛樂場所的拓增、夢想培 育計畫等,促成兒少潛能的全面發展。

展望未來,以實踐《兒童權利公約》 為平臺,國家的治理者、各級政府機關的

(本文作者:卓雅苹為台灣家庭暴力暨性

主事者、臺灣的成人社會等,即將面臨與

犯罪處遇協會研究員、國立中正大學犯罪

兒少族群對話的挑戰。國家治理者需要有

學博士)

能力「整合」不同治理體系的行動和問題,

關鍵詞:兒童權利公約、兒少最佳利益、 表意權

諸如教育、福利、醫療衛生、社區網絡連

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專題論述

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卓雅苹

聯合國兒童權利公約與臺灣兒少權利保障

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General Guidelines

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專題論述

寫在兒少性剝削防制條例施行前夕-

接軌國際實踐兒權,我國性剝削 防制工作變遷中的保護意識 廖美蓮

業務的社政與社福系統的各個層級-對兒

壹、前言

童的理解在過去的二十年中發生了許多變 兒童性剝削被認定是一種性虐待(a

化,然而這些變化一直無法讓防制網絡的

form of sexual abuse ) 的 形 式 ( Pearce,

工作者懸置(bracketing) (註 5) (Ely et al,

2014;廖美蓮,2016),也是一種性/別暴

1990 cited in Liu, 2007)對涉入性產業的兒

力(註 1)、一種權控(廖美蓮,2016)。

少存在質疑。性剝削的被害兒少始終無法

性剝削經驗對兒童產生永久心理或生理上

被認定與《兒童及少年福利與權益保障法》

的傷害,且難以痊癒。聯合國兒童權利公

(以下稱兒少權法)中所指的性侵害保護

約(註 2)(以下稱兒權公約)(United

個案是一樣的兒少,許多基層社工憂慮新

Nations Convention on the Rights of the

法《兒童及少年性剝削防制條例》 (以下稱

Child, CRC)第 34 條清楚揭示各國應該保

兒少條例)讓兒少與陪偵社工的專業關係

護兒童(註 3)避免受到任何形態的性剝

更形拉扯;不少實務工作者也注意到多元

削和性虐待(all forms of sexual exploitation

處遇工作模式的法律規範在兒少保護資源

and sexual abuse),包括:兒童遭受性侵

嚴重不足的困境下仍處於茫然階段。

害、利用兒童賣淫、利用兒童色情表演及

研究指出對兒少的性剝削行為將使未

兒童色情等,均視為是對兒童的性剝削(廖

成年人產生「多重複雜的創傷」經驗

美蓮,2015)。兒童性剝削(Child Sexual

(Graham & Wish, 1994) ,諸如創傷後症候

Exploitation, CSE) (註 4)在臺灣已不是創

群(Post-Traumatic Stress Disorder, PTSD)

新的社會議題(Cole et al., 2016;王曉丹,

( Farley et al., 1998; Tsutsumi et al.,

2015),政府各個體制-尤其是主管這個

2008) 、損害兒少自我價值感、破壞其人際

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廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕-接軌國際實踐兒權,我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

關係界線、對他人的不信任感(Curtis et al.,

指涉的兒少,究竟是保護性還是犯罪性?

2008; Smith et al., 2009) 、自殺念頭(Greene

不僅語言本身弔詭,同樣是保護個案,一

et al., 1999; Van Brunschot & Brannigan,

旦牽涉到性產業,就很難將「兒少主體」

2002 )、 焦 慮 和 沮 喪 ( Tsutsumi et al.,

看成是一塊鐵板的整體。難道說兒少保護

2008)、物質成癮等(Nadon et al., 1998)

系統內的虐待類別也有再細分差序格局,

(引自 Cole et al., 2016) 。為確保兒童受到

如同表 1 明明都是統計兒童少年受虐人數

保護及照顧其脆弱性(vulnerability)的需

與受虐類型,然而兒少性剝削的類型為何

求得到滿足,修改法條,依據公約規範的

被排除在統計表之外?這些統計文本似乎

精神,以「兒童最佳利益」為優先考量的

也承載著政府管理者的眼光,意味著管理

準則。同樣是兒少族群,性剝削相對於其

者對兒少保的想像與思維也許未能符合公

他不同受虐類型的兒少,受到隱而未現的

約第 2 條「締約國應尊重本公約所揭櫫之

刻板價值與差別待遇,亦即兒少同樣都位

權利,確保其管轄範圍內之每一兒童均享

在受到不當對待的困境,卻有不同的處

有此等權利…」 。兒童權利委員會更呼籲締

遇;欲解決此一問題,應以國家制訂的法

約國針對弱勢兒童提供特別協助,並透過

律與社會規範的形成並重,且彼此發展出

積極手段協助該等兒童脫離弱勢處境(林

合作關係。未來法律新典範;然而,朝向

沛君,2015) 。因此,當社工被要求要將兒

此一方向發展的困難似乎主要在於觀念

少性剝削視為保護個案之規格處理時,這

上。如表 1 深色區塊的文字-「兒童及少

個統計表卻又讓社工產生認知的斷裂與矛

年性交易查獲人數」的敘述方式也是一種

盾。

社會真實的建構。這個類別的文字說明所

表1

兒童少年受虐人數與受虐類型(含兒少性剝削)

*作者自行整理自原先單獨統計之「兒童及少年性交易查獲人數」 (取自衛福部保護司歷年的兒 童少年受虐類型統計彙整) 。

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專題論述

*本表為衛福部保護司歷年的兒童少年受虐類型統計原表。

沛倫,2016: 21) 。

貳、兒權公約國內法化讓保護不 再只是一種選項

衛生福利部保護司以整整一年的時間 準備,2016 年台灣展翅協會委託我研擬 24

我國於 2014 年 11 月 20 日已正式通過

小時「必要安置指標核對表」 (LSCB, 2015;

《兒童權利公約施行法》 ,其中第 2 條規

廖美蓮,2016) 、編寫性剝削防制條例工作

定: 「公約所揭示保障及促進兒童及少年權

手冊(反思與實作系列二);2016 年末,

利之規定,具有國內法律之效力」 ,成為我

我也受邀參與了保護司舉辦之 105 年度全

國保障兒童人權的重要基石,也體現舊法

國「兒童及少年性剝削防制工作共識營(註

《兒童及少年性交易防制條例》的法律用

7)」的專講與兒童及少年性剝削防制 24

語、處遇模式等與兒童公約的規範及精神

小時必要安置指標(註 8)北、南兩場工

不相符,立法院爰於 2015 年 1 月通過修

作坊的訓練計劃,凡此種種新法上路之前

法,為接軌國際兒權公約的規範與精神(涵

置作業,均體現一本兒童人權公約的法典

蓋兒童權利的四大範疇:生存、發展、保

所連動相關法規及行政措施的全面檢視與

護與參與) ,將法條逐條修正並更名,同時

修正是多麼不容易,需要多少無名的兒少

確認兒少的需要,讓兒少不再只是無聲的

保精兵在背後辛苦付出、堅守崗位。

受保護客體,而成為社工評估與處遇的主

終於走到 2017 年的歲首,也是性剝削

體,並尊重兒童人權,任何保護行動必須

防制條例正式施行新里程的起點,兒權公

符合兒少的最佳利益(註 6) 。為達成真正

約已確立兒童為權利的主體、不論兒少之

的轉變,兒權公約雖然並未精準的定義「最

意願,一律採「保護」觀點(林沛君,2015;

佳利益」,但依據第 14 號一般性意見中明

李麗芬,2016) ,讓兒少被害人本身的脆弱

確地建議「決策者應建置一套可供立法

性(註 9)交織其他不利因子的處境得以

者、法官及行政部門無論是公或私部門等

被看見。相較於舊法《兒童及少年性交易

得以落實確保兒童最佳利益之機制,協助

防制條例》時代,社工以兒少被害人是否

其進行兒童最佳利益的評估」 (高玉泉、蔡

有從事性交易之虞(實)的行為事實作為

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廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕-接軌國際實踐兒權,我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

評估安置處所的依據,新法施行後,為履

的偏見及至歧視(註 10)的影響,隨之失

行兒權公約規範與實踐公約精神,免不了

焦的乃是忽略了「兒童」是世界上最脆弱

讓所有涉入其中的專業人員都倍感挫折與

的人口(Lalor & McElvaney, 2010)之事

壓力。經過一場共識營與兩場工作坊之

實。研究(Bang et al., 2014)指出當未成

後,我愈加體認性剝削防制工作真是蓽路

年的孩子成為性剝削的受害者,對任何國

藍縷,儘管法律條文、精神與公權力已構

家的社會、經濟和個人發展的後果都相當

成國家的法律整體,然而被害人的脆弱性

不利(引自廖美蓮,2014/2016) 。

是否真的就能夠突顯?若從運動者的觀

12 歲以下兒童,鑑於其年齡的因素,

點,君不見國家雖已建制防制性別暴力的

在剝削、虐待、暴力與忽略事件中,在 24

法律,女人的身體為何持續在公、私領域

小時必要安置指標視為是高危險群的保護

被欺壓與傷害的情事仍隨處可見(王曉

個案。然而,單就年齡一個向度便定義兒

丹、扶停雲,2015) 。法律雖做為社會實踐

少為脆弱族群也要避免流於過度簡約,因

的機制,但徒法不足以自行,保護規範並

此必須同時考量兒少的自我保護能力(the

不理所當然就能通通到位,必須仰賴其他

capability for self protection )( Childline

防制網絡間的專業合作,而下列幾個問題

India Foundation 網站) 。不可諱言,兒童

意識的辯證恐怕仍是翻轉觀念與否的關

的脆弱性往往是其生長與發展的重要影響

鍵。

因素; 「自我保護能力」在國外的定義係涵 蓋兒少能否提供自己基本生活所需、自己 對抗危險情境的能力、及辨識自己已置身

參、法律是兒少脆弱處境被濫用 的敘事還是具有揭露兒少脆 弱處境的作用

潛在危險情境等。欲評估兒少脆弱處境, 下列各項因素都是重要的判讀指標 (Action for Child Protection 網站) : 1.年齡:年齡愈幼小的兒童,愈倚賴

以跨國性剝削事件來說,在《人口販

保護性系統,尤其 6 歲以下之人。

運防制法》立法前,社會的真實往往是建 構成有一群人想賺錢,從另外的國度來臺

2.身體障礙。

灣,產生千奇百怪的糾葛;但是當法律敘

3.精神障礙。

事重寫個人生活經驗,被害人變成脆弱處

4.挑釁行為:由於對兒少的精神健康

境被濫用的敘事(王曉丹,2015) 。既然新

或行為問題的知識匱乏或誤解,成人可能

法以兒少為「福利的主體」 ,那麼,首先必

變得煩躁或沮喪,在此種情況下做出打擊

須拆解兒少性剝削防制網絡成員糾葛了

或完全忽視兒少等不適當之回應。

20 年的誤解-以支持妓權的觀點將未成

5.缺乏權力:視環境和兒少週遭的情

年兒少涉入性產業視為無異於成年人選擇

況。好比說兒少若被國家、家庭或社區賦

性工作。由於受到社會總體對性、性產業

予權力參與並履行自己的權利和責任(像

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專題論述

只是圍繞在一個出於想像的受性剝削兒

是兒權公約),可降低他們的脆弱性。 6.缺乏捍衛能力:源於國家或家長或

少,而我們所面對的卻是一個真實的人而 不是她的表面議題。

社區缺乏保護能力。好比說國家沒有兒童 權益保障的法律,兒童就難以保護自己免 於遭受虐待。

肆、兒少在保護機制的失語-性 道德客體與生存結構性威脅 競逐

7.被動:源於兒少本身的弱勢或被惡 意對待。例如,童工必須接受壓迫而無法 尋找求助的方法。 8.非外表能看出來的診斷:例如智能

心理暨社會學派提出「人在情境中

障礙、過動症、自閉症、亞斯柏格症或學

(person in situation/environment)」是社會

習障礙。

工作非常經典與重要概念,論述服務對象

9.疾病。

的生存環境/情境(及其脈絡)是社會工作

10.社會與經濟的脆弱性:促使女性涉

的重要工作場域,與受助者息息相關。個

入性工作的關鍵因素(Hoque, 2010)。

人經驗與特定地理和歷史脈絡下的社會、

此外,Pearce(2009/2014)從其研究

文化、政治和經濟因素之間是密不可分

中揭露 5 項脆弱特徵是導致兒少涉入性剝

的,也會受到影響。根據聯合國兒童基金

削的風險因素:

會(UNICEF)的資料顯示:每年有 1.2 百

1.本身是兒保個案。

萬的兒童遭到販賣,他們被性剝削的同時

2.中輟問題。

也遭受著身體或性暴力的對待;約 43%遭

3.學習障礙。

受性剝削的受害者為女性與未成年人(引

4.毒品與酒精問題。

自 Rahman, 2011) 。西方研究透露兒童早期

5.經濟貧窮。

的「性虐待」經驗是促使她們掉入性剝削

女性主義法學學者批判兒童的脆弱性

情境的危險推手(Glover, 1960;引自 Kong,

被法律先敘事後論證成為「不能、不知或

2006) 。李麗芬(2012)指稱台灣展翅協會

無法求助」的弱者(王曉丹,2014) 。探討

服務對象中有九成性剝削兒少曾有遭受性

兒童脆弱性,在社政系統介入兒童保護工

侵害的經驗,此與國內學者陳毓文(2016)

作處遇過程,確實是受到高度關注的議

執行《性剝削抑或性交易?兒童及少年性

題,被害兒少的「保護圖像」歷經建構、

交易防制工作服務個案之需求與策略探

解構、再建構與再解構的法律與社會制度

究》的研究文獻整理以及其研究發現結果

面過程,來來回回。當然,脆弱只有在不

相近。

被適當對待的兒少身上才能夠作用,值得

為了不讓沈默變成結構的共犯,兒權

保護系統的成員再深思的是,圍繞在被害

公約第 19 條規定「不受任何形式之身心暴

人身邊的法規/關懷與指標或研究會不會

力、傷害或虐待、疏忽或疏失、不當對待

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廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕-接軌國際實踐兒權,我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

或剝削,包括性虐待」、第 32 條規定「兒

絡,甚至網路世界等不同的地方,對兒童

童免於受經濟之剝削」、第 34 條規定「免

被害人的心理產生莫大創傷,及至影響其

於所有形式之性剝削及性虐待」、第 35 條

未來的發展(Gozdziak & Bump, 2008) ,威

「防止兒童受到任何目的或以任何形式之

脅兒童的生存發展、破壞家庭關係、阻礙

誘拐、買賣或販運」、第 36 條規定「兒童

教育機會,耗費社會資源與付出極高的成

免於遭受任何其他形式剝削之權利」 ,而兒

本,無怪乎兒童性剝削議題係全球性的危

童性剝削不同於人口販運的保護,它不需

機(Rahman, 2011; Svensson, 2006) 。兒童

要檢具強迫、欺詐、脅迫的證據,因為未

人口販運(註 11) (Child human trafficking)

滿 18 歲的兒童不具備同意與他人發生性

與兒童性剝削都是成長速度快又最有利可

行為的能力(Boxill & Richardson, 2005) 。

圖 的 犯 罪 性 活 動 ( Hill & Carey, 2010;

只可惜臺灣性剝削防制網絡中的實務工作

Rafferty, 2013) 。

者,過去受到法律文本影響他們對問題的

從許多學者反省的結果,不難發現全

理解,又常常因為在救援的過程中,聽見

球化正是帶動邊陲國及邊緣化族群遭勞動

兒少自述『同意選擇』 ,而忽略其背後的社

與性剝削的主因(Candappa, 2003; Rafferty,

會結構存在著一種看見/隱藏的權力控制

2013) ,當全球化遇上高貧困的議題,益發

機制,學者(Rahman, 2011)認為兒童性

加深未開發或開發中國家的兒童人口被販

剝削是一種結構性壓迫的選擇,藉由下列

運的可能性,在在證明, 「性」的真正元兇

幾個情境因素造成:

不僅是性消費者或性剝削加害人,而是缺

1.資訊模糊:兒少應徵時所獲知的工

乏兒童人權觀念的區域、社會或國家未能 善待弱勢婦女與幼童,或相信兒童是自願

作內容與實際工作之間存有落差。 2.監控自由:販運到其他國家後,經

性選擇進入性產業。兒少性剝削的社會現 象,反映了社會對「性存有」 (sexual being)

歷監控、失去人身自由。 3.經濟控制:無止盡的債務償還。

需求的強度,提供自由市場空間,但是不

4.意識型態:物化女性或以兒童獲取

能因為司空見慣就便宜行事。 「消除對婦女

利益之名(被框定為性剝削防制條例第 2

一切形式歧視公約(註 12) (CEDAW)施

條所指稱之對價的範疇) 。

行法」業於 2012 年 1 月 1 日在臺灣施行,

Gilligan(1997)提出「暴力細菌理

第 6 條明確規範禁止販賣婦女與使婦女賣

論」 ,論述暴力與父權體制密不可分,父權

淫,規定「締約各國應採取一切適當措施,

文化造就男性必須透過展現力量來獲得尊

包括制定法律,以禁止一切形式販賣婦女

重,暴力本質也是一種力量的展現。那麼,

及意圖營利使婦女賣淫的行為」 。接著,

性暴力宛如細菌一樣無所不在,透過各種

該如何繼續省思我國的兒童少年性剝削防

形式施於身體、性、心理、情緒等方面,

制/治工作與保護工作,老實說未成年的

發生在家庭、學校、社區、職場、人際網

「性」真是個複雜議題,因它不僅包括生

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專題論述

理的、心理的,亦有社會與文化的意涵,

與使命,並提供最佳兒童利益的在地化服

在目前的性剝削保護系統內有著既是受到

務(Payne & Askeland 著、李明政譯,

社會監視、規訓,又被忽略個人主體性的

2012)。

矛盾存在(楊幸真,2010) 。接下來將針對

原有的典範,可視為是保護網絡成員

發展性剝削被害人在新法與公約中的權利

間固守的思維眼光與工作模式;當社會變

實踐與落實策略有進一步的討論與思辨。

遷,產生結構性變化後,其所發展出的解 決方案,未必有效對症下藥,亦往往無法 掌握住新興課題的關鍵事實;若能將兒少

伍、重塑兒少保護新典範

性剝削問題的探索,提升至尋找法律新典 範的層次,將別具意義。新法(兒少條例)

無論兒少是遭受集團式控制的性剝削 (被迫)而主動求助,抑或是在八大行業

與公約國內法執行現況,試圖防止或杜絕

稽查中獲救(自願) ,學者主張兩者在復原

在地社會、經濟、政治與文化等將兒少捲

歷程和保護需求大同小異;又,不論兒少

入性產業的壓迫議題,由於背後牽動的都

是否在遭到性剝削與販運前就已受到性虐

是複雜的體制,這些法治也許脫離現實感

待、或因販運經驗而產生創傷後症候群,

而不理想、缺乏思考、資源嚴重不足與失

透過建立安全網絡與結盟,重頭細思防制

衡,使新法的效果難以期待;但是這個作

工作的首要任務必然是避免兒童再受到任

用揭示另一種可能的圖像,並提供一種社

何形式的性的傷害(McIntyre, 2014)。弔

工評估的新思維。這讓我想起 Michael

詭的是,為什麼兒少條例與兒權公約國內

White ( 2005 ) 提 出 將 「 問 題 外 化 」

法的施行,讓所有牽涉其中的人充滿挫

(externalization of the problem)是後現代

折?社會工作是一門關注弱勢群體貧窮之

取向的敘事心理治療很重要的觀點之一

基本生存權和人為受壓迫的不平等、不正

(列小慧,2009) ,透過「問題外化」釐清

義的專業,當前全球化帶來新的結構關

過程,當事人有機會從不同的角度,重新

係,必須以新的觀點、新的覺察或新的行

認識自己所面臨的處境或問題,也因此帶

動方式,才能適當因應全球化變遷下的社

來改變的契機。White 所強調的外化不只

會議題與國際視野,這是值得社會工作者

是一種治療技術,更是一種態度,一種看

思辨的知能,例如批判反思性剝削兒少在

人的態度,透過我們的服務對象一再凝視

特定的社會、文化或經濟脈絡中的權力關

自己,才能對自己產生真正理解與不同角

係運作是否存在未經體察之結構性壓迫與

度的認識(周志健,2002)。畢竟,過去

被壓迫關係,學者甚至提出「照顧鏈」 (註

20 年的消極保護與積極監控的專業威權

13)的概念;我們要問的是,在變遷中,

時代已經無法面對這個大環境結構的變遷

保護網絡的助人者與各安置場所的實務工

與後現代時代衝擊社會工作的在地詮釋

作者如何組織與思辨,才能落實公約精神

(Payne & Askeland 著、李明政譯,2012) 。

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廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕-接軌國際實踐兒權,我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

CRC 的眼光來反思兒少保護的口號與體 制內保護行動的更多可能,諸如讓安置處

陸、結論:未來及建議

所更為多元,以及親屬和寄養家庭(註 15)

正確的兒少保護意識是新法與公約成

亦可作為安置選項等。畢竟,事後以懲罰

敗的關鍵。臺灣的兒童保護制度主要依附

或是治療來試著復原傷害,對受害者和施

在每次修法或是更動而逐漸建制(鄭麗

暴者都稍嫌太晚,因此未來的工作方向與

珍,2015) ,唯有落實兒權公約國內施行法

策略,一定是強調對兒少性剝削暴力的預

與兒少條例才能讓臺灣建立專業的防制網

防(Gilligan, 1997) 。

絡。20 年過去了,防制網絡成員仍將「性

其次,典範的探索,重新省思過去將

不能作為生存工具」的道德論述做為一種

兒少被害人他者化,並汙名他們為性道德

反應式思考(承前所述,依公約精神,兒

客體的思維層次,也思辨反壓迫實務工作

少無權同意與他人發生性行為並非道德論

的論證。Burke & Harrison(2002)論述壓

述,而是保護脆弱兒少之必然) ,抗拒檢視

迫的本質即為將生活在社會中的弱勢群體

與質疑將兒少一律強制安置(註 14)的預

排擠到邊緣、非主流的位置,如同兒少性

設立場。由於新條例在價值、類型、處遇

剝削被害人遭到保護系統之排除;作為防

服務與罰則等均有大幅度之修正,故有必

制網絡的一份子,我們應具備道德、倫理

要針對網絡成員進行說明,知法進而用

和法律上的責任去翻轉社會的不平等和劣

法;而社工須於 24、72 小時內完成是否返

勢(不利的生存條件) 。觀念的翻轉是本文

家的評估,承受壓力之大可想而知,故一

的核心,實踐「以兒童為權利主體」的典

線社工依據兒少條例第 15 條指示「評估被

範,有賴科際整合的模式,必須同時涉及

害人就學、就業、生活適應、人身安全及

司法、社政、警政、教育、衛政以及全民

其家庭保護教養功能,並做處置」的「24

一起參與,缺一不可。

小時必要安置指標」的存在實有必要。此

(本文作者為東吳大學社會工作學系副教

外,隨著處遇流程的改變,處遇多元化,

授)

更需建立一套工作架構與方法提供實務者

關鍵詞:保護意識、兒童性剝削、兒童權 力公約、兒少性剝削防制條例

參考,如此方能整合兒少性剝削防制工作 網絡力量,強化專業服務品質,有效推動 兒少性剝削防制工作。並藉由兒權公約

註

註 1:性/別暴力(Gender-based violence)為國際上重要的公共衛生及人權議題(Okemgbo et al, 2010) 。性/別暴力被視為「男權文化的產物」 ,是整個文化的陰謀,不僅讓女

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專題論述

性受制於外在的強暴犯,更讓多數女性在安全的考量下,接受其他陽剛化圖像之 男性(父/夫/兄/男友)的管理與規訓,成為男人的性禁臠(劉毓秀,1991) 。 註 2:在 1989 年 11 月 20 日,聯合國大會一致通過專為兒童而設的公約-《兒童權利公 約》 ,保障所有 18 歲以下之兒童及少年擁有基本人權(UN, 1989) ;《公約》首次 指出,兒童與成人一樣,與生俱來享有人權,包括:醫療、教育、受保護及獲平 等機會發展的權利。 註 3:《兒童權利公約》第 1 條將兒童界定為“18 歲以下的任何人,除非對其適用之法 律規定成年年齡低於 18 歲”。 註 4:兒童性剝削(CSE)的例子包括利用未成年人賣淫,由皮條客控制未成年人的性活 動,在脫衣舞俱樂部,按摩院,網路性網站或上傳色情圖片等(Cole, et al., 2016) 。 註 5:根據 Ely 等人之研究,‘bracketing’(懸置)的意思是個人透過意識層次暫停對對方 的既定假設、信念、感受,以便能夠在現場更具備能力還原本質而認識對方的經 驗。 註 6:均應以「兒童最佳利益」為優先考量,係《兒童權利公約》第 3 條第 1 項的規定 。 註 7:2015 年 10 月 27-28 日舉行之全國兒童及少年性剝削防制工作共識營,係由衛生福 利部保護司委託,財團法人勵馨社會福利事業基金會承接辦理。 註 8:衛生福利部保護司安排北、南兩場 24 小時必要安置指標工作坊,分別於 2016 年 12 月 12 日與 23 日委託台灣展翅協會辦理。 註 9:兒童的脆弱性在本文中主要指涉那些遭受虐待、剝削、疏於照顧的兒童;而兒童 保護的任務就在於應付弱勢兒童群體的需要。 註 10: 兒權公約第 2 條第 1 項規定,締約國應尊重本公約所揭櫫之權利,確保其管轄範 圍內之每一兒童均享有此等權利,不因兒童、父母或法定監護人之種族、膚色、 性別、語言、宗教、政治或其他主張、國籍、族裔或社會背景、財產、身心障礙 、出生或其他身分地位之不同而有所歧視。 註 11: 依據我國人口販運防制法第二條的定義:2009 年通過「人口販運防制法」 ,該法 第 2 條第 1 項人口販運定義之第 2 款: 「意圖使未滿 18 歲之人從事性交易、勞動 與報酬顯不相當之工作或摘取其器官,而招募、買賣、質押、運送、交付、收受 、藏匿、隱避、媒介、容留未滿 18 歲之人,或使未滿 18 歲之人從事性交易、勞 動與報酬顯不相當之工作或摘取其器官。」意即只要有除了兒少、嫖客之外的第 三人存在,兒少即為人口販運被害人(法務部全國法規資料庫,2014;李麗芬, 2012)。 社區發展季刊

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廖美蓮 寫在兒少性剝削防制條例施行前夕-接軌國際實踐兒權,我國性剝削防制工作變遷中的保護意識

註 12: 聯合國消除對婦女歧視委員會通過的一般性建議 12 與 19(1989) 。第 12 號一般 性建議:對婦女的暴力行為《公約》第 2、5、11、12 和 16 條規定各締約國採取 行動,保護婦女不受發生在家庭、工作崗位或其他社會生活領域內的任何暴力行 為之害。考量經濟及社會理事會第 1988/27 號決議,建議各締約國在其提交委員 會的定期報告中列入以下情況: 1. 關於保護婦女在日常生活中不受各種暴力行為之害的現行立法(包括性暴力 、家庭內的虐待、工作地點的性騷擾等); 2. 為根除這些暴力行為而採取的其他措施; 3. 為遭受侵犯或虐待的婦女所提供的支持服務; 4. 關於各種侵害婦女的暴力行為發生率,以及暴力行為受害婦女的統計資料。 以及第十一屆會議(1992)第 19 號一般性建議:對婦女的暴力行為背景: 1. 基於性別的暴力,是嚴重阻礙婦女與男性平等享受權利和自由的歧視形式。 2. 1989 年委員會建議締約國在其報告內,列入關於暴力及因應暴力所擬定措施 的資料(第八屆會議第 12 號一般性建議)。 3. 1991 年第十屆會議,委員會決定在第十一屆會議分出部分時間,討論並研究 第 6 條,以及關於對婦女的暴力行為、性騷擾與色情剝削的其他條款。選擇 該主題是為 1993 年世界人權會議作準備,該會議根據大會 1990 年 12 月 18 日第 45/155 號決議規定召開。 4. 委員會的結論認為,締約國的報告沒有充分反映出歧視婦女、以性別為基礎 的暴力、侵犯人權和基本自由之間的密切關係。《公約》的充分執行需要締 約國採取積極措施,消除施加於婦女一切形式的暴力。 5. 委員會建議締約國審查其法律與政策,根據《公約》規定提交報告時,應顧 及委員會針對基於性別的暴力所述意見。 註 13: 「照顧鏈」 (care chains)概念是全球化下的產物,指某一群特定社經地位的人們 ,因為有經濟能力但缺乏時間,「照顧鏈」應運而生,與全球商品鏈(global commodity chains)、冷藏鏈(cool chains)是相似的意涵,不同在於商品的差異 。值得關注的是,這樣的照顧鏈,延伸到從事非法性產業工作的婦女身上(Payne & Askeland 著、李明政譯,2012) 。 註 14: 依據兒權公約第 9 條締約國應確保不違背兒童父母的意願而使兒童與父母分離 。但主管機關依據所適用之法律及程序,經司法審查後,判定兒童與其父母分離 係屬維護兒童最佳利益所必要者,不在此限。關於何者為「必要」之分離,林沛 君(2015)指出法條並無提供此二字的一定標準,但根據 UNICEF 就兒權委員會 歷年來彙整之意見,例如因父母缺乏經濟能力或無固定居所而將子女強制安置的 社區發展季刊

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專題論述

案件,因貧窮或暴力等因素而導致兒童逃家、於街頭工作或遭父母遺棄的情況等 比不構成必要(necessary)之親子分離。 註 15: 適用於前條公約精神。

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

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社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


劉美芝.曾珮玲.周大堯

從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展

從兒童少年權益 看臺灣寄養安置服務之發展 劉美芝.曾珮玲.周大堯

1945 年由世界各國成立的聯合國,目

休閒娛樂、免於虐待、兒少最佳利益、維

的之一即是「維護人權」 ,因此,陸續發表

護隱私、自立等。以漸進的立法程序以及

了《聯合國憲章》(Charter of the United

其他措施,努力使兒童少年的權利獲得保

Nations )、《 世 界 人 權 宣 言 》( Universal

障。

Declaration of Human Rights)等有關維護

我國在此維護兒童少年權益的概念影

人權的國際文獻,並且更是看重兒童少年

響下,1970 年代開始關注、研究國外兒童

的權益,隨即於 1946 年成立了「聯合國兒

少年保護與兒童少年家庭式安置服務。

童基金會」 (The United Nations Children's

1981 年臺灣省政府社會處委託「財團法人

Fund ), 並 發 表 《 兒 童 權 利 宣 言 》

台灣兒童暨家庭扶助基金會」 (簡稱家扶基

(Declaration of the Rights of the Child,

金會)開始試辦寄養安置服務,1983 年內

1959) 、 「兒童權利公約(Convention on the

政部頒布「兒童寄養辦法」 ,並正式委託家

Rights of the Child)」(1989)等,認為兒

扶基金會於我國各地提供失依兒童少年家

童少年的身心未臻成熟,因此應受到法律

庭式的安置服務。寄養安置服務至今 35

的各種適當的特別保護,給與其最佳利益

年,現今由各縣市政府委託家扶基金會、

之義務。同時為使兒童少年能夠擁有幸福

台灣世界展望會、新北市保母協會、蘭馨

的生活、顧及其與社會的福利、讓所有兒

婦幼中心等單位,招募五千多戶寄養家

童少年能夠享受上述宣言、公約等所列舉

庭,服務二萬多名寄養安置兒童少年。

的權利與自由,期待各國的父母親,每個

爾後,1993 年「兒童福利法」的修正、

人,各慈善團體,地方行政機關和政府均

1995 年「兒童及少年性交易防治條例」、

應確保並維護兒童少年的相關權益,如:

2003 年合併修正的「兒童及少年福利法」

自由、平等、尊重、文化認同、在家庭中

(2011 年修正名稱為「兒童及少年福利與

成長、被保護、被照顧、受教育、健康、

權益保障法」),更明確而具體的規範了我

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

國寄養安置服務在兒童及少年福利服務中

照顧的寄養兒童少年類型的變化,以及其

的定位、角色、對象與功能。

本身具有發展性的特質與照顧需求,寄養 安置服務不僅關注於其在原生家庭生活上 的不足,而以發展式需求的概念,回應其

壹、寄養安置服務的意涵

照顧需求,開始了兒童少年權益概念在寄 養安置服務上的萌芽。

當家庭發生重大變故時,如父母或父 母的一方發生車禍、罹患嚴重疾病、入獄

寄養安置服務歷程除受到國際相關規

等,或兒童少年的父母不適任親職,如虐

約發展以及兒童少年權益倡議等影響,國

待、嚴重疏忽、遺棄、押賣兒童少年等,

內也歷經多次的法律沿革和服務本土化的

或家庭面臨破碎離散,兒童少年無法獲得

發展演變,逐漸提升服務品質以及深化專

適當之保護與照顧,易招致其身心發展受

業服務。以下初步將國內寄養安置服務歷

阻礙,政府即有責任評估是否將兒童少年

程分為 3 個階段,並將各階段之服務模式

進行家外安置。若兒童少年評估後需進行

與國際兒童少年權益概念相呼應。

家外安置,依「兒童及少年福利與權益保

一、服務初期(1981-1992)

障法施行細則」第 10 條規定,應優先安置 於親屬家庭,若其親友無法照顧時,則依

於寄養安置服務初期,安置的兒童少

兒童少年年齡、性別、特質、意願等,媒

年來源多數以家庭失依為主,為維護失依

合合適的寄養家庭提供其生活照顧。

兒童少年的生命、生存與平等的權益,因 此寄養安置提供的服務項目有:

寄養安置服務即是讓兒童少年暫時離 開原生家庭,由合格並接受專業教育訓練

(一)生活照顧與適應

的寄養家庭提供日常生活照顧。政府提供 寄養家庭照顧兒童少年之費用,寄養社工

寄養家庭有好的生活環境(婚姻和

人員亦會提供寄養家庭在照顧寄養兒童少

諧、品行端正、健康良好、經濟無虞、住

年所需的協助與輔導。待兒童少年原生家

所安全整潔,有足夠活動空間等) ,使寄養

庭困難解決後,再協助其返家,使其得以

兒童少年在其愛與關懷、保護中成長,並

繼續在健全、安全的原生家庭中成長。

適應寄養家庭生活、學校生活與社區環境。 (二)尊重寄養兒童少年基本人權

貳、寄養安置服務的發展

寄養家庭與社工人員於服務過程中維 寄養安置服務目的為照顧、保護失依

護寄養兒童少年人格尊嚴、關注身心理健

與受虐待之兒童少年,早期的服務與發展

全發展、培育合適之社會行為,並且鼓勵

著重在寄養兒童少年照顧環境上的努力,

其表達意見、尊重其意願等,使其擁有自

屬於缺口式需求補充的服務設計。但隨著

由、平等、安全等基本人權。

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劉美芝.曾珮玲.周大堯

從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展

利與權益保障法等受到政府保護之兒童少 (三)接受生活及知能教育

年,寄養服務制度、服務項目、內容與技

寄養家庭協助提供寄養兒童少年家庭

巧隨著照顧兒童少年的多樣化、兒童少年

教育、啟蒙教育,幼兒教育、學校教育、

權益概念的容入,而使服務趨於專業化,

特殊教育、才藝培育等各種形式的教育,

如:

以發揮其潛能,使其學習正確價值信念、 (一)強化寄養家庭知能

合宜的人際關係、生活與知識技能、特殊

依據「104 年度兒童少年家庭寄養服

才藝等,成為優良之社會公民。

務工作成果報告」 ,寄養兒童少年安置原因 (四)參與宗教、文化活動

67.96%為遭受疏忽、虐待、遺棄,有受虐

寄養家庭在尊重寄養兒童少年之意願

經驗亦高達 85%,為因應寄養兒童少年多

後,會適時的帶領、陪伴其參與合適之宗

元的問題與需求,對於寄養家庭的審核、

教、文化活動,如:上教堂、至廟宇祈福、

教育訓練、支持、座談、評鑑等服務漸增,

參加原住民慶典活動等,使其心靈得到充

以協助其解決照顧問題、降低照顧壓力,

足與成長,豐富其正向能量。

進而提升服務品質。

(五)協助寄養兒童少年進行出養

(二)醫療協助

對於受到遺棄之兒童少年,除協助其

寄養兒童少年的身心發展與健康狀況

取得國籍、戶籍、身分等相關權益之外,

實為日常生活照顧之重點,除提供健康保

考量兒童少年長遠的安置計畫並健全其身

險與定時進行健康檢查外,仍須確保其身

心發展與歸屬,進行出養媒合也是服務項

心發展之正常。此外,對於體弱多病、發

目之一。

展遲緩、身心障礙、受虐傷害等寄養兒童 少年,給予特別的照料和協助,如:營養

二、專業化時期(1993-2003)

改善、發展評估、早期療育、就醫復健、

1993 年在社會工作先進努力之下,

使用輔具、強化寄養家庭環境安全等,並

「兒童福利法」修正通過,終於將「兒童

定期就醫,接受治療與復健,以恢復其身

權利公約」的精神與內涵法制化,此為我

心健康。

國兒童人權發展新時代的里程碑,不只呼 (三)問題行為改善

應了國際潮流與實踐兒童人權之具體承 諾,更讓兒童人權之保障於法有據,同時,

寄養兒童少年 85%有受虐經驗,因此

亦將兒童保護等概念入法,落實於服務之

其多有家庭適應、生活習慣、偏差行為、

中。因此,在寄養兒童少年的安置原因中,

學校適應、課業表現、人際關係、情緒困

除家庭失依外,也增加許多因兒童少年福

擾、心理創傷等問題(衛生福利部社會及

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專題論述

家庭署,2016),社工人員除了定期的訪

持續修正到 2011 年的「兒童及少年福利與

視、輔導之外,亦連結學校、社區、其他

權益保障法」 ,正式接軌了國際社會對於兒

專業(如:諮商等)等資源,以協助改善

童少年權益的重視,以及落實制度與實務

其心理情緒行為問題,增進適應能力。

工作。另,中央政府所訂定之「兒童及少 年家庭寄養服務工作基準」,與聯合國於

(四)原生家庭關係維繫

1986 年通過的「關於兒童保護和兒童福

為維繫寄養兒童少年與原生家庭之親

利、特別是國內和國際寄養和收養辦法的

子關係,社工人員經評估後以漸進之方式

社會和法律原則宣言」中所闡述的「兒少

使雙方得以會面,並藉由社工人員的輔導

最佳利益」、「先以返家為目的」、「由專業

協助重建親子關係,再透過短時旅遊、返

人員提供服務」、「相關政策與法令」、「可

家共同生活等方式,促進雙方正向互動。

安置至成年」、「原生家庭參與」等原則相 符,也和我國現行寄養安置服務的專業價

(五)協助兒童少年配合法律程序

值、服務項目、工作技能一致。以下就針 對現有的工作重點呈述如下:

部份受虐事件需寄養兒童少年參與司 法調查或訴訟程序,此過程中,須經由社

(一)維護兒少權益

工人員的陪伴與鼓勵,使其直接表述自我

兒童少年於寄養安置前,需由地方政

想法,或由社工人員代為轉述。

府與寄養單位共同評估,完成健康檢查, (六)維護兒童少年隱私

確認其是否合適安置於寄養家庭,以免使

所有兒童少年的安全與隱私都是需要

其接受不當之家外安置。寄養安置服務

受到保護的,尤其是安置中的寄養兒童少

中,地方政府與寄養單位亦持續就寄養兒

年,因此於「兒童及少年福利與權益保障

童少年、原生家庭的處遇服務狀況進行評

法施行細則」第 61 條也有相關的規定。安

估,確認雙方何時可開始重建親子關係以

置期間,為保護寄養兒童少年,不得使其

及其親子互動情形,以作為寄養兒童少年

接受訪談、偵訊、訊問或身體檢查,若為

結束寄養安置,返回原生家庭之評估依據。

必須,則應由社工人員陪同,並保護其隱 (二)了解兒童少年照顧需求

私。且相關人員因職務上所知悉之秘密或

家扶基金會於 2015 至 2016 年所進行

隱私及所製作或持有之文書,應予保密,

的「我國家庭寄養兒童少年照顧需求之探

非有正當理由,不得洩漏或公開。

討」 ,期待寄養安置服務須以寄養兒童少年

三、國際化時期(2003 迄今)

為主體,社工人員與寄養家庭一同了解其

2003 年「兒童福利法」與「少年福利

狀況與照顧需求後,再媒合適當之寄養家

法」合併修正為「兒童及少年福利法」 ,並

庭,並搭配個別化處遇服務,提供其生活

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劉美芝.曾珮玲.周大堯

從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展

照顧、輔導、諮商或治療等服務;並依寄

其未來無法返回原生家庭或家族,有自立

養兒童少年的照顧需求,提供寄養家庭相

生活之需要,則需再協助其建構自立生活

關訓練,增強寄養父母的照顧技巧與能

能力、提供自立生活準備、輔導自立生活

力,以協助寄養兒童少年正向身心發展,

適應,才能在社會福利體系服務結束後,

同時復原創傷,期盼能使其早日返回原生

使其持續平安順利的邁向人生的下個階

家庭繼續成長。

段。

(三)建構生活自理與自我保護能力

(六)結束寄養安置評估

為增進寄養兒童少年結束寄養安置後

依「兒童及少年結束家外安置後續追

(返回原生家庭、轉親屬安置、轉親屬照

蹤輔導及自立生活服務作業規定」 ,寄養兒

顧、轉安置至兒童少年安置機構、出養等)

童少年在結束寄養安置前 3 個月,應啟動

之生活適應、減少再次受虐之風險,寄養

評估機制,評估其與原生家庭狀況,決定

兒童少年安置期間,應就其年齡、身心發

是否結束寄養安置?時間點?以及後續服

展狀況、結束寄養安置後之生活型態等,

務建議與追蹤輔導服務。此外, 「兒童及少

訓練其自我照顧、儀容衛生、飲食健康、

年福利與權益保障法」第 65 條亦說明,安

就學就業、人際互動、社會參與等生活自

置 2 年以上之兒童少年,經地方政府評估

理能力,以及自我保護的能力,增進其未

其家庭功能不全或無法返家者,應提出長

來生活之適應。

期輔導計畫,此計畫可依其狀況轉為親友 照顧、親屬安置、機構安置、出養、自立

(四)寄養家庭與原生家庭的合作

生活,也可能是持續安置於寄養家庭至成 年,以滿足其身心發展、權益維護與照顧

寄養兒童少年安置期間雖由寄養家庭

需求。

照料其一切事項,但其原生家庭多數仍具 有其親權與監護權,且家外安置的目的仍

(七)返回原生家庭

期待其能返回原生家庭繼續生活。因此, 在適當的情況下,社工人員與寄養家庭應

家庭是兒童的成長和幸福的自然環

協助原生家庭,使其與寄養家庭一同參與

境,應獲得必要的保護和協助,負起家庭

寄養兒童少年的生活、一同分享照顧方法

在社會上的責任,為了充分而和諧地發展

與技能,不僅可訓練、增進原生家庭的親

其個性,應讓兒童在家庭環境裡,在幸福、

職功能,亦能增進其親子關係。

親愛和諒解的氣氛中成長。因此,在寄養 兒童少年安置期間,社工人員與寄養家庭

(五)自立生活協助

協助原生家庭提升親職能力、增進與寄養

社工人員與寄養家庭建構每一位寄養

兒童少年之親子關係,兒童少年返家後,

兒童少年的生活自理與自我保護能力,若

社工人員提供其後續追蹤輔導服務,協助

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專題論述

與機制,整合、創建專業的服務支持團隊,

原生家庭妥適照顧、保護兒童少年。

提供原生家庭與寄養兒童少年個別化、以 個案最佳利益為優先、以家庭為本的服務

參、未來發展

處遇計劃及配套資源,以提升兒童少年保 護服務工作的品質與成效。

現階段我國對於兒童少年權益的維護 以及兒童少年的保護服務已愈臻完善,但

3.寄養兒童少年於 18 歲後隨即離開寄

於寄養安置服務中,仍需透過政策與實務

養體系,針對這群少年,現今政府單位與

工作持續努力,以強化家庭照顧兒童少年

民間團體皆提供自立生活方案與後續追蹤

的知能,進而提升寄養安置服務的品質與

輔導等服務,然而,根據實務現況,隨著

成效。

少年離開安置體系後,隨即面臨獨自生活 與經濟所需等面向,在福利服務的支持與

(一)支持家庭照顧兒童少年

專業關係的維繫上與先前有些落差,現有

國家應支持、提供、協助家庭照顧兒

的自立生活方案與追蹤輔導,是否能回應

童少年所需之知識、能力與資源,使其履

少年的需求仍有待商確。因此,建議政府

行撫養兒童少年的責任與權利,透過確

相關部門、學術研究單位可從少年的角度

保、落實、發展育兒、家庭教育、兒童少

來回顧過往經驗,做長期的追蹤研究,以

年休閒等相關之機構設施與服務建置,使

瞭解寄養兒童少年結案後成長過程、目前

兒童少年得以在健全的家庭環境中成長,

生活狀況,作為執行寄養安置服務之各級

減少受虐、家外安置等不幸事件之發生。

政府及民間社福團體服務改善的依據。

(二)建構完善兒童少年保護政策與制度

(三)提升寄養家庭服務品質與支持

1.政府應提供足夠資源,以滿足不幸

1.從 2015 年之寄養父母年齡數據可看

兒童少年之需求,落實兒童少年保護服務

出(衛生福利部社會及家庭署,2016) ,寄

工作之施行。

養父母年齡達 55 歲以上已成為多數,新增

2.寄養安置服務為兒童少年家外安置

核准寄養家庭數逐年減少,寄養父母年齡

資源之一,更是兒童少年保護服務體系中

仍以 45 至 55 歲為最多。推論其原因為隨

的一環。現今服務模式為政府委託民間社

著個人與家庭的發展週期演變,多數民眾

會福利團體共同執行,在兒童少年寄養安

待職涯穩定或退休後、或家中孩子就讀大

置期間,政府需和受託單位以及網絡單位

學之後,有較多的閒暇時間與照顧能力,

等建立合作機制,透過縱向(各級政府)

便開始考慮投入社會服務的行列。然而,

與橫向(網絡單位)的合作,提供寄養兒

亦有越來越多的社會大眾重視自我的發

童少年適切性的服務。此外,政府單位亦

展,期待職涯或家庭穩定之時,能有更多

須與受委託單位、網絡單位建立合作平臺

的時間照顧自我、實踐自我夢想,也是造

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劉美芝.曾珮玲.周大堯

從兒童少年權益看臺灣寄養安置服務之發展

成寄養家庭招募不易的原因之一。因此,

組織與寄養家庭服務品質的角色與責任,

不只青壯年寄養父母新增比例連年下降,

在現行寄養安置服務上落實兒童少年權益

進而影響的是未來寄養父母高齡化、缺位

概念的檢核。同時,亦建議業務主管機關

化,其服務年限將會縮短,亦降低寄養安

也能透過在兒童少年權利公約國內法制化

置床位數,此問題實為一大隱憂。因此,

的時機,以此來檢核我國現有的寄養安置

建議擴大招募寄養家庭、提升寄養家庭的

服務,特別是各項寄養服務的規範與相關

質與量,以解決燃眉之需。

補助項目,以發揮政府部門應有的服務發

2.寄養家庭服務品質提升雖為寄養安

展以及優質化的引導角色,達到國際公約

置服務之期盼,但其相對應之支持與福

的目標。

利,亦是穩定服務之重要因素。建議除加

(本文作者:劉美芝為財團法人台灣兒童

強「兒童少年寄養服務工作基準」之寄養

暨家庭扶助基金會社會工作處高級專員;

家庭支持、福利與督導外,縣市政府應提

曾珮玲為財團法人台灣兒童暨家庭扶助基

供符合寄養安置費標準之費用,以及寄養

金會社會工作處專員;周大堯為財團法人

安置專業服務相關之費用,以回應寄養家

台灣兒童暨家庭扶助基金會社會工作處處

庭在服務提供上的負擔。

長。) 關鍵詞:兒童少年、家外安置、寄養安置、

作為一個寄養安置服務發展的起始組

福利、權益。

織,家扶基金會不斷的負起制度檢視、立 法監督、服務落實與創新,也積極的提升

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專題論述

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邱靖惠.白麗芳.許愷洋

由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度

由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度 邱靖惠.白麗芳.許愷洋

內法律的效力,承諾臺灣兒童人權正式與

壹、前言

國際接軌,並著手撰寫兒少權利報告(國 兒童福利聯盟於 1992 年開始辦理收

家報告)、檢視法規有無違背兒童權利公

出養業務,25 年來倡議與見證了臺灣收出

約等工作。其中兒童權利公約本文第 21

養制度各項變革。

條即針對收養提出規範與建議,顯見收養 服務與兒童權益息息相關,收養兒童權利

早期臺灣收養未有明確制度,私下收

應受到政策法令的保障。

養、販嬰層出不窮,兒童基本權益未受保 障。到 1985 年民法修正「收養子女應申請

有鑒於此,本文的目的主要在探討聯

法院認可」 ,司法體系首度介入,但法官僅

合國兒童權利公約攸關收養服務之相關規

參酌收養人的消極資格,而非實質審酌兒

範與內涵為何;並關注現行法令制度落實

童最佳利益。直至 1992 年兒童福利法修正

公約精神之現況;最後,兒盟身為提供收

通過「出生通報制度」 ,以及法院收養案件

出養服務之民間機構,從第一線實務的角

需參考社政單位的訪視調查報告;2003 年

度對我國收養服務現況提出一些觀察與建

「兒童及少年福利法」納入調查出養之必

議。

要性與成立收養資訊中心要性;2011 年通 過的「兒童及少年福利與權益保障法」 ,範

貳、兒童權利公約與收養有關條 文說明

定收出養媒合業務需由專業機構執行,與 收養媒合以國內為優先等。此一連串的修 法變革,除了減少販嬰或規避法院調查的

聯合國兒童權利公約一向強調家庭對

非法收養案件外,亦是希冀收養制度能落

兒童的重要性,而在特殊情況下,倘若兒

實兒童的最佳利益。

童無法在其原生家庭環境中成長時,政府

2014 年我國正式通過兒童權利公約

有責任義務安排其他替代性照顧,而收養

施行法,確立聯合國兒童權利公約具有國

社區發展季刊

157 期

即是其中一種。

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

公約中對於「收養」一詞無統一定義,

排兒童於他國之收養事宜。

不同國家、文化會發展出不同形式,但大

本條文一開始開宗明義強調收養過程

致是指「使個人能取得如同血緣關係之親

中「兒童最佳利益」係為「最大考量」 (the

屬關係的社會及法律習慣,且該親屬關係

paramount consideration) ,相較於條文第 3

全部或一部分優先於原血緣關係」(Andre

條第 1 項規定所有關係兒童之事務均應以

Alen et al. eds., 2008;引自高玉泉,2016:

兒童最佳利益為「優先考量」(a primary

187)。

consideration),在此「最大考量」意謂在 收養事件中,其他任何利益(不論經濟、

一、兒童權利公約第 21 條收養

政治、社會安全或收養者之利益)皆無法

在兒童權利公約主文當中,於收養有

相當、或優先於兒童最佳利益之考量

關的主要係第 21 條,條文說明締約國承認

(Hodgkin & Newell, Unicef, 2007, P.295;

及(或)允許收養制度者,應確保以兒童

引自林沛君,2015:101) 。 本條文第 a 款第一句揭示收養決定不

之最佳利益為最大考量,並應: (a)確保兒童之收養僅得由主管機關

只由生父母或是養父母決定,而是需要經

許可。該機關應依據適用之法律及程序,

過「主管機關許可」 ,因此兒童權利委員會

並根據所有相關且可靠之資訊,據以判定

建議締約國要迅速採取措施阻止所有未經

基於兒童與其父母、親屬及法定監護人之

主管機關許可的收養。

情況,認可該收養,且如為必要,認為該

此外,第 a 款有關「根據所有相關且

等諮詢可能有必要時,應取得關係人經過

可靠之資訊,據以判定基於兒童與其父

充分瞭解而對該收養所表示之同意後,方

母、親屬及法定監護人之情況」依據

得認可該收養關係;

UNICEF Implementation Handbook 說明,

(b)在無法為兒童安排寄養或收養家

主管機關在判斷每一件收養事件,都必須

庭,或無法在其出生國給予適當照顧時,

是根據「由獨立專業人員進行調查後所提

承認跨國境收養為照顧兒童之一個替代辦

出之完整報告」 ,並針對該名出養兒童與其

法;

出養家庭的心理、醫學、社會、法律等不

(c)確保跨國境收養的兒童,享有與在

同層面進行分析,應包括以下內容: (Sylvain Vité, Hervé Boéchat, supra note 1,

國內被收養的兒童相當之保障及標準;

at 32;引自高玉泉,2016:192)

(d)採取一切適當措施確保跨國境收

出養兒童及其生父母與大家庭的身

養之安排,不致使所涉之人士獲得不正當

分:

的財務上收益;

1.出養兒童的成長歷程、個人與家庭

(e)於適當情況下,締結雙邊或多邊協

史、族群與宗教背景;

議或協定以促進本條之目的,並在此一架

2.出養兒童與原生家庭之關係以及出

構下,努力確保由主管機關或機構負責安 社區發展季刊

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員費用及支出,以避免有心人士在跨國收

養的原因;

養中獲得不當利益。最後的第 e 款提及「締

3.出養兒童的身體、動作、智能、社

結雙邊或多邊協議或協定以促進本條之目

會情緒發展; 4.出養兒童的外表、個性與行為;

的」 ,指的是海牙跨國收養公約,希望各國

5.出養兒童的現況,包括:生活習慣、

透過協定或其他模式合作跨國收養。 除條文本身規範外,參考 UNICEF

獨立的能力、與身邊其他兒童與成人的關

Implementation Handbook 所提出之特定議

係等。 第 a 款亦提及「應取得關係人經過充

題落實清單(Hodgkin & Newell, Unicef,

分瞭解而對該收養所表示之同意後,方得

2007. pp.301-302;引自林沛君,2014:

認可該收養關係」 ,此段文字雖未明確指出

103-104),另補充收養應特別注意的事項

哪些特定人士之同意為必要,但須注意、

如下: 1.相關法令是否明確要求被收養兒童

確保相關程序有無侵害出養兒童或其父母

之最佳利益應為「最大考量」?

之權益;而且儘管出養兒童之同意不是收 養的要件,但考量兒童之想法為其最佳利

2.針對收養事件中的兒童最佳利益之

益的核心,因此在收養事件上隱含必須充

評估,是否確實是以完整資料為判斷基

分 考 慮 兒 童 想 法 之 意 涵 ,( Hodgkin &

礎?

Newell, Unicef, 2007, P.296;引自林沛君,

3.收養決定是否充分考量被收養兒童

2015:102)。兒童權利委員會就曾建議個

之意見?是否視其年齡與成熟度給予適當

別國家是否確實有考量出養兒童的想法,

權重?除被收養兒童外,其他相關兒童(如

特別是有一定年齡以上的兒童,應取得該

收養家庭子女)最佳利益是否納入考量?

名 兒 童 之 同 意 ( New

4.跨國收養之法律規範是否符合次順

Zealand

CRC/C/15/A.216, para.34) ;此外,委員會

位原則?

亦強調關係人表示同意後,應有撤回的可

二、其他兒童權利公約與收養有關條 文

能 , 而 且 撤 回 期 間 不 得 過 短 ( Hungary CRC/C/HUN/CO/2)。 本條文第 b 款至第 e 款,則是規範跨

除了第 21 條外,由於收養係一個動態

國收養。強調是在「無法為兒童安排寄養

之服務過程,從決定出養到確認收養,中

或收養家庭,或無法在其出生國給予適當

間歷經兒童出養必要性之評估,確認出養

照顧時」 ,即窮盡國內收養的各種途徑後,

後進行安置,以及被收養兒童後續的尋親

才允許跨國收養。第 c 款則補充說明即便

與身世告知等,此一連串的服務流程依序

是跨國收養的兒童亦應享有與國內收養

尚牽涉到兒童權利公約第九、二十五、二

(第 a 款)一樣的保障與標準。第 d 款則

十一、七條,說明如下:

是規範費用的部分,僅限於合理的專業人 社區發展季刊

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專題論述 出養必要性評估

安置

•CRC 9 不與 雙親分離

收養

尋親/身世告知

•CRC 25 安 置後須定 期評估

•CRC 21收養: 兒童最佳 利益為最 大考量、 國內優先

•CRC 7:知 悉父母

註:以上四階段皆須考量兒童最佳利益、兒童參與表意權

圖1

兒童權利公約(CRC)與收出養服務流程圖

基於兒童權利公約第九條條文「締約

所受安置有關之其他一切情況,要求定期

國應確保不違背兒童父母的意願而使兒童

評估。」兒童委員會強調在安置決策過程

與父母分離。…」顯示不與雙親分離係一

中傾聽兒童意見之重要性,並且必須監督

重要的兒童權利,國家有義務採取積極的

安置期間兒童所得到的待遇,監督的次數

措施以及提供適當資源,避免父母因為「不

以及間隔期間係屬各國裁量範圍,但基本

必要」因素而親子分離,而所謂「不必要」

原則為「越具強制性的安置之監督、評估

的情況,依據 UNICEF 整理兒童權利委員

次數應越為頻繁」。一旦兒童接受安置之

會歷年來意見,包括:因經濟困難、居無

後,就應該針對安置的決策進行後續追

定所而強制安置兒童,或是因貧窮、暴力

蹤,追蹤應考量兒童的處遇模式是否適

導致兒童逃家或遭遺棄之情況。遇到上述

當、是否需要繼續安置、兒童的想法等

情況,國家應先行提供支持性服務以避免

( Hodgkin & Newell, Unicef, 2007.

兒童與家庭分離,或協助其重返家庭

pp.383-384;引自林沛君,2015:119-120) 。

( Hodgkin & Newell, Unicef, 2007.

安置期間過長,不僅會讓孩子長期處於不

pp.123-127;引自林沛君,2015:51) 。因

確定的照顧環境中,在臺灣,倘若在安置

此針對出養兒童是否已窮盡一切對其家庭

機構停留太久,出養兒童隨著年紀增長,

的支持,仍無法讓孩子繼續留在原生家

國內收養的可能性愈低,將嚴重影響其權

庭,而必須另覓收養家庭,是出養必要性

益,因此安置後的定期評估與追蹤相當重

評估之重點。

要。

評估出養必要性後,一旦確定要出

所有兒童皆擁有了解其身世之權利,

養,通常會協助將兒童先行安置。在安置

誠如兒童權利公約第七條所規範, 「兒童於

過程中,兒童權利公約第二十五條條文強

出生後應立即被登記,…,並於儘可能的

調, 「締約國確認為照顧、保護或治療兒童

範圍內有知其父母並受父母照顧的權

身體或心理健康之目的,而由權責單位安

利」 。即便是離開原生家庭被收養後,兒童

置之兒童,有權對於其所受之待遇,以及

同樣亦有知悉其生父母與原生家庭之權

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利,後續身世告知、尋親的法律規範是否

人接受親職準備教育、精神鑑定或藥、酒

符合公約本條文的要求,前開權利之限制

癮檢測等必要事項。認可或駁回聲請之裁

是否僅限於如揭露該等資料可能會對兒童

定,應通知地方主管機關,俾利主管機關

或其父母造成傷害(Hodgkin & Newell,

為必要之訪視或其他處置。除須符合前開

Unicef, 2007. pp.110-111;引自林沛君,

《民法》規定外,依《兒少法》第 16 條、

2015:46) 。在此值得探討的是,被收養兒

第 17 條規定,除繼親或一定親屬間收養

童的相關身世資料是否確實被保存,以及

外,無血緣的收養都必須透過機構媒合(目

他們是否擁有查詢該資料之權利。

前有 9 家機構,計 13 處服務單位) ,欲收 出養之民眾皆須向合法收出養機構提出申 請,經過社工的訪視調查與評估,收養人

參、CRC 與臺灣收養立法

尚需接受親職準備教育課程,審查通過後 公約第 21 條條文其中一段「該機關應

經過媒親和試行同住,機構會提交評估報 告給法院,作為裁定之重要依據。

依據適用之法律及程序」 ,明確指出締約國 有義務訂定並落實收養法規與程序。在我

現行制度規定收養必須透過法院認

國《兒童權利公約首次國家報告條約專要

可,並通知當地主管機關,以利後須追蹤,

文件》中,提及與收養服務有關的立法制

而法院判決依據則是參考家事官或社會福

度與措施主要在《民法》 、《兒童及少年福

利等專業人員所提供之報告。上述收養立

利與權益保障法》 (以下簡稱《兒少法》 ),

法與服務措施大致依循公約對收養的規範

及其子法《兒童及少年收出養媒合服務者

與精神--收養僅由主管機關許可,並且是

許可及管理辦法》(下稱《收出養媒合管

根據所有相關且可靠的資訊。而在「關係

理辦法》)當中,底下就一般國內收養與

人充分了解並表示同意」的部分,則是有

跨國收養分述如下。

《家事事件法》第 108 條說明,法院應依 子女之年齡及識別能力等身心狀況給予充

一、國內收養

分的表意權。

依《民法》第 1079 條規定: 「收養應

二、跨國收養

以書面為之,並向法院聲請認可。收養有 無效、得撤銷之原因或違反其他法律規定

跨國收養的部分,目前我國有 5 家媒

者,法院應不予認可。」目前我國對於收

合服務機構,與 11 個國家超過 32 個團體

養採取認可制度,法院認可成為收養之生

合作辦理跨國收養服務。 依《兒少法》第 16 條規定,以國內優

效要件。而法院認可兒少收養時,得命家 事調查官、主管機關或兒少福利機構等進

先收養為原則。而《收出養媒合管理辦法》

行訪視,提出報告及建議。亦可命收養人

第 21 條亦規定,媒合服務者辦理跨國境收

與被收養人共同生活一定時間,或命收養

養時,應提供已進行國內優先收養之證明

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專題論述

文件。並且建置「兒童及少年收出養服務

幾年國內保障兒少權益思想脈絡下,收出

資訊系統」 ,使各媒合服務者可共享被出養

養各項法規已漸趨於完善與成熟。

兒少資訊,增加國內收養機會並縮短等待

參、服務現況與爭議

期間。而且依《兒少法》及《收出養媒合 管理辦法》規定,兒少之國內出養及跨國

一、服務現況

出養服務流程、審查標準、所受服務及權 益保障皆相同。充分說明跨國收養的次順

根據司法院統計,2015 年法院裁定收

位原則以及符合國內收養兒童相同的保障

養兒少人數有 1,584 人,就收養類型進一

與標準。

步區分,以繼親與一定親屬間收養比例最

《收出養媒合管理辦法》第 9 條規定

高,合計占了近八成左右。本會服務經驗

申請從事跨國境收出養媒合服務許可應檢

發現又以繼親收養為大宗,繼親收養亦稱

附他國合作單位受該國認可或授權之證明

他方收養,指收養配偶前次婚姻或前段感

文件,並由中央主管機關進行審查,確保

情所出的孩子。而一定親屬間收養,係指

收養行為符合各該國之規定。該法第 19

收養人、出養人及被收養人間有血緣關

條規定媒合服務者收費項目及基準,並透

係,可能基於協助有困難的親人照顧孩

過業務檢查及評鑑,加強監督機構收費用

子、傳宗接代等原因而辦理,須符合《民

途,避免媒合服務者巧立名目收費或收取

法》與《兒少法》之親等輩份規定。

超額費用。在此規定下,可預防跨國收養

然而現行法規相對嚴謹的是指無血緣

不致使涉入人士獲得不當利益,並確保出

關係的收養,其實僅占兩成不到的比例,

養兒童於他國能獲得符合其最佳利益的安

一年大約三百案左右,且跨國出養比例比

排。

國內出養要高。

無論是《民法》或是《兒少法》 ,在近

表1

法院裁定收養兒少人數-依收養類型區分 總計

繼親或一定親屬間收養 小計

無血緣關係收養(收出養機構媒合) 小計

國內出養

跨國出養

2013 年

1651

1385(83.9%)

266(16.1%)

100

166

2014 年

1611

1264(78.5%)

347(21.5%)

155

192

2015 年

1584

1283(81%)

301(19%)

143

158

註:收出養新制 2012 年 5 月 30 日施行,故引用 2013 年以後之數據 資料來源:司法院、衛生福利部

然而每年平均有上千位被收養的兒

二、現行爭議 社區發展季刊

少,是否皆有符合法令規定或是兒權公約 157 期

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由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度

之精神,以下分別就收養前期之出養必要

被收養。雖然《兒少法》第 65 條,明文規

性訪視評估、安置期間,至收養兒童最佳

定安置兩年以上之兒童及少年,經直轄

利益、表意參與、跨國出養次順位原則,

市、縣(市)主管機關評估其家庭功能不

以及收養後期的身世告知與尋親服務,種

全或無法返家者,應提出長期輔導計畫。

種遭遇之問題與困境逐一說明如下:

此外,《民法》第 1090 條及《兒少法》第 71 條之規定,父母或監護人對兒童及少年

(一)政府對出養家庭之支持與提供資源不

疏於保護、照顧情節嚴重,或父母之一方

濫用其對於子女之權利時,法院得依他

兒權公約 21 條第 a 款強調判定出養兒

方、未成年子女、主管機關、社會福利機

童、其父母家庭狀況,必須依據相關且可

構或其他利害關係人之請求或依職權,為

靠之資訊,而家庭出養原因即是其中一

子女之利益,宣告停止其權利之全部或一

項。基於 CRC「兒童不與雙親分離之權

部。

利」 ,針對要出養兒童之家庭,政府應窮盡

即便有法律明文規定,但實際執行仍

所有家庭支持服務或提供足夠育兒資源,

曠日耗時。依據本會經驗,有些出養兒童

以減少「不必要」之出養。然就本會服務

被安置超過 4-5 年,才被提到停止親權評

出養家庭經驗發現,許多出養人得不到家

估會議討論,之後還須經歷停止親權及等

人支持,但又因家人有資產或工作,無法

待出養一連串程序,包含尋求律師協助、

通過政府補助審核,在社工員無法連結長

法院送件、等待停親判決、轉介收出養機

期穩定資源下,生父母只能選擇出養。

構及等待媒合,而上述所提及之程序,迫

而目前全國收養案件有八成係屬繼親

使出養孩童必須再繼續耗費 1-2 年的時間

或一定親屬間收養,其中又以繼親收養為

待在寄養家庭或育幼院,進而錯失最佳出

大宗,實務上不乏因為父母再婚,期透過

養國內的時機。

繼親收養來切斷孩子與前配偶之間的法定

兒權公約第 25 條強調受安置兒童須

關係,讓對方無法再探視孩子;另外繼親

接受定期評估與追蹤,即是確保兒童之權

婚姻一旦結束,往往也會伴隨終止收養。

益不會在安置過程中犧牲。無論是安置期

目前繼親收養的訪視次數多半僅為一、兩

限或是親權停止判決確定未落實行政流程

次,是否有確實讓前配偶充分理解出養後

執行時限,此行政流程上之消極不作為,

所造成之影響,切斷與原生父母之關係是

過長的程序作業時間,嚴重影響兒少權益。

否符合兒童之最佳利益。 (三)兒童最佳利益僅為次要考量 (二)安置處遇期程漫長,未落實執行期限

兒權公約第 21 條強調,兒童最佳利益

確認出養必要性而進入安置系統的出

為收養最大考量,其他政治、經濟、收養

養兒童,有時會因為行政疏失而無法順利

人利益等絕對不能等同或大於之。但因兒

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專題論述

童是權力較為弱勢的一方,無法為自己權 (四)缺乏友善環境協助兒少參與表意

益發聲,當欲申請收養的成人受阻時,就 會向民意代表陳情或政府部門施壓,而政

公約第 21 條雖未明確指出需要出養

府主管機關就會邀請收出養機構和縣市政

兒童之同意,但兒童參與表意是 CRC 四大

府商討如何回應欲收養孩子民眾之需求。

原則之一,顯見兒童想法應被充分考量。

臺灣收養制度過往是從為宗嗣與為父母所

我國《家事事件法》明文收出養孩童表意

發展出來,社會大眾習慣用成人角度思

權及曉諭裁判結果之權利,然根據本會實

考,認為只要具備愛心和經濟能力即可收

務經驗,法庭內高壓氛圍仍讓兒童在表意

養,無法認同現行以兒童為本之收養制

過程中感到不自在。

度,比如:收養父母需與被收養人有一定

由於我國司法體系本身未建構出兒童

年齡差距、需經過機構審查評估、或是無

表意的友善環境,實務上有司法事務官因

法自己挑選投緣的孩子等。

不夠了解兒童發展,用較艱澀之字眼或命

此外, 「兒童最佳利益」本身即是一個

令口吻,要求孩子當庭表示意見;或者未

抽象的概念,實務執行上仍有些爭議。遇

考量兒少感受,在孩子面前盤問出養人複

上不同專業領域,亦會做出不同的判斷與

雜之交友狀況或犯罪背景;亦曾有養父母

解讀,特別是跨向法律領域時,最佳利益

因不願使其七歲以上子女得知收養身世,

見解並非一致。比如《兒少法》第 18 條父

請託事務官不要傳孩子出庭,事務官竟然

母對於兒童及少年出養意見不一致,或一

同意之案例等。此外,法庭上對下的位置

方所在不明時,經法院調查如果認為收養

和環境,使未成年當事人在表意過程中感

符合兒童最佳利益,應予認可。但實務上

到諸多壓力甚至恐懼。因此在法律程序

如果父母一方反對,即便過往沒有實際照

中,如何落實建構一種更為平等且友善的

顧過孩子,法院可能還是會尊重父母的意

兒少參與表意環境,係當務之急。

見,讓孩子持續留在安置系統;另外,根 (五)跨國境收養前是否窮盡國內可行的安

據社家署兒少收養資訊中心統計,每年兒 童被終止收養案件當中約有四成五來自於

置而不可得

繼親收養,成人間一旦離婚就立刻辦理終

2015 年透過機構收養的案件中,國內

止收養,並未以建立親子關係為收養之目

有 143 位、國外則是有 158 位,雖然跨國

的,因此社工訪視調查報告建議希望親子

境與國內收養之差距逐年拉進,然每年仍

間要有一段實際相處的時間後再來申請收

有百件,目前我國跨國收養是否有符合次

養,但法院不一定會採納社工的見解。對

順位原則,值得探討。

於親權和兒童最佳利益的權衡,司法和社

雖然政府設置媒合平臺,並規定四十

工的解讀顯然還有一定之差距。

五日未媒合成功,才可跨國境出養。但各 收出養機構媒合習慣、細部處理流程與價

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由兒童權利公約檢視臺灣現行收養制度

值理念尚有差異,如:有些機構仍以跨國

肆、結論與建議

出養為服務大宗,因此導致媒合平臺只徒 具形式,成效相當有限。而且政府雖已確

一、結論

立國內出養為優先原則,但該指標內涵抽 象,未能實際落實在機構執行層面,宣示

兒童最佳利益是最大考量,其他利益

意義大於實質意涵。

不得優先或是等同被收養人之利益,係兒

除此之外,有些特殊出養兒童(罹患

權公約第 21 條最重要之精神。要全面調整

疾病)在國內無法尋覓合適收養家庭而被

過去以成人為本位之思考,政府應對社會

迫出養國外,我國現行福利措施無法提供

大眾和民意代表進行觀念宣導與倡議,針

其足夠協助,此狀況同樣值得深思。

對不同專業進行教育訓練,在制度上的設 計因為要保障被收養兒少的權益,因此欲

(六)身世告知與尋親受限現有資訊與查詢

申請收出養的成人勢必有些不便,無論從

權限

支持孩子在原生家庭中成長、無法返家需

目前尋親服務主要係透過兒童及少年

要及時安排出養、盡可能讓孩子留在原生

收出養資訊中心協助,然受限十一年前才

國以及給予孩子知道身世和尋親的權利

設立,當時各單位並未妥善或長期保存資

等,每個環節都要回到兒童權利公約的精

料,因此十一年前的收出養資料付之闕

神,認可這是每位被收養兒童的基本人權。

如。而成立後各單位雖送交資料,但是否

二、建議

全部繳交、無一遺漏無法得知,各縣市政 府、收出養機構法院交查案件訪視單位送

(一)收出養相關制度之建議

交資料的積極度也落差甚大。 資料遺漏增加尋親難度,再加上個資

針對出養之必要性,因政府對出養家

法通過後,各方解讀不同,能供查詢的資

庭的協助與支持不足,社工員訪視時無法

料更是受到限制,特別是無法申請取得原

連結相關資源,致使此類家庭「不必要」

生家庭戶籍資料,影響被收養人之尋親權

出養兒童,此舉與公約中兒童不與雙親分

益甚鉅。

離權利有所違背。建議政府應全面檢視現

此外,國外法令多規定滿 18 歲即視為

行社會救助系統,是否能協助有意願撫養

成年,便可進行尋親,且國外常有未成年

子女之生父母,特別是育有特殊需求兒童

時即由養父母代為提出尋親申請,而我國

之家庭。

法令規定為滿 20 歲才成年,且國內對於身

此外,為有效促進國內收養,符合跨

世告知相對保守的情況下,都讓這些孩子

國境出養次順位之原則,針對現有收出養

無法得知自己的身世。

媒合平臺,本會建議各機構登錄於資訊系 統之個案資料內容應具一致性,才可充份

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專題論述

透過資訊系統了解相關訊息。並建議主管

原則下,應在法律程序中落實建構出更為

機關每年應定期審核收出養機構服務數

平等友善的兒少表意環境,以讓案件中的

據,以及跨國境出養兒童之背景資料,如:

兒少當事人能真實表達自身的感受。例如

有無特殊疾病、身心障礙等,進行分析與

多採用非法庭的情境,援引社工或心理師

控管。

之專業協助陪同訊問;或是提供司法人員 兒童權利議題之相關進修課程,以藉此保

(二)收出養實務落實之建議

障收出養孩童在過程中的基本表意權。

在實務層面,為避免孩童長期在安置

(本文作者:邱靖惠為兒童福利聯盟文教

系統被遺忘,地方政府應落實安置兩年後

基金會研發處組長;白麗芳為兒童福利聯

確實擬定長期處遇計畫,中央政府應定期

盟文教基金會處長;許愷洋為兒童福利聯

監督各縣市之執行狀況,並加強對行政與

盟文教基金會研發處研究員)

司法體系之溝通,讓需要被出養而兒童的

關鍵詞:兒童權利公約、收養、兒童最佳 利益、兒童參與表意

時間不要浪費在無謂的流程當中。 此外,在 CRC 促進兒童表意與參與的

參考文獻 林沛君(2015) 。 《兒少人權向前行》臺北市,臺灣展翅協會,2015 年 4 月。 高玉泉、蔡沛倫編著(2016) 。 《聯合國兒童權利公約逐條要義》 ,衛生福利部社會及家庭 署委託。 行政院,兒童及少年福利與權益推動小組(2016)。《兒童權利公約首次國家報告條約專 要文件》 。取自 https://crc.sfaa.gov.tw/show_doc_area.php?location=B02&loc2=149 Rachel Hodgkin and Peter Newell (2007). Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child: Fully Revised Third Edition. UNICEF.

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SYLVAIN VITÉ & HERVÉ BOÉCHAT, A COMMENTARY ON THE UNITED NATIONS CONVENTION ON THE RIGHTS OF THE CHILD: ARTICLE 21. ADOPTION 19

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胡中宜

聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵:歐洲國家的經驗

聯合國《兒童權利公約》對我國家外 安置照顧之意涵:歐洲國家的經驗 胡中宜

單純,報請檢察官相驗死因(中央通訊社,

壹、前言

2016.10.10) 。某市寄養家庭受託安置高風

《兒童權利公約》 (Convention on the

險家庭的小三學童,家中成員疑似在教導

Rights of the Child, CRC)係聯合國於 1989

課業時,因學童屢教不會,因而拿鐵製鉛

年 11 月 20 日的會議上通過該有關議案,

筆盒打臉,且以鉛筆戳手臂作為懲罰,社

1990 年 9 月 2 日生效,公約的四大兒童權

會局接獲通報後已將男童另行安置(自由

利:生存權利、發展權利、參與權利、受

時報,2010.12.16) 。

保護權利,世界各國無不致力增進兒童的

在我國主張遵守聯合國兒童權利公約

社會權與幸福感(Freeman, 2000; Khadka,

之際,並在 2014 年通過《兒童權利公約施

2013) 。然而,這項公約帶給我國兒童福利

行法》後,對國內兒少家外安置照顧之意

的意涵為何?實質的影響以及實施現況,

涵及影響,我國相關家外照顧之政策與實

值得觀察。

務如何與時俱進,避免發生上述不當實務 事件,進而積極保障兒少福利與權利,將

尤其,兒少家外安置照顧,理應提供

是政府與民間機構應深刻反省之處。

弱勢家庭兒少更加完善的環境,但近年仍 出現家外安置照顧不當實務(malpractice) 之事件,令人遺憾。例如:某育幼院傳出

貳、歐洲國家對於家外安置照顧 兒童的權利保障

有男童猝死,隨即派遣救護人車前往查 看,抵達育幼院發現 11 歲男童,口吐白 沫,已經沒有生命跡象。救護人員立即把

歐洲國家對於人權保障,尊重兒童權

男童送往醫院急救,仍傷重不治,由於男

益的積極程度,展現在兒童福利服務的推

童左額頭紅腫、上半身多處瘀青,生前曾

動上不餘遺力,值得我國借鏡,本文援引

經和保育員發生爭執,警方認為案情並不

愛爾蘭、北愛爾蘭、立陶宛、義大利及英

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專題論述

國等地區之作法,提供對話與反思。 (三)多元文化與發展潛能

一、愛爾蘭

兒少工作者必須有一個開放、積極、

愛爾蘭的安置照顧國家標準報告

尊重的態度在面對青少年,以及尊重青少

(National Standards for Children’s Resi-

年個別的需求、社會、文化、宗教以及族

dential Centres)提到幾項兒童權利的重要

群認同,能尊重青少年的想法,並且讓他

議題(Slainte & Leanai, 2014)。

們知曉有人是支持並理解他們,亦鼓勵青 少年去嘗試及發展興趣或喜愛,也協助青

(一)表意權

少年去探索適合他們的工作。而所有的工

在機構中,青少年的意見及想法是被

作人員都應意識個案的多元差異及反歧視

徵求且極為重視,因其想法可能影響他們

的政策,須於日常操作並實踐,讓青少年

的生活及未來;而在安置照顧中,青少年

皆能理解歧視的特質,且不受任何形式的

有清楚的投訴程序,可適時表達關心或抱

羞辱。

怨,且工作者知道應該如何對待及解決;

二、北愛爾蘭

其次,青少年可根據年紀及經驗獲得信 息,如資訊自由、安置照顧相關的書面訊

在北愛爾蘭有越來越多兒童保護的需

息等。

求產生,這群脆弱的兒童無法獲得家庭內 照顧的權利,而保護兒童最大利益是最終

(二)共同協定照顧計畫

原則。因此,面對這樣的狀況,北愛爾蘭

兒少工作者與家長及青少年共同協定

在《替代性照顧與兒童權利》(Alternative

並定期受審查的法定書面照顧計畫,該計

Care and Children’s Rights in Northern Ire-

畫規定了安置宗旨及目標定位、促進福

land)報告中指出替代性兒童服務應提供

利、教育、興趣和青少年的健康需求,以

良好的照顧品質、尊重兒童表意權、維護

及離開安置照顧的準備等。其準則包含:

兒童最佳利益,以保障兒童基本權利

合適的安置及收案、法定的照顧計畫、照

(Allamby, 2016) 。

顧計畫回顧、家庭關係維繫工作、社會工 (一)良好照顧

作的角色等。於此,青少年可表達對安置 的需求、了解被安置的目的,和未來會發

目前對於寄養家庭的需要供不應求,

生的事情,亦可參與照顧計畫的審查會

須確保有合適的家庭、合適的地方及能

議;而工作者及管理者自身皆須對安置的

力,才能不斷提供給有需求的兒童。調查

合適度感到滿意,並且須在照顧政策與實

結果顯示部分受訪兒童表示接受不恰當的

踐上考量到保護青少年免於遭受同儕霸

安置照顧,而且照顧場域的不足與兒童權

凌。

利不被尊重。因此,兒童於安置照顧中若

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聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵:歐洲國家的經驗

出現照顧疏忽或不當問題,則兒童的最佳

本需求,但有限的溝通技巧,使其無足夠

利益可能受損。

能力受到保護,在替代性安置機構中更可 能使他們的權利受到侵害。此項報告透過

(二)表意權

問卷調查及兒童、工作員的訪談方法,分

兒童表示意見且該意見應獲得考量的

析立陶宛在兒童照顧及特殊教育機構制度

權利為兒童權利公約的原則之一,它是需

中兒童人權的實踐狀況,資料顯示各部門

要採取行動來確保權利的實現,兒童若能

無效率的合作以及責任分配不完全,恐危

擁有自己看法以及表達意見的權利,將對

及兒童發展。其次,兒童照顧及教育系統

個體具有全面性的影響。

反映社會隔離的概念、居住於安置機構中 個案將越來越依賴社福系統,然而依賴並

(三)兒童最佳利益(best interests of the

無助於個體發展。機構中缺乏有品質的專

child)

家及部門合作關係不佳,無法提供有效且

該報告指出除了優先考量並確保兒童

複雜的支持給予家庭及兒童。生活在安置

最佳利益外,在北愛爾蘭需要額外的措施

或教育機構將削弱兒童及家庭的關係,不

加以保護,特別是在安置照顧及場所的穩

利於發展社交關係。一些在照顧機構的工

定性。例如寄養家庭的短缺已影響個案接

作人員是低動機的。沒有統一的服務紀錄

受保護安置的權利,造成有些寄養家庭對

與財務系統,無法提供準確的資訊或資源

於兒童照顧是不適合的,因此擴大寄養家

的分配。因為來自不同機構和服務的專家

庭的招募範圍與專業條件的提升是必要

們並不傾向合作,兒童的權利存在被侵犯

的。

的風險等。

因此,建議衛生福利部門應持續評估

因此,建議安置照顧機構必須符合兒

立法與制定政策,考慮照顧的特殊需求,

童最大利益以及協助返家或獨立生活;此

竭力保持兒童安置的穩定性、安置的適切

外,兒童照顧改革須立即啟動,逐步邁向

性以及考量兒童的最佳利益,以確保在兒

寄養家庭模式,較符合兒童照顧目標,且

童服務上有持久性的規劃及更好的服務成

安置機構的兒童數應逐漸減少,鼓勵兒童

效(Allamby, 2016)。

照顧歸於家庭;再者,應設置專業的治療 性機構,以協助行為或情緒障礙的兒童發

三、立陶宛

展,並且有合格與熱誠動機的人員從事相

東歐立陶宛,大約平均每年有 3 萬名

關照顧工作;而在整體照顧上,政府應深

的兒童失去父母的照顧,他們的權利應該

度進行預算的分配,藉由國家力量來改善

受到保護。Šalaševičiūtė 等人(2006)在《安

兒童居住及需求等問題,機構則需要有明

置照顧與教育機構的兒童人權處境報告》

確的規範、制度化的設計,並基於相同的

中,提及殘疾兒童因仰賴於照顧者提供基

價值原則,為兒童的最佳利益做出努力

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專題論述

(Šalaševičiūtė, et al, 2006)。

(Woodhouse, 2014) 。

四、義大利

五、英國

在義大利的經驗中很大的程度受到兒

英國學者 Clough 提出安置機構對個

童權利公約的影響,尤其在 2008 年全球經

案權利的保障,分為四種類型:一是公民

濟風暴後,15 至 24 歲青年失業率高達

的權利,案主與其他人一樣被公平對待,

46%,青年的聲音在體制內外逐漸升高,

應鼓勵個案請求法律所規定的各項服務。

使得義大利成為歐洲重視兒童社會參與之

二是任何機構對個案的普遍權利,機構應

國家(Woodhouse, 2014) 。

列出服務使用者的所有權利,包括隱私選

義大利於 2011 年國內制定「兒童權利

擇、做決定、審查程序訊息等。三是特定

公約議定書」 ,小學、中學及高中被教授兒

機構的權利,個別機構應建立清楚的生活

童參與權並進行結構性的參與活動,兒童

作息與常規,讓個案了解機構的期待與案

權利是常見電視、媒體以及家長和教師的

主的想要,例如機構服務使用者可否使用

非正式討論議題,包括醫療、教育、基本

廚房、擁有房間、置物櫃鑰匙。四是個體

生活水準、良好的營養、安全的娛樂和生

的權利,包括安置期間個案與機構的約

活場所。另外,2010 年歐洲委員會發布「兒

定,應將協定寫成書面契約,以便個案清

童友善司法準則」 ,這些準則宣示在法律訴

楚 所 有 的 權 利 與 義 務 ( Clough, 1982;

訟中聆聽兒童的聲音和保護他們的尊嚴

Clough, 2000) 。

(Woodhouse, 2014)。

參、兒童權利公約對我國家外安 置照顧之意涵

此外,兒童的社會參與權利的實踐更 是努力,2012 年發展關於兒童參與的評估 工具,指導兒少工作者評估兒童參與權利

一、兒童權利公約的背景

方面的進展。參與有三種基本形式:(1)透 過遊戲、娛樂和表達;(2)透過計畫方案;

聯合國憲章揭示人類家庭所有成員的

(3)透過公民組織,青年議會和論壇進行倡

固有尊嚴及其平等與不可剝奪的權利,乃

議、決策或政治參與。兒童的意見必須以

是世界自由、正義及和平的基礎;世界人

適合年齡的方式徵求,確立兒童的言論自

權宣言及國際人權公約中亦同意任何人享

由、思想、宗教自由和相互尊重的尊嚴,

有前述宣言及公約揭示的權利與自由,不

不論年齡或社會條件都能實踐參與權。因

因其種族、膚色、性別、語言、宗教、政

此,家外安置機構如何協助透過日常活

治或主張、國籍或社會背景、財產、出生

動、服務方案與倡導等方法,盡可能在照

或身分地位等而有任何區別。兒童有權享

顧期間聆聽兒童的聲音,回應需求,充分

有特別照顧及協助;確信家庭是兒童成長

實踐兒童參與,以保障其基本權利

與福祉之環境,應獲得保護及協助;應充

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聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵:歐洲國家的經驗

分培養兒童使其可在社會上獨立生活(社

關作為,應以兒童最佳利益為優先考量。

會及家庭署,2016)。

確保負責照顧與保護兒童之機構、服務與

在 1924 年日內瓦兒童權利宣言,與

設施符合主管機關所訂之標準,特別在安

1959 年通過之兒童權利宣言揭示兒童應

全、保健、工作人員數量與資格及有效監

獲得特別照顧之必要性,兒童因身心尚未

督等方面(第 3 條) 。

成熟,因此其出生前與出生後需獲得特別

3.權利之落實

之保護及照顧;對生活在極端困難情況之

應採取所有適當之立法、行政及其他

兒童給予特別之考量;斟酌每一民族之傳

措施,在經濟、社會及文化權利方面,應

統與文化價值對兒童之保護及和諧發展的

運用最大可用之資源(第 4 條) 。

重要性,透過國際合作改善發展中國家兒

4.生存與發展權

童生活條件(社會及家庭署,2016) 。延續

承認兒童有與生俱來之生命權,應盡

上述發展,《兒童權利公約》即在聯合國

最大可能確保兒童之生存及發展(第 6

1989 年 11 月 20 日的會議通過,成是首項

條) 。

具法律約束力的國際公約,保障兒童在公

5.不與父母分離之權利

民、經濟、政治、文化和社會的權利,公

確保不違背兒童父母的意願而使兒童

約共有 192 個締約國,得到大部份聯合國

與父母分離。但主管機關依據適用之法律

成員承認或有條件承認。

及程序,經司法審查後,判定兒童與其父 母分離係屬維護兒童最佳利益所必要者,

二、兒童權利公約與家外安置照顧

不在此限(第 9 條) 。 6.尊重兒童意見

依據兒童權利公約之條文揭示,至少 包括以下內容涉及我國家外安置照顧服務

確保有形成意見能力之兒童有權就影

(社會及家庭署,2016;高玉泉、蔡沛倫,

響其事物自由表示其意見,其所表示之意

2016)。

見應依其年齡及成熟度予以權衡(第 12

1.禁止歧視

條) 。 7.表意權

不因兒童、父母或法定監護人之種 族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其

兒童應有自由表示意見之權利,包括

他主張、國籍、族裔或社會背景、財產、

以言詞、書面或印刷、藝術或透過其他兒

身心障礙、出生或其他身分地位之不同而

童選擇之媒介(第 13 條) 。

有所歧視;應採取所有適當措施確保兒童

8.思想自我意識與宗教自由

得到保護(第 2 條)。

應尊重兒童思想、自我意識與宗教自 由之權利(第 14 條) 。

2.最佳利益

9.結社及和平集會自由

所有關係兒童之事務,無論是由公私

確認兒童享有結社及和平集會自由之

社會福利機構、法院、行政機關或立法機 社區發展季刊

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專題論述

權利(第 15 條) 。

權對於安置有關情況,要求定期評估(第 25 條) 。

10.隱私權

16.社會保險

兒童之隱私、家庭、住家或通訊不得 遭受恣意或非法干預,其榮譽與名譽亦不

兒童受有社會安全給付之權利,並應

可受非法侵害,有依法受保障之權利(第

根據國內法律採取必要措施(第 26 條) 。 17.基本生存水平

16 條) 。 11.適當資料之獲取

兒童有權享有適於其生理、心理、精 神、道德與社會發展之生活水準(第 27

傳播在社會與文化方面有益於兒童之

條) 。

資訊;鼓勵不同文化、國家與國際的資訊 交流與國際合作;鼓勵兒童讀物之出版及

18.教育權

傳播;鼓勵大眾傳播媒體對少數族群或原

兒童有接受教育之權利,並於機會平 等之基礎上逐步實現(第 28 條) 。

住民兒童在語言方面之需要,予以特別關

19.教育目標

注(第 17 條)。 12.家外安置照顧

使兒童之人格、才能以及精神、身體

針對暫時或永久剝奪其家庭環境之兒

之潛能獲得最大程度之發展。培養對兒童

童,或顧及最佳利益無法繼續留在家庭環

之父母、自身的文化認同、語言與價值觀

境時,應給予特別之保護與協助。應依其

(第 29 條) 。

國家法律確保兒童獲得替代方式之照顧,

20.多元文化尊重

包括安排寄養、收養或適當之照顧機構。

少數族群或原住民兒童應享有自己的

應考量養育具有持續性,並考量兒童之種

文化、信奉自己的宗教並舉行宗教儀式,

族、宗教、文化與語言背景,予以妥適處

使用自己的語言之權利(第 30 條) 。 21.休閒及文化活動參與

理(第 20 條)。 13.身心障礙兒童保護

兒童享有從事適合其年齡遊戲與娛樂 活動,以及自由參加文化生活與藝術活動

確保其尊嚴、促進其自立,有利於其

之權利與平等機會(第 31 條) 。

積極參與社會環境下,享有完整與一般之

22.經濟剝削

生活(第 23 條) 。 14.健康照顧

兒童有免受經濟剝削之權利,避免從

兒童有權享有最高水準之健康與促進

事任何可能妨礙或影響其接受教育,或對

疾病治療以及恢復健康之權利,確保健康

健康或身體、心理、精神、道德或社會發

照護服務之權利不遭受剝奪(第 24 條) 。

展有害之工作(第 32 條) 。

15.安置照顧定期評估

23.物質濫用

為照顧、保護或治療兒童身體或心理

採取立法、行政、社會與教育措施,

健康之目的,由權責單位安置之兒童,有

保護兒童不致非法使用麻醉藥品及精神藥

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聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵:歐洲國家的經驗

物,並防止利用兒童從事非法製造及販運

家庭失去功能的狀況下仍能獲得妥適照

此類藥物(第 33 條)。

顧,由專業照顧者提供生活照顧與輔導。

24.不當對待

然而,受虐、失依兒童透過國家權力轉換

被剝奪自由之兒童應受到人道待遇,

至適當之教養處所,期待能獲得良善照

並應考慮其年齡之需要加以對待。除有特

顧,若出現機構的傷害事件,雪上加霜。

殊情況外,兒童有權透過通訊及探視與家

胡中宜(2016)即建議主管機關應落實平

人保持聯繫(第 37 條) 。

時督導與訪視,以積極善意的角度與機構

25.受虐兒童社區康復

共同面對缺失,並運用資源協助改善照顧

採取所有適當措施,使遭受疏忽、剝

環境。長時間面對兒童的照顧者應積極促

削或虐待兒童康復與重返社會,應於能促

進兒童在安置期間獲得健康的身心發展,

進兒童健康、自尊及尊嚴之環境中進行(第

除落實「兒少福利機構專業人員資格及訓

39 條)。

練辦法」外,開辦相關訓練,例如情緒管

26.少年司法

理與壓力調適、兒少行為特質與輔導、兒

確保兒童福祉,並合乎其自身狀況與

童創傷與依附關係、衝突管理、個人覺察

違法情事,採行多樣化之處置,例如照顧、

與專業倫理等課程,以因應遭受創傷兒少

輔導或監督裁定、諮商輔導、觀護、寄養

呈現的行為困擾、衝動、對抗違逆議題,

照顧、教育或職業培訓方案及其他替代機

照顧者對兒少行為將能同理與正面管教,

構照顧之方式(第 40 條) 。

發展合適的教養與照顧策略。另外,安置

若從上述原則來看,服務輸送過程應

照顧工作屬於高情緒勞動的環境,面對兒

注意兒童的基本人權的禁止歧視、最佳利

少多元的心理、行為需求,連續上班數日,

益、生存發展、表達意見、隱私尊重、資

照顧者個人生理、情緒處在高張的狀況進

料揭露、身心障礙兒童保護、定期評估、

而影響照顧品質,應落實合理的排班制

教育權、多元文化、避免剝削、不當對待

度,重視安置機構勞動條件刻不容緩。但

等的面向,並在兒童安置照顧政策與服務

兩難的是隨著新制《勞動基準法》工時規

上檢視相關程序之適當性。

定的上路,頻繁的更換照顧者可能衝擊安 置兒少依附關係的建立,針對機構夜間照 顧人員之休息時間是否納入工時計算,後

肆、我國家外安置照顧中兒童權 利保障之現況

續政府宜在法律面及實務面加以研議,提 出合理的改善方案。

近年發生安置照顧之傷害事件,家外

根據 Chiu(2014)針對臺灣兒少安置

安置照顧中兒童權利保障程度為何?到底

照顧人權保障的研究,探索安置照顧兒童

是保護,還是權控?值得深思。尤其家外

的生活經驗,對自己權利的認識與理解,

安置是一種替代性福利服務,主要目的在

以及如何體驗他們的權利,作者採取民族

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專題論述

誌方法,運用參與觀察、訪談,針對 50

4.537,標準差 0.721;可行度之平均數達

位兒童之家個案深入了解,調查結果顯

4.046,標準差 0.772。換言之,從研究結

示,雖然兒童的基本生存權利得到滿足,

果來看,國內當時整體院童權益之維護有

機構照顧中的嚴格程序和懲罰性紀律管理

一定程度之水準。

措施仍須被關注,即便安置兒少表達他們

因此,彭淑華(2014)點出安置照顧

對機構與照顧者的支持陪伴的感受,唯個

回應兒少需求與權益保障的幾項關鍵,包

案隱私和自由的追求、個人的需要仍有義

括:1.安置期間的生活照顧與親情連結,

務尊重。兒童表達性的需求在他們經歷生

落實對安置兒少的生活照顧與親屬關係維

活中體制機制之間產生緊張關係,這現象

繫,尤其是兒少的需求反映應被重視。2.

反應儒家家族主義的文化價值與無條件服

營造友善之安置環境,兒少發展與表意權

從成人的期望。最後,研究亦發現,安置

應被重視,尤其是愛與隸屬的需求,協助

兒童不僅能夠闡明他們的理解,而且對兒

兒少連結重要他人,獲得正向經驗。3.尊

童權利的經驗過程中展現了自己的潛力。

重兒少的獨立自主及表達需求的權利,並

進一步,彭淑華(2014)研究顯示機

能在合理的範圍內調整回應其需求,並於 照顧管理規範兼顧個人隱私的保障。

構安置兒少最需要的權利,以「增加活動 空間」最高, 「合宜的外出規範」 、 「衣物的 選擇」次之;另外,希望改善「手機的使

伍、現行中央評鑑機制中涉及兒 童權益保障之意涵

用」 、 「用錢的金額」 、 「網路的使用」及「外 出規定」 ,以及多數認為「個人隱私的保障」 最為重要。換言之,家外安置兒少的權利

依據衛生福利部社會及家庭署 2015

需求主要以「自由選擇」、「生活作息彈

年的兒童及少年安置機構評鑑計畫,其中

性」 、 「被尊重」及「自我表達意見」 ,值得

有關兒少權益保障部分,共分為五大權

本地照顧工作者深思。

益,19 項指標(社會及家庭署,2015) 。

黃貞容(2002)針對育幼機構安置服

一、基本人權

務院童權益訂出維護指標,一是兒童基本 權益,例如平等權、自由權、秘密通訊權、

1.建全成長與發展的權利

宗教自由權、生存權、工作權、財產權、

依年齡或就學年級訂定合理之起居作

教育權、新興人權;二是兒童特殊權益,

息時間;重視家庭化互動與生活安排,如

例如家庭生長權、免於受剝削權、發展權、

兒童少年分家而居、有專屬工作人員負責

社會權、遊戲權;三是機構院童權益,包

住家的管理,作息與活動安排依各家特性

括社會工作的義務、申訴權、明文規定案

而不同、家長與兒童少年接觸時間長且固

主的權益、機構與院童的特別協定。研究

定。 2.適當管理規範的權利

結果顯示整體院童權益同意度平均數達 社區發展季刊

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聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵:歐洲國家的經驗

1.接受適當醫療的權利

依兒童少年年齡及身心發展特質訂定 合宜之管理規範或辦法;管理規範由師生

確保兒童少年接受適當醫療的權利。

共同討論研擬;兒童及少年有拒絕身體處

2.特約或固定醫療院所之就醫流程

罰、團體處罰及其他不當處罰的權利。

有特約或固定就醫之醫療院所。

3.隱私及保密的權利

五、人身安全權

院生資料保密與個人隱私權益保障的

1.公共意外責任險

規定。 4.平等無差別的權利

投保公共意外責任險。

機構確保兒童少年享有平等無差別的

2.性侵害、性騷擾及霸凌案件預防與

權利,例如性別平等, 尊重多元性傾向。

處理 符合「兒童及少年安置及教養機構性

二、社會權

侵害事件處理原則」、「兒童及少年安置及

1.自決權利

教養機構性侵害事件處理流程」及反霸凌

院生依其心智年齡參與決策;每月召

之規定。 3.執行查閱應徵者或從事服務者有犯

開家庭會議,尊重兒童少年權益的表達與

罪加害人登記資料

參與機會,相關紀錄完整;允許兒童少年

依「性侵害犯罪加害人登記報到及查

擁有合宜之空間自主權。 2.申訴權利

閱辦法」第 12 條查閱或請當事人自行檢附

建立兒童少年及家屬適當的申訴制

證明。 4.加強安置對象性侵害防治相關法規

度,並據以實施。 3.宗教自由的權利

及自我保護能力訓練 邀請轄內警察局婦幼隊人員或其他專

確保兒童少年享有自由信仰宗教與參

業人員至機構加強性教育、安全性行為或

與宗教活動的權利。 4.休閒、娛樂及文化活動的權利

反霸凌等教育宣導。 5.提高工作人員性教育、性侵害與性

確保兒童少年享有適當休閒、娛樂及

騷擾防治及反霸凌之知識、能力及敏感度

文化活動的權利。

工作人員參加在職教育或相關案例之

三、教育權

個案研討等。 6.保育及生輔人員接受性侵害及性騷

接受適當教育的權利:確保兒童少年

擾防治訓練課程之參訓情形

接受適當教育的權利,如有學校拒絕接受 機構個案就讀時,機構的克服或處置方式。

有保育及生輔人員參加在職教育或相 關案例之個案研討等。

四、健康權 社區發展季刊

7.設置預防性措施之硬體設備設施 157 期

121

中華民國 106 年 3 月


專題論述

會參與程度仍低。

機構死角等處所設置具預防性侵害或 霸凌等行為之硬體設施設備,例如監視

3.教育權

器、探照燈或感應式照明燈等。

國中教育階段院童,社區就學發生阻

8.危機預防處理及通報機制

礙進行園內教育,恐違反社區融入之精

訂有危機事件處理作業須知,例如危

神,應積極商請地方政府協調。

機事件係指天然災害、意外事件、公共安

4.健康權

全事件、暴力衝突事件及其他重大危機事

偏遠機構之就醫的便利性低;依據健

件等,訂有處理機制、通報作業流程及緊

檢結果設計健康管理計畫,保障院童健康

急聯絡管道;依規範確實執行;危機事件

照顧權利。

應記錄詳實、處遇適當;分析檢討並有改

5.人身安全權

善方案或預防措施。

落實員工犯罪紀錄之查核;增加性侵

依據研究者過去參與家外安置照顧之

害、性騷擾事件之訓練;增加房間、住所

督導、訪視與研究的經驗發現,安置機構

安全措施之維護;加強院生公民法制精

較容易在權益保障部分忽略之處,至少包

神、防止霸凌事件發生等。 綜上,政府應回應兒童權利公約第 3

括: 1.基本人權

條,確保負責照顧與保護兒童之機構、服

機構應重視安置個案獨立性,培養公

務與設施符合主管機關所訂之標準,特別

民意識;部份機構在生活住所、房間空間

在安全、保健、工作人員數量與資格及有

缺乏隱私性;機構宣傳品缺乏個案隱私維

效監督等方面。家外安置機構宜落實兒童

護;志工服務之倫理問題;原民院童缺乏

權利公約所定之生存權利、發展權利、參

促進族人相關文化活動;以及多元性別之

與權利、受保護權利保障,並發展多元策

適性發展等。

略來改善上述限制,研議國外專業團體的

2.社會權

專業照顧指引,例如美國兒福聯盟的寄養

院生應有更多充份機會參與各項委員

照顧指引(Child Welfare League of America,

會與溝通管道,增加院生的自決權及表意

1995 )、 機 構 安 置 指 引 ( Child Welfare

權,例如規範制定、主持家庭會議等;部

League of America, 2004) 。如此,家外安

份機構仍會強制院生之宗教信仰;生活管

置照顧工作者得以作為實務運作依循之參

理規範,包括院生穿著、時間規畫、活動

考,以保障家外安置兒童之各項權利。

安排、零用金發放增加自主彈性;有些機 構會實施連坐法、取消夜宵、重覆抄寫等

陸、結論

措施皆可能影響院童的身心發展。另外, 申訴案件之處理流程需透明化,增加保護

當原生家庭無法提供兒童健康的成長

當事人之措施。最後,部份機構院童的社

環境時,國家有義務去保護兒童提供良好

社區發展季刊

157 期

122

中華民國 106 年 3 月


胡中宜

聯合國《兒童權利公約》對我國家外安置照顧之意涵:歐洲國家的經驗

的替代性照顧服務。雖然政府透過評鑑制

與優勢視角,聆聽兒少聲音,促進案主自

度,但目前僅能就兒童照顧的設備設施、

主參與,進行兒童權利的具體實踐。最後,

專業服務進行檢查,實務上無法指引兒童

定期提出機構的兒童人權報告書,透過法

服務該如何提供,現階段臺灣缺乏一個明

律政策與具體實務,提升照顧服務品質,

確服務指引與實務模式。首先,家外安置

將能落實兒童權利保障之目標。

機構應根據兒童權利公約之精神下,全面

(感謝臺北大學社工系碩士班王思淳小姐

檢視機構設備設施、規範管理、人員聘用

協助資料收集)

與專業服務之合適性,據以調整及修正。

(本文作者為國立臺北大學社會工作學系

其次,在兒童權利公約之範疇下,嘗試不

教授)

同策略,例如應用體驗教育、公民會議,

關鍵詞:兒童人權、兒童福利、兒童權利 公約、家外安置

提升院安置兒少之自主選擇權,融入充權

參考文獻 中央通訊社(2016.10.10) 。疑不當管教致死-育幼院挨罰保育員停職。網頁 http://www.cna.com.tw/news/firstnews/201610100218-1.aspx 自由時報(2010.12.16) 。管教不當-寄養家庭被罰 6 萬元。網頁 http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/452509 社會及家庭署(2015)。104 年度兒童及少年安置及教養機構聯合評鑑項目內容。網頁 http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/File/Attach/3258/File_165706.pdf 社會及家庭署(2016) 。兒童權利公約。網頁 http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/VDetail.aspx?nodeid=588&pid=282

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CWLA standards of excellence for family foster

care services. Washington, DC: CWLA.

社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

Child Welfare League of America (2004). CWLA standards of excellence for residential services. Washington, DC: CWLA. Chiu, W. (2014). Children’s right in residential care homes in Taiwan. Doctoral thesis, Durham University. Clough, R. (1982).

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社區發展季刊

157 期

124

中華民國 106 年 3 月


陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討:法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

離婚後未成年子女親權行使之探討:法制 沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視 陳竹上

課題。

壹、前言

在上述民國 104 年之 53,459 對離婚夫

臺灣的離婚率,以粗離婚率(即每年

中,共育有 59,056 名未成年子女(內政部

離婚人數相對於 15 歲以上人口數)觀之,

統計處,2016) 。夫妻婚後若已育有子女,

如表 1 所示:自民國 36 年開始統計的千分

依照民法第 1089 條第 1 項:對於未成年子

之 0.53,近六十年來幾乎呈現一路上升之

女之權利義務,原則上由父母共同行使或

趨勢,並於民國 92 年達到千分之 2.87;民

負擔。然而在父母面臨離婚時,多數情形

國 99 年起,方逐漸下滑。就離婚對數而

下離異之雙方均經歷相當程度之衝突,且

言,民國 36 年為 3,351 對,一路攀升至民

離婚往往均導致父母不再共同居住,從而

國 92 年之 64,866 對最高,民國 104 年亦

不得不重新規劃對於未成年子女權利義務

有 53,459 對(內政部戶政司,2016) 。臺

之行使及負擔。監護權的實質內涵包括:

灣離婚率雖仍低於歐美國家,但近年來已

(1)擔任未成年子女之主要照顧者,負擔保

經高居亞洲第一或第二,部分年度僅次於

護教養之親職;(2)擔任未成年子女之法定

韓國(薛承泰,2015)。曾有學者分析:

代理人,行使法律上之同意權。至於未成

1970-1979 和 1980-1985 年出生的兩個世

年子女之扶養義務,則仍應由雙親共同負

代,因為在成長過程中經歷了臺灣離婚率

擔,亦即依民法第 1116 條之 2:「父母對

在 1970 年代中期後上升迅速,以及正逢

於未成年子女之扶養義務,不因結婚經撤

1980 年代臺灣社會變遷最震盪的年代,加

銷或離婚而受影響。」(戴炎輝等,2010)

上求學期正是臺灣高等教育擴張階段,這

父母離婚時如何重新規劃對於未成年

些因素讓年輕世代對於離婚比年長世代更

子女權利義務之行使及負擔(以下簡稱「監

能接受(鄭郁芳,2009) 。然而,年輕世代

護權」)(註 1),我國法制上曾有多次變

的離婚,往往也必須面對子女尚未成年的

革,本文首先就此歷史發展進行介紹。我

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

國監護權制度發展至今,是否已確實達成

揭示保障及促進兒童及少年權利之規定,

修法時所訴求之性別平等及子女利益?則

具有國內法律之效力,值此公約國內法化

是本文繼續探討的重點;特別是兒童權利

已滿二年之際,更須深刻檢視我國現行監

公約施行法民國 103 年 11 月 20 日起施

護權制度之良窳。最後,本文亦將再次提

行 , 使 聯 合 國 1989 年 兒 童 權 利 公 約

出離婚及監護權制度之修法建議,期能作

(Convention on the Rights of the Child)所

為今後制度興革之參考。

表 1:離婚對數及粗離婚率按登記日期統計 年 民國 36 年 民國 40 年 民國 45 年 民國 50 年 民國 55 年 民國 60 年 民國 65 年 民國 70 年 民國 75 年 民國 80 年 民國 85 年 民國 90 年 民國 91 年 民國 92 年 民國 93 年 民國 94 年 民國 95 年 民國 96 年 民國 97 年 民國 98 年 民國 99 年 民國 100 年 民國 101 年 民國 102 年 民國 103 年 民國 104 年

離 婚 對 1947 1951 1956 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

單位:對;‰

3,351 3,858 4,537 4,487 4,915 5,310 8,177 14,875 22,385 28,298 35,875 56,538 61,213 64,866 62,796 62,571 64,540 58,518 55,995 57,223 58,115 57,008 55,980 53,604 53,190 53,459

粗 離 婚

0.53 0.50 0.49 0.40 0.38 0.36 0.50 0.83 1.15 1.38 1.67 2.53 2.73 2.87 2.77 2.75 2.83 2.55 2.43 2.48 2.51 2.46 2.41 2.30 2.27 2.28

說明:1.本表按登記日期統計(內政部戶政司編製)。 2.民國 62 年(含)以前資料不包括金門縣及連江縣。

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陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討:法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

貳、離婚後未成年子女之親權行 使:我國法制演進之五個階 段

一、第一階段(民國 19 年至民國 78 年):父方優先原則

在我國,離婚向來可分為協議離婚(或

定: 「兩願離婚後,關於子女之監護,由夫

稱兩願離婚)及判決離婚兩類途徑,協議

任之。但另有約定者,從其約定。」 ;另依

離婚係指夫妻雙方達成離婚之共識而自行

當時之民法第 1055 條規定:「判決離婚

辦理相關手續,其依據為民法第 1049 條:

者,關於子女之監護,適用第 1051 條之規

「夫妻兩願離婚者,得自行離婚。但未成

定。但法院得為其子女之利益,酌定監護

年人,應得法定代理人之同意。」 ,其手續

人。」可知此階段係將兩願離婚與判決離

則規定於民法第 1050 條: 「兩願離婚,應

婚之子女監護權歸屬方式分別規定,夫妻

以書面為之,有二人以上證人之簽名並應

兩願離婚一律由父方擔任子女之監護權

向戶政機關為離婚之登記。」至於判決離

人,除非雙方另有約定(亦即父方同意),

婚,則係指夫妻之一方有民法第 1052 條第

才能歸母方;判決離婚亦是父方優先,制

1 項所規定之十種情形或第 2 項所稱「難

度上僅授權法院(法官)可以考量子女利

以維持婚姻之重大事由」時,他方得向法

益另外酌定。此階段自民國 19 年我國民法

院請求離婚,經法院判決離婚確定後,婚

制定起延續近六十年。

民國 19 年民法制定時之第 1051 條規

姻關係即告結束。2009 年起,立法院另增

在此種制度結構下,離婚對於婦女而

訂「調解離婚」此一途徑,規定於民法第

言自然是最迫不得已的抉擇,正如同「日

1052 條之 1: 「離婚經法院調解或法院和解

日春—九個公娼的生涯故事」一書中關於

成立者,婚姻關係消滅。法院應依職權通

「美黛的故事」記載: 「…那些日子對我來

知該管戶政機關。」

說(先生把第三者帶回家同住) ,我根本哭

至於離婚後父母如何重新規劃對於未

不出聲來…。最後,我告訴自己為了孩子

成年子女權利義務之行使及負擔,亦即子

要撐,我勉強撐起來和前夫談判,要他選

女監護權誰屬之問題,我國現行制度係於

擇。結果,他選擇了要那個女人,還有孩

民法親屬編第二章「婚姻」下之第五節「離

子們的監護權。但事實上,原先他說兒子

婚」中,以第 1055 條、第 1055 條之 1、

他要,結果後來女兒和兒子幾乎都由我

第 1055 條之 2 搭配其他特別法或程序性法

帶,生活費我自己張羅,等到兒子大了些

規處理之。觀諸民法制定後之歷史,本文

他才帶走。 離婚當時,我以幫他還清五十

將我國監護權制度之法律沿革分為五個階

多萬元的債務,兒子、女兒監護權給他等

段,以下分述之:

條件,換到離婚後孩子跟著我。與前夫辦 了離婚後,我就帶了五個孩子回到娘家 住。…為了養五個孩子,離婚那年,爸媽

社區發展季刊

157 期

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專題論述

幫我帶五個孩子,我申請了臺北市公娼執

及建議(第 3 項) 。依第十五條第三項所定

照,開始從事公娼工作。」 (夏林清,2000) 。

之代行監護權人、第四十條所定之監護 人、生父認領非婚生子女或父母對監護權

二、第二階段(民國 82 年--民國 85 年) :兒童福利法之突破

行使意見不一致者,準用前三項之規定(第 4 項)。」

回顧我國兒童及少年福利與權益保障

以上修正不再區分協議離婚及判決離

之立法歷程,在整體社會福利法制中具有

婚兩類途徑,並以兒少利益為依歸,作為

相當之指標性意義:臺灣自民國 52 年以來

法院審理監護權酌定或改定之判準,取代

接受聯合國兒童福利基金會(UNICEF)

父權優先,更進一步納入調查報告、輔導

之援助,成為當時兒童福利之重要基礎。

觀察之配套機制。然而兒童福利法僅適用

然而,民國 60 年臺灣退出聯合國之後,該

於未滿 12 歲者,18 歲至 20 歲之未成年子

項援助因而終止,為了對國際及國人宣示

女,此階段仍須回歸適用民法尚處於父權

政府重視兒童福利、不因國際贊助者撤離

優先之監護權判準,截至民國 85 年民法親

而停擺之決心,民國 62 年遂制定及公布

屬編刪除第 1051 條,並修訂及增訂第 1055

「兒童福利法」全文 30 條,成為國民政府

條、第 1055 條之 1、第 1055 條之 2,此等

遷臺後第一個針對特定弱勢團體的福利立

原則方全面適用於未滿 20 歲之未成年子

法(彭淑華,2011) 。

女。

然而,兒童福利法制定之初,並未調

值得注意的是:我國「少年福利法」

整民法上述關於離婚後未成年子女親權行

於民國 78 年制定之初,已於第 9 條第 6

使之父方優先原則,而是二十年後的民國

項規定: 「少年之父母離婚者,法院得依職

82 年,於修正公布全文 54 條之際,在第

權、少年本人、其父母、檢察官或主管機

41 條規定: 「父母離婚者,法院得依職權、

關之聲請,為少年之利益,酌定適當之監

兒童之父母、主管機關或其他利害關係人

護人,不受民法第一千零九十四條之限

之聲請,為兒童之利益,酌定或改定適當

制,並得命其父母支付相當費用。」是否

之監護人、監護之方法、負擔扶養費用之

屬上述民法關於父母離婚後父方優先行使

人或其方式,不受民法第一千零五十一

親權之突破?有鑑於民法第 1094 條係規

條、第一千零五十五條、第一千零九十四

範「父母均不能行使、負擔對於未成年子

條之限制(第 1 項) 。法院為前項酌定或改

女之權利義務或父母死亡而無遺囑指定監

定前,應為必要之調查,得命主管機關或

護人」 ,亦即失依兒童之情形,與父母離婚

兒童福利有關機構調查,向法院提出報告

時如何重新規劃對於未成年子女權利義務

或到場陳述意見(第 2 項) 。法院酌定或改

之行使及負擔(及本文所稱之「監護權」)

定監護人時,應通知主管機關輔導、觀察

不同,加上少年福利法第 9 條主要的規範

其監護,於必要時應向法院提出觀察報告

對象為「少年因家庭發生重大變故,致無

社區發展季刊

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128

中華民國 106 年 3 月


陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討:法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

法生活於其家庭者」之安置或輔導,且該

現行條文為: 「夫妻離婚者,對於未成年子

條亦未如上述兒童福利法第 41 條明文排

女權利義務之行使或負擔,依協議由一方

除民法第 1051 條、第 1055 條之限制,從

或雙方共同任之。未為協議或協議不成

而應非父母離婚後少年監護權之特別規

者,法院得依夫妻之一方、主管機關、社

定。

會福利機構或其他利害關係人之請求或依

民國 93 年因應「兒童福利法」及「少

職權酌定之(第 1 項) 。前項協議不利子女

年福利法」合併為「兒童及少年福利法」,

者,法院得依主管機關、社會福利機構或

原兒童福利法、少年福利法均廢止。民國

其他利害關係人之請求或依職權為子女之

100 年立法院三讀通過將原有之「兒童及

利益改定之(第 2 項) 。行使、負擔權利義

少年福利法」更名為「兒童及少年福利與

務之一方未盡保護教養之義務或對未成年

權益保障法」 ,並由原來之 76 條增至 118

子女有不利之情事者,他方、未成年子女、

條,上述兒童福利法第 41 條關於父母離婚

主管機關、社會福利機構或其他利害關係

後子女監護權之特別規定,因民國 85 年民

人得為子女之利益,請求法院改定之(第

法親屬編之修正而未保留;然而民國 85

3 項) 。前三項情形,法院得依請求或依職

年民法親屬編之修正並無延續上述兒童福

權,為子女之利益酌定權利義務行使負擔

利法第 41 條第 3 項要求「法院酌定或改定

之內容及方法(第 4 項) 。法院得依請求或

監護人時,應通知主管機關輔導、觀察其

依職權,為未行使或負擔權利義務之一方

監護,於必要時應向法院提出觀察報告及

酌定其與未成年子女會面交往之方式及期

建議」之機制,故此一由法院發動之監護

間。但其會面交往有妨害子女之利益者,

權輔導觀察機制,在我國法制上僅施行於

法院得依請求或依職權變更之(第 5 項) 。」 (三)增訂第 1055 條之 1: 「法院為前條

民國 82 至 85 約三年。

裁判時,應依子女之最佳利益,審酌一切

三、第三階段(民國 85 年--迄今) : 民法親屬編之修正

情狀,參考社工人員之訪視報告,尤應注 意左列事項:一、子女之年齡、性別、人

民國 85 年民法親屬編修正,力求使離

數及健康情形。二、子女之意願及人格發

婚後監護權歸屬制度邁入保障性別平等及

展之需要。三、父母之年齡、職業、品行、

子女利益階段,可分以下數點說明:

健康情形、經濟能力及生活狀況。四、父

(一)刪除民法第 1051 條關於兩願離婚

母保護教養子女之意願及態度。五、父母

後子女監護權由夫任之(除非另有約定)

子女間或未成年子女與其他共同生活之人

之規定。

間之感情狀況。」

(二)修正民法第 1055 條關於判決離婚

(四)增訂第 1055 條之 2: 「父母均不適

子女監護權適用第 1051 條,但法院得為子

合行使權利時,法院應依子女之最佳利益

女之利益酌定監護權人之規定。修正後之

並審酌前條各款事項,選定適當之人為子

社區發展季刊

157 期

129

中華民國 106 年 3 月


專題論述

女之監護人,並指定監護之方法、命其父

條之 1 為: 「法院為前條裁判時,應依子女

母負擔扶養費用及其方式。」

之最佳利益,審酌一切情狀,尤應注意下 列事項:一、子女之年齡、性別、人數及

四、第四階段(民國 87 年--迄今):家 庭暴力防治法之特別規定

健康情形。二、子女之意願及人格發展之 需要。三、父母之年齡、職業、品行、健

民國 87 年立法院制定家庭暴力防治

康情形、經濟能力及生活狀況。四、父母

法,其中第 35 條(現行法 43 條)規定: 「法

保護教養子女之意願及態度。五、父母子

院依法為未成年子女酌定或改定權利義務

女間或未成年子女與其他共同生活之人間

之行使或負擔之人時,對已發生家庭暴力

之感情狀況。六、父母之一方是否有妨礙

者,推定由加害人行使或負擔權利義務不

他方對未成年子女權利義務行使負擔之行

利於該子女。」現行法第 44 條亦規定: 「法

為。七、各族群之傳統習俗、文化及價值

院依法為未成年子女酌定或改定權利義務

觀(第 1 項) 。前項子女最佳利益之審酌,

之行使或負擔之人或會面交往之裁判後,

法院除得參考社工人員之訪視報告或家事

發生家庭暴力者,法院得依被害人、未成

調查官之調查報告外,並得依囑託警察機

年子女、直轄市、縣(市)主管機關、社

關、稅捐機關、金融機構、學校及其他有

會福利機構或其他利害關係人之請求,為

關機關、團體或具有相關專業知識之適當

子女之最佳利益改定之。」藉此制度設計,

人士就特定事項調查之結果認定之(第 2

期能適度避免未成年子女遭受有家庭暴力

項)。」本次修法之重點包括:

之一方不當行使親權或會面交往權(陳竹 (一)法院可採用社工訪視報告以外之調查

上、邱美月、賴月蜜,2013;陳竹上、黃 有志,2014) ;此外,法務部曾於民國 103

方式

年公告「法院依民法第 1055 條酌定或改定

民國 85 年增訂民法第 1055 條之 1

未成年子女之親權人之參考原則」 ,說明此

時,要求法院為監護權裁判時,應參考社

一法律上的推定,仍可因法院之職權調查

工人員之訪視報告;本次修法則予以彈性

而推翻,法院得斟酌具體資料為相反之認

化,使法院可採用社工訪視報告以外之調

定,例如僅為夫妻間之家庭暴力事件,該

查方式。立法院公布之立法理由表示(立

施暴者並未對於未成年子女實施家庭暴

法院,2013):「一、我國於民國八十五年

力,且仍有意願與能力照顧未成年子女之

九月二十五日增訂本條後,實務上均以各

情形,即應審慎考量。

地縣市承接縣市政府社會局訪視報告業務

五、第五階段(民國 102 年--迄今) : 修正民法第 1055 條之 1 民國 102 年立法院修正民法第 1055 社區發展季刊

157 期

之社團做為提出社工人員訪視報告主體, 然因各該社團之經驗及專業知識的無法齊 一,故訪視報告之製作內容及參考價值不 一而足。…四、民國一百年十二月十二日

130

中華民國 106 年 3 月


陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討:法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

三讀通過家事事件法,該法第十七條及第

顧各族群之習俗及文化,對於已佔相當比

十八條規定,法院在承審家事事件審酌必

例之跨國婚姻監護權事件,頗具重要性(陳

要事項時,得囑託警察機關、稅捐機關、

竹上、曾竹寧,2011;陳竹上,2014) 。

金融機構、學校及其他有關機關、團體、 具有相關專業知識之適當人士或由家事調

參、我國現行監護權歸屬法制之 困境

查官進行特定事項之調查,俾利審酌相關 事項。五、為因應家事事件法制定,民法 第一千零五十五條之一有關子女最佳利益

民國 85 年民法親屬編之修正,力求邁

原則之審酌與認定,應該適當引進具備專

入保障性別平等及子女利益階段,是目前

業知識人士協助法院,或法院得參考除社

我國離婚後未成年子女監護權歸屬制度的

工訪視報告以外之調查方式所得到之結

主幹,相較於上一階段,綜整其突破之處

論,以斟酌判斷子女最佳利益,爰增訂第

包括:(1)告別父權優先時代。(2)整合兩大

二項。」

離婚途徑之監護權歸屬方式,以象徵性別 平等、家庭自治的夫妻協議為決定子女監

(二)增加友善父母及多元文化原則

護權的主要機制。(3)以子女之最佳利益為

法院為監護權裁判時,應依子女之最

司法審理時之最高指導原則。(4)發展跨專

佳利益,其注意事項於民國 85 年增訂民法

業整合機制。(5)全面適用於父母離婚時之

第 1055 條之 1 時共五款,本次修法增加

未滿二十歲之未成年子女(陳棋炎等,

「六、父母之一方是否有妨礙他方對未成

2010) 。然而,由確保兒童權益之觀點檢視

年子女權利義務行使負擔之行為。七、各

之,現行制度仍有以下限制:

族群之傳統習俗、文化及價值觀」二款, 法院公布之立法理由表示(立法院,

一、法院機能止於審理,追蹤之積極 性減弱

2013):「…二、有鑑於父母親在親權酌定

誠如前述,民國 85 年民法第 1055 條

事件中,往往扮演互相爭奪之角色,因此

之修正並無延續民國 82 年兒童福利法第

有時會以不當之爭取行為(例如:訴訟前

41 條第 3 項要求「法院酌定或改定監護人

或訴訟中隱匿子女、將子女拐帶出國、不

時,應通知主管機關輔導、觀察其監護,

告知未成年子女所在等行為) ,獲得與子女

於必要時應向法院提出觀察報告及建議」

共同相處之機會,以符合所謂繼續性原

之機制,故此一由法院發動之監護權輔導

則,故增列第一項第六款規定,供法院審

觀察機制,在我國法制上僅施行於民國 82

酌評估父母何方較為善意,以作為親權所

至 85 約三年,甚為可惜。

亦即將友善父母及多元文化原則入法。立

屬之判斷依據。三、原條文第一項增列第

按離婚對於父母子女之影響均甚深,

七款,以兼顧各族群之習俗及文化。」兼

親權行使重新規劃後,縱使將規則載明於

社區發展季刊

157 期

131

中華民國 106 年 3 月


專題論述

裁判,仍不可能一勞永逸,然限制除透過

願離婚為主要途徑。民國 85 年民法親屬編

兒童及少年福利與權益保障法第 54 條,於

之修正整合兩大離婚途徑之監護權歸屬方

兒童及少年家庭遭遇經濟、教養、婚姻、

式,雖以象徵性別平等、家庭自治之「夫

醫療等問題,致兒童及少年有未獲適當照

妻協議優先」為制度主軸,協議不成方由

顧之虞,予以「高風險家庭」之通報及協

法院審理,如此卻可能忽略了社會結構下

助外,似乎僅能於民法第 1055 條第 3 項所

性別、階級等優弱勢關係的影響力:是否

稱「對未成年子女有不利之情事」時,向

能在法律專業的協助下上法院訴請裁判離

法院請求改定行使或負擔權利義務之人,

婚,並據理力爭子女監護權,往往與社會

以維護子女之權益。未來如何監護權之行

經濟地位攸關;占八成以上的協議離婚,

使,再建立更周延之輔導觀察機制,頗值

子女監護權由夫妻自行協議,過程中往往

研議。

缺乏專業協助,自主協議亦可能是無奈妥 協或被迫放棄。相較於此,法院監護權事

二、兩願離婚夫妻之監護權協議,難 以確保性別平等及子女利益

件之審理程序往往包括:家事調解之前置

根據民國 85 年刪除民法第 1051 條時

協議離婚卻僅由夫妻前往戶政事務所臨櫃

立法院公布之立法理由表示(立法院,

登記、迅速完成,恐難確保性別平等及子

1996):「夫妻離婚後對於子女之親權並未

女利益之初衷。

程序、社工訪視報告、家事庭法官裁判等,

因其係兩願離婚或判決離婚而有不同,故

夫妻雙方自行協議的制度,容易使既

不宜區別兩願離婚或判決離婚而分列兩條

有與婚姻及家庭相關之不平等社會結構,

規定,宜一併規定之。爰刪除第 1051 條,

得以延伸及複製到離婚後之子女監護權歸

併入第 1055 條加以規定。」然而,就離婚

屬。Hall 及 Sosckice 曾提出 VOC(Varieties

程序及社會實況而言,兩願離婚及判決離

of Capitalism)之研究取向,指出屬於 CMEs

婚,是否在子女之親權規劃上並無不同?

及 LMEs 之國家,女性可能因勞動市場之

現制予以合併規定,是否可平等、周延地

條件、性別薪資差異以及福利國家結構上

保障走上不同離婚途徑的父母及其未成年

之偏好,而影響其在家庭中之協商能力(陳

子女?

盈方,2007) 。Hakim 則將已開發國家婦女 之 生 涯 類 型 分 為 彈 性 取 向 ( adaptive

以下表 2 為歷年來不同離婚方式之離 婚對數(內政部戶政司,2015),以民國

women) 、工作取向(work-centered women)

104 年為例:納入統計之 53,448 對中,兩

及家庭取向(home-centered women)三

願離婚者占 45,258 對(84.68%) ,判決離

類,以說明其進出就業市場及勞動參與率

婚者占 4,088 對(7.65%) ,法院調解離婚

之趨勢。其指出工作取向之婦女以無子女

者占 3,267 對(6.11%) ,法院和解離婚者

之職業婦女為代表,有子女之婦女如為家

占 835 對(1.56%) ,可見國人離婚仍以兩

庭取向則勞動參與率最低,如為彈性取向

社區發展季刊

157 期

132

中華民國 106 年 3 月


陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討:法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

則必須力求兼顧子女與工作。相較於此,

權行使人(內政部統計處,2015) ,表四則

男性似乎比較沒有一條串聯「家庭」與「職

為地方法院離婚事件附帶子女監護權歸屬

業」間的光譜,所有的生涯取向都幾乎指

(司法院,2015),兩相對照可知:2015

向「職業」這個唯一終點(楊靜利、劉雯

年透過裁判離婚決定監護權歸屬之未成年

馨,2007) 。如將此等分析對照至夫妻離婚

子女僅 1690 人,僅占當年總數 59056 之

後之子女監護權歸屬問題,雖然相較於生

2.86%,足見父母自行協議者比例相當高。

涯中較缺乏「家庭」取向之父親,離婚母

此外,法院依子女利益之專業判斷後,監

親因主要照顧者(Primary Caretaker) 、子

護權歸母親者 2015 年為 61%,歸父親者為

女意願等因素而在專業判斷上較具優勢,

33%,共同為 5%;相較於此,以父母自行

然而兩願離婚時夫妻之經濟落差,將使離

協議為主之全國數據(表 3) ,同年監護權

婚母親及其子女不易進入法院爭取專業判

歸母親者為 37%,歸父親者為 43%,共同

斷,進一步也使得監護權談判可能因經濟

為 20%,並且受到子女性別之影響,足見

能力之訴求而居於劣勢。

司法專業判斷與父母自行協議之落差,而

以下表 3 為 2015 離婚後未成年子女親

表2

何者較符合兒少最佳利益,應不言可喻。

離婚對數按離婚方式 判決

法院 調解

法院 和解

民國 99 年

2010 58,037 48,098 5,783

3,215

941

民國 100 年

2011 57,077 47,265 5,738

3,056

民國 101 年

2012 55,835 46,386 5,512

3,064

873

83.08% 9.87% 5.49% 1.56%

民國 102 年

2013 53,599 44,694 4,844

3,112

949

83.39% 9.04% 5.81% 1.77%

民國 103 年

2014 53,144 44,583 4,294

3,420

847

83.89% 8.08% 6.44% 1.59%

民國 104 年

2015 53,448 45,258 4,088

3,267

835

84.68% 7.65% 6.11% 1.56%

總計

兩願

兩願

判決

法院 調解

法院 和解

82.87% 9.96% 5.54% 1.62%

1,018 82.81% 10.05% 5.35% 1.78%

說明:本表係按發生日期統計。 (內政部戶政司 民國 105 年 5 月 3 日編製)

表3

2015 離婚後未成年子女親權行使人

性別

父母共同行使

59,056

25,470

43%

21,866

37%

11,720

20%

30,540

14,034

46%

10,369

34%

6,137

20%

28,516

11,436

40%

11,497

40%

5,583

20%

社區發展季刊

157 期

133

中華民國 106 年 3 月


專題論述

表4

地方法院離婚事件附帶子女監護權歸屬

年(月) 別

社主會 三親等 管福機 其他 內親屬 利關

父母共 同監護

總計

100 年 1,591

517

32%

992

62%

47

3%

7

2

26

101 年 1,448

489

34%

884

61%

29

2%

12

-

34

102 年 1,309

457

35%

758

58%

41

3%

3

1

49

103 年 1,950

684

35%

1,157

59%

96

5%

11

2

-

104 年 1,690

564

33%

1,028

61%

91

5%

7

-

-

三、兩願離婚之戶籍登記僅及於監護 權協議,影響親權行使

四、兩願離婚之共同監護比例偏高, 恐有落實困境

父母離婚除了婚姻關係結束外,尚涉

由以上表 3、表 4 可知:2015 年法院

及夫妻剩餘財產分配、未成年子女監護權

依子女利益之專業判斷後,父母共同行使

歸屬、會面交往規劃、扶養費支付等課題。

監護權者為 5%,相較於此,以父母自行協

家事事件法第 1 條規定: 「為妥適、迅速、

議為主之全國數據,共同則為 20%,兩願

統合處理家事事件,維護人格尊嚴、保障

離婚幾乎是判決離婚的四倍,值得探究。

性別地位平等、謀求未成年子女最佳利

實際了解兩願離婚的流程,我們可發現部

益,並健全社會共同生活,特制定本法。」

分育有未成年子女之夫妻,是到了戶政機

其中「統合處理家事事件」可一次完整處

關辦理離婚登記之際,因戶政人員之要

理家庭糾紛,使父母子女及早結束不確定

求,方知悉必須同時登記未成年子女之監

狀態,開始適應新生活,誠為一重要價值,

護權,在當場無法充分討論協商又為求迅

家事事件法並於第 6 條、第 41 條、第 42

速完成離婚程序的情境下,雙方同意將未

條有合併審理之制度設計。但相對於此,

成年子女登記為共同監護之情形便時常發

僅由戶政機關登記之兩願離婚程序,依據

生。然而,夫妻既已離異不再共同生活,

戶籍法第 4 條,戶籍登記之身分登記僅包

未成年子女往往僅由一方單獨照料,日後

括「…(四)結婚、離婚登記。(七)未成年子

礙於戶籍謄本共同監護之登記,許多涉及

女權利義務行使負擔登記。」等九款,並

未成年子女之法律行為(如就學貸款、郵

不包括未成年子女會面交往、扶養費等,

局開戶、購買保險、申請補助等) ,卻必須

亦成為離婚後親權規劃的漏洞。

由父母雙方行使同意權,在在造成未成年 子女權益保障之延宕。此時實際照顧未成

社區發展季刊

157 期

134

中華民國 106 年 3 月


陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討:法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

年子女之一方若無法再次取得他方協議,

護權歸屬,現實中往往分屬「父母協議」

只能向法院聲請改定共同監護為單獨監

與「專業認定」兩條迥異之路徑,而離婚

護,徒增程序耗費。

途徑之選擇,又與社會背景、財產、身分 地位攸關,兒童因父母之行為(選擇兩願 離婚)而無法獲得專業保障,恐與兒童權

肆、兒童權利公約之檢視

利公約第 2 條之理念未盡相符。

民國 103 年 11 月 20 日施行之「兒童

二、最佳利益原則之檢視

權利公約施行法」 ,乃為實施聯合國 1989 年兒童權利公約(Convention on the Rights

依據兒童權利公約第 3 條: 「1.所有關

of the Child) ,為此該法第 2 條賦予公約所

係兒童之事務,無論是由公私社會福利機

揭示保障及促進兒童及少年權利之規定具

構、法院、行政機關或立法機關作為,均

有國內法律之效力;第 4 條則要求各級政

應以兒童最佳利益為優先考量。2.締約國

府機關行使職權,應符合公約有關兒童及

承諾為確保兒童福祉所必要之保護與照

少年權利保障之規定,避免兒童及少年權

顧,應考量其父母、法定監護人或其他對

利受到不法侵害,並積極促進兒童及少年

其負有法律責任者之權利及義務,並採取

權利之實現。我國現行之離婚及監護權制

一切適當之立法及行政措施達成之。3.締

度,除有上述社會困境外,在兒童權利公

約國應確保負責照顧與保護兒童之機構、

約之檢視下,恐怕亦有未盡相符之處如下:

服務與設施符合主管機關所訂之標準,特 別在安全、保健、工作人員數量與資格及

一、平等原則之檢視:法院內外大不 同?

有效監督等方面。」誠如上述,兩願離婚

依據兒童權利公約第 2 條: 「1.締約國

專業判斷與父母自行協議之故,其歸父、

應尊重本公約所揭櫫之權利,確保其管轄

歸母、共同之比率落差甚大,並受子女性

範圍內之每一兒童均享有此等權利,不因

別因素左右,而司法專業判斷較符合兒少

兒童、父母或法定監護人之種族、膚色、

最佳利益,應不言可喻,足見相當比例之

性別、語言、宗教、政治或其他主張、國

兒少監護權歸屬,並未以兒童最佳利益為

籍、族裔或社會背景、財產、身心障礙、

優先考量。此外,在我國負責兩願離婚及

出生或其他身分地位之不同而有所歧視。

監護權登記之戶政事務所,其業務既然與

2.締約國應採取所有適當措施確保兒童得

兒少權益攸關,解釋上是否可屬於兒童權

到保護,免於因兒童父母、法定監護人或

利公約第 3 條第 3 項所稱「負責保護兒童

家庭成員之身分、行為、意見或信念之關

之機構、服務與設施」 ,進而可搭配更完整

係而遭受到一切形式之歧視或懲罰。」誠

之程序及資源?

與判決離婚下之兒少監護權歸屬,因司法

如上述,兩願離婚與判決離婚下之兒少監 社區發展季刊

157 期

135

中華民國 106 年 3 月


專題論述

兒少監護權歸屬,雖兒童及少年福利與權

三、兒少表意權之檢視

益保障法兒少法第 5 條已規定: 「政府及公

關於兒少之表意權,兒童權利公約第

私立機構、團體處理兒童及少年相關事務

12 條規定: 「一、締約國應確保有形成其

時,應以兒童及少年之最佳利益為優先考

自己意見之能力的兒童有權就影響其本身

量,並依其心智成熟程度權衡其意見;有

之所有事物自由表示其意見,其所表示之

關其保護及救助,並應優先處理。」然而

意見應依其年齡與成熟度予以權衡。二、

負責兩願離婚及監護權登記之戶政事務

據此,應特別給予兒童在對自己有影響之

所,並無權衡兒少意見之程序及職權,兒

司法和行政程序中,能夠依照國家法律之

少於此程序亦無表達意見之機會。

程序規則,由其本人直接或透過代表或適

四、免於不當對待權之檢視

當之組織,表達意見之機會。」就父母離 婚後之監護權事件而言,一般論著多援引

兒童權利公約第 19 條規定:「1.締約

兒童心理學家 Jean Piaget 之研究,認為兒

國應採取一切適當之立法、行政、社會與

童自七歲起方具有基本之認知與判斷能力

教育措施,保護兒童於受其父母、法定監

(Cathy, 1984) ,我國相關政策亦曾明文以

護人或其他照顧兒童之人照顧時,不受到

七歲為保障兒少表意權之基準,例如修正

任何形式之身心暴力、傷害或虐待、疏忽

前非訟事件法第七一條之七規定:「子女為

或疏失、不當對待或剝削,包括性虐待。

滿七歲以上之未成年人者,法院就前條事

2.此等保護措施,如為適當,應包括有效

件(酌定、改定或變更父母對於未成年子

程序以建置社會規劃對兒童及其照顧者提

女權利義務之行使或負擔事件)為裁定

供必要之支持,並對前述兒童不當對待事

前,應聽取其意見。但有礙難情形或恐有

件採取其他預防方式與用以指認、報告、

害其健康者,不在此限。」

轉介、調查、處理與後續追蹤,以及,如

現行家事事件法第 108 條第 1 項則規

適當的話,以司法介入。」面臨父母離婚

定: 「法院就前條事件(酌定、改定或變更

之兒少,其遭受不當對待之風險包括:(1)

父母對於未成年子女權利義務之行使或負

由不當之一方擔任監護權人;(2)遭受監護

擔事件)及其他親子非訟事件為裁定前,

權人之同居人不當對待;(3)監護權人未能

應依子女之年齡及識別能力等身心狀況,

親自照顧,而將兒少交由不當之人。因兩

於法庭內、外,以適當方式,曉諭裁判結

願離婚由父母自行協議兒少之監護權歸

果之影響,使其有表達意願或陳述意見之

屬,導致由不當之一方擔任監護權人屢見

機會;必要時,得請兒童及少年心理或其

不鮮,而兩願離婚未能就會面交往、扶養

他專業人士協助。」然而,此等保障兒少

費一併規劃,進一步導致不利子女之情事

表意權之制度設計,均僅適用於法院審理

未能由另一方即時發現,終至悲劇不斷發

程序,未及於兩願離婚下父母自行協議之

生(林萬億、陳竹上,2011) 。

社區發展季刊

157 期

136

中華民國 106 年 3 月


陳竹上

離婚後未成年子女親權行使之探討:法制沿革、社會困境及兒童權利公約之檢視

上仍可對其有所限制,由此觀之,協議離 婚亦可基於保障兒少人權之公益訴求,而

伍、結語

對其附加前置程序。經參照他國立法,試 擬民法增訂提議如下(施慧玲、陳竹上,

放眼國際,採行兩願離婚制度之國家

2016)。

其實有限,且兩願離婚制度又可區分為「法

民法第 1050 條之 1: 「直轄市、縣(市)

院認可制」及「戶政登記制」 ,如法國、美 國、英國(註 2) 、澳洲(註 3)雖允許特

主管機關應設置親職規劃專人,於夫妻兩

定條件下合於破綻主義之兩願離婚

願離婚時,依未成年子女最佳利益,審酌

(no-fault divorce) ,但夫妻雙方須提交親

民法第 1055 條之 1 之規定,協助規劃父母

權行使規劃,經法院確認合乎子女利益

對於子女權利義務之行使或負擔(第 1

後,方認可離婚(陳葦,2006) ;於此同時,

項) 。前項規劃應包含定未成年子女權利義

協助離婚夫妻協商及完成親權行使規劃之

務行使或負擔之人、履行扶養義務之內容

專業系統完備,例如澳洲的 FRAL(The

及方法、會面交往之方式及期間,並得協

Family Relationships Advice Line)提供免

助處理夫妻財產分配或相關家事事件(第

費諮詢服務(Family Court of Australia,

2 項)。前二項之規劃應經夫妻雙方同意,

2016) ,美國 PC(Parenting coordinator)

並作成親職規劃書,送請管轄法院家事法

協助高衝突離婚夫妻處理監護權及探視權

庭核定後,方為離婚之登記(第 3 項) 。經

課題(Solotoff, 2008) 。至於俄國,協議離

法院核定之親職規劃書,與民事確定判決

婚僅適用於夫妻離婚時無未成年子女之情

有同一之效力(第 4 項) 。」民法第 1050

形,夫妻離婚時若有未成年子女,則離婚

條之 2: 「親職規劃專人應追蹤親職規劃書

及子女監護權應由法院裁判或認可

之履行情形,並結合資源適時協助(第 1

(Khazova, 2002)。

項) 。為辦理親職規劃業務,各鄉、鎮、市

相較於以上各國法制,我國之兩願離

公所及戶政機關應提供場所、必要之軟硬

婚制度誠須及早由「戶政登記制」修改為

體設備及其他相關協助(第 2 項) 。親職規

「法院認可制」 。基於其他公益之追求,對

劃專人之之資格、培訓、派駐、經費及其

於離婚自由之限制,應可符合憲法第 23

他相關事項,由中央主管機關定之(第 3

條之規範,近期之實例如家事事件法之實

項)。」

施,強制要求丁類事件外之家事事件(包

(本文作者為國立高雄師範大學通識教育

含訴請離婚) ,於請求法院裁判前,應經法

中心副教授)

院調解,當事人逕向法院請求裁判者,視

關鍵詞:兩願離婚、判決離婚、親權行使、

為調解之聲請(家事事件法第 23 條) 。判

兒童權利公約

決離婚之訴訟權雖為憲法所保障,但立法

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專題論述

註

註 1:民國 85 年修正民法第 1055 條之立法理由指出(立法院,1996): 『一、夫妻兩願 離婚或經判決離婚後,對於未成年子女之保護及教養之權利義務與民法親屬編第 四章以下之監護章規定有所不同,爰將現行條文「監護」文字修正為「對於未成 年子女權利義務之行使或負擔」,以期與第 1089 條用語一致。』亦即將「監護」 一詞限縮於「父母均不能行使、負擔對於未成年子女之權利義務或父母死亡而無 遺囑指定監護人」以及「成年監護」之情形。 註 2:How to get a divorce: You must send paperwork to a court to ask for permission to end your marriage. Separate from the paperwork, you and your ex-partner need to work out: arrangements for looking after any children, child maintenance payments for any children (GOV. UK, 2016) 註 3:If there are children aged under 18, a court can only grant a divorce if it is satisfied that proper arrangements have been made for them. (Family Court of Australia, 2016)

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陳竹上

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專題論述

Olga A. Khazova (2002). Five Years of the Russian Family Code: The First Results, in Andrew Bainham (Editor), International Survey of Family Law(2002 Edition), Jordan Publishing, p.349.

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汪耀文 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務運作疑義之初探-以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心

我國基層校園關於「兒童最佳利益」 特定事件實務運作疑義之初探- 以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心 汪耀文

收養應遵循而『兒童最佳利益』」。

壹、前言

《兒童權利公約》條文大抵對兒童人 聯合國大會於 1989 年 11 月 20 日以第

權為原則性概述,聯合國兒童權利委員會

44/25 號決議通過《兒童權利公約》(UN

每隔幾年即會針對不同兒童人權議題召開

Convention on the Rights of the Child,簡稱

會議,特予攸關該議題相關的公約條文,

CRC),此公約乃重要之國際兒童人權法

進行更為細緻的詮釋,彼等對條文內容所

典,亦為國際社會公認最有交集、共識度

為更精緻、詳實衍釋的文件,被定名為「一

最高的人權公約之一(陳竹上,2013) ;其

般性意見書」(General Comments),該份

內容闡明兒童及少年為權利之主體,各國

意見書同屬聯合國的正式文件;其中第 14

應採取立法及一切適當措施,確保兒童及

號一般性意見書,係就「兒童最佳利益」

少年在生存、發展、參與、受到保護等各

之意涵、適用方式與特別注意事項,提出

方面享有平等權利(施慧玲,2011) 。按該

周延的解釋。兒童最佳利益係「一『權利』 、

公約第 3 條第 1 項,行政、立法、司法機

一『原則』及一『程序規定』」。兒童最佳

關及公私立福利機構處理事務,應遵循「兒

利益係一實體權利,當一項決定(如行政

童最佳利益」原則以運作;同公約第 9 條

或司法判斷)涉及不同主體之權利時,兒

第 3 項復以「兒童與未行使親權之父母一

童有權獲得優先設想之考量;兒童最佳利

方會面交往,以不違反其『最佳利益』為

益係法規範解釋之基本原則,當法律有不

限」;第 18 條第 1 項則明定「父母或監護

同解讀之可能性時,應採取最符合兒童利

人養育兒童應以『兒童之最佳利益』為依

益之選擇;至於程序面向之保障則是指在

歸」;同公約第 21 條亦一併指述「兒童之

涉及兒童之政策或事件中,任何決定的正

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專題論述

當性必須建立在符合程序保障之前提上

理由書(2004)引用聯合國《兒童權利公

(兒童福利聯盟文教基金會,2014b) 。

約》保障非婚生子女之身分權及人格權以

我國為促進兒童及少年身心健全發

來,該公約與「兒童最佳利益」原則(the

展,保障其權益並增進其福利,於 2011 年

Best Interests for Children)遂在我國國內法

11 月 30 日大幅翻修《兒童及少年福利

以逐步落實,成為我國學界與實務界關注

法》 ,並將法案名稱易為《兒童及少年福利

的焦點(施慧玲,2011) 。兒童最佳利益被

與權益保障法》 ,期以落實我國《憲法》第

認為和其權利、需要與福祉有密切的關

156 條:「國家為奠定民族生存發展之基

係,而對於兒童最有利的安排,輒涉及最

礎,應保護母性,並實施婦女兒童福利政

能滿足兒童福祉的環境,而兒童福祉是對

策」之社會安全政策。所謂「兒童」 ,依《兒

於兒童權利的具體表現,福祉的標準可能

童權利公約》第 2 條規定,係指未滿 12

隨著認為兒童應具有的權利之增加而增加

歲之人,至於少年則是 12 歲以上未滿 18

(黃鈺倫,2000) 。

歲的人,無論家庭、社會或政府部門,都

國內有關「兒童最佳利益」的法規範,

應為兒童及少年的最佳利益而共同努力

允宜先論《兒童及少年福利與權益保障法》

(陳炎輝,2015) 。然何謂「兒童最佳利益」

第 5 條第 1 項: 「政府及公私立機構、團體

殊難定論,特別是其所涉及的層面非侷限

處理兒童及少年相關事務時,應以『兒童

於特定兒童個體而已,有時還牽連其他兒

及少年之最佳利益』為優先考量,並依其

童的不同權益等等問題。正因「兒童最佳

心智成熟程度權衡其意見;有關其保護及

利益」難以明確定義,因此在考量「最佳

救助,並應優先處理」、同法第 18 條第 1

利益原則」時,必須配合一套可行的運作

項: 「父母對於兒童及少年出養之意見不一

機制或程序,始能透過充分的討論,審慎

致,或一方所在不明時,父母之一方仍可

確立兒童最佳利益(李麗芬,2013) 。今日

向法院聲請認可。經法院調查認為收養乃

我國內論及「兒童最佳利益」原則的法規

符合『兒童及少年之最佳利益』時,應予

範,其保障內涵為何?該原則於基層校園

認可」 。此外,與「兒童最佳利益」一詞相

實務運作時,又會衍生哪些攸關兒童最佳

仿的「子女之最佳利益」 ,亦在我國多部法

利益與侵害親權間之衝突與扞格?至今復

律中明文保留以呈現。 「子女最佳利益」原

有那些未臻完善、尚待努力的部分?以下

則,始自離婚後親權人之決定,惟今日已

特就該等議題,加以申論。

成為法院於兒童福利及親子法上不可或缺 之主要依循原則。此一與我國兒童切身相

貳、國內關於「兒童最佳利益」 的法規範

關的專有名詞,於離婚後親權人酌定(《民

自從司法院大法官釋字第 587 號解釋

護人選定或改定(《民法》第 1094 條第 3

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法》第 1055 條、1055 條之 1)、親權行使 (《民法》第 1089 條) 、未成年人之法定監

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汪耀文 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務運作疑義之初探-以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心

項、1094 條之 1)皆有明文規定依子女最

下有不是的父母」(蕭富元,1994) ,復可

佳利益以為考量依據,且於離婚後親權人

能是陰暗的祕窗、「會傷人的家庭」(鄭玉

酌定、收養之認可上,更予法院以斟酌基

英,趙家玉譯,2006) ,家庭圖像終究不一,

準。

所對照的父母圖樣,亦復不同,處境通常

除了上開規定, 《家庭暴力防治法》第

相對弱勢之兒童們所受的保護與對待,旁

44 條:「法院依法為未成年子女酌定或改

人無法一一確保其享有最低限度的安全保

定權利義務之行使或負擔之人或會面交往

障。凡此在我國基層校園,朝夕相處、從

之裁判後,發生家庭暴力者,法院得依被

旁守候學童成長的師長們,應當深刻體

害人、未成年子女、直轄市、縣(市)主

會、點滴在心頭。以下僅從「會面交往」

管機關、社會福利機構或其他利害關係人

與「補助善款之支配運用」兩事,陳述基

之請求,為『子女之最佳利益』改定之。」

層學校師長肯認「兒童最佳利益」原則,

為妥適、迅速、統合處理家事事件,維護

於實務運作上,卻面臨諸多侵害親權與保

人格尊嚴、保障性別地位平等、謀求未成

障兒童權益間之衝突與兩難。

年子女最佳利益,並健全社會共同生活, 我國亦制定《家事事件法》 。按該法第 106 條第 1 項: 「法院為審酌子女之最佳利益, 得徵詢主管機關或社會福利機構之意見、

參、未任親權一方與其子女所衍 生的在校園之「會面交往」 (探視)事實

請其進行訪視或調查,並提出報告及建 議。」同法第 111 條第 4 項: 「法院為保護

根據內政部統計處(2016)資料顯示,

未成年子女之最佳利益,於必要時,得依

2015 年我國離婚對數占有偶對數比率為

父母、未成年子女、主管機關、社會福利

10.1‰,現代家庭關係已不若過往穩固,夫

機構或其他利害關係人之聲請或依職權,

妻離婚已是相當普遍的趨勢。高離婚現象

改定特別代理人。」準此,立法機關同樣

除了意謂更多的孩子牽扯在父母的衝突之

地亦復揭櫫「子女最佳利益」原則,以為

下(何祐寧、邱靖惠,2014) ,連帶地基層

家庭事件處遇之規準。

校園單親家庭學童之數量,相較也不少,

從國際法到我國法律規範,口口聲聲

遂衍生學校輔導管理權限與父母親權之分

所倡導的兒童最佳利益(the best interests

際問題。雖言「學校對學生之生活管理,

of the child)應不僅是宣傳口號,其不祇是

時間上應於學校教育活動期間,範圍則應

消極地將兒童可能受到傷害減至最小,更

限於與教育有關者」(邢泰釗,1998) ,但

積極地是為兒童謀求最大福利,兒童已從

「親職教育」、「子職教育」亦係《家庭教

過去「受保護客體」的被動地位,明確地

育法》第 2 條第 1、第 2 款規範下,學校

蛻變成主動的「權利主體」(林沛君,

必要推動辦理的業務項目。當雙親離異,

2015)。從「溫馨避風港」的家,到「天

取得親權行使之一方,要求學校不准另一

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專題論述

方在校園內探視其子女,學校應當如何因

背兒童最佳利益。經查我國內法,關於夫

應?該家長主張之適法性如何?學校得否

妻離婚,法院得依請求或依職權,為未行

不理會獲得監護權家長之要求,堅持《兒

使或負擔權利義務之一方酌定其與未成年

童權利公約》第 3 條所稱之「兒童最佳利

子女「會面交往」之方式及期間,《民法》

益」權利要旨,逕予未獲監護權之一方,

第 1055 條第 5 項前段定有明文。探視子女

與其子女(按:學生)在校園內從事所謂

乃基於親子關係所衍生之自然權利,其不

的「會面交往」之行為?

僅係為人父母者之權利,更係未成年子女

《兒童權利公約》於第 9 條第 1 項揭

享受親情照拂之基本權利,故法院定子女

示禁止與雙親分離原則;此外,期使程序

親權歸屬時,是否予未取得親權之一方以

更形周延,同條第 3 項則進一步保障父母

探視權,及為如何之探視,亦應參酌《民

分離時與兒童之會面交往權(陳竹上,

法》第 1055 條之 1 規定之標準,以子女之

2013)。按《兒童權利公約》第 9 條第 3

最佳利益為考量。臺中地方法院於 2013

項:「簽約國應尊重與父母任何一方或雙

年 11 月 28 日,以 102 年度中簡字第 2638

方分離時的兒童權利,使其能定期與父母

號民事判決,提出指標性見解: 「親權在現

直接接觸並保持私人關係;但因此違背該

代法上謂以保護教養未成年子女為中心之

兒童之最佳利益者,不在此限。」爰此,

職分,不僅為權利同時為義務,乃我國《民

兒童不與父母分離原則、會面交往權之保

法》第 1084 條第 2 項規定:父母對於未成

障,格外值得重視。親權為父母基於保護

年子女,有保護及教養之權利義務。即明

教養子女之目的,而享有之權利與義務,

揭斯旨。又所謂保護,指預防及排除侵害,

在父母婚姻關係存續當中,由於彼此負有

以謀子女身心之安全;教養,則謂教導及

同居與扶養之義務,得以對其所生之子

養育子女,以謀子女身心之健全成長。保

女,共同負擔保護教養之義務,亦即可共

護為消極的作用,教養為積極的作用,但

同行使親權,惟一旦婚姻關係解消之後,

兩者互為表裡,相輔相成,而構成渾然一

父母兩人不再同居共財,勢必面臨子女之

體的權利義務…」 。《民法》第 1116-2 條:

親權應由何人行使問題。縱使父母之一方

「父母對於未成年子女之扶養義務,不因

取得親權,得與該子女共同生活,但父母

結婚經撤銷或離婚而受影響。」因此,夫

之他方亦有權利,透過會面交往,持續以

妻離婚後,無監護權之一方,其監護權雖

維繫其與子女之親情(吳從周,2014)。

一時停止,惟其與所生子女身分關係仍然

然實務上,卻存有一偏見,祇要取得

存在,故有監護權之一方不得禁止無監護

親權的一方不准另一方探兒童,部分學校

權之他方所探視子女,如有禁止探視之約

更以未取得親權的一方沒有監護權,不准

定,亦因違背公序良俗而無效,除非未任

其於校園內探視學生(杜瑛秋、張玉芳,

親權之一方恐有妨害其未成年子女利益之

2010),此舉不僅不符人倫需求,恐亦違

虞。有監護權之一方要求學校,不准另一

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汪耀文 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務運作疑義之初探-以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心

方見其子女,毋有依據,學校亦無義務以

仍不履行,執行法院得拘提管收之,或處

聽從之(邢泰釗,1998) 。

新臺幣三萬元以上三十萬元以下之怠金 (王宣惠,2016) 。

狹義的「監護權」 ,係「親權」的一部 分、延長,為親權的補充制度,和親權中

以上,我國未有「學校是家庭的延

的財產監護、允許及代理或結婚同意等權

長」、「在校期間之親權移轉(In locopa-

利相關,是一法定權利與義務;因廣義、

rentis)」之明文規定(中華民國師範教育

利 他 的「親權」所衍生之會面交往(許育

學會,1995) ,師長無法全權處理未成年學

典、陳碧玉,2009、2014) ,則是自然狀態

生的一切事務。然祇要法院未裁定禁止未

下的權利,以監護權排除探視之親權行

任行使負擔權利義務之一方與未成年子女

使,允有違背人性基本需求之可能。據劉

間之會面交往(施懷閔,2011) ,校方基於

宏恩(2011)關於臺灣法院離婚後子女監

「兒童最佳利益」原則、 「友善父母條款」

護案件之研究,在其研究 97 件的樣本中,

精神(李立如,2010) ,允宜予未取得親權

僅有 17 件的法官曾酌定「會面交往」的部

的一方家長,利用課餘時段(按:下課時

份。此或許基於親權之行使,以親子之情

間) ,在校園內進行「會面交往」一事實行

愛為基礎;復以「清官難斷家務事」 ,諸多

為,此舉應未有侵害親權之評價。

法官遂採取放任態度(施懷閔,2011) 。取 得親權的一方,或自以為可以因監護權的

肆、關於學校請得之特定學童助 學善款,所衍生的主導(支 配)疑義

取得,而斷然主張另一方不得探視子女。 然「友善父母條款」卻強調未成年子女在 成長的過程中,特別需要父母雙方的保護 與教養,要維護未成年子女之最佳利益,

慈善團體、非營利組織等社會資源入

允許子女和另一方父母維持密切聯繫是有

校,以援助基層校園經濟弱勢學童一事,

必要的(劉宏恩,2014) 。因此,父母親與

允行之有年矣。在福利服務層次的有效輸

子女會面交往,為法律所保障,不容有監

送方面,除了服務網絡以及輸送體系的具

護權的一方無故、任意剝奪另一方探視子

體建構外,任何攸關兒童人身權益,其所

女的權利。若離婚夫妻之他方惡意阻止或

觸及的恐是家庭「私領域」的紅色警戒線

妨礙一方行使探視權,探視權遭侵害之一

(王順民,2011) 。關於學校主動、被動引

方,得依《家事事件法》第 194 條,聲請

進校外資源,以援助學生學習生活,關於

執行法院綜合各項因素,決定符合子女最

此事,校方得否基於「兒童最佳利益」自

佳利益之直接、間接或併用強制執行方

行決定將善款留校,不予家長領回,而責

法﹔或依《強制執行法》第 129 條之規定,

由師長主導支配,以供學生日後購置學用

請求法院命他方容忍無監護權之一方行使

品、校外教學自付款項等等之用途?依據

探視或禁止他方為阻礙探視之行為,若其

《民法》第 1084 條第 2 項規定,父母對於

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專題論述

未成年子女有保護教養之權利與義務。基

用,包含:採買食物、生活必需品、兒童

於此一目的,對未成年子女進行人身與財

零用金…等日常生活支出。」爰上,校方

產之管理,即為親權行使之具體內容。財

確實可基於上開辦法第 9 點第 1 款,秉諸

產管理中則有特有財產之管理、使用收益

「兒童最佳利益」原則,將慈善團體的善

與處分權(《民法》第 1088 條) ,以及財

款,預留在校,以供學生日後學習生活開

產上之法定代理權與同意權(《民法》第

銷之用,毋有《刑法》第 335 條第 1 項「侵

1086 條第 1 項) (林秀雄,2003) 。因此,

占罪」之牽連與評價。再查《各級學校扶

前開學生家長得否以法定代理權為由,主

助學生就學勸募條例》第 4 條:「(第 1

張對該補助善款之使用權?

項)學校為扶助經濟弱勢學生就學而為勸

今且以財團法人中華民國兒童福利聯

募行為所得金錢,應專戶儲存於教育儲蓄

盟文教基金會為例,該基金會為對國內經

戶。(第 2 項)前項勸募所得金錢及其孳

濟困難之兒童提供必要照護協助,訂有〈福

息得不斷滾存,專用於補助經濟弱勢學生

利聯盟弱勢經濟補助辦法〉。按該辦法第

之學費、雜費、代收代辦費、餐費或教育

4 點,學生總人數為 300 人以下之國民小

相關之生活費用,並不得用於與經濟弱勢

學(含附設公立幼兒園)之弱勢兒童,父

學生就學無關之支出。」亦係學校主導收

母一方或實際照顧者失業、入獄服刑罹患

支、保管及運用勸募所得之善款,以扶助

重病、精神疾病或藥、酒癮或父母離婚、

經濟弱勢學生之實際適例。

分居或一方死亡、失蹤,他方無力維持家

《兒童權利公約》第 3 條明定「所有

庭生活,致其生活陷入困境,並經學校老

關係兒童之事務,無論是否由公私社會福

師推薦,得以申請津貼。復按同辦法第 5

利機構、法院、行政當局或立法機關所主

點,學生之照顧者須符合家中領有中低收

持,均應以兒童之最佳利益為優先考慮。」

入戶證明或上一學期繳交學雜費用有困

另觀我國 2014 年 11 月 20 日施行的《兒童

難,或學雜費用係採分期繳交者等。至於

權利公約施行法》之第 2 條: 「公約所揭示

學校得否基於「兒童最佳利益」 ,自行決定

保障及促進兒童及少年權利之規定,具有

將經濟補助的善款預留於校,開設專戶,

國內法律之效力。」同法第 3 條: 「適用公

供學生日後在校以專用?

約規定之法規及行政措施,應參照公約意

查〈福利聯盟弱勢經濟補助辦法〉第

旨及聯合國兒童權利委員會對公約之解

9 點: 「經費管理及使用:補助透過學校管

釋。」鑑於兒童身心及智識發展未臻完全,

理,學校視情況使用,使用項目如下:(一)

為維護其身心健全發展,我國《民法》 、 《民

學習費用:弱勢兒童就學所需支付之學校

事訴訟法》、《非訟事件處理法》等法律規

代辦/代收費用、社團學費、教材費、制服

範,或有就其行為能力作限制,或有委由

費、書籍費、書包、文具費…等學習費用。

其父母(監護人、法定代理人)監督或代

(二)生活費用:弱勢兒童所需之生活費

行之權利,但凡此種種皆係維護「兒童最

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汪耀文 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務運作疑義之初探-以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心

佳利益」之必要規定(陳炎輝,2015) 。雖

定有明文。次按我國《民法》第 1055 條第

言最佳利益殊難判斷,乃因其除了牽涉「現

5 項前段,關於夫妻離婚,法院得依請求

有」或「過去」事實要素的考量,更摻雜

或依職權,為未行使或負擔權利義務之一

大量有關「未來」可能的設想與判斷(雷

方酌定其與未成年子女「會面交往」之方

文玫,1999) ,然當親權的行使,並非是兒

式及期間。因此,除違背、妨害兒童利益,

童最佳利益之展現,亦即「父不父;母不

法院裁定禁制會面交往外,讓未取得親權

母」之際,學校更應主動介入,以學生為

的一方,探視其子女,不僅合乎人情,且

念(許育典、陳碧玉,2014) ,並以其學習、

容於法律明文。再者,兒童就讀小學之師

生活的最大利益而設想,因此預留善款,

長,倘秉諸兒童最佳利益原則,予未任親

供特定學生支用一事,自毋須掛慮「侵害

權之一方,利用課餘時段,在校園裡探視

親權」情事發生。

其子女,亦未有侵害取得親權一方者的權 利。

伍、結論與建議 (三)基於「兒童最佳利益」原則,學校可 開設專戶,將校外善款以專款專用,

一、結論

並供特定經濟弱勢學生學習或生活之 用,毋需交付家長

(一)國際法與國內法皆有主張「兒童最佳 利益」的法規範

從公權力所制定的《各級學校扶助學

「子女最佳利益原則(The best in-

生就學勸募條例》,到非營利組織「財團

terests of the child principle) 」原乃近代英

法人中華民國兒童福利聯盟文教基金會」

美親子法制漸形確立之最高理念(施慧

所訂定的〈福利聯盟弱勢經濟補助辦法〉

玲,2011) ,聯合國大會決議通過《兒童權

皆予基層學校開設專戶,專款專用,以供

利公約》與我國的《兒童及少年福利與權

特定經濟弱勢學生學習或生活之用,毋須

益保障法》、 《家庭暴力防治法》、 《民法》

交付主要照顧者,該合乎兒童最佳利益的

與《家事事件法》等,皆有載及兒童最佳

作法,亦未有「侵害親權」之評價。

利益之法規範,讓該原則不僅是宣傳口號 而已,更有實質強制的拘束力。

二、建議

(二)除妨害、違背兒童利益外,未任親權

(一)於校園內所生親子交往會面、善款使

之一方亦有權利,透過會面交往,持

用支配等紛爭,應適用〈教師因公涉

續以維繫其與子女之親情

訟辦法〉

兒童不與父母分離原則、會面交往權

《教師法》第 16 條第 1 項第 8 款規

之保障,《兒童權利公約》第 9 條第 3 項,

定: 「教師依法執行職務涉訟時,其服務學

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專題論述

校應延聘律師為其辯護及提供法律上之協

最佳利益」原則,持有暫時保管善款之權

助。」同條文第 2 項前段規定: 「前項第八

利,俾於後續支付學生在校的學習與生活

款情形,教師因公涉訟輔助辦法,由教育

所生費用。此作法雖稍微加重師長們的例

部定之…」 ,教育部遂因此訂定〈教師因公

行業務份量,卻是直接施惠於弱勢貧童的

涉訟輔助辦法〉。依《教師法》第 16 條第

有效對策。此外,助學的對象是學生,助

1 項第 8 款立法意旨,服務學校及幼兒園

學的本質是在共同理念下,邀集他人共襄

應依職權為依法執行職務涉訟之教師延聘

盛舉的一種藝術,吾人相信財務透明與周

律師,為其提供法律上必要之協助,係課

延的徵信工作,將讓「施受同德」 ,利他美

予服務學校及幼兒園有主動為依法執行職

事且增光彩,毋有瑕疵。

務涉訟之教師給予涉訟輔助之義務。〈教 (三)優先確保兒童福祉與權益,非拘泥、

師因公涉訟辦法〉第 5 條第 1 項: 「本法 (按:教師法)第 16 條第 2 項所稱涉訟,

死守於法條與程序

指依法執行職務,而涉及民事、刑事訴訟

2014 年 5 月 20 日我國通過了《兒童

案件。」於校園裡親子交往會面(探視)

權利公約施行法》 ,希望讓我國的兒童人權

紛爭所生之侵權訴訟、由校方代為申辦所

與世界 193 個國家接軌, 《兒童權利公約》

得之善款衍生的使用支配紛爭,亦應適用

第 3 條明定「所有關係兒童之事務,無論

之。因此,教育人員確依《兒童權利公約》 ,

是否由公私社會福利機構、法院、行政當

基於兒童最佳利益原則,執行職務涉訟,

局或立法機關所主持,均應以兒童之最佳

服務學校應延聘律師為其辯護及提供法律

利益為優先考慮。」誠摯地希望行政、立

上之協助,理應同時及於因學生親子交往

法與司法機關在制訂任何兒童政策、處理

會面(探視)紛爭,所生之「侵權」民事

兒童議題時,悉不應忽略兒童人權的概

訴訟與統一集中管理善款下之使用支配所

念,更不應侷限於兒童福利權一部分而已

衍生的「侵占」刑事訴訟。

(李麗芬口述、蘇芳誼記錄整理,2013) 。 此外,法條明文和行政程序雖言重要,但

(二)社會慈善團體捐款以助學之相關規

更形要緊的是不可逆之兒童福祉與權益的

範,應定有明文,明確載及校方師長

優先確保(兒童福利聯盟文教基金會,

之支配權,以免紛爭

2014a) 。

社會資源援助基層校園經濟弱勢學

總之,親權為「利他」的基本權利,

童,國內行之有年矣,然「天下有不是的

專為未成年子女之利益而存在,當然應以

父母」或「虎毒會食子」絕非危言聳聽(許

其最佳利益為之;學校的主體無疑是學

育典、陳碧玉,2014),今現實生活中仍

生,基層學校亦是基於學生學習與成長利

可耳聞。社會慈善團體捐款以助學之相關

益而開設。不論和合的雙親,或是取得、

規範,應明確授予教育人員,基於「兒童

未取得親權的任一方,都應基於「兒童最

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汪耀文 我國基層校園關於「兒童最佳利益」特定事件實務運作疑義之初探-以聯合國《兒童權利公約》第三條為中心

佳利益」原則以教養、探視子女,其本身

而係家庭個體、學校集體與整體國家社會

即係目的,絕非工具或手段。同樣地,學

三者「童」心協力地將兒童利益以極大化

生朝夕學習於青青校園中,因著師長以學

是幸。

生最佳利益之設想,得以日進有功、茁壯

(本文作者為國立臺北大學公共行政暨政

成長,固不待言矣。聯合國《兒童權利公

策學系法學博士)

約》第 3 條所稱之「兒童最佳利益」權利

關鍵詞:兒童最佳利益、兒童權利公約、 會面交往、親權

要旨,絕非僅止於最低限度的安全保障,

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專題論述

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簡慧娟.宋冀寧.李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變-兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺 灣身心障礙權利的演變-兼論臺灣推動 「身心障礙者權利公約」的歷程 簡慧娟.宋冀寧.李婉萍

合國身權公約研商之際,條文內容亦參酌

壹、前言

身權公約對障礙者權利的看法(廖福特, 聯合國自 2006 年提出身心障礙者權

2013) ,而 2014 年通過的「身心障礙者權

利公約迄今已有 10 年, 「身心障礙者權利

利公約施行法」(以下簡稱身權公約施行

公約」 (Convention on the Rights of Persons

法) ,更落實於國內施行身權公約,顯見我

with Disabilities, CRPD 以下簡稱身權公

國於障礙者權利維護層面,已能與國際人

約)及其「任擇議定書」 (Optional Protocol

權潮流並行。

to the Convention on the Rights of Persons with Disabilities,以下簡稱任擇議定書)於

貳、聯合國身心障礙者權利發展 歷程

2006 年 12 月 13 日由聯合國大會通過, 2007 年 3 月 30 日開放簽署並於 2008 年 5 月 3 日正式生效(註 1) ,迄今身權公約已

自聯合國成立之初,對人權的關注就

有 172 個締約方、92 個締約方簽署任擇議

已列入聯合國憲章,期間歷經多個國際人

定書(註 2) ,成為批准國家最多的國際人

權公約、眾多方案的推出與執行,到 2006

權文書之一。身權公約闡明並描述了各種

年終於有專屬身心障礙者的人權公約,整

權利應如何適用於障礙者,為了能促使障

理聯合國障礙者相關宣言與法案的發展過

礙者有效行使其權利,點明哪些領域應要

程,其實也是障礙人權發展脈絡的縮影。

調整,若障礙者權利受到侵犯,也增加改

一、聯合國相關障礙權利法案的發展

善並強化對障礙者權利的保障。 我國於 2007 年修訂身心障礙者權益

聯合國在 1948 年公布「世界人權宣言 ( Universal

保障法(以下簡稱身權法)期間,適逢聯 社區發展季刊

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Declaration

of

Human

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專題論述

Rights)」 、1966 年簽訂「公民及政治權利

abled)」強調「完全參與」與「平等」兩

國際公約(International Covenant on Civil

個概念、1982 年訂定「身心障礙者十年」

and Political Rights) 」與「經濟、社會及文

(Decade of Disabled Persons) ,同年 12 月

化權利國際公約(International Covenant on

3 日通過「關於障礙者世界行動綱領 (World

Economic, Social and Cultural Rights)」 ,也

Program of Action Concerning Disabled

納入對障礙者人權的考量,當時雖然沒有

Persons)」 、1989 年出版「身心障礙人力資

針對障礙者的專法,但上述人權保障同樣

源開發行動指導原則(the Tallinn Guide-

適用於障礙者。 「消除一切形式種族歧視公

lines for Action on Human Resource Devel-

約(Convention on the Elimination of All

opment in the Field of Disability)」,鼓勵障

Forms of Racial Discrimination, CERD) 」及

礙者在現有教育體制內完成教育、1991 年

「消除對婦女一切形式歧視公約

通過「保護精神障礙者以及增進精神健康

( Convention on the Elimination of All

照護準則(the Principle for the Protection of

Forms of Discrimination Against Women,

Persons with Mental Illness and for the Im-

CEDAW )」, 以 及 「 兒 童 權 利 公 約

provement of Mental Health Care) 」 ,訂定精

(Conventions on the Rights of the Child,

神障礙者的基本自由與基本權利、1993 年

CRC)」等,也都適用於障礙者社群。理論

通過「身心障礙者機會平等準則」 (Standard

上障礙者得以一般人之身分適用這些人權

Rules on Equalization of Opportunities for

條約,事實上聯合國也不斷提倡各種人權

People with Disabilities)協助會員國發展有

條約適用於障礙者之必要,然而,在障礙

效的措施,積極促進身心障礙者全面且平

者的處境與人權實踐上,仍需要有特別的

等參與社會生活、2006 年 12 月 13 日,聯

考量(廖福特,2013;黃源協,2003) 。

合國大會以全體一致的方式通過「身權公

聯合國與身心障礙相關權利宣言與法

約」 (Convention on the Rights of Persons

案的發展歷程(註 3) (黃源協,2003)包

with Disabilities)。此公約是以人權為基

含:由 1971 年通過「智能障礙者權利宣言

礎,看重反歧視、平等以及社會參與,以

( Declaration on the Rights of Mentally

完整保障身心障礙者之尊嚴與權利。

Retarded Persons)」 ,強調智能障礙者的權

從上述資料可知,聯合國從 1971 年以

利,提供國家與國際間保護障礙者權利的

來就有相關障礙者的權利宣言或法案,最

行動架構、1975 年發表「障礙者權利宣言

後於 2006 年通過身權公約(廖福特,

( Declaration on the Rights of Disabled

2013;Lord, 2014) 。由於身權公約是以障

Persons)」 ,指出身心障礙者與其他人群相

礙的社會模式為基礎,因此強調國家與政

同,都享有基本公民權利,包括公民權、

府應消除有礙障礙者社會融合的阻礙,無

政治權和社會權權利、1976 年宣示「國際

論是物理環境或是態度上的限制,身權公

身心障礙年(International Year of the Dis-

約致力於消除造成障礙者社會排除與邊緣

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簡慧娟.宋冀寧.李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變-兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

化障礙者的機制(Rimmerman, 2014; Quinn

與,身權公約將人權有關權利,加入障礙

& Degener, 2002)。

者 的 處 境 與 脈 絡 ( 王 國 羽 , 2008 ; Rimmerman, 2014; Lang, Kett, Groce, &

二、從社會福利觀點到人權取向

Trani, 2011) 。從慈善、照顧、保護到權利,

隨著身障相關權利宣言與身權公約發

國家有責任讓障礙者實現公民身分,從相

展,也顯示聯合國推展障礙者服務與權利

關規範中,也可看見其障礙人權的變化,

重點的變化,大致可分成兩個階段:障礙

最後在身權公約追求國家確保障礙人權與

復健與社會福利觀點階段,以及人權觀點

基本自由能夠完全及平等的實踐。 1.身權公約的特色與人權觀點

階段。

身權公約有幾個特色(廖福特, (一)障礙復健與社會福利觀點階段

2013) :第一,此公約是 21 世紀第一個人

在聯合國與障礙有關的大事紀中(註

權條約;其次,此公約在國際人權條約中

4),1955 年以前,主要是醫療復健取向,

的協商時間最短;第三,這是第一個充分

著重肢體障礙者的權益,包含視障與聽障

利用網際網路達成遊說過程的人權條約。

者,其核心工作在於障礙的預防與復健;

身權公約對障礙者人權的影響有:第一,

1955 年到 1970 年代是屬於社會福利推展

訂定保障身權公約可使身心障礙者權利成

的年代,包含針對復健方案的推展與人員

為國際人權體系之一項人權理念;第二,

訓練,此階段聯合國相當關注發展中國家

此公約未來可以提供全球身心障礙者免於

的障礙者復健。從 50 年代二次大戰結束後

受傷害之可能性;第三,此公約可以促使

到 70 年代,聯合國在身心障礙相關議題

更有效的監督及報告機制以實踐身心障礙

上,則採取復健與預防的立場,主要方向

者權利。

為使退伍軍人回到社會,以提供障礙者合

同時,在人權觀點上,身權公約意味

宜的照顧與服務為主要重點,在 50 年代之

著聯合國接受與主張身心障礙者作為一個

後則以各種醫療復健服務與措施做為主要

世界公民的一份子,其人權保障的特殊屬

推展的重點(王國羽,2008;黃源協,

性,與兒童、女性、少數民族一樣,都需

2003)。

要聯合國會員國家採取必要的措施給予協 助,此公約也顯示人權領域的多樣與異質

(二)人權觀點階段:身權公約

發展。相較聯合國過往與障礙權利有關的

1970 年代以後,聯合國開始推出眾多

宣言或準則,身權公約的通過,意味聯合

與障礙者人權相關宣言、行動綱領與準

國對各國障礙者人權實踐的追蹤與監督,

則,最後產出身權公約。由於聯合國採取

同時也接受會員國障礙者對國家違反障礙

障礙的社會模式,強調保障障礙者的權

人權的申訴(王國羽,2008) 。 2.身權公約的內容與重點

利,並確保障礙者的社會融合與充分參 社區發展季刊

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專題論述

(1)強調國家的責任

濫權、獨立生活及納入社區,以及在經濟、

就權利模式而言,身權公約採用三種

社會及文化權部分的康復權。因此身權公

模式。第一種是絕對保障,即無限制條款,

約最重要貢獻,並非賦予身心障礙者新權

此 模式 規範 的只 有身 心完 整權 (第 17

利,而是將既有權利整合,加上特別需要

條) ,其中明定身心障礙者有與他人一樣的

關注的權利,總合形成以身心障礙者為主

權利,要求尊重其身心完整的平等基礎。

體之完整條約(廖福特,2013、2015;

第二種是同時強調權利保障及國家義務,

Rimmerman, 2014) 。

此模式只有禁止酷刑(第 15 條)之規定,

(3)建構監督機制

其第 1 項明文禁止酷刑、不人道及污辱性

身權公約所建構的實踐機制包括兩個

待遇及處罰,第 2 項則要求國家必須以有

層面,一個是各國在國內建立主管機關及

效之立法、行政、司法或其他措施,以使

監督機關,同時確保民間團體充分參與監

身心障礙者能與其他人有一樣平等基礎,

督過程;另一則是國際監督機制被動接受

免於遭受酷刑、不人道及污辱性待遇及處

申訴或是主動調查之機制。

罰。第三種是國家義務模式,即除了 15

在國內監督機制部分,身權公約第 33

條與 17 條之外,國家應確認身心障礙者之

條要求各國在國內實踐本公約時必須完成

權利或困境,進而採取必要或適當之措

三個事項。第一,依組織體制,就實施公

施,以消除這些障礙,此為身權公約最重

約之事項,於政府內指定一個或多個協調

要關鍵,就是以國家義務之方式規範。國

中心,並應適當考量於政府內設立或指定

家既然有義務要保障障礙者權利,就必須

一協調機制,以促進不同部門及不同層級

在合理的時間內採取措施,除了立法之

之間有關行動;第二,各國應依法律及行

外,亦應包括司法救濟途徑,即便國家資

政體系,適當在國內維持、加強、指定或

源有限,國家亦有義務確保在資源限制

設立一個或數個「獨立機制」 ,以促進、保

下,障礙者仍儘可能擁有最高的權利(廖

護及監督公約之實踐,同時設立此「獨立

福特,2013)。

機制」時,應考量保障與促進人權之國家

(2)整合權利保障

機關的地位及功能的相關原則;第三,身

從普世人權到特別權益的保障,身權

心障礙者以及代表組織,應涉入並充分參

公約第 5 條至第 30 條是實質權利保障條

與監測程序。

款,保障了 26 項權利,分為自主、參與、

在國際監督機制上,身權公約第 34

平 等 及 凝 聚 等 4 大 核 心 價 值 ( Flynn,

條指出在公約生效之後,聯合國應成立「身

2011),以及一般權利保障、公民與政治

心障礙者權利委員會(Committee on the

權、經濟社會及文化權等三大部分,在一

Rights of Persons with Disabilities,以下簡

般權利保障部分有意識覺醒及合理調整、

稱委員會) 」 (註 5) ,此委員會在行使其職

在公民與政治權部分有免於拋棄、暴力及

權時,必須諮詢相關國際人權條約監督機

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簡慧娟.宋冀寧.李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變-兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

制,以確保各監督機制意見之一致性,同

6)稱呼障礙者,除了私人與家庭,相關福

時避免職權之重疊。在第 35 條也要求締約

利措施多以慈善或宗教組織辦理的機構收

國要提交國家報告,說明履行公約規定之

容照顧為主(張恆豪、顏詩耕,2011) 。1980

義務所採取的措施與進展。

年「殘障福利法」頒布(註 7) ,這是第一

在障礙者權利申訴上,可分成個人申

個與身心障礙者有關的法案,相關法條仍

訴與委員會主動調查。在個人申訴部分,

以醫療與慈善觀點為主,規劃照顧身心障

聯合國規劃在任擇議定書中,此任擇議定

礙者以養護機構與醫療重建為主。

書由締約國抉擇是否加入。任擇議定書規

1980-1997 間,殘障福利法經過二次的

劃了兩個制度,第一種是個人申訴,即個

修法。第一次修法是在 1990 年(註 8) ,

人用盡所屬國相關行政救濟程序之後,得

立法宗旨以福利與慈善的救濟為主,並認

以向「身心障礙者權利委員會」申訴,而

為除非證明無勝任能力,不得單獨以身心

此個人申訴包含集體訴訟,委員會在審理

障礙為理由,拒絕其接受教育、應考和僱

之後,會對申訴人與被申訴國家提出修正

用,或給予其他不公平對待;第二次修法

建議。第二種是委員會主動調查制度,當

是 1995 年,將慢性精神病患納入障礙者的

委員會得知可靠資料顯示某國有嚴重或集

定義(註 9),其目的在爭取經濟上的協

體違反公約保障的權利時,委員會可以要

助。這兩次修法仍是以慈善觀點為主要立

求該國提出觀察報告並指定委員進行調

法精神。

查,必要時在得到該國同意時可直接訪

另一個重要的修法階段則是在憲法增

視,最後委員會應對該國提出調查報告並

修條文。1992 年修憲時,增修條文第 18

附加評論與建議,而該國在收到調查報告

條第 4 項提到「國家對殘障者之保險與醫

六個月內要提出觀察報告,說明處理措施

療、教育訓練與就業輔導及生活維護與救

為何,之後並應將此措施納入國家報告。

濟,應予以保障」 (註 10) ,此階段修法以 維護障礙者在醫療、教育、就業,以及生 活救濟為主,仍是以個人能力觀點為主。

參、我國身心障礙相關立法歷程 與人權的結合

二、人權觀點

為理解障礙觀點在國內相關法令的運 (一)人權觀點入法

用,接下來將從我國相關身障立法過程解

1997 年「殘障福利法」更名為「身心

釋障礙觀點於各法規中的引入與演變。

障礙者保護法」(以下簡稱身保法) 。條文

一、醫療與慈善觀點階段

從 31 條增加為 75 條。修法重點包含明定

在 1980 年之前,我國身心障礙者有關

各級與各目的事業主管機關之權責、建立

的法案,散見於各法中,多以「殘廢」 (註

通報系統、設立復健研發中心、提供社區

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

化服務、對無障礙環境未改善處以罰鍰,

濟安全、人身安全等權益均有保障,可以

並列有專章處理醫療復健、教育權益、就

看到當初修法即有納入身權公約之精神與

業促進、福利服務、福利機構與罰則。此

內容(註 12) (廖福特,2013) 。顯見我國

階段已經提到維護障礙者權益,並保障其

身心障礙政策與服務的發展脈絡,與聯合

公平參與社會生活,回應聯合國 1975 年的

國障礙者權利主張發展脈絡類似。

「障礙者宣言」 (註 11) ,呼應身心障礙者

2.身心障礙者權利公約施行法

人權宣言(嚴嘉楓、林金定 2003)。身保

2006 年 身 權 公 約 在 聯 合 國 通 過 之

法的修法也強調政府責任的多元性,理念

時,我國障礙者團體與組織即開始推廣公

上強調保障身心障礙者基本權利,內容也

約內涵與理念,到 2008 年正式生效之年,

呼應了聯合國身心障礙者人權宣言的主

民間團體有計畫的進行專業工作者對話的

張,但也建造政府在提供身心障礙者權利

讀書會,2009 年邀請曾參與公約擬訂之外

保障與福利管道時,需要多個行政體系合

國專家到臺灣進行分享並舉辦研討會,

作的模式。(嚴嘉楓、林金定 2003;王國

2010 年更是出版了與障礙者人權有關的

羽,2002) 。

倡導手冊(註 13)。2012 年民間團體也陸 續出現促成身權公約國內法化以及簽署身

(二)權益與權利階段

權公約的聲音(註 14,15,16) ,主張成立國

這個階段可分成兩個部分,第一是

家級身心障礙事務專責機構,強化國際合

2007 年身心障礙者保護法的修法,第二是

作,其中也建議從立法到對應的行動都可

「身權公約施行法」的頒布。

以依身權公約進行規劃。在這段期間,臺

1.身心障礙者權益保障法

灣社會也發生幾起障礙者的集體抗爭事件

2007 年將「身心障礙者保護法」更名

(註 17) ,透過社會運動來要求權利的落

為「身心障礙者權益保障法」 。這次的修法

實,同時也彰顯既有的身權法對障礙者權

從原本的 75 條增加到 109 條,幾個重要的

利保障之侷限(張恆豪,2015) 。

變化:1.法案名稱修正,強調障礙者獨立

2013 年 7 月,內政部(現衛福部)召

自主性,保障應有權益。2.回應國際衛生

開「我國有無簽署身心障礙者權利公約之

組織對障礙新定義,鑑定方式從醫師認定

必要」公聽會(註 18) ,根據兩公約國際

到專業團隊。3.福利與法定服務全面修

審查結論性建議(註 19),我國政府應及

訂,促進就業、降低定額進用比率,並增

早施行包含身權公約在內的 7 項國際公

列保護專章。4.增列目的事業主管機關。

約;同年 11 月,民間團體(註 20)與立

(廖福特,2013;周月清、朱貽莊,2011;

法委員亦以記者會方式,主張加入「聯合

嚴嘉楓、林金定,2003)檢視本次修法歷

國身權公約」 ,並提出該公約施行法建議條

程,當可發現在身心障礙者醫療保健權

文,認為國內雖然有身權法,但未全面涵

益、教育權益、就業權益、支持服務、經

蓋障礙者人權,且我國雖已通過數個國際

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簡慧娟.宋冀寧.李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變-兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

公約施行法(註 21) ,仍無法涵蓋身權公

別說明。

約之主張,加入該公約後將有豐富人權指

一、 「身權公約」執行現況與發展

標的意義,亦可透過國際審查機制來檢視 障礙者人權落實之狀況。政府部門則表達

(一)教育訓練

現行法規應已涵括身權公約精神,而建議 以積極落實身權法方式維護障礙者權利為

自施行法通過至今,已初步完成相關

較務實作法。後由民間團體努力下,透過

教材編撰(含編譯 UNICEF 之身權公約介

多名立法委員聯署提案,於 2014 年 8 月經

紹(註 25) ) ,並以三階段方式進行教育訓

立法院委員會審查通過,並於同年 8 月 20

練。第一階段重點為認識公約(註 26),

日總統公布,12 月 3 日正式施行。

瞭解公約原則、內容與歷史,藉由編製相

頒布「身權公約施行法」 ,意涵我國障

關講義及影片、建置身權公約專業師資名

礙人權接軌國際社會,向世界宣示我國保

單,辦理政府部門訓練並供各界運用;第

障身心障礙者人權的決心(註 22) 。施行

二階段進行法規釋義與檢視訓練,透過訓

法共有 12 條(註 23) ,顯示我國期望藉由

練相關人員瞭解公約內涵,強化其知能進

該施行法規範國家定期提出障礙者權利報

而檢視修正國內法規;第三階段則針對國

告、促進障礙者與團體充分參與、優先編

家報告撰寫原則與方式進行訓練,此階段

列經費、檢視與修訂現行法規,並強化提

教育訓練對象除包含各政府部門人員,民

供障礙者法律扶助之國家責任。國家通過

間團體亦可參與瞭解國家報告重點與撰寫

施行法,宣示其有責任與義務發展與改革

原則和方法(註 27),並且鼓勵公民社會

國內障礙者人權的狀態,不僅代表對障礙

團體提出相對的國家報告。

者人權的肯認,也意味國家政府保障與促

另於 2015 年 12 月 17 日至 18 日舉辦

進障礙者人權的角色與責任,讓障礙者能

「2015 年身心障礙者權利公約國際研討

平等與充分參與。

會」 。邀請瓜地馬拉身心障礙社會監察委員 會顧問 Silvia Judith Quan-Chang、日本京 都立命館大學及國際融合組織亞太區代表

肆、執行現況與挑戰

長瀨修 Osamu Nagase 及哈佛大學法學博

2014 年 12 月 3 日施行法生效後,我

士 Charles Wharton 來臺分享推動身權公約

國即依法成立「行政院身心障礙者權益推

經驗,藉由分享交流與各界對話,提升國

動小組」 ,並於 2015 年 2 月 16 日核定通過

內各界對身權公約及國內身心障礙政策發

「落實身心障礙者權利公約(CRPD)推

展之認識。

動計畫」 (註 24) ,使公約推展有更具體的 (二)初次國家報告

內容與期程規劃。施行法通過迄今 2 年,

身權公約第 35 條及施行法第 7 條均敘

後續從目前執行現況與發展,以及挑戰分 社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

及提交國家報告規範,於施行法通過後 2

介紹實際執行的情況,報告內容說明法律

年提出初次國家報告,之後每 4 年提出國

條文如何實際的反應在經濟、政治、社會

家報告,並邀請相關專家學者及民間團體

和文化中,再輔以相關統計資料進行歷年

代表審閱。因此國家報告係依公約,一方

比較、分析,以呈現各條文所規定之權利

面說明為了落實障礙者人權,國家已採取

在法律以及實踐層面上的最新動態。 身權公約有四個核心價值,分別是平

的措施與行動為何,同時,指出障礙者參

等、自主、參與與凝聚(Flynn, 2011) 。平

與的重要性。 為撰寫國家報告,自 2015 年起針對各

等是本公約重要的核心價值,身權公約強

部會人員進行教育訓練,邀請熟悉身心障

調,身心障礙者與他人一樣享有相同的權

礙相關法規、實務與聯合國公約之專家學

利與平等的機會保障,此一核心價值散見

者,逐條說明與解釋公約的內涵與精神,

於相關條文中,包括:禁止因身心障礙而

並透過作業演練,進行 58 場次國家報告撰

有所歧視、平等的生命權、自由及免於酷

寫人員培訓,並於 2016 年 5 月撰寫並彙整

刑、暴力與虐待等。我國憲法第 7 條明定,

完成,於網路公布蒐集各界意見。

我國人民在法律上一律平等,並於憲法增

隨後由行政院身心障礙者權益推動小

修條文第 10 條揭示,國家對於身心障礙者

組委員與民間代表組成「身心障礙者權利

應給予保障,並扶助其自立與發展。顯示

公約國家報告審查諮詢小組」召開 7 場次

國家透過法律措施確保每個人都有追求各

會議審查,並於 2016 年 7 月至 8 月間在全

種價值或利益及獲取資源的權利,以保障

國各地進行 10 場次民間座談會,各條文撰

「平等」的落實不因身心障礙而有所限制

寫單位參與回應並依各界意見進行研修。

或差別。在禁止歧視部分,相關法規中亦

後於 2016 年 11 月提報「行政院身心障礙

有具體規定避免身心障礙者遭受不利處境

者權益推動小組」核可,於同年 12 月 2

或待遇,並建立權利救濟途徑,使身心障

日正式公告。後續英譯供國際審查委員審

礙者可尋求司法救濟。

閱,另將於 2017 年 10 月召開國際審查會

在自主部分,身權公約前言就提到承 認每個人之固有尊嚴與價值,以及平等與

議。 我國首次國家報告係依據聯合國身權

不可剝奪之權利,此外身心障礙者擁有選

公約國家報告準則撰寫,由共同核心文件

擇的自由與權利,其權利能力應被承認,

及條約專要文件兩部分組成。考量兩公約

國家也應落實保障身心障礙者的自主權,

共同核心文件於 2016 年 4 月剛完成並已針

以確保障礙者享有平等參與社會的機會。

對我國國情及人權概況進行資料更新,故

在權利能力方面,身心障礙者與一般人一

採用此版本為身權公約共同核心文件;條

樣受民法所保障,享有同樣的權利能力,

約專要文件方面,依聯合國專寫準則,從

另民法中設有監護宣告或輔助宣告機制,

法律以及事實此二方面提供具體資訊,並

主要是為了保護無行為能力或無意思能力

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簡慧娟.宋冀寧.李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變-兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

並積極鼓勵私立機構辦理相關認證。

人的權利能力;此外,我國信託法為了信 託制度合理、保障交易安全,僅就涉及行

3.交通

為能力或受監護或輔助宣告訂有規範;身

大眾運輸工具包括鐵路、海空等,逐

心障礙者在遷徙或自立生活方面,擁有做

步推動落實交通無障礙,使身心障礙者可

出選擇的自由與權利,為保障身心障礙者

獨立自由行動。至 104 年,全國市區客運

選擇於社區中居住的權利,身權法第 50

低地板公車比例已提高逾 46%;訂定「鐵

條規定,地方政府應依需求評估結果辦理

路行車安全改善六年計畫」 ;修正「客船管

相關服務,包括居家照顧、生活與心理重

理規則」 ,加強管理新造客船之無障礙設備

建、社區居住、自立生活支持服務等,提

及設施。

供身心障礙者獲得所需之個人支持與照

參與的其他面向還包含工作、教育、

顧,促進其生活品質、社會參與及自立生

健康,以及政治及公民生活。依據身權公

活。

約第 27 條工作及就業,我國在此方面有

參與亦是身權公約核心價值之一,強

「就業服務法」、「勞動基準法」、「性別工

調身心障礙者能夠積極參與公民社會,且

作平等法」、「職業安全衛生法」及「身心

其社會參與及融合的權利亦被保障,其

障礙者權益保障法」等,禁止基於身心障

中,確保身心障礙者可以無障礙的充分參

礙之歧視、強調在與他人平等的基礎上享

與社會更是國家的重要責任之一。在我國

有工作權,確保身心障礙者能獨立自主參

首次國家報告中,在無障礙議題,以 3 大

與社會,同時,政府也推動各項協助就業

面向呈現:

措施;為落實融合教育,教育部規劃提高

1.建築

鑑定率、就學安置、進行課程調整、提供

政府在公共建築物、學校、職場、醫

支持服務系統與提升教師特教知能等;健

療院所、機構及相關居住與生活圈致力於

康部分,為保障身心障礙者享有平等就醫

推動無障礙之生活環境,落實自立生活及

的權利,目前,我國各醫療院所除依規定

社區融合目的。目前既有公共建築物無障

設置無障礙設施外,亦提供多元管道就醫

礙設施改善列管案件數共計 46,374 件,至

資訊及醫療諮詢服務、開發推動無障礙藥

104 年已改善完成 51%。

袋服務;在身權公約第 29 條參與政治及公

2.資訊

共生活層面,除了促進身心障礙者在一般

為確保身心障礙者獲取公共資訊之平

文化生活、康樂或體育活動的參與,亦包

等權利,國家通訊傳播委員會(NCC)102

含保障身心障礙者在公共事務、政治活動

年修正「各級政府機關機構與學校網站無

參與的權利,我國「公職人員選舉罷免法」

障礙化檢測及認證標章核發辦法」及「無

規定,推動辦理投票所無障礙化與投票協

障礙網頁開發規範」 。目前取得無障礙標章

助措施。另透過錄製 CD 光碟、電視政見

之各級政府機關(構)及學校約 70.3%,

發表會之手語翻譯等,使選舉人得以瞭解

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專題論述

入優先檢視法規及行政措施清單計有 369

候選人政見。 凝聚主要建立於公民權的基礎上,政

部(92 部法規、277 個行政措施) ,共 671

治群體透過社會與經濟支持的方式使身心

條條文須優先研議修正,而下列三者列則

障礙者能夠維持適足的生活水準,為達到

為本次優先推動修改之目標:1.影響身心

凝聚之目標,身權公約保障了身心障礙者

障礙者權益:影響身心障礙者權益之法條

享有社會支持的權利,並呼籲國家應促進

主要分布於第 27 條工作與就業,優先檢視

身心障礙者積極參與社會,重視其公民權。

清單中有 73%的比率為身障者工作與就業

經由逐一檢視國內身心障礙者各個生

等權益維護,其次為在一般原則中影響身

活面向,統整生活、就醫、就業、教育與

障者的權益,比率為 14%,另包含第 5 條

無障礙空間等實施情形。除了呈現身心障

平等與不歧視、第 29 條參與政治與公共生

礙者權益現況,亦期能藉由過程中各界之

活等;2.涉及不當與歧視性文字:條文內

參與,以公約精神為主軸共同檢視國內在

容多以「殘廢」、「殘障」、「傷殘」等涉及

維護身心障礙者人權上所做的努力與面臨

不當、歧視性文字;3.符合公約,使保障

之困境,朝向更完善之人權體系前進。

更臻完足:此分類之優先檢視清單法規或 行政措施係符合公約精神,透過積極修

(三)法規檢視與建置填報系統

法,加強於身障者之自立生活與融合社區

依據「身心障礙者權利公約施行法」

(第 19 條) 、無障礙(第 29 條) 、教育(第

第 10 條,各級政府機關應依施行法內容,

27 條) 、參與政治與公共生活(第 27 條)、

就其主管之法規及行政措施於本法施行後

和工作與就業(第 19 條)等面向,以更加

二年內提出優先檢視清單。由包括立法院

維護身心障礙者權益。

等 4 院及行政院各部會、地方政府,檢視

上述優先檢視清單列初之後,於 2016

各主管法規及行政措施,於 8 月召開 4 場

年 11 月經「行政院身心障礙者權益推動小

次法規檢視審認會議,確立應優先檢視之

組」會議確認,此次優先檢視清單涉及 38

法規及行政措施,將於 106 年底研議或修

個權責機關。未來各權責機關應邀集專家

正完成者,共計 369 部/671 條。過往法規

學者及民間團體共同研議,經確定不符合

檢視作業,由立法院、司法院、監察院、

公約者,於 2017 年底前完成修正及改進,

考試院與行政院各部會及縣市政府,就各

並於 2019 年底前,全面完成法規修正、廢

自主管與身心障礙者權益相關之法規及行

止及行政措施的改進。

政措施進行檢視,並納入民間團體所提案 (四)後續行動

件,彙整 422 部法規及行政措施(103 部 法規、319 個行政措施)進行討論,並廣

除上述任務外,後續行動包含,1.持

邀學者專家、民間團體及各與會政府機

續發展相關機制:身心障礙人權指標與檢

關,依公約條次順序審議後,初步確立列

視機制,以確實有效掌握國內障礙人權狀

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簡慧娟.宋冀寧.李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變-兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

況;建置法案影響評估機制,以確保相關

同參與,為統合並督導各部會及地方政府

法案不致違反身權公約;研議發展合理調

落實各項政策及措施,各界多期待提升層

整之具體作法。2.強化人員教育訓練,蒐

級,建立專責單位與機制,以避免目前由

集各國案例發展條文要義與案例,辦理教

單一部會主政不利橫向協調之窘境。

育訓練強化相關部門人員知能。3.積極宣 (二)與其他國內公約施行法及相關身障法

導提升意識:持續編撰身權公約宣導素材 並設計多元宣導作法,使各界認識障礙者

規的整合

權利與公約意涵等,另將持續關注各國公

雖然身權公約係保障障礙者基本人

約推動之具體做法,研議修正我國推動作

權,但內容多與其他公約有所關聯,如平

法。

等及不歧視,「公民及政治權利國際公約」 與「經濟、社會及文化權利國際公約」均

二、後續挑戰

已強調,又如本公約重視身心障礙婦女及 兒童權利保障,則於「消除一切對婦女歧

(一)主管身心障礙者權利與服務的業務單

視公約」及「兒童權利公約」亦有明文保

位眾多

障。即身權公約可能成為一般人權條約之

在身權法中,涉及的相關權責機構多

「特別法」 ,而國內有關身心障礙者權益之

達 17 個,代表有更多行政單位需要協調,

法律,則成為具體實踐身權公約之法(廖

雖然政府法定角色具體,但仍無法解決不

福特,2013) ,意即身心障礙者人權其實與

同政府單位彼此之間的本位主義以及愈來

各公約均有關聯,亦須考量國內現行法規

愈細的分責分權的挑戰,我國在推展身權

執行現況,不過在此仍要考量公約條文直

公約之後,在提供身心障礙者權利保障與

接適用性的爭論。由於公約規範對象是國

福利管道時,需要多個行政體系合作的模

家,條約用語通常較為抽象,無法轉換成

式,根據障礙者不同人生階段發展,由不

具體可操作的條文,再者,當公約內容涉

同性質的目的事業主管機關負責,因此,

及資源分配時,還是要回到國家憲政秩

教育、醫療、就業、社會與無障礙措施等,

序、權力分立與法制框架(孫迺翊,2015) 。

皆各自成為不同的行政作業流程,就身心

面對公約無法直接從公約條文中導出具體

障礙者權利保障而言,這樣的體制規劃是

措施,人民也無法依照公約直接向行政機

為豐富障礙者的服務,但卻也意味著身心

關或法院具體主張權益受損時,仍就要回

障礙者如要獲得相關服務,則必須要了解

到國內現行法規是否具備公約的精神與內

不同體制的流程與規定(廖福特,2013;

涵,雖然此部分挑戰已於國內法規檢視規

周月清、朱貽莊,2011;王國羽,2008、

劃,但就整體而言,對於國際各人權公約

2002;嚴嘉楓、林金定,2003) 。由於推動

對障礙者權利的更周延保障,仍需要在專

身心障礙者權利事務,需由各政府部門共

法上予以修擬新增。

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專題論述

發展歷程,與聯合國身心障礙權利主張脈 (三)監督機制與權利救濟管道的建立

絡類似。若對照公約精神,國家對於障礙

我國近年各項立法均已逐漸重視國際

者人權先予肯認,並宣示國家在促進障礙

人權條約規範,對於國內法律與政策之擬

者充分及平等享有所有人權及基本自由之

定已產生實質影響。2014 年通過「身權公

決心,以及對障礙者固有尊嚴予以尊重。

約施行法」之後,針對公約所提建立監督

尤其從身權公約簽署過程可知,國家是先

機制與權利救濟管道之要求,現行身權法

認同障礙者人權,再來思考國內相關法規

規定各級政府成立身心障礙權益保障推動

與政策需調整之處,整個過程並未考量國

小組,受理身心障礙者權益受損協調事

家經濟條件,我國通過施行法也可顯示國

宜,性質上與行政救濟尚有差異,而身權

家對於障礙者人權保障的承諾與決心。未

公約則強調主管機關及獨立監督機關之區

來中央與地方政府將共同推動,讓身權公

別,現階段,對於國際公約人權國家監督

約的精神及內涵在我國廣為落實,為我國

機制的設計,在監察院的「人權保障委員

身心障礙者建立一個友善無障礙的社會。

會」職掌(註 28)中已處理「有關國際人

(本文作者:簡慧娟為衛生福利部社會及

權公約內國法化之推行及監督事項」 ,惟監

家庭署署長;宋冀寧為衛生福利部社會及

察院得針對私部門侵害人權案件進行調查

家庭署身心障礙福利組權益發展科科長;

及相關救濟雖有研議,但仍待「總統府人

李婉萍為衛生福利部社會及家庭署身心障

權諮詢委員會」討論。

礙權利公約專案高級專員) 關鍵詞:聯合國、身心障礙歷史發展、身 心障礙政策、身心障礙者權利公

伍、未來發展

約(CRPD) 我國身心障礙從福利推展到權利建置

註

註 1:聯合國 CRPD 通過 10 周年紀念 (https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-personswith-disabilities/the-10th-anniversary-of-the-adoption-of-convention-on-the-rights-of-p ersons-with-disabilities-crpd-crpd-10.html)。 註 2:http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/CRPD/OHCHR_Map_CRPD.pdf。最後檢 視日期:2016/12/26。 註 3:社家署 CRPD 網頁(http://crpd.sfaa.gov.tw/index.php/tw/about-crpd.html)、聯合國社會政 策與障礙發展

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簡慧娟.宋冀寧.李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變-兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

(https://www.un.org/development/desa/disabilities/about-us/history-of-disability-and-th e-united-nations.html) 註 4:https://www.un.org/development/desa/disabilities/about-us/history-of-disability-andthe-united-nations.html 註 5:http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CRPDIndex.aspx 註 6:於民國 32 年公布、68 年廢除的「國民義務勞動法」 ,第 19 條即提到,因「殘廢痼 疾無勞動能力者」免除義務勞動。 (http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&k1=%e6%ae%98%e5%bb%a 2&ds=500101&de=801231&t=E1F1A2&fei=1&TPage=1) 註 7:第一條立法宗旨為「政府為維護殘障者之生活,舉辦各項福利措施,並扶助其自 力更生,特制定本法」 。 第四條提到保障「殘障者之人格及合法權益,應受到尊重與保障,不得歧視」 ,其 立法理由「為尊重殘障者之人格及發揮人類同情心與社會責任感,應該改變對殘 障者歧視之心理,各列專條規定」。 第八條鼓勵民間設立各類殘障機構,包含:盲人、聾啞、肢體殘障者、智能不足 等養護機構,以及義肢製造裝配所、傷殘重建與重殘養護機構,同時也般含盲人 讀物出版社與圖書館。 第十四條提到政府對於殘障者憑殘障手冊,予以輔導或安置,內容包含有轉介公 私立醫院或復健機構,轉介重建、學校、教養機構、就業輔導機關與養護機構。 此為政府對障礙者的照顧方式。 (http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?01BA6EF3749D000000000000000001400000000 4000000^01127069052000^002DD001001) 註 8:第一條立法宗旨「為維護殘障者之生活及合法權益,舉辦各項福利及救濟措施, 以扶助其自力更生,特制定本法」。 第四條「殘障者之人格及合法權益,應受尊重與保障,除能證明殘障者無勝任能 力,不得以殘障為理由,拒絕入學、應考、僱用或予其他不公平之待遇。」 (http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?0^2603039981189068130318F2180C46131318C 99B0CE623139881) 註 9:當時立法理由「現行殘障福利法未將精神病患納入規範保障,對於病人家屬沈重 的醫療費用負擔,只有在病人或其家屬家境清寒,無力負擔醫療費用時,才酌予 補助,一般家庭更無從受其補助。故為保障精神病人福利,爰增設第十二款,以 實現政府的福利政策。」 註 10: (引自廖福特 2013 研究報告 P.10) 社區發展季刊

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專題論述

“1992 年修憲時在增修條文第 18 條第 4 項規定:「國家對於殘障者之保險與就醫 、教育訓練與就業輔導及生活維護與救濟,應予保障,並扶助其自立與發展。」 1994 年修憲時整編條文為增修條文第 9 條第 5 項,但是文字沒有修改。1997 年 修憲時,將條次再次調整為增修條文第 10 條第 7 項,並將名稱由「殘障者」改 為「身心障礙者」 ,也增加應有「無障礙環境之建構。」” 註 11: 聯合國將此階段設為:人權取向階段。 https://www.un.org/development/desa/disabilities/history-of-united-nations-and-perso ns-with-disabilities-a-human-rights-approach-the-1970s.html。 而聯合國在此宣言,主張要「保障/保護(protection) 」障礙者相關權利。 「Declaration on the Rights of Disabled Persons and calls for national and international action to ensure that it will be used as a common basis and frame of reference for the protection of these rights」 (http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/RightsOfDisabledPersons.aspx) 註 12: 立法院議案關係文書 院總第 1684 號,立法院第 8 屆第 5 會期第 2 次臨時會第 1 次會議議案關係文書。(2014.7.28 印發) 註 13: http://www.enable.org.tw/iss/detail.php?id=106 註 14: http://www.eden.org.tw/news_detail.php?bulletin=1&b_id=2072 註 15: http://news.pts.org.tw/article/255677?NEENO=255677 註 16: http://www.enable.org.tw/iss/detail.php?id=260 註 17: 障礙者集體的權益抗爭活動,包含被社區抗議要求遷移等,一直以來都未曾停止 ,請參閱:邱大昕、羅淑霞(2011) 。 〈鄰避與被鄰避:身心障礙機構與設施抗之 處理經驗之研究〉 。《社會政策與社會工作學刊》 ,15(1),167-198。 註 18: 我國有無簽署聯合國身心障礙者權利公約之必要公聽會 http://www.google.com.tw/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ah UKEwiK79q_i4rRAhWFl5QKHRMsAgAQFggZMAA&url=http%3A%2F%2Fwww. moi.gov.tw%2Ffiles%2Fnews_file%2F%25E8%25AD%25B0%25E7%25A8%258B %25E8%25A1%25A8-%25E6%2588%2591%25E5%259C%258B%25E6%259C%2 589%25E7%2584%25A1%25E7%25B0%25BD%25E7%25BD%25B2%25E8%2581 %25AF%25E5%2590%2588%25E5%259C%258B%25E8%25BA%25AB%25E5%2 5BF%2583%25E9%259A%259C%25E7%25A4%2599%25E8%2580%2585%25E6 %25AC%258A%25E5%2588%25A9%25E5%2585%25AC%25E7%25B4%2584%2 5E4%25B9%258B%25E5%25BF%2585%25E8%25A6%2581%25E5%2585%25AC %25E8%2581%25BD%25E6%259C%2583.doc&usg=AFQjCNErr1vIbhVE0NEHUx 社區發展季刊

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簡慧娟.宋冀寧.李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變-兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

bVeS5USC0ZqA 註 19: 2013 年 3 月 1 日於臺北「對中華民國(臺灣)政府落實國際人權公約初次報告 之審查 國際獨立專家通過的結論性意見與建議」 (http://www.humanrights.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=328070&ctNode=37008&mp=200) 註 20: https://www.youtube.com/watch?v=ZlKVZl2y_uc「有關我國為何需要加入『聯合國 身心障礙者權利公約』的緣由」 註 21: 2009 年「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」 、2011 「消除對婦女一切形式歧視公約施行法」、2014 年 6 月「兒童權利公約施行法」 註 22: 行政院新聞稿 http://www.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=F8BAEBE9491FC830&s=0CFF33E277 07AD10 註 23: 落實身心障礙者權利公約(CRPD)施行法 (http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchResult.aspx?p=A&t=A1A2E1F1&k1=%E6%9 6%BD%E8%A1%8C%E6%B3%95) 註 24: 落實身心障礙者權利公約(CRPD)推動計畫 (http://crpd.sfaa.gov.tw/index.php/about-crpd/mycrpd.html?download=51:2016-03-02 -18-12-16) 註 25: https://www.unicef.org/publications/index_43893.html、 http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/List.aspx?nodeid=31# 註 26: http://www.sfaa.gov.tw/SFAA/Pages/List.aspx?nodeid=636 註 27: 民間團體也有自行辦理相關如何撰寫影子報告/替代性報告的課程。可參照 http://www.enable.org.tw/scope/detail01.php?id=312 註 28: http://humanrights.cy.gov.tw/ct.asp?xItem=2273&CtNode=811&mp=71

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專題論述

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簡慧娟.宋冀寧.李婉萍 從聯合國身心障礙者權利發展脈絡看臺灣身心障礙權利的演變-兼論臺灣推動「身心障礙者權利公約」的歷程

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專題論述

聯合國身心障礙者權利公約第十二條 對臺灣未來身心障礙者服務體制的影響 王國羽

下,身心障礙者做決定的法律效果將不

壹、前言

同,以前是以代理人所認知的身心障礙者 本文以聯合國身心障礙者權利公約第

最佳利益為主要的法律決定考量,但是未

十二條內容,討論聯合國身心障礙權利公

來將以身心障礙者本人主觀偏好與意願為

約(CRPD)在未來可能對臺灣的身心障

主,提升他們做有關自身權利的法律能

礙者服務體系產生之影響。CRPD 公約第

力,是整個公約在各國實施的最大挑戰。

十二條內容,在起草階段與通過之後,是

依據聯合國人權委員會針對 CRPD 第十二

最具爭議與辯論最激烈的條文,主要理由

條所提供的補充說明與實施準則(United

是 CRPD 以所有障礙人口為對象的人權公

Nation, 2014) ,身心障礙者自決、公平參

約,而障礙群體中,精神身心障礙者與心

與及不歧視等三項是最主要公約精神原

智身心障礙者都在公約的適用與保障權利

則,聯合國要求各國根據公約第十二條的

範圍內,第十二條的主要內容是以身心障

法律平權與法律能力的原則,重新建構各

礙者的法律平權與法律能力為主。第十二

國的服務制度及協助體系(G. Szmukler &

條的內容肯認身心障礙者的平等公民地位

Bach, 2015; George Szmukler, Daw, &

及人格權,直接及間接將改變各國目前運

Callard, 2014) 。公約所要求的支持式決定

行 多 年 的 【 代 理 決 定 Substitute Deci-

服務方式,將會在臺灣開創建立一個新的

sion-making model】及監護制度,朝向依

身心障礙者服務提供方式。因此本文將以

據公約精神將以【支持式決定模式

公約第十二條為主要的討論及分析內容。

Supportive Decision-making model】修改相

本文分為三個部分討論,首先整理最新文

關 制 度 的 發 展 服 務 與 政 策 ( Gooding,

獻,就第十二條所衍生的相關議題做討

2013)。

論,接著以公約第十二條的支持式決定服 務模式為主討論我國制度,最後針對第十

各國依據公約精神改變相關制度之 社區發展季刊

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王國羽

聯合國身心障礙者權利公約第十二條對臺灣未來身心障礙者服務體制的影響

二條未來在臺灣的實施及其可能的影響作

施,尊重本人之權利、意願及偏

結論。

好,無利益衝突及不當影響,符 合比例並適合本人情況,適用時 間儘可能短,並定期由一個有能

貳、CRPD 公約第十二條及衍生 的議題

力、獨立、公正之機關或司法機 關審查。提供之保障與影響個人 權利及利益之措施於程度上應相

公約第十二條總共有五項 (身心障礙 權利公約翻譯建議版本,社家署 2016)。

當。

CRPD 公約精神下,身心障礙者不僅是權

5. 於 符 合 本 條 規 定 之 情 況

利擁有者,也是倡議自身權利的行動者,

下,締約國應採取所有適當及有

在此前提下,公約第十二條的第一項,強

效措施,確保身心障礙者平等享

調身心障礙者的人格權,由於身心障礙人

有擁有或繼承財產之權利,掌管

口內部的功能限制與能力差異性極大,不

自己財務,有平等機會獲得銀行

同類別之身心障礙者的功能限制都不同。

貸款、抵押貸款及其他形式之金

因此第十二條主要爭議是改變適用對象在

融信用貸款,並應確保身心障礙

法治體系內的被對待方式。意即心智障礙

者之財產不被恣意剝奪。” CRPD 第十二條內容總計五項,第一

者與精神障礙者都具有法律上的平等地位

項是肯認身心障礙者的人格權,以往各國

與決定權利。 “第 12 條 在法律之前獲得平等承認

對有些身心障礙者群體,視為可以被宣告

1. 締約國重申,身心障礙者於

限制行為能力或監護代理者。但依據國際

任何地方均獲承認享有人格之權

人權公約的普世價值精神與準則,無論身

利。

心障礙者的各種身心理功能限制與程度,

2. 締約國應肯認身心障礙者

身心障礙者是與其他人相同,具有相同的

於生活各方面享有與其他人平等

法律地位及被法制體系平等對待的權利,

之法律上能力。

這個普世人權原則對提供身心障礙者各種

3. 締約國應採取適當措施,便

專業服務的群體來說,是最大的改變,專

利身心障礙者獲得其於行使法律

業人員更需要具有尊重文化多元與價值改

上能力時可能需要之協助。

變的群體(Bickenbach, 2009)。第十二條

4. 締約國應確保,與行使法律

第一項主要的關鍵點在於例如重度植物

上能力有關之所有措施,均依照

人、極重度智障者等,他們的平等人格權

國際人權法提供適當與有效之保

如何確證?依據公約的精神與 CRPD 委員

障,以防止濫用。該等保障應確

會的說明及解釋,人格權是不受身心障礙

保 與行 使法 律上 能力 有關 之 措

者的程度與能力影響,第十二條公約的第

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專題論述

一項,引起廣泛且不同專業群體之間的爭

家長或專家替心智身心障礙者做決定

辯與討論(Gooding, 2013)

(Devi, Bickenbach, & Stucki, 2011) 。朝向

CRPD 委員會,在公約通過之後,出

提供支持式服務協助心智身心障礙者之

版的第一項補充意見與說明,就是針對第

際,讓心智身心障礙者的自主能力獲得法

十二條的實施(United Nations, 2014)作詳

律體制的肯認。

細的說明,委員會指出各國不能以身心障

支持式決定(Supportive Decision)服

礙者的本身能力差異與多樣功能限制為理

務模式在美國運行多年且累積非常多年的

由,做為繼續實施所謂法定代理或監護制

經驗,但是其他國家的實施狀態卻與美國

度的藉口,鼓勵各國採取支持身心障礙者

差距極大,即使如此,國際身心障礙者組

做法律決定的做法,尊重身心障礙者自我

織(International Disability Alliance, 2010)

決定的權利與自由權利,尤其如何平衡精

針對公約第十二條,由美國一群專業律師

神疾病患者自主權及專業醫師意見兩者之

提供法律上不同選擇的見解,認為確實落

間的關係(Craigie, 2015) 。

實第十二條需要翻轉各國現有的制度與實

實踐第十二條公約的主要方式是透過

務專業人員對心智與精神身心障礙者的認

提供協助及支持身心障礙者,讓身心障礙

知及關係,以翻轉服務典範而確實落實第

者理解及社會及家長尊重障礙者的個人偏

十二條的精神(Mittler, 2015) 。

好與意願,協助身心障礙者做決定。這樣

公約第十二條最顯著的意義與對身心

的改變,涉及各國需要顛覆傳統生物醫學

障礙者權利的貢獻是翻轉障礙者在服務體

倫理論述中對個人能力的想像與道德層面

系的位置,身心障礙者由以往在各種服務

的認識及政策面的運用。例如,實際運作

體制內被視為是病人、服務使用者或接受

上,我們如何了解植物人的偏好及意願

服務者的依附地位,成為與醫療專業者及

呢?如果不用之前的代理決定制度及行之

助人專業者具有平等的權利擁有者與行動

多年的法律上最佳利益的見解,要如何能

者(Gooding, 2013) 。例如提供精神身心障

確實的實踐公約第十二條的內容,這項要

礙者與智能身心障礙者協助,由當事人(身

求一直受到臨床照顧工作者的倫理爭議且

心障礙者)做決定,這些決定涉及身心障

被不同的專業領域者挑戰(Faden et al.,

礙者本人在醫療、居住、治療、服務等具

2013)。

有法律效力的決定,同時也涉及當事人的 基本人權保障(Devi et al., 2011) 。

公約第十二條的第三點,期望各國採 取支持式決定,取代之前監護代理制度

目前臺灣的精神衛生法針對精神身心

(Devi, 2013) 。對心智身心障礙者也期許

障礙者的強制住院治療的規定與程序,依

未來能夠採取支持式決定方式,協助心智

據 CRPD 第十二條精神,臺灣的做法就是

身心障礙者透過支持式服務過程做有關自

違反精神身心障礙者的人權。隨著身心障

身居住、醫療、臨終照顧之決定,而非由

礙者的壽命愈來愈長,許多老年身心障礙

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王國羽

聯合國身心障礙者權利公約第十二條對臺灣未來身心障礙者服務體制的影響

者的最終居住地點的決定,涉及當事人的

的身心障礙者服務體制中,並沒有相對應

居住權,但是在臺灣的服務體制內,欠缺

的條文與作法,同時臺灣也欠缺針對身心

有系統的規劃及規範不同年齡之身心障礙

障礙者提供促進各項法律能力之服務與具

者居住服務,由於我國超過百分之九十的

體規範與服務。當前身心障礙者權益保障

身心障礙者是以家庭為主要的居住場所,

法的作法與未來因應 CRPD 精神所需要的

長期居住在家中的身心障礙者,很有可能

調整,都可能會引起爭議及體制的重建

在他們老年時,被家屬送去安置在機構,

(Gooding, 2013) 。公約第十二條的第三項

因此隨著身心障礙者年紀漸長,反而出現

要求,簽約國家政府有義務提供身心障礙

被安置於機構的現象,這做法也違反

者各項的合理調整及提供服務協助身心障

CRPD 的精神,促進社會融合與居住自主

礙者,讓身心障礙者可以實踐他們的基本

權,及老年身心障礙者之基本人權。身心

法律權利(Dinerstein, 2012) 。

障礙者臨終時,是否能與一般人口享有相

對心智身心障礙者來說,公約第十二

同的安寧照顧與請求安樂死的法律權利

條第三項的要求是改變目前實務界提供服

等,都是當服務體系朝向採取人權取向提

務方式的契機,也就是在【合理調整】原

供服務後,實踐身心障礙者基本人權的挑

則下,政府(中央與地方兩個層次)需要

戰(O'Brien, 2012)。許多國家像臺灣一

因應,第十二條與公約第十九條兩個條

樣,如果完全依據 CRPD 公約精神改變在

文,有關心智身心障礙者對未來居住地點

地的現有作法與規範時,臺灣現有服務體

的決定,過去由他人站在身心障礙者之【最

制的衝擊與社會的適應過程,是這個公約

佳利益】觀點替他們做決定,改為尊重身

在不同國家面臨的挑戰與限制(R. Lang,

心障礙者的【個人意願與偏好】之決定方

Kett, Groce, & Trani, 2011) 。雖然 CRPD 委

式,而 CRPD 公約第十九條單獨規範居住

員會希望各國能提供身心障礙者平等權利

權,是希望能徹底推動去機構化的居住方

地位平臺,能享有平等的地位與對待,但

式,讓身心障礙者,尤其是心智障礙者能

是能實踐這個基本人權的前提要件是國家

透過協助及支持式服務,參與社會各項活

政府及專業人員能提供有效且充分的支持

動與生活,公約第十二條與第十九條,將

與服務,協助身心障礙者做決定。就這點

影響他們在社區居住的選擇自由與個人權

來看,CRPD 第十二條對各簽署國來說,

利(Dinerstein, 2012) 。 目前臺灣身權法體制,法案條文內容

挑戰是全面且劇烈。 CRPD 第十二條以確認身心障礙者在

是以政府行政的角度立法,身心障礙者為

法律體制中能獲得平等的對待與尊重身心

該法受益保護對象。身權法可說是一項行

障礙者的法律自決能力(Pearl, 2013) ,如

政規範的法律,並未針對個別身心障礙者

上節所述,相對於其他條文,第十二條所

的個人權利作規範。例如我國身權法中,

提出的障礙概念與自主精神,在臺灣目前

身心障礙者有關自身權利受到不當對待時

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

的申述管道或權益受損時的各種處理程序

的監護代理制度朝向支持式決定的方向修

等。可是 CRPD 是以身心障礙者本人為權

改(United Nation, 2014) 。

利實踐主體,目的是以促進身心障礙者的

第十二條第四項,政府有義務及責任

社會參與,同時改變外部社會環境制度、

在身心障礙者能力範圍與限制狀態之下,

阻礙身心障礙者社會參與的各種環境、制

提供合理協助與支持,讓身心障礙者有機

度 及 法 律 規 定 的 結 構 因 素 等 ( Weller,

會與了解能力本身的基本權利,實踐公約

2016) 。與我國身權法制度相比,在我國制

精神(Raymond Lang, 2009) 。CRPD 委員

度設計之下,身心障礙者是身權法的服務

會提出的補充性意見與說明,各國需要根

對象,與提供服務者處在不平等的位置,

據公約第三條,在尊重身心障礙者的平等

身心障礙者並沒有機會直接的參與和他們

人格權前提下,朝向提供身心障礙者協助

自身權益相關的服務決策,但是根據

服務與支持(Mladenov, 2013) 。例如各國

CRPD 委員會在 2014 年所提供對第十二條

政府需要提供身心障礙者必要的【合理調

的一般性意見,其中提到所謂身心障礙者

整】以讓身心障礙者能在法治體系中,例

的法律能力(United Nation, 2014),是身

如提供聽障者或聾人聽打服務,或提供盲

心障礙者本人為行使法律決定的主要者,

人出庭應訊時必要的點字或協助服務,及

且身心障礙者本人為法律上的行動者。簽

修改無障礙措施讓行動不便者能順利出

約國家的義務以提供身心障礙者各項必要

庭,或讓重度身心障礙者能表達自己的意

協助,讓身心障礙者了解自己決定事件的

見,而非讓身心障礙者的家人替身心障礙

本質及意義。

者做決定,過去十年公約在各國實踐的情

對第十二條的補充性意見中,CRPD

形與各國的國家報告,顯示出各國都在試

委員會提出對第十二條第二項的進一步說

圖翻轉既有的服務體制,以符合公約的精

明,所謂法律能力是指能與一般人口相同

神。例如公約具體的要求各國應消除對身

的法律地位,身心障礙者能在各項協助與

心障礙者的歧視,與促進身心障礙者的社

支持之下,實踐法定權利與法律上的賦

會參與及社會融合(Sherlaw & Hudebine,

權。例如身心障礙者在法治體系中的受審

2015)。但是,在我國現有的身權法規範

及出庭等,雖然各國的作法不一,卻逐漸

中,欠缺將消除歧視與社會參與及融合,

朝向支持性決定體制修改各國的法律制度

成為身權法的政策目標。因此在實踐公約

方向修改(Gooding & O'Mahony, 2016)。

第十二條的第三項,我國的服務制度需要

或上述身心障礙者有關自身居住地點決

大量補充相關的人員以協助身心障礙者能

定,未來都需要身心障礙者參與決策過

真正實踐他們的法律平等權利。

程,並表達他們的意見,CRPD 委員會認

整體來說,CRPD 公約在第一條提出

為,無論身心障礙者的功能限制程度,簽

核心目的為身心障礙者能站在平等的基礎

約國家都有責任與義務提供協助,由以往

上,享有普遍人權公約的積極與消極權

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王國羽

聯合國身心障礙者權利公約第十二條對臺灣未來身心障礙者服務體制的影響

利,以消除社會及國家政府對身心障礙者

應有的各種服務內容及對應之政府行政單

的歧視為目的,促進身心障礙者社會參與

位。

和法律地位,就公約的內容與臺灣目前的

但是我國亦有精神衛生法,根據該法

服務體制相比,最主要差異是在 CRPD 的

提供精神疾病者各式服務、治療及住院等

架構之下,身心障礙者的法律能力、地位

程序。換句話說,我國精神疾病患者是以

及角色的改變,這項法律能力的具體實踐

精神醫療專業為主的服務,這兩個法律在

如精神疾病患者的醫療與促進智障者的自

CRPD 精神之下,勢必需做調整與整合,

決能力,是當前在實施 CRPD 公約過程

將過於醫療取向的精神疾病服務系統,朝

中 , 最 具 挑 戰 與 創 新 的 服 務 ( Mittler,

向尊重精神疾病患者之自主權及自由權,

2015)。因此,公約第十二條成為 CRPD

提供支持式服務協助他們能與其他身心障

的核心內容,它與其他條之間的關係,牽

礙者具有平等的地位表達自己意願之自

動的範圍最廣且最深。在臺灣當前的體制

由。這兩個系統服務邏輯及資源等整合及

中,最欠缺的就是這條的相關服務體系與

調整,也是臺灣面對的最大挑戰。總結來

內容。例如我國的身心障礙者權益保障

看,公約第十二條在概念層次及運作層次

法,規範所有各種不同型態之身心障礙者

帶來的政策關係改變如下圖。

概念層次 身心障礙者 法律平權地 位確定

專業關係改變 以往上下關係朝 向平等關係移動 (實務運作改變帶 動專業關係改變)

CRPD公約 第十二條 法律能力

身心障礙者自我 決定意願及偏好 取代以往代理決 定(實務運作層次)

國家責任與義務 增加 以身心障礙者為 主建立服務體系 而非由上而下

圖1

社區發展季刊

身心障礙權利公約第十二條實施後之改變(作者自製)

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專題論述

麼,以身心障礙者本人為實踐法律決定能

參、支持式決定模式提供服務

力之主體。第二點即以身心障礙者本人的 如前節所述 CRPD 適用對象為所有的

意願及偏好做為決定的依據,而不是採取

身心障礙者,各種不同程度與類型的身心

以 往 的 最 佳 利 益 原 則 ( United Nations,

理限制的身心障礙者,包括精神疾病患者

2014) 。接著第三點,委員會解釋所謂支持

及心智身心障礙者,這兩類傳統上被歸為

式決定服務,是由國家提供不同且多樣的

易受禁治產宣告及法律行為人限制的對象

溝通方式,讓不同類別與程度的身心障礙

(George Szmukler et al., 2014) ,都是適用

者都可以使用支持式服務,與提高服務可

的對象。如果我們根據 CRPD 人權條約精

近性(Shogren & Turnbull, 2014)。

神檢閱相關精神疾病患者的相關政策,幾

委員會建議為降低身心障礙者的經濟

乎全球各國的精神疾病者及社會心理調適

負擔,提供支持式服務的費用須讓身心障

異常者,都面臨各種違反他們人權的對待

礙者能以最低價格或無須付費方式使用。

方式,例如被強制送醫、接受違反本人意

第五點是國家不能限制身心障礙者本人行

願的治療等等或被家屬送往機構療養等

使各項權利,例如投票權、參加組織、組

(Drew et al., 2011) 。在 CRPD 委員提出的

織家庭、使用醫療服務等。第六點為身心

補充意見與說明書中,針對第十二條的第

障礙者可以隨時退出與拒絕使用支持式服

四項及第五項,都提出詳細的規範說明。

務。第七點,國家有義務確認身心障礙者

本節接著針對提供支持協助決定模式的實

的意願受到尊重,且建立尊重身心障礙者

際操作過程中,幾項主要關鍵的改變,尤

意 願 的 機 制 與 服 務 ( United Nations,

其是調整以往的最佳利益原則,改為尊重

2014) 。第八點,國家需建立在促進身心障

身心障礙者意願與偏好的方向,改變最大。

礙者提升法律能力的各個環節過程中,須

CRPD 委員會針對具體實施第十二條

建立監督機制,以保障身心障礙者的權

第三項的規範,有關支持式決定的具體概

益。最後,最重要原則是上述這些服務原

念,提出九點說明(United Nations, 2014) 。

則都不能以評估身心障礙者的心理狀態為

委員會認為支持式決定服務,以所有的身

提供的要件。

心障礙者為主,不同身心障礙者需要支持

委員會認為所謂肯認身心障礙者在法

式服務的程度不同,讓服務是以所有身心

律之前與他人平等的意義與公約第十二條

障礙者為主,且全面提升服務可近性,也

第三項,主要是根據源於國際人權公約,

就是第一個原則是全面服務及可近性

身心障礙者的權利基準是建構在他們的公

(Universal Access to service) 。其次,任何

民資格,國際人權公約運用到障礙人口

型態的支持式服務需要以身心障礙者本人

時,不得以身心障礙者的功能限制或程度

的意願及偏好為主,而不是由他人(監護

作為藉口,設下實踐他們人權的門檻或標

人或代理人)認為身心障礙者喜好是什

準,以至於身心障礙者的人權受到剝奪。

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


王國羽

聯合國身心障礙者權利公約第十二條對臺灣未來身心障礙者服務體制的影響

CRPD 委員會的意見與補充說明,希望各

我國的國家報告尚需要經過審查,第

國能確實貫徹 CRPD 公約精神,以普及全

一次國家報告內容,是以公約三十七個主

面、可負擔、且能因應不同身心障礙群體

要條文對照國內現行制度與政策,做條列

需要而提供支持式服務(United Nations,

式陳述。欠缺分析國內實施狀況與限制或

2014) 。公約第十二條第五項,具體的說明

問題(行政院,2016) 。CRPD 委員會規定

身心障礙者的財產繼承權利需要受到保

的國家報告內容與幅度都有一定的限制。

障,且國家政府應確保身心障礙者在貸款

我國的國家報告內,針對第十二條只有對

時,與其他一般人口的權利相同,這部分

應的五個陳述,針對第一條身心障礙者在

的規範細節都在委員會的補充意見書中。

法律之前享有平等的對待權利,國家報告

CRPD 通過之後,已經十年。這十年

只說明我國的民法沒有排除身心障礙者的

期間,簽署公約各國都陸續提交國家報

適用,但是並沒有針對身心障礙者在各項

告,接受 CRPD 委員會審查。身心障礙者

公法規範中適用狀態與問題提出任何的資

實質層面的人權保障是否改善或進步,仍

料(行政院,2016) 。同時亦欠缺具體的政

有待檢驗。這份公約在不同國家面臨的問

策說明,只有針對精神疾病患者的送醫程

題都不相同。根據最新發表的期刊文章研

序與治療,以精神科專業醫師的意見為主

究顯示,研究者選取歐洲五個國家,它們

要的決定根據。也沒有提出是否當前的做

如何落實公約改善國內相關制度與調整法

法違反身心障礙者的基本人權與自由權

律規定,以促進身心障礙者法律能力的政

利,或如公約第十二條的精神,強調身心

策與做法,做比較與分析(Fallon-Kund &

障礙者本人的意願與偏好,作為法院裁決

Bickenbach, 2016) 。研究結果顯示,在所

的根據。同時,我國報告針對第十二條第

選取的歐洲五國,雖然都依據 CRPD 的精

五項,有關身心障礙者在金融體系的借貸

神修改各國的相關法律,但是並沒有徹底

與保險等,就相關法規做回應。國家報告

的實踐 CRPD 所希望的身心障礙者自主及

內容只有描述政府目前做的工作,但是看

自由權。即使是福利國家制度較為完善的

不到未來政府會如何改善身心障礙者的基

北歐或歐洲地區,亦無法全面的做到

本人權狀態。依據 CRPD 公約精神所撰寫

CRPD 第十二條公約內容。例如挪威內部

的第一份國家報告,內容屬於整理與描述

對如何實踐這份公約及如何在確保身心障

性質,缺少根據公約精神做未來政策的調

礙者基本人格權的前提之下,提供適當的

整規劃。因此,如果根據 CRPD 的精神及

資源與協助,讓專業團體與身心障礙者兩

原則,臺灣需要調整及改變的政策與服務

方都能獲益(Strand, 2014) 。都逐步實施改

非常多,甚至需要全面的改變目前的政策。

善機制,與其他國家相比,臺灣簽署公約

CRPD 公約第十二條,關鍵在於充權

與檢閱國內相關法律的工作,才在剛開始

身心障礙者的法律能力,身心障礙者不僅

的階段。

是權利的實踐主體,亦是與身心障礙者有

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

關的權利保障與政策倡議的行動者(R.

以為然(Freeman et al., 2015) 。另外一種

Lang et al., 2011) 。所謂身心障礙者本身為

討論的聲音則是分析專業治療人員與國際

行動者的意思,是指由身心障礙者所組成

人權法案兩者之間的關係與未來可能的發

的倡議團體,須扮演更吃重的角色,例如

展(Perlin, 2014) 。公約第十二條引起醫療

了解公約實施的細節,參與撰寫影子報告

專業團體與人權倡議團體,兩個團體之間

書,審查國家報告,監督政府各項身心障

對身心障礙者的基本人權應如何提升與保

礙政策的具體實施與預算等工作及功能

障的不同看法,討論焦點是醫療專業人員

(Shakespeare, 2015) 。提供各種倡議能力

如何與原本被視為病人及需要照顧的精神

的訓練給身心障礙團體,也是國家政府的

疾病患者,兩者之間發展出新的專業關

責任與義務,讓身心障礙者能為自己發

(Skempes, Stucki & Bickenbach, 2015) 。

聲。基本上,CRPD 是以身心障礙者個人

換句話說,CRPD 公約不僅改變身心障礙

做為檢視人權實踐的基準,強調身心障礙

者與政府之間的互動關係,亦改變身心障

者本人與倡議組織的參與,為自己的需要

礙者與各種專業團體之間互動的位置,讓

發聲。這是一個由下往上的服務提供模

不同的身心障礙團體彼此之間,在不同公

式,與臺灣當前的服務提供模式由上往下

約內容的實踐方式與未來改變方向上,產

剛好相反,兩個不同的運作邏輯,在提供

生新的變化。

支持式服務協助身心障礙者做決定時,勢 必產生困難。

肆、結論

CRPD 公約通過的初期,各國所發表 期刊研究文章皆以如何實踐公約的精神為

臺灣在簽署身心障礙者權利公約至今

主,近幾年文章與研究,則陸續出現討論

約三年,第一份國家報告已經於 2016 年底

實踐這份公約過程中的限制與問題或對

完成。國家報告內容是根據公約各條次順

CRPD 委員會一般性意見書與補充意見提

序,對臺灣狀況做條列式的陳述,各負責

出 不 同 的 批 評 與 看 法 ( Freeman et al.,

部會單位,皆以描述方式陳述現狀,欠缺

2015)。例如,針對上述 CRPD 委員會提

整體回顧臺灣身心障礙政策的走向與問

出的第十二條意見書與補充說明內容,實

題,同時也欠缺臺灣當前的服務體制在面

務執行者及專業人員認為委員會的意見超

對 CRPD 公約的內涵與規定時,未來政策

過世界衛生組織與跨政府組織對所謂法律

上所需的調整與修正。國家報告的提出與

能力的界定,委員會認為當前各國採用替

審查都是完成公約所需的形式程序。

代式決定方式(監護人、法定代理人)或

公約第十二條主要的參考國家是以美

強制醫療看法,用法律能力取代醫療界廣

國為主,美國各州實施心智身心障礙者支

泛使用的心智能力,對精神與心理治療專

持式服務已經超過二十年的歷史,是最有

業多年的實務運用方式提出取代意見,不

經驗的國家。但是實務上,仍然有許多心

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中華民國 106 年 3 月


王國羽

聯合國身心障礙者權利公約第十二條對臺灣未來身心障礙者服務體制的影響

智身心障礙者被法院判定限制行為能力,

界、社福、精神醫療專業、教育、社工等

或設立監護人及信託制度等。國際公約的

專業團體之時,彼此之間對未來實施公約

問題,長久以來也反映國際現實環境,起

應完全顛覆現有的服務體制或列出優先順

草單位或倡議單位及個人,往往根據少數

序調整等都尚未形成共識。本文只針對公

國家經驗(通常是已發展國家)寫下公約

約中的第十二條,但是其中涉及複雜的專

內容及事後相關規範或法律意見書等。但

業調整與修正,就是非常大的工程。

是國際公約簽署的國家是以全球為對象,

以臺灣目前的資源,要完全實踐公約

一旦簽署之後,各國就需要依據公約內容

的所有條文內容,所需資源人力將十幾倍

及精神修改國內相關法規與規範。例如我

於目前的規模。另外因當前的政府制度,

國簽訂世界關稅貿易協定,過渡調整期大

地方政府扮演的角色更為吃重,但是地方

約將近十年,但是簽訂一個有關身心障礙

政府具有專業背景的基層人員數量不足,

者人權的國際條約,就要在公約簽訂之後

推動公約更顯困難。而 CRPD 所要求的身

兩年,提出報告及檢閱所有國內相關法案

心障礙團體或個人參與相關政策及服務的

及調整。人權保障的進步,不會因為國家

決策過程,也會帶動改變當前的身心障礙

簽署國際公約而立即改變,尤其身心障礙

團體的生態及利益關係。身心障礙團體也

權利公約,牽涉範圍甚廣且須翻轉社會對

需要投入資源培育它們各項有關倡議的策

身心障礙者的態度及價值,才能消除公約

略、方法、論述等。因此,CRPD 的實施

所希望達到的消除社會對身心障礙者的歧

對我國的相關政策、服務及政府對應部會

視。但是這項改變社會歧視的工作,豈可

等都是一個嚴峻的挑戰。

能在兩三年內達成。就以公約第十二條來

(本文作者為國立中正大學社福系退休教

說,未來要真的促進身心障礙者的法律平

授)

權地位,需要改變我們現在

關鍵詞:法律能力(legal Capacity) 、倡議

身心障礙權利公約在過去幾年的討論

行動者(advocacy actor) 、支持性

中,因涉及國際公約的國內法化,法律學

決 定 模 式 ( supportive decision

者扮演一定的詮釋與分析的角色,但相對

model )、平等法律地位(equal

的侷限於公約內容的文字翻譯與討論。但

legal status) 、個人權利(individual

是對具體的政策應如何調整,在面對實務

rights)

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中華民國 106 年 3 月


黃耀榮

由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無障礙之方向與對策

由各國 CRPD 推動現況之比較- 探討臺灣發展無障礙之方向與對策 黃耀榮

在 CRPD 33 條公約中除了第 9 條「無

壹、前言

障礙」屬於和本文直接相關之主體條文 身心障礙者權利公約(The Convention

外,和無障礙相關之條文尚涉及第 4 條「一

on the Rights of Persons with Disabilities,

般義務」、第 11 條「危險情況與人道緊急

簡稱 CRPD)在 2006 年經聯合國議定通

情況」 、第 19 條「自立生活與融合社區」、

過,並於 2008 年正式生效,讓身心障礙者

第 21 條「表達與意見之自由及近用資

之權利保障邁向新的紀元。臺灣雖非聯合

訊」 、第 23 條「尊重家居與家庭」 、第 24

國的會員國,然而為符合國際人權潮流及

條「教育」 、第 25 條「健康」 、第 26 條「適

促進國內身心障礙者之權利有更具體的保

應訓練與復健」 、第 27 條「工作與就業」 、

障,亦在 103 年 12 月 3 日正式公布身心障

第 30 條「參與文化生活、康樂、休閒與體

礙者權利公約施行法(簡稱 CRPD 施行

育活動」。舉凡身心障礙者生活歷程之就

法) ,正式推動 CRPD 國際公約。依據 CRPD

養、就學、就業、就醫以及休閒育樂均和

施行法第 7 條之規定,施行二年後應提出

無障礙息息相關,因此「無障礙」廣泛涉

第一次國家報告,之後每四年提國家報

及上述條文項目,推動工作也多達 11 個政

告,對於國家報告則應邀請國際熟悉

府部門之主管業務,包含內政部、衛福部、

CRPD 事務之相關專家及國內身心障礙者

教育部、勞動部、交通部、經濟部、財政

團體代表來參與審閱,而民間身心障礙者

部、科技部、農委會、金管會、通訊傳播

團體亦可提出民間版的國家報告(影子報

委員會。

告)和政府完成的國家報告進行比較檢

CRPD 第 9 條「無障礙」 :為使身心障

討,各政府部門應依審閱意見進行檢討以

礙者能夠獨立生活及充分參與生活各層

及提出後續的改進方向與對策,並定期追

面,締約國應採取適當措施,確保身心障

蹤及管考實施成效。

礙者在與其他人平等基礎上,無障礙地進

社區發展季刊

157 期

181

中華民國 106 年 3 月


專題論述

部分分別比較分析如下。

出實質環境,使用交通工具,利用資訊及 通信,包括資訊與通信技術及系統,以及 享有於都市與鄉村地區向公眾開放或提供

貳、各國推動「無障礙」之基本 精神

之其他設施及服務。適用於建築、道路、 交通與其他室內外設施,包括學校、住宅、 醫療設施及工作場所;資訊、通信及其他

英國國家報告強調「依據平等法,地

服務,包括電子服務及緊急服務。由 CRPD

方政府機關、醫院、銀行、商店每天均應

的公約內容可了解「無障礙」除了實質環

提供身心障礙者方便的服務」 ,德國國家報

境的硬體設施應符合無障礙之外,亦包含

告強調「依據身心障礙者機會平等法,所

資訊、通信等軟體服務系統之無障礙;實

有生活地區之建築和設備、交通工具、技

質環境之服務設施涵蓋建築、道路、交通

術器具、資訊傳送系統、資訊之視聽覺傳

與室內外設施,而在各類服務設施中又以

播設備都能被身心障礙者獨立自主地使用

學校、住宅、醫療設施及工作場所為基本

和通達而不需要他人協助。」 ,韓國國家報

要求,顯示身心障礙者之就養、就學、就

告並未具體提出推動「無障礙」之基本精

醫、就業等場域之無障礙將是優先推動重

神,僅表示「在韓國,身心障礙者在各領

點。

域之無障礙得到法律保障」 ,臺灣國家報告

由已推動 CRPD 之相關國家最近所提

則完整說明「身心障礙者權益保障法已明

出國家報告來看各國之發展現況,英國國

定各目的事業主管機關應推動身心障礙者

家報告分為基本精神和重要貢獻、資訊通

無障礙生活環境,包括建築、交通、公共

信、交通、建築等部分(United Nations,

資訊及交流溝通等,並依身心障礙者日常

2013c) ,德國國家報告分為基本精神和重

生活需求最密切之居住、就學、工作、醫

要貢獻、建築與住宅、資訊通信、商定目

療等基本需求推動無障礙生活環境以達到

標等部分(United Nations, 2013b) ,韓國國

其可以自立生活與融合社區」 (中華民國,

家報告分為建築、交通、資訊通信、基本

民 105) 。整體而言,臺灣推動無障礙的基

精神等部分(United Nations, 2013a) (註

本精神已宣示了包含德國依據 CRPD 所強

1) ,臺灣國家報告則分為基本精神、建築、

調的「身心障礙者無障礙生活涉及的相關

資訊通信、交通、商定目標等部分,顯示

範圍」 ,亦包含了英國所強調的「身心障礙

各國對 CRPD 之推動在發展方向上均依照

者無障礙生活應落實到每天的社區生活」 。

公約第 9 條所宣示之精神,唯各國所著重

英國和德國除了宣示基本精神之外,

之重點略有差異。其中,德國特別著重住

亦展現其過去為推動無障礙而投入的重大

宅,並對於未來改進方向提出多項商定目

努力,並列舉重要事蹟或說明其歷程。英

標。各國推動 CRPD 之發展現況,本文針

國表示「成功舉辦 2012 年奧林匹克運動會

對基本精神、建築、資訊通信、交通等各

和帕拉林匹克運動會(Paralympic Games)

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


黃耀榮

由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無障礙之方向與對策

並被證實達到完全無障礙的目標」以及「在

的目標,亦即奧林匹克運動會和帕拉林匹

資訊、服務和建築的無障礙成效由 2005

克運動會所有競技場館的建築物均達到全

年至 2009 年全國進步了 5%」(United

面無障礙設施,甚至資訊通訊、交通亦符

Nations, 2013c) ;德國表示「在歐洲扮演重

合無障礙。英國在 1960 年代即已依據美國

要的推動角色,2007 年在歐洲部長會議提

之國家標準而公告英國國家標準有關無障

出歐盟推動構想,制定歐盟規則以確保身

礙設施之細部設計標準,也是歐洲國家中

心障礙者很容易在歐盟使用航空、鐵路、

僅次於北歐而很早即開始推動建築物無障

船舶和公共運輸。」以及「歐洲無障礙法

礙設施的國家(黃耀榮,民 87) ,本次國

案在 2012 年提出,德國擔任提出草案的任

家報告未特別說明推動建築物無障礙之狀

務」 (United Nations, 2013b) 。臺灣雖然剛

況是否意涵在前次國家報告已具體說明並

開始推動 CRPD,尚無世界性或跨國際之

達到目標,則有待查證。

成效,但過去臺北市亦順利完成「聽障帕

由德國的國家報告來看也有類似英國

拉林匹克運動會」 ,其屬於單一障別之世界

的現象,即在本次國家報告僅詳細說明推

性運動會,應可說明舉辦過程對於推動無

動住宅無障礙設施之實施計畫、績效和未

障礙之努力與成果,而有助於國際上了解

來發展,並未提及其他類型建築物無障礙

臺灣之發展現況。

設施之推動情形。德國也是很早即公告無 障礙設施細部設計標準的國家(黃耀榮, 民 87),是否在前次國家報告已具體說明

參、各國推動「建築無障礙」之 發展現況

其他類型建築物之無障礙設施推動情形, 亦有待查證。然而由本次德國國家報告呈

依據各國最近所提出之國家報告,其

現,德國非常重視身心障礙者權利公約第

推動建築物無障礙設施之過程在制定政

19 條「自立生活與融合社區」,其體認所

策、實施計畫、現行績效和未來發展等方

有身心障礙者應享有於社區中生活之平等

面比較分析如表 1。有關各國國家報告之

權利以及與其他人同等之選擇,並應採取

特色與盲點以及臺灣應面對之發展課題則

有效及適當之措施,以促進身心障礙者充

分別分析說明如下:

分享有該等權利以及充分融合及參與社 區。

一、國家報告之特色與盲點

由於德國高度重視身心障礙者有機會

由各國發展現況比較,可發現英國並

在與其他人平等基礎上選擇居所,不被強

未在國家報告中有提及任何建築物無障礙

迫在特定之居住安排中生活,因此積極落

之實施計畫或績效,僅在推動「無障礙」

實身心障礙者回歸社會主流之國際共識。

之基本精神表示 2012 年舉辦奧林匹克運

德國幾乎全方位推動居住環境無障礙,由

動會和帕拉林匹克運動會達到完全無障礙

舊有自宅無障礙設施改善、社會住宅無障

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

礙化、福利機構符合無障礙以至於推動居

二、臺灣應面對之發展課題

住社區無障礙,甚至未來要幫身心障礙者 在自宅創造協助式居住環境,而聯邦政府

臺灣在「建築無障礙」之推動已有 28

對建築師將進行基本和長遠的無障礙環境

年的歷程,雖然歷經專業人力缺乏、建築

設計訓練。似乎德國全力推動住宅無障礙

技術規範不完備、改善對策不了解等專業

與居住社區無障礙,亦和訴求高齡者、身

性基礎薄弱,以及建設經費有限、全民缺

心障礙者「在地老化」息息相關,由於德

乏共識等相關性支持極為困難之階段,但

國高齡化的社會發展趨勢類似於臺灣之發

目前各地方政府無障礙環境推動措施已步

展現象,顯然德國已從最根本的居家環境

上軌道,中央營建主管機關也具體公布新

著手而提前全面因應高齡社會所面臨的長

的設計規範,顯示臺灣在無障礙環境的推

期照護需求之挑戰,其中居家照顧將扮演

動已逐漸成熟(黃耀榮,民 98) 。由國家

著最重要的角色,然而臺灣此刻已然面臨

報告可看到身心障礙者、高齡者之居家住

了此項困境,就是臺灣的居家環境將嚴峻

宅可補助改善無障礙環境,無障礙校園專

挑戰臺灣長照政策落實之可行性,德國之

案計畫則協助各級學校改善無障礙設施,

努力與遠見實屬他山之石,足可攻錯!

職務再設計服務之實施計畫補助雇主改善

至於韓國,係屬於近 15 年來才致力於

職場工作環境,護理之家、老人福利機構

推動無障礙環境之國家,在制定政策、實

與身心障礙福利機構列入無障礙設施評鑑

施計畫均比臺灣晚了將近 10 年,然而依其

指標,並設置符合輪椅者、視障者使用之

國家報告顯示到 2008 年為止,韓國在公寓

自動提款機,提供無障礙之金融友善環

住宅、公共建築和公園符合無障礙設施之

境,甚至在森林遊樂區、休閒農場規劃建

比率分別為 59.7%、69.1%和 57.9%;並已

置無障礙旅遊活動與無障礙休憩設施,臺

針對鄉村地區之身心障礙者住房進行改

灣的無障礙生活環境推動已廣泛涉及身心

造,以及改善農業和渔業社區之無障礙設

障礙者生活歷程之就養、就學、就業以及

施,顯示城鄉地區均全面推動無障礙環

休閒育樂之場域。

境。然而在韓國有幾近 60%的公寓住宅符

中央營建主管機關公告在 2012 年以

合無障礙設施,的確需深入探討其無障礙

後新建、增建之公共與非公共建築物均需

設施的建置標準與適用範圍,係指公寓住

設置無障礙設施,而 2015 年以後新建公共

宅的公共設施抑或涵蓋住宅內部空間?公

建築物及活動場所未符合無障礙設施規定

寓住宅係指新建住宅抑或涵蓋舊有住宅?

者不得核發建造執照,並針對戶外活動場

對於新建住宅、舊有住宅之公共設施與住

所與公園綠地公告無障礙設施設備設計標

宅內部空間均符合無障礙設施之比率高達

準。雖然臺灣的無障礙設施設計規範比韓

60%,在歐美國家亦屬艱難工作。

國的規範具體而微,然而內政部於 101 年 通過新建住宅應符合無障礙,卻只針對公

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


黃耀榮

由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無障礙之方向與對策

共設施的部分(如公共電梯、樓梯、走廊

等八大類別,並在近幾年陸續增加寺廟、

通道、大門口等) ,並未包含住宅內部。無

教堂、便利商店、餐廳、飲食店、飲料店

障礙設施未能落實至住宅內部,許多住家

等公共場所為無障礙設施之適用範圍。在

最終僅能靠著社會福利補助措施進行些微

各類公共場所中,和身心障礙者或失能者

修繕,對於無障礙設施問題的克服相當有

日常生活之就養、就醫及休閒育樂密切相

限。同時假如住宅政策不能逐步落實住宅

關者包含有車站(公路、鐵路、捷運) 、市

內部符合無障礙環境,勢必形成剛完成之

場(含超級市場、零售市場、攤販市場)、

新住宅卻申請居家無障礙設施改善給付之

餐廳、飲食店、飲料店、銀行、郵局、電

現象,亦即建築投資業應肩負之建設責任

信局、便利商店、公共廁所、醫院、衛生

將由長期照護負擔。此外,建築技術規則

所(社區健康中心) 、社區活動中心、文康

規定 6 層樓以上集合住宅才需要無障礙環

中心、寺廟、教堂等公共建築物,但目前

境,民國 76 年至 80 年期間都會區興建許

此等公共建築物多數不符合無障礙,並沒

多 5 層樓公寓均缺乏電梯,此等舊有 5 層

有機會落實身心障礙者權利公約第 19 條

樓公寓受限於建管法令或建物安全因素普

「自立生活與融合社區」之精神而讓身心

遍不易增設電梯,係過去讓長照 10 年計畫

障礙者享有於社區中生活之平等權利,以

推動造成事倍功半的重要影響因素,因此

及為大眾提供之社區服務及設施,亦可由

政策不應以 6 層樓以上之住宅在既有建築

身心障礙者平等使用(林萬億等,民

技術規則已有設置電梯的規定,來看待 6

103)。尤其是醫療設施在此次國家報告中

層樓以上住宅才需要全面實施無障礙設

並未具體提供無障礙環境推動之實施計畫

施,應該考量的是 2 層樓以上的住宅也需

和現行績效,第 9 條「無障礙」強調確保

擁有無障礙環境,因為必須克服垂直通行

身心障礙者無障礙地進出實質環境,各類

障礙。

服務設施中又以學校、住宅、醫療設施及 工作場所為基本要求,顯示就醫場域之無

雖然臺灣為了落實身心障礙者能夠在

障礙將是優先推動重點。

社區生活及照護,對於居家環境以外之公 共場所已逐步推動無障礙環境,以利於身

此外 CRPD 第 11 條「危險情況與人道

心障礙者能夠在自己的生活社區就養、就

緊急情況」亦和「建築無障礙」密切相關

醫及休閒育樂。2008 年 7 月 1 日中央營建

,CRPD 強調必須確保在危難情況下,包

主管機關正式公告實施新的「無障礙設施

括在發生武裝衝突、人道主義緊急情況或

設計規範」 ,同時在建築技術規則第 10 章

自然災害時,身心障礙者能獲得保護和安

更具體的界定公共建築物適用無障礙設施

全。然而發生災害時,身心障礙者是否具

的類別,將其歸類為公共集會類、商業類、

有逃生機制取決於該場域是否具有無障礙

休閒與文教類、宗教與殯葬類、衛生福利

通路?當身心障礙者無法使用安全梯之垂

類、辦公與服務類、住宿類、危險物品類

直系統逃生時,該場域是否提供等待救援

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

空間以利於身心障礙者可以安全的等待救

無發生武裝衝突的疑慮,對於自然災害(

援?各國國家報告有關「無障礙」部分均

如地震)所衍生的火災,臺灣如何人道緊

未提出相關說明,然而在「危險情況與人

急救援而讓身心障礙者可以獲得保護和安

道緊急情況」的部分,歐美國家普遍著重

全,卻是應嚴肅面對的課題。

於戰爭狀況如何人道救援,臺灣現階段較

表1

各國推動「建築無障礙」之發展現況比較表 國別

項目

韓 國

臺 灣

制定政策 依據平等法, 依據身心障礙者 1.依據建築架構法,各 1.身心障礙者權益保障 訂定英國無障 機會平等法,新 州和地方政府要確認

法規定各目的事業主

礙設施標準, 的民間建築和政 建築物符合無障礙。

管機關應負責所轄建

確保更多的人 府的建築物都應 2.身心障礙者、高齡者 築物之無障礙設施推 可以通達建築 符合無障礙設施 和孕婦促進法規定在

動。

物以及使用建 。

建築物、住宅、學校 2.建築技術規則 2012

築物和其設備

、醫療設施和工作場

年公告新建、增建之

所應符合無障礙設施

公共與非公共建築物

均需設置無障礙設施 。

1.改善自用住宅 1.中央行政和地方政府 1.2015 年公告新建公共

實施計畫

之無障礙設施

每年進行一次檢查, 建築物及活動場所未

,改善重點如

每五年展開一次全面 符合無障礙設施規定

電梯、浴廁間

调查。

者不得核發建造執照

、門和住宅內 2.基於身心障礙者、高 。 部空間。

齡者和孕婦促進法, 2.2015 年頒布「內政部

2.推動符合無障 推動國家無障礙設施 主管活動場所無障礙 礙設施之社會 促進五年計畫。

設施設備設計標準」

住宅。

擴大至戶外活動場所

3.推動老人福利

與公園綠地。

機構、護理之

3.推動無障礙校園專案

家符合無障礙

計畫,協助各級學校

設施。

改善無障礙設施,並

4.地方政府推動

將無障礙環境納入學 校評鑑項目。

鄉鎮改造計畫

4.2009 年訂定「推動身

,進行居住社 社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


黃耀榮

由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無障礙之方向與對策

區無障礙環境

心障礙者職務再設計

設計。

服務實施計畫」補助 雇主改善職場工作環 境以排除職場障礙。 5.訂定居家住宅無障礙 設施補助辦法,協助 身心障礙者、高齡者 改善居家無障礙環境 。2008 年公告「6 層 樓以上集合住宅、5 層樓以下 50 戶以上集 合住宅」之公共設施 應符合無障礙設施。 6.在護理之家、老人福 利機構、身心障礙福 利機構之評鑑基準列 入無障礙設施相關評 鑑指標。 7.設置符合輪椅者使用 之無障礙 ATM 及符 合視障者使用之語音 ATM,提供無障礙之 金融友善環境。

1.2009-2011

現行績效

年 1.2008 年為止,公寓住 1.既有公共建築物無障

提供 80-100 百 宅、公共建築和公園

礙設施改善,完成之

萬歐元改善自 符合無障礙設施之比

比例為 51%。

用住宅之無障 率 分 別 為 59.7% 、 2.2013-2016 年編列 3 億 礙設施。

69.1%和 57.9%。

6,603 萬元補助騎樓

2.2007-2013 年 2.2009 年提供 19 億韓

整平,優先改善商圈

每 年 提 供 元援助「鄉村地區身

街廓、公共交通轉運

518.2 百 萬 歐 心障礙者住房改造工

點或社區通學道路。

元推動社會住 程」 ,以及改善農業和 3.2012-2015 年編列新 宅符合無障礙 渔業社區之無障礙設

臺幣 9.6 億元專款,

環境。

協助各級學校改善無

施。

3.完成 20 個示範 社區發展季刊

157 期

障礙校園環境。 187

中華民國 106 年 3 月


專題論述

性計畫進行既

4.2012 年起設置符合輪

有住宅之居住

椅者使用之 ATM 機

環境如何解決

型已達全體 ATM 之

障礙問題。

60%。

1.幫身心障礙者 第 三 階 段 五 年 計 畫 ( 1.依無障礙設施規定持

未來發展

在自宅創造協 2010-2014 年)在公寓

續修訂醫療設施與照

助式居住環境 住宅、公共建築和公園

護(顧)機構之設置

之可能性。

符合無障礙設施之比

2.依據戰爭傷害 率提高至 88%。

標準。 2.規定零售市場應依無

救助法,有嚴

障礙設施法規建置,

重健康傷害者

2016 年至 2020 年之

可申請基金改

輔導計畫將無障礙設

善自己的公寓

施建置列為「優良市

或住宅符合無

集」評核項目。 3.辦理職訓場地無障礙

障礙。 3.聯邦政府對建

設施改善,藉由職務

築師進行基本

再設計以排除身心障

和長遠的無障

礙者之參訓障礙。

礙環境設計訓 練。 資料來源:引用英國、德國、韓國及臺灣之國家報告,經本文整理。

肆、各國推動「資訊通訊無障礙」 之發展現況

子商務無障礙計畫,修正電子通訊網路與 架構,提供相關設備和軟體以確保上網無 障礙,也特別針對輕、中度學習障礙年輕

依據各國國家報告,資訊通訊無障礙

人發展互動式數位媒體教材以協助其了解

之推動過程有關制定政策、實施計畫、現

道路安全,在火車上運用視聽覺技術改善

行績效和未來發展等分析詳如表 2。對於

旅遊資訊更新,但並未說明現行績效與未

各國國家報告之特色與盲點以及臺灣應面

來發展,是否在前次國家報告已具體說明

對之發展課題,分別說明如下:

並達到目標,則有待查證。 德國在資訊通訊無障礙方面強調遵循

一、國家報告之特色與盲點

目前的國際無障礙網頁指引,並對語言障

英國國家報告在資訊通訊無障礙方面

礙、聽覺障礙者、學習和心智障礙者有更

已有全面性政策制定之說明,包含推動電

多的溝通輔助,例如提供手語翻譯和書寫

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


黃耀榮

由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無障礙之方向與對策

翻譯的服務、115 熱線電話服務、發展手

頁內容無障礙指引 2.0」 、 「各級政府機關學

語替身計畫,以及為學習和心智障礙者出

校網站無障礙化認證標章核發辦法」 ,並制

版簡易語言及資訊的教課書,並在未來讓

定「無障礙資訊與通訊科技指引之通則」。

身心障礙者可和企業界談判,範圍由無障

固網電信業者提供視、聽障專用電話機、

礙產品、服務到網路通訊而達到個人設施

電訊轉接服務、傳真專用號碼等電信服

設備之無障礙。然而卻未在國家報告提及

務,財稅單位提供視障者輔助工具及申報

視覺障礙者資訊通訊無障礙之相關措施,

軟體語音播放功能以方便網路報稅,尤其

似乎語言障礙、聽覺障礙者是本階段主要

電信業發展「災防告警細胞廣播訊息服

的輔導協助對象,是否在前次國家報告已

務」 ,讓身心障礙者接獲災害防救訊息時,

具體說明視覺障礙者資訊通訊無障礙之發

手機或終端設備需發出特殊告警聲響與振

展並已達到目標,則有待查證。

動以便識別,更是其他國家未提及之特別 措施。

韓國國家報告在資訊通訊無障礙之政 策制定說明已具體規範適用對象為企業和

未來將推動「行動版應用程式(APP)

公共機關,適用範圍為電子和非電子信

無障礙網頁技術規範」 ,同步聽打服務納入

息,而便利措施包含字幕、手語、盲文、

地方政府服務項目,透過簡訊文字求助訊

助聽器、屏幕閱讀器和語音服務等,廣泛

息可發送 113 保護專線有 24 小時專人即時

涵蓋語言障礙、聽覺障礙、視覺障礙者,

服務,要求私立機構網站具有無障礙認

是否包含學習和心智障礙者則有待查證。

證,並將於 2016-2018 年制定 10 種與無障

初期推動計畫以提供友善金融服務為主,

礙資訊與通信技術相關之國家標準,其發

如身心障礙者可使用之自動提款機,建立

展目標比其他三個國家更具前瞻性。然而

無障礙網站可查詢金融商品。相較之下,

臺灣在協助語言障礙、聽覺障礙、視覺障

臺灣在資訊通訊無障礙之發展比韓國更具

礙者之外,未來亦可增加考量如何提供學

多元化。

習和心智障礙者更簡易的語言與資訊以有 助於其理解訊息及輔助溝通,因此科技部

二、臺灣應面對之發展課題

除了研發輔助看、聽、閱讀、書寫等溝通

臺灣幾乎在近 5 年來才開始推動資訊

輔具之外(無障礙電子圖書閱讀系統、盲

通訊之無障礙,但發展面向多元而相關政

用物品辨識系統等) ,亦可增加學習和心智

府部會都投入推動工作,並不落後於歐美

障礙者之教材與溝通輔助系統之發展。

國家,實為難能可貴。政策上已公告「網

社區發展季刊

157 期

189

中華民國 106 年 3 月


專題論述

表2

各國推動「資訊通訊無障礙」之發展現況比較表 國別

項目

韓 國

臺 灣

制定政策 設立論壇發 1.遵循目前的國際 1.法令規定企業 1.發表「網頁內容無障礙指引 展及推動電 無障礙網頁指引 和公共機關方 2.0」 ,修訂「各級政府機關學 子商務無障 ,確保身心障礙 便身障者獲取 校網站無障礙化認證標章核 礙計畫。修 者網路無障礙。

和使用電子和 發辦法」。

正電子通訊 2.有語言障礙和聽 非電子信息。 2.制定「無障礙資訊與通訊科技 網路與架構 覺障礙者有權力 2.便利措施包括

指引之通則」國家標準。

,提供相關 獲得手語翻譯與 字幕、手語、 設備和軟體 其他溝通輔助。

盲文、助聽器

以確保上網 3.學習和心智障礙 、屏幕閱讀器 無障礙。

者的無障礙要受 和語音服務。 到全面保障。

實施計畫 1.發展互動 1.建置一套永久性 銀行投資 1,015 1.推動「災防告警細胞廣播訊息 式數位媒 協助語言障礙者 億 韓 元 , 增 裝

服務」,身心障礙者接獲災害

體教材給 和聽覺障礙者能 5,000 臺自動提

防救訊息時,手機或終端設備

輕、中度 使用之通訊系統 款機。

須發出特殊告警聲響與振動

學習障礙 。

以便識別,並已將其列為產品

年輕人了 2.提供手語翻譯和

檢測項目,產品通過檢測前不

解道路安 書寫翻譯的服務

得上市。 2.固網電信業者提供視、聽障專

全。

2.火車上運 3.提供 115 熱線電

用電話機之供租或銷售,聽、

用視聽覺

話可以讓聽覺障

語障者之電訊轉接服務;設置

技術改善

礙者透過德語手

傳真專用號碼供聽語障者洽

旅遊資訊

語視覺系統來克

辦各項電信服務。

更新。

服語言溝通障礙

3.「無障礙農遊資訊網」篩選出

設有無障礙設施之場域,以供

4.編撰符合學習和

身心障礙者旅遊資訊查詢。

心智障礙者需要

4.提供視障者輔助工具及申報

的簡易語言資訊

軟體語音播放功能,方便網路

和出版簡易語言

報稅。

的教課書。 現行績效 社區發展季刊

1.聯邦政府已透過 已 為 身 障 者 安 1.目前取得無障礙標章之各級 157 期

190

中華民國 106 年 3 月


黃耀榮

由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無障礙之方向與對策

一系列研究計畫 裝 1,104 臺自動

政府機關與學校網站約佔總

去改善全聾或重 提款機。

數 70.3%。

聽者之社會參與

2.2011-2014 年編列資通訊無障

,並在 2011 年發

礙研發經費 6,789 萬元,研發

展手語替身計畫

輔助看、聽、閱讀、書寫等溝

通輔具,例如:無障礙電子圖

2.115 熱線電話已

書閱讀系統、盲用物品辨識系

和聯邦政府的勞

統等。

動與社會事務部 以及內政部建立 連線,並由全國 聽障協會加入這 項服務工作。 未來發展

1.讓身心障礙者可 銀 行 在 未 來 三 1.持續研擬「行動版應用程式( 和企業界談判, 年花費 215 億韓

APP)無障礙網頁技術規範」

範圍由無障礙產 元,建立無障礙

品與服務到網路 網 站 可 讓 身 障 2.將同步聽打服務納入地方政 通訊發表而達到 者 查 詢 金 融 商 個人設施設備之 品。

府服務項目。 3.可透過簡訊文字將求助訊息

無障礙設計。

發送予 113 保護專線,即由專

2.觀光客的旅館、

人提供 24 小時即時諮詢、通

餐廳、酒吧列冊

報及轉介服務。 4.要求私立機構網站具有無障

及評估無障礙服 務。

礙認證,以保障身心障礙者資 訊取得無障礙。 5.2016-2018 年制定 10 種與無 障礙資訊與通信技術相關之 國家標準。

資料來源:引用英國、德國、韓國及臺灣之國家報告,經本文整理

較具體之說明;相較於建築、資訊通訊之

伍、各國推動「交通無障礙」之 發展現況

無障礙,各國在交通無障礙之推動顯然是 比較困難的部分。有關制定政策、實施計

交通無障礙之推動在德國、韓國之國

畫、現行績效和未來發展等分析詳如表 3

家報告僅有簡要陳述,英國和臺灣則有比

。國家報告之特色與盲點以及臺灣應面對

社區發展季刊

157 期

191

中華民國 106 年 3 月


專題論述

開始,卻進展有限。然而在近年來由於訂

之發展課題,分別說明如下:

定「大眾運輸工具無障礙設施設置辦法」

一、國家報告之特色與盲點

後,開始補助公路及市區客運業者購置低

德國僅說明採用歐盟規範確保身障者

地板公車及無障礙大客車,國道客運亦提

可以很容易在德國及歐盟使用航空、鐵

供無障礙車輛及補助無障礙計程車。至

路、船舶和公共運輸,並無其他實施計畫、

2015 年全國市區客運低地板公車比例已

現行績效和未來發展之說明,是否在前次

大幅提高逾 46%,並有 47%火車站設置無

國家報告已具體說明並已達到目標,則有

障礙電梯,以及完成第一階段車廂月臺齊

待查證。韓國在政策上強調訂定「交通弱

平化作業,至 2021 年將完成火車站之無障

勢群體移動便利增進法」以方便交通弱勢

礙電梯設置,車廂、月臺齊平化 98.57%,

群體出入和使用,實施範圍包含道路、公

船舶法也將加強船舶無障礙設施訂定,顯

園、乘客設施、交通工具,但具體績效僅

現「交通無障礙」之政策已全面推動,相

有 22 條道路符合無障礙,顯示其「交通無

較於其他國家,臺灣在「交通無障礙」之

障礙」之發展剛在起步階段。在英國方面,

推動已有長足進展。然而在國家報告中卻

英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭、威爾斯各政

未呈現機場之無障礙推動計畫與績效,基

府均成立交通無障礙委員會,隨時提供交

本上臺灣機場為數甚少,而機場係國家門

通無障礙資訊和忠告給政府,所有的單層

戶又關係國際觀光旅遊者之便利性,促進

巴士和雙層巴士、火車在 2020 年將完成無

機場之無障礙勢在必行。

障礙改善,機場也在 2006 年符合無障礙通

「交通無障礙」涉及道路部分,中央

行條件,含登機、下機和轉機,已出版身

營建主管機關已在「市區道路及附屬工程

障者搭機規範,但火車站建設電梯和空橋

設計規範」訂定無障礙設施設計規定,並

以符合無障礙環境則是目前及未來改善的

針對視障者需求訂有引導設施規定。每年

重點,顯然相較於車站之場站設施投入大

辦理「市區道路人行環境無障礙考評」,

量經費改善無障礙,交通工具改善無障礙

2012 年已試辦 17 處市區人行道路緣斜坡

則較為容易,因此英國亦採取先交通工具

設置視障者警示設施,顯然已因應肢體障

而後場站設施之無障礙改善策略。

礙、視覺障礙等通行能力有障礙者訂定相 關無障礙設施設計規範,並陸續進行既有

二、臺灣應面對之發展課題

市區道路人行環境改善計畫,其將有助於

臺灣推動「交通無障礙」之年代甚早,

肢體障礙者、視覺障礙者之社區生活活動。

亦即在推動「建築無障礙」之階段即同步

社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


黃耀榮

表3

由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無障礙之方向與對策

各國推動「交通無障礙」之發展現況比較表 國別

英 國

項目

德 國

韓 國

臺 灣

制定政策 英格蘭、蘇格蘭、北愛 採用歐盟規 訂定交通弱勢 1.訂定「大眾運輸工具無障礙 爾蘭、威爾斯均成立交 範確保身障 群體移動便利

設施設置辦法」,規定設置

通無障礙委員會隨時 者可以很容 增進法,進行

輔助上下交通工具及乘坐

提供交通無障礙資訊 易在德國及 建設應以方便

交通工具之無障礙設施。

和忠告給政府。

實施計畫 1.2000 年公共汽車開

歐盟使用航 身障者之交通 2.「市區道路及附屬工程設計 空、鐵路、 弱勢群體出入

規範」訂定無障礙設施,並

船舶和公共 和使用。

針對視障者需求訂有引導

運輸。

設施規定。 道路、公園、 1.2010 年起補助公路及市區

始進行無障礙改善。

乘客設施、交

客運業者購置低地板公車

2. 所 有 的 單 層 巴 士 和

通工具、城市

及通用無障礙大客車。

雙層巴士在 2020 年

等推行無障礙 2.2014 年度起補助國道客運

完成無障礙改善。

生活環境認證

路線車輛汰舊換新,其中無

制度。

障礙車輛不得低於 1/8。

3.至 2020 年所有火車

3.2013 年公路公共運輸提升

均需符合無障礙標 準。

計畫補助無障礙計程車。

3.1998-2020 年 投 入

4.每年辦理「市區道路人行環

370 百萬英鎊進行火

境無障礙考評」。

車站無障礙改善。 現行績效 1.遵守歐盟規定,機場

通過此類認證 1.至 2015 年全國市區客運低

在 2006 年符合無障

的道路数量共

地板公車比例已大幅提高

礙通行條件,含登機

計 22 個。

逾 46%。

、下機和轉機,已出

2.至 2015 年已有 47%臺灣鐵

版身障者搭機規範。

路局運客站設置無障礙電

2.已改善 148 個火車站

梯,並已完成第一階段車廂 月臺齊平化作業。

使用電梯和空橋,超 過 1,000 個火車站已

3.2012 年試辦 17 處市區人行

開始進行改善工程。

道路緣斜坡設置視障者警

3.鐵路網超過 6,600 輛

示設施。

新火車符合無障礙 標準。 社區發展季刊

157 期

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專題論述

1.於 2021 年完成火車站之無

未來發展

障礙電梯設置,車廂、月臺 齊平化第二階段改善作業 ,涵蓋服務旅客總數達 98.57%。 2.為加強船舶無障礙設施設 置,針對新造客船,目前正 研議對船上無障礙設備及 設施,並納入船舶法。 資料來源:引用英國、德國、韓國及臺灣之國家報告,經本文整理

生活與融合社區」之精神讓身心障礙者可

陸、臺灣未來推動 CRPD「無障 礙」目標之發展對策

以平等使用為大眾提供之社區服務及設 施。因此,第一級、第二級生活圈之場所 設施應列為優先推動之對象(衛生福利

針對前述有關「建築無障礙」 、 「資訊

部,民 104a)。

通訊無障礙」和「交通無障礙」之發展現 況探討,臺灣未來推動 CRPD「無障礙」

身心障礙者在社區生活中所要面臨的 就養、就學、就業、就醫之需求,將涉及

目標之發展對策將分別論述如下:

市場、餐廳、銀行、郵局、便利商店、社

一、依生活圈推動無障礙生活環境

區活動中心、社區公園、公共廁所、國民

無障礙環境推動所涉及之場所類別與

中、小學特教班、就業輔導站、衛生所、

數量極其廣泛,在營建政策之推動過程應

診所等公共場所,這些場所係身心障礙者

充分結合其他國家政策推動而考量其必要

日常生活中使用較頻繁的場域,應是無障

性與策略性,讓有限建設經費與資源做最

礙環境首先推動的重點,並非針對國家公

好的運用,因此落實無障礙生活環境應依

園等偏遠的旅遊環境,以免事倍功半。未

身心障礙者日常生活使用密切程度來界定

來在各年度之縣市無障礙環境推動績效考

推動之優先次序。各類住宅屬於身心障礙

核時,理應首先著重於影響身心障礙者社

者第一級生活圈,係每天生活均使用之場

區生活較多之相關場所,以落實身心障礙

域,應符合權利公約第 19 條「自立生活與

者居家照顧及社區生活之需求。

融合社區」之精神讓身心障礙者有機會在

二、發展無障礙住宅實現在地老化

與其他人平等基礎上選擇居所。社區生活 相關服務設施與活動場所屬於身心障礙者

身心障礙者居家照顧與回歸社區生活

第二級生活圈,係日常生活密集使用和活

之主張係國際潮流,而長照 2.0 政策的核

動之場域,應符合權利公約第 19 條「自立

心精神也是在落實「在地老化」 。欲實現身

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黃耀榮

由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無障礙之方向與對策

景(衛生福利部,民 105)。

心障礙者自立生活及社區融合之理念,首 先就應面對居住環境是否能夠讓其方便、 安全的居住,其中最密切相關的就是每天

三、福利、醫療機構落實無障礙環境

生活的住家;同樣地,臺灣人口老化問題

身心障礙福利機構、老人福利機構、

亦將嚴峻挑戰臺灣未來的住宅是否有機會

護理之家均屬於障礙者使用頻率極高、使

實現高齡者「在地老化」的訴求。許多國

用人數眾多之「障礙者專用建築物」 ,而醫

家已在建築法規中規定住宅在興建之初即

療機構則屬於身心障礙日常生活就醫之場

應考量無障礙設施,無論是身心障礙者或

所,現行機構設置標準普遍未能符合建築

是一般人居住,都可落實真正在地老化,

技術規則之「無障礙設施設計規範」 ,同時

美國有些州政府嚴格執行住宅應符合無障

機構評鑑過程亦未能完全落實無障礙設施

礙設施,對於這些具備無障礙設施的住

評鑑;尤其是醫療機構在符合無障礙環境

宅,只要社區支持性方案進入住家服務,

之發展現況,不論是機構設置標準、機構

居住者就有機會在地老化而不用去機構接

評鑑指標或是推動計畫、現行績效在國家

受照顧,形成所謂的「社區支持性住宅」

報告中均未具體提供,其亟待衛生福利主

(衛生福利部,民 104b) 。

管機關加強督導。

內政部 103 年建築技術規則公告「為

對於庇護工場、就業輔導站及職業訓

便利行動不便者進出及使用建築物,新建

練場所等環境屬於身心障礙者日常生活使

或增建建築物,應依本章規定設置無障礙

用頻度很高或是密切相關之場域,其舊有

設施。但供住宅使用之公寓大廈專有及約

建築物宜具體列入建築技術規則無障礙設

定專用部分,獨棟或連棟住宅且第二層以

施適用場所類別,如同近幾年新列入建築

上僅供住宅使用者等不在此限。未來臺灣

技術規則無障礙設施適用場所之便利商

要落實「在地老化」顯然應儘速針對新建

店、宗教活動場、小吃店、飲料店等,而

和增建之住宅取消「…專有及約定專用部

能讓庇護工場、就業輔導站及職業訓練場

分….不在此限…」之規定,以利新建住宅

所有效落實無障礙環境,以符合身心障礙

在興建時即在住宅內部建構無障礙環境,

者日常生活之工作場所需求(衛生福利

除原規定住宅之公共設施應符合無障礙設

部,民 104b)。

施之外,並且不分住宅類型。同樣地,在

四、身障者危難應有特殊安全救援

住宅法第 38 條授權訂定無障礙住宅設計 基準及獎勵辦法以及即將推動之「無障礙

針對 CRPD 第 11 條「危險情況與人道

住宅單位標章或無障礙住宅建築標章」 ,其

緊急情況」 ,臺灣如何在面臨災害時,可以

認定的無障礙內容亦應涵蓋公共設施和住

提供人道緊急救援而讓身心障礙者獲得保

宅的內部空間,以利於真正落實無障礙而

護和安全。不容置疑地,身心障礙者之安

可讓居住者有機會實現「在地老化」之願

全防範與避難逃生能力均遠低於一般人,

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

甚至於並不具有自主性行動能力(包含使 用輔具者或臥床者) ,在火災第一時間並無

五、加強視障、聽障、智障輔助規範

法經由垂直逃生系統使用安全梯離開災害

民國 77 年建築技術規則所公告的第

現場,國際上均主張水平逃生而在最短時

10 章供行動不便者使用之設施設備只有

間內能輸送到該樓層的安全空間「等待救

11 條規定,97 年 7 月公告的無障礙設施設

援」 (Joint Commission on the Accreditation

計規範已有 200 多項條文,以至於國人以

of Healthcare Organizations, 2009) 。因應身

為臺灣的無障礙環境設計技術已臻完備。

心障礙者行動能力與環境認知之障礙,過

事實上,97 年的無障礙設施設計規範係翻

去的研究文獻強調其避難逃生應考量「絕

譯 自 美 國 「 Providing Accessibility and

對安全性」 ,「絕對安全性」係指身心障礙

Usability for Physically Handicapped Peo-

者不具有自主性行動能力,其生命安全必

ple」 (註 2) ,係以肢體障礙者為主,因此

須仰賴他人協助或保護,因此在第一時間

涉及視覺障礙者與聽覺障礙者所需要的無

就應採取絕對安全的措施,迅速將其輸送

障礙環境設計規定甚少。然而國內人行道

到安全的空間等待救援才能具有逃生機

系統不論是在路段或是路口均已建立視覺

制,而其輸送路徑應符合無障礙路徑。

障礙者引導設施設計規範,並已逐步落實

現有公共場所之使用者均具有自主行

在各縣市人行步道,讓視覺障礙者將有機

動能力,可以依照火勢蔓延或災害狀況,

會走出家門,因此公共建築物針對視覺障

自行判定及採取自救行動,因此現行建

礙者與聽覺障礙者無障礙設施之設計技術

管、消防系統以「相對安全性」之觀念來

發展的確有待加強。

規劃避難逃生系統,提供安全梯讓避難者

雖然目前國內部分公共場所,例如表

可以自行使用垂直逃生系統離開災害現

演廳或劇場因應身心障礙團體之要求已開

場。基於身心障礙者避難逃生之需求特

始提供聽覺障礙者輔助系統,然而在先進

性,美國於 1993 年開始將其避難逃生的特

國家對於聽覺障礙之無障礙設施,除了規

殊系統納入建築技術規範(UBC)中,而

定公共場所應提供聽覺障礙者可使用之書

國際建築研究聯盟(CIB)於 1994 年亦召

寫傳真機和放大音量或增加頻率之電話機

開國際性研討會針對身心障礙者或失能者

之外,觀眾席位數量應留設聽覺障礙者席

之避難逃生系統要求應建構雙向逃生路徑

位(可以使用助聽設備)以及可租借助聽

(有兩個以上逃生出口)與等待救援空

器,並為配合助聽器接收頻率,已將聽覺

間,逃生路徑端點之等待救援空間應設置

障礙者之席位配置於適當區域(黃耀榮,

避難器具,並且逃生路徑周邊應為防火材

民 87),就不會如同國內依售票之便利性

料,逃生路徑亦需符合無障礙路徑

而限制其席位於表演廳或劇場之特定座位

(National Council on Aging, 1990; JCAHO,

或區域,導致接收頻率不良。此外,身心

2009; 吳肖琪等,民 99) 。

障礙團體亦反應需明確規範電視轉播提供

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


黃耀榮

由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無障礙之方向與對策

手語翻譯之相關事項(如手語翻譯員位

視重點

置、轉播畫面等)以利於輔助聽覺障礙者

在未來推動 CRPD「無障礙」目標之

之資訊溝通均是未來急需辦理之事項(衛

發展對策中,對於依生活圈系統來依序推

生福利部,民 104c)。至於歐洲國家相當

動無障礙生活環境,落實無障礙住宅以符

重視學習障礙者和心智障礙者之教材與溝

合「在地老化」訴求,福利機構、醫療機

通輔助系統發展,臺灣可考量研發公共場

構應確實符合無障礙環境,保障身心障礙

所之標示符號或訊息能夠簡單易懂,讓學

者緊急危難應有特殊安全救援,加強訂定

習障礙者和心智障礙者容易理解,將有助

視障、聽障、智能障礙者相關輔助規範,

於身心障礙者社區生活之日常活動。

推動全民教育而提供大專院校通識課程等 事項,目前僅有少數列入國家報告之發展

六、大專院校通識課程推動全民教育

方向,未來仍宜視發展進程而逐步列入,

依據 CRPD 施行法第 6 條之規定,各

並列為現行法令優先檢視清單,以有效推

政府機關應加強公約之宣導及教育訓練。

動「無障礙」目標而符合 CRPD 之精神。

因此在推動全民教育之初,教育部應可率 教育,以促進大學生對於身心障礙者之瞭

二、國家報告宜具體說明無法落實原 因與罰則

解而能建立同理心與互助精神,尤其是過

CRPD 要求對於不遵守無障礙的技術

去教育部在大專院校推動生命教育的通識

標準和準則之制裁情況,以及通過現金處

課程已累積豐富的經驗,未來也應鼓勵大

罰手段獲得的資金有無被用於支援無障礙

專院校在通識課程開設無障礙環境課程,

行動等說明,在目前國家報告之撰寫並未

尤其是有建築、室內設計、空間設計、老

具體說明,將是未來需再努力的課題。

先針對年輕一代的大專院校學生進行通識

人照顧服務、長期照護、特殊教育等相關

三、公營和私營部門宜共同致力於無 障礙推動

系所之學校應優先開設無障礙環境課程, 以加強大專院校學生具備無障礙觀念而有 利於普及全民社會。

對於無法推動或落實之原因敘明以及 相關強制性罰則制定係 CRPD 國家報告之 要求,國內目前對於未執行無障礙設施已

柒、結論與建議

有具體罰則與法源,但查明和消除阻礙實 綜合以上論述,本文有下列三項結論

現無障礙的因素(包括公營和私營部門內

與建議,以提供後續 CRPD 推動及因應國

部存在的障礙) ,以及已有明確目標和最後

家報告撰寫之參考:

期限的國家無障礙計畫無法推動或落實之 原因,均是後續下一階段之國家報告將面

一、發展對策宜列為現行法令優先檢 社區發展季刊

157 期

對的問題。 197

中華民國 106 年 3 月


專題論述

(本文作者為馬偕醫學院長期照護研究所

關鍵詞:身心障礙者權利公約、無障礙、

教授)

註

推動現況、發展對策

註 1:各國國家報告之引用係以去年臺灣撰寫 CRPD 國家報告時所參酌之英國、德國、 韓國之國家報告為比較對象。 註 2: 「Providing Accessibility and Usability for Physically Handicapped People」係美國國家 標準局(American National Standards Institute, 簡稱 ANSI)在 1986 年因應美國身 心障礙者法案(The Americans with Disabilities Act)之需求而提出無障礙設施細部 設計標準等配套措施。

參考文獻 中華民國(民 105) 。身心障礙者權利公約首次國家報告條約專要文件。臺北市:行政院。 林萬億、劉燦宏、張光華、廖華芳、王華沛、黃耀榮、李淑貞(民 103) 。臺灣身心障礙 者權益與福利,第六章無障礙環境(468-469)。臺北:五南圖書出版公司。 吳肖琪、林麗嬋、沈淑華、陳美惠、陳淑貞、陳麗華、黃松林、黃耀榮、厲以剛、蔡誾 誾、鄭淑心、顏靓殷(民 99)。長期照護機構評鑑整合建議方案。臺北市:行政院 衛生署委託研究成果報告。 黃耀榮(民 87)。各國無障礙細部設施標準及相關法規探討。臺北市:內政部建築研究 所。 黃耀榮(民 98)。由發展歷程之回顧再詮釋無障礙環境意涵與通用設計理論。臺南縣無

障礙環境政策研討會。新營市:臺南縣政府。 衛生福利部(民 104a)。行政院身心障礙者權益推動小組第 2 次會議紀錄。臺北市:社 會及家庭署網站。 衛生福利部(民 104b) 。行政院身心障礙者權益推動小組第 3 次會議紀錄。臺北市:社 會及家庭署網站。 衛生福利部(民 105) 。行政院身心障礙者權益推動小組第 5 次會議紀錄。臺北市:社會 及家庭署網站。 National Council on Aging (1990). Standards and guidelines for adult day care. Washington D.C.: NCOA. Joint Commission on the Accreditation of Healthcare Organizations (2009). Accreditation 社區發展季刊

157 期

198

中華民國 106 年 3 月


黃耀榮

由各國 CRPD 推動現況之比較-探討臺灣發展無障礙之方向與對策

standard for long-term care. Oakbrook Terrace, Illinois: Joint Commission International. United Nations (2013a). Implementation of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities--Republic of Korea. Geneva, Swiss: Committee on the Rights of Persons with Disabilities. United Nations (2013b). Consideration of reports submitted by States parties under article 35 of the Convention--Germany. Geneva, Swiss: Committee on the Rights of Persons with Disabilities. United Nations (2013c). Consideration of reports submitted by States parties under article 35 of the Convention--United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. Geneva, Swiss: Committee on the Rights of Persons with Disabilities.

社區發展季刊

157 期

199

中華民國 106 年 3 月


專題論述

從身心障礙者權利公約 談輔具權利的保障 周宇翔.李淑貞

年頒布的「身心障礙者 權利公約(The

壹、前言

Convention on the Rights of Persons with

在探討國內身心障礙政策發展時,許

Disabilities , 以 下 簡 稱 CRPD )」( UN,

多文獻不約而同指出,從隔離、保護到保

2006),完整保障障礙者權利,仍於 2014

障,是一個明顯的演變趨勢(林萬億,

年通過「身心障礙者權利公約施行法」 ,代

2014;張恆豪、顏詩耕,2011) 。例如,1987

表我國身心障礙政策,邁入權利保障的另

年臺北市捷運局對於捷運內缺乏無障礙設

個新紀元。然而,障礙者權益包含哪些面

施的回應,表露了隔離主義的想法, 「不希

向?國家應藉由哪些措施的執行,保障其

望殘障朋友搭乘捷運,唯恐發生意外時,

權益,促使平等參與社會?在國內正密切

會造成其他乘客逃生的障礙…」 (謝東儒、

撰寫國家報告書及影子報告書的當下,這

張嘉玲、黃珉蓉,2005:300);然而,隨

些問題無疑是落實權利保障的核心關鍵。

著時代的演進,2007 年修法通過的「身心

檢視國內 CRPD 相關研究,多半從理

障礙者權益保障法(以下簡稱身權法)」開

論觀點出發,探討 CRPD 的通過,對於我

宗明義指出,維護障礙者權益,保障其平

國身心障礙概念或政策的啟示與影響(王

等參與社會、政治、經濟、文化等機會之

國羽,2008;唐宜楨、陳心怡,2008) ;或

重要性。換言之,身權法的通過,代表我

從法學角度出發,透過實際的判例分析

國身心障礙法規已提升至「權益保障」位

CRPD 適用性議題(孫迺翊,2015;廖福

階,意謂國家已不再視障礙者為福利服務

特,2015) ;或試圖藉由人權指標的建構,

接受者的消極角色,而是改從「權利」的

監測執行狀況(黃怡碧、黃嵩立,2015) ,

角度,理解其生活情境及福利需求(林萬

較少研究從實務政策面出發,探討權利保

億,2014) 。在此基礎上,我國雖非聯合國

障議題。以政策面來說,雖然李淑貞(2014)

(United Nations)會員,但為落實其 2006

指出, 「輔助科技(assistive technology,簡

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中華民國 106 年 3 月


周宇翔.李淑貞

從身心障礙者權利公約談輔具權利的保障

稱為輔具)」是保障障礙者權利的必要措

向呢?這些權利彼此間關聯又為何?另方

施,但其偏重分析近年我國輔具服務政策

面,CRPD「前言」提及,身心障礙是功

的變革內容,未進一步立基權利取向

能損傷與社會各種態度及環境障礙相互作

(rights-based),闡述 CRPD 與輔具之關

用,致使障礙者無法在平等基礎上,充分

係。另方面,國內輔具相關研究除聚焦給

與切實地參與社會的結果;換言之,這是

付制度探討(周怡君,2010)或使用認知

一種重視社會環境因素、態度的社會模式

及滿意度調查外(毛慧芬等,2006;洪琉

觀點(周月清,2008) 。從這樣的角度來看,

萍、曾明基,2015) ,便是分析輔具使用成

CRPD 究竟是採取權利取向或社會模式觀

效(王南梅等,2009;林淑玟、羅錦興,

點呢?

2011) ,亦較少文獻從「權利保障」角度出

一、核心精神及權利面向

發,探悉輔具在其中的角色。 因此,為分析「輔具」作為障礙者權

CRPD 的重要意義非在於為障礙者創

益保障的重要措施意涵,並試圖立基

造新的權利,相反地,其認為障礙者權利

CRPD 精神,檢視我國輔具服務政策,本

保障與社會一般大眾相同;因此,比起強

文分為三大部分。首先扼要分析 CRPD 內

調障礙者權利保障的特殊性,CRPD 認為

容,包含分析社會模式與權利模式意涵;

其應該在與社會大眾平等的基礎上,獲得

第二部分以「輔具」為核心,分析 CRPD

權利保障(Kanter, 2015; 王國羽,2008)。

相關條文,並且以實例說明,輔具作為保

因此,CRPD 第 1 條「宗旨」揭示,公約

障障礙者權利的意義;第三部分,回到國

旨在促進、保障與確保所有障礙者充分及

內層次,從 CRPD 精神檢視我國輔具服務

平等享有所有人權及基本自由;就此而

政策相關措施,提出未來發展方向。

言,障礙者及其組織的參與,是一個重要 的方法。 「沒有我們的參與,就不要為我們 做決定(nothing about us without us) 」 ,更

貳、身心障礙者權利公約內涵

是 CRPD 協商及制定過程時,身心障礙組

CRPD 是二十一世紀通過的第一個公

織參與的重要精神,也唯有藉由障礙者及

約,同時也是首次以障礙者為主體的國際

其組織的參與討論,CRPD 才具有現今的

人權公約,有學者便以「典範移轉

價值。CRPD 第 3 條「一般原則」進一步

(paradigm shift)」指稱 CRPD 的意義,代

揭櫫權利取向幾個重要原則,包含「尊重

表障礙者從過往醫療、慈善模式下的客體

個人自主與自立」、「不歧視」、「參與及融

(object),轉化為權利擁有者,是主導自

合社會」 、 「尊重差異」 、 「機會均等」及「無

己生活的主體(subject) ,也就是權利取向

障礙」等。這些原則顯露出,如何在尊重

(human rights model)的到來(Mittler,

尊嚴及差異的前提下,透過障礙者的參

2015) 。然而,CRPD 究竟包含哪些權利面

與,使其能有效參與及融入社會,同時消

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

CRPD,採取的究竟是社會模式,或是權

弭一切歧視,是 CRPD 的核心精神。 以權利面向來說,雖然 CRPD 保障範

利取向呢?在回答這個問題之前,著實有

疇廣泛,幾乎涵蓋障礙者所有主要生活面

必要釐清兩者關注焦點的差異(Degener,

向,但我們仍可將其權利面向,分為三大

2014):

類(廖福特,2015) 。第一類是一般權利,

首先,社會模式著重解釋身心障礙成

包含平等及禁止歧視、意識覺醒或婦女特

因,例如社會模式論者認為,形成障礙的

別保障等;第二類是公民與政治權,包括

原因並非個人的損傷,而是各種無障礙設

生命權、表達自由、自立生活與融入社區

施的缺乏與歧視的社會態度;相較於此,

等;第三類是經濟、社會及文化權,含括

權利模式進一步肯認障礙者尊嚴的重要

教育權、健康權及就業權等;這些權利彼

性,透過這樣的內涵,創造身心障礙政策

此不可分割、互動關係密切,相互依賴性

的價值與道德原則。其次,在許多國家的

高(interdependence)。例如,機構照顧服

政策發展過程中,由於視身心障礙為不平

務的品質,需仰賴多重面向的權利監測,

等與歧視的產物,因而推行反歧視立法及

包含自由是否被剝奪(第 14 條人身自由與

公民權改革。然而,Degener(2014)認為,

安全) 、醫事人員是否徵得障礙者同意,提

反歧視立法僅能解決部分的問題,即使社

供相關照顧服務(第 25 條健康) ,以及是

會沒有其他形式的阻礙與歧視,障礙者仍

否接受適足的食物與衣物(第 28 條適足之

然有社會、經濟與文化上的需求;而權利

生活水準與社會保障)(UN, 2010)。又或

模式進一步包含政治、經濟、社會及文化

者,Degener(2014)認為,雖然 CRPD 第

權,同時認為這些權利彼此關聯、不可分

12 條「在法律之前獲得平等承認」規範的

割。

是公民權內涵,指出國家應採取適當措

第三,不同於過往社會模式被批評忽

施,協助障礙者行使法律權利;但這些協

略身體損傷對於障礙者生活經驗的重要性

助卻可能包含來自經濟、文化或社會權範

(Shakespeare, 2006) ,權利模式認為損傷

疇的服務。因此,即便此條文談論的是障

是人類多元生活的一部分。例如 CRPD 第

礙者公民權的實踐,但其仍必須透過來自

3 條多樣性原則,代表 CRPD 不僅認為身

其他權利面向的服務支持(如社會權) ,方

心障礙是社會建構的產物,更指出損傷作

能獲得保障。

為人類尊嚴及多元性的重要。第四,權利 模式進一步強調,障礙者並非是福利或慈

二、社會模式與權利模式

善服務的接受者,而是權利的擁有者,故

CRPD 代表一種典範的移轉,意謂身

其有權要求政府針對資源及需求,進行更

心障礙觀點邁向權利取向的里程碑。然

公平的分配;換言之,如同唐宜楨、陳心

而,權利取向與社會模式差異為何?作為

怡(2008)指出,身心障礙與人權概念的

二十一世紀第一個國際人權公約的

結合,強調關注障礙者遭遇的各種不公平

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中華民國 106 年 3 月


周宇翔.李淑貞

從身心障礙者權利公約談輔具權利的保障

待遇與社會歧視,因此權利模式的目標在

而讓障礙者能在平等基礎上,完整地行使

於實踐社會正義。就此而言,國家應透過

權利。

三種面向的策略,加以達成(UN, 2014): 1.遵守(Respect)

參、身心障礙者權利公約與輔具

國家應檢視法律、政策及措施,使其 符合公約精神。

兼具社會模式與權利模式精神的

2.保障(Protect)

CRPD,在社會模式的顯現上,強調透過

採取措施,消除來自社會各層面的歧

外在環境的調整(如合理調整) ,使障礙者

視等社會障礙,如提升大眾意識。

能在平等基礎上,充分享有基本人權及自

3.實踐(Fulfill)

由;就此而言, 「輔具」是一個透過改善環

制定符合公約精神的法律、政策及措

境、提升使用者生活品質的重要服務措

施,同時採取步驟、漸進式地實踐經濟、

施。因此,以下將論述 CRPD 與輔具相關

社會與文化權保障,例如建立負責執行的

分析,同時列舉輔具作為權利保障的例子。

相關組織、挹注經費、確保服務及產品具

一、身心障礙者權利公約條文與輔具

備可近性、研究發展、提供相關服務人員 專業訓練及資料蒐集等。

輔具,過往經常被視為僅限肢體、視

雖然社會模式與權利取向,在關注焦

覺或聽覺功能限制者使用,同時多半與拐

點及策略方面,有著前述的差異,但並不

杖、輪椅、放大鏡或助聽器連結;但事實

代表,兩者相互排斥;反之,這兩種概念

上,廣義來說,只要是能夠幫助人類達到

可相互支持,進而保障障礙者各種面向權

各種活動及生活目的的產品,都能稱之為

利的行使。因此,與其單獨認為 CRPD 是

輔具(李淑貞,2014) 。從國際公約的角度

社會模式或權利取向,不如視 CRPD 為一

來看,Borg, Larsson, and Östergren(2011)

種兼具社會與權利模式精神的人權公約。

指 出 , CRPD 認 可 輔 具 對 於 人 類 發 展

就前者而言,其不僅強調身心障礙者社會

(human development)的重要性,進而明

參與的重要性,同時視社會阻礙環境為歧

定輔具相關權利,期許障礙者透過輔具的

視因子,致力消弭阻礙各種環境障礙歧視

使用,平等地行使人權;為達此目的,國

因素(Mittler, 2012) ;以後者來說,CRPD

家應該透過相關政策及措施的行使,滿足

視障礙者為權利主體,同時進一步確認義

障礙者輔具需求。因此,立基 CRPD「不

務承擔者主體,負有責任採取積極措施,

歧視」及「機會均等」的原則,不分性別

移除社會歧視阻礙。在這樣的概念下,國

及年齡,所有障礙者,都應有權利主張擁

家為主要義務的承擔者,同時將範圍擴及

有一個具可及性的輔具服務與產品,確保

至私營企業,確保其透過各種適當措施的

權利行使(Borg, Lindström, & Larsson,

行使,消弭移除社會的阻礙歧視因素,進

2009; Borg et al., 2011) 。

社區發展季刊

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專題論述

如前所述,CRPD 著重障礙者各種權

連結。然而,由於身心障礙與權利面向的

利面向的界定,以及國家應採取的相關措

多元複雜性,以及輔具的廣泛定義,使得

施行為;相較於此,輔具相關條文較為分

一方面,難以透過單一、特定種類的輔具

散,且未涵蓋所有的權利面向(Borg et al.,

產品,保障障礙者所有生活面向的權利;

2011)。不僅如此,由於輔具定義範圍廣

不過,另一方面,同一種輔具,卻也可能

泛,使得 CRPD 有關輔具的指稱,也有多

同時保障多種權利的行使(例如助聽器可

種不同形式。為了釐清國家在輔具提供上

以保障障礙者教育及社區參與等權利) 。因

應扮演的角色與義務,Borg et al.(2011)

此,在 CRPD 相關條文中,多數透過「有

進一步將 CRPD 與輔具相關的條文,分成

效、適當措施」等用詞,作為國家義務行

三種形式,包含(詳如附表 1):

使的介入形式,部分條文則是透過廣泛或

1.一般形式(general term)意指締約

特定形式的輔具範圍界定,保障權利行

國應透過一般、廣泛類型的輔具,確保障

使。另外,值得一提的是,CRPD 關於輔

礙者權利的行使。例如,CRPD 第 29 條規

具的規範,不僅在於「使用(use) 」層面,

範,國家應確保投票設施無障礙。

更提及研究、發展、產品、資訊、訓練及

2.特定形式(specific term)意指締約

國際合作等面向(Borg et al., 2009) 。這樣

國應透過特定類型的輔具,保障障礙者權

的形式代表,國家的義務不單僅著重於確

益。例如,CRPD 第 20 條規範,國家應促

保障礙者獲得輔具,更需藉由相關措施,

進障礙者享有近用優質的「行動輔具、用

提升輔具研發及資訊可近性、辦理相關人

品、輔助技術」等;或者,CRPD 第 21 條

員訓練,甚至是促進國際合作,這意謂國

規範,國家應促進使用「手語、點字文件、

家必須透過多元面向的介入,促使「輔具」

輔助或替代性傳播模式」等無障礙形式。

成為權利保障的重要支持項目。

3.含括形式(inclusive term)意指締約 包含輔具) ,保障障礙者基本權利。例如,

二、「輔具」作為保障身心障礙者權 利的例子

CRPD 第 19 條指出,締約國「應當採取有

雖然在許多實證研究中,輔具被視為

效和適當的措施」 ,確保障礙者充分享有獨

能提升生活品質、增進學習效果、增進自

立生活和融入社區的權利。換言之,此種

立,甚至是降低生活危險情境的產品

形式的條文,並未明確規範國家應提供何

( Mann, Ottenbacher, Fraas, Tomita, &

種特定類型的輔具,而是以「有效、適當

Granger, 1999; 林淑玟、羅錦興,2011) ;

措施」等字樣含括在內。

但 誠 如 Ferri, Giannoumis, and Edward

國應藉由任何形式的適當措施(其中可能

如同各權利(如經濟、政治或社會)

O'Sullivan(2015)所言,目前較少研究立

之間的相互依賴與關聯性,輔具與這些權

基「權利保障」觀點,分析「輔具」作為

利面向,同樣具有相互牽連、彼此關聯的

確保障礙者權利行使的意涵。然而,透過

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


周宇翔.李淑貞

從身心障礙者權利公約談輔具權利的保障

CRPD 對於國家應提供相關輔具措施的規

的實證關係,Borg et al.(2012)以 CRPD

範可看出,輔具對於協助障礙者完整權利

六種權利內涵為主軸,測量聽覺障礙者(使

的行使,是有著正向與積極的效果;換言

用及未使用助聽器) ,以及肢體障礙者(使

之,輔具可扮演權利行使的促進者角色

用及未使用手動輪椅) ,行使這些權利的結

(facilitating role) (Borg et al., 2012; Ferri

果差異,包含第 20 條「個人行動能力」 、

et al., 2015) ;因此,分析「輔具」與「權

第 21 條「表達與意見之自由及近用資

利保障」兩者關係,對權利取向的身心障

訊」 、第 24 條「教育」 、第 25 條「健康」、

礙政策而言,有著重要的意義。

第 27 條「工作與就業」及第 28 條「適足

有鑑於 CRPD 第 12 條「在法律之前

的生活水準與社會保障」(註 1) 。研究結

獲 得 平 等 承 認 」 的 重 要 性 , Gooding,

果發現,除了「就業」面向外,比起未使

Arstein-Kerslake, and Flynn(2015)從理論

用助聽器的聽覺障礙者,助聽器使用者在

層次出發,探討輔具作為支持肢體障礙者

其他五個面向,都擁有較高程度的表現;

及視覺功能障礙者行使法律能力的可能

輪椅使用者則在移動能力上,有較佳的表

性 ; 其 指 出 ,「 文 字 轉 語 音 程 式

現。因此,若就輔具使用與權利保障的關

( Text-to-speech )」、「 語 言 辨 識 程 式

係來看,Borg et al.(2012)研究證實,輔

(speech recognition programmes」、「螢幕

具的確是保障障礙者權利行使的重要項

報讀軟體(screen reader) 」及「螢幕放大

目。

軟體(screen enlargement)」,是幾個可以

輔具對於障礙者權利保障的重要性,

協助其行使法律行為能力(如銀行相關業

或許也可從國際相關申訴案例,窺出端倪

務)的相關輔具。Gooding et al.(2015)

(廖福特,2015) 。首先,2010 年時,匈

同時指出,由於法律能力的行使,是建立

牙利兩位視覺障礙者因國內私人銀行

在個人日常溝通活動與意願表達等生活事

ATM 機器未具備點字設備及語音引導系

件之上(如健康照顧服務或銀行事務的決

統,導致無法獨自使用 ATM 機器,進而

定) ;因此,唯有透過相關輔具及其他支持

向匈牙利政府及「身心障礙者權利委員會

措施的介入,協助其表達意願與偏好時,

(Committee on the Rights of Persons with

CRPD 第 12 條才有完全落實的可能。不僅

Disabilities) 」 (註 2)提起訴訟;最後, 「身

如此,Borg et al.(2011)也認為,當國家

心障礙者權利委員會」認定匈牙利政府違

無法確保輪椅的提供時,CRPD 第 20 條就

反 CRPD 第 9 條「無障礙」。其次,2014

有被侵害的可能;或者,當國家無法提供

年奧地利一位視覺障礙者,同樣因新設置

助聽器給聽覺障礙者、使其無法參與社區

的公共運輸車站未設置語音系統,進而向

生活時,CRPD 第 30 條規範的文化生活權

「身心障礙者權利委員會」提出申訴;最

利,就不可能獲得保障。

後,奧地利政府被認定違反 CRPD 第 5 條 「平等與不歧視」 (資訊獲得的平等性)及

為了進一步瞭解輔具使用及權利保障 社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

第 9 條「無障礙」 。

一、權利取向的分析架構

這兩則國際申訴案例代表兩個重要意 涵:「輔具」對於保障障礙者權利的重要

在分析復健服務計畫與權利的關係

性,以及 CRPD 對於「無障礙」採取的寬

時,Skempes, Stucki, and Bickenbach(2014)

廣概念。就前者而言,視覺障礙者需要外

提出一個權利取向的分析架構;在此基礎

在環境的改善及相關支持服務,以平等地

上,本文試圖立基權利的視角,提出 CRPD

與他人擁有相同的權利,無論是「無障礙」

框架下,輔具服務政策的分析架構圖,分

或「平等與不歧視」等相關權利,國家都

為「兩大核心概念」與「六大政策面向」,

應該透過輔具與相關支持服務的提供(如

如圖 1。

點字設備、語音系統) ,確保障礙者權利的

1.核心概念

完整行使。以後者來說,不同於我國對於

(1)促進自立:輔具的使用,應以增進

無障礙的概念,多半停留至物理環境或道

障礙者自主性(autonomy)為核心目標,

路建築等硬體措施,CRPD 規範的「無障

使其能透過輔具,擁有自主選擇的權利,

礙」廣泛包含訊息溝通方式、資訊系統或

進而獲得自立生活(independent living)的

緊急救援設施等內涵(王國羽,2008) ,例

機會。 (2)參與社會:透過輔具的使用,消弭

如前述案例的語音引導系統等。

社會環境障礙(例如建築物的物理環境或 溝通及資訊接受障礙) ,進而積極地參與社

肆、臺灣輔具服務政策探討

會。 2.政策面向

2014 年「身心障礙者權利公約施行 法」的實施,使我國政府必須立基 CRPD

(1)可及性(Availability) :政府必須確

精神,檢視國內法規、政策措施,同時積

保服務能量的充足,換言之,國家應該確

極採行適當措施,保障障礙者各生活面向

保有輔具需求的障礙者,能夠真正使用服

權利。以輔具服務政策而言,自 1980 年「殘

務。例如,CRPD 第 26 條要求政府應推廣

障福利法」首次出現輔具相關規定以來至

為障礙者設計的輔具技術、使用與可及性。

今,雖然補助項目、服務體系建構或專業

(2)可近性(Accessibility):意指可得

人員訓練,皆有極大幅度的變動與調整(註

的服務,不應有任何的限制與障礙,使障

3);但卻較少文獻立基權利取向,探討其

礙者被阻礙於服務範圍之外。

中內涵。以下將立基 CRPD 精神,試圖提

(3)可負擔性(Affordability):意指政

出輔具服務政策的權利取向分析架構;同

府應該確保障礙者以其可負擔的費用,購

時,以我國輔具服務政策為例,分析政府

入或租賃輔具。例如 CRPD 第 4 條(g)指

策進作為與未來展望。

出,政府應從事、研究或開發新技術,優 先考慮價格可負擔之技術;另外,CRPD

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中華民國 106 年 3 月


周宇翔.李淑貞

從身心障礙者權利公約談輔具權利的保障

第 20 條規範政府應促進障礙者享有優質

絡或文化的意涵,進而影響需求者使用輔

行動輔具,同時以可負擔的費用提供。

具的意願。因此,在輔具取得的過程中,

(4)訓練與品質(Training & Quality):

國家如何透過大眾宣導,增進社會對於輔

為了確保服務的品質,適當的專業訓練是

具的認識、減少輔具烙印效果的產生,是

必要的步驟。例如 CRPD 第 20 條,要求

保障障礙者取得適當輔具的重要關鍵。 (6) 監 測 與 責 信 ( Monitoring & Ac-

政府應該針對障礙者及相關專業人員,提

countability) :CRPD 第 31 條及 33 條強調

供行動技能相關的訓練。 (5) 大 眾 宣 導 ( Awareness-raising ):

統計資料收集及監測的重要性,目的在於

CRPD 第 8 條規範國家應提高整體社會,

藉由適當的統計資料,瞭解障礙者輔具使

對於障礙者權利與尊嚴之尊重。以輔具來

用面臨的現況與困境;同時,政府應公開

說,Polgar (2010)認為,輔具並不是一個中

透明地揭露相關統計數據結果,以盡責信。

立(neutral)的產品,其負有許多社會脈

圖1

權利取向的輔具政策分析架構圖

資料來源:修改自 Skempes et al. (2014)

並進一步分析未來發展方向,以建構權利

二、輔具服務政策分析:權利取向下 ,政府策進作為與展望

取向之輔具服務政策。 (一)政府策進作為

立基前述分析架構,以下將扼要探討

1.輔具服務可及性的擴展:各縣市成

近年政府實施之相關輔具權利保障措施,

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

在拓展服務網絡方面,「長照 2.0」的

立輔具中心,擴展輔具服務網絡 輔具服務的可及性,一直以來是各界

「ABC 體系」似乎是一個值得參考的概

關注的焦點。為拓展輔具服務網絡,2002

念;所謂的 A 級,意指長照旗艦店,每一

年起,內政部以「推展社會福利補助作業

鄉鎮市區設置 1 處;B 級代表長照專賣店,

要點」 ,協助各級政府設置縣(市)身心障

每一國中學區設置 1 處;C 級意指長照柑

礙者輔助器具資源中心,提供輔具維修、

仔店,每三個村里設置 1 處(衛生福利部,

租借、回收及專業評估諮詢等服務,試圖

2016)。這樣的用意在於,透過綿密 C 級

增進輔具服務的可及性(李淑貞,2014;

服務網的串連,配合 A 級與 B 級單位的銜

鍾明訓、顏秀珍、畢柳鶯,2004) 。截至目

接、指導與技術支援,建構一個連續性服

前為止,各縣市已至少設有一間縣市輔具

務輸送體系。以輔具服務體系來說,縣市

資源中心,就近提供障礙者相關輔具服

輔具資源中心可扮演整合的旗艦角色,負

務。然而,有些縣市由於地幅廣大,單一

責輔具評估、檢測、教育訓練、輔具回收

間輔具中心已無法完全滿足障礙者需求,

管理及大眾宣導等任務;各輔具業者門

因此,部分縣市採取委託多間單位辦理輔

市、醫療器材行,老人服務中心、身心障

具中心的方式(如臺北市、臺中市) 、有些

礙個管中心,甚至是社區關懷據點,可與

縣市則是將服務觸角向外延伸(如新北市

所在縣市輔具中心合作,提供簡易維修、

輔具中心與新北市新店區大豐社福館合

諮詢、甚至是二手輔具媒合服務,串連輔

作,設置輔具分站,辦理輔具二手媒合服

具服務網絡。 2.輔具服務可近性的增進:輔具服務

務)。

與資訊單一窗口

即便如此,輔具服務的可及性,仍受 到許多因素影響,例如城鄉資源差距或地

以輔具服務政策來說,阻礙使用者輔

理因素影響等。因此,各地方政府希冀藉

具服務可近性原因眾多,例如服務輸送體

由相關政策的實施,擴張輔具服務可及

系的不連續性。因此,黃子華、李蕙芬

性,保障輔具使用權利。例如,屏東縣因

(2010)認為,隨著民眾需求的多元複雜

地處偏鄉、地理環境狹長,居家無障礙環

化,政府已不再僅能依據過往的功能分工

境改善相關人力資源缺乏,致使縣內障礙

原則提供服務。換言之,過往科層體制,

者實際獲得無障礙環境改善的機會受到限

強調從政府組織的角度,思考服務輸送模

制。為了改善這樣的情況,屏東縣輔具中

式;但隨著民眾需求的多元化,這樣的服

心實施「居家無障礙小工培訓計畫」 ,藉由

務模式,迫使民眾經常來回奔波不同申請

輔具中心專業人員的協助,舉辦原鄉在地

窗口,不僅耗損其交通及時間成本,更大

無障礙施工人員培訓、培力在地無障礙施

大阻礙其獲取服務之可近性。基於此,近

工人員,藉此擴張無障礙改善服務網絡的

年各國政府開始推動「單一窗口(One-Stop

可及性(註 4)。

Service)」,希冀導入「整合(integrate) 」

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


周宇翔.李淑貞

從身心障礙者權利公約談輔具權利的保障

的概念,進行服務模式的再造(楊秀娟,

功能,目的為提供整合式輔具服務資訊及

2002) 。所謂單一窗口,意指將過往民眾需

資源,降低使用者搜尋輔具資訊的不便。

分散向不同組織單位個別洽辦的事項合而

3.確保服務品質:輔具評估人員訓練 課程與服務追蹤機制的建立

為一,轉變為民眾只需至一個機關、一個 窗口或一位承辦人接觸即可完成辦理; 「一

在訓練與服務品質方面,2012 年制定

處收件、全程服務」則是單一窗口的核心

的「身心障礙者服務人員資格訓練及管理

精神(黃子華、李蕙芬,2010) 。黃子華、

辦法」 ,不僅明確化專業資格規範,為了確

李蕙芬(2010)進一步指出,單一窗口約

保輔具評估人員的服務品質,在各界協助

可分為三種型態,包含臨櫃、電話及網路

下,更針對各類輔具評估人員,制定一套

單一窗口;三種型態各自發揮不同的功

專業訓練課程,分為「基礎課程」與「理

能,例如臨櫃型態著重在社政、健保或相

論與實務課程」兩大部分。前者為各類評

關業務的辦理申請;電話型態則可即時解

估人員共通的基礎課程,以世界衛生組織

決民眾緊急事件或生活問題;網路型態可

(World Health Organization)頒布的「國

提供表單下載、線上付費或線上申辦等內

際健康功能與身心障礙分類系統

容。

(International Classification of Functioning,

目前我國輔具服務體系亦存在分門林

Disability, and Health),以下簡稱 ICF」

立(身心障礙輔具、失能老人輔具、職務

(WHO, 2001)為核心內容,教導輔具評估人

再設計輔具、職災輔具、教育輔具、醫療

員如何透過各元素(身體功能構造、活動

輔具及榮民輔具等) ,以及各體系未能有效

與參與及環境因素)的互動關係,理解使

進行橫向連結與整合的問題,致使民眾經

用者需求;後者則是依據各類別專業領

常需至不同窗口申請服務,造成輔具服務

域,設有相對應的理論課程運用(註 5) 。

體系的零碎與片段化,阻礙輔具取得之可

因此,各類輔具評估人員便能透過訓練課

近性。為了解決這樣的問題,中央政府近

程,提升輔具相關知能,藉此確保服務品

年積極推行設置「輔具服務單一窗口」 ,邀

質,以符合權利取向之精神。

集部分縣市進行試辦計畫,希冀藉由整合

另方面, 「身心障礙者個人照顧服務辦

窗口的建立,提升障礙者輔具可近性,保

法」規範,輔具中心應提供的服務包括輔

障其使用權利。以型態來說, 「輔具服務單

具評估、使用訓練服務、諮詢、取得、追

一窗口」屬「臨櫃型態」 ,現階段著重於受

蹤、維修、調整等服務。為了確保使用者

理輔具服務與補助之諮詢、申請及轉介,

獲得安全及有效的輔具服務品質,除了專

以避免障礙者來回往返不同體系、提升服

業的課程訓練外,「追蹤(follow-up)」亦

務可近性為主要目標。另方面,以網路型

是不可或缺的重要管理機制(Marasinghe,

態來說,政府以委外形式成立的「輔具資

Lapitan, & Ross, 2015);服務追蹤的重點,

源入口網」 ,扮演輔具服務資訊單一窗口的

包含衛教服務、確認輔具是否適用、瞭解

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

來邁向權利取向的一大挑戰。

使用狀況、滿意度等。因此,為了增進各

2.規劃輔具租賃制度,確保輔具產品

輔具中心個案服務的管理能量,政府近年

之可負擔性

針對輔具中心的工作人員,規劃個案管理 相關課程,期許藉由課程的辦理,充實服

對於使用者來說,輔具的高額費用一

務管理知能,進而建立完善之服務追蹤機

直是個主要的負擔(Zwijsen, Niemeijer &

制。

Hertogh, 2011) ;即便輔具能夠提升生活品 質,但若使用者無法負擔,則亦無法獲得

(二)未來展望方向

輔具使用效益,甚至造成經濟負擔。換言

1.輔具門市銷售人員與從業者的訓練

之,在輔具費用的議題上,呈現一個兩難 的困境:一方面,由於輔具的研發製造,

機制 Mittler(2012)指出,由於許多服務

涉及許多人力及物力成本資源的投入,故

人員缺乏專業訓練,使得障礙者權利行使

而部分輔具單價費用較高;另一方面,障

受到阻礙,故而「專業訓練」可被視為一

礙者往往由於就業環境的不友善或社會歧

種權利實踐的投資;因此,為了實踐

視態度,無法獲取穩定工作,進而陷入貧

CRPD,政府應該發展「國家訓練策略方

窮、無法負擔過高輔具費用的困境。

案(National Training Strategy) 」 ,針對實

雖然我國目前針對諸多輔具項目設有

務工作者進行訓練,使其瞭解 CRPD 精神

補助制度,但由於政府資源有限,對於部

與內涵。如前所述,目前我國已針對輔具

分單價較高的輔具產品來說(如移位機、

評估人員制定一套專業訓練課程,然在已

爬梯機) ,政府補助的經費往往無法完全支

通過「身心障礙者權利公約施行法」的當

應,使得障礙者需另額外自費補足差額;

下,未來或許可在「基礎課程」內,加入

雖然從使用者付費的角度來看,使用者應

CRPD 元素,使輔具評估人員更加瞭解權

負擔一定程度的費用,但就某種情況而

利取向之服務精神。

言,高單價的輔具產品,確實非多數障礙

相較於此,一個更迫切的議題是,目

者可獨自負擔。基於此,如同 CRPD 第 4

前相關教育訓練課程,皆以輔具評估人員

條(g)及第 20 條,強調「可負擔」原則的

或輔具中心社會工作人員為主,各輔具業

重要性,政府應規劃相關制度,使障礙者

者及門市銷售人員,並未有任何政府相關

能負擔輔具費用;就此而言,劉偉中(2007)

訓練課程或認證機制,僅仰賴業者內部的

指出,輔具租賃制度是一個可使需求者以

教育訓練;然而,其與障礙者實際接觸的

合理價格取得所需輔具的制度。雖然現階

頻率,並不亞於輔具評估人員。正如同

段各縣市輔具中心及相關民間組織,已提

CRPD 第 4 條(i)指出培訓的重要性,政府

供部分輔具項目的租賃服務(註 6) ,但各

未來如何針對輔具門市銷售或從業者,規

地區租賃品項、流程、價格及服務能量仍

劃 CRPD 或輔具相關知能訓練課程,是未

不盡相同,尚待制定全國一致性租賃制度

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周宇翔.李淑貞

從身心障礙者權利公約談輔具權利的保障

規範,各地方再因地制宜實施。因此,在

像,進而瞭解其權利行使的經驗與阻礙。

可預期輔具需求人口逐漸增加的當下,未

就此而言,如同國家應履行「實踐」責任

來政府可依「輔具類別」及「價位」 ,區分

義務下的「研究發展」面向,未來可在相

給付「租賃金」或「購買金」輔具;換言

關調查資料的基礎上,藉由擴大研究計畫

之,若屬於市場價差較大的輔具,政府可

的進行,透過焦點團體、分區座談會或問

訂定價格分水嶺,此價格以上的產品給付

卷調查等方式,更深入地瞭解障礙者輔具

租賃金,此價格以下之產品給付購買金。

使用的阻礙與困境,以保障權利。

若屬價格普遍便宜,或有衛生顧慮、不適

另方面,如同 Bickenbach(2011)指

合以租賃提供之輔具(如便盆椅、柺杖、

出運用 ICF 作為資料收集、監測 CRPD 執

助行器) ,則規劃以補助購買為主(吳泰儒

行的可行性,我國以 ICF 為架構的「身心

等,2014) 。另方面,針對高單價的輔具,

障礙者福利與服務需求評估訪談表」 ,不僅

亦可考慮納入租賃制度範圍,藉由可負擔

蒐集障礙者 ICF「活動與參與」九大面向

性的提升,保障輔具使用權利。

的生活資訊,同時亦設計環境因素編碼,

3.輔具使用狀況之監測與統計

讓需求評估人員瞭解障礙者生活阻礙與困

Evans et al.(2012)認為,服務評估

境;其中,亦包含輔具使用的經驗、影響

(service evaluation)是權利取向政策的一

與阻礙(例如「重要環境因素 e1」之「個

個重要面向,這尤其仰賴相關統計資訊的

人用於日常生活的產品與科技」、「溝通用

蒐集;CRPD 亦已明確指出國家在統計與

產品與科技」或「教育用產品與科技」等) ,

資料收集上的義務與責任。檢視我國相關

需求評估人員將記載訪談過程中,障礙者

輔具服務統計資訊,目前雖已有各服務體

表述的輔具使用經驗及困境。因此,未來

系輔具使用、採購及補助統計概況(衛生

政府可透過「身心障礙者福利與服務需求

福利部社會及家庭署,2015) ,但卻較難以

評估訪談表」 ,量化(相關編碼的選取)與

藉由這些統計資料,瞭解障礙者在行使輔

質性(需求評估人員的重要註記文字)資

具使用權利時,面臨了哪些阻礙。在學術

料的分析,瞭解障礙者生活狀況及輔具使

研究方面,雖然目前已有相關文獻進行障

用經驗,保障其權利。 4.加強大眾宣導,降低輔具使用烙印

礙者輔具使用現況、成效及滿意度調查(毛

效果

慧芬等,2006;林淑玟、羅錦興,2011; 洪琉萍、曾明基,2015; 蕭儒琳、張世彗,

自 1980 年「殘障福利法」首次出現「

2015;羅翌菁、王淑娟、葉秀鈺,2015) ,

輔具」相關規定以來,我國輔具服務政策

但其探討主軸多數為特定區域(如臺北

雖已逐漸擺脫醫療模式,逐漸邁向社會模

市、高雄市) ,或特定輔具類別(移行、溝

式(註 7) 、甚至權利模式方向發展;但不

通或視覺輔具) ,使得政府較難以從這些研

可否認,社會大眾對於「輔具」仍存在許

究當中,完整掌握我國障礙者輔具使用圖

多偏見與歧視,使得輔具的推廣與應用,

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

受到很大程度的限制。例如,研究指出報

含,檢視法規及政策內容、制定政策積極

章雜誌是一個複製輔具刻板印象的媒介,

回應需求、編列預算執行、強調身心障礙

常將年邁、身體健康問題與輔具劃上等號

者參與、規劃相關訓練方案或投入研究發

,彷彿輔具使用者就等同於一定程度的失

展等內容。如同 CRPD 權利的不可分割

能者(Fraser, Kenyon, Lagace, Wittich &

性, 「輔具」作為提升障礙者生活品質的重

Southall, 2016) ;除了刻板印象外,社會也

要措施,與其各項生活面向的關係,同樣

經常出現各種對於輔具使用者的歧視事件

是相互牽連、彼此有關。換言之,輔具能

(註 8) 。這些跡象在在顯示,社會對於輔

同時保障障礙者不同面向的權利生活,例

具使用者,仍存在各種負面印象;因此,

如擴視機對於視覺障礙者「教育」及「參

雖然文獻已證實輔具對於促進使用者活動

與文化生活、康樂、休閒與體育活動」權

、健康或學習成效的正向效果(林淑玟、

利的重要性。

羅錦興,2011) ,但事實上,使用者卻可能

另方面,如同 CRPD 負有的社會模式

因為輔具的烙印效果或與他人的差異(

及權利取向意涵,輔具同樣為立基社會模

difference) ,降低使用意願(Hemmingsson,

式精神,進行障礙者權利保障的必要措

Lidstrom & Nygard, 2009) 。

施。如同社會模式聚焦透過社會結構與環

因此,Marasinghe et al.(2015)認為,

境的改善(如物理環境或社會態度歧視)

即便國家已透過補助或免費提供輔具產

及促進社會參與(Oliver, 1996) ,輔具重要

品,但若社會缺少輔具相關的資訊傳遞、

目的之一,亦在解決障礙者面臨的物理環

意識提升或大眾宣導,輔具將無法達成其

境與資訊接受等障礙,促使自立及社會參

價值與目的。如同 CRPD 指出,提升大眾

與,進而保障各種生活面向的權利。例如,

意識對於障礙者權利保障的重要性,如何

居住於無電梯老舊公寓的輪椅使用者,藉

打破社會大眾的成見,使其體認「輔具」

由爬梯機的使用,消弭社會環境阻礙(上、

不只是特定少數群體使用的產品,同時也

下樓梯障礙) ,達到 CRPD 第 20 條個人行

可讓適用於社會大眾,改變社會對於輔具

動能力權利的保障;或者,視覺障礙學生

的刻板印象,進而屏除對於輔具使用的各

透過擴視機的使用,消除資訊接受障礙,

種歧視行為,是權利取向輔具政策的重要

獲得 CRPD 第 24 條教育權的保障。 為了回應 CRPD,我國中央及各級政

議題。

府近年亦採行諸多措施,試圖保障障礙者 輔具使用權利,例如擴展輔具服務可近

伍、結論

性,以及建立輔具評估人員專業訓練機 CRPD 作為第一個保障障礙者權利的

制,確保服務品質等。不過,立基 CRPD

國際公約,其權利範疇是廣泛的。在權利

精神,我國未來尚待發展輔具租賃制度,

取向精神下,國家應承擔的責任義務包

同時針對輔具銷售人員及從業者,建立相

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中華民國 106 年 3 月


周宇翔.李淑貞

從身心障礙者權利公約談輔具權利的保障

關專業訓練機制,使其瞭解 CRPD 內容、

能透過全面的適當協助,符合 CRPD 立法

增進輔具相關知能。最後,如同 Borg et al.

宗旨,保障障礙者權利行使。

(2011)提及,由於 CRPD 輔具相關條文

(本文通訊作者為國立陽明大學 ICF 暨輔

的分散性,使得進行 CRPD 輔具議題的分

助科技研究中心主任及國立陽明大學物理

析,是一件較為困難的事情;在國內正密

治療暨輔助科技學系李淑貞副教授;周宇

切撰寫國家報告書及影子報告書的同時,

翔為國立陽明大學 ICF 暨輔助科技研究中

如何提升「輔具」在報告書內容的重要性,

心研究員及國立中正大學社會福利研究所

進而瞭解與分析,輔具對於障礙者行使各

博士生)

權利面向的協助、影響及遭遇的困境,值

關鍵詞:身心障礙、身心障礙者權利公約、 權利模式、社會模式、ICF

得各界關注與重視;也唯有如此,國家方

註

註 1:第 20 條「個人行動能力」測量定義為使用大眾交通運輸工具及移動能力;第 21 條「表達與意見之自由及近用資訊」測量定義為聽覺表現;第 24 條「教育」測量 定義為閱讀能力、初級教育及學校參與;第 25 條「健康」測量定義為必需的醫療 照顧及心智健康;第 27 條「工作與就業」測量定義為工作狀態及勞動市場參與; 第 28 條「適足的生活水準與社會保障」測量定義為生活水平標準(包含適足的食 物、水、衣物及住宅) 。 註 2:「身心障礙者權利委員會」為「身心障礙者權利公約」設立的組織,主要透過審 查國家報告、個人申訴審理及訪視程序,監督各締約國實踐公約的情況。詳細內 容,請參考廖福特(2015)。 註 3:有關 2012 年迄今之輔具服務政策變革內容,請參考李淑貞(2014) 。 註 4:為屏東縣輔具資源中心代表於「105 年度全國身心障礙輔具服務及資源整合聯繫會 報」之經驗分享。 註 5:各類輔具評估人員課程內容,請參考:http://tinyurl.com/jl738lc。(取得日期: 2016/11/11) 註 6:例如臺北市政府開辦爬梯機、輪椅、助行器、氣墊床等輔具項目租賃服務;或臺 北市行無礙資源推廣協會辦理爬梯機租借服務。 註 7:例如「身心障礙者輔具費用補助辦法」 ,對於「輔具」之定義,已逐漸強調「活動 及參與」層面。 註 8:例如 2010 年臺北汐止綜合運動場管理員以輪椅會損害跑道為由,禁止輪椅使用者 進 入 。 請 參 考 : http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/367002 。( 取 得 日 期 :

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專題論述

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157 期

216

中華民國 106 年 3 月


周宇翔.李淑貞

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社區發展季刊

157 期

217

中華民國 106 年 3 月


專題論述

附表 1

CRPD「輔具」條文內容分析表 類別 一般性 特定性 含括性

權利面向

第 4 條「一般義務」

第 5 條「平等與不歧視」 第 6 條「身心障礙婦女」 第 7 條「身心障礙兒童」

第 9 條「無障礙」

第 10 條「生命權」 第 11 條「危險情況與人 道緊急情況」 第 12 條「在法律之前獲 得平等承認」 第 13 條「獲得司法保 護」 第 14 條「人身自由與安 全」 第 15 條「免於酷刑或殘 忍、不人道或有辱人格 之待遇或處罰」 第 16 條「免於剝削、暴 力與虐待」 第 19 條「自立生活與融 合社區」 第 20 條「個人行動能 ✓ 力」

社區發展季刊

157 期

✓ ✓ ✓

相關條文內容 ●採取一切適當措施 ●從事或促進研究與提供適合身心障礙者之新 技術 ●提供無障礙形式的資訊,關於行動輔具、用 具或輔助技術等 採取一切適當步驟 採取一切適當措施 採取一切必要措施 ●採取適當措施 ●查明和消除實現無障礙面臨的阻礙和障礙 ●制定和公佈無障礙使用設施和服務的最低標 準和通則 ●針對相關人員提供無障礙議題培訓 ●提供其他形式的協助,例如報讀員或手語翻 譯員 ●促進設計、發展、生產和推行無障礙資訊和 通信技術和系統 ●採取一切必要措施

✓ ●採取一切必要措施 ✓ ●採取一切適當及有效措施 ✓ ●確保提供適當程序及適齡措施 ✓ ●提供合理調整 ✓

●採取一切有效的立法、行政、司法或其他措 施

✓ ●採取一切適當措施 ✓ ●採取有效和適當的措施 ✓

●採取有效措施 ●提供便利、優質的行動輔具、用具及輔助技 218

中華民國 106 年 3 月


周宇翔.李淑貞

第 21 條「表達與意見之 自由及近用資訊」

第 23 條「尊重家居與家 庭」

術 ●提供相關專業人員培訓 ●鼓勵行動輔具、用品與輔助技術之生產者, 考量行動面向的各個層面 ●採取一切適當措施 ●以無障礙的形式和適合不同類別身心障礙的 技術,及時提供公共資訊 ✓ ●促進手語、點字文件、輔助和其他替代性傳 播模式之使用 ✓ ●採取有效和適當的措施

第 24 條「教育」

第 25 條「健康」

第 26 條「適應訓練與復 ✓ 健」

第 27 條「工作與就業」

第 28 條「適足之生活水 準與社會保障」 第 29 條「參與政治與公 ✓ 共生活」 第 30 條「參與文化生 活、康樂、休閒與體育 活動」 第 31 條「統計與資料收 集」 第 32 條「國際合作」

從身心障礙者權利公約談輔具權利的保障

●促進學習點字文件、替代文字、輔助和替代 性傳播模式、手段和形式,以及定向和行動 技能 ●提供相關專業人員培訓 ●採取一切適當措施 ●提供減輕身心障礙和預防身心障礙惡化之服 務 ●採取有效且適當的措施 ●推廣為身心障礙者設計之輔具與技術之可及 性、知識與運用 ●採取適當步驟 ●確保身心障礙者能在工作場所內,獲得合理 調整之服務

✓ ●採取適當步驟 ●確保投票程序、設施和材料適當、無障礙及 易讀易用 ●採取一切適當措施 ✓ ●以無障礙形式提供文化素材 ●可以進出文化表演或文化服務場所

✓ ●確保資料的可近性 ●採取適當措施 ✓ ●提供技術與經濟協助,包含促進可近性、資 訊共享及技術轉讓

資料來源:Borg et al. (2011)

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

比較德國與韓國身心障礙者權利公約 首次國家報告:對臺灣的借鏡 施世駿.孫瑩芯

障礙者與其他人一樣享有平等的基本權利

壹、前言

(王國羽,2012;Amardottir and Quinn,

2006 年 12 月 13 日,聯合國通過身心

2009; de Beco, 2013)。此論述從 CRPD 前

障礙者權利公約(The Convention on the

言(e) : 「身心障礙是功能損傷者與阻礙他

Rights of Persons with Disabilities,以下簡

們在與其他人平等基礎上充分及切實參與

稱 CRPD) ,並於 2008 年 5 月 3 日開始生

社會之各種態度及環境障礙相互作用所產

效,成為 21 世紀第一個保障全球身心障礙

生之結果」充份彰顯出來。CRPD 並未創

者權利的國際人權公約。為與國際接軌,

造出新的權利予身心障礙者,而是讓社會

我國於 2014 年 8 月 20 日公布「CRPD 施

意識到身心障礙者的相對弱勢,因此必須

行法」 ,並自該年 12 月 3 日施行。事實上,

採取不同的方式保障他們的基本權利

「身心障礙者權益保障法」 (以下簡稱「身

(Megret, 2008)。如何透過多元的方式保

權法」)2007 年修法時即納入 CRPD 精神

障各障礙類別身心障礙者實踐其權利,避

進行修訂,並包括保健醫療權益、教育權

免受到不平等對待,是為 CRPD 重要精

益、就業權益、支持服務、經濟安全、保

神。同樣意旨也可見於世界衛生組織發布

護服務等專章,以維護身心障礙者之權

《國際功能、障礙和健康分類》之後,重

益,保障其平等參與的機會,並促進其自

新定義「障礙」一詞,不僅是身體上健康

立與發展,正視身心障礙者為獨立自主的

功能的損傷,也考慮身心障礙者參與社會

個體,承認其權利主體性。(註 1)

生活的功能。

CRPD 建立於社會模式(social model)

我國首次國家報告已於 2016 年 12 月

基礎上,強調因外在環境的限制與障礙使

2 日公布,刻正籌備國際專家審查程序。

得身心障礙者無法充份參與社會。社會模

第一份國家報告的完成發布,也彰顯臺灣

式是一種以權利為基礎的取向,強調身心

做為國際社會成員對於身心障礙議題的關

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


施世駿.孫瑩芯

比較德國與韓國身心障礙者權利公約首次國家報告:對臺灣的借鏡

注,願意貢獻一己之力於這個領域。值此

,透過慷慨的福利提供及保障,使身心障

重要時刻,重新觀察國際範例並反思臺灣

礙者過著既有保障又隔離的生活(Bösl,

的實施經驗便更有意義;因此本文將以德

2009) 。(註 3)因為需要大量勞動力以發

國及韓國為例,分析兩國於 2011 年提出首

展戰後經濟,聯邦政府在 1953 年的「重度

次國家報告的歷程,進而探討我國目前相

傷殘法」 (Schwerbeschädigtengesetz)增列

關身心障礙政策與措施推動情形。

視障、國家社會主義(納粹)的受害者、 以及在工作場所受傷者為「真正」的身心 障礙者,並推動他們參與勞動市場。 (註 4

貳、德、韓身心障礙政策發展(註

)由於外界對於這樣的認定有很大的批評

2)

,強調不同類型的障礙均應列入法律內,

本文選取韓國與德國為例,原因在於

因 此 在 1974 年 以 「 重 度 身 心 障 礙 」(

韓國與臺灣同屬東亞,在文化、經濟以及

Schwerbehinderte)概念取而代之,訂定《

其他社會條件上相對類似;韓國已於 2013

年時提出國家報告,對於我們有很大參考

Schwerbehindertengesetz),並提高法定要

價值。德國則屬於歐陸社會保險體系,其

求雇主晉用的額度。 (註 5)另一方面,身

身心障礙政策思維是就業中心取向,意在

心障礙團體於 1970 年代開始要求身心障

幫助這些人士重返就業市場並參與社會生

礙兒童與其他小孩一樣進入一般學校,增

活。社福體系以預防及復健為主,提供現

加與非身心障礙同儕交流的機會(ibid;

金給付以及社會服務給個人。這幾年德國

Köbsell & Waldschmidt, 2006) 。1981 年的

倡導「經濟型」服務模式,將身障者視為

聯合國「國際身心障礙者年」 (The UN Year

暫時失去就業能力,所有相關政策都是以

of the Disabled)催生了戰後第二階段的身

協助他們重返勞動市場為主(周怡君、莊

心障礙運動,社會團體提出去醫療化、自

秀美,2014)。對於同樣以社會保險為主

主權、反歧視和平等、保障生命權、促進

要體系的臺灣而言,尤其具有參考意義。

社區融合等目標,並提出兩大議題:一、

》 (

制度上對於人權的違反;二、對於精神障

一、德國

礙的女性與婦女進行強制節育,並要求政 府提供融合教育、改善公共建築、以及公

德國身心障礙政策原本遵循醫療回復

車無障礙環境。

的思維,採隔離方式提供身心障礙者所需

兩德統一後,聯邦議院開始全面檢視

;相較於無障礙環境,分離式場所的設置 主要以滿足身心障礙者需求為目標,因此

德國「基本法」。受到美國「身心障礙法」

被認為對身心障礙者更為有利。另一方面

所影響,公益性團體「平等促進會」

, 政 府 視 就 業 定 額 晉 用 制 (

(Initiativkreis Gleichstellung Behinderter)

Beschäftigungsquote)為一先進的勞動政策

在 1992 年舉辦公聽會,要求在憲法上對於

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

身心障礙之部分進行適度修改。1994 年 5

關團體要求另訂反歧視法,將機會平等與

月 20 日的戰爭受害者協會(Verein der

反歧視等相關原則與權利落實與法律中。

Kriegsopfer)集會中,當時在任的柯爾總

2002 年通過《身心障礙者權益平等法》,

理表示支持在「基本法」中列入反歧視的

其中新理念為無障礙,透過社會運動所展

文句,並在同年 6 月 30 日於議會中通過「基

現的典範轉移-從醫療取向到社會取向、

本法」第三條第三款中加入「任何人不得

從憐憫到賦權、從慈善到權利-是明顯的

因身心障礙而遭受歧視」(Niemand darf

思維轉變。在 2000 年 5 月 19 日的聯邦議

wegen seiner Behinderung benachteiligt

會中更關注身心障礙者的社會生活自主參

werden)的文句(BMAS, 2010; Köbsell,

與以及摒除障礙以提供平等機會等議題。

2006) 。此次的修法可被視為是極重要的里

表 1 陳列歷年的重要事件發展。

程碑,但其實質作用仍然有限。因此,相

表1

德國身心障礙政策發展

時間

事 件

1960 年代 德國身心障礙運動由家長團體 Lebenshilfe 以及 Spastikerverein 所領導。 1970 年代 1974 年

反對分離與雙軌並行(separat und parallel)政策,要求特殊學校與一般學校 的小孩進行融合,增加同儕間交流、接觸的機會。 將 1920 年訂定的「重度傷殘者法」 (Schwerbeschädigtengesetz)修訂為「重 度身心障礙法」(Schwerbehindertengesetz) 。

1981 年

聯合國身心障礙年(The UN Year of the Disabled)推動第二波身心障礙運動。

1986 年

對「重度身心障礙法」中具歧視的字眼進行修改。

1994 年

於基本法第三條第三款加入「任何人不得因身心障礙而遭受歧視」的文句, 是德國身心障礙政策發展的重要里程碑。

2001 年

通過「社會法典第九部」 。

2002 年

通過「身心障礙者平等機會法(Behindertengleichstellungsgesetz) 」 。

2011 年

開始第一輪國家計畫

2016 年

開始第二輪國家計畫

資料來源:作者自製

2001 年以及 2002 年,德國先後通過

過,並於 5 月 1 日開始實施。更在 2006

兩部重要的身心障礙法-社會法典第九部

年 制 定 《 平 等 對 待 法 》( Allgemeines

以及身心障礙者平等機會法。其中,身心

Gleichbehandlungsgesetz),保護人民免於

障礙者平等機會法在 2002 年 4 月 27 日通

在工作和法律上因種族或血統、性別、宗

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


施世駿.孫瑩芯

比較德國與韓國身心障礙者權利公約首次國家報告:對臺灣的借鏡

教或哲學信仰、年齡或性別等受到歧視。

將士,同時也包含傷兵、負傷警察的生計

而在 2009 年德國簽訂公約正式生效後,其

補助、職業保護、收容保護,以及因身心

政府也協議制定《國家計畫》(Nationaler

有顯著障礙時的醫療設施收容。但是「軍

Aktionsplan)以落實公約,歷經一年半的

士援助法」從一開始就是以補償為目標,

時間在 2011 年正式通過。 《國家計畫》提

無法與相關的身心障礙法規接軌(Lee,

出「包容社會」 (inklusive Gesellschaft)的

2004; Yu Sung Social Welfare Foundation,

口號,是一組計畫和改變的動力,聯邦政

2016) 。

府記錄所有目前和未來政府所奉行的包容

隨著戰爭救援對象人數迅速增加,因

性社會發展措施,計畫將執行至 2021 年

促使政府加強法律修改。這種情況下, 「殉

(BMAS, 2011)。總共 10 年的期間,每 2

職和負傷警察官補償金補助規定」、「中央

年進行定期評估,以透明方式推動並邀請

負傷軍人靜養原則制」、「中央負傷軍人靜

所有利益相關者參與,再根據結果修改和

養院規定」等政策想法開始浮現。但是當

細化,期望不只對身心障礙者的生活,也

時物資及福利基礎設施不足,限制軍士援

可以對全體的德國人民產生重大的影響。

助法」的實行(Yoon, 2003) 。1950 年代對

2016 年再提出《國家計畫 2.0》 ,對於身心

於戰爭犧牲者的援救策略是提供所得保障

障礙者政策是所有政府部門的任務,計畫

和復健服務,1961 年制定的「軍士援護保

中闡述 12 個行動領域和 200 多項身心障礙

護對象者雇用法」開啟雇用保護的先例。

者自主參與上取得進展的方案,其中也包

儘管僅為戰後恢復的一環,卻是最早實施

括通過總體戰略執行公約目標和方案情況

雇用義務的措施(Lee, 2004) 。相較於保障

的評估(BMAS, 2016)。希望透過《國家

身心障礙者的受教權,「特殊教育促進法」

計畫》將聯合國身心障礙者公約「包容」

以可接受教育的身心障礙者為對象,法律

的核心理念落實,改變德國的日常文化,

中明訂不得以身心障礙為由拒絕學生入

視接納身心障礙者為整個社會的任務。

學;且為保障其繼續接受高等教育的權 利,除提供學費減免,亦補助私立特殊教

二、韓國

育學校的營運費、設施費、及其他特殊教

在日本殖民時期,由於戰爭所帶來的

育所需要的經費。當時的法律並不是為了

貧窮及民族分裂,使得韓國社會重視安全

降低身心障礙者在社會參與中的高牆,而

保障與產業發展效率,並且形成反共的意

是為使其康復並訓練成為推動經濟發展的

識形態。這個時期並不是以一般身心障礙

勞動力(National Archives of Korea, 2016;

者為政策保障對象,而是那些因保衛國家

Cho, 2007) 。

而負傷或職業災害者(Yoon, 2003) 。1950

韓國於 1981 年頒布「身體或心理障礙

年 4 月 14 日「軍士援助法」制定完成,援

者福利法」為身心障礙福利制度奠定基

助對象為因公務戰鬥而受傷或患病而退役

礎。為保障身心障礙者的所得及工作權,

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

1990 年制訂「促進身心障礙者就業法」,

心障礙人權憲章」的脈絡,具體實現保障

1997 年則提出「身心障礙者、老年人和孕

身心障礙者人權的理念。相較於 1989 年的

婦便利促進法」以確保物理環境的無障

修法,此次法案擴大對於身心障礙的認

礙。更於 2005 年制訂「交通弱勢族群移動

定: 「主要內、外部身體機能的障礙、精神

便利增進法」針對道路、交通運輸工具及

疾病造成的障礙,導致長期日常生活和社

交通設施訂定規則(Ministry of Health and

會生活產生相當不便者」 。此外,為綜合各

Welfare, 2016; Jeonbuk Economic Research

部會意見,該法中訂定設立身心障礙者福

Institute, 2008) 。1998 年頒布「身心障礙人

利綜合政策,以及身心障礙者福利調節委

權憲章」進一步承認身心障礙者的尊嚴與

員會以監督政策執行(Ministry of Health

價值,擁有追求幸福的權利,並保障其人

and Welfare, 2016; Yu Sung Social Welfare

權,能平等參與社會生活。1999 年修訂「身

Foundation, 2016) 。表 2 列舉韓國身心障礙

體或心理障礙者福利法」時,主要依據「身

政策的發展歷程。

表2

韓國身心障礙政策發展 時

1950 1961 1963

法 規 《軍士援助法》 《警察援助法》 《軍士援助保護對象者雇用法》 《工業事故賠償保險法》

內 容

確立因工作傷害而導致身體傷害 工人的支助制度。

聯合國《身心障礙者權利宣言》 1975 《特殊教育促進法》 身心障礙者的教育環境奠定基礎。 1977 1981(聯合國宣 《身體或心理障礙者福利法》 身心障礙者福利制度奠定基礎。 佈「國際身心障 礙者年」 ) 第 1 次修訂《身體或心理障礙者福 1989 利法》 《促進身心障礙者就業法》,2000 國家確實採取措施,制定強制性就 1990 年修改,現為《身心障礙者就業促 業配額制度,確保身心障礙者享有 工作權和所得維持。 進和職業復健法》 《身心障礙者、老年人和孕婦便利 確保建築物、道路和設施無障礙。 1997 促進法》 《交通弱勢族群移動便利增進法》 將道路、交通運輸工具和乘客設施 2005/1 的法律條款獨立出來,為確保身心 障者行動權利的主要基礎。 社區發展季刊

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施世駿.孫瑩芯

2007

比較德國與韓國身心障礙者權利公約首次國家報告:對臺灣的借鏡

內 容

4 月訂定《禁止歧視身心障礙者及 禁止生活中各方面對身心障礙者 的歧視,並維護個人的權益。此法 補救法》 (同月修訂《身心障礙者福利法》)被視為韓國國內實施《身心障礙權 利公約》的一項重要而全面的法律 文件。 5 月訂定《身心障礙者特殊教育法》取代《特殊教育促進法》,強化國 家對身心障礙學生教育所負義務 和拓展相關教育基礎設施的條款。

資料來源:作者自製

盧武鉉競選總統時,和人民約定如果

利公約,李明博在上任總統之後實現競選

勝選將在任內訂立更進步的身心障礙法

政見,於 2009 年將身心障礙者專屬年金法

律;當選後也實踐諾言,在 2007 年正式訂

案送國會審查,並於 2010 年 3 月制定完

定《禁止歧視身心障礙者及補救法》 。此法

成、7 月實行。2010 年也制定《身心障礙

禁止對於身心障礙者的歧視,並且增加相

者照護和支助制度》 ,希望藉由此法確保重

關侵權的補救措施,可以對照到公約中第

症身心障礙者生活並促進其社會參與,這

二條「基於身心障礙的歧視」的精神。此

些政策方針在朴槿惠上任總統後仍舊持續

外,此法也包含公約中對於「交流」所規

進行。

定的所有通信手段以及符合身心障礙者的 「合理便利」 。同一時間由障礙兒童父母所

參、德、韓、臺國家報告初步比 較

組成的團體「身心障礙者世代」 ,要求政府 挹注更多資源於障礙兒童教育,建立一般 兒童與障礙兒童一起學習的統合教育系

CRPD 各條文包涵許多重要價值,我

統,這些團體促使政府制定《身心障礙者

們以 Flynn(2011)提出的 4 大面向為參考

特殊教育法》以取代《特殊教育促進法》。

座標,分析德、韓、臺的初次國家報告特

韓國原本就有「國民年金法」提供身

點(參考衛福部,2016;CRPD/C/DEU/1,

心障礙者老年經濟安全,但是由於身心障

2011; CRPD/C/KOR/1, 2011) ,分別為平等

礙只是此法中的一部分,無法獲得更具體

(equality)、參與(participation)、自主

的資助, 「障礙者年金法制定共同對策委員

(autonomy)與凝聚(solidarity)四大核

會」因此於 2002 年提出制定專門的年金

心價值,如下圖 1 所示。儘管各條文有其

法。為回應此要求,政府將其置入第 2 次

對應的核心價值,Flynn 也表示各條文涉及

身心障礙者福祉發展 5 年計畫。韓國於

一 個 或 是 多 個 核 心 價 值 。 根 據 Flynn

2007 年 3 月 30 日簽署聯合國身心障礙權

(2011),「平等」不僅是 CRPD 重要的核

社區發展季刊

157 期

225

中華民國 106 年 3 月


專題論述

心價值,更是各國際人權公約的核心規

11、14、15、16 條) 。CRPD 第 5 條平等與

範。CRPD 強調身心障礙者與他人一樣享

不歧視主要強調國家應確保身心障礙者在

有相同的權利與平等的機會保障,此一核

法律之前享有平等保障,不因身心障礙而

心價值散見於相關條文中,包括:禁止因

遭到歧視,並考慮身心障礙者的多樣性,

身心障礙而有所歧視、平等的生命權、自

採取多元措施達致實質平等。

由及免於酷刑、暴力與虐待等(第 5、10、

自主 -§12 -§17 -§18 -§19 -§22

在法律之前獲得平等承認 保護人身完整性 遷徙自由及國籍 自立生活及融合社區 尊重隱私

參與

平等 -§5 平等及不歧視 -§10 生命權 -§11 危險情況及人道緊 急情況 -§14 人身自由及安全 -§15 免於酷刑或殘忍、 不人道或有辱人格 之待遇或處罰 -§16 免於剝削、暴力及 虐待

-§6 身心障 婦女 -§7 身心障礙 兒童 -§31 統計與資 料收集 -§33 國家實施 與監測

-§9 -§13 -§20 -§21 -§24 -§25 -§26 -§27 -§29

無障礙 獲得司法保護 個人行動能力 表達與意見之自 由及近用資訊 教育 健康 適應訓練與復健 工作及就業 參與政治及公共 生活

凝聚 -§8 意識提升 -§23 尊重家居及家庭 -§28 適足之生活水準與社會保障 -§30 參與文化、生活、康樂、休閒及 體育活動

圖1

四大核心價值分類

資料來源:Flynn(2011: 14)

社區發展季刊

157 期

226

中華民國 106 年 3 月


施世駿.孫瑩芯

比較德國與韓國身心障礙者權利公約首次國家報告:對臺灣的借鏡

首先就平等面向而言,德國在 1994

其次在「自主」面向,CRPD 前言明

年的「基本法」修法加強身心障礙者的地

確表示承認每個人之固有尊嚴與價值,以

位, (註 6)另為促進身心障礙者平等、自

及平等與不可剝奪之權利。 (註 8)以第 12

主的參與社會生活,保障其社會權以享有

條在法律之前獲得平等承認為例,CRPD

社會福利或給付, 「社會法典」第一部、第

第 1 號一般性意見中強調每一個人在法律

九部、 「身心障礙者平等機會法」均有相關

之前皆平等,而身心障礙者同樣享有在法

條文訂定。 「平等對待法」亦在日常生活、

律之前人格獲得承認的權利,同時亦為承

就業等方面保障身心障礙者權益;該法也

認一個人法律能力的先決條件。 (註 9)德

規定成立聯邦反歧視機構,獨立執行諮

國「民法」對於法律行為能力及行動能力

詢、研究與公共關係等任務,並對因種族、

進行規範,但此規範並非特別針對身心障

民族、性別、宗教或哲學信仰、身心障礙、

礙者。「民法」確認所有人的法律行為能

年齡或性別而面臨不利處境者提供建議與

力,享有權利及義務,即身心障礙者的法

諮詢。政府於 2006 年頒布「多樣性憲章」

律行為能力並不會受到限制,惟患有精神

(Charta der Vielfalt)供企業與公共機構簽

疾病或身體、精神或心理障礙,而完全或

署,打造一個沒有人遭到偏見與邊緣化的

部分不能處理自己事務者,將予以監護。

工作環境,確保受僱者得到尊重。 (註 7)

(註 10)韓國亦有對於無行為能力或限制

韓國於 2007 年訂定「禁止歧視身心障礙者

行為能力者的保護制度,同時允許限制行

及補救法」禁止各個領域因身心障礙而有

為能力人可獨立行使例如自主購買生活用

所歧視,包括就業、教育、商品與服務提

品的法律行為。 (註 11)我國「民法」也

供、司法與行政程序服務、選舉權、產假

保障身心障礙者與一般人享有同樣的權利

與陪產之權利、性權利、家庭與家居、福

能力。 「民法」也設有監護宣告或輔助宣告

利機構、健康等。若有遭受歧視受害者,

機制,主要是保護無行為能力或無意思能

可向「全國人權委員會」提出申訴。臺灣

力人的權利能力。此外,我國「信託法」

則是在「憲法」第 7 條中明定人民在法律

為了信託制度合理、保障交易安全,僅就

上一律平等,並於「憲法增修條文」第 10

涉及行為能力或受監護或輔助宣告定有規

條揭示,國家對於身心障礙者應給予保

範。

障,並扶助其自立與發展;確保每個人都

第三個面向「參與」是 CRPD 核心價

有追求各種價值或利益及獲取資源的權

值之一,公約有許多條文皆建立在此核心

利,透過法律措施保障「平等」的落實,

價值上,確保身心障礙者可以充分參與社

不因身心障礙而有所差別。同時, 「身權法」

會生活更是重要公共責任。(註 12)除了

第 16 條也明定,身心障礙者之人格及合法

促進身心障礙者在一般文化生活、康樂或

權益,應受尊重不被歧視。違反規定者不

體育活動的參與外,CRPD 亦要求國家保

僅會被處以罰鍰,亦可能構成侵權行為。

障身心障礙者在公共事務、政治活動參與

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專題論述

的權利。德國根據「普選憲法原則」

到任何歧視。雖然所有公民均享有表決和

( Verfassungsprinzipien der allgemeinen

獲得提名的權利,惟根據「公職人員選舉

Wahl) ,公民不因身心障礙而影響其在聯邦

法」所規定,若因精神失常而被法院判定

議會、州議會和市政選舉中投票和提名競

為無行為能力者,則不在此列。 「公職人員

選的權利。聯邦和各州「選舉法」也列出

選舉法」規定,若因長期居住在醫院或機

保障身心障礙者參與選舉活動的條款。除

構,或因嚴重障礙而無法前往指定投票地

非指定監護人照顧其所有事務者或在能力

點者,可要求在其住所進行投票。若因視

喪失狀態下,犯下違法行為而且已被法院

力或身體障礙而無法親自投票者,亦被允

裁決定罪者,並居住在精神機構中,則不

許獲得家庭成員或兩名指定人員陪同以協

僅選舉權被排除,亦不能擔任公職。為確

助完成投票。另根據「禁止歧視身心障礙

保身心障礙者在選舉中的參與,德國聯邦

者及補救法」中所規定,國家與地方政府

與各州「選舉法」列出以下條款,分別為:

應提供合理便利措施,保障身心障礙者的

1.投票站經過篩選並裝置相關配備,

政治權利,其中包括以下幾個面向:設施

以符合民眾(特別是身心障礙者)需求,

與設備、宣傳與信息傳達、選舉工具制訂、

保障其參與選舉之權利;

分發以及人力支援等方面。除了保障投票

2.選民將被告知無障礙投票所設置地

當日的無障礙(如提供視障者特殊選票以 及其他相關投票輔助設備)之外,於選舉

點; 3.無法填寫、摺疊選票或將選票投入

期間, 「公職人員選舉法」也規定應提供相 關服務,包括手語服務以及在競選廣告或

票箱的投票人,可尋求他人協助; 4.視障者可使用選票模板圈選;

候選人演講轉播中放上字幕等。於此,國

5.為醫院、養老院、療養院等擁有人

家 選 舉 委 員 會 ( National Election Commission)在選舉期間提供點字與 CD 形式

數較多的相關機構設立特別投票站; 6.選舉組織需提供各種無障礙格式的

的投票程序解說服務,並於投票日提供無 障礙投票站以及投票助理。

選舉資料於網路。 韓國方面, 「憲法」以及「公職人員選

臺灣為保障身心障礙選舉人之選舉權

舉法」 (Public Official Election Act)規定,

及投票之便利性,中央選舉委員會依「公

所有公民,無論身心障礙與否,均享有表

職人員選舉罷免法」等相關規定,推動辦

決與獲得選舉提名權利。另如「政黨法」

理投票所之無障礙化與身心障礙選舉人投

(Political Parties Act)所載,並未對享有

票協助措施,並訂定「投票所選擇具備無

國會選舉投票權的公民(無論為身心障礙

障礙設施場地注意事項」及「投票所無障

者與否) ,在成為政黨成員時而有所限制。

礙設施檢核表」 。2016 年舉行第 14 任總

同時, 「禁止歧視身心障礙者及補救法」也

統、副總統及第 9 屆立法委員選舉,經檢

禁止身心障礙者在行使其政治權利時,遭

核符合規定之投票所約占 88%;不符合規

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施世駿.孫瑩芯

比較德國與韓國身心障礙者權利公約首次國家報告:對臺灣的借鏡

定投票所則設置簡易無障礙設施及指派專

生活支出有關,且若申請者之子女或父母

人協助等方式進行改善。視障或身心障礙

年收入不超過 10 萬歐元者,其收入部分將

不能自行圈投,而能表示其意思者,得依

不列入考慮。

其請求家屬或投票所管理員按本人意思協

(2)根據失業補貼 II 規定,若需要救助

助或代為圈投。另一方面,為便利視障選

者每天從事至少 3 小時有酬工作,可獲得

舉人瞭解候選人政見,除了錄製有聲公報

津貼以維持生活水準。此外,若因疾病、

CD 光碟(含國語、臺語、客家語)外,

身心障礙或對長期照顧有所需求者,亦有

2016 年的選舉更首創數位電子公報,提供

相關津貼提供,例如:身心障礙者融入救

查詢候選人政見等相關訊息。電視政見發

助、長期照顧救助、健康救助。領取這些

表會均置有手語人員進行同步翻譯,以保

救助者並不影響基本保障津貼的領取資

障聽障人士知的權利。除了選舉活動參

格。

與,身心障礙者亦擁有成立或加入團體或

(3)需要救助者可根據「戰爭受害者救

組織的權利。例如近期成立之社會福利黨

濟法」申請社會補償津貼,補助金額取決

及聾國黨,即分別由視障者、聽障者所發

於收入與財產,除非該需求為相關損害所

起成立。

造成,即可獲得全面補助。補助項目包括 長期照顧、生活支出或老年生活。

最後一個面向「凝聚」主要建立於公 民權基礎上,政治群體透過社會與經濟支

2.住房補貼

持方式使身心障礙者能夠維持適足的生活

相關補貼可提供申請者做為房租的補

水準。為達到凝聚之目標,CRPD 保障身

充或自有房屋補貼。申請人若是重度身心

心障礙者享有社會支持的權利,並呼籲國

障礙,將提高其住房補貼。

家應促進身心障礙者積極參與社會,重視

3.老年經濟安全

其公民權。CRPD 第 28 條適足之生活水準

(1)當謀生能力降至一定水準時,不論

及社會保障便是建立在此核心價值上。在

其年齡,於喪失謀生能力之前 5 年中已完

德國因無法靠自己能力或家人支持而有照

成 3 年年金提撥之義務者,並且在勞動市

顧需求者,有權獲得相關福利給付。以下

場中,每天無法從事超過 6 小時的有酬工

為與身心障礙者相關的社會保障:

作(部分喪失謀生能力)或 3 小時的有酬

1.社會救助

工作(完全喪失謀生能力) ,可領取年金。

(1)根據「社會法典」十二部,為確保

(2)若患有重度障礙的老年人已有 35

人們有尊嚴生活,政府提供無法從事有酬

年年金提撥紀錄者,可比規定之年金提領

工作者社會救助。另年滿 18 歲但未滿 65

法定年齡早兩年提領,額度不因此而有所

歲者,因疾病或身心障礙而全部及永久喪

減少。

失謀生能力時,有權獲得基本保障補貼以

(3)政府也鼓勵人們參加私人年金保

及老年基本保障補貼。補貼金額和範圍與

險為老年經濟安全進行補充。其中, 「企業

社區發展季刊

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專題論述

年金法」規定不得因投保人其身心障礙之

者參加社會保險所需自行負擔保險費,按

特殊性而有所歧視。

照其障礙等級予以四分之一、二分之一及

韓國政府為保障身心障礙者的公民權

全額之補助。另為擴大照顧弱勢者居住需

利行使,享有適足生活水準的權利,根據

求,目前修正草案將社會住宅提供予弱勢

「身心障礙者年金法」於 2010 年推出身心

身分者(包含身心障礙者)比率由 10%提

障礙者年金制度,提供年齡在 18 歲及以上

高至 30%以上,使更多弱勢民眾受益,並

的重度身心障礙低收入者每月 9-15 萬韓

訂定「身心障礙者房屋租金及購屋貸款利

元。儘管如此,身心障礙者年金制度仍遭

息補貼辦法」 ,於購買或租賃房屋時提供補

到批評,因為在重度身心障礙人口中,僅

貼。除了提供身心障礙者生活補助費、輔

56%最低收入者從身心障礙者年金制度中

具費用補助與票價優待外,也提供各項租

獲益,相較於老年基礎年金的 70%最低收

稅優惠措施。

入者可獲得支持,明顯偏低。另外根據「身

CRPD 最大特色在於要求締約國成立

心障礙者福利法」第 49 條,韓國政府也提

監測機制。首先,政府應設立協調中心並

供 18 歲以上的重度身心障礙低收入者身

制定跨部門協調機制,促進身心障礙政策

心障礙者福利。至於 18 歲以下的身心障礙

發展。其次為促進與監測 CRPD 實施及保

兒童,政府則提供福利予他們所屬的低收

障人權,該機制應依「巴黎原則」 (the Paris

入家庭。住房補貼方面, 「身心障礙者福祉

Principle)設立,確保組成獨立性及多元

法」規定在出售或租賃新建住房給身心障

性。最後是身心障礙者及其團體代表的參

礙者時,政府有義務按照其身心障礙程度

與。CRPD 前言(o) 、第 4 條第 1 項(c)

提供特別優惠。為減輕身心障礙者的經濟

及第 33 條第 3 項都一再強調政策制定與監

負擔,政府與公共組織提供各類稅務減免

測程序中,身心障礙者參與的重要性。透

或費用豁免。

過多元參與以及監測機制建立,確保身心 障礙者的人權促進。下表三呈現德、韓國

臺灣方面,依「身心障礙者參加社會

家監測與公民參與的機制。

保險保險費補助辦法」規定,對身心障礙

表3

德、韓國家監測與公民參與機制比較

德 國 韓 國 協調中心與協 1. 聯 邦 勞 動 和 社 會 保 障 部 1.衛生福利部(Ministry of Health and (Bundesministerium für Arbeit und Welfare)下屬機構身心障礙者政策 調機制建立 Soziales)承擔與實施 CRPD 有關 局(Bureau of Policy for Persons with Disabilities)做為協調中心, 事項協調中心的角色。 2. 聯 邦 政 府 身 心 障 礙 者 事 務 專 員 監督與 CRPD 有關情況。 (Beauftragte der Bundesregierung 2. 身 心 障 礙 者 政 策 協 調 委 員 會 für die Belange von Menschen mit ( Policy Coordination Committee 社區發展季刊

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施世駿.孫瑩芯

比較德國與韓國身心障礙者權利公約首次國家報告:對臺灣的借鏡

韓 國

Behinderungen)承擔國家協調機制 的任務。

獨立機制

公民參與

for Disabled Persons)是直屬國務 總理辦公室的非常設機構,主要制 定關於身心障礙者相關政策、調整 相關機構意見和監督及評價這些 政策實施情況。 德國人權研究所(Deutsches Institut 國家人權委員會(National Human für Menschenrechte)承擔檢測和執行 Rights Commission of Korea)嚴格遵 角色,依據「巴黎原則」展開工作。 守「國家機構地位原則」 (Principles 不接受來自政治領域和民間社會指 relating to the Status of National In(亦即「巴黎原則」)執行 示,且組成成員多元,保障其獨立 stitutions) 其職能,包括在韓國實施與國際條約 性。 有關任務、與其他國家機構間保持其 獨立性。 1. 建 立 包 容 諮 詢 委 員 會 1.促進身心障礙者和其組織參與相 (Inklusionsbeirat) ,並由 4 個專家 關法規和政策的監測工作。 委員會支持,就各專題領域向包容 2.衛生福利部和全國人權委員會鼓 諮詢委員會報告。 勵身心障礙者和其組織積極參與 2.包容諮詢委員會:大部分成員為身 「禁止歧視身心障礙者及補救法」 心障礙者,委員會中有一位聯邦協 執行情況的監測工作。 調中心代表、一位邦身心障礙者事 務專員會議代表及一位監測機構 代表。 3.專家委員會:由企業、工會、教會、 慈善機構、研究機構及其他相關機 構代表組成,保證公民社會積極參 與身心障礙者權利公約的實施過 程。

資料來源:作者自製

我國衛生福利部社會及家庭署做為協

關措施與計畫實施。儘管我國監察院獨立

調中心,負責推動實施 CRPD 相關事務,

行使彈劾、糾舉或審計職權,並得就侵害

分別包括規劃國家報告撰擬、法規檢視及

或違反人權案件進行調查,提案糾正,但

教育宣導等推動事項。另依 CRPD 施行法

是否為完全符合「巴黎原則」所述之監察

第 6 條規定,成立「行政院身心障礙者權

機關仍有疑問。因此,確立完整監督、監

益推動小組」 ,協調各機關部會並進行各相

測機制是臺灣目前應加緊腳步的重要課

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專題論述

會甚至是政府在身心障礙意識形態上是否

題。

有所轉變仍有疑問(王國羽,2009;周月 清、朱貽莊,2011) 。隨著原屬行政規定的

肆、結論

內容逐漸納入正式法律條文,福利政策行 1980 年代至 1990 年代初期,臺灣幾

政化對於身心障礙者的權利保障將有影

波社會運動逐步推動身心障礙政策的發

響。我國「有條件與前提的給付」將權利

展。著名的 1983 年楓橋新村事件是第一次

訂定為狹隘的現金給付或補貼提供,卻沒

由智障者家長為爭取身心障礙者權利的集

有進一步思考在各方面檢視身心障礙者的

體行動,該次事件不僅反映當時社會普遍

需求(王國羽,2009) 。例如重現金支付但

不接納甚至歧視身心障礙者,更讓大眾省

輕忽重返職場之復健訓練,缺乏讓身心障

思身心障礙兒童應有的教育權,進而促成

礙者透過積極復健措施來充權。然而各項

1984 年「特殊教育法」通過以及相關法規

身心障礙相關給付都低於臺灣貧窮線,不

修訂(張恆豪、顏詩耕,2011)。1987 年

足以保障障礙者基本生活需求。

停止販售「愛國彩券」的事件同樣引起身

適值政府在 2014 年公布施行「CRPD

心障礙者工作權益議題的熱烈討論,並在

施行法」 ,並由衛生福利部社會及家庭署擔

1987-1990 間逐一浮上檯面,進而促成近

任協調中心,推動各項任務。政府重視並

10 年未曾修訂的「殘障福利法」首次修法

推動落實 CRPD 上的努力固然可喜,但許

(謝東儒、張嘉玲、黃珉蓉,2005、張恆

多影響身心障礙者權益之政策推動與落實

豪、顏詩耕,2011) 。 「殘障福利法」在 1997

仍面對嚴峻的挑戰。主要課題仍是環繞於

年進一步修訂為「身心障礙者保護法」 ,目

本文分析的四個面向:平等、自主、參與、

的是「維護身心障礙者之合法權益及生

凝聚,尤其身心障礙者因為障別不同所衍

活,保障其公平參與社會生活之機會」 ,將

生的需求十分多元,更需要注重公共服務

聯合國強調之「公平參與」與「機會平等」

的提供細節以及個體需要,對於講求制式

精神納入。隨著身心障礙者權利意識的抬

規格的公務單位而言,顯然是截然不同的

頭,以及社會模式與權利模式思維的影

思維文化。從德、韓兩國的經驗可以得知

響,2007 年再次修正為「身權法」,目的

這是一個政策學習的漫長過程,初次國家

在於「維護身心障礙者權益,保障其平等

報告的提交只是盤點現有身心障礙政策的

參與社會、政治、經濟、文化等機會,促

利弊得失,更重要的反而是接下來是否能

進其自立發展」 ,納入 CRPD 及國際衛生

夠針對報告審查所指陳的問題加以改進。

組織的功能、障礙與健康國際分類表

如果依照 CRPD 的精神,這個學習過程應

(International Classification of Functioning,

該是由國家與公民社會共同協力達成;期

Disability and Health, ICF)之精神。

待公民社會日益成熟的臺灣,能夠藉這個 契機改善整個制度環境,臻於 CRPD 所彰

儘管如此,身障研究學者指出臺灣社 社區發展季刊

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施世駿.孫瑩芯

比較德國與韓國身心障礙者權利公約首次國家報告:對臺灣的借鏡

顯的身心障礙權利與社會參與理想。

會家庭署 CRPD 專案人員)

(本文作者:施世駿為國立臺灣大學國家

關鍵詞:身心障礙者權利公約、國家報告、 德國、南韓、臺灣

發展研究所教授;孫瑩芯為衛生福利部社

註

註 1:身權法第 1 條: 「為維護身心障礙者之權益,保障其平等參與社會、政治、經濟、 文化等之機會,促進其自立及發展,特制定本法」 。 註 2:以下分析部分改寫自作者參與衛福部社家署 2015 年 CRPD 身心障礙計畫的報告內 容。 註 3:在第一次世界大戰戰敗後,德國境內有大批身心障礙退伍軍人。因戰後的財政狀 況無法負擔龐大的退撫金額,德國政府提出世界首見的定額晉用,將部分的社會 責任轉嫁雇主。其他國家如奧地利(1920) 、法國(1923)、以及英國(1947)也 相繼實施。 註 4:一出生即有障礙者則不在認定範圍內。 註 5:由於罰鍰偏低,使得雇主寧願每月繳罰鍰也不聘請身障者員工(BMAS, 2011、 Köbsell, 2006)。 註 6:在第三條第三款加入“不得因身心障礙而遭受歧視"的文句。 註 7:CRPD/C/DEU/1。 註 8:依照 Flynn(2011)的分類架構,涉及「自主」核心價值的條文包括第 12、17、18 、19、22 條。 註 9:CRPD/C/GC/1 註 10:CRPD/C/DEU/1 註 11:韓國民法第 14 條。http://www.moleg.go.kr/english/korLawChi?pstSeq=56816 註 12:第 9、13、20、21、24、25、26、27、29 條。

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專題論述

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社區發展季刊

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專題論述

CRPD 與「合理調整」 邱大昕

「合理調整」(reasonable accommo-

時便需要「合理調整」來為特定員工到任

dation)是臺灣繼實施「新制身心障礙鑑定」

後的需要做個別調整。「 無障礙/可及

之後,另一個將會對身心障礙相關業務產

性」是無條件的,雇主不能以任何理由不

生重大影響的政策。本文將針對「合理調

提供滿足標準的環境;但是「合理調整」

整」這個概念的歷史背景與意涵先做一概

可以考慮不同群體間的利害平衡,只有在

略介紹,其次以西方國家實施的案例與經

不會對雇主造成「過度或不當負擔」才需

驗來做進一步說明與闡釋。

要提供。 「合理調整」背後的想法,是為了要 達到人與人之間「差異而平等」(different

壹、「合理調整」的由來

but equal)的目標。這個理念最早起源於

所謂的「合理調整」是指「根據具體

北美,但原來並不是針對身心障礙者,而

需要,在不造成『過度或不當負擔』 (undue

是要讓所有人在社會上享有均等機會—不

burden)之情況下,進行必要及適當之修

因個人性別、階級、年齡、族群、宗教、

改與調整」。根據聯合國「身心障礙者權

語言、文化而有不平等。換句話說,社會

利公約」(CRPD),為確保身心障礙者能

應基於個體事實上或本質上的差異,依法

在與其他人平等基礎上,享有或行使各種

給予合理的差別待遇,如此才能往「實質

人權及基本自由,除了第 9 條的「無障礙

平等」 (substantial equality)的目標邁進。

/可及性」 (accessibility)外,尚有第 2 條

許多法律、政策、方案或措施表面上對任

第 3 項之「合理調整」之規定。一般而言,

何人沒有特別歧視,但實際上卻可能產生

「無障礙/可及性」是由整體來設計規

歧視的效果。這是因為看似中性的措施,

劃,是職場在聘用員工之前就該有的;可

其實是沒有考慮人與人之間既存的不平等

是有些身心障礙者的需求較為特殊,是「無

狀 況 。 為 了 消 除「 間 接歧 視 」( indirect

障礙/可及性」的標準沒有考慮到的,這

discrimination) ,我們就不能採取一律相同

社區發展季刊

157 期

236

中華民國 106 年 3 月


邱大昕

CRPD 與「合理調整」

的對待方式,而是要根據不同需求做調

「合理調整」包括物理空間設備設

整,來排除就業或就學所會遇到的各種障

施、工作內容或流程上的調整。物理空間

礙。比方伊斯蘭教信徒一天要面對麥加禱

設施的調整,比較常見的像是提升或降低

告 5 次,因此雇主在工作時程上便要如此

工作臺高度、安裝斜坡、提供較佳的照明

調整,否則伊斯蘭教信徒的工作機會便會

或隔音設備、或工作站透過人因工程來改

比其他人減少。同樣的,雇主也要尊重伊

善。工作內容或流程的調整包含的範圍很

斯蘭教女性的行為和穿著規定,並且不能

廣,比方英國一個警官罹患慢性焦慮症

強迫她們與異性握手或改變穿著。此外,

(chronic anxiety syndrome) ,職能治療師

如果員工因為宗教理由反對同志結婚,雇

認為他不適合做第一線工作,但警局仍然

主也不能強迫他們去執行同志婚姻相關事

分配給他這工作,後來進一步要求他提早

務,比方幫同志配偶登記結婚或拍攝婚紗

退休。英國法庭裁定這是歧視,要求警局

照。 「合理調整」後來逐漸適用到其他種類

必須重新分配工作,讓該警官免於擔任第

的歧視,比方雇主也應該在工作時間或其

一線職務。又比方,如果一位肢體障礙的

他措施上做調整,以方便中高齡員工和單

清潔人員平常行走沒有問題,可以完成份

親(父)母親照顧小孩。

內大部分工作。但是她爬樓梯時會很辛

1990 年 「 美 國 身 心 障 礙 者 法 案 」

苦,因此清掃樓梯時會比較困難。這時如

(Americans with Disabilities Act,簡稱

果有另一位清潔人員的工作是這位肢障員

ADA)通過之後,「合理調整」這個理念

工可以做的,便可以將這部份的工作交給

開始運用到身心障礙者的工作和教育方

該員工負責,而由另一位員工來打掃樓

面。歐洲反歧視法律的演進則是相反方

梯。再比方,一位智能障礙者負責公司內

向,歐洲國家是先通過針對身心障礙者的

部收發的工作,但他經常會把「張協理」

「合理調整」 ,接著才討論是否該延伸到其

和「張副理」的信搞混。這時即使該員工

他 受 歧 視 的 團 體 ( Bribosia and Rorive,

不知道可以做合理調整,雇主也應主動為

2013) 。日本的情況和臺灣比較像,過去以

他設想。如果將全名寫出來,該名員工就

定額進用來保障身心障礙者的工作機會,

比較不會弄錯的話,雇主便應要求其他人

基本上只是一種「保護」身心障礙者工作

員將名字寫清楚,以避免該員工送錯。彈

機會的「量」 ,而未考慮到如何提升工作內

性工時也可以是一種合理調整,像是准許

容的「質」 。因此日本於 2013 年修正「障

員工較晚開始上班、或早點離開、或改採

害者雇用促進法」後,也開始要求雇主為

兼職方式、或做短暫休假等。比方患有糖

身心障礙員工提供「合理的配慮」 (長谷川

尿病的員工可能需要比較多的休息次數,

珠子,2014)。

或者精神障礙者服藥後可能因副作用而有 暫時性的心情低落,這時工作時間可能便 需要做調整。或者某位員工上班時間需要

貳、「合理調整」的內涵 社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

回診或復健,而無法按時工作或參加訓練

定只有在員工手術或治療後一段時間是在

時,工作單位也應該作適當的時間配合。

家工作,等復原後就要恢復原來工作方

如果某員工每周都有固定的物理治療時

式。「合理調整」不像「無障礙/可及性」

間,但他的主管卻經常會臨時召開會議,

一樣可以有清楚的規定或標準做法,而需

因此希望該主管可以提早通知,這樣他來

要雇主和員工共同討論找出既經濟又有效

得及更改物理治療的預約。假如這些調整

的調整方式。如此雇主便不需要因為身心

不會造成雇主的「過度負擔」的話,雇主

障礙員工在家工作而降低產量,或者降低

便應該做此「合理調整」。

標準。不過有時候如果障礙情況不是穩定 的,而會有不規則的循環周期時,這時便

「在家工作」是一種在西方越來越常

較難判斷是否該在家工作。

見的調整方式,但並不適用於所有工作, 也不是對所有員工都合適。現代科技發 達,許多工作所需要的資料都可以簡單地

參、過度或不當負擔

透過網路或電話交換取得。如果一位身心 障礙員工希望能夠在家工作,雇主會先檢

前面提到過,所謂的「合理調整」是

視該員工有哪些主要工作要完成。如果主

指在不造成「過度或不當負擔」(undue

要工作可以在家完成,而只有次要工作不

burden)的情況下,所需進行的必要及適

能,這時雇主可以將這些次要工作轉給其

當的修改與調整。然而怎樣算是「過度或

他員工,再將其他人可以在家完成的工作

不當負擔」呢?「過度負擔」並沒有通用

交給該名身心障礙員工。但是如果主要工

的計算公式或判斷標準,美國 ADA 原本

作項目是無法在家裡完成的,比方櫃台收

要用高標準來定義「過度或不當負擔」 ,只

納、餐廳服務、汽車駕駛,該名員工便不

要不會威脅到企業生存就不算「過度或不

可能要求在家工作。因為這類工作所需要

當負擔」 (Cooper 1991: 1447) 。但後來在

設備不可能搬到家裡,且工作時需要與顧

企業界強烈抗議下,只好被迫修改。根據

客或其他員工面對面互動,因此只能在工

目前 ADA 的規定,所謂的「過度或不當

作場所完成。此外雇主也可能有其他因素

負擔」是指考慮所有相關因素包括當事人

要考慮,像是能否有效監督在家工作的員

的利益、雇主的負擔、調整需要的費用,

工,或者資料需要保密不能離開工作場

及同事或顧客的反應等,來決定是否造成

所。一種折衷方式是,員工可以部分時間

過大困難或負擔。雖然政府補助是個需要

在家工作,部分時間在公司。比方需要和

考慮的因素,但過去研究發現 51%的「調

客戶面對面溝通時才到公司,整理客戶資

整」其實不會對雇主造成任何開銷(Cooper

料或寫報告時就可以在家裡完成。但需要

1991: 1448) 。不過同樣調整對大企業或小

多少時間在公司,多少時間在家裡,則是

公司的影響程度不同,規模較大財力雄厚

由雇主和員工討論來決定。或者也可以規

的企業還是比規模小的公司容易做工作調

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邱大昕

CRPD 與「合理調整」

整或重組。因此美國法院通常會依照雇主

讓某位員工完成所有主要工作,這些調整

或業者的規模和資源,來決定某項「負擔」

就被視為不合理,而雇主便沒有義務提供

是否「過度或不當」。

供此類「不合理」的調整了。也因此,過

「過度負擔」不一定是財務上的負

去美國許多企業雇主常以某項調整對其造

擔,如果某項調整會造成干擾,或改變原

成「過當負擔」(undue hardship)為由,

來企業經營的本質,也可以算是「過度負

對法規要求的「合理調整」加以抗辯,導

擔」 。比方一位弱視員工要求氣氛羅曼蒂克

致紛爭不斷。加上美國聯邦最高法院自

的餐廳加強燈光,這種調整可能會根本地

1999 年起,在一連串之相關案件中,都對

改變該餐廳的本質和氣氛,就不能算是「合

該法之身心障礙一詞做出極為限縮之詮

理調整」 。又比方一家發行早報的報社,印

釋,造成原告幾乎連該法適用對象之資格

刷工作主要是從晚上十點到隔天清晨三

都無法符合,甚至連聯邦下級法院之相關

點,如果一位負責印刷的員工因為障礙需

判決亦是如此。直到 2008 年小布希總統下

要改成白天上班,就不是合理調整。這時

台前,身心障礙權益倡導者才有機會修正

的合理調整應該是調整工作職位,改成可

相關規定,推翻聯邦最高法院先前所做不

以白天上班的工作,而不是變更原工作的

利於原告之判決(焦興鎧,2012)。

時間。再比方,一位有慢性病的員工每天 必須服藥好幾次,且每次服完藥物就會有

肆、結語

很長一段時間有噁心作嘔的副作用。這時 如果每次服藥雇主就要讓他休息一小時,

「合理調整」通常是由員工提出,雇

這便可能構成對雇主的「過度負擔」 。或者

主則須展現誠意、發揮創意,嘗試各種調

某位身心障礙員工每天需要靠復康巴士接

整方式並加以記錄下來。保持雇主與受雇

送來上班,但是該巴士無法在早上 10 點以

者間的溝通管道順暢是很重要的,因為真

前抵達工作場所。假如這是一家托兒所,

正的「合理調整」是雇主與受雇者共同協

每天早上 10 點以前會有許多家長送小孩

商出來的結果,雙方是合作而不是敵對的

來。這時如果要將該員工的上班時間調整

關係。有時某種調整方式對甲適用,對同

為早上 10 點到晚上 7 點的話,可能就會影

障別的乙可能就不合適,調整過程需要考

響托兒所的營運和其他員工的工作,這時

慮的因素很多,因此雇主和員工間需要相

工作時間的調整就可能造成雇主的「過度

當多的磨合和創意。 「合理調整」在美國雖

負擔」。

然可以由法院判定,但實際上會走向訴訟

雖然某職務的主要功能經常是雇主自

官司的是很少數。有時身心障礙者本身也

己認定,但有爭議時可以由法院考慮整個

不知道自己有哪些權利,或者不知道可以

工作環境和其它因素來判定(Cooper 1991:

提出什麼調整方式,這時若有第三方諮詢

1443) 。倘若法院認為無論如何調整都無法

機構其實很重要。比方美國各地的自立生

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

活中心,有時就在身心障礙勞工與雇主間

理調整」的配套措施上必須考慮的重要問

的協商上扮演重要諮詢的角色。由於每個

題。

國家的狀況不同,任何國家的制度要到其

(本文作者為高雄醫學大學醫學社會學與

他國家運用都需要經過調整。「合理調整」

社會工作學系教授兼系主任)

和「過度或不當負擔」都要視實際個別情

關鍵詞:合理調整、過當負擔、身心障礙 者權利公約

況而定,如何判定調整是否「合理」以及 是否「過當負擔」 ,將是臺灣未來在實施「合

參考文獻 長谷川珠子(2014) 。 〈日本における「合理的配慮」の位置づけ〉 , 《日本労働研究雑誌》 646:15-26。 焦興鎧(2012) 。 〈禁止就業上身心障礙歧視國際勞動基準之建構〉, 《全國律師》16(3): 4-20。 孫迺翊(2017) 。 〈第二章 定義、一般原則與無障礙〉,《身心障礙者權利公約》 。 廖福特、孫迺翊主編。臺北市:財團法人台灣新世紀文教基金會台灣聯合國研究中心出 版。出版中。 Borg, Johan (2011). The Right to Assistive Technology: For Whom, for What, and by Whom? Disability & Society.

26(2): 151-167.

Cooper, Jeffrey O. (1991). Overcoming Barriers to Employment: The Meaning of Reasonable Accommodation and Undue Hardship in the Americans with Disabilities Act. University of Pennsylvania Law Review 139: 1423-1468. Bribosia, Emmanuelle and Isabelle Rorive (2013). Reasonable Accommodation beyond Disability in Europe? European Commission: Director-General for Justice. Hasegawa, Tamako (2015). Reasonable Accommodation for Persons with Disabilities in Japan.

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曾薔霓.張智雅

國際公約在臺灣社會福利政策價值實踐之探討—以 CRPD 為例

國際公約在臺灣社會福利政策 價值實踐之探討-以 CRPD 為例 曾薔霓.張智雅

求滿足的社會權,而避免落入社會排除的

壹、前言

處境? 本文將以聯合國 2006 年通過的《身心 障 礙 者 權 利 公 約 》( Convention on the

貳、權利價值與核心理念-社會 權、需求、社會排除

Rights of Persons with Disabilities,以下簡 稱 CRPD) ,檢視我國《身心障礙者權益保 障法》(以下簡稱《身權法》 )條文中有關

本文所論述分析的價值及核心理念,

國際公約原則和內涵的相關規定,以及在

將以社會權、需求和社會排除的價值理念

臺灣社會福利政策價值的實踐,尤其是將

為基礎,加以討論。說明如下:

聚焦於身心障礙者福利政策相關議題之探

一、社會權

討。 聯合國 CRPD 所強調的價值,在於促

CRPD 的宗旨理念,在於促進、保護

進和保障身心障礙者身為人的基本權利、

和確保實現身心障礙者所有人權。將身心

自由及尊嚴。而我國《身權法》之立法目

障礙者應享有身為人類一份子的基本權利

的,第 1 條明訂「為維護身心障礙者之權

之主張,對應至社會福利價值的權利論

益,保障其平等參與社會、政治、經濟、

述,則是公民權利(citizenship)的觀點。

文化等之機會,促進其自立及發展,特制

公民權利係指一個國家中所有成員都享有

定本法」,此為我國實踐 CRPD 中身心障

的資格,成員因其資格而被賦予相對的權

礙者權利保障的法源依據。本文所欲探討

利與義務(Marshall, 1964) 。就此而言,在

主題為《身權法》中的社會福利措施有哪

臺灣領有身心障礙手冊或證明的公民,因

些係能回應 CRPD 之精神和主張?以及服

其公民資格而享有公民權利,不因身心障

務提供能否實踐 CRPD 保障身心障礙者需

礙情況而受影響。依據學者對於公民權利

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

的類型區分,主要有三種(Marshall, 1964;

者,其損傷與各種障礙相互作用,可能阻

Pierson, 2006) :公民權、政治權和社會權。

礙身心障礙者與他人在平等基礎上充分且

其中,「社會權」係指適度的經濟福利安

有效的參與社會。1994 年歐洲社會政策白

全、完全享有社會遺業,以及過著社會普

皮書對於社會排除(social exclusion)的界

遍標準的文明生活;此公民權利概念與社

定(古允文,1997;古允文,2014;European

會福利最直接相關,本文將運用「社會權」

Commission, 1994) ,社會排除是一個動態

的價值理念,進行分析。

且多面向的過程,不僅和失業與(或)低 所得有關,亦和住宅條件、教育與機會水

二、需求

準、健康、歧視、公民權、以及地方社區

社會政策的首要任務著重在如何透過

的整合有關;而社會排除的面向,包含:

社會福利制度之安排,以滿足個人、家庭

性別、團體、種族、年齡、社區或地區和

和群體的基本需求(needs)。延續前述的

國家(古允文,1997;古允文,2001) 。本

權利論述,身心障礙者因其身心障礙而衍

文將以「團體」面向來探討身心障礙者社

生的特別(特殊)需要,以及與身心障礙

會排除之議題,而社會排除概念亦和公民

有關的費用支出及需求,應被視(認定)

的社會權能否充分實現有密切關係。換言

為一種公民權利,且必須透過政府的制度

之,本文希望能夠進一步檢視社會福利政

設計來加以滿足。而身心障礙者需求的滿

策和服務措施的介入,以及所對應的需求

足,則屬於公民權利中的「社會權」的範

滿足,分析其對於減少和降低身心障礙者

疇。政府若要實踐「需求滿足」的社會權

遭受歧視情況的影響。藉由社會排除議題

價值,則主要是藉由社會福利的提供和相

的反思,關切身心障礙者權利保障的落

關服務的介入。就此而言,本文將以身心

實,以達到社會融合及社會參與之理想目

障礙者相關的社會福利政策及措施,檢視

標。

和分析「社會權」與「需求滿足」的現況

四、價值及核心理念之論述架構

及落實情況。社會福利政策價值的彰顯, 係藉由或透過社會福利措施的規劃、推動

依據政府調查報告指出(內政部,

和落實,才得以彰顯。本文將以身心障礙

2013) ,身心障礙者主要的居住地點是在家

者福利政策及措施為例,加以探討。

中(約占 92.84%) ,而住在照顧機構者, 僅占 6.82%。基此,本文將立基於「個人

三、社會排除

及家庭支持」且「在地生活」的政策理念, 探討我國《身權法》和身心障礙者福利政

身心障礙者所面臨的社會處境和困境

策對於國際公約 CRPD 的回應及實踐。

議題,主要是歧視,是一種社會性的障礙 和排除。誠如 CRPD 中所提及,身心障礙

本文所論述分析的價值及核心理念之 架構,如下圖所示:

者包括肢體、精神、智力或感官長期損傷 社區發展季刊

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曾薔霓.張智雅

國際公約在臺灣社會福利政策價值實踐之探討—以 CRPD 為例

身心障礙者「在地生活」理念

支持服務

經濟安全

保健醫療

社會福利的提供及服務介入 需求評估

權利

需求滿足

避免社會排除

(公民權利

(因身心障礙所衍

(促進社會融

-社會權)

生需求、身心障礙相

合、參與)

關需求)

服務「可近性」

圖1

論述分析的價值及核心理念之架構

本文檢視 CRPD 的條文及其精神(衛

「在地生活」的論述主軸最直接相關,遂

生福利部社會及家庭署,2016) ,其中,以

摘錄整理其有關的個人及家庭支持之具體

第 19 條、第 25 條和第 28 條與身心障礙者

措施,如下表所示:

表1

CRPD 條文精神及具體措施 CRPD 條文

精神(權利內涵)

具體措施

第 19 條 自立生活 體認所有身心障礙者享有 (a)選擇居所及居住安排 與融合社區

於社區中生活之平等權利 (b)享有近用各種居家、住所及其他社區 以及與其他人同等之選擇

支持服務 (c)平等使用社區服務及設施

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專題論述

確認身心障礙者有權享有 (a)提供免費或可負擔之健康照護與方

第 25 條 健康

健康,不因身心障礙而受

案 (b)提供因其身心障礙而特別需要之健

到歧視

康服務 (c)儘可能於最近所在之社區,包括鄉村 地區,提供健康服務 第 28 條 適足之生 1.承認身心障礙者就其自 (a)確保獲得適當與可負擔之服務、用具 活水準與社會保障

身及其家屬獲得適足生

及其他協助,以滿足與身心障礙有關

活水準之權利

之需求

2.承認身心障礙者享有社 (b)確保利用社會保障方案及降低貧窮 會保障之權利

方案 (c)確保生活貧困者及其家屬,在與身心 障礙有關之費用支出,獲得國家援助 (d)確保參加公共住宅方案 (e)確保平等參加退休福利與方案

依據前述 CRPD 的條文、精神(權利

中與其相關的條文重點,如表 2 所示。

內涵)及具體措施,本文整理《身權法》

表2

CRPD 及《身權法》之相關條文 CRPD 條文

《身權法》條文

第 19 條 自立生活 第五章 支持服務 與融合社區

第 50 條 提供個人支持及照顧服務 第 51 條 辦理提高身心障礙者家庭生活品質之服務 第 52 條 辦理協助身心障礙者參與社會之服務 第 58 條 搭乘國內大眾運輸工具,應予半價優待 第 58-1 條 辦理復康巴士服務 第六章 經濟安全 第 71 條 輔具費用補助

第 25 條 健康

第二章 保健醫療權益 第 21 條 健康檢查及保健服務 第 22 條 保健醫療服務之提供 第 23 條 出院準備計畫及服務窗口

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曾薔霓.張智雅

國際公約在臺灣社會福利政策價值實踐之探討—以 CRPD 為例

第 24 條 身心障礙者特別門診之設立 第 25 條 醫療復健機構及護理之家之設立 第 26 條 醫療復健所需醫療費用及醫療輔具之補助 第 28 條 適足之生 第六章 經濟安全 活水準與社會保障

第 70 條 經濟安全保障 第 71 條 生活及照顧費用補助 第 72 條 稅捐減免 第 73 條 社會保險自付保險費補助 第五章 支持服務 第 67 條 申請購買或承租國民住宅保留且優先核准 第四章 就業權益 第 47 條 建立身心障礙勞工提早退休之機制

參、臺灣身心障礙者權益保障法 需求滿足之相關措施

(一)個人照顧及自立生活輔助之服務 依據《身權法》第 50 條的條文規定,

誠如前述,身心障礙者身為臺灣公民

地方政府應依需求評估結果辦理下列服

的社會權價值能否實現,牽涉到身心障礙

務,提供身心障礙者獲得所需之個人支持

者的需求滿足情況,尤其是社會福利的提

及照顧,促進其生活品質、社會參與及自

供和服務介入。我國《身權法》中有關滿

立生活:(1)居家照顧;(2)生活重建;(3)

足身心障礙者需求的服務政策及措施,包

心理重建;(4)社區居住;(5)婚姻及生育輔

括:支持服務、保健醫療、經濟安全(和

導;(6)日間及住宿式照顧;(7)家庭托顧;

就業)等方面。分別討論如下:

(8)課後照顧;(9)自立生活支持服務;(10) 其他有關身心障礙者個人照顧之服務。

一、支持服務方面 (二)家庭生活品質之照顧服務

我國《身權法》的支持服務方面,回

依據《身權法》第 51 條的條文規定,

應 CRPD 第 19 條和第 28 條。分別討論,

地方政府應依需求評估結果辦理下列服

如下: 回應 CRPD 第 19 條—自立生活與融

務,以提高身心障礙者家庭生活品質:(1)

合社區之權利內涵,最相關者為支持性服

臨時及短期照顧;(2)照顧者支持;(3)照顧

務措施。有關身心障礙者的支持性服務,

者訓練及研習;(4)家庭關懷訪視及服務;

主要包含三大類型:個人支持、家庭支持

(5)其他有助於提升家庭照顧者能力及其

和社會支持,說明如下:

生活品質之服務。

社區發展季刊

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專題論述

而《身權法》第 71 條規定的輔具費用補 (三)協助社會參與之服務

助,亦能減輕身心障礙者及其家庭購置輔

依據《身權法》第 52 條的條文規定,

具的費用負擔,滿足其輔具使用的需求。

政府應辦理下列服務,以協助身心障礙者

綜合而論,藉由交通和輔具服務的提

參與社會:(1)休閒及文化活動;(2)體育活

供,以及輔具費用的補助,讓身心障礙者

動;(3)公共資訊無障礙;(4)公平之政治參

不因個人行動能力的限制,而能便利地使

與;(5)法律諮詢及協助;(6)無障礙環境;

用醫療和照顧服務,且能在社區中自立生

(7)輔助科技設備及服務;(8)社會宣導及社

活。

會教育;(9)其他有關身心障礙者社會參與 (五)申請購買或承租國民住宅之優先權

之服務。

依《身權法》第 67 條規定,身心障礙 (四)交通和輔具服務

者申請在公有公共場所開設零售商店或攤

《身權法》中的支持服務,亦包含「交

販,申請購買或承租國民住宅、停車位,

通和輔具服務」 ,主要措施為大眾運輸工具

政府應保留一定比率優先核准。關於此項

票價優惠、復康巴士交通服務、以及輔具

優先權利的保障措施,則是回應 CRPD 第

服務等,諸項措施亦回應 CRPD 第 19 條

28 條中有關確保身心障礙者參加公共住

有關身心障礙者自立生活與融合社區之權

宅方案之具體措施主張。

利內涵。

二、保健醫療方面

依《身心障礙者個人照顧服務辦法》 第 2 條之定義,復康巴士服務係指提供身

我國《身權法》中有關保健醫療權益

心障礙者備有輪椅升降設備及輪椅固定等

方面,主要是回應 CRPD 第 25 條-健康

設備之特製車輛,提供就醫、就業、就學、

的權利主張。說明如下:

就養及社會參與所需之交通服務。輔具服

在保健醫療方面,身心障礙者除了與

務係指協助身心障礙者輔具諮詢、評估、

一般國民一樣可以同等享有健康檢查及保

取得、使用訓練、追蹤、維修、調整等服

健醫療服務的權益之外(《身權法》第 21

務,以促進身心障礙者生活自立及健康。

條、第 22 條) ,依《身權法》第 23 條規定,

依《身權法》第 58 條規定,身心障礙

醫療單位應為身心障礙者應為身心障礙者

者搭乘國內大眾運輸工具,憑身心障礙證

設置服務窗口,提供溝通服務或其他有助

明,應予半價優待。 《身權法》第 58-1 條

於就醫的相關服務。而針對住院的身心障

規定,地方政府辦理復康巴士服務,不得

礙者應提供出院準備計畫,包括下列事

有設籍之限制。這些規定均是希望能減輕

項: (1)居家照護建議;(2)復健治療建

身心障礙者的交通費用負擔,以及加強身

議; (3)社區醫療資源轉介服務;(4)居

心障礙者就醫或使用相關服務的便利性。

家環境改善建議;(5)輔具評估及使用建

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中華民國 106 年 3 月


曾薔霓.張智雅

國際公約在臺灣社會福利政策價值實踐之探討—以 CRPD 為例

議;(6)轉銜服務; (7)生活重建服務建

用社會保障方案及降低貧窮方案」 。倘若,

議; (8)心理諮商服務建議; (9)其他出

對照至我國《身權法》第 70 條的條文規

院準備相關事宜。同時,依《身權法》第

定,明訂「身心障礙者經濟安全保障,採

24 條規定,地方政府應依據身心障礙者人

生活補助、日間照顧及住宿式照顧補助、

口數及就醫需求,指定醫院設立身心障礙

照顧者津貼、年金保險等方式,逐步規劃

者特別門診。

實施」 。有關身心障礙者社會保障的權利,

此外,依《身權法》第 25 條規定,為

本文將針對我國現行的經濟安全保障制

加強身心障礙者之保健醫療服務,地方政

度,以及就業政策中的退休金制度,加以

府應依據各類身心障礙者之人口數及需

檢視。

要,設立或獎助設立醫療復健機構及護理 之家,提供醫療復健、輔具服務、日間照

(一)身心障礙者參加社會保險保險費補助

護及居家照護等服務。以及《身權法》第

依據《身權法》第 73 條之規定,身心

26 條規定,身心障礙者醫療復健所需之醫

障礙者加入社會保險,政府機關應依其「家

療費用及醫療輔具,尚未納入全民健康保

庭經濟條件」 ,補助保險費。檢視我國現行

險給付範圍者,地方政府應依需求評估結

社會保險制度的補助情況,說明如下:

果補助之。就前述條文內涵分析,政府對

1.職業別社會保險自付保險費補助

於身心障礙者醫療復健服務、費用及輔具

針對有工作能力且投入勞動力市場的

的提供,係依不同類別身心障礙者的需

身心障礙就業者,政府訂定《身心障礙者

要,進行個別化的需求評估,兼具身心功

參加社會保險保險費補助辦法》 ,此處所指

能障礙的差異性考量。同時,身心障礙者

的社會保險,包括不同職業身分的身心障

醫療復健所需的醫療費用及醫療輔具之補

礙者所投保適用之社會保險制度,例如:

助,將降低其使用醫療復健服務的財務障

勞工保險、農民健康保險、公教人員保險、

礙,提升服務的可近性。

軍人保險等。同時,亦包含醫療保障體系 的全民健康保險。

三、經濟安全(和就業)方面

前述補助辦法第 5 條之規定,身心障

我國《身權法》中有關經濟安全(和

礙者自付部分保險費補助的標準,主要依

就業)方面,主要是回應 CRPD 第 28 條

「障礙程度」而有不同補助,標準如下:

-適足之生活水準與社會保障的權利主

(1)極重度及重度身心障礙者全額補助;(2)

張。說明如下:

中度身心障礙者補助二分之一;(3)輕度身

CRPD 第 28 條的條文內容中,明訂「承

心障礙者補助四分之一。由此顯示,此補

認身心障礙者享有社會保障之權利」。基

助辦法並未依身心障礙者的「家庭經濟條

此,所採取措施,包括: 「確保身心障礙者,

件」(《身權法》第 73 條) ,訂定社會保險

尤其是身心障礙婦女、女孩與年長者,利

保險費的補助標準,僅純粹考量「障礙程

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

活補助費;(2)日間照顧及住宿式照顧費用

度」。 2.國民年金保險自付保險費補助

補助;(3)醫療費用補助;(4)居家照顧費用

而未參加勞保、農保、公教保或軍保

補助;(5)輔具費用補助;(6)房屋租金及購

的身心障礙者,則參加國民年金保險。依

屋貸款利息補貼;(7)購買停車位貸款利息

據《國民年金法》第 12 條中有關保險費負

補貼或承租停車位補助;(8)其他必要之費

擔之規定,為符合法定身心障礙資格領有

用補助。亦即,除了前述生活費補助之外,

證明者的被保險人,依障礙程度而有不同

身心障礙者因功能狀態的關係,衍生所需

補助標準:(1)極重度及重度身心障礙者,

的照顧、醫療、輔具、住宅等相關費用,

政府全額負擔;(2)中度身心障礙者,政府

政府亦提供補助,以期能減輕身心障礙者

負擔 70%;(3)輕度身心障礙者,政府負擔

及其家庭的財務壓力和經濟負擔。

55%。 (四)提早退休機制 (二)身心障礙者生活補助費

依《身權法》第 47 條規定,為因應身

針對無工作能力的身心障礙者,政府

心障礙者提前老化,政府應建立身心障礙

提供身心障礙者生活補助費。生活補助費

勞工提早退休之機制,以保障其退出職場

的核發標準,則依家庭經濟條件和障礙程

後之生活品質。此條文屬於勞動政策的就

度(等級)而有不同補助金額。105 年度

業權益,雖不在本文的分析範圍,但身心

生活補助費的金額水準,介於 3,628 至

障礙者退出職場後的生活保障,亦是攸關

8,499 元之間。適用的對象包括:(1)低收

經濟安全的課題。有關勞工退休金制度,

入戶;(2)中低收入戶;(3)經濟邊緣戶-1.

依《勞工退休金條例》第 24 條規定,勞工

家庭總收入未達最低生活費 2.5 倍,且未

年滿 60 歲,得請領退休。而考量身心障礙

超過消費支出 1.5 倍;2.動產未超過 200

的勞工其身心狀態不同於一般勞工,政府

萬元(未超過 1 人) ,每增加一人,增加

於民國 103 年增訂《勞工退休金條例》第

25 萬元;3.不動產未超過 650 萬元。此項

24-2 條規定,凡勞工符合得請領失能年金

措施主要係為補充家庭經濟狀況在一定條

或身心障礙給付之情形者,得提前請領退

件以下的身心障礙者所需生活費用,但必

休金,以適當保障其退休的權益。

須是未接受全日型住宿照顧者。

肆、權利價值實踐檢視

(三)身心障礙者照顧等費用補助 依據《身權法》第 71 條的條文規定,

確保身心障礙者社會保障的權利,則

地方政府對轄區內之身心障礙者,應依需

為社會福利政策「公民權利」中「社會權」

求評估結果,提供下列經費補助,並不得

價值理念之意涵。至於, 「社會權」價值的

有設籍時間之限制。補助項目包括:(1)生

實踐情形,本文將針對我國現行《身權法》

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曾薔霓.張智雅

國際公約在臺灣社會福利政策價值實踐之探討—以 CRPD 為例

所規範身心障礙者需求滿足的政策措施,

即前述 CRPD 條文所列的權利保障措施,

包括:支持服務、保健醫療、經濟安全保

強調「就近使用」和「可負擔」的概念;

障等方面,加以檢視。而此段落的論述分

以及在社會福利和醫療領域討論服務輸送

析,將以其中的一些社會福利政策措施為

過程中,服務措施及資格的可獲性

例,進行說明。

(availability) 、可近性(accessibility) 、可

在本文所討論 CRPD 條文的具體措施

接 受 性 ( acceptability ) 及 可 負 擔 性

中,第 19 條提及「確保身心障礙者享有近

(affordability)是相當受到關切之議題(呂

用各種居家、住所及其他社區支持服務」,

寶靜,2001;潘佩君、嚴嘉楓,2011;Aday

第 25 條提及「提供身心障礙者與其他人享

& Andersen, 1974) ,這些議題彼此之間亦

有同等範圍、質量與標準之免費或可負擔

互相關連。其中, 「可近性」係指服務的提

之健康照護與方案」和「儘可能於身心障

供是可接近使用,亦具有無障礙的意涵;

礙者最近所在之社區,包括鄉村地區,提

廣義來詮釋,包括在地理空間鄰近、服務

供健康服務」 ,第 28 條「確保生活貧困之

提供場域友善、費用可負擔等。因此,本

身心障礙者及其家屬,在與身心障礙有關

文將以服務「可近性」來檢視身心障礙者

之費用支出,可以獲得國家援助」等,亦

需求的滿足,以及避免社會排除的議題。

表3

權利、需求和社會排除 權利

需求滿足

避免社會排除

CRPD 條文

社會福利提供及服務介入

服務可近性

第 19 條 自立生活與融合社 支持服務-個人、家庭和社會

支持服務可及性

服務使用可近性

第 25 條 健康

醫療服務

提升醫療服務可近性

第 28 條 適足之生活水準與 社會保險自付保險費補助

社會保障適足性

社會保障

社會保障可負擔性

生活補助費

一、自立生活與融合社區之支持服務

(一)個人支持之居家照顧

本文立基於使身心障礙者能夠「在地

依《身心障礙者個人照顧服務辦法》

生活」的政策理念,將分析討論的面向聚

第 7 條規定,居家照顧係以居家式提供下

焦於「個人及家庭支持」 ;而協助身心障礙

列服務:(1)居家護理;(2)身體照顧服務及

者社會參與的「社會支持」服務,本文考

家務服務;(3)友善服務;(4)送餐到家;(5)

量其所涉及的層面及範圍廣泛,非僅限於

居家復健。其中,第二款「身體照顧服務

社會福利領域,則不列入討論。

及家務服務」即為現行我國長期照顧十年

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專題論述

庭照顧者服務辦法》第 9 條規定,身心障

計畫的「居家服務」範圍。 依據政府的調查報告指出(內政部,

礙者及家庭照顧者符合下列規定者,家庭

2008) ,臺灣於民國 96 年有 65.94%的居家

照顧者始得接受臨時及短期照顧服務:(1)

服務補助使用者領有身心障礙手冊,顯示

家庭照顧者未接受臨時或短期喘息照顧服

身心障礙者因功能障礙而衍生長期照顧的

務;(2)家庭照顧者未領有政府提供之特別

需求。而依據國內民間組織所提《2008 年

照顧津貼或其他照顧費用補助;(3)身心障

身心障礙者處境報告》指出(中華民國殘

礙者同一時段未接受日間及住宿式照顧服

障聯盟,2009) ,在身心障礙者福利處境方

務或居家照顧服務;(4)未聘僱看護(傭) 。

面,支持性服務提供的支持度仍不足,個

就上述服務使用的資格條件分析,身心障

人和家庭支持服務的提供,看似多元化,

礙者若已接受居家照顧服務、其他相關服

卻僅能擇一,此為現行制度的主要限制,

務或補助,則無法申請臨時及短期照顧。

實難以回應各類身心障礙者多元化的照顧

無法同時使用不同服務資源的限制,讓身

需求。目前政府所提供的個人支持及照顧

心障礙者家庭及其主要照顧者缺乏在相關

措施中,以「居家照顧」的服務使用為主。

支持性服務使用的可近性,產生制度結構

基此,本文將以個人支持面向的居家照顧

面的社會排除。

為例,加以檢視服務使用的可近性。 由於長照十年計畫尚未將 49 歲(含)

二、健康權之到宅醫療服務可近性

以下的身心障礙者納入服務對象,故目前

保健醫療服務的可近性或可及性之考

則由各縣市政府自行辦理,實際服務使用

量,主要是為確保身心障礙者使用醫療服

人數有限,呈現身心障礙者面臨居家照顧

務的權利。本文將以到宅醫療的「到宅牙

服務支持的「社會排除」之處境。試辦中

醫」為例,加以檢視。

的長照 2.0 計畫已納入 49 歲(含)以下失

對許多身心障礙者的家庭而言,帶身

能的身心障礙者(衛生福利部,2016) ,未

心障礙的家庭成員去就醫這件事,往往是

來若能夠全面推廣至全國各地,則身心障

項大工程。醫療院所內身心障礙者特別門

礙者將不受「年齡」條件的限制而均能受

診的設立,確實可以減緩身心障礙者和其

益,其照顧需求才能真正被滿足,照顧權

主要照顧者就醫時的焦慮與不安。依《身

利保障才能完全落實。

心障礙者特別門診管理辦法》第 3 條規 定,指定醫院應至少設置獨立之牙科及發

(二)家庭支持之臨時及短期照顧

展遲緩診療特別門診,此顯示身心障礙在

政府以提高身心障礙者家庭生活品質

這兩方面就醫的特殊需求。然而,目前有

為目的之家庭支持措施中, 「臨時及短期照

身心障礙者特別門診的醫療單位,其區域

顧」主要是針對身心障礙者家庭內的主要

分布仍需加強其服務提供的普及性(中華

照顧者提供喘息服務。依《身心障礙者家

民國身心障礙聯盟,2016) 。政府若能推展

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中華民國 106 年 3 月


曾薔霓.張智雅

國際公約在臺灣社會福利政策價值實踐之探討—以 CRPD 為例

到宅醫療服務的政策,將可以提升身心障

能創造包容的醫療服務環境和社會氛圍。

礙者使用醫療服務的可近性和確保醫療品

社會大眾的思維若仍存在著歧視的潛意

質。

識,則代表社會中暗藏著更多排斥弱勢團

在身心障礙者的類別中,智能障礙者

體(身心障礙者)的現象,此亦凸顯本文

「看牙醫」的醫療需求,尤其是到宅牙醫

所思考身心障礙者在醫療服務及資源使用

醫療服務的提供。然而,現行政府的「到

方面存在著社會排除之疑慮。

宅牙醫醫療服務」計畫,係以提供行動不

三、適足生活水準與社會保障之經濟 安全考量

便老人或臥病在床患者對象,身心障礙者 在此資格條件下較難以適用。看牙是費時 費力的專科,尤其是面對癱瘓、腦性麻痺、

(一)身心障礙勞工提早退休機制

自閉、唐氏症等障礙類別,因此,很多牙 科診所不願意且也無力接收身心障礙的病

身心障礙者退出職場後的生活保障,

人(李建興,2016) 。就此而言,提供身心

尤其是針對身心障礙勞工提早退休之機

障礙者的牙醫診療的醫師,除了需具備醫

制,亦是攸關經濟安全的重要課題,必須

療專業之外,更需擁有與身心障礙者溝通

加以討論。根據學者相關研究指出(林昭

和互動的能力。目前有少數醫師開立友善

吟、林季平,2004;林昭吟,2008) ,身心

身心障礙者的牙醫診所,同時也願意提供

障礙者提前老化的發生,依序是退出勞動

到宅看牙的醫療服務;但仍相當有限,這

市場、身體功能障礙、自認老化心態、以

個部分實有待政府相關政策的鼓勵和資源

及社會參與減少。尤其是勞動參與的面

投入。

向,開始的年齡最早為 35-40 歲即已陸續

有牙科醫師倡導且努力在推弱勢族群

退出工作職場。換言之,相較於一般工作

門診正常化,而要讓弱勢族群看一般人的

者的身體功能狀態,身心障礙者有提早老

門診,除了制度外,民眾的偏見,亦是一

化的現象。

道極需衝撞的門檻(李建興,2016) 。這有

然而,檢視目前我國老年經濟安全保

助於反思前述身心障礙者特別門診設立的

障制度,並未針對身心障礙者提前老化的

意義,畢竟其普及性的問題,並不容易克

需求,研擬具備「可近性」的提早退休勞

服,若是翻轉我們現行制度的思維,不是

動機制,分析如下。雖然,在勞工退休金

只想著設定專門服務身心障礙者的特別門

方面,政府規定若尚未年滿 60 歲,符合請

診,而是在現行較為普及化的醫療單位

領失能年金或身心障礙給付的資格條件

下,能讓身心障礙者看一般人的門診,不

者,可以提前請領退休金。但是,現行勞

論是提供醫療服務的醫務人員,或者是來

工保險中有關請領失能給付的條件為「經

就醫(或就診)的社會大眾,均能以友善

評估為終身無工作能力者」 ,而國民年金保

且接納同理的態度與身心障礙者互動,則

險中有關身心障礙給付僅限於「投保期間

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專題論述

發生的事故」始得請領,對於身心障礙者

若其需求無法或難以滿足,則容易導致或

因身體功能退化無法負荷或勝任原有工作

加劇生活和經濟層面的歧視、社會隔離或

而被迫離開職場者,則難以適用。顯示我

低度社會參與,此為制度結構面的社會排

國目前的政策尚未能實踐 CRPD 中有關

除。倘若,能夠藉由身心障礙者社會福利

「確保平等參加退休福利與方案」之具體

政策措施的落實來滿足其相關需求,則能

措施。

達到 CRPD 所倡導身心障礙者權利的保 障,而促進其社會融合和參與。

(二)退休年齡和年金請領年齡之落差

在支持服務方面,目前個人和家庭支

政府目前所討論未來年金制度改革的

持服務的提供,看似多元化,卻僅能擇一,

方向之一,係為老年年金給付的請領年齡

此為現行制度的主要限制,其支持度仍顯

將延至 65 歲,比照國民年金保險的請領資

不足,實難以回應各類身心障礙者多元化

格。就此而言,身心障礙的工作者若因為

的照顧需求。期盼未來長照 2.0 計畫的實

身體功能提早老化因素必須提前退出勞動

施與推動,能夠保障不同年齡階段身心障

市場,則尚未符合請領年齡而無法領取老

礙者的照顧服務使用權利,以及落實「看

年年金給付,退休年齡和年金請領年齡之

得到、找得到、用得到」的理念,讓身心

間的落差,如此將影響其生活層面的經濟

障礙者及其家庭的照顧需求能真正被滿

安全。如何考量身心障礙工作者與一般人

足,達到自立生活與融合社區之理想目標。

的差異,給予實質的經濟保障,並納入年

在保健醫療服務方面,主要是為確保

金改革的制度規劃中,有待進一步的權利

身心障礙者使用醫療服務的權利。目前醫

倡議。身心障礙者提早老化的經濟問題及

療院所內身心障礙者特別門診的設立,確

需求,政府需要發展完整的老年或老化指

實可以減緩身心障礙者和其主要照顧者就

標,以期能進行個別化的需求評估。就此

醫時的焦慮與不安。然而,目前有身心障

而言,身心障礙者在社會保險制度的老年

礙者特別門診的醫療單位,其區域分布仍

給付層面,仍面臨社會排除的困境。

需加強其服務提供的普及性。政府若能考 量身心障礙在某些科別就醫的特殊需求, 推展到宅醫療服務的政策,將可以提升身

伍、代結語

心障礙者使用醫療服務的可近性和確保健 康權。

本文係以服務「可近性」的概念,檢 視身心障礙者的保障需求的滿足,以及所

在經濟安全方面,檢視目前我國社會

對應社會福利權利保障,探討其所面臨的

保障制度,並未針對身心障礙者提前老化

社會排除議題。無法同時使用服務資源的

的需求,研擬具備「可近性」的提早退休

限制,以及制度保障的疏漏,讓身心障礙

機制。現行經濟安全保險制度中有關請領

者及其家庭成員缺乏服務使用的可近性,

失能給付或身心障礙給付的資格條件,需

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曾薔霓.張智雅

國際公約在臺灣社會福利政策價值實踐之探討—以 CRPD 為例

經評估為終身無工作能力者或僅限於投保

濟安全制度層面的社會排除之處境,達到

期間發生事故者,難以適用身心障礙者因

適足生活水準與社會保障的理念。

提早老化而離開職場者。政府在規劃年金

(本文作者:曾薔霓和張智雅均為嘉南藥

改革制度時,應考量退休年齡和年金請領

理大學社會工作系助理教授)

年齡之間的落差,對身心障礙者提早老化

關鍵詞:身心障礙者、權利、需求、社會 排除、可近性

的經濟問題及需求之影響,避免其面臨經

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專題論述

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吳淑芬.林灯偉 推動以人權為本的社會工作實務-以伊甸基金會落實《身心障礙者權利公約》為例

推動以人權為本的社會工作實務-以伊甸 基金會落實《身心障礙者權利公約》為例 吳淑芬.林灯偉

公約施行法》。並且以 CRPD 為架構檢視

壹、前言

伊甸基金會(以下簡稱伊甸)如何從創立 聯合國《身心障礙者權利公約》

積極落實身心障礙者人權,到引進 CRPD

(Convention on the Rights of Persons with

精神、影響推動臺灣落實 CRPD。,進而

Disabilities,以下簡稱「CRPD」)自 2006

探討身為一個專業服務團體,伊甸如何面

年在聯合國頒布後,截至 2016 年 11 月底,

對推動 CRPD 的過程與實務上所遇到的衝

已經在 169 個國家生效。我國也於 2014

擊。

年將 CRPD 國內法化,以「維護身心障礙 者權益,保障其平等參與社會、政治、經 濟、文化等之機會,促進其自立及發展」 (《身心障礙者權利公約施行法》第 1

貳、簡述臺灣身心障礙福利制度 發展脈絡

條) 。CRPD 是近年國內身心障礙領域政策

我國推展身心障礙福利的基礎乃由

倡議的主要依據,但在實務上也常被質疑

1980 年公布的《殘障福利法》所奠定,該

是否過度理想化,這樣一份來自國外的國

法主要以「醫療模式」觀點進行制定,將

際公約,對臺灣的社會福利發展帶來的是

身心障礙定義為身體或心智的損傷對個人

充權(empowerment) ,也有衝擊。

身心功能所造成的限制(吳秀照,2005;

本文將回顧臺灣身心障礙政策措施從

周月清、朱貽莊,2011;行政院,2016;

早年醫療模式(medical model) 、社會模式

衛生福利部,2016) 。然而,身心障礙福利

(social model)到現今正要轉移為人權模

法治化的主要原因係因應當時環境系絡

式(human rights model)的沿革,包括從

(context)的變遷,適逢中、美斷交,時

《殘障福利法》 ,到引入人權觀點的《身心

局動盪不安,政府為安定民心、維持社會

障礙者權益保障法》及《身心障礙者權利

秩序與解除政治危機。但從 1981 至 1982

社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

年間社會福利人力與經費支出來看,社會

障礙責任,以及擴大身心障礙者搭乘交通

福利並未因法制化而有顯著增加,其象徵

工具享半價優惠的條件等。同時,採用世

性意涵乃大於實質意義(王國慶,2005;

界衛生組織所定「國際健康功能與身心障

林萬億、吳慧菁、林珍珍,2011) 。其後,

礙分類系統」 (International Classification of

臺灣對於身心障礙者的福利脈絡大抵可分

Functioning, Disability and Health,簡稱

為四階段,茲就相關脈絡彙整如下:

ICF)予以鑑定與分類(立法院公報,2009; 張恆豪、顏詩耕,2011;林萬億、劉燦宏

一、1997 年-《身心障礙者保護法》

等,2014) 。孫迺翊(2011)指出此項分類

關於《殘障福利法》的規範內容,由

系統的精神,係以「社會模式」(social

於當時身心障礙組織認為該法對於身心障

model)的理念取代過去「醫療模式」的觀

礙者的工作權保障有其限制,在歷經數次

點來看待身心障礙。換言之,「社會模式」

修法後,我國於 1997 年大幅翻修《殘障福

觀點下,身心障礙並不只是個人的問題,

利法》,並將其更名為《身心障礙者保護

而是社會總體對身心障礙者結構性的排

法》 ,明確訂立身心障礙者各項福利措施、

斥,阻絕其社會參與與自我發展之機會,

建構無障礙環境等。該法最重要的變革在

導致其無法享有與一般人相同程度之人

於改變政府提供政策的管道,執行的行政

權。

體系係依其目的性質分派給不同的主管機

三、2014 年-CRPD 國內法化

關。就權利保障而言,行政體系分工係為 了豐富實質服務,但卻也意味著身心障礙

2006 年聯合國頒布了 CRPD,代表著

者若欲獲得相關服務,可能需瞭解不同的

身心障礙者從客體性的存在轉換為主體,

行政流程與規定,形成多頭馬車的現象(嚴

強調身心障礙者也可以在人權宣言的架構

嘉楓、林金定,2003;周月清、朱貽莊,

下,與一般人享有相同程度之人權(王國

2011) 。

羽,2008;立法院公報處,2009) 。 我國尚非聯合國的會員國,現實上無

二、2007 年-《身心障礙者權益保障 法》

法簽署 CRPD,但為強化身心障礙者權益

2007 年我國茲將《身心障礙者保護

CRPD,將 CRPD 國內法化,以敦促身心

法》更名修訂為《身心障礙者權益保障

障礙者的人權實踐。相較於國內現行的《身

法》,該次修法重點納入了 CRPD 權益保

心障礙者權益保障法》 ,公約的核心概念著

障的精神,除了金錢補助外,乃以積極的

眼於「無條件的人權」保障,而非「有條

福利取代消極的救濟,試圖修正過去醫療

件與前提的福利給付」 。從立法的方向到應

模式的福利服務。如保障與提供視覺機能

採取的行動,都可依據公約規範進行規

障礙者工作機會、改善航空器及場站的無

劃,並且補充現行法規的不足(李秉宏,

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保障並與國際接軌,我國於 2014 年施行

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中華民國 106 年 3 月


吳淑芬.林灯偉 推動以人權為本的社會工作實務-以伊甸基金會落實《身心障礙者權利公約》為例

2013;伊甸基金會,2016)。

的國內法化,已逐步改變我國身心障礙者 的福利政策,以下茲就我國如何推動

隨著國際人權觀念的演進,身心障礙

CRPD 以及伊甸居中角色進行討論。

從過去的純醫療觀點,逐漸以權利的觀點 來看待「處在障礙情境中的人」 ,強調每個

關於我國如何推動 CRPD 部分,主要

人應享有平等的權利。有越來越多人瞭解

驅策的動力可分為「政府」與「民間」二

到身心障礙者的障礙生活其實是環境所形

方面。首先,若以政府推動面而言,衛生

塑的,也就是說,身心障礙者的不自由,

福利部社會及家庭署乃為 CRPD 主管機

同時也敘明我們需重新思考造成障礙的系

關,為敦促各級政府機關依法落實 CRPD

絡因素(Bostad & Hanisch, 2016)。

權益保障事項,爰擬定「落實身心障礙者

爰此,以身心障礙者為核心服務對象

權利公約(CRPD)推動計畫」 ,辦理 CRPD

的伊甸,為因應 CRPD 時代下的衝擊與影

相關教育訓練、宣導、國家報告及法規檢

響,本文擘劃之內容主要探究於推動以人

視措施之執行配套準備工作,以全面落實

權為本的社會工作實務中,如何在服務落

身心障礙者權利之保障(衛生福利部社會

實公約的精神,並試圖在其中取得倫理兩

及家庭署,2016) 。

難的平衡,逐步改變服務模式,從而影響

再者,若以民間推動面觀之,CRPD

臺灣的身心障礙福利政策與社會對身心障

攸關身心障礙者權利,關注者乃群策群力

礙者的態度。

地推動政府落實公約內涵。伊甸在推動 CRPD 核心內涵部分,最早可追溯至 1982

參、臺灣如何推動 CRPD 以及伊 甸居中的角色

年創辦人劉俠女士因著上帝的呼召,懷著 愛心與夢想與六位基督徒董事,創辦了屬 於身心障礙者的伊甸園-「臺北市伊甸殘

根據衛生福利部統計處(2016)統計,

障福利基金會」。當時的服務領域即實踐

截至 2016 年第三季為止,依《身心障礙者

CRPD 的核心內涵,鼓勵身心障礙者不自

權益保障法》規範之身心障礙手冊持有人

我設限,發揮潛能,活出尊嚴與價值。

數已突破 116 萬人;換言之,臺灣有超過

聯合國頒布 CRPD 後,伊甸參與推動

4.9%的人民處於障礙情境中。然而 CRPD

表1

CRPD 國內法化的行動茲整理如下表。

伊甸參與推動 CRPD 國內法化的行動 時間

2006/08/21-25

紀事摘要 出席第八屆聯合國身心障礙公約特別委員會(Ad hoc Committee) , CRPD 草案通過

2006/8/26

出席國際復健組織(Rehabilitation International)舉辦之「如何實踐 聯合國身心障礙者權利公約」專題研討

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專題論述

2008

與身心障礙聯盟合辦「國際接軌,權利躍進」國際研討會

2012

薦請總統府促成公約國內法化、撰寫兩公約影子報告

2013/11/22

與身心障礙聯盟等身心障礙團體代表舉行記者會,呼籲設置國家級 身心障礙專責機構,強化國際合作

2014/7/25

辦理「當社會工作遇上《身心障礙者權利公約》 :是充權?是衝擊? -邁向臺灣障礙者世界公民之路」工作坊

2014/9/14

參與 CRPD 國內法化審查會議

2014

葉瀛賓董事長獲聘擔任行政院身心障礙權益推動小組委員

2015

與身心障礙聯盟展開為期兩年「CRPD 民間監督及倡議」研究計畫 合作

2015/06/15、17

辦理 CRPD 實務工作坊

2015/6/18

辦理 CRPD 民間影子報告工作坊

2016

開始籌設 CRPD 實務研究中心

2016/07-2016/08

協辦 CRPD 國家報告座談會

資料來源:作者整理

聯合國頒布 CRPD 後,伊甸率先將公

政院身心障礙者權益推動小組委員;衛生

約引進國內,持續推動公約落實,包括

福利部身心障礙者權益保障推動小組目前

2008 年與身心障礙聯盟合辦「國際接軌,

亦有 11 個民間團體代表擔任委員。在意識

權利躍進」國際研討會,討論如何落實公

提升方面,身心障礙聯盟、臺灣社區居住

約精神;2012 年去函薦請時任總統促成公

與獨立生活聯盟、人權公約施行監督聯盟

約國內法化;撰寫《公民與政治權利國際

以及身心障礙者權益促進會、新活力自立

公約》及《經濟社會文化權利國際公約》

生活協會……等民間團體在 CRPD 國內法

影子報告,期間更多次參與身心障礙國際

化的過程中辦理教育訓練、研討會、工作

組織會議及舉辦相關活動(伊甸基金會,

坊、讀書會,促進大眾對於身心障礙者權

2013) 。其後,因著國內先進與公部門的齊

利的認識。參與國際審查的部分,身心障

心戮力,遂於 2014 年使 CRPD 順利國內

礙聯盟、人權公約施行監督聯盟、社團法

法化。

人國際醫學聯盟以及身心障礙者權益促進 會亦召集身心障礙者團體及個人參與首次

在參與政府委員會的部分,社團法人

影子報告撰寫。

中華民國身心障礙聯盟、中華民國智障者 家長總會、中華民國聲暉聯合會、財團法

時序至今,伊甸在公約實踐脈絡中,

人愛盲基金會、中華民國康復之友聯盟

乃為適以相成的角色。包括主動參與法規

理、財團法人罕見疾病基金會、伊甸基金

檢視、撰寫影子報告,以及 2016 年協助衛

會等 7 個民間團體皆派代表擔任第一屆行

生福利部社會及家庭署辦理 CRPD 首次國

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吳淑芬.林灯偉 推動以人權為本的社會工作實務-以伊甸基金會落實《身心障礙者權利公約》為例

家報告座談會,於會議中提供支持服務給

社會的部分。在這樣的精神下,世界衛生

與會的身心障礙者。居中角色除了促進民

組織在世界身心障礙報告中(World Health

間組織與個人參與 CRPD 的監督與推動

Organization(WHO),2011)建議身心障

外,尚運用伊甸 34 年的身心障礙服務專

礙者組織要能夠: 1.支持身心障礙者了解自己的權利、

業,提供身心障礙者在參與相關活動的支

獨立生活,並且發展他們的技能。

持性服務。

2.支持身心障礙兒童及其家庭以確保

然而,有鑑於長期以來公部門將身心

他們納入教育。

障礙者的人權窄化為法定的福利提供,忽 略各項法律或政策制定的過程中,其實仍

3.對國際、國家,以及地方決策者和

普遍存在對於身心障礙者造成不利影響的

服務提供者提出身心障礙者的觀點,並且

制度。爰參照聯合國相關人權公約於臺灣

提倡他們的權利。

的推動經驗,如《公民與政治權利國際公

4.幫助服務的評估和監督,並且與研

約及經濟社會文化權利國際公約施行

究者合作,支持能促進服務發展的應用研

法》 ,仍有賴民間組織與專家學者持續發揮

究。

監督力量。是故,伊甸業與身心障礙聯盟

5.通過專業人員促進關於身心障礙者

等非營利組織通力編撰 CRPD 影子報告,

權利的公共意識和理解─例如,經由進行

將作為國際專家審閱國家報告的重要對照

活動、提倡宣導,以及身心障礙平等的訓

與參考資訊。

練。 6.進行環境、交通運輸,以及其他系

伊甸在身心障礙者的服務推動上除了

統和服務的審核,以促進障礙去除。

要持續守住專業核心外,亦期待於服務過 程中依循公約的內涵,逐步推展以人權為

雖然伊甸創辦之初,CRPD 尚未起

本的福利服務;同時,企盼運用策略聯盟

草,但基金會於服務規劃及設計理念中,

與其他非營利組織合作,以發揮綜效

已埋下人權的內涵在當中。而伊甸 34 年來

(synergy),從而具體落實身心障礙者之

也從不斷修正的服務中,持續檢討相關的

人權保障。

服務提供面向,致力於使身心障礙者可以 全面參與社會。黃琢嵩(2012)於伊甸 30 周年時出版紀念專刊,書中載錄伊甸 30

肆、伊甸在直接服務中如何落實 CRPD 的精神

年所提供的服務,本文就服務中落實 CRPD 精神的軌跡進行探討:

CRPD 強調身心障礙者是人類多元性

一、支持獨立生活、發展技能

的一部分,而不是特殊的群體,對於障礙 的觀點,也不再只用一個人的損傷去看

伊甸提供的服務涵蓋社區式、居家

待,而是考量損傷在個體身上影響其參與

式、日間照顧、全日型照顧,近年推動身

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專題論述

心障礙者社區居住與獨立生活,也陸續設

期」 。伊甸早年在就業、無障礙、就學、經

立了社區家園。各式在社區中的照顧資源

濟……等層面都積極捲動身心障礙者,共

都是對身心障礙者獨立生活的支持服務;

同對中央及地方政府表達觀點及建議,爭

對於機構式的照顧,聯合國 CRPD 委員會

取身心障礙者權益,創辦人劉俠女士也於

對中國、丹麥、澳洲、奧地利……等十個

1990 年號召身心障礙團體共同成立「中華

國家都曾在結論意見(concluding obser-

民國殘障聯盟」。

vations)中提出增加去機構化或脫離機構

隨著時代的演進,身心障礙團體的倡

的措施,伊甸也在機構式的服務中提供自

議工作漸漸以推派代表進入政府部門委員

立生活的支持,與身心障礙者共同計畫脫

會為主,倡議者也從身心障礙者漸漸轉換

離機構回歸社區獨立生活的支持服務。

為專業人員,政策倡議正經歷組織的代言 人化(王增勇,2009) 。2014 年 CRPD 施

二、身心障礙兒童

行法實施,行政院成立身心障礙權益推動

CRPD 一般原則裡提及,應尊重身心

小組委員主責 CRPD 在臺灣的協調、研

障礙兒童逐漸發展之能力,第 7 條也說

究、審議、諮詢,伊甸葉瀛賓董事長也獲

明,在身心障礙兒童的行動之中,應以兒

聘擔任委員,為政策提供身心障礙組織的

童最佳利益為首要考量。伊甸自 1994 年呼

觀點。

籲重視小兒麻痺勝於治療的概念,開始推

四、意識提升

展兒童早期療育的概念。次年推出整合性 的服務方案,提供經濟支持、物資、輪椅

對身心障礙者的不夠認識,造成刻板

租借並在 1999 年製作全國第一本簡易圖

印象、歧視,並使得身心障礙者在社會、

象顯示 0-6 歲的發展里程,之後陸續於全

法律、現實等層面遭遇不利的情況(Janet E.

國北、中、南各偏鄉地區成立早期療育服

Lord, 2007) ,CRPD 第 8 條也關注提高社

務據點,提供各項兒童發展的諮詢、療育

會對身心障礙者的認識,並對抗偏見、成

及家庭服務等,將資源輸送至有需要的區

見及有害作法。伊甸創立的第一個五年計

域。希望建構 CRPD 所提及的確保身心障

畫(1982.12.01-1987.12.01)便強調面對當

礙兒童在與其他兒童平等的基礎上,一樣

時社會對身心障礙者的種種不認識,而定

充分享有人權與基本自由,並獲得適合年

位為「社教宣導期」(陳俊良,2009) ,舉

齡及障礙狀況的協助。

辦講座、街頭義賣、合唱團傳遞福音、與 廣播電臺合作、出版雜誌,鼓勵社會大眾

三、政策倡議

瞭解身心障礙者。1991 年,伊甸與紙風車

陳俊良(2009)回顧伊甸組織發展階

劇團合作,希望透過舞臺劇喚起社會大眾

段 時 , 將 伊 甸 第 二 個 五 年 (

對於身心障礙者的人道關懷與信仰需要。

1987.12.01-1992.12.01)定位為「權益爭取

也透過與大專院校合作的方式,至校園辦

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吳淑芬.林灯偉 推動以人權為本的社會工作實務-以伊甸基金會落實《身心障礙者權利公約》為例

理身障體驗活動、培訓伊甸身心障礙者擔

公室,讓身心障礙者可以有尊嚴的自行上

任生命講師,分享自身的經驗,在教育階

下樓。

段就讓民眾對身心障礙者能夠有更多的認

居家安全的部分,提供並積極宣廣居

識。自 2014 年開始伊甸每年舉辦無障礙生

家無障礙,透過簡易修繕打造友善的居家

活節系列活動,透過微電影、障礙體驗、

環境,這項服務的推動不僅協助身心障礙

真人圖書館等不同的活動,促進換位思

者居住的無障礙需求,也落實通用設計的

考,觀念改變。

概念,解決了許多年長者居家安全的問題。 伊甸迄今仍持續推動交通、居住、資

五、無障礙推動

訊等面向的無障礙,並透過宣廣活動等傳

1987 年伊甸向政府表達公共建築設

播方式進行意識提升,使社會大眾知道無 障礙的觀念。

施應該有無障礙的需求,首推無障礙環境 的概念,藉由發表「身障者使用交通工具」 調查報告,開始引起政府與媒體對於身心

伍、推動過程中實務工作遇到的 倫理兩難及衝突,如何找到 平衡

障礙者交通問題的關注,1983 年第一輛無 障礙專車「長江一號」、1989 年第一輛復康 巴士開始在我國提供服務,在無障礙交通 部分,亦呼應世界身心障礙報告提及的第

當談論人權議題時,大多會先提及承

六點「進行環境、交通運輸,以及其他系統

認尊重身為人的尊嚴以及人人平等的基本

和服務的審核,以促進障礙去除」,伊甸提

精神,CRPD 特別強調自主、獨立、參與

供復康巴士以及愛心車隊的服務,截至

社會與社會包容的概念,然而人權觀念的

2016 年統計,共計全臺有 621 輛車,協助

演進有其歷程,社會大眾甚至專業工作者

解決身心障礙者行動需求。並伊甸也積極

對於人權的接受程度與概念亦不盡相同。

爭取辦理美國運輸研究委員會(TRB)之

因著不同的人以及自身價值觀的落差,即

大會,2018 年第 15 屆長者及傷殘人士交

便服務的設計理念是將 CRPD 的權利內涵

通及運輸服務國際大會將在臺灣舉行,透

放在其中,然而在執行的過程,仍會出現

過大會的舉辦,期望讓政府更重視身心障

摩擦以及遇到倫理兩難的情境。潘淑滿

礙者的個人行動能力之權利。

(2000)討論社會個案工作倫理中提及,「

除交通工具外,在資訊科技的部分於

專業倫理兩難」(professional ethical di-

1990 年舉辦第一場身心障礙者資訊科技

lemmas)是指工作者必須從兩個相近的選

研討會,與國內外學者、建築界人士、及

擇或是相當價值之間選擇一個所造成的抉

政府官員進行研討交換意見,成為輔具研

擇困境,或是在執行專業服務的過程中,

發的先驅。另還有第一臺自走式輪椅升降

因無法遵守專業價值或當遵守了一個價值

機也在同年誕生裝置於伊甸光復北路的辦

就會違反另一個專業的價值,以及專業倫

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專題論述

理判斷的順序表,依序為保護生命原則、

是相異之處?CRPD 的推展與落實,需要

差別平等原則、自主自由原則、最小傷害

每一個人一起來完成,而對於權利意識觀

原則、生活品質原則、隱私保密原則以及

念的轉變則需要時間以及不斷的倡導,得

真誠原則這七點(潘淑滿,2000)。

以讓大家能夠站在同一個平面,來討論這 個議題。

以復康巴士服務為例,在伊甸服務的 過程中,曾遇到身心障礙者說: 「購買生活 用品是我的權利!」要求復康巴士從職場

陸、結論

返家路上順道去賣場,等採購完生活用品 後再返家。自立生活與融合社區以及適足

本文並不是要闡述一個結果,而是過

之生活水準確實都是身心障礙者應該有的

程的一部分,甚或是個緣起。CRPD 在臺

具體權利,然而,復康巴士的設計原意為

灣國內法化剛滿兩年,正要經歷 CRPD 在

滿足就醫與使用長期照顧服務為目的時,

臺灣的第一次國際審查,以及國際審查後

上述的權利與該服務目的相違背,出現類

的結論報告對國內政策、法規、措施的實

似的情境時,應釐清不同任務角色之目的

際影響;民間團體正積極運作撰寫 CRPD

與職責,並尊重身心障礙者各項的權利。

的首次影子報告,面對人權的新趨勢,伊

當身心障礙者因家庭需求或限制而無

甸也將持續積極回應新的思潮及形勢:以

法居住在自己的家中,必須到機構接受安

專業服務團體的身分,透過 CRPD 改變直

置服務,基與服務使用者的安全以及機構

接服務;以身心障礙團體的身分,透過

管理的需求,在機構照顧上,仍須制定生

CRPD 與國際接軌,進而影響臺灣的政策

活公約或規範,例如機構門禁的管制,是

並改善身心障礙者的不利處境。

否考量到服務使用者休閒娛樂的權利,是

除了世界衛生組織提供的參考原則之

否能夠體驗逛夜市或夜生活的安排?抑或

外,面對 CRPD 對臺灣身心障礙者的影

是在機構伙食菜單的規劃上,是否具備決

響,身心障礙組織也需要發展可能的策略

定菜色的權利等?以及在尊重家居與家庭

來回應:

的部分,專業工作者常會面臨心智障礙或

一、推動 CRPD 教育訓練

精神障礙者,是否生育的兩難情境。身心 障礙者也是人,因此不應該獲得不平等的

回應 CRPD 第 8 條意識提升的精神,

對待,他們可以為自己做決定,然而,當

對民眾、身心障礙者進行教育訓練,促進

那些論述與專業工作者自身的價值觀或是

對身心障礙者的認識、對權利的尊重;針

面對執行業務可能造成複雜的情境或必須

對專業人員、機構管理者進行教育訓練,

花費額外的時間去處理,當倫理判斷原則

除了熟悉 CRPD 的精神以及內容,更需要

與人權議題放一起時,孰輕孰重,該由誰

知道如何在實務中落實以人權為本的支持

定義標準,或是這兩者之間有什麼相同或

服務。相關教材、知識需要廣泛的傳播讓

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吳淑芬.林灯偉 推動以人權為本的社會工作實務-以伊甸基金會落實《身心障礙者權利公約》為例

更多人知道、運用,藉以改變社會大眾對

我倡權的主要口號。因此,當參與政策倡

身心障礙者的態度,並且使提供支持服務

議的過程,更應該關注、支持身心障礙者

的專業人員也能夠在具備人權意識的情況

自身的參與。

下提供服務給身心障礙者。

四、研究基礎 二、國際合作

相較於過去 30 年身心障礙領域福利

我國在國際上處境特殊,政府部門進

服務迅速的擴展,障礙研究在臺灣以單篇

行國際交流較容易遭遇阻礙,而民間團體

論文為主,理論、實證資料蒐集、各種論

相對較有機會在研究、支持服務、資訊、

述的深入討論都較缺乏有系統呈現障礙觀

經驗上與多邊國家、組織、團體結成伙伴

點的研究(王國羽、林昭吟、張恆豪,

關係。除了從其他國家取得相關知識經驗

2012) 。

之外,也對開發中國家人權較落後的部分

身心障礙者在臺灣的不利處境、社會

提供資源和支持。並透過國際合作,促使

對身心障礙者慈善的態度或將身心障礙視

政府積極推動身心障礙者權利的落實。

為災難,都需要倡議、教育訓練、意識提 升使身心障礙者被對待的方式發生改變。

三、政策倡議

蒐集實證的資訊、統計、研究資料、發展

監督政府落實 CRPD 的情況,積極參

身心障礙者處境深刻理解、反省和批判的

與影響政策的程序。當身心障礙者無法充

理論正式進行這樣改變所需要的基礎。

分參與政治與公共生活,便可能導致在制

(本文作者:吳淑芬為伊甸社會福利基金

訂政策法規的時候將身心障礙者排除,進

會專業督導團團長;林灯偉為伊甸社會福

而剝奪身心障礙者各方面的人權保障, 「沒

利基金會專業督導團高級專員)

有我們的參與,不要為我們做決定(nothing

關鍵詞:身心障礙者權利公約、身心障礙

about us without us) 」是近年身心障礙者自

福利、人權

參考文獻 王國羽(2008) 。聯合國身心障礙者權利公約對我國的啟示。社區發展季刊,123,106-116。 王國慶(2005) 。我國老人福利政策的歷史制度論分析。社區發展季刊,109,52-65。 王增勇(2009) 。當福利運動進入國家體制之後。臺灣社會研究季刊,74:407-417。 立法院公報處(2009) 。立法院公報。立法院第 98 卷 46 期,90-518。 吳秀照(2005)。從理論到實踐:身心障礙就業服務之理念與服務輸送的探討【專論】。 社區發展季刊,112,104-116。 林萬億、吳慧菁、林珍珍(2011) 。國際健康功能與身心障礙分類系統(ICF)與我國身

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專題論述

心障礙者權益保障【專論】 。社區發展季刊,136,278-295。 孫迺翊(2011)。身心障礙者權益保障法之基本精神及相關爭議問題。法律扶助,33, 29-34。 張恆豪、顏詩耕(2011) 。從慈善邁向權利:臺灣身心障礙福利的發展與挑戰。社區發展 季刊,133,402-416。 嚴嘉楓、林金定(2003) 。身心障礙者人權與福利政策發展。身心障礙研究季刊,1(1), 20-31。 陳俊良(2009) 。伊甸基金會雙福使命與資源策略的回顧與前瞻。社區發展季刊,126, 75-94。 周月清、朱貽莊(2011) 。檢視臺灣身心障礙福利政策與法案之歷史進程與變革。社會福 利模式-從傳承到創新研討會。2011 年兩岸社會福利學術研討會,北京。 林萬億、劉燦宏、葉琇珊、張光華、嚴嘉楓、廖華芳、…黃耀榮等(2014) 。臺灣身心障 礙者權益與福利。臺北市:五南。 王增勇、范燕燕、官晨怡、廖瑞華、簡憶鈴(譯) , (2005) 。傅柯與社會工作(原作者: A. S. Chambon)。臺北市:心理。(原著出版年代:1999) 潘淑滿(2000)。社會個案工作。臺北市:心理。 王國羽、林昭吟、張恆豪(2012)。障礙研究:理論與政策應用。高雄市:巨流。 衛生福利部(2016) 。身心障礙者權利公約首次國家報告專要文件。未出版之原始資料。 黃琢嵩(總編輯) (2012) 。伊甸.愛.永不放棄。伊甸社會福利基金會 30 周年紀念專刊。 臺北市:財團法人伊甸社會福利基金會。 行政院(2016) 。身心障礙福利。網址: http://www.ey.gov.tw/state/News_Content3.aspx?n=C75E5EE6B2D5BAEB&sms=F0866 217F17BDF5F&s=A490AC362B67126A,檢索日期 2016 年 10 月 24 日。 內政部戶政司全球資訊網(2016) 。戶籍人口統計速報。網址: http://www.ris.gov.tw/zh_TW/346,檢索日期 2016 年 12 月 1 日。 伊甸基金會(2013) 。伊甸響應身心障礙者權利公約推動簽署。網址: http://www.taiwanngo.tw/files/16-1000-23945.php?Lang=zh-tw,檢索日期 2016 年 10 月 27 日。 伊甸基金會(2016) 。呼籲設置國家級身心障礙專責機構 強化國際合作。網址: https://www.eden.org.tw/web-3.php?b_id=2072&bulletin=1,檢索日期 2016 年 10 月 27 日。 李秉宏(2013)。關我國為何需加入「聯合國身心障礙者權利公約」的緣由。網址: http://www.enable.org.tw/iss/detail.php?id=252,檢索日期 2016 年 10 月 27 日。 社區發展季刊

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吳淑芬.林灯偉 推動以人權為本的社會工作實務-以伊甸基金會落實《身心障礙者權利公約》為例

衛生福利部統計處(2016) 。身心障礙者人數。網址: http://www.mohw.gov.tw/cht/DOS/Statistic.aspx?f_list_no=312&fod_list_no=4198,檢索 日期 2016 年 12 月 1 日。 衛生福利部社會及家庭署(2016) 。落實身心障礙者權利公約推動計畫,網址: http://CRPD.sfaa.gov.tw/index.php/tw/about-CRPD/myCRPD/file/51-2016-03-02-18-1216.html?tmpl=component,檢索日期 2016 年 12 月 1 日。 Janet E. Lord, Katherine N. Guernsey, Joelle M. Balfe, Valerie L. Karr, Nancy Flowers (2007). Human Right. Yes!.

Minnesota: Human Rights Resource Center, University of Min-

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社區發展季刊

157 期

265

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專題論述

身心障礙者的休閒與運動權- 聯合國身心障礙者權利公約(CRPD) 第 30 條第 5 項在臺灣的實踐 滕西華.汪育儒.林恩淇.李盈萱.張嘉玲

與休閒與體育活動的權利。不過,這樣的

壹、前言

權利在臺灣的落實情況如何?本文從身心 身心障礙朋友給人的印象是行動不便

障礙聯盟的倡議與研究資料出發,以公共

,也因此娛樂、運動、休閒生活相對於政

參與、日常歧視以及兒童遊戲權三個面向

治參與、教育、工作、醫療等面向作為生

描繪身心障礙者在臺灣從事運動、休閒生

活一環的需求鮮少受到關注。不過, 《聯合

活的樣貌。

國身心障礙者權利公約》 (下稱 CRPD)第

貳、身心障礙者的休閒與運動權 在臺灣的實踐

30 條第 5 項中明文規定,國家應採取措施 使身心障礙者能夠在與他人平等基礎上參 加康樂、休閒與體育活動。教育部體育署 提出 10 年體育運動政策之發展策略及核

一、體育政策規劃缺乏身心障礙團體 或代表參與

心目標,宣稱要推動「全民體育」 ,基於「

身心障礙者已逾百萬,是多元社會的

運動權為基本人權乃是國際潮流,對一般

一份子,因此,任何有關人作為主體參與

國民、銀髮族、婦女、身心障礙者及運動

社會的事務,也都應考量到身心障礙者的

能力弱勢者,提供適合的運動課程及舒適

參與。CRPD 第 4 條規範締約國的一般義

安全的環境,擴大民眾參與層面」( 《體育

務,其中第 1 項 c 款就要求締約國承諾「於

運動政策白皮書》頁 11) 。

所有政策與方案中考慮到保障與促進身心

在 2013 年也公布了《體育政策白皮書》,

從上所述,可以看出,國際人權機制

障礙者之人權」 。另外,CRPD 的重要精神

與臺灣政府都宣示國家保障身心障礙者參 社區發展季刊

157 期

為「沒有我們的參與,不要為我們做決定」 266

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滕西華.汪育儒.林恩淇.李盈萱.張嘉玲 身心障礙者的休閒與運動權-聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)第 30 條第 5 項在臺灣的實踐

(Nothing about us without us) ,也因此,

築物及空間要符合建築法規內無障礙規

同條第 3 項也要求締約國在「發展與實施

定…等。然而遺憾的是,相關修訂意見皆

立法與政策、及其他關於身心障礙者議題

未被採納。身心障礙者休閒運動人權在這

之決策過程中,締約國應與代表身心障礙

一波政策規劃及修法推動中,因為教育部

者之組織、身心障礙者,包括身心障礙兒

體育署的不重視與無為,而失去了平等參

童,密切協商,以使其積極涉入。」

與機會。

教育部體育署(註 1)2013 年 9 月所

教育部體育署補助地方政府在都會區

發布的《體育政策白皮書》 ,開宗明義就引

興建之國民運動中心,已有 19 座在營運

用了聯合國教科文組織(UNESCO)第 20

中,興建「國民運動中心」是中央及地方

次會議擬訂的《國際體育運動憲章》

政府體育重大政策,屬性為「公益性公共

(International Charter of Physical Educa-

設施」 。然而,政府先期作業期間未將所在

tion and Sport)所提出「運動與體育是基

地身心障礙人口群納入評估,編制《國民

本人權」的概念(註 2) 。白皮書涉及的議

運動中心規劃參考準則》時,也未涵蓋無

題及族群甚廣,然而當年 6 月 11 日召開『體

障礙運動空間設計規劃及無障礙運動設備

育政策白皮書(草案)公聽會』時,邀請

採購,在邀集學者專家討論「國民運動中

單位卻只有體育運動團體、機關、協會,

心」相關作業事宜時,也未邀請身心障礙

沒有廣邀其他單位及民間團體參與。身心

團體參與或徵詢身心障礙團體意見。

障礙聯盟得知後,在積極要求下才得以參

事實上,從《體育政策白皮書》來看,

與公聽會,並針對 〈第四章 學校體育〉 、 〈第

國家對於身心障礙者從事體育運動活動時

五章 全民運動〉 、 〈第九章 運動設施〉 ,提

的困境並不是不了解:

出相關意見,要求考量身心障礙者的體育

身心障礙者之運動環境與活動內容仍

運動權。同年,9 月 25 日體育署舉辦《國

需擴增與充實……許多運動場所之無

民體育法修正草案》公聽會,仍舊沒有廣

障礙設施未能完全符合身障者需求,

邀民間團體參與。身心障礙聯盟檢視當時

活動內容亦無法滿足不同身心障礙

《國民體育法修正草案》條文內容,均對

者,活動機會仍有成長空間。 ( 《體育

身心障礙者休閒運動推廣不足,又提出部

政策白皮書》頁 37)

分條文修訂建議,包括:建議引用《身心

《身心障礙者權益保障法》第 2 條明

障礙者權益保障法》第 2 條條文,以利後

定「體育主管機關:身心障礙者體育活動、

續各主管機關在運動規劃、活動推廣、場

運動場地及設施設備與運動專用輔具之規

地規劃、設施設備採購、運動專用輔具研

劃、推動及監督等事項。」儘管如此,體

發…等時,能確實考量身心障礙者需求;

育署對於如何改善運動環境以符合身心障

建議全國體育政策會議其委員應遴聘身心

礙運動者的需求,並無任何規劃。

障礙相關代表;也強調體育運動或活動建 社區發展季刊

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政府單位應思考身心障礙者在使用運 267

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專題論述

動場館時,獲取資訊以及使用設施的需

供身心障礙者使用。就運動場館的設施使

求。就獲取資訊方面,人們經常透過網路

用部分,由於在政策與法規規劃過程中均

搜尋適合的運動場館,為了使身心障礙者

未邀集身心障礙團體或身心障礙者參與,

得以透過網路獲得公共資訊, 《身心障礙者

各運動中心核心運動設施與附屬服務設施

權益保障法》第 52-2 條規定各級政府及其

(見表 1)均未考量身心障礙者使用需

附屬機關(構) 、學校所建置之網站,應通

求。例如:多數游泳池沒有設置入水升降

過第一優先等級以上之無障礙檢測,並取

椅與入水坡道、健身房空間設計及器材設

得認證標章。然而,運動場館網站不具無

備未考量身心障礙者方便使用需求、運動

障礙網頁設計,使得視覺障礙者無法透過

指導員無法提供身心障礙者運動指導、球

網路了解運動場館的設施與訊息,運動場

場觀賽區沒有輪椅席位等。

館現場也沒有提供充足的無障礙資訊,以

表1

運動中心的核心運動設施與附屬服務設施

核心運動設施

陸上運動設施

籃球場、排球場、羽球場、網球場、壁球場、桌球場、 健身中心(體適能中心) 、攀岩場、撞球場、舞蹈教 室、綜合球場等

水上運動設施 附屬服務設施

溫水游泳池及 Spa 設備 行政服務空間、兒童遊戲室、停車場、器材倉儲室、 廁所、淋浴間、更衣室、哺乳室、閱覽室、社區教室、 運動傷害防護室等空間

製表:中華民國身心障礙聯盟

從《體育政策白皮書》 、 《國民體育法 修正草案》到《國民運動中心規劃參考準

古有云,「上樑不正下樑歪」。政府、

則》等相關政策與法規修訂過程中,體育

主管機關從體育政策法規、到空間設計上

署一再漠視身心障礙團體與代表的意見,

都忽視了身心障礙者運動的需求,運動與

使得其所擬定的政策與法規皆缺乏具體改

休閒運動場地的管理單位與相關人員明顯

善策略與指標,白皮書中雖聲稱打造全民

也缺乏「身心障礙者可以自主運動」的認

運動,但實際上只是將「身心障礙者」族

識,可見《身心障礙者權利公約施行法》

群作為口號,既然訂不出具體目標,也無

通過一年多來,CRPD 人權教育宣導在體

實現全民運動的可能。

育領域中仍未見實質效益,未提高體育運 動相關人員對身心障礙者運動權利之尊重

二、身心障礙者從事休閒運動常遇歧 社區發展季刊

157 期

(註 3) 。無論在城市內的運動場館,或是 268

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滕西華.汪育儒.林恩淇.李盈萱.張嘉玲 身心障礙者的休閒與運動權-聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)第 30 條第 5 項在臺灣的實踐

戶外的休閒場所,以安全為由行歧視之

教練團隊為了找尋合適的受訓地點,前後

名,拒絕身心障礙者進行休閒運動的情況

尋訪了大臺北地區超過 10 處泳池場地,但

所在多有。各縣市中運動中心以及游泳池

是極少數能符合期待:具備無障礙廁所、

拒絕身心障礙者入館的情況層出不窮。例

更衣/淋浴間、通道、入水斜坡道等設計的

如:2015 年 9 月 28 日《聯合報》報導,

場地。真正潛水之前還需經過海洋實習訓

臺北市信義運動中心以身障者的陪伴者未

練,我們選擇在東北角龍洞四季灣,然而

成年為由,拒絕一位帶著九歲兒子的身障

四季灣的建築物本體往海岸邊的通道只有

父親使用游泳池(註 4) 。2016 年 9 月中華

階梯,沒有斜坡設計。身心障礙學員必須

民國聲暉聯合會收到臺中民眾投訴,公辦

依賴教練團隊以人工揹、抱、抬方式,才

民營的泳池以「聽障者聽不到廣播恐發生

能真正前往海岸、碰觸到海水。經過與四

危險」為由,拒絕沒有陪伴者的聽障者入

季灣管理處的多次溝通與協調後,第一屆

場。

學員在龍洞四季灣舉辦結訓時,終於擁有

對於身心障礙者而言,要參與戶外休

無障礙廁所、無障礙淋浴間,並在通往海

閒活動更是困難重重。本聯盟為凸顯身心

岸邊木棧道處增設斜坡道,讓熱愛水上運

障礙者平等參與戶外休閒之權益、改變休

動的身心障礙者能夠順利靠近東北角的海

閒活動場所的無障礙環境,於 2014 年起舉

岸線。

辦「身障潛水 夢想潛進」計畫(註 5) ,

第二年(2015) ,本聯盟前往南臺灣的

為臺灣首次辦理身心障礙者潛水考照專

墾丁舉辦五天四夜集訓,進行集訓前,事

班,在此之前,身心障礙者的潛水活動僅

先進行環境探勘,要求改善墾丁小灣潛水

為體驗性質,無法有機會參與潛水正規訓

訓練中心的無障礙廁所/淋浴間,讓本次受

練並取得證照。從 2014 年計畫開辦迄今,

訓成員能夠順利完成訓練,也改善後壁湖

共有 212 位身心障礙朋友報名,錄取 53

碼頭一處斜坡道,讓成員能夠順利前往碼

位,計有 51 位身心障礙學員順利考取初級

頭。即使如此,從碼頭到船艇上仍是困難

國際潛水證照,考取率幾乎達百分百,在

重重,又再度依賴教練團隊以人工方式協

國際間相當罕見。這三年來的身障潛水考

助行動不便者上下船,安全上增加不少風

照專班計畫中,本聯盟及潛水教練團隊,

險,也造成教練身體上的負擔。2016 年本

與戶外潛水場地管理處的反覆積極溝通

聯盟辦理第三屆身障潛水考照活動,不同

下,臺灣從北到南的潛水地點的無障礙環

以往的是,這次的籌辦團隊與營隊課程訓

境才有機會逐步改善。但是考取證照學員

練助教中,包括了前兩屆取得潛水執照的

們要能持續參與潛水活動,仍需要更多且

八位身障朋友。透過這樣的安排,除了延

完善周全的無障礙環境,以及管理單位改

續前兩年計畫的精神外,也進而培力身障

變歧視心態。

者成為身障潛水教練。本聯盟期待,無論 身心障礙者外在的身體條件限制為何,透

計畫開辦的第一年(2014) ,本聯盟與 社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

過改善戶外休閒無障礙環境,以及實際了

棧道會擋住其他潛水遊客」等理由,建議

解身心障礙者潛水時需要的設備與注意措

離開。經教練向管理單位極力爭取,說明

施,身心障礙者的多元能力能被看見。同

身障潛水員都已取得合格潛水證照,且坐

時,藉由辦理訓練養成更多種子潛水員,

在木棧道的行為與其他遊客無異,幾經溝

組成友善潛水社群,對社會有所示範,共

通管理單位才勉為同意。第二次潛水員與

同推廣身障潛水活動,發展並豐富身心障

教練再度前往時,管理單位卻又以「假日

礙多元體育與休閒活動模式。

人潮眾多、不方便」為由拒絕,教練再三

現今國際潛水考照標準皆以一般人的

說明後,管理單位回應可以前往,只是時

體能做要求,對於本聯盟期待培力身障者

間需在下午 3 點後,教練考量時間不足,

成為身障潛水教練,有一定的門檻及困

故被迫取消該次行程。身障者不論從事任

難。不過,本聯盟身障潛水考照專班的陳

何活動,社會大眾總是以「保護」之名,

克誠總教練為世界潛水總會(C.M.A.S.)

以太危險、顧慮安全等理由而拒絕。但不

(註 6)課程總監,辦理計畫期間,他每

管是誰潛水,在面對瞬息萬變的海洋時,

年都將辦理成果提供給 C.M.A.S.臺灣地區

其危險性都是一樣的,與是不是身障者一

總部,並表示每位身心障礙者的障礙程度

點關係都沒有;或請身障者避開人潮再

不一,他們的障礙或許無法獨力完成教

來,為什麼身障者總要如此委屈,一樣是

學,但只要適時提供多元的支持服務,身

付費使用場地,卻要被限制時間!身障者

障者一樣能從事教學工作。今年(2016)

一樣有從事休閒活動渴望與需求,但常礙

11 月,收到 C.M.A.S.臺灣地區總部的訊

於環境、人為的障礙,而被剝奪。

息,表示 C.M.A.S.總部將針對身障者考照

本聯盟獲知此事後,即行文至交通部

晉身教練一事,會依不同障別狀況研擬相

觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景區管理

關標準及條件。對於所有熱愛潛水的身障

處反映,但未獲改善。接著又透過王榮璋

者來說,這實在是一個令人振奮的消息!

立委邀集主管機關及管理單位進行協調,

歷經三年計畫,臺灣的戶外潛水環境

檢討管理單位不當限制障礙者潛水活動。

似乎對身心障礙者已經更為友善。但是即

該事件已不只是無障礙環境不足,而是管

便身心障礙者已經取得潛水執照,也有專

理單位歧視身障者使用權益的問題,違反

業教練的帶領,還是碰到管理單位以環境

了《身心障礙者權益保障法》第 16 條: 「身

不佳、安全為由拒絕身心障礙者接近海

心障礙者之人格及合法權益,應受尊重及

邊。今年(2016 年)6 月、7 月間,取得

保障,公共設施場所營運者,不得使身心

潛水執照之身障潛水員在教練帶領下於東

障礙者無法公平使用設施、設備或享有權

北角潛水,但卻遭當地管理單位拒絕。管

利」以及同法第 52 條:「各級及各目的事

理單位表示「該場地無障礙環境不甚理

業主管機關應辦理下列服務,以協助身心

想」、「身障者下水太危險」 、 「坐在岸邊木

障礙者參與社會:休閒及文化活動、無障

社區發展季刊

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滕西華.汪育儒.林恩淇.李盈萱.張嘉玲 身心障礙者的休閒與運動權-聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)第 30 條第 5 項在臺灣的實踐

礙環境、社會宣導及社會教育、其他有關

權及基本自由之認可、享有或行使。

身心障礙者社會參與之服務…」。

基於身心障礙之歧視包括所有形式之 歧視,包括拒絕提供合理調整。

無奈身為身心障礙者人權維護及保障 主管機關「衛生福利部社會及家庭署」 ,經

『合理調整』是指根據具體需要,於

協調會後僅行文各相關單位,文中僅列出

不造成過度或不當負擔的情況下,進

促進身心障礙者平等參與社會之機會相關

行必要及適當修改與調整,以確保身

條文,但對該事件無任何具體做法。而交

心障礙者在與其他人平等之基礎上享

通部觀光局東北角暨宜蘭海岸國家風景區

有或行使所有人權及基本自由。

管理處完全站在委外管理單位之說詞,也

以前述泳池的例子而言,若是擔心身

以「該業者出於愛心考量到身障者之安

障者的安全問題,游泳池都配有救生員,

全,非有意歧視身障者…」等說詞為管理

運動場館傳遞即時資訊的方式也並非只有

單位解套。

廣播,可以透過即時字幕跑馬燈的方式傳

運動場館以及休閒場所相關硬體、軟

遞資訊。臺灣多數游泳池明文規定「禁止

體規劃不良導致身心障礙者難以接近使

癲癇患者進入」 ,其實癲癇患者選擇且正確

用,當然是在這些場館(所)規劃、建造、

運動,可減少腦部放電機率,國際抗癲癇

營造與改建等前端規劃時相關主管機關的

聯盟就建議,癲癇患者戴紫色泳帽游泳,

責任。但是現場管理單位與工作人員不對

方便救生員辨識,歐、美、日等先進國家

身心障礙者運動設施使用需求進行「合理

都已採用,形成一種默契。由此可見,要

調整」 ,而只因使用者為身心障礙者就拒絕

兼顧身心障礙者休閒運動權利以及安全,

入場,也構成了歧視。在《聯合國身心障

並非不可能。依照 CRPD 的定義,運動場

礙者權利公約》中,無障礙與合理調整是

館主管機關與營運單位若不仔細思量場館

相輔相成的概念,CRPD 第 9 條無障礙是

所需的無障礙設施與合理調整措施,並一

對整體環境制度性的改善要求,第 2 條中

昧以安全為由將身心障礙者拒於運動設施

的「合理調整」則是因應個別身心障礙者

之外,使得身心障礙者無法充分有效參與

的狀況,在不造成過度負擔的情況下,義

及融合社會,就是歧視。 臺灣的運動與休閒主管機關動輒以

務機關應進行調整。 CRPD 第 2 條第一項中關於『基於身

「愛心、保護」來規避改善無障礙環境、

心障礙之歧視』與『合理調整』之定義:

對相關人員進行意識提升工作、促進身心

『基於身心障礙之歧視』是指基於身

障礙人權的責任,那國外呢?一樣是今年

心障礙而作出之任何區別、排斥或限

(2016),陳總教練帶領已考取 C.M.A.S.

制,其目的或效果損害或廢除在與其

初級證照的身障潛水員前往菲律賓宿霧薄

他人平等基礎上於政治、經濟、社會、

荷島潛水。當地環境、設備雖不盡理想,

文化、公民或任何其他領域,所有人

但其潛水店業者及飯店人員,都給予身障

社區發展季刊

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專題論述

潛水員最大的協助。陳總教練得知飯店近

的兒童找不到可以玩的鞦韆與沙坑;遊具

期會將位於一樓的餐廳移到二樓,但卻無

普遍沒有觸覺與聽覺的回饋設計,讓視覺

法加設電梯等設備,即向飯店業者表示:

障礙的兒童難以融入……這些重重阻礙,

「以後我們身障潛水員要再來這潛水,會

讓身心障礙兒童的玩樂心願變成奢求,失

更不方便怎辦?」當下飯店業者雖然無任

望不斷累積,被迫失去童心。可喜的是,

何的承諾及回應,但在 11 月底竟稍來訊息

這樣的情況在 2014 年後開始有些改善。

表示,他們將設斜坡道,讓行動不便的朋

我國的《兒童及少年福利與權益保障

友方便至二樓用餐!當下陳總教練既感動

法》與聯合國的《兒童權利公約》、《身心

又感嘆,遠在國外又資源不是很充裕的一

障礙者權利公約》均重視身心障礙兒童的

個小島,竟因小小的反應而得到如此大的

休閒與運動權利。CPRD 第 30 條第 5 項(e)

回應!

款規定,締約國應採取措施「確保身心障

反觀臺灣,教育部體育署於 1998 年至

礙兒童有平等的機會參加玩耍、娛樂以及

2015 年期間,規劃與實施了「打造運動島

休閒和體育活動,包括在教育體制中參加

計畫暨相關專案實施方案計畫」 、 「興建國

這類活動。」2015 年 11 月 17 日《兒童及

民運動中心計畫」 、 「運動地圖網站」 ,投入

少年福利與權益保障法》第 24 條修正為

經費補助各縣市興整建運動設施,17 年來

「保障兒童及少年平等參與活動之權

在國家運動政策積極鼓勵推廣下,從事休

利」 ,修法理由主要有二:一、實務上,罹

閒運動人口逐漸增加,臺灣休閒運動產業

患疾病、身心障礙兒童及少年在參與的休

蓬勃發展。然而,在全國各地數不清的運

閒、娛樂與文化活動時,常會因為主辦單

動場館(所)內,因為沒有充足和安全無

位的偏見或刻板印象遭受差別待遇,甚至

障礙空間、設施和設備,身心障礙者在這

被拒絕參加活動。二、依據聯合國《兒童

波主流體育運動中皆被漠視。

權利公約》 ,強調應保障兒童及少年有平等 參與適合其年齡的遊戲、娛樂活動的權利。

三、重視身心障礙者休閒運動權利, 不可忽視的兒童遊戲權

相關法規,長期以來多普遍關注安全問

身心障礙者難以出門從事休閒與運

題,如衛生福利部訂有《各行業附設兒童

動,主要原因是來自社會外在條件的限

遊樂設施安全管理規範》 (2003 年 04 月 09

制,從小要出門玩樂就到處碰壁。玩樂是

日發布、2013 年 09 月 04 日修訂),衛生

兒童的天性,進行遊戲可促進兒童語言的

福利部社會及家庭署則於 2014 年 11 月出

表達、動作的協調、人際關係的發展與情

版《兒童遊戲場安全工作指引手冊》 ,但鮮

感的互動。但是在臺灣,身心障礙兒童的

少考量身心障礙兒童之參與需求。而 2008

遊戲權長期以來不受重視,光是社區鄰里

年 1 月 31 日制定的國家標準「CNS12642

公園中的遊樂設施就難以觸及:使用輪椅

公共兒童遊戲場設備」雖有提及無障礙相

社區發展季刊

157 期

從法令面來看,臺灣關於兒童設施的

272

中華民國 106 年 3 月


滕西華.汪育儒.林恩淇.李盈萱.張嘉玲 身心障礙者的休閒與運動權-聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)第 30 條第 5 項在臺灣的實踐

關內容(無障礙遊戲設備之量測數據) ,但

戲場的概念正逐步發酵,但許多人對於什

國家標準並不具法令強制性,且目前並沒

麼是無障礙兒童遊戲場仍是一知半解,而

有中央或地方政府將此標準納入法令中,

想要推廣或設置無障礙兒童遊戲場的個人

故僅是一種參考標準。

或是機關也不知道應該從何開始,為避免

本聯盟鑒於身心障礙兒童遊戲權應獲

貿然推行而設置了不符合身心障礙兒童需

重視與討論,於 2014 年兒童節前夕於聯盟

求與想望的遊戲場,鄰近各國推動經驗應

Freemove123 部落格發布〈身障兒童的兒

可作為參考(註 13)。例如:2012 年起聯

童節快樂嗎?〉一文,文中提出各國推廣

合國兒童基金香港委員會(UNICEF HK)

無障礙兒童遊戲場之相關規範與做法,引

透過「兒童權利倡議計畫」撥款資助智樂

發眾多迴響(註 7) 。網路上的討論獲得時

兒童遊樂協會,共同開 展了「Playright

任第 8 屆立法委員楊玉欣女士的重視,於

UNICEF 遊樂共融計畫」 。計畫內容包含辦

2015 年 1 月 6 日邀集衛生福利部社會及家

理 共 融 遊 樂 研 討 會 ( PLAY FOR ALL

庭署、交通部觀光局、經濟部標準檢驗局、

Symposium) 、辦理共融遊樂場工作坊、辦

內政部營建署、臺北市政府等單位召開遊

理「遊樂場難忘之旅」學生活動及遊戲日、

樂設施無障礙協調會,討論公園綠地遊樂

調查共融遊樂空間的需要評估、出版《共

園設置兒童遊樂區應包括融合式友善遊樂

融 遊 樂 空 間 設 計 指 引 》( Inclusive Play

設施(註 8) 。另楊玉欣與李貴敏、陳鎮湘、

Space Design Guide) 。韓國倡議無障礙議

劉建國等 20 名立法委員,鑒於聯合國《兒

題的非營利組織「社團法人無障礙生活環

童權利公約》 、 《身心障礙者權利公約》均

明確揭示身心障礙兒童享有玩樂的權利,

장애물없는생활환경시민연대)這個以倡

且該二公約也先後國內法化,但國內相關

議無障礙議題為主軸的非營利組織,多年

法規並不周延,僅強調遊樂設施的「安全

來亦關注無障礙兒童遊戲場,他們在 2016

性」卻忽略「可及性」,故於 2015 年 4 月

年 3 月也出版《無障礙融合遊戲場手冊》

7 日立法院第 8 屆第 7 會期第 6 次院會中,

(무장애통합놀이터 매뉴얼)一書,介紹

提出臨時提案並決議:請行政院針對非機

了融合遊戲場的意義、融合遊戲場的計

械式遊樂設施盡快制定相關規範,另內政

畫、構成、設計、施工過程中等應考慮事

部亦應著手研議制定 《機械式遊樂設施(註

項,對於想要設置無障礙融合遊戲場的地

9)無障礙設計規範》(註 10) 。2015 年至

方政府、機關與個人而言都十分受用(註

2016 年間,臺北市、新竹市、臺中市政府

14) 。

」 (

사단법인

對於兒童在遊樂場中最常使用的非機

亦皆開始建置或規劃無障礙兒童遊戲場 (註 11)。

械式遊樂設施,如溜滑梯、球池、沙坑等,

從網路社群與部分縣市政府與議會

臺灣中央政府主管機關與相關作為至今尚

(註 12)討論的狀況來看,無障礙兒童遊

不明確。內政部營建署於辦理 2016-2017

社區發展季刊

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273

中華民國 106 年 3 月


專題論述

年「都市公園綠地無障礙環境督導計畫」,

《身心障礙者權利公約》第 30 條第 5

考核項目區分為政策作為與實務作為兩大

項強調身心障礙者有權在與其他人平等基

項,實務作為則至各縣市所管都市公園綠

礎上參與遊戲、康樂、休閒與體育活動。

地辦理現地抽驗作業,評分項目包含出入

身心障礙者有權不受任何歧視地享有法律

口、通路、附屬設備、標誌與其他。兒童

給予之平等保障與平等受益,教育部體育

遊戲區僅是附屬設施中的一項,督導委員

署應重新檢視《國民體育法》 ,修正相關條

會視實際狀況給分,對於推廣無障礙兒童

文以符合 CRPD 之精神;呼籲各界也應從

遊戲場並無法有實質助益。另外,衛生福

推廣無障礙兒童遊戲場開始,還給身心障

利部社會及家庭署兒少福利組於 2016 年

礙兒童長期以來喪失的遊戲權,找回孩子

10 月 13 日於網站公告「兒童心理、幼兒

的笑容與童心。

發展、身心障礙兒童專家學者資料庫」 ,鼓

要落實及促進身心障礙者與兒童的休

勵縣市政府針對公園或學校附設兒童遊樂

閒、康樂及運動權利,政府首先應收集統

設施遊具招標採購規劃時,能考量多元設

計相關休閒與運動資源,評估考量身心障

計並兼顧遊具安全品質,其中包含身心障

礙人口的休閒與運動需求,在各項休閒運

礙兒童相關專家名單。唯身心障礙兒童專

動規劃與推動應採取之具體措施,促使公

業領域就列出 40 幾名,且未有相關政策引

營或私營單位提供之體育運動設施與服務

導作為,恐僅流於形式。

能考慮身心障礙者無障礙之所有面向,確 保身心障礙者運動不受歧視且提供合理之 對待,以加速或實現身心障礙者實質平等。

參、結語與建議

(本文作者:滕西華為身心障礙聯盟秘書 內政部所發布的《中華民國 100 年身

長;汪育儒為身心障礙聯盟研發專員;林

心障礙者生活狀況及各項需求評估調查報

恩淇為身心障礙聯盟研發專員;李盈萱為

告》指出,身心障礙者平常休閒活動主要

身心障礙聯盟研發專員;張嘉玲為身心障

為「看電視、錄影帶」53.79%,其次是「散

礙聯盟行政部主任)

步」19.18%,再其次是「玩電腦、電視遊

關鍵詞:身心障礙者權利公約、休閒與運

樂器」9.37%,平日有從事「球類運動、

動權、體育政策、身障潛水、兒

國術、打拳」只有 1.84%、 「游泳」也只有

童遊戲權

0.91%。可見運動並未普遍融入身心障礙 者的生活裡。

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中華民國 106 年 3 月


滕西華.汪育儒.林恩淇.李盈萱.張嘉玲 身心障礙者的休閒與運動權-聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)第 30 條第 5 項在臺灣的實踐

註

註 1:102 年 1 月 1 日行政院體育委員會配合組織改造,併入教育部更名為「教育部體育 署」。 註 2:2015 年 11 月 18 日聯合國教育、科學與文化組織第 38 屆大會通過修訂《國際體育 教育、體育活動與體育運動憲章》(International Charter of Physical Education, Physical Activity and Sport) ,此憲章是 1978 年第 20 屆聯合國教科文組織大會通過 的《國際體育運動憲章》之法律繼承文件。 註 3:2014 年 8 月 20 日總統華總一義字第 10300123071 號令制定公布《身心障礙者權利 公約施行法》全文 12 條;並自 2014 年 12 月 3 日起施行。 註 4:2010 年 07 月 15 日 TVBS 新聞也報導過臺北市大安運動中心用「因安全考量,身 心障礙者陪伴者須為成年人」為理由拒絕一位視障母親進入泳池。 註 5:「身障潛水 夢想潛進」臉書專頁:https://goo.gl/zbhi4n。 註 6:C.M.A.S.是 1958 年 9 月 28 日,由德國、比利時、巴西、法國、希臘、義大利、 摩納哥、葡萄牙、瑞士、美國、南斯拉夫等 11 個國家,在比利時首都布魯塞爾所 共同成立的聯盟組織。1959 年 1 月 9 日~11 日,在摩納哥舉行的會議中正式命名 為『世界潛水總會』,簡稱: 「C.M.A.S」,是奧運唯一承認的潛水組織。詳情請參 考世界潛水總會官網 http://www.cmas.org/。 註 7:隨後至 2015 年間,網路平臺上亦有 6 篇由關注此議題之身心障礙者撰寫有關無障 礙兒童遊戲場之文章,包括: (1) 中華民國身心障礙聯盟。 〈身障兒童的兒童節快樂嗎?〉中華民國身心障礙聯 盟 Freemove123 部落格。2014 年 3 月 31 日,取自 http://league0630.pixnet.net/blog/post/10466465633。 (2) 〈玩耍好自由!無障礙共融兒童遊樂區。殘障/身心障礙/障礙是我們的藝術、 我們的文化 We Art Crips 部落格〉 。2014 年 4 月 17 日,取自 https://goo.gl/QABfSg 。 (3) 盧勁軒。〈playright-孩童遊戲權不容忽視〉。身心障礙服務資訊網。2014 年 12 月 16 日,取自 http://disable.yam.org.tw/node/4271、 http://disable.yam.org.tw/node/428533。 (4) 〈無障礙遊樂園區!美國身心障礙者法案隨堂小測驗〉 。行無礙生活網。2015 年 1 月 28 日,取自 http://www.sunable.net/node/2367333。 (5) 〈鄰家的好友!無障礙共融兒童遊戲區社群推動範例&遊戲器材介紹〉。行無

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專題論述

礙生活網。2015 年 4 月 28 日,取自 http://www.sunable.net/node/24004。 (6) chun-yu。 〈Magical Bridge Playground 無障礙遊樂園大驚奇〉 。行無礙生活網。 2015 年 6 月 8 日,取自 http://www.sunable.net/node/24187。 (7) Debra。 〈臺灣障礙兒童遊戲權益現況〉。身心障礙服務資訊網。2015 年 11 月 19 日,取自 http://goo.gl/8xeM6p。

註 8:會議決議 2015 年 4 月底前,營建署應提出《機械式遊樂設施無障礙設計規範草案 》、觀光局應提出《非機械式遊樂設施無障礙設計規範草案》、臺北市政府提出《 臺北市兒童新樂園遊樂設施無障礙改善計畫草案》 。 註 9:根據《機械遊樂設施設置及檢查管理辦法》第 2 條, 「機械遊樂設施」指的是「建 築基地內固著於地面或建築物,藉由動力操作運轉,供遊樂使用之下列設施」 ,例 如雲霄飛車、旋轉馬車、觀纜車等。 註 10: 內政部營建署依立法院之決議,於 2015 年的「研修公共建築物無障礙相關法規 專案小組」 會議中,參考美國 ADA 2010(2010 ADA Standards for Accessible Design )及英國 Building Regulation 2010 規定,就機械遊樂設施無障礙設計擬具相關規 範。經討論後決議於《建築物無障礙設施設計規範》參考附錄 2 其他設施(修正 草案)增列 A206 機械遊樂設施,惟截至本文撰寫時,法制作業程序尚未辦理完 畢。 註 11: 臺北市政府社會局於 2016 年 7 月 28 日發佈新聞稿〈融合式服務規畫融合身心障 礙情境需求北市親子館讓所有孩子開心玩〉 ,宣示臺北市 13 家親子館融合式服務 正式起跑,針對「聽障、視障、心智障礙及輪椅使用者」4 種障礙情境需求,進 行軟硬體調整,讓身心障礙親子也能暢遊親子館。並於 2016 年 10 月 21 日於公 共政策網路參與平臺發布「105 年臺北市政府融合式兒童遊樂設施設置資訊」, 公告於年底前於兒童新樂園、中研公園、大佳河濱公園、榮星公園、碧湖公園、 建安國小、大安國小設置無障礙遊樂設施之項目,包含融合式玩沙臺、鳥巢鞦韆 、共融式翹翹板、共融式攀爬滑梯等,邀請社會大眾給予意見。新竹市「中央公 園兒童遊憩再生工程」於 2016 年 9 月完成,設置了鳥巢鞦韆(net swing) ,並改 善公園周邊無障礙通道,是首座設置共融遊具之公園。臺中市建設局局長於 2016 年 6 月 13 日臺中市議會第 2 屆第 3 次定期會受議員質詢時表示,已針對 9 個公 園,規劃 12 種感官設施,預計 2 年內完成。依據臺中市政府建設局 2016 年 11 月 25 日於臺中市身心障礙者權益保障推動小組的報告資料顯示,12 種感官分別 為味覺、嗅覺、平衡覺、律動覺、生命覺、觸覺、視覺、溫暖覺、聽覺、語言覺 、思想覺與自我的感覺,公園規劃清單共有 12 處,預計於 2017 年底前完工為文 心森林公園、龍井兒 65-2 公園、西區細兒 215 公園、烏日兒 7 公園 4 處,2018 社區發展季刊

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滕西華.汪育儒.林恩淇.李盈萱.張嘉玲 身心障礙者的休閒與運動權-聯合國身心障礙者權利公約(CRPD)第 30 條第 5 項在臺灣的實踐

年底前完工為北屯兒童公園、太平坪林森林公園 2 處,2018 年 3 月前完工為葫 蘆墩公園,另東光園道、綠空廊道、后里花博園區正在細部設計中,中央公園則 正施工中。 註 12: 2016 年 5 月臺北市議會第 12 屆第 3 次定期大會(民政部門)中,市議員許家蓓 、李慶鋒及王閔生要求臺北市親子館應提供融合式服務、公園要設置無障礙兒童 遊戲設備。見:2016.05.12 臺北市議會第 12 屆第 03 次定期大會(民政部門質詢 第 02 組)紀錄,取用自 https://goo.gl/xIjFEx;2016.05.13 臺北市議會第 12 屆第 03 次定期大會(民政部門質詢第 04 組)紀錄,取用自 https://goo.gl/r5roLS。臺 中市議員於 2016 年 6 月 13 日臺中市議會第 2 屆第 3 次定期會中,議員賴佳微質 詢黃玉霖建設局局長時,提出新加坡及臺北市政府推動無障礙兒童遊戲場之經驗 與規劃。見 2016.06.13(下午)臺中市議會議事視訊【第 2 屆第 3 次定期會業務 質詢:都發建設水利部分】http://tccc.hievent.hinet.net/vod?ve_id=682。 註 13: 韓國目前由企業「大熊製藥」分別在 2006 年、2008 年與 2016 贊助設置了三處 無障礙兒童遊戲場;新加坡第一座無障礙兒童遊戲場是 2015 年才設置,但有多 個企業、國家單位、民間團體共同參與,並且預計在 2016-2017 年間設置 10 座 無障礙遊戲場。香港的在無障礙遊戲場相關規範相對完備,香港政府建築署早在 2007 年就公布的戶外環境設施中的遊樂場地和遊樂設施須包含融合、互動、想 像與共融等四大設計要素,使不同成長階段兒童皆有平等機會使用公共遊樂場所 ;香港房屋協會在 2005 年出版的房屋設計指南也對住宅及鄰近遊樂場的通道及 遊樂設施有非常清楚的無障礙設計指引。 註 14: 2015「無障礙融合遊戲場手冊」全文下載 http://www.accessrights.or.kr/page/bbs/table/b43/upload/2015%20 무장애통합놀이터%20 매뉴얼.pdf

參考文獻 TVBS 新聞網(2010/07/15)。女兒陪要收費

視障婦批運動館歧視。

http://news.tvbs.com.tw/other/99239。取用日期:2016 月 11 月 15 日。 中華民國身心障礙聯盟(2014/03/31) 。 〈身障兒童的兒童節快樂嗎?〉 。中華民國身心障 礙聯盟 Freemove123 部落格。http://league0630.pixnet.net/blog/post/10466465633。取 用日期:2016 年 11 月 20 日。 中華民國聲暉聯合會(2016 年) 。 〈主動改變帶來契機〉。《聲暉季刊》22(4)。 http://www.soundhome.org.tw/sh_a/newPa/s_newPa_124.htm。取用日期:2016 月 12 社區發展季刊

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專題論述

月 25 日。 教育部體育署(2013)。 《國民運動中心規劃參考準則》(運動設施組)2015/03/16。 https://goo.gl/aCIeBC。取用日期:2016 月 11 月 15 日。 教育部體育署(2013)。 《體育運動政策白皮書》。 http://www.sa.gov.tw/saAdmin/gipadmin/site/public/Data/f1392626664065.pdf?ctNode= 1140&idPath=。 維基百科(2016/08/25) 。國際體育教育,體育活動與體育運動憲章。https://goo.gl/JBxLuZ。 取用日期:2016 年 12 月 20 日。 維基百科(2017/01/10) 。臺灣國民運動中心列表。https://goo.gl/a4g10X。取用日期:2017 年 01 月 11 日。 聯合報元氣網(2014/09/23) 。癲癇病友不能游泳?國外這樣做…。 http://health.udn.com/health/story/5965/361011。取用日期:2016 年 11 月 20 日。

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尤詒君.陳威勝.王方伶 從推行易讀(Easy Read)專案談國際身心障礙者權利公約在心智障礙福利機構之實踐

從推行易讀(Easy Read)專案 談國際身心障礙者權利公約 在心智障礙福利機構之實踐 尤詒君.陳威勝.王方伶

tion Concerning Disabled Persons) 」 (1982

壹、前言

年 )、 及 「 身 心 障 礙 者 機 會 平 等 準 則 (Standard Rules on Equalization of Op-

有效接收資訊是接受教育、職業活動 等社會參與的關鍵,而與心智障礙者溝通

portunities for People with Disabilities)」

最大的挑戰,正是如何讓他們有效接受環

(1993 年)、「國際身心障礙者權利公約

境的資訊(U. K. Department of Health,

(Convention on the Rights of Persons with

2010) 。在陽明教養院(以下簡稱本院)中,

Disabilities, CRPD)」 (2006 年) ,強調身心

我們已經習慣在提供服務時,配合簡單明

障礙者的權利基礎,積極促進身心障礙者

確、事先告知的語句,並依個別心智障礙

全 面 且 平 等 的 參 與 社 會 生 活 ( U. N.,

者活動需求提供適當輔具,以促進心智障

2016) 。臺灣雖然不是聯合國的會員國,卻

礙者的日常生活參與度,然而,如何進一

致力遵守國際社會的規範,自發宣示遵循

步將需要心智障礙者理解配合的活動或知

國際公約的相關規定,更於 103 年公布「身

識,以書面方式呈現做溝通提醒,是一項

心障礙者權利公約施行法」 ,表示我們想與

相當重要而困難的議題。

保障身心障礙人權的國際標準接軌的決心

聯合國自 1971 年通過「智能障礙者權

(衛生福利部社會及家庭署,2016) 。

利宣言(Declaration on the Rights of Men-

國際身心障礙者權利公約(CRPD)

tally Retarded Persons) 」至今,陸續簽訂發

第二十一條強調,身心障礙者有「意見表

表「障礙者權利宣言(Declaration on the

達的自由及獲得資訊的機會」 (2006)。但

Rights of Disabled Persons)」 (1975 年) 、 「世

一般資訊製作與傳遞上往往忽略心智障礙

界障礙者行動綱領(World Program of Ac-

者的認知及理解方式,使他們在與他人平

社區發展季刊

157 期

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

等全面參與社會的基礎上產生困難,故能

體、標楷體、微軟正黑體等) ,重點部分建

依據其具體需要,進行必要及適當的「合

議用加粗的方式處理,不要使用不同顏色

理調整」,更成為服務心智障礙者的努力

的字、加底線、加陰影等效果,以免不利

重點。

閱讀。

陽明教養院一直為提升院生的生活參

2.文字的寬度、文字與文字間的距

與度而努力,如本院提任院生代表為膳食

離、行與行間的距離,都不要太窄、太靠

委員會委員已行之有年,但議程及開會通

近。

知單仍舊以一般人的觀念來設計,皆為院

3.使用常用易懂的字詞,不要用縮寫

生無法理解的公文格式文件。為讓生活在

詞(如應寫「臺北車站」 ,不要寫「北車」) 。

本院的院生能真正擁有自尊、自信的快樂

4.整篇資訊中使用同樣的語詞代表同

生活,我們興起了「做一份院生看得懂的

一樣事物(如本院稱服務對象為院生,於

開會通知單」的想法,期待透過文字的翻

本文即統稱「院生」 ,不會再以「學員」 、 「服

轉,讓本院成為一個真正屬於院生,以院

務使用者」稱之) 。 5.避免使用難以了解的數據(如可用

生為主體的教養院。

「大概有一半」來代替「45%」 ) 。 6.盡量用正向語意的句子取代負向語

貳、「易讀」的原則

意的句子(如使用「你應該在這裡待到會 易讀運動約起始於 20 年前的英國,自

議結束」 ,取代「你不應該在會議結束前離

1971 年開始掀起的白話英語運動,與易讀

開」 ) 。 7.保持每個句子的長度不要太長,每

運動內涵相近,均為希望藉由提供清楚易

開始一個新的句子就換一行。

懂的資訊,進而達到維護使用者的權益的

8.在同篇資訊中,盡量把同一主題的

目標。

資訊集中在一起。

一開始,易讀運動的使用對象訂為學

9.必要時可於同篇資訊中多次提示重

習有困難、母語不同的族群,因其內涵相

點資訊。

當適合心智障礙者的特性,歐美各國陸續

10.盡量不要讓重要資訊的字詞分行

引用易讀的編輯原則於心智障礙者服務上 (Inclusion Europe, 2007; National Federa-

出現。

tion of Voluntary Bodies, 2011) ,臺灣近幾

二、搭配清楚的圖像

年也吹起了易讀運動的風潮,易讀的資訊

1.圖像的形式包括照片、圖片、符號。

編輯原則約略整理如下:

2.無論何種圖像都應掌握清楚、避免

一、淺顯易懂的文句編寫方式

其他不需要的資訊干擾。 3.同篇資訊盡量使用同一種圖像(如

1.挑選筆畫清楚的字型(如新細明 社區發展季刊

157 期

280

中華民國 106 年 3 月


尤詒君.陳威勝.王方伶 從推行易讀(Easy Read)專案談國際身心障礙者權利公約在心智障礙福利機構之實踐

遞的選擇(CHANGE, n.d.; Inclusion Europe,

統一使用照片、或統一使用圖片) 。 4.圖像的功能為提示重點,協助閱讀

2007; National Federation of Voluntary Bodies, 2011; U. K. Department of Health,

者理解文字的重點。 5.圖像和互相搭配的文字應該很清楚

2010) ,我們應該盡可能將資訊同步以「…

地排放在一起(如統一在照片右側加上 1-2

無障礙/可及的形式和技術,在不須額外付

句說明)。

費情形之下提供給所有類型的身心障礙 者…」(“CRPD”, 2006),也就是說,不能

三、簡單的排版

因為有了易讀資訊的編寫,就偏廢了原本

1.若資訊內容很多,可考慮將資訊分

提供的服務。在這樣的前提下,我們開始

類成多個主題,每個主題的資訊獨立編排。

了第一場在心智障礙教養機構中推行易讀

2.不要用照片或圖案當做背景。

專案的嘗試。

3.字和背景選用高對比的顏色。

參、於心智障礙教養機構推行易 讀專案

整體而言,編輯易讀資訊不僅止於把 字體放大、放一些符號或圖文進文章裡等 一般常用文件編輯方式。而要讓資訊真正

一、成立專案小組

達到容易被使用族群了解,就必須真正邀 請他們參與資訊編輯的過程,如此才容易

本院於 104 年 3 月決心投入易讀運

找出使用者最想了解的重點,並提升資訊

動,邀集有興趣的同仁組建讀書會,了解

的可用性、可近性及可接受性(CHANGE,

如何提高資訊可及性、降低資訊落差後,

n.d.; Inclusion Europe, 2007; National Fed-

成立「Easy Read 閱輕鬆專案小組」 。另考

eration of Voluntary Bodies, 2011; U. K.

量未來產出易讀資訊需方便識別的標示,

Department of Health, 2010)。

設計本院易讀資訊使用的 logo,邀請院生

同時必須了解的是,易讀文件並非唯

代表票選決定,再由有美編長才的同仁協

一的解答,影片、談話、報告、戲劇、海

助將概念圖具體呈現。

報等資訊呈現形式,都是資訊可能有效傳

圖1

社區發展季刊

157 期

易讀專案作業方式示意圖

281

中華民國 106 年 3 月


專題論述

檢視文字及圖像編輯成果,進行初步品管

二、易讀專案作業方式

作業,並於過程中嘗試彙整排版,待文字

1.開案

及圖像修正至小組成員皆認同內容之可近

因本院收容的院生為中重度以上心智

性及代表性後,再進行下一步的品管流程。

障礙者,資訊案件的蒐集會先參考直接照

第二重品管流程的參與人員包括專案

顧者及間接照顧者的意見,向相關課室邀

小組成員及院生品管委員,院生品管委員

集需重新編寫之資訊,將資訊先做出分

為本院表達能力、理解資訊方式各異的心

類,包括適齡適性之衛教教材、邀請心智

智障礙者(為達品管效果,雖表達及理解

障礙者參與之相關會議資料、心智障礙者

方式略有不同,但原則上均為尚可藉聲

擔任不同職能角色之工作手冊或規律、各

音、動作、或語言溝通者) ,除 4 位固定的

類提示警語之設計、心智障礙者權益相關

品管委員外,另外依資訊使用的特定對象

文件等。

群(如受聘為院生權益保障推動小組委員

接著由專案小組成員,共同針對各項

的院生) ,再請 1-2 位院生列席品管,藉由

資訊討論可編寫性,剔除無法編輯或編輯

品管委員理解度及意見的反映,作為資訊

後無法提升可及性之資訊,再將其餘資訊

編輯修正的參考。

依重要性及急迫性,進行編寫排序,若遇

4.輸出

有時效問題的案件,再機動調整案件處理

經過多次品管討論並不斷修正資訊編 輯結果後,院生品管委員對易讀資訊應達

順序。 2.編輯

平均 80%以上才能進行結案。結案後,將

每項預計要進行編輯的資訊開案後,

該資訊交由該案承辦人初次討論的預計呈

邀請該案承辦人列席與會,由小組成員與

現方式,以單張或海報方式輸出,呈現給

該案承辦人共同分析資訊重點,了解資訊

本院院生使用。

預計呈現方式,初步規劃資訊輸出的形式

三、易讀專案推行成效

及大小,接著將資訊文字易讀化、繪製或 拍攝重點圖像等工作分配予專案小組成

在同仁的共同努力下,本院至今已完

員,由各成員依會議中決議的原則進行文

成 56 項易讀資訊編寫,為了解易讀專案推

字及圖像編輯。

行之成效,以問卷方式訪問服務提供者(包

每項易讀資訊所需的編寫時間,依使

括教保人員、間接照顧人員) ,滿意度調查

用者與資訊的親近度、該項資訊的複雜度

包括教材切合原本設定的課程主題程度、

而不同,約至少需要 2 週的時間進行初步

是否有助於設計課程、是否符合教學方

編輯。

式、院生是否能接受、內容是否活潑有趣

3.品管

等五大項,至今對本小組的滿意度平均達

資訊分工編輯後,需由小組成員共同

89.3 分;此外,以理解度測驗的方式測量

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


尤詒君.陳威勝.王方伶 從推行易讀(Easy Read)專案談國際身心障礙者權利公約在心智障礙福利機構之實踐

院生對資訊內容的理解程度,因服務提供

都會放一些讓版面看起來比較活潑的圖

者使用易讀資訊的方式不盡相同,目前以

案,但這些圖案不一定有提示資訊重點的

品管委員的反應為代表,內容理解程度平

功能;易讀文件同樣也有放圖,但為了提

均提升至 92.5%。

高文字與圖像的對照清晰度,排放方式往 往與專業美編人員的美學觀點有所衝突,

肆、推行易讀專案之困難及解決 策略

故若與美編人員合作,專業間的溝通是必

一、用圖像傳遞資訊重點

二、圖像著作權

不可少的。

圖像與文字相較而言,特點為較簡單

在沒有經費可支應的狀況下,設計心

有趣,因為無法表現細節複雜的事物,故

智障礙者的易讀資訊均須由直接照顧者或

可較聚焦表達特定事物和動作,讓文件較

間接照顧者自行操刀,我們雖有無障礙的

簡單易懂。由於圖像有上述的特點,所以

基本概念,卻無設計繪圖的訓練背景,若

在設計圖像時應盡量保持乾淨的背景,避

非自己拍攝照片,網路上可合法免費使用

免其他不需要的資訊干擾,且圖像前景應

的圖庫並不多。

以 提 示 資 訊 重 點 為 主 ( CHANGE, n.d.;

經請教著作權專家,著作權法(2014)

Inclusion Europe, 2007; National Federation

不僅第六十五條訂有「合理使用」的原則,

of Voluntary Bodies, 2011; U. K. Depart-

且第五十三條明定:「…為專供視覺障礙

ment of Health, 2010)。

者、學習障礙者、聽覺障礙者或其他感知

編輯圖像的第一個困難為提取資訊的

著作有困難之障礙者非營利使用之目的,

重點。因易讀圖像的主要對象為難以使用

得以翻譯、點字、錄音、數位轉換、口述

文字溝通的人,易讀圖像雖可應用圖文框

影像、附加手語或其他方式利用已公開發

傳達簡單的意念,但和漫畫不一樣,無法

表之著作…並得於中央或地方政府機關、

在裡面涵蓋太多文字訊息,故原則上一次

非營利機構或團體、依法立案之各級學校

僅能表達一個動作或一個想法。

間散布或公開傳輸」 。

完成重點提取後,下一個困難為找

依著作權法中合理使用的規定,心智

到、拍攝或設計出相應的代表圖像。圖像

障礙教養機構於設計教材、及相關權益文

的代表性非常重要,故背景一定要保持乾

件時,應可適度使用網路的圖庫資源,但

淨,前景的物品和動作也要非常清楚,若

若為製作文宣時,則應注意使用經過授權

有太多非重點的人事物涵蓋其中,容易讓

的圖像。雖然不是全部的圖庫資源都可運

心智障礙者混淆圖像要表達的意念。

用,但至少讓我們在推行易讀專案時,得 到更多支持。

由於圖像較容易讓人感覺親切的特 性,在很多非易讀資訊的文宣品中,幾乎 社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


專題論述

礙者權利,積極以各項原則及措施促進身

三、適才適性的服務方式

心障礙者平等參與社會。本院為成年心智

依認知發展的順序,會先從實物的名

障礙者社會福利機構,一向以促進心智障

稱開始學習,接著可以逐漸練習照片和實

礙者的充分參與為服務目標,因應障礙類

物的對應,再來是寫實的圖片,最後才能

別及個人特質的不同,可能需要搭配多元

開始學習辨認卡通式的圖畫和符號。

服務,如針對有自閉症特質、無口語的心

具有中重度以上智能障礙診斷的心智

智障礙者,就必須由老師安排其在單純熟

障礙者,在療育介入後,大部分都可辨認

悉的環境下,以肢協或引導、重複練習的

照片中親近的人物及常用的寫實圖片,本

方式學習新技巧,待技巧逐漸純熟後再慢

院有部分院生甚至可了解卡通式圖畫和符

慢學習類化,過程中不僅須調整情境、給

號的意義、了解情緒情感等抽象的感受。

予簡單明確的口語指令,並可能須搭配個

撇除認知發展的差異,在學習方式上也有

人溝通輔具或易讀化標示的幫助,各項輔

不同的狀況,規範認知較弱、對活動興趣

助措施環環相扣、相輔相成,才能協助服

較低的院生,可能需要較多動作引導或一

務使用者順利參與各項活動。

對一的教學;對注意力控制較佳、習慣與

易讀運動在國內雖然是一股新的風

班級一同學習的院生而言,或可使用數位

潮,因其為符合合理調整的通用設計,目

教材。

前已有許多心智障礙福利單位正視建立易

故在蒐集或設計圖像時,同樣的主

讀資訊的重要。但基於須考量資訊使用者

題,可能需規劃至少 2 個版本,供不同認

特性的原則,編輯資訊時,除需以清楚圖

知或學習需求的心智障礙者使用。同時需

像搭配淺顯易懂文句進行排版外,還需要

注意的是,無論易讀資訊如何設計,一定

適時調整資訊呈現的方式,加上圖像編

會有部分使用者需引導才能完整接收資訊

輯、著作權的問題,整體過程需要投入相

(National Federation of Voluntary Bodies,

當的人力及時間。

2011; U. K. Department of Health, 2010; U.

本院推行易讀專案近 2 年來,邀請數

K. Department of Health, 2010) ,為達使身

位院生品管委員協助檢視易讀資訊,對易

心障礙者確實有「意見表達的自由及獲得

讀資訊的平均理解度已提升至 92.5%,對

資訊的機會」 ,服務絕非僅止於設計出易讀

協助身心障礙者獲得資訊、充分有效參與

資訊,後續的教養或諮詢服務也是不可缺

及融合社會確實有一定助益。除身心障礙

少的。

相關服務人員外,若有更多美編人員具備 這方面概念,將有助於創造更平等、友善 的資訊環境,故本院將持續秉持身心障礙

伍、展望未來

權利公約的精神,於院內院外宣導 Easy Read 概念,期望越來越多人重視無障礙資

國際身心障礙者權利公約強調身心障 社區發展季刊

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尤詒君.陳威勝.王方伶 從推行易讀(Easy Read)專案談國際身心障礙者權利公約在心智障礙福利機構之實踐

訊的重要。

保健課職能治療師)

(本文作者:尤詒君為臺北市立陽明教養

關鍵詞:易讀(easy read) 、身心障礙權利

院院長;陳威勝為臺北市立陽明教養院保

公約(CRPD) 、心智障礙、身心

健課課長;王方伶為臺北市立陽明教養院

障礙機構

參考文獻 著作權法(2014 年 1 月 22 日)。 衛生福利部社會及家庭署(2016 年) 。聯合國 CRPD 專區。取自: http://crpd.sfaa.gov.tw/index.php/tw/about-crpd.html How to make information accessible: A guide to producing east read doc-

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Declarations and Conventions Contained in GA Resolutions [Online list].

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社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


一般論述

家庭與政府協力合作模式:以臺中市兒童 及少年保護服務運用團隊決策模式為例 黃瑞杉.林鴻鵬.徐銘綉.侯淑茹

乎成為一個關鍵,去觸發評估與決策重要

壹、前言

因素。 國家介入父母親權並且參與兒童保

一、家庭參與取向於兒少保護觀點

護,已列入國際兒童權利公約範疇。兒童

近年臺灣社會關注兒童及少年虐待事

保護服務非將父母意見排除在外,反而應

件,政府重新體認兒童及少年保護服務除

將家庭納入兒童保護決策考量,被視為更

社會工作人力增補外,服務模式建構亦刻

有利於兒童及促使家庭展現理性決策過程

不容緩。結構化決策模式(Structure De-

(Healy, K., Darlington, Y., & Yellowlees, J.,

cision Making Model,簡稱 SDM)之中安

2012)。英國 1988 年推動「攜手合作」指

全評估量表(Safe Assessment Scales)引

導方針,即強調「從開始充分參與兒童保

入,並且歷經本土化實證,藉此建立標準

護過程所有階段」乃家庭成員的權利

評估,避免實務社會工作者對於家外安置

(Healy, K., Darlington, Y., & Yellowlees, J.,

(Out of Home Care)評估太過與不及(劉

2012)。Healy, K., Darlington, Y., & Feeney,

淑瓊、楊佩榮,2011) ,而影響兒童及少年

J. (2011)則認為雖然父母參與兒童保護

權益。因著安全計畫將保護因素與危險因

決策可能充滿矛盾,惟父母參與決策或者

素列入評估指標,照顧者、施虐者列入安

意見表達,攸關公民參與決策的權利與理

全計畫並且成為安全評估的主體;換言

念,是當代不可或缺的普世價值,如同兒

之,家庭成員由過去被評估者、甚至是沉

童最佳利益乃國際兒童權利公約核心般的

默者或者排除(Exclusion),轉變為傾聽

同等被看重。

者、參與者,甚至家庭成員的意見可以表

臺灣在推動兒童及少年保護服務,無

達且成為安全計畫內容要項之一。因此,

法與父母、照顧者合作,經常是一線實務

除了父母之外,家庭成員的參與與否,似

工作者最大困擾與痛苦(林萬億,2010;

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


黃瑞杉.林鴻鵬.徐銘綉.侯淑茹 家庭與政府協力合作模式:以臺中市兒童及少年保護服務運用團隊決策模式為例

劉淑瓊及楊佩榮,2011) ,而國外許多關於

對談與合作的開始。因此本文探討家庭與

兒童及少年保護服務文獻也有相同發現,

政府在兒童及少年保護協力合作模式,並

兒保社工在艱苦環境之下執行及擔負繁重

且藉由 103 年 12 月至 104 年 12 月期間執

職責(Hughes, 2010, Klease, 2008) 。兒童

行 98 場團隊決策模式會議初步分析及兒

及少年保護社會工作員確實承擔多重困

少保護社會工作者回饋,希冀能發展具本

境,例如維繫家庭角色、關係維持及確保

土文化脈絡的服務模式。

孩子避免遭受傷害的法定職責等,而這往 Klease, 2008)。因此,兒童及少年保護社

二、家庭參與及團隊決策模式相關概 念

會工作者雖然承受責難、抉擇與家庭對立

隨著美國於 1990 年代對屆齡離院

與拉扯,但不可諱言,社會工作員仍然扮

(Age Out)安置少年及曾經有安置經驗的

演兒童及少年保護的關鍵角色。

兒童及少年進行研究,發現家外安置雖確

往相互衝突(Thomson & Thorpe, 2004;

隨著 O'leary, Tsui & Ruch,(2013)提

保兒童及少年安全,但其衍生行政及財務

出社會工作與個案間專業關係模型,強調

成本支出及家庭重整的挑戰,由兒童及少

社會工作與個案間專業關係是連接而不是

年本身人格、情緒、心理、教育及行為發

分離,是鼓勵彼此相互聯結。過去 Howe,

展易發生負面效果,特別離院自立的少年

(1998)建議社會工作者從了解他們個案

轉 銜 到 成 年 期 面 臨 多 重 困 難 ( Crea,

開始,從連結開始到建立彼此合作的最佳

2007)。發跡於美國西雅圖 Annie E. Casey

實作(轉引 O'leary, Tsui & Ruch, 2013) 。

Foundation 發展了一套重視提升家庭功

因此,如何由個案連結至家庭,將家庭納

能、社區充權以支持避免兒童及少年被不

入兒童及少年保護服務運作,尤其家外安

當安置的實務模式,即為家連家創新方案

置(Out of Home Care)發生時,其所面臨

(Family to Family Initiatives),該方案有

衝突特別嚴重與艱困,家庭與政府之間彼

四大指導原則(Crea, 2007):(1)社區鄰里

此不信任,正如 Chris Klease(2008)研究

開發具有文化敏感的寄養家庭資源,以利

訪談六名孩子遭澳洲政府安置的母親,指

兒童及少年安置在社區中生活;(2)除非沒

出兒童及少年保護處遇干預程序復雜,難

有替代照顧資源,否則不輕易安置兒童及

以被理解,家中的母親往往對兒少保護社

少年;(3)提升寄養家庭的質量以減少對機

會工作員充滿敵意和絕望,過程中母親感

構安置的依賴;(4)當沒必要再繼續安置

受遭受政府與兒少保護社會工作員的背

時,儘速安排返家重聚。團隊決策模式

叛、失信、指責與羞辱、失落及悲傷。Chris

(TDM)即為家連家創新方案的實務策略

Klease 但也指出最重要的一件事,兒童及

之一。而依據(Crea, 2007)研究發現團隊

少年保護體系對父母、家庭及利害關係

決策模式(TDM)多用於兒童及少年安置

人,能夠保持禮貌和尊重的對待,是開啟

決策,時至 2009 年此模式已在美國 60 個

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


一般論述

部門、橫跨 17 州及華府首都施行。

意圖在保護自己當發生一件不幸事件時能

團隊決策模式本意是希望減少安置中

免 於 不 被 追 究 。( Ros Thorpe, 2007 )。

不穩定因素(Placement instability) ,避免

Dumbrill(2006)指出當時政府口號變成

受安置兒童及少年面臨一再轉換安置處

「有疑問時,就安置(兒童) 」 (轉引 Thorpe,

所,以及減少非親屬安置所導致之兒少發

2007) ,這樣缺乏評估而將兒童及少年安置

展不穩定,並且肯定親屬安置方式於兒童

至家外服務系統並未符兒少利益。Healy,

及少年當面臨家外安置時,是一個良好的

Darlington & Yellowlees(2012)指出澳洲

選擇資源。而世界各國強調家庭參與

昆士蘭省自 2004 年要求運用家庭團體會

(Family Engagement)內涵的實務模式及

議(Family Group Meetings,簡稱 FGMs) ,

濫觴,是源自紐西蘭於 1989 年制定的《兒

促使政府採行家庭參與核心預防兒童可能

童、少年與家庭法案》 (The Children, Young

遭受虐待與疏忽風險。昆士蘭省修訂兒童

Persons and Their Families Act)(Oslon,

保護法已將家庭團體會議(FGMs)被視為

2009),該法是紐西蘭政府 1980 年代發現

提供家庭對於兒童保護與照顧基本需求協

進入兒童及少年保護系統的人口群以原住

調會議,且確保在規劃與決策的過程參與

民毛利人居多,而這群孩子進入以白人為

兒童的福祉、保護及照顧需求。2006 年自

主的保護安置體系,遭受制度式歧視與父

昆士蘭州開始逐步納入其它省分,2010 年

權霸權對待,這群孩子因此失去文化及親

列入澳洲全國性政策。

屬連結。紐西蘭政府檢討報告中發現,毛

由上可知,社會工作者面對兒童及少

利族人強調延伸親族共同照顧兒少的文

年生命、身體及自由遭受立即危害或緊急

化,意識到毛利的家庭文化機制後,因而

危害,其將面臨安置決策,該如何確保安

頒佈在兒童及少年在安全為優先的前提

全評估及安置決策正確性,如何兼具兒少

下,涉及安置的保護案件的處理都應該進

最佳利益下進行完整及平衡評估,決定案

入家庭團隊會議(Family Group Conference,

主安置處所及服務資源,當中家庭參與是

FGC)討論決策。

確保不同聲音在決策被重視,其中團隊決

另一方面,兒童及少年保護社會工作

策模式(TDM)是由個案及家長、家屬及

者面臨環境艱困且擔負繁重職責的多重困

社區、專業人員等人員共同組成參與,以

境(Thomson & Thorpe, 2004; Klease, 2008,

會議討論取代社會工作者單獨對家長的會

Hughes, 2010)。澳洲兒童保護服務曾因誤

談,給予家長陳述意見與表達機會,並且

報問題日趨嚴重,在 2004 年至 2005 年在

發掘屬於文化脈絡下的社區資源,透過會

澳洲「不成案」比率高達 81.7%。特別是

議成員於會議中充分表達及有效溝通,形

當社會經濟發展加重結構性不平等和家庭

成共識及可行性處遇計畫,保障兒童及少

風險,政府部門專業人員憂心遭受公眾咎

年權益。

責,導致採行防禦性實務工作,其目的是 社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


黃瑞杉.林鴻鵬.徐銘綉.侯淑茹 家庭與政府協力合作模式:以臺中市兒童及少年保護服務運用團隊決策模式為例

家庭團體決策會議(Family Group Decision

貳、團隊決策模式國外相關服務 模式

Meeting,簡稱 FGDM;(二)團隊決策模式 (Team Decision-Making Meetings,簡稱 TDM)及(三)家庭團隊會議(Family Team

一、團隊決策模式介紹

Conferences,簡稱 FTC) 。Crea & Berzin

Briar-Lawson(1988)倡議美國社會工

(2009)指出家庭參與或許因著型態及工

作專業需要提升專業能力,並朝向家庭為

作目標差異存有不同,其歸納實務內涵與

核 心 服 務 轉 變 ( 轉 引 Crea & Berzin,

本質,係藉由父母或親屬參與,藉以讓決

2009),美國國會在 1997 年修訂收養及家

策達到更為平衡結果。美國州政府或在郡

庭安全法令,開始致力由個案服務納入家

兒童保護部分,已經開始利用這些家庭參

庭的參與及合作。Elizur(1996)指出人群

與 取 向 ( Crea, 2007, Crea & Berzin,

服務支持系統係促進家庭間關係,並且發

2009) 。正因兒童保護服務常帶給父母是的

展家庭為導向架構,而家庭核心導向服務

怨氣、責備及溝通不暢等負向經驗(Thorpe,

架構階段包括,參與(involvement) 、協同

2007; Klease, 2008; Marts, 2008, Healy,

合作(collaboration)及增權(empowerment)

2011) ,相反,如何促使雙方彼此意見獲得

(轉引 Crea & Berzin, 2009) 。家庭導向服

雙向傾聽與支持,並為目標一致,應該被

務架構模式係以(一)參與:建立基礎關係

視為關鍵性思維(Klease, 2008)。Klease

及溝通管道。(二)協同合作:以伙伴為基

(2008)研究揭示積極傾聽、保持支持態

礎下認識共同目標、方法及威脅。(三)增

度、任務焦點與保持尊重態度,是讓兒童

權:分擔權力與責任。雖然家庭導向具有

保護社會工作者更能與父母共同執行計畫

不同階段,但實務階段間常常交錯或同時

及保持友善互動關係。

存在,兩個甚至三個階段混為一體或者通

本文探討團隊決策模式(TDM),其

過快速渡過參與階段,進入協同合作或賦

本質係以家庭參與為工作取向,觸動家庭

權關係。然而 Elizur(1996)認為參與

參與意願及動機,讓家庭參與需求評估及

(involvement)階段往往被證明是一個艱

重大事件決策,家庭或父母能保有更多屬

鉅的任務,因此社會工作者必須藉由腦力

於自己決策權(例如:家外安置)

激盪發揮創意營造或致力於家庭參與,而

( Ainsworth & Berger, 2014; Russell,

實務常運用家庭或團體會議的召開以促始

2014)。團隊決策模式(TDM)當進行兒

參與發生(轉引 Crea, 2007)。

少家外安置(Child removal) 、轉換安置處

依據 Crea & Berzin(2009)指出在美

所(Change of Placement, COP) 、家庭重聚

國社會政策與研究中心已經開始將家庭參

( Reunification ) 或 其 他 長 期 計 畫

與決策與個案計畫有系統性納入並且持續

(Permanency plan)決策時,採取的家庭

發展,目前家庭參與取向分類大致包括(一)

參與決策的合作取向實務。一旦社會工作

社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


一般論述

者欲進行上述相關決策時,即召集案件的 (四)成效評估

相關家屬、社區人士及專家與會討論,會 議時間約 1-2 小時,由會議主持人引導各

蒐集會議資訊,包括與會者、地點、

方代表充分發表其觀點,以利進行攸關兒

會議的結論和兒少家庭的近況發展等,作

童及少年重要決策,廣納符合家庭文化脈

為評估 TDM 會議執行概況及成效的評估

絡的意見,促進血緣、關係及社區等支持

基礎,以利修正會議進行的方式及此實務

資源的動員,讓原生家庭獲得充分支持,

模式的成效追蹤。

社區動能充分協同合作,作出有利於兒童

團隊決策模式(TDM)係將過去社會

福祉的最佳決策。團隊決策模式(TDM)

工作(Work with)由概念思維落實具體行

的 主 要 元 素 包 括 ( The Annie E. Casey

動策略,並且藉由家庭參與取向精神,將

Foundation, 2014) :

父母、兒童及少年、家庭親屬、社區等系 統納入,其具有生態系統觀,因其具結構

(一)會議召開時機

及聚焦安置或處遇決策議題討論,融入任

兒童及少年保護社會工作員進行緊急

務中心工作策略,凝聚共識及安全計畫行

安置決策時,立即召開 TDM 會議,或當

動策略,為家庭與政府協力實務取向的工

涉及兒童及少年立即安危或安全,先予以

作模式。

安置後再擇期日召開會議。

二、團隊決策模式實證發現 (二)與會人員

依循證據為本,Crea & Berzin(2009)

家長、延伸親屬、能提供協助的友人、

認為兒童福利領域實證基礎應包括「研究

社區資源代表、必要的專家人員、寄養父

證據」、「臨床經驗」及「服務端回應」三

母等,以及案件的兒童及少年保護社會工

者。家庭參與取向發展從 Crea & Berzin

作員、社會工作督導及會議主持人。保護

(2009)運用後設分析歸納家庭團體決策

社會工作員可就對案件決策有助益的社區

會議、團隊決策模式保護及兒童的社區夥

鄰里人士,邀請參加會議提供意見。為避

伴-家庭團隊會議研究結果,發現家庭參

免淪為個案研討會議,失去此實務模式的

與取向已有具體模式,且回顧執行情況和

家庭參與精神,因此家庭成員為主。

效果研究,認為有持續推動理由且對於成 效 保 持 謹 慎 樂 觀 態 度 。 Crea & Berzin

(三)會議主持人

(2009)指出團隊決策模式對兒童及少年

由機構內部具備會議引導技巧之資深

保護服務多顯示正向結果,家庭對於團隊

社會工作人員或督導擔任,盡量避免由該

決策模式通常有高的服務滿意,且增進家

案件的兒童及少年保護社會工作員扮演此

庭 成 員 之 間 正 向 關 係 ( Crea & Berzin,

角色。

2009)。

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黃瑞杉.林鴻鵬.徐銘綉.侯淑茹 家庭與政府協力合作模式:以臺中市兒童及少年保護服務運用團隊決策模式為例

在澳洲(Laragy, 1999)發現家庭團體

置服務。Lopez(2010)認為團隊決策模式

決策會議提高家庭對政府兒童保護服務的

(TDM)創建兒童及少年保護系統轉變,

滿意,另外以保護兒童社會工作者立場對

它促使社會工作者共同與父母、親屬、服

於家庭團體決策會議功能,也發現家庭和

務提供者及社區夥伴,針對處於危險兒少

社會工作者的滿意度似乎肯定。但是就安

建立彼此協同合作與安全計畫。

置的有效性而言,並沒有研究證明家庭團

綜上所述,團隊決策模式(TDM)已

體決策會議與有效性干預兒童安置

有許多實證研究,早期團隊決策模式

(Laragy, 1999) 。Crea & Berzin(2009)指

(TDM)研究結果多呈現社會工作者與家

出團隊決策模式在美國亞利桑那州已經有

庭關係改變,更高服務滿度與合作共識;

三年評估,從家庭成員及專業人士發現有

近期的研究已顯示團隊決策模式(TDM)

較高的滿意度,而且在安置決策上能夠獲

對於安置決策作為更慎重評估,促使兒童

得比預期更好的結果。同樣的,另一方向

及少年安全計畫獲得建構避免不必要安

在華盛頓研究發現,孩子們經歷干預家庭

置。另一方面,團隊決策模式(TDM)係

團聚或親屬安置率高;又在研究指出華盛

以家庭參與為價值核心,因此當安置決策

頓州評估改善安置和家庭,家庭團體決策

仍須執行,而親屬照顧(Kinship Care)成

會議的效果,對於安置方面是有成果,因

為團隊決策模式(TDM)另一項功能。最

其有助於家庭成員和親戚(父親和父系親

後,家庭參與而影響家庭動力,如能適時

戚)參與。Crea & Berzin,(2009)更指出

協助家庭重塑正向互動支持系統,家庭處

團隊決策模式對於兒童在安置決策的影

遇(Family Treatment)能夠有效推展與執

響,從研究看來家庭參與及出席,已有初

行,當安置原因消滅或風險因子已經能藉

步證據顯示多元家庭成員或重要他人參與

由安全計畫獲得改善時,提升兒童及少年

會議機會增加,可能積極承擔兒童照顧與

返家重聚(Reunification)機會。

安置決策共識。

參、團隊決策模式實務操作

Lopez(2010)調查 47 位處於急迫危 險(Imminent Risk)運用團隊決策模式案 其中母親參加 95.7%而父親則出席 71.7%

一、運用多元觀點精神進行平衡式決 策模式

會議,也發現親屬參與 73.9%會議場次;

團隊決策模式是一透過服務供給者

研究更發現這些原本將進入安置系統個

(社會工作者)與家庭的合作關係,考量

案,歷經團隊決策模式之後雖然仍有

案家所處生態環境系統與文化脈絡,讓家

73.9%仍家外安置決定,但經團隊決策模式

庭參與充分表達其需求,對潛在兒童及少

27.1%個案未進入家庭安置,而這 73.9%家

年安置需求作出風險與保護因子並重的平

外安置的兒少,其中有 41.7%進入親屬安

衡決策,以利於在充權家庭及動員社區資

例,發現家長參與團隊決策模式比率高,

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一般論述

源的過程中,作出對兒童及少年最小傷

係,考量案家所處的生態環境系統與文化

害、保障最佳利益的安置決策,團隊決策

脈絡,讓家庭參與充分表達其需求,對潛

模式(TDM)會議原則係以優勢觀點幫助

在兒少安置需求作出風險與保護因子並重

家庭解決家庭問題,透過與家庭的合作關

的平衡決策(如圖 1) :

圖1

團隊決策的平衡式決策模式

修改自 Team Decision Making (TDM): Balanced risk and protective factors through the use of multiple perspective (p.19), T. M. Crea, 2007, North Carolina: Unpublished PhD dissertation.

備布局、會議準備、討論溝通、協議決策

二、融入任務中心策略安排

及執行追蹤之五大階段,實務執行經驗顯

依據團隊決策模式(TDM)對於會議

示,一場成功的團隊決策模式(TDM)需

各階段任務,其會議工作事項可區分為籌

從各階段準備、狀況掌握及決議追蹤等工

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中華民國 106 年 3 月


黃瑞杉.林鴻鵬.徐銘綉.侯淑茹 家庭與政府協力合作模式:以臺中市兒童及少年保護服務運用團隊決策模式為例

2) :

作皆須落實。每個步驟都是相當重要的關 鍵,各階段的主要任務內容及流程(如圖 安置決策

處遇計畫

重大個案決策

會議前 社工:蒐集資料 (受暴事件調查、家庭優勢及資源)

籌備布局 會議準備

主持人、督導、社工:會前會 (瞭解案情、討論處遇內容及會議方向)

社工:設備/文件準備 (電腦設備、受暴照片、相關行政文件)

會議時 溝通討論 協商決策 所有與會人員:確認會議紀錄及簽屬文件

所有與會人員:於紀錄上簽名,以示允諾

會議後 執行追蹤

社工:檢核計畫 (1. 追蹤家庭改善情形,如:安全計畫、親職教育課程) (2. 檢視工作進度) (3. 至少每季工作摘要紀錄呈現)

圖2

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團隊決策模式(TDM)會議執行任務及流程

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一般論述

以現場手寫紀錄替代。會議後立即提供與

肆、臺中市執行團隊決策模式的 實務與回饋

會人員檢視會議紀錄並簽名。設備準備係 為製作正式且詳實的會議紀錄,並可讓共

臺中市自 103 年 12 月至 104 年 12 月

同與會的家屬對會議決議之認諾及作為社

執行 98 場團隊決策模式(TDM)會議,

工員未來處遇進度檢視。

因此針對曾召開團隊決策模式(TDM)會 (三)會議召開時機

議之兒童及少年保護社會工作員進行的問

會議召開時機發生在安置決定前或安

卷調查,調查概況說明如下:

置決定後,考慮進行轉安置計畫時,可能

一、執行團隊決策模式(TDM)說明

是結束安置,亦或轉親屬安置。另有召開 團隊決策模式(TDM)會議於疑義案件調

(一)場地選擇

查或作為確認處遇計畫執行檢討追蹤。會

會議召開地點多以臺中市家庭暴力及

議召開時機以案件處遇過程需要即安排召

性侵害防治中心為主,但部分會議為及

開為原則。執行期間,召開時間點最多為

時、就近及案家方便性等考量,故曾於醫

「安置決定後」計有 37 件(38%) ,次為

院病房會議室、案家,或於案家附近的派

「檢視處遇進度」15 件(15%) ,其餘依序

出所會議室、家庭福利服務中心、學校等

為「安置決定前」14 件(14%) 、 「其他(含

處。故場地選擇仍以機關會議室為原則,

討 論 處 遇 計 畫 、 調 查 案 件 等 )」 13 件

緊急案件則以及時與順利召開會議之場地

(13%) 、「結束安置前」12 件(12%)及

為優先考量。執行期間,召開地點於「機

「轉換安置前」7 件(7%) 。

關會議室」計有 72 件(73%),其他依序 (四)召開次數

為「家扶、世展或安置機構辦公室」共 8 件(8%) 、 「案家或親屬家中」7 件(7%) 、

多數會議為安置決策的會議,以一次

「醫院病房會議室」及「其它機關會議室」

召開為原則,部分轉安置案件有召開轉親

各 4 件(各 4%)、「派出所」2 件(2%) 、

屬安置之團隊決策模式(TDM)會議,並

「學校」1 件(1%)。

於之後每兩個月持續進行一次會議,以檢 視親屬安置狀況是否妥適。另有召開確認

(二)設備準備

處遇計畫執行會議,亦有持續召開檢討追

團隊決策模式(TDM)會議召開前,

蹤情形。其中「第 1 次會議」有 72 場次

需準備會議紀錄使用之手提電腦及列印設

(73%) 、 「第 2 次會議」有 18 場次(18%) 、

備,以便於會議中即時進行紀錄繕打,會

「第 3 次會議」有 7 場次(7%)及「第 4

議結束後,亦可立即列印。若遇開會時間

次會議」有 1 場次(1%) 。

急迫,不及準備電腦相關設備,社工亦會 社區發展季刊

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黃瑞杉.林鴻鵬.徐銘綉.侯淑茹 家庭與政府協力合作模式:以臺中市兒童及少年保護服務運用團隊決策模式為例

工作內容,與家長澄清介入角色及管教界 (五)會議主持人

限,以建立處遇或家屬間的角色共識,家 屬配合處遇執行;而「不佳」14 場次(14%)

國外團隊決策模式(TDM)會議原本 精神是以非保護系統相關人員擔任主持

及「沒感覺」9 場次(9%)回饋中,多數

人,但國內缺乏熟知此方案之人員,且考

認為因家長拒絕參與會議或會議中進行溝

量臺中市現有兒少保護人力結構,故多以

通,另有因疾病因素於會議無法達成共識。

兒童及少年保護社會工作督導擔任會議主

(二)另一方面,兒童及少年保護社會

持人,若適逢當日該案督導不在勤,則協

工作員反映成效「較佳」75 場次(77%),

請其他督導協助主持。另依案件類型複雜

其中認為團隊決策模式(TDM)會議有助

度高低,於社會工作督導評估亦會另請單

「建立處遇共識」59 場次、「提供說明及

位主管(如組長)或其他督導擔任主持人。

澄清機會」34 場次、「家長及家屬配合處

執行期間,會議主持人依序為「社會工作

遇執行」29 場次、「家長感覺到參與及尊

督導」53 場(54%) 、 「組長」42 場(43%) 、

重、同理」9 場次、 「蒐集資訊」4 場次、 「建

「主任」、 「副主任」 、 「社工」各 1 場(各

立家屬共識」3 場次、 「回饋與肯定家長努

1%) 。

力」2 場次,但也有「父母一方單方配合 執行,整體成效仍屬較佳」2 場次。

(六)會議成員

三、兒少保護服務督導員意見回饋

執行期間,成員參與主要為「父母」 89 場次(91%) 、 「家屬或重要照顧者」33

除了臺中市家庭暴力及性侵害防治中

場次(34%) 、 「家處社工或督導」27 場次

心一線社工外,另每位兒少保護社工督導

(28%) 、 「案主」10 場次(10%)、 「學校

都曾經以(案件)督導或主持人等角色參

老師或輔導人員」及「律師或專家」各 6

與團隊決策會議,因此中心亦召開焦點團

場次(各 6%) 、 「成人保護、性侵害社工、

體(Focus Group),訪談社工督導對於團

督導或行政」 、「安置機構社工、督導或生

隊決策模式(TDM)會議執行及成效進行

輔員」4 場次(4%)、「經濟扶助社工」3

討論,訪談所得資訊分析如下:

場次(3%)、「醫院社工或醫師」2 場次 (2%) 、 「外縣市社工」 、 「鄰長」 、 「家防官」 及「手譯員」各 1 場次(1%)。

(一)團隊決策模式(TDM)會議優點 兒少保護社工督導對於此工作模式的 正面評價,主要反映在服務對象(包括家

二、兒少保護服務社工員意見回饋

長與親屬等) 、兒少保護社工、會議主持人

(一)會議成效多數反應為「較佳」75

(社工督導或管理者)上,分別就其在與

場次(77%),「較佳」回饋中,多數認為

案件繫屬關係上,有了各自的效益。換言

會議有助於讓社工員說明兒童及少年保護

之,團隊決策模式會議如能成功召開,對

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中華民國 106 年 3 月


一般論述

於服務輸送(Service Delivery)的三方關

「主責督導擔任會議主持人,對案件

係人:服務對象、兒少保護社工員及會議

狀況較了解,較能掌握會議目標及決

主持人,有相輔相成之效,分述如下:

策方向進行」。

1.服務對象

「會議召開時機除安置決定外,於追

「家長或家屬參與會議,使家長可於

蹤執行處遇計畫時亦可召開 TDM 會議

會議中澄清及充分表達參與的態度,

討論」。

可清楚自己需配合的處遇內容,較少 (二)團隊決策模式(TDM)會議限制

有抗拒,有配合意願」 。 「家長在達成計畫時,也相對提升家

然而,從過去個別決策要走入團隊決

長自信,對案家整體能量有提升效

策模式,此會議的執行也有些限制,或方

果」。

案 的 非 預 期 效 應 ( unintended conse-

「有些家長對於參與團隊討論,感到

quence) ,相關議題主要呈現在會議準備層

被尊重,態度較為軟化」 。

面、執行層面、及人力資源管理層面:

「有些案家主述疏離的家屬,經社工

1.會議準備層面

邀請參與會議,會議中增加親屬關係

「聯繫安排會議時間及地點,增加社

改善的契機,家屬關係反而重新連

工事前工作時間,減少社工召開意

結」。

願」 。

2.兒少保護社工員

「團隊會議形成是否需常設人員,如

「社工於團隊會議中獲得支持感,不

固定主持人,另主責督導擔任會議主

用單獨面對家長的壓力,尤其對新進

持人角色是否適宜,如主責督導擔任

社工面對處遇的焦慮時,有很大的幫

會議主持人,對於球員兼裁判的質

助」。

疑。主持人由誰擔任仍有討論空間」。

「家處社工參與會議,於家處工作上

2.會議執行層面

較有明確及一致的工作目標」 。

「有些案家與家屬間關係衝突,於會

3.會議主持人

議中持續衝突關係,反干擾會議進

「社工事前的準備工作多,有助會議

行,影響會議決策形成」 。

進行及決策形成。如部分社工於會議

「家屬的參與對於會議可能是合作,

進行前,即對相關家屬進行訪視,發

也可能是衝突關係,所以「哪個家屬、

掘家庭的優勢、資源,形成初步評估

誰來參與」等決定權是在社工或案

建議及處遇方向,於會議中有足夠資

家?」。

訊提供會議檢視及討論,亦可提供主

「家長於團隊會議中,可能是獲得參

持人技巧性引導,有助決策共識形

與機會及尊重,但也可能是面對團體

成」。

壓力,配合團隊決策,所以也有家長

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黃瑞杉.林鴻鵬.徐銘綉.侯淑茹 家庭與政府協力合作模式:以臺中市兒童及少年保護服務運用團隊決策模式為例

反應會議上只是形式參與」 。

拒或排斥安全計畫的簽名及安全計畫監督

「會議的決策及成效因社工與案家工

落實(蔡佑襁、劉益昌,2015) 。就實務上

作關係有所差異,原本的工作關係

亦發現家長於進行安全計畫討論時,對於

佳,有助決策形成與執行」 。

擬定紙本計畫內容感到抗拒,對於需在安

「部分會議較類似以 FGDM 模式進

全計畫書上具名簽署,更加困難,因此,

行,原則都採與家庭的工作模式」。

家長態度亦影響安全計畫監督之落實情

3.社工人力資源管理層面

形。

「社工事前準備不足,依賴團隊會議

臺中市運用團隊決策模式(TDM)

決策風險分擔及督導協助,較缺乏個

後,實務發現部分案件雖於危機當下無法

人專業判斷」 。

與家長進行安全評估計畫之擬訂,兒少保

「團隊共同決策的方向,社工個人評

護社會工作者進行緊急安置兒少,於安置

估能力是否能被培養,或社工對於團

處遇之後,兒少保護社會工作者仍持續積

隊會議及督導可能較依賴,缺乏個人

極邀請家長召開團隊決策模式(TDM)會

專業判斷,可能影響社工專業及獨立

議,家長參與討論計畫動機提高,部分家

判斷的發展」 。

長甚至邀請更多家屬或社區資源介入,不

「資深社工及新進社工對於會議運用

僅對於安全計畫擬定更具共識,並擴展安

差異,資深社工具工作經驗,可調適

全計畫執行監督對象,增加家庭資源及親

面對家屬壓力及衝突,故嘗試新專業

屬安置可能性,提升安全或處遇計畫之執

工作模式意願較低,對長期專業知能

行成效,有助於縮短安置時間,減少兒少

提升及發展恐有限縮」 。

家外安置之適應問題。故臺中市實務發現 透過團隊決策模式(TDM)會議進行,提

四、團隊決策模式(TDM)與結構化 安全模式(SDM)併行運用經驗

升兒少保護安全評估計畫擬訂。

五、小結

自 103 年 11 月起衛生福利部保護司於 全國兒少保護服務推動「兒少保護結構化

整體言之,臺中市經歷一年執行團隊

決 策 模 式 ( Structured Decision-Making

決策模式(TDM),兒童及少年保護社工

Model, SDM)」安全評估工具,其目的為

員對於團隊決策模式的成效評價,呼應團

協助兒少保護社會工作者於第一時間處理

隊決策模式(TDM)原始目的,意即提高

兒少保護案件,可精準且快速判斷是否進

家庭參與(Family Engagement)程度,並

行家外安置。但就臺中市兒少保護安全評

在參與過程中建立專業關係,由計畫討論

估決策模式執行概況初探發現,於安全處

延伸出處遇共識,達到協同合作,而促使

遇階段(評估結果與安全計畫階段)之執

充權與會親屬或成員。團隊決策模式

行困難有三:遭遇家長抗拒紙本文件、抗

(TDM)讓安置前後相關的處遇目標更有

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一般論述

共識、可行性,此般合作關係有利於兒童

團隊決策模式,兒童及少年保護社會工作

及少年在安置朝正向進程,並且結合兒少

員回饋呼應此模式原始核心,意即提高家

保護結構化決策模式安全評估工具併行運

庭參與(Family Engagement or Involve-

用,增進安全計畫擬訂具體性。

ment)程度,並在參與過程試著與家庭系

另外團隊決策模式(TDM)能否有效

統至延伸親屬合作,讓安置前後相關的處

執行,有賴於常設的空間作為基礎設施,

遇目標更有共識、可行性。這也呼應 O'leary,

另外兒童及少年保護社工督導員能夠擔任

Tsui & Ruch,(2013)提出社會工作與個案

主持人,然而原有方案注重非屬案件的直

間專業關係模型,此模型強調社會工作與

接相關人擔任出自於立場能夠更為中立、

個案間專業關係是連接而不是分離。本文

減少過渡涉入影響會議方向的機會,因此

發現團隊決策模式(TDM)在會議成員出

有足夠相對應的主持人力也是會議成功的

席部分,有特別的破突發現,過往對於父

要素。另外目前執行團隊決策模式執行,

母參與政府部門決策討論多認為不可能出

有別於國外原始方案,創設會議結束時立

席或者困難重重,然而本文研究發現 98

刻交付會議紀錄,更符合任務中心對於書

場團隊決策模式(TDM)會議,會議成員

面契約簽訂之精神,家長與社工合作執行

參與主要為「父母」89 場次(91%) 、 「家

安全或處遇計畫有所憑據。團隊決策模式

屬或重要照顧者」33 場次(34%)出席比

(TDM)能否達到預期目的,有賴於兒童

重相當高。

及少年保護社工員在會議前的準備,而會

二、腦力激盪提升家庭參與,減低阻 礙家庭參與因素

議產出的安全或處遇計畫執行狀況與持續 追蹤。

由 Healy, Darlington & Feeney(2011)

伍、實務發現與本土模式

研究指出影響家長參與或導致父母負面經 驗或參與阻礙包括五個主要因素,包括與

一、家庭參與為團隊決策模式核心價 值,會議召開為家庭參與具體行 動策略

社會工作者溝通不暢、社會工作者消極態

根 據 Healy, K., Darlington, Y., &

Healy 等人也認為如何促使家庭參與關鍵

Feeney, J.(2011)研究指出兒童保護個案

因素,而達到家庭參與和積極合作,其中

工作者應具備增強家長保護議題參與及決

願意傾聽、支持的態度及任務焦點處遇等

定。兒童保護服務體系應體認,父母有權

是相當重要。臺中市於兒童及少年保護服

力參與深遠影響他自己家庭的決策過程

務運用團隊決策模式(TDM)經驗,雖然

(Healy, Darlington, & Yellowlees, 2012;

父母仍存有負面經驗,大多數父母仍願意

Hawkins, 2014) 。臺中市兒少保護服務運用

與社會工作者合作,傾聽、支持與聚焦幫

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度、不易整合多元專業人員、多重複雜的 行政系統問題及家庭內在負向因素,而

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黃瑞杉.林鴻鵬.徐銘綉.侯淑茹 家庭與政府協力合作模式:以臺中市兒童及少年保護服務運用團隊決策模式為例

助社會工作者積極參與及回應,促使家長

兒童及少年保護系統不再信任、法令理解

在過程中由服務使用者成為合作夥伴。正

落差、資訊不對等、排除決策討論、不被

如 Thorpe(2008)認為在本質上,社會工

尊重與相信等負向經驗。實務因害怕究責

作者與父母發展信任、關懷與支持的互動

採行防禦性實務,政府與父母不再合作,

關係,其目的是盡可能地幫助兒童及少年

取而代之敵對零合與惡性賽局,最終兒童

在家庭中持續成長,縱使當家庭安置已經

及少年將成為制度犧牲者。家庭參與取向

成為勢在必行決定,如何讓孩子與自己家

採行合作與平等對待視角,藉由團隊決策

庭,文化和社會相關的連接,團隊決策模

模式將家庭、父母、親屬、重要它人,甚

式其本質係以家庭參與思維與任務中心之

至社區夥伴納入兒童保護系統決策,其將

於兒童及少年保護服務系統至為重要。

打破權利間不對等,促使家庭與政府協力 合作,獲得雙方良性互動、傾聽與支持,

三、團隊決策模式應逐步朝向本土化 並納入華人社會文化脈絡

達到對於服務目標一致。

五、社區夥伴在家庭參與不可缺席

本研究架構及相關文獻多採美國、澳 州及紐西蘭等國家,然如何順應文化差異

Thorpe & Ramsden,(2014)推動「機

及國情不同,更是本文研究者首要思考。

智夥伴」 (Resourceful Friends)。此方案係

臺中市推動團隊決策模式(TDM)執行期

藉由社區當中朋友和忠實同伴,讓兒童及

間即修正部分國外作法,包括會議主持人

少年保護社會工作者及家庭不再感到孤

係採行社會工作督導員及單位主管擔任,

立。Marts and etc.,(2008)指出「參與觀

場地部分以辦公室為主兼採因地制宜措

點」 (Point of Engagement)是一種創新的

施,另外延伸親屬參與部分優先經當事人

服務輸送模型,協助家庭和社區為中心的

同意,另外也不排除依職權主動尋親。關

服務方式,且被證實減少兒童及少年家庭

於會議書面紀錄部分,國外係採事後給

安置,及增加一年內返回原生家庭數量。

予,然考量對於家庭對於資訊掌握、且清

所以,當團隊決策模式建立兒童及少年保

楚執行安全計畫憑據,且落實任務中心取

護系統與父母之間,其在微視層面著眼父

向書面契約精神。然而本文尚未觸及華人

母個人及家庭成員,中介層面紮根在友善

文化在家庭動力與決策權力關係,仍須進

與多元性資源的社區夥伴,而鉅視層面則

一步研究與探討。

是含括服務守則、政策制度及非壓迫意識 形態,促進家庭與政府雙方朝向協力合

四、實證評估量表仍須建基實務專業 技術的基礎

作,兒童及少年保護服務和社區支持網絡

兒童及少年保護雖步入實證評估量表

(本文作者:黃瑞杉為臺中家庭暴力及性

時代,惟評估工具精良能否改變父母對於

侵害防治中心兒童及少年保護組組長、東

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建立一個強大的社區安全網。

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一般論述

海大學社會工作學系博士生;林鴻鵬為臺

害防治中心主任、東海大學社會工作學系

中家庭暴力及性侵害防治中心兒童及少年

博士生)

保護組社會工作師;徐銘綉為臺中家庭暴

關鍵詞:家庭參與取向、兒童及少年保護、 團隊決策模式

力及性侵害防治中心兒童及少年保護組社 會工作員;侯淑茹為臺中家庭暴力及性侵

參考文獻 林萬億(2010) 。建構以家庭為中心、社區為基礎的社會福利服務體系。社區發展季刊, 129,20-51。 劉淑瓊、楊佩榮(2011) 。100 年度兒童及少年保護結構化決策模式工具發展計畫。內政 部兒童局委託研究。 蔡佑襁、劉益昌(2015) 。臺中市兒少保護安全評估決策模式執行概況初-以臺中市兒少 保護服務為例。 Ainsworth, F., & Berger, J. (2014).

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157 期

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社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


一般論述

鋼索上的倖存者: 兒保社工面對個案暴力威脅之側寫 黃聖桂

聽到強哥的分享,柱姐也有感而發,

壹、楔子

柱姐雖然已經在家暴中心兒少保組三年, 強哥﹝註 1﹞家暴兒保社工,在辦公

她說: 「每次處理緊急安置案件前,他都要

室生動的描繪今天一場緊急安置﹝註 2﹞

深呼吸、鼓勵自己要勇敢。……」 。這個話

案例的執行情況,因為性別的因素,出發

題一被丟到談話桌,馬上得到眾人的迴

前他特別邀請同事小英隨行,這樣的設想

響,在每個人的記憶庫中,有著數不清的

是預防案母萬一聽到社工將對孩子進行強

故事,歷歷在目的情緒經驗傾巢而出。原

制安置時,可能抗拒、情緒失控甚至引發

來衝突暴力的場面,對兒保社工是如此稀

全武行,互動間難免發生不當的肢體拉扯

鬆平常的經驗。 對兒保社工員而言,每一場兒少保護

碰觸。邀請小英同步介入,可以避免衝突

緊急安置都是一場難以全然預期的交鋒,

下非故意的身體碰觸,徒增困擾。 強哥進一步跟大夥敘說這場次處理緊

都是令人心跳加速,血液奔騰的歷程。因

急安置案件的佈局: 「除了邀請小英同行,

此,著手整理社工員因應案主衝突暴力的

他特別安排案母在警察局的會客室碰面,

相關理論,同時保留第一線兒保社工應變

並安排案母坐在會議室的最內角,這樣的

案主抗拒衝突的經驗,應該是相當有價值

設想,是防止案母萬一抗拒安置,想要抱

的。或許透過這樣的整理,可幫忙未有機

著孩子往外衝時,座位安排的巧思,可為

會參與討論的夥伴認識自己的情緒、掌握

社工員爭取一點緩衝的時間。除此之外,

自己的經驗,作為實務工作上的借鏡,也

強哥還央求兩名警察守在會議室的入口,

許因著類似經驗所產生的共鳴,還可以有

以防萬一。所幸,今天案件中的主角,案

被理解,得到自我療癒的功能。 為能增加這個議題的貢獻度,本文將

母加上他的妹妹(案阿姨) ,抗拒的火力未

分成三部分,先回顧文獻對衝突內涵的整

如預期,過程還算平和。…… 社區發展季刊

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中華民國 106 年 3 月


黃聖桂

鋼索上的倖存者:兒保社工面對個案暴力威脅之側寫

理、其次歸納第一線兒保社工在公務中遭

「我」所組成,分別是本我、自我和超我,

受暴力攻擊衝突的樣態、第三對鋼索上的

分述如下:1.「本我」 ,也是人格中的本能

助人者也是倖存者工作的反思,最後提出

我,它遵循 “快樂法則”,存放著本能中被

本研究之結論。

壓抑的欲望,或社會倫理道德和法律規範 所不容的本能衝動,因此,隱藏在個人的 潛意識之中;2.「超我」 ,又稱道德我,這

貳、認識衝突及其內涵

部分人格的組成,是由個體在兒童時期認 衝突演變為暴力,其實僅是衝突後的

同父母道德行為的,對效仿社會典範、接

發展方向之一,最壞的暴力結果尤其是我

受文化傳統、價值觀念、社會理想的影響

們不樂見的。避免衝突擴大演變成暴力,

而逐漸建構、組織的部分。當個體違反內

即衝突如何冷卻、化解,更是助人工作者

在道德標準也就是超我,其良心將受懲

學習追求的上乘藝術。本節將分兩個段落

罰,使人產生內疚感;3.「自我」又稱現

論述,先說明衝突的內涵,再說衝突後的

實我,它奉行現實原則,既要滿足本我的

反應:

本能需要,又要制止違反社會規範、道德 準則和法律的行為。只是,個人為了維持

一、衝突的內涵

自我功能的正常運作,經常出現本我(id) 與超我(superego) ;本我(id)與自我(ego)

衝突在生物界是相當普遍的生命經

間需求滿足競爭的衝突。

驗,人際社會中,發生衝突的案例也比比 皆是。葉光輝(1999,45)統合各家說法

在 Freud 之後,完形心理學家 Kurt

後,對衝突有如下定義: 「衝突是指任何造

Lewin(1890~1947)把衝突描繪成人和目

成阻隔、不一致、緊張、防衛性溝通、焦

標物之間接近或避免的兩股力量。接近是

慮、情緒不滿、對立、負面人際情感以及

指目標對個體的吸引力,避免則是個體對

口語和非口語訊息矛盾的結果,上述情緒

不期望狀態(目標)的厭惡逃避。並演化

或行為表徵都可以看成衝突的要件。衝突

出四種個人內在衝突的樣態包括:雙趨衝

不但是行為的結果,更是一種人際互動的

突(approach-approach conflict) 、雙避衝突

歷程。」

(avoidance-avoidance conflict) 、趨避衝突 (approach-avoidance conflict) 、雙重趨避

衝突依其發生狀態又可區分為發生在 個人內在(intrapersonal)心理衝突與發生

衝突(Double approach-avoidance conflict)

在人際間(interperson)的人際衝突。

等(孫丕琳譯,1994,218)。其中,雙趨

先說個人內在心理衝突:有關衝突概

衝突是指個體在目標選擇間有魚與熊掌難

念的研究,首推心理治療鼻祖 Sigmund

以兼得的為難;雙避衝突是指前有強敵後

Freud(1856-1939)的人格理論。Freud 的

有追兵,在兩個意圖迴避目標間,強迫選

人格理論,假設人格結構是由三個部分的

擇、進退維谷的窘境;趨避衝突有如美食

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一般論述

與體重共伴的惱人。衝突的發生往往引發

的目標與立場,以求維繫關係的和諧;3.

個體焦慮、不安等情緒反應。

攻擊(aggression)是指運用身體心理或其

再 說 人 際 間 的 衝 突 ( Interpersonal

他行為的脅迫,藉由聲勢要脅對方以達目

Conflict ),人際衝突基本上存在三種內

的;4.說服(persuasion)藉由改變他人的

涵:1.存在兩人間不相容的利益、權力、

態度或行為,以達個人目標的達成;和 5.

目標;2.產生負面的情緒,如不信任、恐

問題解決的討論(problem-solving discus-

懼、拒絕和憤怒等不相容的行為;3.形式可

sion)是指雙方願意站在平等的立場,理

為靜態的對立或動態口語或肢體的暴力。

性分析利弊得失,並取得最大公約數等。

至於發生在助人者與案主間的衝突暴

承上,社工員面對兒保事件中盛怒的

力行為,Newhill(陳圭如、孫世雄譯,

家長,不論是戰、是逃?撤退或放棄?好

2007,57-72)曾歸納區分成三類,包括 1.

像都不是一個好的選項,畢竟放棄眼前兒

意圖攻擊社工員的身體,包含腳踢或手

少安全保護的堅持是行不通的,因為被保

打、狂怒中猛擊、襲擊或把對方逼到角落、

護人(兒少)仍未脫離險境;社工員積極

勒住、咬、丟擲物品、吐口水、拉扯頭髮

回擊可能也有接踵而來的後遺症,包括案

等;2.威脅,包括言語威脅、憤怒的語言、

主或媒體對助人者表現不夠 “專業” 的抨

激動狂怒、揚言傷害工作者、跟蹤挾持等;

擊。此刻社工員所面對的人際衝突場景,

3.損害工作員的財產等。

可能瞬息間由外部衝突壓力轉為個人內在 衝突,究竟該選擇戰或是逃?

二、衝突後的反應

除了上述衝突後各種常見的行為樣

當個體遭逢衝突暴力等威脅時,往往

態,中國人面對暴力衝突是否有獨特的行

促使交感神經系統很快作出相對應威脅事

為反應軌跡?這個問題,楊國樞等從 1998

件的反應,包括心跳加速、代謝增加、血

年起即著手本土心理學的探索,研究中特

糖增加、血流加速及支氣管擴張等(

別注意到中國人面對衝突似乎有隱「忍」

Germann & Stanfield, 2005) 。除了上述生理

的傾向,透過忍讓以求維繫關係和諧。李

特徵的變化,Cannon 於 1932 年提出相當

敏龍、楊國樞(1998)等亦從文化層面探

經典的論述即衝突後「戰或逃(

究,發現:不論從儒釋道的角度, 「忍」的

fight-or-flight)」的理論,即個體受到攻擊

修養幾乎成為中國人之集體潛意識;追求

壓力時,可能產生反擊對方的攻擊行為或

和諧亦是中國社會中人際關係的最高指導

逃離衝突的舉措。隨之,Verderberc 和

原則(黃曬莉,1996) 。隱忍是否也是本土

Verderber(1995)進一步細分個體處理衝

社工員最常表現的特徵?隱忍對社工員的

突的方式,分為五類分別是:1.撤退(

影響為何?值得進一步觀察,這也是下一

withdrawal)是指拉開雙方的距離,避免衝

段的重點。

突升溫;2.放棄(surrender)是指放棄個人 社區發展季刊

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黃聖桂

鋼索上的倖存者:兒保社工面對個案暴力威脅之側寫

一、暴跳如雷的案主

貳、社工員面對個案暴力攻擊與 反應

在社工的分享討論中,案主衝突暴力 咒罵行為背後的動機或許可分成三類:

社會工作者是一門軟性特質的專業, (一)驚慌失措下的暴怒攻擊反應

不慍不火以利他為其專業特色,社工員也 被期許為具備如下特質:1.對於自我覺察

這類案主最常見,甚至在許多兒保案

的承諾 2.信任他人,3.正向的展望,4.尊重

例中也有相同的論述。對社工突如其來的

差異,5.創意性,6.開放的心態,7.同理心,

介入,案主感到驚慌失措,暴怒正是驚慌

8.體恤他人,9.保持彈性,10.好奇心與終

失措的原始自我防衛模式:

身學習,11.耐心,12.良性的質疑等(曾華

許多家長面臨兒虐的指控,心中滿腹

源、高迪理主編,2007,32-34)。然而,

委屈,他們氣極自己的行為被社工(外

多數學者卻也同意,兒少保護工作具有高

人)扭曲,被汙名、被冤枉,他們對

繁複、高風險、高危機、高情緒張力的工

公部門的粗暴無法諒解,他們覺得孩

作本質,社工員經常遭遇相對人精神及肢

子的偏差、異常行為在過去很長的時

體暴力的威脅(汪淑媛,2008;陳圭如、

間,讓她擔心受怕,為了有效管教控

孫世雄合譯,2007)。

制卻被指控為兒虐,感覺社會缺乏公

兒保社工在遭逢案主語言咒罵、攻擊

道,因此憤怒委屈的情緒傾巢而出。

之人際衝突後,是否轉為超我(道德專業

相關案例也可參考張素梅敘說阿香的

型像我)與本我(害怕被傷害、擔心被評

故事(2010,57-72)、黃元亭敘說仲雄的

價,自保下準備還擊)甚至自我(防衛)

故事(2004,113-126)等。

間的衝突與失衡扭曲狀態?或許藉由社工 (二)以盛怒企圖操控影響社工

員間實務經驗的分享也可一窺堂奧。 接續著強哥和柱姊的經驗分享,阿

小邁就分享她被一名個案糾纏的痛

倫、小馬也聞風而至,約莫十多名兒

苦,每天不勝其擾。小邁說那名個案

少保社工陸續加入分享的行列,有人

幾乎天天撥打 113,每天的訴求都相

義憤填膺、有人老神在在、有人心有

同,就是要社工把他的老婆帶走,要

餘悸,同事間輪流分享各自的經驗。

社工為他和孩子申請保護令,他在社

進一步歸納大家的遭遇後,似乎可以

工面前不停數落太太懶惰、不顧小

發現每位暴跳如雷的案主行為背後可能隱

孩。並要求社工“立刻”介入處遇,

藏不一樣的動機,社工員因應衝突的策略

儘管社工員到府評估,案妻的行徑與

也不盡相同,分別梳理歸納如下:

案夫的描述大有出入,社工好言相 勸,案主仍不善罷干休,並威脅社工

社區發展季刊

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一般論述

若不積極介入,便要上告媒體……每

阿紫早晚要離職。

天高分貝的咒罵,讓小邁不堪其擾。

大家同意亞瑟的看法,認為部分社工

這類操控型的個案,藉由粗暴的言

員無法將案主的負面情緒與自己的人

語、威脅的肢體動作,企圖取得更多權力,

格分開,那些負向能量轉換成負向自

藉以操控社工員。

我概念,例如我是壞社工、我無能處 理安頓案主的情緒、我那麼不

(三)因害怕防衛而以暴怒阻抗社工

好……,這樣很容易陷入低落性情緒 甚至離職。

梅林也說自己有一回帶著新手社工訪 案,在路邊梅林一眼就看見個案推著

(二)小心翼翼,避免被投訴

資源回收車、未滿周歲的孩子也被塞 在推車中,爺倆就窩在公園邊的休閒

被案主投訴也是社工員心中的惡夢,

椅上,個案一看見社工靠近,便開始

喬珊也說,現在的案主往往挾投訴媒

咒罵、三字經如連珠砲般的衝口而

體、民意代表脅迫社工,干擾專業判

出,羞辱社工,暴怒的行為不但引來

斷。加上媒體、網路等輿論壓力,當

路人圍觀,管區警察也聞風而至,……

社工員反告案主傷害時,社工員的角

原來案主擔心社工要將他驅離街頭的

色不一定得到同情。談論間大家想起 幾年前臺中署立醫院施睿宜在執行協

地盤,心中害怕而有暴怒阻抗的行為。

商案,卻遭個案冷拳的經驗(施睿誼,

二、衝突火爆下的社工

2014),事件經由 facebook 曝光意外 成為媒體肉搜公論的焦點,社工因專

在衝突脈絡下的社工又如何承接案主

業角色、權力不對等,就算吃了悶棍,

強烈羞辱式的負面能量?

未必獲得同情。因此,面對無理取鬧 (一)隱忍求和型

的案主,喬珊說:他還是會「忍讓三

亞瑟是兒保組的社工督導,他特別提

分」 。馬哥接著分享他對應這類個案的

出對新進社工阿紫的憂慮,他說阿紫

做法是「先禮後兵」,先聽他(案主)

有名個案也幾乎每天按三餐報到,每

說,倘若案主太不像話,他也會嗆回

次看到阿紫會隨著案主的音量升高,

去,告訴案主: 「要投訴便去投訴,反

電話筒也愈拿愈遠,那頭個案的獅吼

正,你的投訴案,長官還是會要我回

聲依舊清晰的透過話筒流洩出來。亞

答,會回到我的手上,如果你要如此

瑟說,他看見阿紫每次接完電話神情

周折,就隨你,還是你現在要好好跟

往往要落寞很久,她會趨前關心,儘

我說?……」通常這樣的做法有時也

管阿紫甚麼都不說,但是每天承接這

能奏效。

些負面能量,真的受傷很大,她擔心 社區發展季刊

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黃聖桂

鋼索上的倖存者:兒保社工面對個案暴力威脅之側寫

忍讓三分都是隱忍的另一種說法。不論這

(三)見人說人話/辯理 志玲一名瘦高清秀的社工員,在兒保

些隱忍是基於保持溫暖理性的專業形象,

體系也有三年的時間,說起話來語速

或是避免緊接著的投訴壓力?反擊、辯理

有點快,音調略有咄咄逼人的感覺,

都不會是社工員一開始的作為,只是當社

他歸納自己面對情緒激動攻擊型的案

工員三分禮讓殆盡,理性退場,不論是採

主,也有一套因應的作法,即「對人

取反擊、撤退、辯理等因應衝突的策略,

說人話」。例如,對象倘若屬勞動階

情緒張力後,社工員對自己的自我批判,

層,他傾向採用江湖味的口氣與案主

負面情緒隨之登場,更糟的是,兒少保護

辯理;案主若屬於教育水平較高者,

的任務可能還沒能圓滿達成,是一種雙輸

他就會以法論理,堵住個案無理取鬧

的結局。

的情緒語言。

參、走在鋼索上的倖存者 (四)真誠理性型 小溪在兒保體系已經有十多年的歷

鋼索上的倖存者是我對這篇文章的定

史,她個頭小小的大概只有 150 公

調,隱喻兒保工作如「走鋼索」般,特別

分,50 公斤左右,說起話來慢慢的,

強調這份工作的風險性。這樣的評論絕非

聽她說話音調格外溫暖。我特別好

空穴來風,根據美國社會工作專業人員協

奇,他如何在高壓力的工作環境存

會(National Association of social work)調

活。她說,她原則上先是接受同理個

查全美社會工作協會從事直接服務 1999

案的抱怨,先傻傻的相信,有時,個

名會員,統計在工作中遭受語言暴力前三

案太過份時,她也會用「暫停法」 ,告

高的領域分別為:保護性服務機構社工

訴個案說,你這樣我沒辦法繼續談下

(67.7%) 、心理衛生機構社工(59.4%) 、

去,或許等你不那麼生氣時,我們再

矯治機構社工(50.0%) ;遭受身體暴力威

討論。……,不過他也有過驚險的遭

脅最高前三類機構,分別是:保護性服務

遇,她說:有一回的緊急安置案,她

機構社工(38.5%)、心理衛生機構社工

手裡抱著孩子,硬是被案母奪走,……

( 33.0% )、 社 區 型 心 理 衛 生 機 構 社 工 (25.0%) (Jayaratne; Croxton & Mattison,

把她嚇出一身冷汗。

2004 )。 美 國 職 業 健 康 安 全 衛 生 署

綜合上述,案主攻擊行為的背後至少

(Occupational Safety and Health Admin-

隱含三類心理需求(如下圖) ,分別是驚慌 下的反應,為了操控社工員、或是防衛下

istration, OSHA)於 2015 年也再度提出類

的自然反應;至於社工員面對暴力攻擊,

似的報告,報告指出醫療保健與社會工作

一開始多數會維持溫暖、軟性,表現接納

的從業者,在工作中遭受暴力的可能性, 是其他行業的四倍(OSHA, 2015)。

隱忍,上述社工員先禮後兵、小心翼翼、 社區發展季刊

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一般論述

案主壓力下的 內在需求與攻擊行為

社工員遭逢攻擊後漸進式的策略

反擊 驚慌

操控

自責沮喪 任務無法達成

隱忍

盛怒攻擊

撤退 放棄

理性對待 問題解決

防衛

保持理性

暫停 說理

圖:面對案主攻擊行為社工員漸進式的反應 國內王麗馨(2008)也曾採問卷調查

壓力、高危險及待遇低、工作成就低、前

法,調查各縣市公部門從事保護性業務且

途發展低提出糾正。換言之,不論國內外

遭受案主威脅者的社工人數高達 64.0%;

研究,保護性社工遭受攻擊都可列為高風

陳麗欣(2007)也曾對臺閩地區社會福利

險工作。因此,以走鋼索為比喻應該實至

資源手冊所登錄之機構人員發出 1,020 份

名歸。

問卷(回收 618 份) ,研究顯示社工員最常

又言倖存者(survivor),根據美國職

遭遇攻擊的場域依序為:辦公處所

業健康安全衛生署(OSHA)的調查指出:

(26.9%)、家訪(12.9%)、保護安置時

職場暴力的受害者(如社工員)其影響可

(11.9%)、協調場合(9.5%)、執行強制

能是多重的,包括短期或長期的心理創

性處置時(9.4%) ,與前一段社工員的臨床

傷、對於重返職場的恐懼、與同事或家人

實務經驗類似。2013 年我國衛生福利部也

關係的改變、感覺自己缺乏能力或內咎、

調查,近一年來地方政府社工人員執行業

對於督導或機構主管的評估感覺恐懼

務而遭遇人生安全威脅的情形,經統計:

(OSHA, 2004)。2015 年美國勞動部職業

遭口頭咒罵者占 44.1%、遭受威脅者占

健康安全部 Assistant Secretary Dr. David

21.7%、肢體暴力占 2.2%(李美珍、蔡適

再度指出:一個工作存在那麼高的風險,

如,2014,4-5) 。

甚至可能致命是毫無道理的,因此 OSHA

此外,2010 年我國監察院甚至針對保

再度更新防止工作場合暴力之相關準則

護性業務的工作環境高案量、高工時、高

(Guidelines for Social Worker Safety in the

社區發展季刊

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黃聖桂

鋼索上的倖存者:兒保社工面對個案暴力威脅之側寫

Work Place) ,教戰所有的從業人員確保安

員皆有其因應高壓力的策略,每位社工口

全之道(OSHA, 2015) ;英國則是在 1974

語與非口語的特徵也有相當大的差異,不

年通過工作健康與安全法(Health Safety at

禁令人好奇,身心健康留下的社工員,會

Work Act) ;國內也在 2008 年開始關切這

具備那樣的特徵?或許找到這樣的關鍵特

個議題,社工員職業安全與受害救濟散落

徵,更能有效培育這領域的專業人才,提

在社工師法第 19 條;家庭暴力防治法第

高社工員的倖存率。

49 條;兒童及少年福利與權益保障法第 56 條及第 70 條(李美珍、蔡適如,2014,4-5) , 但在我國尚無訂定社會工作者職業災害與

二、衝突降低的可能 眾人皆知,當案主屬精神疾病、用藥

保護之專法。

時,即處於高風險狀態,除了身心症的案

綜上,高比例的受暴經驗,留得下來

主以外,在緊急安置的工作環境下,社工

的真可謂倖存者,這些倖存者是否累積不

員那些作為可能刺激情緒升高引發攻擊?

少短中長期的後遺症,在國內則未有完整

哪些特質又能安撫情緒降低衝突的發生? 突然間 Gregory Bateson(1904-1980

的研究報告,仍屬未被細究的黑盒子。

)的理論躍進腦中,Bateson(1958)的理 論是他在新幾內亞雪碧克河中游 latmul 獵

肆、尾聲

頭族部落 Naven 慶典儀式的人類學研究。

一場非計畫的兒保社工經驗分享,話

他發現該社會藉由舞蹈,教導族人間關係

題環繞著工作中暴力攻擊的經驗而展開,

的規範,與避免衝突的互動方法。舞蹈的

散會時,我步履沉重、心情不輕鬆,冒出

形式之一:一開始主角們展現出互相平等

更多疑惑:

的姿態,隨著挑釁行為的展開,雙方激烈 情緒擴大升高導致關係的破壞,這樣的互

一、誰會是倖存者?

動序列稱為競逐性(symmetrical)行為;

王珮甄(2011)針對全國公部門第一

另一類舞蹈的型態為互補性的(

線兒少保社工進行問卷調查,在 272 份有

complementary)行為,是指互動一方採取

效問卷(回收率 69.04%)中發現:公部門

和另一方相反的一種身體位置或主張,如

兒少保社工之留職意願傾向偏低,大多數

一方強硬又堅定另一方則選擇謙遜退讓姿

兒少保工作者年資都在三年以下,社工員

態,那麼就會穩定該關係。換言之,衝突

的高離職率意味著人才培育績效的耗損,

的升高或冷卻是一種交互決定的互動序列

進用的比率遠遠不及流失率,新手上陣加

,社工員也應該懂得這個道理。 除了避免激怒競逐性的挑釁,我們還

上高工作壓力,新手社工折損快、人員遞

可以回頭檢視衝突的起源,即案主為何抓

補不及,導致工作環境更加惡化。

狂。如前文案主攻擊行為至少隱含三類心

在這次經驗交流中,每位倖存的社工 社區發展季刊

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一般論述

理需求(如上圖) 。不論是驚慌或是防衛甚 至意圖操控,都可歸因於案主在社工員介

伍、結論

入的第一時間處於被動、資訊不對等、被 問罪的處境,也是一種自由意志被剝奪的

本文採社工員實務工作經驗敘說,搭

狀態。根據 Brehm(1966)對個人面對失

配理論的對照,介紹走在鋼索上的助人工

去自由的反應理論(reactance theory)之說

作者--兒保社工。透過資料整理、發現兒

法,案主在這樣的處境下,會想盡一切辦

保社工在職場上遭遇暴力攻擊原來是那麼

法,企圖奪回自由;表現出敵意與攻擊性

稀鬆平常的現象。社工員在面對暴力攻擊

行為,即使這些攻擊反應只是困獸之鬥;

時,保持專業形象、隱忍的姿態還是普遍

或是持續鑽漏洞表現偏差行為等。換言

的作為。隱忍釋權自然是緩和對立關係的

之,案主敏覺到外界來自社工的壓迫愈

做法之一;然而,社工員若能進一步理解

大,反彈愈大,不幸的是,案主通常有負

壓力下案主的處境與反應,提供案主對壓

面解讀他人意圖與環境訊息的傾向,因此

力的相關資訊與救濟的管道,增加其對壓

暴怒的風險自然大增(陳圭如,孫世雄譯,

力的認知,亦有機會降低案主暴力情緒升

2007)。

高的可能。

基於上述緊張的氛圍,釋放壓力最直

至於,走在鋼索上的兒保社工,會面

接的方法便是讓案主掌握些許自由與彈

臨形形色色的案主,這些臨危受命的壓力

性,1.介入者(社工員)和緩的口氣,主

情境是任何標準作業流程無法涵蓋的。社

動提供處遇流程,與救濟步驟,帶領案家

工員除了積極累積實務經驗,他的心理健

(父母)跟上依法行政的節奏,會有一定

康應得到重視,工作應得到團隊的支持,

的幫助。2.釋放權力,Rooney(1992)指

即長官團隊應扮演防護墊的角色,讓社工

出社工員可以在工作前,掌握兒童權益保

員更自信的執行專業。最後我們也該仿效

障下一定無法變更的底線,與問題解決基

歐美積極立法維護保護性業務社工的生命

礎下個案可以選擇的範圍,賦予案主在法

財產的尊嚴與安全。

治規範下的自由權。換言之,社工員在介

(本文作者為東海大學社會工作學系副教

入處遇前應該更全面從人性的角度認識案

授)

主,而不是只看到問題或缺點。或許也可

關鍵詞:兒保社工、社工安全、案主暴力、

避免啟動拉高衝突的神經。

註

人際衝突、專業自我覺察

註 1:本文所有人名皆是杜撰的。 註 2:兒少保護服務業務乃依據我國『兒童及少年福利權益保障法』當中第 56 條辦理。

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黃聖桂

鋼索上的倖存者:兒保社工面對個案暴力威脅之側寫

兒童及少年福利權益保障法第 56 條規範,當兒童及少年未受到適當養育;有立即 接受診療之必要而未接受診療;遭遺棄、身心虐待、買賣、質押,被強迫或引誘 從事不當行為或工作;遭受其他迫害,非立即給予保護、安置或其他處置,其( 兒少)生命、身體或自由有立即之危險或危險之虞者。直轄市、縣(市)主管機 關應予緊急保護,安置或為其他必要之處置。至於政府部門實際執行兒童及少年 保護之介入、調查、評估與處遇工作之第一線工作者,稱『兒保社工』 。基於上述 業務屬性,兒保社工經常面對失功能、非志願家長或監護人,因此業務本身具備 高風險,高危機、高張力的特質。

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一般論述

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簡宏哲.蕭至邦.劉鶴群.林家緯

社區工作、人權觀點及社工教育與專業發展之初探

社區工作、人權觀點及社工教育與 專業發展之初探 簡宏哲.蕭至邦.劉鶴群.林家緯

陳穆儀、施怡廷、郭姵妤譯,2013;汪琪,

壹、前言

2014;林勝義,2016;黃琢嵩、鄭麗珍編, 2016)。

吾輩皆知,社區工作與個案工作、團 體工作並列為社會工作三大方法,亦是較

本文認為,從國際社會變遷到臺灣社

晚形成認可之社工專業。而臺灣社區工作

會福利政策推動與社工專業發展間,有其

及社工專業發展,更與社區發展政策如血

必然的因果關係,如何理析貫穿其中的普

濃於水般密不可分,雖然推動過程脫離不

遍觀點,以利國家政策、社工教育與實務

了當時為政治服務的背景環境(林萬億,

工作的共同進步與推動,做為兼顧臺灣本

2011:2-17) ,如今在全球化與資訊化的潮

土社會工作研究與人民權益保障的實務基

流,臺灣社會變遷同時受到國際社會的多

礎,絕對是國家福祉建設跨專業領域的優

元影響,若不能究其歷史脈絡,亦無法耙

先任務。本團隊嘗試從社區發展的歷程,

梳臺灣社會福利政策與社工專業的發展根

結合社區工作目標,強化社工專業如何與

由。另外,社工專業建構過程也遭遇到不

社區工作發展共同深化,同時保障社區居

同課題,比如東西方的社工教育與文化霸

民與服務對象的權益來討論,並引用國際

權、經濟壓迫、少數族群、公民權利、民

人權發展的觀念導入,得以彰顯在社工專

族主義的交互作用等問題,還有社工教

業的實踐意義,及對社會福利、政策教學

育、實務與理論運用的本土融合及修正問

進行實務與教育上的反思。當然,上述議

題,以及政策立法與社工專業、經濟發展

題過於龐雜,雖無法單純以社工專業來論

與社會福祉的關聯性等諸多發展(鄧紅風

述,在暫無相關整合資料可以參考下,僅

譯,2004;宋麗玉等,2010;呂寶靜編,

可能朝向本土實務觀點的操作經驗來說

2011;李明政譯,2012;羅秀華譯,2012;

明,這是本文限制所在。

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一般論述

的積極效果(林萬億,2011:2-6)。但在 國際局勢與兩岸對峙的限制下,反攻已是

貳、臺灣社區發展、社會福利與 社會工作之發展

無望,政府的國家政策也被迫趨於務實, 如何建設臺灣並穩定民心便成首要之急。

二戰後的臺灣在國民政府接收後百廢

臺灣省政府開始推動社會福利及基層

待舉,1950 年代透過聯合國以推動社區發

建設,半個世紀來以社區發展政策影響巨

展名義的協助下,秉承國內外各種社區組

大(邱汝娜、李明德,2005:136-138;徐

織運動經驗與國際援助,臺灣開展了不同

震 , 2007d : 230-258 ; 賴 兩 陽 , 2009 :

階段的社區發展工作歷程。而國共戰亂後

102-108;林萬億,2011:9-10;李易駿,

國民政府遷臺,誓將臺灣打造成三民主義

2015:50-80;簡宏哲、林家緯、蕭至邦,

模範省及進行政治反攻,基於戰時及治理

2016:191) ,從 1965 年行政院公布「民生

需要,於 1957 年完成省府疏遷中部及中興

主義現階段社會政策」將「社區發展」列

新村的建置計畫,至此省府體制的確立,

為施政項目,同時述明「僱用曾受專業訓

才是奠定臺灣大力建設的發展根基(陳胤

練之社會工作人員,負責推進各項工作」,

宏,2007)。而臺灣推動社區發展工作基

接下來 1968 年擬定「社區發展工作綱

礎,有其華人傳統文化的社會底蘊,如中

要」 ,這是執行社區發展政策明訂的依據,

國歷代民間互助結社活動,指社倉、義田、

亦是奠定臺灣以社工專業,推動社區發展

鄉約、會館及團練(蘇景輝,2009:67-68)

及累積社區工作經驗的政策基礎,同年省

的地方運作;且在日治時期所推動的社區

政府訂定「臺灣省社區發展八年計畫」 (後

組織工作,有人類之家、鄰