รายงานประจำปี 2552 by พิศุทธิ์ แพรชัย

สารจากผู้อำ�นวยการ สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

ในปี 2552 ที่ผ่านมา ถือเป็นปีที่ประเทศไทยและทั่วโลกประสบปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจอย่างรุนแรง เศรษฐกิจไทยได้รับผลกระทบทั้งในภาคการส่งออก ภาคการผลิต การบริโภค ภาคเอกชน และการหดตัว ของการลงทุนภาคเอกชน ทำ�ให้รัฐบาลต้องดำ�เนินนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจโดยการอัดฉีดเงินเข้าระบบเศรษฐกิจ และการเงิน ทำ�ให้ส�ำ นักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ต้องมีส่วนร่วมในการจัดหาเงินทุนที่เหมาะสม รวมถึง การบริหารจัดการหนี้ ในเชิงรุกอย่างต่อเนื่อง และพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ในประเทศให้เป็นแหล่งระดมทุนที่ มีศักยภาพสำ�หรับภาครัฐและเอกชนภายใต้ภาวะตลาดการเงินที่มีความผันผวน ในขณะเดียวกัน เพื่อให้เกิด การพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ปีงบประมาณ 2552 สบน. ดำ�เนินการบริหารหนี้ตามกรอบการบริหารหนี้สาธารณะ ในการจัดหาเงินกู้ ให้สอดคล้องกับความต้องการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ รวมถึงการบริหารหนี้ในเชิงรุกโดยการชำ �ระ คืนหนีก้ อ่ นถึงกำ�หนดชำ�ระ และการขยายระยะเวลาเงินกู้ซึง่ ทำ�ให้สามารถลดยอดหนีค้ งค้างได้ 55,288.22 ล้านบาท และลดภาระดอกเบี้ย ได้ ถึง 1,206.69 ล้ า นบาท ในส่ ว นของการพั ฒ นาตลาดตราสารหนี้ ไ ด้ มี ก ารพั ฒ นา ทั้ ง ในด้ า นขนาดและสภาพคล่ อ งรวมทั้ ง โครงสร้ า งพื้ น ฐานต่ า งๆ และสร้ า งสภาพแวดล้ อ มที่ เ อื้ อ อำ � นวย ต่อการเจริญเติบโตของตลาดตราสารหนี้ในประเทศ โดยได้ดำ�เนินการปรับปรุงการออกพันธบัตรในตลาดแรก ที่มีวงเงินมากเพียงพอเพื่อให้เกิดสภาพคล่องในตลาดรองและเพื่อสร้างอัตราดอกเบี้ยอ้างอิง (Benchmark) อย่ า งต่ อ เนื่อ งทั้ ง ระยะสั้ น และระยะยาว และพั ฒ นาผลิ ต ภั ณ ฑ์ ต ราสารหนี้ ใ ห้ มี ค วามหลากหลายมากขึ้ น รวมทั้ ง มี ก ารออกพั น ธบั ต รออมทรั พ ย์ ไ ทยเข้ ม แข็ ง ในปี ง บประมาณ 2552 วงเงิ น 80,000 ล้ า นบาท อายุ 5 ปี ที่มีอัตราดอกเบี้ยแบบขั้นบันไดเป็นครั้งแรกของกระทรวงการคลัง ซึ่งได้รับการตอบรับอย่างดียิ่ง จากนักลงทุนรายย่อย อันเป็นการส่งเสริมการออมของประชาชนทั่วไป นอกจากนั้น สบน. ได้ดำ�เนินการ วางระบบการดำ�เนินงานและการลงทุนของกองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะและพัฒนา ตลาดตราสารหนี้ ในประเทศซึ่งจะมีส่วนช่วยลดความเสี่ยงจากการปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะและลดต้นทุน ในการกู้เงิน ทั้งนี้ จะเห็นได้จากความพยายามในการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ไทยของ สบน. อย่างต่อเนื่อง ทำ�ให้ ในปี 2552 มูลค่าของตลาดตราสารหนี้สูงถึงร้อยละ 69 ของ GDP โดยขยายตัว ร้อยละ 19.8 จากปีก่อนหน้า ภารกิจที่สำ�คัญอีกประการหนึ่งของ สบน. คือ การกลั่นกรองโครงการลงทุนภายใต้แผนปฏิบัติการ ไทยเข้มแข็ง การจัดหาแหล่งเงินกู้ตามพระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้าง

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 และดำาเนินการ ติ ด ตามเร่ ง รั ด การดำ า เนิ น โครงการให้ ป ระสบผลสำ า เร็ จ ตามแผนงาน พร้อมทั้งได้ดำาเนินการประสานและจัดหาเงินกู้ ในลักษณะ Project Loan และ Program Loan จากองค์กร ระหว่ า งประเทศ เพื่ อ ช่ ว ยสร้ า งงานสร้ า งรายได้ และ กระตุ้นเศรษฐกิจให้สามารถเจริญเติบโตได้อย่างแข็งแกร่ง อีกครั้ง นอกจากนั้ น สบน. ได้ ใ ห้ ค วามสำ า คั ญ ในการ พั ฒ นาองค์ กรและบุ ค ลากรให้ มี ค วามรู้ ค วามสามารถ รอบด้ า น และมี ค วามเชี่ ย วชาญในการบริ ห ารจั ด การ หนี้อย่างมืออาชีพ พร้อมทั้งพัฒนาเครื่องมือเครื่องใช้ และ ระบบเทคโนโลยี ที่ ทั น สมั ย และรวดเร็ ว เพื่ อ ให้ ส ามารถ สนับสนุนการทำางานได้อย่างมีประสิทธิภาพ สุดท้ายนี้ ในนามของข้าราชการ พนักงานราชการ และลูกจ้างของ สบน. ผมขอถือโอกาสนี้แสดงความขอบคุณ สำาหรับความร่วมมือจากส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงิน รวมทัง้ หน่วยงานอืน่ ทีเ่ กีย่ วข้อง ในการสนับสนุนการดำาเนินงาน ของ สบน. ด้วยดีตลอดช่วงปีทผ่ี า่ นมา ผมหวังเป็นอย่างยิง่ ว่า รายงานประจำาปีฉบับนี้ จะให้ข้อมูลที่เป็นประโยชน์และ แสดงผลงานของ สบน. ให้เป็นที่ประจักษ์ต่อสาธารณชน มากขึ้น (นายพงษภาณุ เศวตรุนทร) ผู้อำ�นวยก�รสำ�นักง�นบริห�รหนี้ส�ธ�รณะ (16 พ.ย. 49 - 30 ก.ย. 52)

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

FOREWORD BY DIRECTOR-GENERAL PUBLIC DEBT MANAGEMENT

The financial crisis, with US as its epicenter, spread rapidly across the globe in 2009. In contrast to the Asian economic crisis in 1997, the financial sector of Thailand remains unaffected thanks to strong financial markets fundamentals. However, the crisis transmitted into the Thai economy through the real sector as evident by sharp declines in exports, consumer consumption and private sector investment. The Government was swift in responding to the global financial crisis by implementing a series of fiscal stimulus measures and thereby alleviating the impact on the Thai economy. The Public Debt Management Office (PDMO) played an integral part in supporting and ensuring that the government met its financial obligation from the fiscal stimulus through the implementation of sound borrowing and Pro-Active debt management strategies. Furthermore, PDMO remained committed to achieving sustainable development in the domestic bond market to become a reliable funding source for both public and private sector. In 2009, with PDMO support, government and State Owned Enterprises (SOEs) were able to meet their financial obligations. In addition to formulating and executing borrowing strategies, PDMO’s Pro-active debt management scheme which included debt restructuring through lengthening of maturities, prepayment and risk management operations, led to the reduction of outstanding debt by 55,288.22 million baht as well as interest savings of 1,206.69 million baht. PDMO maintained its commitment to develop the domestic bond market. This year, to establish the benchmark yield curve and to further enhance liquidity in the secondary market, PDMO has gradually increased the amount of the Benchmark bonds in all maturities. PDMO has successfully diversified its products range through the introduction of new and modification of current products. In particular, PDMO issued “Thai Khem Khaeng” 5 year Saving Bonds in an amount of 80,000 billion baht with “Step-up” interest structures for the first time in Thailand, which was very well received by investors. Progressed was made with regards to establishing the Public Debt Restructuring and Domestic Bond Market Development Fund. The Fund will play a significant role in reducing public debt restructuring related risks as well as provide support to the development of the domestic bond market. As a result of PDMO domestic bond market development measures in 2009, the size of bond market has increased to 69 percent of GDP, increasing by 19.8 percent from the previous year.

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

Apart from debt management and bond market development operations, PDMO played a vital role in the initiation and implementation of the “Thai Khem Khaeng” investment programs. PDMO provided vital support to the Thai Khem Khaeng program by initiating the emergency borrowing decree and also to evaluate, monitor projects in ensure swift implementation of projects. In addition to Thai Khem Khaeng Programs, PDMO was also in contact with International Financial Institutions (IFIs) requesting for financial assistance in the form of Project Loan and Program Loan in order to invest in key Infrastructure projects that will stimulate the economy, create jobs and enhance the standard of living of the Thai citizens. We also recognize that strengthening organizational structures and enhance capabilities in public debt management related fields of our officials will accelerate process in achieving our main objectives effectively and in a transparent manner. We have also continued to develop infrastructures, utilities and technological system to support all operations of the PDMO. Finally, on behalf of the PDMO, I would like to extend my sincere appreciation to government, SOEs, financial and all relevant agencies for the support throughout the year, which has proved to be invaluable in successes of PDMO operations. I very much hope that the annual report will be of valuable use to you.

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

(Pongpanu Svetarundra) Director - General Public Debt Management Ofﬁfﬁice รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

สารบัญ สารจากผู้อำานวยการสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ ความเป็นมาของสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ • ประวัติคว�มเปนม� • วิสัยทัศน • พันธกิจต�มกฎหม�ย/ภ�รกิจหลักของหน่วยง�น • ประเด็นยุทธศ�สตร • เป�ประสงค • กลยุทธ • โครงสร้�งของสำ�นักง�นบริห�รหนี้ส�ธ�รณะ • จำ�นวนข้�ร�ชก�ร คณะผู้บริหารของสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผลการปฏิบัติราชการภายใต้แผนปฏิบัติราชการประจำาปงบประมาณ พ.ศ. 2552 ของสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กลยุทธ์สู่ความสำาเร็จของสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผลการดำาเนินงานการเปดเผยข้อมูลข่าวสาร ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ในรอบปงบประมาณ พ.ศ. 2552 งบการเงินของสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

2 8 9 9 10 10 11 11 14 16

17 28 75 80 85

PDMO

CONTENT บทความวิชาการ • Sukuk (Islamic Bond) ตร�ส�รก�รเงินปลอดดอกเบี้ย • หลักเกณฑก�รกูเ้ งินและก�รใช้จ�่ ยเงินกูต้ �มพระร�ชกำ�หนด ให้อำ�น�จกระทรวงก�รคลังกู้เงินเพ�อฟนฟูและเสริมสร้�ง คว�มมั่นคงท�งเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 • พัฒน�เคร�องมือก�รระดมทุน : Inflation Linked Bond • พันธบัตรออมทรัพยในอุดมคติ : สภ�พคล่องสูง จูงใจ ปลอดภัย ไม่สูญต้น บทความพิเศษ • หนี้ส�ธ�รณะ...ไม่ดีจริงหรือ • ไทยเข้มแข็ง ไทยยั่งยืน • ก�รว�งแผนกู้เงินไทยเข้มแข็ง : บททดสอบของ ตล�ดตร�ส�รหนี้ ในประเทศ ข้อมูลหนี้สาธารณะ กิจกรรมของสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ ทำาเนียบผู้บริหารของสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ

106 107 112 117 129

135 136 141 150

158 165 171

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ความเป็นมา

ของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

PUBLIC DEB PDMO MANAGEMENT MANAGEMENT OFFICE

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ประวั ต ค ิ วามเป็ น มา ของสำ�นักง�นบริห�รหนี้ส�ธ�รณะ

สำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) จัดตั้งขึ้นตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2542 โดยใน ระยะแรก มีสถานะเป็นหน่วยงานในสังกัดสำานักงานปลัดกระทรวงการคลัง ก่อนจะได้รบั การยกระดับเป็นส่วนราชการ ในระดับกรม สังกัดกระทรวงการคลัง โดยสมบูรณ์ตามพระราชบัญญัตปิ รับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 โดยได้ รวมงานของ 2 หน่วยงานเข้าด้วยกัน ได้แก่ สำานักงานเศรษฐกิจการคลังในส่วนของกองนโยบายเงินกู้ กองนโยบาย เงินกูต้ ลาดเงินทุน กองโครงการลงทุนเพือ่ สังคม ศูนย์ขอ้ มูลทีป่ รึกษาไทย และกรมบัญชีกลางในส่วนงานหนีส้ าธารณะ และเงินคงคลัง และกลุ่มวิเคราะห์หนี้สาธารณะและเงินคงคลัง การรวมงานของ 2 หน่วยงานข้างต้นเข้าไว้ด้วยกัน ก็เพือ่ สร้างความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการหนีส้ าธารณะของประเทศ โดยมีหน้าทีค่ วามรับผิดชอบในการบริหาร จัดการหนีข้ องประเทศเบ็ดเสร็จเพียงหน่วยงานเดียว ทัง้ นี้ เพือ่ ให้การดำาเนินการเป็นไปอย่างมีระบบ มีประสิทธิภาพ และสามารถควบคุมดูแล การก่อหนี้โดยรวมเพือ่ ให้ภาระหนีส้ าธารณะอยู่ในระดับทีส่ อดคล้องกับฐานะการเงินการคลัง ของประเทศ และในปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 สบน. ได้ทบทวนบทบาทและปรับปรุงการแบ่งส่วนราชการภายใน เพื่อรองรับกระบวนการและแนวทางการดำาเนินงาน โดยยึดหลักเกณฑ์ให้ผ้รู ับบริการต้องได้รับความสะดวก รวดเร็ว และความพึงพอใจ ซึง่ สอดคล้องกับทิศทางการปฏิบตั ริ าชการแนวใหม่

วิสัยทัศน์ เป็นองค์กรที่ได้รับความน่าเชื่อถือในระดับสากล ในการเสนอแนะนโยบายและดำาเนินการก่อหนี้และบริหาร หนีส้ าธารณะ โดยคำานึงถึงประโยชน์สงู สุดของประเทศ มีระบบการบริหารจัดการทีม่ ปี ระสิทธิภาพ ทันสมัย และมีบคุ ลากร ทีม่ คี ณุ ภาพ

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

พันธกิจตามกฎหมาย/ภารกิจหลักของหน่วยงาน 1. เสนอแนะนโยบายและหลักเกณฑ์ รวมทั้งการจัดทำาแผนเกี่ยวกับการบริหารหนี้สาธารณะ 2. กำากับและดำาเนินการเกี่ยวกับการบริหารหนี้สาธารณะ ซึ่งเป็นหนี้ที่หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจกู้ หรือ หนี้ท่กี ระทรวงการคลังให้ก้ตู ่อหรือค้ำาประกัน รวมทั้งกำากับดูแลการปฏิบัติตามสัญญาที่ได้ผูกพัน กฎหมายและ ข้อบังคับทีเ่ กีย่ วข้อง ตลอดจนติดตามและประเมินผล 3. จัดทำางบชำาระหนี้ของรัฐบาล รวมทั้งการบริหารและดำาเนินการชำาระหนี้ 4. ประสานการทำาความตกลงในระดับนโยบาย รวมทั้งการจัดทำาแผนความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการกับ แหล่งเงินกู้ต่างประเทศ 5. ติดตามภาวะตลาดเงินและตลาดทุน รวมทั้งเทคนิคในการบริหารหนี้สาธารณะและการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ในประเทศ 6. ประสานงานและดำาเนินการเกี่ยวกับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศ 7. ดำาเนินการพัฒนาระบบสารสนเทศ รวมทัง้ จัดทำาข้อมูลสารสนเทศด้านหนีส้ าธารณะ ระบบการบริหารความเสี่ยง และระบบเตือนภัยเกี่ยวกับหนี้สาธารณะ 8. พิจารณาความเหมาะสมของการระดมเงินสำาหรับโครงการลงทุนของภาครัฐ 9. พัฒนาศูนย์ข้อมูลที่ปรึกษาไทยให้เป็นศูนย์ในระดับภูมิภาค และส่งเสริมกิจการที่ปรึกษาไทยให้สามารถแข่งขัน กับนานาประเทศ 10. ติดตามและประเมินผลการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ฐานะการเงินการคลังของประเทศ ภาวะการค้าการลงทุน การเมืองในประเทศ และนโยบายเศรษฐกิจของประเทศผู้นำาทางเศรษฐกิจโลก 11. ปฏิบัติหน้าที่งานเลขานุการของคณะกรรมการนโยบายและกำากับการบริหารหนี้สาธารณะ 12. ปฏิบตั กิ ารอืน่ ใดตามทีก่ ฎหมายกำาหนดให้เป็นอำานาจหน้าทีข่ องสำานักงาน หรือตามทีก่ ระทรวงหรือคณะรัฐมนตรี มอบหมาย

ประเด็นยุทธศาสตร์ 1. การบริหารจัดการหนี้สาธารณะในเชิงรุก (Pro-active Debt Management) 2. การพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศให้เป็นศูนย์กลางระดมทุนในระดับภูมิภาค 3. การจัดหาแหล่งเงินทุนที่เหมาะสมเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมที่ยั่งยืน 4. การพัฒนาระบบข้อมูลและเทคโนโลยีสารสนเทศ

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

เป้าประสงค์ 1. เพือ่ บริหารจัดการหนีส้ าธารณะให้มตี น้ ทุนต่าำ และอยูภ่ ายใต้กรอบความเสีย่ งทีเ่ หมาะสม (ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 1) 2. เพือ่ พัฒนาตลาดตราสารหนี้ให้เป็น 1 ใน 3 เสาหลักทางการเงิน เพื่อเสริมสร้างความแข็งแกร่งของระบบ การเงิน (ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 2) 3. เพื่อจัดหาเงินกู้สมทบค่าใช้จ่ายในการลงทุนสำาหรับโครงการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม และการดำาเนินงานอื่น ตามนโยบายของรัฐบาล (ประเด็นยุทธศาสตร์ท่ี 3) 4. เพื่อจัดให้มีระบบข้อมูลและเทคโนโลยีสารสนเทศที่ทันสมัยและสร้างความเชื่อมโยงในการทำางาน (ประเด็น ยุทธศาสตร์ที่ 4)

กลยุทธ์ 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

บริหารจัดการหนี้สาธารณะในเชิงรุก (ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 1) พัฒนาตลาดแรกให้มปี ระสิทธิภาพ เพือ่ ให้มอี ปุ ทานแก่ตลาดอย่างต่อเนือ่ งและหลากหลาย (ประเด็นยุทธศาสตร์ท่ี 2) พัฒนากลไกต่าง ๆ เพื่อให้เกิดสภาพคล่องในตลาดรอง (ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 2) พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานตลาดตราสารหนี้ (ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 2) พัฒนาเทคโนโลยีสารสนเทศและทรัพยากรมนุษย์ (ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 2) จัดหาแหล่งเงินทุนที่เหมาะสม (ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 3) ส่งเสริมและพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ (ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 4)

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

BACKGROUND

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

The Public Debt Management Office (PDMO) was established on 1st October 1999. The PDMO is made up of several departments from the Fiscal Policy Office (FPO) and from the Comptroller General Department (CGD). Establishing PDMO as a specialized entity overseeing public debt management operations was necessary in order to borrow and manage public debt in a more swift and efficient manner.

Vision To be internationally recognized as a leading organization in establishing and executing strategies for issuing and managing public debt with regards to ultimate benefits of national interest using practical, sound management as well as highly dynamic and well qualified personnel.

Mission 1. Formulate policies, guidelines and public debt management strategies 2. Oversee public debt management operations including borrowings by government, state owned enterprise, on-lending, both guaranteed and non-guaranteed debt. Manage debt in accordance to law and guidelines as well as monitoring and evaluation 3. Prepare budget for debt repayment as well as management and execution of debt repayment 4. Coordinate with International Financial Institutions (IFIs) on a policy level and planning 5. Monitoring of financial markets including methodologies on public debt management as well as domestic bond market development

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

6. Co-operate with credit rating agencies 7. Development of risk management framework including early warning systems, public debt reports and data storage system 8. Evaluate financing strategies and sources for major public infrastructure projects 9. Development of Thai Consultant Database Center to be recognised regionally and internationally 10. Monitoring and evaluation of economic and social development plans as well as international economic status and policies

Strategy 1. 2. 3. 4.

Pro-active Debt Management Domestic Bond Market Development Strategic Project Financing to support sustainable economic and social development Development of Information Technology Infrastructures

Objectives 1. 2. 3. 4.

Manage public debt to achieve low costs subject to acceptable risks (Strategy 1) Develop the domestic bond market to be one of the three main pillars of the financial market (Strategy 2) Evaluate and mobilize feasible funds to finance government’s infrastructure products (Strategy 3) Modernize Technology to support PDMO’s operations (Strategy 4)

Strategic Implementation Plan 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Pro-active Debt Management Development of the primary market in order to meet demands from investors Enhance liquidity in the secondary market Development of basic infrastructures of the domestic bond market Development of human capital capabilities Feasible funding sources for Infrastructure and public utilities projects Development of Information Technology

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ผูอำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ที่ปรึกษาดานหนี้สาธารณะ รองผูอำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ

สำนัก จัดการหนี้ 1

สำนัก จัดการหนี้ 2

สวนจัดการ เงินกูรัฐบาล 1

สวนจัดการ เงินกูรัฐวิสาหกิจ 1

สวนจัดการ เงินกูรัฐบาล 2

สวนจัดการ เงินกูรัฐวิสาหกิจ 2

สวนจัดการ เงินกูรัฐบาล 3

สวนจัดการ เงินกูรัฐวิสาหกิจ 3

สวนจัดการ เงินกูหนวยงานอ น

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

สำนักบริหาร การระดมทุน โครงการลงทุน ภาครัฐ ผูเชี่ยวชาญเฉพาะ ดานเงินกู โครงการ สวนนโยบายและ แผนการระดมทุน

สำนัก นโยบายและแผน ผูเชี่ยวชาญเฉพาะดาน บริหารหนี้สาธารณะ และภาระผูกพัน สวนนโยบาย และแผน สวนความรวมมือ ระหวางประเทศ

สวนวิเคราะห และจัดการเงินทุน โครงการ 1 สวนวิเคราะห และจัดการเงินทุน โครงการ 2

สวนนโยบาย ค้ำประกันและ บริหารความเสี่ยง

ศูนยขอมูล ที่ปรึกษาไทย

สวนประสาน สัมพันธนักลงทุน

สำนัก พัฒนาตลาด ตราสารหนี้ สวนพัฒนาตลาด ตราสารหนี้รัฐบาล สวนบริหาร กองทุนและพัฒนา โครงสรางพื้นฐาน สวนนโยบาย ตลาดตราสารหนี้ ระหวางประเทศ

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

โครงสร�งของสำ�นักง�นบริห�รหนี้ส�ธ�รณะ

รองผูอำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผูเชี่ยวชาญเฉพาะดานหนี้สาธารณะและเงินคงคลัง

สำนัก บริหาร การชำระหนี้

สำนักงาน เลขานุการกรม

ศูนย เทคโนโลยี สารสนเทศ

ผูเชี่ยวชาญเฉพาะ ดานบริหาร การชำระหนี้

ฝายบริหาร งานทั่วไป

สวนวิเคราะห นโยบายและ แผนสารสนเทศ

สวนบริหาร การชำระหนี้รัฐบาล

ฝายบริหาร งานบุคคล

สวนบริหารระบบ ขอมูลสารสนเทศ

สวนบริหาร เงินใหกูตอ

ฝายคลัง

สวนบริหาร เงินกองทุน

ฝายพัสดุ

กลุมกฎหมาย กลุมพัฒนา ระบบบริหาร กลุมตรวจสอบ ภายใน

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

จำ�นวนข้าราชการ ณ 30 กันยายน 2552 ประเภทตำ�แหน่ง

ระดับตำ�แหน่ง

บริหาร

อำ�นวยการ

วิชาการ

ทั่วไป รวม

จำ�นวนคน ชาย

หญิง

รวม

สูง

ต้น

สูง

ต้น

ทรงคุณวุฒิ

เชี่ยวชาญ

ชำ�นาญการพิเศษ

ชำ�นาญการ

ปฏิบัติการ

ชำ�นาญงาน

121

หมายเหตุ : ข้อมูล ณ 30 กันยายน 2552 สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะมีบุคลากรทั้งสิ้น 201 คน ประกอบด้วย ข้าราชการ 121 คน พนักงานราชการ 8 คน และลูกจ้างชั่วคราว 72 คน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

คณะผู้บริหาร

ของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

คณะผู้บริหาร

ของสำ�นักง�นบริห�รหนี้ส�ธ�รณะ น�ยพงษภ�ณุ เศวตรุนทร ผูอํานวยการสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ

น�ยประวิช ส�รกิจปรีช� ที่ปรึกษาดานหนี้สาธารณะ

น�ยจักรกฤศฏิ์ พ�ร�พันธกุล รองผูอํานวยการสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ

น�ยสุวิชญ โรจนว�นิช รองผูอํานวยการสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

น�งลว�ดวรรณ ธนิตติร�ภรณ ผูอํานวยการสํานักจัดการหนี้ 1

น�ยทวี ไอศูรยพิศ�ลศิริ ผูอํานวยการสํานักจัดการหนี้ 2

น�ยเอด วิบูลยเจริญ ผูอํานวยการสํานักบริหารการชําระหนี้

น�ยธีรัชย อัตนว�นิช ผูอํานวยการสํานักบริหารการระดมทุน โครงการลงทุนภาครัฐ

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

คณะผู้บริหาร

ของสำ�นักง�นบริห�รหนี้ส�ธ�รณะ น�ยธ�ด� พฤฒิธ�ด� ผูอํานวยการสํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี้

น�งประภ�ด� ส�รนุสิต ผูเชี่ยวชาญเฉพาะดานหนี้สาธารณะและเงินคงคลัง

น�ยณรงค แกวเศวตพันธุ ผูเชี่ยวชาญเฉพาะดานเงินกูโครงการ

น�งส�วศิรส� กันตพิทย� ผูเชี่ยวชาญเฉพาะดานบริหารการชําระหนี้

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

น�งจินด�รัตน วิริยะทวีกุล ผูเชี่ยวชาญเฉพาะดานบริหารหนี้สาธารณะและภาระ ผูกพัน

น�งส�ววร�ภรณ ปญญศิริ เลขานุการกรม

น�ยธีรลักษ แสงสนิท ผูอํานวยการศูนยเทคโนโลยีสารสนเทศ

น�ยวิสุทธิ์ จันมณี รักษาราชการแทน ผูอํานวยการสํานักนโยบาย และแผน

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

คณะผู้บริหาร

ของสำ�นักง�นบริห�รหนี้ส�ธ�รณะ น�งส�วรวีวรรณ ธ�ด�ภ�คย ผูอํานวยการสวนจัดการเงินกูหนวยงานอ�น

น�งส�วอรุณวรรณ ยมจินด� ผูอํานวยการสวนวิเคราะหและจัดการเงินทุน โครงการ 2

น�งส�วอัญจน� วงศสว�ง ผูอํานวยการสวนวิเคราะหและจัดการเงินทุน โครงการ 1

น�ยเอกร�ช เข�อนขันธสถิตย ผูอํานวยการสวนนโยบายและแผน

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

น�งส�วเบญจม�ศ เรืองอำ�น�จ ผูอํานวยการสวนจัดการเงินกูรัฐวิสาหกิจ 2

น�งสุณี เอกสมทร�เมษฐ ผูอํานวยการสวนจัดการเงินกูรัฐวิสาหกิจ 1

น�งส�วสิริภ� สัตย�นนท ผูอํานวยการสวนความรวมมือระหวางประเทศ

น�งอนงคน�ฏ โมร�สุข ผูอํานวยการศูนยขอมูลที่ปรึกษาไทย

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

คณะผู้บริหาร

ของสำ�นักง�นบริห�รหนี้ส�ธ�รณะ น�งส�วพรทิพย พันเลิศยอดยิ่ง ผูอํานวยการกลุมพัฒนาระบบบริหาร

น�งชนันภรณ พิศิษฐว�นิช ผูอํานวยการสวนจัดการเงินกูรัฐวิสาหกิจ 3

น�งส�วยอดเย�วม�ลย สุคนธพันธุ ผูอํานวยการสวนจัดการเงินกูรัฐบาล 2

น�งส�วชิดชไม ไมตรี ผูอํานวยการสวนบริหารเงินใหกูตอ

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

น�ยวศิน ชูจิต�รมย ผูอํานวยการสวนบริหารระบบขอมูลสารสนเทศ

น�งสุภิญญ� ศรีแกว ผูอํานวยการสวนบริหารการชําระหนี้รัฐบาล

นางสาวอุปมา ใจหงษ ปฏิบัติหนาที่ผูอํานวยการสวนนโยบาย และแผนการระดมทุน

น�งจตุพร วุฒิส�ร ปฏิบัติหนาที่ผูอํานวยการกลุมตรวจสอบภายใน

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

คณะผู้บริหาร

ของสำ�นักง�นบริห�รหนี้ส�ธ�รณะ น�งพรพิมล บุนน�ค ปฏิบัติหนาที่ผูอํานวยการสวนบริหารเงินกองทุน

น�ยฐิติเทพ สิทธิยศ ปฏิบัติหนาที่ผูอํานวยการสวนประสานสัมพันธ นักลงทุน น�ยถ�วร เสรีประยูร ปฏิบัติหนาที่ผูอํานวยการสวนจัดการเงินกูรัฐบาล 1

น�ยธีรเดช ลิขิตตระกูลวงศ ปฏิบัติหนาที่ผูอํานวยการกลุมกฎหมาย

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

น�งส�วพิมพเพ็ญ ลัดพลี ปฏิบัติหนาที่ผูอํานวยการสวนพัฒนา ตลาดตราสารหนี้รัฐบาล น�ยณัฐก�ร บุญศรี ปฏิบัติหนาที่ผูอํานวยการสวนบริหารกองทุน และพัฒนาโครงสรางพื้นฐาน

น�งฉัตรมณี สินสิริ ปฏิบัติหนาที่ผูอํานวยการสวนนโยบาย ตลาดตราสารหนี้ระหวางประเทศ

น�ยครรชิต พะลัง ปฏิบัติหนาที่ผูอํานวยการสวนวิเคราะห นโยบายและแผนสารสนเทศ

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ผลการปฏิบัติราชการ ภายใต้แผนปฏิบัติราชการ ประจำาปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ของสำ�นักง�นบริห�รหนี้ส�ธ�รณะ

PUBLIC DEB PDMO MANAGEMENT MANAGEMENT OFFICE

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ยุทธศาสตร์ที่ 1 การบริหารจัดการ หนี้สาธารณะในเชิงรุก (Pro-active Debt Management)

1. การบริหารจัดการหนี้สาธารณะในภาพรวม ในปีงบประมาณ 2552 สำ�นักงานบริหารหนีส้ าธารณะ (สบน.) ได้ด�ำ เนินการตามภารกิจทีส่ �ำ คัญในหลายด้าน นอกจากจะจัดหาเงินกู้ให้สอดคล้องกับความต้องการของรัฐบาล และรัฐวิสาหกิจแล้ว สบน. ยังได้จัดหาเงินกู้เพื่อใช้ สนับสนุนการดำ�เนินมาตรการฟืน้ ฟูเศรษฐกิจตามนโยบายของรัฐบาลให้ประสบผลสำ�เร็จอีกด้วย และในขณะเดียวกัน ภารกิจดังกล่าวก็ต้องดำ�เนินการควบคู่ไปกับการบริหารและจัดการหนี้สาธารณะให้อยู่ในระดับที่มีเสถียรภาพภายใต้ กรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ รวมถึงการศึกษา วิเคราะห์ และคาดการณ์ภาวะตลาดการเงิน เพื่อให้ สามารถจัดหาแหล่งเงินกู้ และบริหารต้นทุนการกูเ้ งินให้เหมาะสมกับภาวะตลาด ตลอดจนการพิจารณาถึงเงือ่ นไขและ ความเสีย่ งต่างๆ อย่างรอบคอบ สำ�หรับการดำ�เนินการในปีงบประมาณ 2552 สบน. ได้จดั หาเงินกูใ้ ห้กบั รัฐบาลเพือ่ ใช้ ในวัตถุประสงค์ส�ำ คัญ เช่น การกูเ้ งินเพือ่ ชดเชยการขาดดุลงบประมาณและกรณีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ การกูเ้ งินตาม พระราชกำ�หนดให้อ�ำ นาจกระทรวงการคลังกูเ้ งินเพือ่ ฟืน้ ฟูและเสริมสร้างความมัน่ คงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 สำ�หรับ สมทบเป็นเงินคงคลังและเพือ่ สนับสนุนโครงการลงทุนภายใต้แผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้มแข็ง 2555 รวมถึงการจัดหาเงินกู้ ให้กบั รัฐวิสาหกิจเพือ่ ดำ�เนินโครงการลงทุน และใช้จา่ ยตามแผนการดำ�เนินงานของรัฐวิสาหกิจ นอกจากจะดำ�เนินการ จัดหาเงินกูเ้ พือ่ ใช้ในวัตถุประสงค์ตา่ งๆ แล้ว สบน. ได้บริหารหนีใ้ นเชิงรุกด้วยวิธกี ารทีเ่ หมาะสม ภายใต้ภาวะตลาดการเงิน ทีเ่ อือ้ อำ�นวย ทัง้ การชำ�ระหนีค้ นื ก่อนถึงกำ�หนดชำ�ระ การขยายระยะเวลาเงินกู้ ซึง่ ทำ�ให้สามารถลดยอดหนีค้ งค้างได้ 55,288.22 ล้านบาท และลดภาระดอกเบีย้ ได้ 1,206.69 ล้านบาท โดยรายละเอียดการบริหารจัดการหนีส้ าธารณะใน ปีงบประมาณ 2552 มีดงั นี้

ตารางที่ 1 : การบริหารจัดการหนี้สาธารณะ ภายในปีงบประมาณ 2552 รายการ วงเงิน การบริหารและจัดการหนี้สาธารณะในประเทศ รัฐบาล รัฐวิสาหกิจ การกู้เงินใหม่ 521,060.52 213,447.85 การบริหารหนี้ 334,190.20 51,534.69 รวม 855,250.72 264,982.54 การบริหารและจัดการหนี้สาธารณะต่างประเทศ รัฐบาล รัฐวิสาหกิจ การกู้เงินใหม่ 23,134.41 การบริหารหนี้ 1,459.70 รวม 24,594.11 -

หน่วย : ล้านบาท

รวม 734,508.37 385,724.89 1,120,233.26 รวม 23,134.41 1,459.70 24,594.11

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ตารางที่ 2 : ผลการบริหารและจัดการหนี้สาธารณะ หนี้ในประเทศ รัฐบาล รัฐวิสาหกิจ หนี้ต่างประเทศ รัฐบาล รัฐวิสาหกิจ รวม

การลดยอดหนี้คงค้าง 53,828.52 43,700.52 10,128.00 1,459.70 1,459.70 55,288.22

หน่วย : ล้านบาท

การลดภาระ/ประหยัด ดอกเบี้ย 1,132.27 1,132.27 74.42 74.42 1,206.69

2. การบริหารจัดการหนี้สาธารณะในประเทศ 2.1 การกู้เงินใหม่ 1) การกู้เงินใหม่ของรัฐบาล สบน. ได้จดั หาเงินกูเ้ พือ่ รองรับการใช้จา่ ยของรัฐบาล และเพือ่ เป็นแหล่งเงินทุน สำ�หรับใช้ด�ำ เนินการตาม แผนปฏิ บั ติ การไทยเข้ ม แข็ ง 2555 ซึ่ ง เป็ น บทบาทหนึ่ ง ที่ ส นั บ สนุ น การดำ � เนิ น นโยบายรั ฐ บาลเพื่ อ แก้ ไ ข วิกฤตเศรษฐกิจในช่วงปี 2552 โดยมีรายละเอียด ดังนี้ • กูเ้ งินเพือ่ ชดเชยการขาดดุลงบประมาณและกรณีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ จำ�นวน 441,060.52 ล้านบาท โดยออกพันธบัตรรัฐบาล วงเงินรวม 230,530 ล้านบาท พันธบัตรออมทรัพย์ วงเงิน 30,000 ล้านบาท ตั๋วสัญญาใช้เงิน วงเงินรวม 27,530.52 ล้านบาท และตั๋วเงินคลัง จำ�นวนรวม 153,000 ล้านบาท • กู้เงินตามพระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคง ทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 เพื่อสมทบเป็นเงินคงคลัง จำ�นวน 50,000 ล้านบาท โดยออกพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็ง อายุ 5 ปี อัตราดอกเบี้ย ปีที่ 1-2 ร้อยละ 3 ต่อปี ปีที่ 3 ร้อยละ 4 ต่อปี และปีที่ 4-5 ร้อยละ 5 ต่อปี และเพื่อแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 จำ�นวน 30,000 ล้านบาท โดยการทำ�สัญญากู้เงินแบบ Term-Loan จากสถาบั น การเงิ น รวม 4 แห่ ง ได้ แ ก่ ธนาคารแห่ ง โตเกี ย ว-มิ ต ซู บิ ชิ ยู เ อฟเจ จำ � กั ด สาขากรุ ง เทพฯ ธนาคารไทยพาณิชย์ จำ�กัด (มหาชน) ธนาคารทหารไทย จำ�กัด (มหาชน) และธนาคารกรุงไทย จำ�กัด (มหาชน) อายุ 2 ปี กำ�หนดอัตราดอกเบีย้ เท่ากับอัตราดอกเบีย้ เงินฝากประจำ� 6 เดือน ประเภทบุคคลธรรมดา เฉลีย่ 4 ธนาคาร คื อ ธนาคารกรุ งเทพฯ ธนาคารกรุ ง ไทยฯ ธนาคารกสิ กรไทยฯ และธนาคารไทยพาณิ ช ย์ ฯ บวกส่ ว นเพิ่ ม ร้อยละ 0.75 0.78 0.79 และ 0.83 ตามลำ�ดับ

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

2) การกู้เงินใหม่ของรัฐวิสาหกิจ สบน. ได้พิจารณาจัดหาเงินกู้ให้กับรัฐวิสาหกิจจากแหล่งเงินกู้ท่มี ีเงื่อนไข และต้นทุนที่เหมาะสมเพื่อให้ รัฐวิสาหกิจมีแหล่งเงินทุนเพียงพอต่อการใช้จ่ายตลอดจนการดำ�เนินโครงการ/แผนงาน ได้อย่างต่อเนื่อง โดยใน ปีงบประมาณ 2552 รัฐวิสาหกิจมีการกู้เงินเพื่อดำ �เนินโครงการลงทุน และเพื่อดำ �เนินกิจการทั่วไปและอื่นๆ รวมทั้งสิ้น 213,447.85 ล้านบาท โดยมีการกู้เงินที่สำ�คัญ เช่น การกู้เงินเพื่อดำ�เนินโครงการลงทุนต่างๆ ของ การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าส่วนภูมภิ าค โครงการทางพิเศษสายบางพลีสุขสวัสดิ์ และโครงการทางพิเศษรามอินทราวงแหวนรอบนอกกรุงเทพฯ ของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย โครงการระบบขนส่งทางรถไฟเชื่อมท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ ของการรถไฟแห่งประเทศไทย นอกจากนี้ ยังมี การกู้เงินเพื่อรองรับการปล่อยสินเชื่อโครงการรับจำ�นำ�ผลผลิตทางการเกษตรของธนาคารเพื่อการเกษตรและ สหกรณ์การเกษตร เป็นต้น 2.2 การบริหารหนี้ 1) การบริหารหนี้รัฐบาล 1.1) การ Roll-over ตั๋วเงินคลังเพื่อบริหารดุลเงินสด วงเงิน 80,000 ล้านบาท และตั๋วเงินคลังที่ได้กู้ มาเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณที่สะสมมาในช่วงปีงบประมาณ 2542-2547 วงเงิน 67,000 ล้านบาท ทั้งนี้ ในส่วนของตั๋วเงินคลังที่ได้กู้มาเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณที่สะสมมาในช่วงปีงบประมาณ 2542-2547 ได้ดำ�เนินการปรับโครงสร้างหนี้โดยแปลงเป็นพันธบัตรระยะยาว จำ�นวน 19,000 ล้านบาท 1.2) การ Roll-over พันธบัตรรัฐบาลที่ครบกำ�หนดไถ่ถอน 3 รุ่น วงเงินรวม 40,000 ล้านบาท โดย กู้เงินระยะสั้นจากสถาบันการเงิน 5 แห่ง ตามจำ�นวนดังกล่าวมาชำ�ระคืนในวันที่ครบกำ�หนดจากนั้นได้ออก พันธบัตรรัฐบาล 3 รุ่น วงเงินรวม 37,740 ล้านบาท สมทบกับเงินส่วนเกินจากการประมูลพันธบัตรรัฐบาลเพื่อ การปรับโครงสร้างหนี้ จำ�นวน 2,260 ล้านบาท เพื่อนำ�ไปชำ�ระคืนต้นเงินกู้ระยะสั้น ทำ�ให้สามารถลดหนี้คงค้าง ได้ 2,260 ล้านบาท รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

1.3) การ Roll-over พันธบัตรรัฐบาลที่ครบกำ�หนดไถ่ถอน 3 รุ่น วงเงินรวม 41,700 ล้านบาท โดย กู้เงินระยะสั้นจากสถาบันการเงิน 4 แห่ง วงเงิน 30,000 ล้านบาท สมทบกับงบประมาณเพื่อการชำ�ระคืนต้นเงิน จำ�นวน 11,700 ล้านบาท จากนัน้ ได้ออกพันธบัตรรัฐบาล 3 รุน่ วงเงินรวม 30,000 ล้านบาท เพือ่ นำ�ไปชำ�ระคืน ต้นเงินกู้ระยะสั้น 1.4) การไถ่ถอนตัว๋ สัญญาใช้เงินก่อนครบกำ�หนด จำ�นวน 22,000 ล้านบาท โดยใช้งบชำ�ระหนีท้ ส่ี ามารถ ประหยัดได้ ทำ�ให้สามารถลดหนี้คงค้างได้ตามจำ�นวนดังกล่าว และลดภาระดอกเบี้ย จำ�นวน 1,132.27 ล้านบาท 1.5) การ Roll-over พันธบัตร FIDF1 ที่ครบกำ�หนดไถ่ถอน จำ�นวน 50,000 ล้านบาท โดยกู้เงินระยะสั้น จากสถาบันการเงิน จำ�นวน 43,695.20 ล้านบาท สมทบกับเงินทดรองจ่ายจากบัญชีเงินฝากกระทรวงการคลัง จำ�นวน 6,304 ล้านบาท เพือ่ ชำ�ระคืนหนีท้ ค่ี รบกำ�หนด จากนัน้ ทยอยออกพันธบัตรรัฐบาลเพือ่ การปรับโครงสร้างหนี้ วงเงิน 49,999.20 ล้านบาท มาชำ�ระคืนเงินกู้ระยะสั้นและเงินจากบัญชีเงินฝากฯ ทั้งนี้ ในส่วนที่ไม่ได้กู้เงิน เพื่อมาชำ�ระคืนในวันครบกำ�หนดไถ่ถอน ได้ดำ�เนินการชำ�ระคืนเงินต้นจากเงินในบัญชีกองทุนเพื่อการชำ�ระคืน ต้นเงินกู้ชดใช้ความเสียหายของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน จำ�นวน 0.80 ล้านบาท ทำ�ให้สามารถลดหนี้คงค้างได้ตามจำ�นวนดังกล่าว 1.6) การ Roll-over พันธบัตร FIDF3 ที่ครบกำ�หนดไถ่ถอน จำ�นวน 54,245.73 ล้านบาท โดยการกู้เงิน ระยะยาวจากสถาบันการเงิน จำ�นวน 23,162 ล้านบาท สมทบกับการกู้เงินระยะสั้นจากสถาบันการเงิน จำ�นวน 13,934.64 ล้านบาท และเงินทดรองจ่ายจากบัญชีเงินฝากกระทรวงการคลัง จำ�นวน 11,065.36 ล้านบาท เพื่อ ชำ�ระคืนหนี้ที่ครบกำ�หนด จากนั้นได้ออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อการปรับโครงสร้างหนี้ วงเงิน 25,000 ล้านบาท มาชำ�ระคืนเงินกู้ระยะสั้นและเงินจากบัญชีเงินฝากฯ ทั้งนี้ ในส่วนที่ไม่ได้กู้เงินเพื่อมาชำ�ระคืนในวันที่ครบกำ�หนด ไถ่ถอน ได้มีการชำ�ระคืนเงินต้นจากเงินในบัญชีสะสมเพื่อการชำ�ระคืนต้นเงินกู้ชดใช้ความเสียหายของกองทุน เพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน จำ�นวน 6,083.73 ล้านบาท นอกจากนี้ ณ สิ้นเดือนกันยายน 2552 ได้ดำ�เนินการชำ�ระคืนเงินกู้ระยะยาวอีกส่วนหนึ่ง จำ�นวน 711 ล้านบาท โดยใช้เงินจากบัญชีสะสมฯ ด้วย ซึ่งจาก การดำ�เนินการ สามารถลดหนี้คงค้างได้ 6,794.73 ล้านบาท นอกจากนี้ ในปีงบประมาณ 2552 ยังมีพันธบัตรออมทรัพย์ FIDF3 ที่ครบกำ�หนดไถ่ถอน อีก 2 รุน่ วงเงินรวม 944.99 ล้านบาท ซึง่ ธนาคารแห่งประเทศไทยได้ด�ำ เนินการชำ�ระคืนหนีท้ คี่ รบกำ�หนดไถ่ถอน โดยใช้เงินจากบัญชีสะสมเพื่อการชำ�ระคืนต้นเงินกู้ชดใช้ความเสียหายของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบ สถาบันการเงินแทนการ Roll-over ทีก่ �ำ หนดไว้เดิม ทำ�ให้ลดหนีค้ งค้างได้ 944.99 ล้านบาท 2) การบริหารหนี้รัฐวิสาหกิจ สบน. ได้เสนอแนะแนวทางการบริหารหนี้สาธารณะและการบริหารความเสี่ยงของหนี้สาธารณะแก่ รัฐวิสาหกิจ โดยการใช้เครื่องมือทางการเงินที่เหมาะสม สอดคล้องกับสถานะทางการเงินของรัฐวิสาหกิจ และ ภาวะตลาดการเงินในแต่ละช่วงเวลา เพื่อให้รัฐวิสาหกิจสามารถบริหารจัดการหนี้ ได้อย่างมีประสิทธิภาพและ เกิดประโยชน์สงู สุด ซึง่ ในปีงบประมาณ 2552 รัฐวิสาหกิจได้บริหารหนีโ้ ดยการ Roll-over เงินกูท้ ค่ี รบกำ�หนดชำ�ระคืน วงเงินรวม 51,534.69 ล้านบาท ทัง้ นี้ ได้ปรับลดวงเงินกูท้ จ่ี ะ Roll-over จากทีก่ �ำ หนดไว้ในวงเงิน 61,662.69 ล้านบาท ทำ�ให้ลดหนี้เดิมลงได้ 10,128 ล้านบาท

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

3. การบริหารจัดการหนี้สาธารณะต่างประเทศ สบน. ได้ใช้เครือ่ งมือทางการเงินและพิจารณาช่วงเวลาทีต่ ลาดการเงินและตลาดอัตราแลกเปลีย่ นเอือ้ อำ�นวย ดำ�เนินการบริหารหนีใ้ นรูปแบบต่าง ๆ ซึ่งแบ่งได้เป็น การกู้เงินใหม่: สบน. ร่วมกับการรถไฟแห่งประเทศไทยพิจารณาแนวทาง รูปแบบ และเงื่อนไขการกู้เงินเพือ่ ดำ�เนินโครงการรถไฟชานเมืองสายสีแดง ช่วงบางซือ่ -รังสิต ของการรถไฟแห่งประเทศไทย โดยกระทรวงการคลังได้ ให้ความเห็นชอบแนวทาง รูปแบบ และเงื่อนไขการกู้เงินจากต่างประเทศ และได้ลงนามผูกพันการกู้เงินกับ รัฐบาลญี่ปุ่นผ่านองค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุ่น จำ�นวน 63,018 ล้านเยน หรือเทียบเท่า 23,134.41 ล้านบาท เพื่อใช้ดำ�เนินโครงการดังกล่าว การบริหารหนี:้ สบน. ได้ด�ำ เนินการบริหารหนีต้ า่ งประเทศเพือ่ ลดต้นทุนการกูย้ มื เงิน โดยได้ช�ำ ระคืนหนีเ้ งินกู้ ธนาคารพัฒนาเอเชียก่อนครบกำ�หนด 6 สัญญา วงเงินเทียบเท่า 1,459.70 ล้านบาท โดยใช้งบชำ�ระหนีท้ ส่ี ามารถ ประหยัดได้ ทำ�ให้สามารถลดหนีค้ งค้างได้ 1,459.70 ล้านบาท และลดภาระดอกเบีย้ จำ�นวน 74.42 ล้านบาท

การดำ�เนินงานตามแผนกลยุทธ์ (Strategic Plan) และกำ�หนดตัวชีว้ ดั (Key Indicators) ในการบริหารหนีแ้ ละความเสีย่ ง เพือ่ ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ดา้ นการบริหารจัดการหนีส้ าธารณะในเชิงรุก สบน. ได้พฒ ั นาแบบจำ�ลองบริหาร ความเสี่ยง (Risk Model) ระยะที่ 2 ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2551 เพื่อใช้สำ�หรับการวิเคราะห์ประเมินต้นทุน และความเสี่ยงของหนี้สาธารณะในการประเมินสถานการณ์ และนำ�ไปสู่การตัดสินใจกำ�หนดนโยบายบริหาร หนีส้ าธารณะของผูบ้ ริหาร รวมทัง้ แบบจำ�ลองฯ ยังช่วยในการติดตามและเฝ้าระวังความความเสีย่ ง (Warning Indicators) จากการเปลีย่ นแปลงของภาวะตลาดซึง่ อาจส่งผลกระทบต่อ Portfolio ของหนีส้ าธารณะอย่างใกล้ชดิ โดยแบบ จำ�ลองฯ จะสร้างตัวชี้วัดความเสี่ยงต่างๆ (Risk Indicators) ที่ครอบคลุมความเสี่ยงหลัก 3 ด้าน ได้แก่ (1) ความเสี่ยง ด้านอัตราแลกเปลีย่ น (Foreign Exchange Rate Risk) เช่น สัดส่วนหนีใ้ นประเทศต่อหนีต้ า่ งประเทศ (Domestic : External) (2) ความเสี่ยงด้านอัตราดอกเบี้ย (Interest Rate Risk) เช่น สัดส่วนหนี้ที่มีอัตราดอกเบี้ยคงที่ต่อหนี้ที่มีอัตรา ดอกเบีย้ ลอยตัว (Fixed : Floating) ระยะเวลาเฉลีย่ ทีห่ นีจ้ ะครบกำ�หนดอัตราดอกเบีย้ ใหม่ (Average Time to Refixing : ATR) และ (3) ความเสี่ยงในการกู้เงินใหม่เพื่อชำ�ระคืนหนี้ที่ครบกำ�หนด (Roll-over / Refinancing Risk) เช่น ระยะ เวลาเฉลี่ยที่หนี้จะครบกำ�หนดชำ�ระ (Average Time to Maturity : ATM) ซึ่งดัชนีชี้วัดความเสี่ยงต่างๆ ถือว่าเป็น ตัวแปรสำ�คัญต่อการกำ�หนดกรอบการบริหารหนี้สาธารณะโดยรวม ดังนั้น จึงถือได้ว่า แบบจำ�ลองฯ เป็นเครื่องมือ ที่มีประโยชน์อย่างยิ่งต่อ สบน. ในการวิเคราะห์ความเสี่ยงและช่วยสนับสนุนการชี้แนะแนวโน้มในอนาคตเพื่อให้ เกิดการเฝ้าระวังและการเตรียมการอย่างทันท่วงที ซึ่งจะช่วยส่งเสริมความสามารถและประสิทธิภาพในการดูแล ความเสี่ยงของ Portfolio หนี้สาธารณะ และสอดคล้องกับกลยุทธ์ในการบริหารหนี้สาธารณะในเชิงรุกของ สบน.

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ยุทธศาสตร์ท่ี 2 การพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ในประเทศให้เป็นศูนย์กลางการระดมทุนในระดับ ภูมิภาค

กระทรวงการคลังมีเป้าหมายที่จะพัฒนาตลาดตราสารหนี้ให้เป็นหนึ่งในสามเสาหลักทางการเงินนอกเหนือ จากตลาดตราสารทุนและตลาดสินเชื่อจากสถาบันการเงิน โดยได้มีการจัดตั้งคณะอนุกรรมการกำ�กับการพัฒนา ตลาดตราสารหนี้ ในประเทศ ภายใต้คณะกรรมการพัฒนาตลาดทุนไทย ทำ�หน้าที่พิจารณากำ�หนดเป้าหมาย กลยุทธ์ และมาตรการในการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ไทย ซึง่ ทีผ่ า่ นมาตลาดตราสารหนี้ไทยมีการเติบโตเป็นอย่างมาก ในปัจจุบันมูลค่าของตลาดตราสารหนี้เพิ่มสูงขึ้นเป็นร้อยละ 69 ของ GDP ในปี 2552 จากเดิมที่มีสัดส่วนเพียง ร้อยละ 11 ของ GDP ในปี 2539 โดยมูลค่าตลาดตราสารหนี้ในปี 2552 มีการขยายตัวคิดเป็นประมาณร้อยละ 20 จากปีกอ่ นหน้า อย่ า งไรก็ ต าม ตลาดตราสารหนี้ ใ นประเทศยั ง ต้ อ งมี ก ารพั ฒ นาอย่ า งต่ อ เนื่ อ งทั้ ง ในด้ า นขนาดและ สภาพคล่อง รวมทัง้ โครงสร้างพืน้ ฐานต่างๆ สำ�นักงานบริหารหนีส้ าธารณะ (สบน.) ซึง่ เป็นหน่วยงานหลักหน่วยงานหนึง่ ในการดำ � เนิ น การพั ฒ นาตลาดตราสารหนี้ ใ นประเทศได้ ดำ � เนิ น การโดยมี แ นวทางหลั ก 3 ประการ คื อ 1) ปรับปรุงการออกพันธบัตรในตลาดแรกเพื่อให้เกิดสภาพคล่องในตลาดรอง เพื่อการสร้างเป็นอัตราดอกเบี้ย อ้างอิง (Benchmark) ให้เป็นไปอย่างต่อเนื่องทั้งระยะสั้นและระยะยาว 2) พัฒนาผลิตภัณฑ์ตราสารหนี้ให้มี ความหลากหลายมากขึ้น เพื่อเป็นการขยายฐานนักลงทุนทั้งในและต่างประเทศโดยใช้โครงการต่างๆ ของภาครัฐ เป็นโครงการนำ�ร่อง และ 3) แก้ไขข้อจำ�กัดของพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 เพื่อให้ กระทรวงการคลังสามารถบริหารจัดการหนี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ พร้อมทั้งส่งเสริมการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ในประเทศ

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

จากความสำ�เร็จในการออกพันธบัตรภายใต้แนวทางใหม่ของปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 สบน. จึงดำ�รง แนวทางเดิมในการออกพันธบัตรปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ซึ่งแนวทางดังกล่าวประกอบไปด้วย 1) ออกพันธบัตร ในแต่ละรุ่นให้มีวงเงินมากเพียงพอที่ทำ�ให้เกิดสภาพคล่องในตลาดรอง 2) กำ�หนดรุ่นอายุของพันธบัตร Benchmark ทีค่ �ำ นึงถึงความต้องการของนักลงทุน ประกอบด้วย รุน่ อายุ 5 10 15 20 และ 30 ปี 3) ลดความถี่ในการประมูล พันธบัตร แต่เนื่องจากเกิดวิกฤติทางการเงินโลก ส่งผลให้อัตราผลตอบแทนของพันธบัตรรัฐบาลปรับตัวลดลง กว่า 200 basis points (กันยายน - ธันวาคม 2551) ทำ�ให้นักลงทุนหันมาลงทุนระยะสั้นมากขึ้น สบน. จึงได้เพิ่ม กลยุทธ์รองรับภาวะดังกล่าวซึ่งประกอบไปด้วย 1) การออกตัว๋ เงินคลังและพันธบัตรระยะสัน้ อายุ 2 และ 3 ปีเพิม่ เติม เพือ่ ให้สอดคล้องกับความต้องการของตลาด 2) การออกพันธบัตรรัฐบาลประเภทอัตราดอกเบี้ยลอยตัวเพื่อเป็นการเพิ่มทางเลือกให้กับนักลงทุน 3) การปรับเพิม่ การออกพันธบัตรออมทรัพย์เพือ่ เป็นทางเลือกให้กบั ผูอ้ อม และขยายฐานนักลงทุนสูป่ ระชาชน และผูอ้ อมรายย่อย จากแนวทางและกลยุทธ์ดังกล่าวข้างต้นส่งผลให้ สบน. ดำ�เนินการกู้เงินในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ดังนี้ 1. การออกพันธบัตรรัฐบาล (Benchmark Bond) สบน. ออกพันธบัตรรัฐบาล (Benchmark Bond) รุน่ อายุ 5 10 15 20 และ 30 ปี โดยทำ�การเพิม่ วงเงิน จากพันธบัตรเดิมที่มีในตลาด (Re-open) ในรุ่นอายุ 5 10 15 และ 20 ปี ส่วนรุ่น 30 ปี เป็นการออกใหม่ และเพื่อ ให้สอดรับกับภาวะอัตราดอกเบี้ยต่ำ� สบน. จึงดำ�เนินการออกพันธบัตรระยะสั้น อายุ 2 และ 3 ปี (Re-open ในรุ่น อายุ 3 ปี ส่วนรุน่ 2 ปี เป็นการออกใหม่) เป็นสัดส่วนทีเ่ พิม่ ขึน้ โดยมีรายละเอียดปริมาณการกูเ้ งินด้วยพันธบัตรรัฐบาล ดังตารางที่ 3

ตารางที่ 3 : ปริมาณการกู้เงินด้วยพันธบัตรรัฐบาลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 เครื่องมือ Benchmark Bond

Non-Benchmark Bond

รุ่นอายุ

5 ปี 10 ปี 15 ปี พันธบัตรรัฐบาล 20 ปี 30 ปี 2 ปี พันธบัตรรัฐบาลระยะสั้น 3 ปี พันธบัตรรัฐบาลรุ่นอื่นๆ 12 ปี รวมพันธบัตรรัฐบาลที่ออกใหม่ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552

วงเงินออกใหม่ (ล้านบาท) 74,380 62,740 26,650 38,000 5,500 88,000 49,999 16,000

ยอดคงค้าง (ล้านบาท) 121,035 86,642 50,700 61,950 5,500 88,000 89,099 85,000

361,269

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ผลการออกพันธบัตรรัฐบาล - ตลาดแรก พันธบัตรรุ่นอายุ 5 และ 10 ปี มี Bid Coverage Ratio (BCR) ที่ 2.0 และ 1.6 ซึ่งเป็นระดับที่ ใกล้เคียงกับปีก่อนหน้า แสดงให้เห็นถึงการประมูลที่หนาแน่นแม้ว่าวงเงินรวมจะเพิ่มสูงขึ้นก็ตาม - ตลาดรอง พันธบัตรรุ่นอายุ 5 และ 10 ปี มีมูลค่าการซื้อขายสูงที่สุดเป็นอันดับ 1 และ 2 อีกทั้งยังมีสภาพคล่อง อยู่ในระดับที่ดี สังเกตได้จาก Turnover Ratio อยู่ที่ 2.4 และ 2.2 เท่า ตามลำาดับ และมีสัดส่วนซื้อขายอยู่ที่ ร้อยละ 20.3 และ 16.1 ของยอดซื้อขายพันธบัตรรัฐบาลในตลาดรอง (ตารางที่ 4)

ต�ร�งที่ 4 : เปรียบเทียบดัชนีชี้วัดคว�มสำ�เร็จของก�รออกพันธบัตร Benchmark ของรัฐบ�ลในตล�ดแรกและตล�ดรอง ปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 LB145B LB175A (อายุ 7 ปี) (อายุ 10 ปี)

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 LB133A LB183B (อายุ 5 ปี) (อายุ 10 ปี)

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 LB145B LB183B (อายุ 5 ปี) (อายุ 10 ปี)

ดัชนีชี้วัดในตลาดแรก

BCR

1.6

2.2

1.7

วงเงินประมูลในแต่ละครั้ง 5,000-6,000 5,000-6,000 10,000-15,000 5,000-10,000 (ล้านบาท) วงเงินรวม (ล้านบาท) 43,830 43,830 99,000 52,632 ดัชนีชี้วัดสภาพคล่องในตลาดรอง ลำาดับความนิยมในตลาดรอง 5 7 1 2 Turnover Ratio (เท่า) 1.7 1.5 3.1 2.5 สัดส่วนการซื้อขายพันธบัตร 6.9% 5.7% 27.3% 11.8% ในตลาดรอง ปริมาณซื้อขายในตลาดรอง 81,190 66,173 305,194 131,790 (ล้านบาท) วงเงินเฉลี่ยต่อรุ่น (ล้านบาท) 42,308 50,256

2.0 10,00015,000 121,035

1.6 10,00012,000 86,632

1 2.4

2 2.2

20.3%*

16.1%

288,897

188,634

56,848

*สัดส่วนการซือ้ ขายพันธบัตรในตลาดรองของพันธบัตร Benchmark รุน่ อายุ 5 ปีลดลงจากปีกอ่ นหน้า เนือ่ งจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 มีการออกพันธบัตรรัฐบาลรุน่ อายุ 2 ปี และ 3 ปี วงเงินรวม 154,099 ล้านบาท ซึง่ มีสดั ส่วนการซือ้ ขายในตลาดรอง คิดเป็นร้อยละ 3.1 และ 13.0 ตามลำาดับ

2. การออกพันธบัตรรัฐบาลประเภทอัตราดอกเบี้ยลอยตัว (Floating Rate Bond : FRB) สบน. ได้ดำาเนินการออกพันธบัตรรัฐบาลประเภทอัตราดอกเบี้ยลอยตัว (Floating Rate Bond : FRB) ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 เป็นครั้งแรก จำานวน 3 รุ่น วงเงินรวม 22,000 ล้านบาท กำาหนดอายุ 4 ปี ซึ่ง สอดคล้องกับวงจรดอกเบี้ยของประเทศไทยซึ่งอยู่ที่ประมาณ 4-5 ปี (ที่มา:ธปท.) ใช้อัตราดอกเบี้ยอ้างอิง ระยะสั้นการกู้ยืมระหว่างธนาคารของตลาดกรุงเทพ รุ่นอายุ 6 เดือน (6month BIBOR) เป็นอัตราดอกเบี้ยอ้างอิง ซึ่งการออก FRB ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ได้รับการตอบรับเป็นอย่างดีจากนักลงทุน สังเกตได้จาก BCR ที่มากกว่า 2.50 เท่าทุกครั้งในการประมูล โดยผลการออก FRB ได้ผลดังตารางที่ 5

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ต�ร�งที่ 5 : ผลก�รออกพันธบัตรรัฐบ�ลประเภทอัตร�ดอกเบี้ยลอยตัวประจำ�ปี งบประม�ณ พ.ศ. 2552 ชื่อรุ่น

วงเงิน (ล้านบาท)

อัตราผลตอบแทนเฉลี่ย (ร้อยละต่อปี)

Bid Coverage Ratio (เท่า)

LB135A

6,000

1.45

3.40

LB137B

8,000

1.45

2.74

LB139A

8,000

1.46

2.69

รวม

22,000

1.45

2.90

3. การออกพันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็ง ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 เนือ่ งจากพันธบัตรออมทรัพย์รุน่ อายุ 3 ปีรายเดือนๆละ 500 ล้านบาททีอ่ อกในปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 ไม่เป็นที่นิยมมากนักและทำาให้ต้องมีการปรับโครงสร้างหนี้ถี่เกินไป สบน. จึงได้ยกเลิกการออกพันธบัตร ออมทรั พ ย์ ดั ง กล่ า วในปี ง บประมาณ พ.ศ. 2552 แต่ ไ ด้ ทำ า การออกพั น ธบั ต รออมทรั พ ย์ ไ ทยเข้ ม แข็ ง ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ทดแทน โดยมีวงเงิน 80,000 ล้านบาท อายุ 5 ปี ซึ่งเป็นครั้งแรกที่กระทรวงการคลัง ทำาการออกพันธบัตรออมทรัพย์ที่มีอัตราดอกเบี้ยแบบขั้นบันได โดยปีที่ 1-2 มีอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 3 ปีที่ 3 มีอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 4 และปีที่ 4-5 มีอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 5 ให้สิทธิผู้ที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไปซื้อก่อน และจำากัด วงเงินขั้นสูงที่ 1 ล้านบาท จำาหน่ายผ่านธนาคารพาณิชย์ที่มีสาขาตั้งแต่ 400 แห่งขึ้นไปจำานวน 7 ธนาคาร เพื่อให้ เกิดการกระจายตัวสู่ประชาชนอย่างทั่วถึง โดยผลการออกพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็งได้ผลการตอบรับ เป็นอย่างดีจากนักลงทุนรายย่อย ซึ่งรายละเอียดผลการออกพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็งสามารถดูได้จาก บทความวิชาการ "พันธบัตรออมทรัพย์ในอุดมคติ : สภาพคล่องสูง จูงใจ ปลอดภัย ไม่สูญต้น"

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

4. การอนุญาตให้นิติบุคคลต่างประเทศออกตราสารหนี้สกุลเงินบาทในประเทศไทย เพือ่ เป็นการสนับสนุนการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ไทยให้มปี ระเภทของผลิตภัณฑ์ตราสารหนีท้ ห่ี ลากหลาย ยิ่งขึ้น และสามารถตอบสนองความต้องการของนักลงทุนที่ต้องการลงทุนในตราสารหนี้ที่มีคุณภาพและได้ รับผลตอบแทนที่เหมาะสม อันเป็นการดึงดูดนักลงทุนทั้งในประเทศและต่างประเทศ ซึ่งมีส่วนช่วยสนับสนุน การพัฒนาตลาดตราสารหนี้ไทยให้เป็นแหล่งระดมเงินทุนในระดับภูมิภาค กระทรวงการคลังจึงได้ออกประกาศ กระทรวงการคลัง เรื่อง การอนุญาตให้ออกพันธบัตร หรือหุ้นกู้สกุลเงินบาทในประเทศไทยเมื่อวันที่ 11 เมษายน 2549 โดยผู้ที่อยู่ ในข่ายที่จะได้รับอนุญาตให้ออกพันธบัตรหรือหุ้นกู้สกุลเงินบาทภายใต้ประกาศฉบับนี้ คือ สถาบันการเงินระหว่างประเทศ รัฐบาลต่างประเทศ สถาบันการเงินของรัฐบาลต่างประเทศ และนิติบุคคลที่ จัดตัง้ ขึน้ ภายใต้กฎหมายของประเทศในกลุม่ ASEAN+3 หรือประเทศอืน่ ทีร่ ฐั มนตรีวา่ การกระทรวงการคลังเห็นสมควร ในปีงบประมาณ 2552 กระทรวงการคลังได้มีการปรับกำ�หนดการยื่นคำ�ขออนุญาตและแนวทางใน การพิจารณาจัดลำ�ดับความสำ�คัญของคำ�ขออนุญาตออกพันธบัตรหรือหุ้นกู้สกุลเงินบาทในประเทศตามที่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้ให้ความเห็นชอบ รายละเอียดปรากฏตามแถลงข่าวกระทรวงการคลัง เรื่อง การปรับกำ�หนดการยื่นคำ�ขออนุญาตและแนวทางการพิจารณาจัดลำ�ดับความสำ�คัญของคำ�ขออนุญาต ให้ อ อกพั น ธบั ต รหรื อ หุ้ น กู้ ส กุ ล เงิ น บาทในประเทศไทย ฉบั บ ที่ 84/2551 ลงวั น ที่ 13 พฤศจิ กายน 2551 ซึ่งการปรับกำ�หนดการยื่นคำ�ขออนุญาตและแนวทางในการพิจารณาฯ ดังกล่าว ก็เพื่อให้การพิจารณาอนุญาต ให้ออกพันธบัตรหรือหุ้นกู้สกุลเงินบาทเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น และมีความยืดหยุ่นสามารถปรับให้ สอดคล้องกับสถานการณ์ในแต่ละช่วงเวลา โดยผู้สนใจสามารถยื่นคำ�ขออนุญาตได้ ปีละ 4 ครั้ง คือ ภายในเดือน กุมภาพันธ์ พฤษภาคม สิงหาคม และพฤศจิกายนของทุกปี ซึ่งจากเดิมสามารถยื่นคำ�ขออนุญาตได้ปีละ 2 ครั้ง และจะต้องออกพันธบัตรหรือหุ้นกู้สกุลเงินบาท ภายใน 6 เดือน นับตั้งแต่วันที่ได้รับอนุญาต และจากการพิจารณาตามหลักเกณฑ์ใหม่ในปีงบประมาณ 2552 กระทรวงการคลังได้มีการพิจารณา อนุญาตให้นิติบุคคลต่างประเทศออกพันธบัตรหรือหุ้นกู้สกุลเงินบาท รวมทั้งสิ้นเป็นวงเงิน 32,000 ล้านบาท รายละเอียดปรากฏดังตารางที่ 6

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ตารางที่ 6 : การอนุญาตให้นิติบุคคลต่างประเทศออกพันธบัตรหรือหุ้นกู้สกุลเงินบาทใน ประเทศไทย นิติบุคคลต่างประเทศ ที่ได้รับอนุญาต

วงเงินที่ได้รับ อนุมัติ (ล้านบาท)

Agence Francaise de Development – สถาบันการเงินของรัฐบาลสาธารณรัฐฝรั่งเศส ธนาคารโลก หรือ IBRD บรรษัทการเงินระหว่างประเทศ หรือ IFC Kommunalbanken Norway – หน่วยงาน รัฐบาลของราชอาณาจักรนอร์เวย์ Nordic Investment Bank – สถาบันการเงิน ของรัฐบาลกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย Swedish Export Credit Corporation – สถาบัน การเงินรัฐบาลของราชอาณาจักรสวีเดน Australia and New Zealand Banking Corporation – ธนาคารเอกชนของประเทศออสเตรเลีย Commonwealth Bank of Australia – ธนาคาร เอกชนใหญ่อันดับหนึ่งของประเทศออสเตรเลีย

4,000

วันที่ออก พันธบัตร หรือหุ้นกู้ 29 มิ.ย. 52 29 มิ.ย. 52 -

วงเงินที่ออก (ล้านบาท)

อายุ

อัตราดอกเบีย้ (ต่อปี)

2,200 1,800 -

3 ปี 7 ปี -

3.40% 4.60% -

4,000

26 มิ.ย. 52 26 มิ.ย. 52

2,000 2,000

3 ปี 5 ปี

FDR*+120 4.25%

4,000

4 มิ.ย. 52 4 มิ.ย. 52

2,000 2,000

4 ปี 7 ปี

3.93% 4.80%

4,000 4,000 4,000

หมายเหตุ : * Fixed Deposit Rate คือ อัตราดอกเบี้ยเงินฝากประจำ� 6 เดือน ประเภทบุคคลธรรมดาของธนาคารพาณิชย์

5. การวางระบบการดำ�เนินงานและระบบการลงทุนของกองทุนบริหารเงินกูเ้ พือ่ การปรับโครงสร้างหนีส้ าธารณะ และพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2551 สบน. ได้ดำ�เนินแนวทางการออกพันธบัตรให้มีวงเงินมากพอ เพื่อสร้าง สภาพคล่องในตลาดรองและสร้างอัตราดอกเบี้ยอ้างอิงในตลาด (Benchmark) โดยมีการดำ�เนินแนวทางดังกล่าว อย่างต่อเนื่องในปีงบประมาณ 2552 โดยเฉพาะพันธบัตรรุ่นอายุ 5 ปี และ 10 ปี ที่มีวงเงินคงค้างเฉลี่ยต่อ รุ่น 80,000-120,000 ล้านบาท รวมถึงพันธบัตรที่มีอยู่เดิมบางรุ่นที่วงเงินสูง เช่น พันธบัตรออมทรัพย์ช่วยชาติ วงเงินกว่า 200,000 ล้านบาท ซึ่งจะครบกำ�หนดชำ�ระในปี 2555 เป็นต้น ทั้งนี้ การปรับโครงสร้างหนี้ของ พันธบัตรดังกล่าวเมื่อครบกำ�หนดชำ�ระคืนจึงมีความเสี่ยงในการที่จะปรับโครงสร้างหนี้ภายในวันเดียว ทำ�ให้ มีความเป็นไปได้ที่อาจจะต้องดำ�เนินการทยอยกู้เงินล่วงหน้าไว้ก่อนที่จะนำ�ไปชำ�ระคืนหนี้เมื่อครบกำ�หนดชำ�ระ ประกอบกับ สบน. ได้ให้ความสำ�คัญในการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ให้เติบโตอย่างยั่งยืน โดยการออกพันธบัตร รัฐบาลอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้มีพันธบัตรหล่อเลี้ยงตลาดอย่างเพียงพอและสม่ำ�เสมอ แม้ในช่วงที่ไม่มีการขาดดุล งบประมาณก็ตาม เพื่อใช้เป็นอัตราดอกเบี้ยอ้างอิงสำ�หรับการออกตราสารหนี้ของรัฐวิสาหกิจและภาคเอกชน ซึ่ ง เงิ น กู้ ภ ายใต้ วั ต ถุ ป ระสงค์ ทั้ ง สองข้ า งต้ น จะถู ก นำ � มาบริ ห ารให้ มี ผ ลตอบแทนเพื่ อ เป็ น การช่ ว ยลดต้ น ทุ น การกู้เงินของรัฐบาล โดย “กองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ในประเทศ” (กองทุน) ทีถ่ กู จัดตัง้ ขึน้ ตามพระราชบัญญัตกิ ารบริหารหนีส้ าธารณะ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 เมือ่ วันที่ 2 รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

มีนาคม พ.ศ. 2551 ซึง่ เป็นนิตบิ คุ คลและมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐ โดยมีวตั ถุประสงค์เพือ่ บริหารเงินที่ได้รับ จากการกู้เงินที่ดำ�เนินการโดย สบน. ภายใต้ 2 วัตถุประสงค์ คือ 1) การกู้ เ งิ น เพื่ อ ปรั บ โครงสร้ า งหนี้ ส าธารณะที่ มี ว งเงิ น สู ง มาก และกระทรวงการคลั ง เห็ น ว่ า ไม่สมควรกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ในคราวเดียว กระทรวงการคลังอาจทยอยกู้เงินเป็นการล่วงหน้าได้ไม่เกิน สิบสองเดือนก่อนวันที่หนี้ถึงกำ�หนดชำ�ระ (พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 มาตรา 24/1) 2) การกู้ เ งิ น เพื่ อ พั ฒ นาตลาดตราสารหนี้ ใ นประเทศจากการออกตราสารหนี้ ต ามความจำ � เป็ น ใน การสร้างอัตราดอกเบีย้ สำ�หรับใช้อา้ งอิงในตลาดตราสารหนีไ้ ทย (พ.ร.บ. การบริหารหนีส้ าธารณะ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 มาตรา 25/1) สำ � นั ก งานบริ ห ารหนี้ ส าธารณะได้ ดำ � เนิ น การวางระบบที่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ การดำ � เนิ น งาน และ การบริหารงานต่างๆ ของกองทุน โดยได้ดำ�เนินการจัดทำ�ระเบียบและข้อบังคับ เพื่อรองรับการบริหารงาน การดำ�เนินงาน และการทำ�ธุรกรรมต่างๆ ของกองทุนให้มปี ระสิทธิภาพ พร้อมทัง้ ช่วยสนับสนุนการดำ�เนินงาน ตามภารกิจของกองทุน ทัง้ นี้ ในส่วนของการจัดแบ่งโครงสร้างในการบริหารงานของกองทุนได้มกี ารแบ่งสายงาน ในลักษณะของ Front Office, Middle Office และ Back Office โดยสายงานจัดการลงทุน จะทำ�หน้าที่เป็น Front Office, สายงานนโยบายและแผน และสายงานกำ�กับการลงทุน ทำ�หน้าที่เป็น Middle Office และสายงาน สำ�นักงานจะเป็น Back Office ดังแสดงในภาพด้านล่าง

คณะกรรมการกองทุน

หน่วยตรวจสอบภายใน

ผู้จัดการกองทุน ผู้ช่วยผู้จัดการกองทุน สายงานจัดการลงทุน

สายงานนโยบายและแผน • ฝ่ายกลยุทธ์และวางแผน การลงทุน • ฝ่ายบริหารความเสี่ยง การลงทุน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

สายงานกำ�กับการลงทุน

สายงานสำ�นักงาน • ฝ่ายบริหารงานบุคคล และงานสารบรรณ • ฝ่ายบัญชีการเงินและ งบประมาณ • ฝ่ายพัสดุ • ฝ่ายกฎหมาย • ฝ่ายเทคโนโลยี สารสนเทศ

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

นอกจากการวางระบบการดำ�เนินงานและการบริหารงานภายในของกองทุนแล้ว สบน. ได้มีการศึกษา วิเคราะห์ และดำ�เนินการจัดทำ�ระบบการลงทุนของกองทุน เพื่อกำ�หนดหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขต่างๆ ในการลงทุน อันคำ�นึงถึงความมั่นคง ผลตอบแทนและความเสี่ยงที่เหมาะสมเป็นสำ�คัญโดยมุ่งเน้นการรักษา ความสมดุลระหว่างความปลอดภัยของเงินต้นและผลตอบแทนทีจ่ ะได้รบั จากการลงทุน โดยระบบการลงทุนดังกล่าว จะประกอบด้วยกระบวนการในการกำ�หนดแนวทางการลงทุน กรอบการลงทุน นโยบายการลงทุน ระบบกำ�กับ การลงทุน ระบบการบริหารความเสี่ยง ระบบการรายงานผลการดำ�เนินการ และระบบบัญชีและการเก็บรักษา หลักทรัพย์ เพื่อให้กองทุนสามารถดำ�เนินการลงทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และสอดคล้องกับเป้าหมาย และวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งกองทุนภายใต้กรอบการลงทุนที่กฎหมายกำ�หนด โดยสามารถสรุปภาพรวมของ ระบบการลงทุนของกองทุนได้ ดังนี้ ระบบงานการกำ�หนดนโยบาย และแผนการลงทุน • กระบวนการลงทุน • ประเภทการทำ�ธุรกรรม • การคัดเลือกตราสารหนี้ • คัดเลือกคู่ค้า • กลยุทธ์การลงทุน • ตัวชี้วัดผลการดำ�เนินการ

ระบบบริหารความเสี่ยง • การกำ�หนดหลักเกณฑ์ การวัดค่าความเสี่ยง และวิธีวัดค่าความเสี่ยงต่างๆ • ระบบธุรกรรมป้องกัน ความเสี่ยงในการลงทุน • การกำ�หนดแผนรองรับกรณี เกิดเหตุฉุกเฉิน

ระบบงานลงทุน • ลงทุนตามกลยุทธ์และแผน การลงทุนที่ได้รับอนุมัติ • การส่งคำ�สั่งซื้อขายตราสารฯ • การ Mark to Market

ระบบงานการกำ�กับการลงทุน • ดูแล และควบคุมการลงทุน ให้เป็นไปตามกฎ ระเบียบ ของกองทุน • ระบบป้องกันการขัดแย้ง ทางผลประโยชน์

ระบบการปฎิบัติการด้าน งานสนับสนุน • ระบบบัญชี • ระบบการรับ-จ่ายเงิน • การเก็บรักษาทรัพย์สิน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

6. การจัดตัง้ กลไกค้�ำ ประกันเครดิตและการลงทุน (Credit Guarantee and Investment Mechanism : CGIM) ในการประชุมรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ASEAN+3 เมื่อวันที่ 3 พฤษภาคม 2552 ณ เกาะบาหลี สาธารณรัฐอินโดนีเซีย ที่ประชุมมีมติเห็นชอบให้มีการจัดตั้งหน่วยงานที่ทำ�หน้าที่เป็นกลไกการค้ำ�ประกันและ การลงทุน (Credit Guarantee and Investment Mechanism : CGIM) ขึน้ โดยมีวตั ถุประสงค์เพือ่ สนับสนุนการออก หุน้ กูส้ กุลเงินท้องถิน่ ของภาคเอกชนในภูมภิ าค ASEAN+3 (ได้แก่ ประเทศสมาชิกอาเซียน สาธารณรัฐประชาชนจีน สาธารณรัฐเกาหลี และญีป่ นุ่ ) และให้จดั ตัง้ ในรูป Trust Fund ของธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank : ADB) โดยกำ�หนดให้มเี งินทุนจัดตัง้ เบือ้ งต้นไม่ต�่ำ กว่า 500 ล้านเหรียญสหรัฐ แต่สามารถเพิม่ ทุนดำ�เนินงานได้ในภายหลัง หากมีความต้องการจากตลาดเพิ่มขึ้น พร้อมกันนี้ ได้มอบหมายให้คณะทำ�งานย่อยภายใต้มาตรการริเริ่มตลาด พันธบัตรเอเชีย (Asian Bond Market Initiative : ABMI) ภารกิจที่ 1 (Task Force 1) ซึ่งเป็นคณะทำ�งานเพื่อ ดำ�เนินการพัฒนาและส่งเสริมการออกตราสารหนี้สกุลเงินท้องถิ่นในภูมิภาค และมีประเทศไทยและสาธารณรัฐ ประชาชนจีนเป็นประธานคณะทำ�งานร่วม ไปหารือในรายละเอียดแนวทางการจัดตั้ง CGIM ต่อไป สบน. ในฐานะทีเ่ ป็นหน่วยงานทีร่ บั ผิดชอบโดยตรงกับการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศได้ด�ำ เนินการ หารือถึงแนวทางการจัดตั้ง CGIM กับประเทศสมาชิก ASEAN+3 และ ADB โดยในเบื้องต้นได้ข้อสรุปว่า ควรกำ�หนดขอบเขตการดำ�เนินงานของ CGIM ดังนี้ (1) จะดำ�เนินการค้ำ�ประกันตราสารหนี้สกุลเงินท้องถิ่นที่ออก โดยนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นในประเทศ ASEAN+3 และมีอันดับความน่าเชื่อถือตั้งแต่ระดับ Investment Grade ขึ้นไป และจะต้องออกขายในตลาดตราสารหนีข้ องประเทศ ASEAN+3 เท่านัน้ (2) จะดำ�เนินการค้�ำ ประกันตราสารหนีส้ กุลเงินอืน่ ทีอ่ อกโดยนิตบิ คุ คลทีจ่ ดั ตัง้ ขึน้ ในประเทศ ASEAN+3 และมีอนั ดับความน่าเชือ่ ถือตัง้ แต่ระดับ Investment Grade ขึน้ ไป และจะต้องออกขายในตลาดตราสารหนีข้ องประเทศ ASEAN+3 เท่านัน้ ทัง้ นี้ ตราสารหนีด้ ังกล่าวจะต้อง มีการป้องกันความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยนด้วย (3) ลงทุนในธุรกิจที่สนับสนุนการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ในภูมิภาคตามที่ผู้ถือหุ้นพิจารณาเห็นสมควร และ (4) ดำ�เนินการใดๆ เพื่อสนับสนุนการดำ�เนินธุรกรรม ตามข้อ (1)-(3) การจัดตั้ง CGIM นับเป็นส่วนหนึ่งในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานให้แก่ตลาดตราสารหนี้ ทั้งใน ระดับประเทศและระดับภูมิภาค โดยจะช่วยสนับสนุนให้ผู้ออกตราสารหนี้ ในประเทศ ASEAN+3 ที่มีอันดับ ความน่าเชื่อถืออยู่ ในระดับ Investment Grade สามารถออกตราสารหนี้สกุลเงินท้องถิ่นได้ในต้นทุนที่ต่ำ�ลง และจะช่วยให้ผู้ออกตราสารหนี้สามารถออกตราสารหนี้ที่มีอายุยาวขึน้ ได้ดว้ ย ซึง่ จะทำ�ให้การระดมเงินทุนเป็นไป อย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับความต้องการใช้เงินของผูอ้ อกตราสารหนีอ้ กี ด้วย

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ยุทธศาสตร์ที่ 3 การจัดหาแหล่งเงินทุน ที่เหมาะสมเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและ สังคมที่ยั่งยืน

“เกณฑ์การกลัน่ กรองโครงการทีเ่ หมาะสม จะส่งผลให้ สบน. สามารถจัดทำ�แผนการระดมทุนให้สอดคล้อง กับความต้องการใช้จ่ายเงินของโครงการ ตลอดจนสามารถบริหารจัดการให้มีต้นทุนที่เหมาะสมได้” โดยที่เศรษฐกิจโลกมีแนวโน้มหดตัวอย่างรุนแรงในปี 2552 และเศรษฐกิจไทยจะได้รับผลกระทบใน ภาคการส่งออก การผลิต การบริโภค และการลงทุนของภาคเอกชน ส่งผลให้เกิดปัญหาการว่างงานเพิ่มขึ้น โดยในไตรมาสสุดท้ายของปี 2551 เศรษฐกิจไทยหดตัวร้อยละ 4.3 และอัตราการว่างงานเพิ่มขึ้นจากปีที่แล้ว ในช่วงเดียวกันถึง 1 แสนคน ในการนี้ รัฐบาลจึงได้ริเริ่มจัดทำ�แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจ ระยะที่ 2 (แผนปฏิบัติการ ไทยเข้มแข็ง 2555) เพื่อสร้างงานและสร้างรายได้ โดยการลงทุนในโครงการภาครัฐที่จะสร้างขีดความสามารถ ในการแข่งขันของประเทศในอนาคต พร้อมกับสร้างโอกาสของภาคเอกชนในการลงทุน ในการนี้ ผลทีค่ าดว่าจะได้รบั จากแผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้มแข็งมีดงั นี้ • กระตุ้นเศรษฐกิจในประเทศและเพิ่มการลงทุนของภาครัฐ โดยคาดว่าจะมีสัดส่วนการใช้สินค้าและ บริการภายในประเทศประมาณร้อยละ 76 ของวงเงินลงทุนทั้งหมด • เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ • เพิ่มการจ้างงานในทุกกลุ่มแรงงาน (1.5 ล้านคน ในระยะเวลา 3 ปี) ซึ่งจะสามารถรองรับผู้ตกงานใน ปี 2552 ได้ประมาณร้อยละ 85 • กระจายการลงทุนครอบคลุมทั่วประเทศ • สร้างฐานรายได้ใหม่ให้กับประเทศในอนาคต (Creative Economy) • ลดและแก้ไขปัญหาด้านสิ่งแวดล้อม (Green Economy)

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ภาพรวมโครงการลงทุนภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 สบน. ในฐานะฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการกลั่นกรองโครงการภายใต้แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจ ระยะที่ 2 (คณะกรรมการฯ) โดยมีปลัดกระทรวงการคลัง เป็นประธานกรรมการ ผู้อำานวยการสำานักงบประมาณ เลขาธิการ คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นกรรมการ และผู้แทนกระทรวงการคลังและผู้แทนสำานักงบประมาณ เป็นเลขานุการคณะกรรมการฯ ได้เสนอหลักเกณฑ์ การพิจารณาความเหมาะสมและจัดลำาดับความสำาคัญโครงการภายใต้แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจ ระยะที่ 2 ดังนี้ 1) โครงการ / แผนงานที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์โครงการแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจ ระยะที่ 2 2) โครงการมีความพร้อมทีจ่ ะดำาเนินการได้ทนั ที : สามารถเริม่ การจัดซือ้ จัดจ้าง/เริม่ งานก่อสร้างได้ตง้ั แต่ เดือนกันยายน 2552 หรือมีแผนการดำาเนินงานในปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 3) โครงการมีส่วนกระตุ้นการลงทุนในประเทศ/ การเพิ่มการจ้างงานในประเทศ ทั้งนี้ โครงการที่มีความสอดคล้องกับหลักเกณฑ์ดังกล่าวข้างต้น สบน. จะกำาหนดให้เป็น Priority sector ที่จะ ต้องดำาเนินการรวบรวมความต้องการใช้เงิน ตลอดจนการวิเคราะห์รายการค่าใช้จ่าย เพื่อจัดหาแหล่งเงินทุนและ รูปแบบการระดมทุนที่เหมาะสมต่อไป โดยมีผลการดำาเนินงานในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 สรุปได้ดังนี้ 1) การกำาหนดกรอบวงเงิน “โครงการไทยเข้มแข็ง” 1,566,867 ล้านบาท มติคณะรัฐมนตรี เมือ่ วันที่ 7 เมษายน 2552 กำาหนดกรอบวงเงินไทยเข้มแข็ง จำานวน 1.56 ล้านล้านบาท โดยให้ ค วามสำ า คั ญ กั บ แผนการปรั บ ปรุ ง และพั ฒ นาระบบสาธารณะขั้ น พื้ น ฐานเพื่ อ เพิ่ ม ความสามารถใน การแข่งขันและยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนถึงร้อยละ 72.8 ซึ่งแผนงานส่วนใหญ่เป็นงานพัฒนาระบบ คมนาคมขนส่ง สร้างความมัน่ คงด้านพลังงาน พัฒนาโครงสร้างพืน้ ฐานสาธารณสุข การศึกษา สิง่ แวดล้อม และ การท่องเที่ยว ตามลำาดับ รายละเอียดปรากฏตามแผนภาพที่ 1

แผนภ�พที่ 1 : กรอบวงเงินไทยเข้มแข็ง 1.56 ล้�นล้�นบ�ท ต�มมติคณะรัฐมนตรี 7 เมษ�ยน 2552 การศึกษา 3.8%

สาธารณสุข 0.6%

ชายแดนภาคใต 6.4%

เศรษฐกิจสรางสรรค 1.3%

น้ำ 14.7%

ทองเที่ยว 0.4%

สาธารณะขั้นพื้นฐาน 72.8%

ที่มา : สำานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

พัฒนาระบบสาธารณะ ขั้นพื้นฐานและคุณภาพชีวิต เพิ่มรายไดจากการทองเที่ยว เศรษฐกิจเชิงสรางสรรค ยกระดับการศึกษา ปฏิรูประบบสาธารณสุข พัฒนาจังหวัดชายแดนใต ปรับปรุงน้ำ

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

2) การกลัน่ กรองโครงการให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์และความพร้อมของโครงการ วงเงิน 1,435,739 ล้านบาท และแผนการลงทุนแยกตามประเภทการรับภาระ จากมติคณะรัฐมนตรี เมือ่ วันที่ 6 พฤษภาคม 2552 และ 15 มิถนุ ายน 2552 คณะกรรมการฯ ได้กลัน่ กรอง โครงการให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ดังกล่าว โดยมีวงเงินรวม 1.43 ล้านล้านบาท และได้แบ่งประเภทของ โครงการตามความพร้อมเป็น 3 กลุ่ม และจะจัดสรรเงินตามความพร้อมของโครงการ เพื่อกระตุ้นการลงทุนตั้งแต่ ปี 2552-2555 ดังนี้ • กลุ่มโครงการประเภทที่ 1 (สีน้ำ�เงิน): กลุ่มโครงการที่มีความพร้อมในการดำ�เนินงานสูงที่สามารถ เริ่มดำ�เนินการจัดซือ้ จัดจ้างและเบิกจ่ายเงินลงทุนได้ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 รวมทัง้ โครงการทีส่ ามารถเริม่ ดำ�เนิน งานได้ตง้ั แต่ปงี บประมาณ พ.ศ. 2552 • กลุ่มโครงการประเภทที่ 2 (สีแดง): กลุ่มโครงการที่มีความพร้อมในการดำ�เนินงานระดับรองที่ คณะกรรมการฯ เห็นว่ายังมีปัญหาเรื่องความพร้อม และสถานะโครงการที่ไม่สามารถเริ่มดำ�เนินงานได้ภายใน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 • กลุ่มโครงการประเภทที่ 3 (สีเขียว): กลุ่มโครงการที่หน่วยงานเจ้าของโครงการได้นำ�เสนอแผนการ ดำ�เนินงาน โดยจะเริ่มดำ�เนินงานได้ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2554 เป็นต้นไป

แผนภาพที่ 2 : โครงการทีจ่ ดั ลำ�ดับความสำ�คัญและมีความพร้อมตามโครงการไทยเข้มแข็ง (รายสาขา) 700,000 600,000

600,000

500,000

400,000

300,000

200,000

100,000

100,000 0 Series3

49,184

4,393

616

3,947

348 31,600

8,814

71,344

Series2

7,224

164,285

9,346

549

928

691

620

13,768

Series1

222,477

335,893

156,621

24,811

5,638

128,628

98,234

8,482

11,202

4,169

3,939

3,818

59,761

Series4

230,645

676,251

212,893

28,254

10,237

143,414

98,904

15,154

11,900

12,445

6,637

20,134

100,000

หมายเหตุ: สาขาที่ 1-13 เรียงลำ�ดับดังนี้ สาขาน้ำ� ขนส่ง พลังงาน สื่อสาร โครงสร้างพื้นฐานด้านการท่องเที่ยว การศึ ก ษาสาธารณสุ ข โครงสร้ า งพื้ น ฐานเพื่ อ สวั ส ดิ ภ าพของประชาชน วิ ท ยาศาสตร์ แ ละเทคโนโลยี ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม พัฒนาการท่องเที่ยว เศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์ และการลงทุนในระดับชุมชน แกนซ้ายคือวงเงิน 1.43 ล้านล้านบาท (กราฟแท่ง) เปรียบเทียบกับแกนขวาคือกรอบเงินที่ ครม. อนุมัติ 1.56 ล้านล้านบาท (กราฟเส้น) ทีม่ า : สำ�นักงานบริหารหนีส้ าธารณะ รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ทั้งนี้ จากมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2552 ในระบบ e-budgeting SP มีวงเงินของโครงการ ประเภทที่ 1 จำ�นวน 1,063,659 ล้านบาท แบ่งเป็นโครงการที่รัฐบาลรับภาระ จำ�นวน 824,162 ล้านบาท ซึ่งส่วนใหญ่เป็นโครงการในสาขาสังคมและอื่น ๆ และโครงการที่รัฐวิสาหกิจรับภาระ จำ�นวน 239,497 ล้านบาท ซึ่งส่วนใหญ่เป็นโครงการในสาขาที่มีความคุ้มค่าในเชิงเศรษฐกิจที่รัฐวิสาหกิจสามารถลงทุนเองได้

แผนภาพที่ 3 : แผนการลงทุนรายสาขาทีร่ ฐั บาลรับภาระ 1.2%

0.6% 0.5% 1.4%

0.4%

24.4%

6.2%

11.9%

15.6% 0.5% การบริหารจัดการน้ำ พัฒนาบุคลากรการศึกษา วิทยาศาสตรและเทคโนโลยี เศรษฐกิจเชิงสรางสรรค

37.3% การขนสง / Logistic พัฒนาบุคลากรสาธารณสุข ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม การลงทุนในระดับชุมชน

การทองเที่ยว สวัสดิภาพของประชาชน พัฒนาการทองเที่ยว

แผนภาพที่ 4 : แผนการลงทุนรายสาขาทีร่ ฐั วิสาหกิจรับภาระ 16.8%

0.7%

82.5% พลังงาน / พลังงานทดแทน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

การสื่อสาร

โครงสรางพื้นฐานดานทองเที่ยว

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

3) การกำ�หนดกรอบโครงการลงทุนไทยเข้มแข็ง วงเงิน 1,296,021 ล้านบาท และเครือ่ งมือในการระดมทุน เมื่อรวมวงเงินของโครงการประเภทที่ 1 เข้ากับวงเงินที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติให้ดำ�เนินโครงการลงทุน ภายใต้แผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้มแข็งเพิม่ เติม วงเงิน 227,939.0193 ล้านบาท (ตามมติคณะรัฐมนตรี เมือ่ วันที่ 13 ตุลาคม 2552) จะมีวงเงินโครงสร้างพื้นฐานที่สำ�คัญและจำ�เป็นต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในสาขาต่าง ๆ รวม 15 สาขาหลัก รวม 1,296,021 ล้านบาท ซึ่งวงเงินนี้สามารถจำ�แนกแผนการลงทุนตามที่รัฐบาลรับภาระได้ จำ�นวน 1,112,968 ล้านบาท ซึง่ ส่วนใหญ่เป็นโครงการในสาขาสังคมและอืน่ ๆ และโครงการทีร่ ฐั วิสาหกิจรับภาระ จำ�นวน 183,053 ล้านบาท ซึ่งส่วนใหญ่เป็นโครงการในสาขาที่มีความคุ้มค่าในเชิงเศรษฐกิจที่รัฐวิสาหกิจสามารถ ลงทุนเองได้

แผนภาพที่ 5 : แผนการระดมทุนตามแหล่งเงินทีร่ ฐั บาลรับภาระ งบประมาณ 2.1%

อื่นๆ (วงเงินที่ตอง จัดหาเพิ่มเติม ) 28.5%

เงินกูตาม พ.ร.บ. หนี้ 35.9%

PPPs 2.0% เงินกูในประเทศ ภายใต พ.ร.ก. 31.4% อื่นๆ (วงเงินที่ตองจัดหาเพิ่มเติม ) งบประมาณ PPPs เงินกูในประเทศภายใต พ.ร.ก.

เงินกูตาม พ.ร.บ. หนี้

ทีม่ า : สำ�นักงานบริหารหนีส้ าธารณะ

แผนภาพที่ 6 : แผนการระดมทุนตามแหล่งเงินทีร่ ฐั วิสาหกิจรับภาระ เงินกูในประเทศ 26%

เงินกูในประเทศ

รายไดรัฐวิสาหกิจ 74% รายไดรัฐวิสาหกิจ

ทีม่ า : สำ�นักงานบริหารหนีส้ าธารณะ รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

จะเห็นว่าในช่วงการจัดทำ�แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งเป็นช่วงเวลาที่ประเทศไทยได้รับผลกระทบจากเศรษฐกิจ โลกในปี 2552 ที่มีแนวโน้มหดตัวอย่างรุนแรง ดังนั้น แผนงานภายใต้โครงการไทยเข้มแข็งจึงได้รับจัดสรร งบประมาณน้อยมากโดยคิดเป็นร้อยละ 2 เท่านั้น ทำ�ให้รัฐบาลต้องหาทางออกด้วยการระดมทุนประเภทอื่น เช่น การกู้เงิน หรือใช้นวัตกรรมทางการเงินใหม่ๆ สำ � หรั บ แหล่ง เงิน ที่สำ � คัญ ของโครงการมาจากการกู้ เ งิ น ตามแผนการบริ ห ารหนี้ ส าธารณะประจำ � ปี งบประมาณ พ.ศ. 2552 คิดเป็นร้อยละ 36 และการกู้เงินภายใต้พระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลัง กู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 ร้อยละ 31 โดยการกู้เงินจากต่างประเทศ ส่วนใหญ่เป็นโครงการที่มีสัดส่วนของการนำ�เข้าสินค้าและบริการจากต่างประเทศ (Import Content) ที่สูง เพื่อลดผลกระทบต่อดุลชำ�ระเงินของประเทศ แต่หากตลาดการเงินในประเทศเอื้ออำ�นวยและเป็นประโยชน์ต่อ การพัฒนาระบบการเงิน การคลัง และตลาดทุน อาจกู้เป็นเงินบาททดแทนเงินกู้ต่างประเทศได้โดยอาจกู้ยืม จากสถาบันการเงิน หรือระดมทุนผ่านตลาดตราสารหนี้ในประเทศ อย่างไรก็ดี การใช้แหล่งรายได้จากนวัตกรรมอื่นๆ นั้น ถือว่าเป็นความเสี่ยงของรัฐบาลเพิ่มขึ้นในกรณี ทีร่ ฐั บาลไม่สามารถกำ�หนดหลักเกณฑ์/แนวทางในการกำ�กับดูแลข้อจำ�กัดทางกฎหมายได้ทนั กับการเกิดขึน้ ของธุรกรรม ในช่องทางใหม่ ๆ เช่น การดำ�เนินโครงการลงทุนภาครัฐในรูปแบบ Public Private Partnerships (PPPs) หรือ การจดทะเบียนกองทุนที่ไม่นับเป็นหนี้สาธารณะตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และ ทีแ่ ก้ไขเพิม่ เติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 นอกจากนี้ ยังมีขอ้ พึงระวังว่ารัฐบาลยังคงต้องรับความเสีย่ ง (Risk sharing) ในด้านต่างๆ และ/หรือ ต้องเข้าไปให้การสนับสนุนหากมีการผิดนัดชำ�ระหนี้ ซึ่งจะเกิดเป็นภาระผูกพันในอนาคต (Contingent Liability) ของรัฐบาลในอนาคตด้วย ส่วนการก่อหนี้โดยการกู้เงินในประเทศและต่างประเทศโดย รัฐบาลนั้น แม้จะมีต้นทุนทางการเงินที่ต่ำ�กว่าการกู้เงินโดยหน่วยงานอื่น (เนื่องจากรัฐบาลมีระดับเครดิตที่ดีและ ได้รับเงินกู้เงื่อนไขผ่อนปรนต่างๆ) และมีความเสี่ยงจากการไม่ได้รับจัดสรรงบประมาณชำ�ระหนี้ที่เพียงพอ แต่ก็ ถือเป็นภาระทางการคลังที่โปร่งใสในระบบงบประมาณมากกว่า 4) กรอบการระดมทุนตามพระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้าง ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 (วงเงิน 350,000 ล้านบาท) มติคณะรัฐมนตรีเมือ่ วันที่ 18 สิงหาคม 2552 และ 13 ตุลาคม 2552 ได้อนุมตั กิ รอบการจัดสรรวงเงินกู้ ภายใต้พระราชกำ�หนดให้อ�ำ นาจกระทรวงการคลังกูเ้ งินเพือ่ ฟืน้ ฟูและเสริมสร้างความมัน่ คงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 วงเงินรวม 350,000 ล้านบาท เพือ่ ใช้ระดมทุนสำ�หรับโครงการที่ไม่ได้รบั จัดสรรงบประมาณ โดยโครงการภายใต้ วงเงินดังกล่าวจะต้องมีความพร้อมในการดำ�เนินงานและใช้จา่ ยเงินลงทุนได้ภายในปีงบประมาณ 2553 สนับสนุน นโยบายรัฐบาลหรือการแก้ไขปัญหาสำ�คัญเร่งด่วน มีกิจกรรมการลงทุนที่กระตุ้นให้เกิดผลผลิตและการจ้างงาน ในประเทศ และไม่เน้นการใช้เงินตราต่างประเทศ และไม่ก่อภาระผูกพันด้านงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาล ในอนาคต ในลักษณะรายจ่ายประจำ�

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

แผนภาพที่ 7 : แผนการลงทุนตามพระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟู และเสริมสร้างความมัน่ คงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 วงเงนิ 350,000 ล้านบาท 3.4%

2.6%

0.4% 2.4% 0.9% 0.1% 1.5% 30.4%

11.4%

13.3% 17.0%

14.9% การลงทุนชุมชน ขนสง สวัสดิภาพประชาชน พัฒนาดานสาธารณสุข พัฒนาบุคลากรสาธารณสุข พลังงาน

ทรัพยากรน้ำและเกษตร การประกันรายได เงินสำรองจาย โครงสรางพื้นฐานการทองเที่ยว สิ่งแวดลอม

การศึกษา โครงสรางพื้นฐานสาธารณสุข พัฒนาการทองเที่ยว เศรษฐกิจเชิงสรางสรรค วิทยาศาสตรและเทคโนโลยี

ที่มา: มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 18 สิงหาคม 2552 และ 13 ตุลาคม 2552

5) การระดมทุนโดยใช้นวัตกรรมทางการเงินในลักษณะของ PPPs เป็นรูปแบบการลงทุนทีร่ ฐั เปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามามีบทบาทร่วมกับภาครัฐ ในการพัฒนาโครงการพืน้ ฐาน ในสาขาต่างๆ ตัง้ แต่การออกแบบและเสนอโครงการ การพัฒนาและก่อสร้างโครงการ รวมถึงการให้บริการโดยภาครัฐ จะเป็นผูก้ �ำ หนดผลผลิตหลักหรือ Output ทีต่ อ้ งการ รวมทัง้ ให้การสนับสนุนและอำ�นวยความสะดวกให้แก่ภาคเอกชน โดยมีลักษณะที่สำ�คัญดังนี้ (1) ภาครัฐและภาคเอกชนทำ�สัญญาร่วมลงทุนในโครงการลงทุนในระยะยาวโดยมีรปู แบบสัญญาทีเ่ น้น ผลผลิตเป็นหลัก (Output-Based Contracts) (2) เป็นการโอนความเสีย่ งทีเ่ กิดขึน้ ในแต่ละขัน้ ตอนการพัฒนาโครงการลงทุน (Project Development) ให้กับเอกชนอย่างเหมาะสม โดยเอกชนสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงนั้นได้ (3) แบ่งเบาภาระหน้าที่กันระหว่างภาครัฐและเอกชนในการให้บริการสาธารณะ (4) รัฐไม่ต้องจัดหาเงินลงทุนเอง ทำ�ให้รัฐไม่ต้องแบกภาระหนี้สินในอนาคต (5) เอกชนจะถูกปรับและไม่ได้รับเงินค่าซื้อบริการจากรัฐ หากไม่เป็นไปตามสัญญา (6) เอกชนโอนคืนทรัพย์สินให้แก่รัฐเมื่อสิ้นสุดสัญญาหรือตามที่ระบุไว้เป็นอย่างอื่น

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

สำาหรับรูปแบบของ PPPs ในประเทศไทยจะเน้นที่ความเป็นเจ้าของสินทรัพย์ (Built) เช่น BTO (Built-Transfer-Operate) BOT (Built-Operate-Transfer) BOOT (Built-Own-Operate-Transfer) และ BOO (Built-Own-Operate) โดยมีเนื้อหาหลักว่าใครจะเป็นผู้ลงทุน (รัฐหรือเอกชน) ขึ้นอยู่กับความคุ้มค่า ทางการเงิน Value for Money (VfM) และการกระจายความเสี่ยง (Risk Allocation) เช่น ความเสี่ยง ตลอดอายุโครงการ ผลกระทบที่เกิดจากความเสี่ยง และผู้รับผิดชอบความเสี่ยงนั้นๆ และเพื่อให้สามารถ ดำาเนินโครงการ ในลักษณะ PPPs ได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยขณะนี้กรมบัญชีกลางกำาลังอยู่ระหว่างแก้ไข พระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำาเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 (พ.ร.บ.ร่วมทุนฯ) ทั้งนี้ ในส่วนของการจัด Priority Sector ยังไม่มีข้อสรุปที่แน่ชัด แต่ได้มีการกำาหนดสาขาที่มีความเป็นไปได้ ในการดำาเนินงาน PPPs เช่น สาขาขนส่ง (ถนน/สะพาน ทางพิเศษ/ทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง สถานีขนส่ง ผู้โดยสารรถไฟฟ้ารถไฟความเร็วสูง/รถไฟท่าเรือ ท่าอากาศยาน ศูนย์การขนส่งสินค้า) สาขาทรัพยากรน้ำา (การผลิตน้ำาประปา) สาขาสาธารณสุข (โรงพยาบาล/ศูนย์สาธารณสุข) สาขาการศึกษา (โรงเรียน สถาบัน อุดมศึกษา) สาขาอื่นๆ (ที่พักอาศัย ศูนย์ประชุม)

สรุป การจัดหาแหล่งเงินทุนเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดำาเนินโครงการภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 เป็นผลการดำาเนินงานของ สบน. ที่สนับสนุนนโยบายของรัฐบาลที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ที่ 3 การจัดหาแหล่ง เงินทุนทีเ่ หมาะสม เพือ่ การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทีย่ งั่ ยืน โดยมุง่ หวังให้เกิดการกระตุน้ เศรษฐกิจและการจ้างงาน ในประเทศ เนื่องจากโครงการภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 จะต้องผ่านการกลั่นกรองโครงการให้ สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ มีการกำาหนดระเบียบการบริหารโครงการเพื่อเป็นแนวทางในการดำาเนินโครงการ และการติดตามเร่งรัดโครงการที่เหมาะสมเพื่อให้ การดำาเนินโครงการดังกล่าวสอดคล้องกับแผนงานที่ได้วางไว้ และเกิดผลเป็นรูปธรรมโดยเร็ว ซึ่งในภาพรวมอาจกล่าวได้ว่า โครงการภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 สามารถกระตุ้นเศรษฐกิจได้ในระดับหนึ่ง โดยสามารถกระจายรายได้ให้แก่ชุมชน และมีส่วนทำาให้การเจริญเติบโต ทางเศรษฐกิจกลับเป็นบวกได้อีกครั้งหนึ่ง

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ยุทธศาสตร์ที่ 4 การพัฒนาระบบข้อมูล และเทคโนโลยีสารสนเทศ

การพัฒนาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ (ICT) ของสำานักงานบริหารหนีส้ าธารณะมีเจตนารมณ์เพือ่ เป็นเครือ่ งมือ เพิม่ ประสิทธิภาพการทำางานของข้าราชการ โดยสามารถนำา ICT มาใช้เป็นเครื่องมือในการให้บริการแก่ภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาชนทั่วไปได้อย่างครบถ้วน รวดเร็ว ถูกต้อง และตรงตามวัตถุประสงค์ โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 สำานักงานบริหารหนีส้ าธารณะได้พฒ ั นาระบบโครงสร้างพืน้ ฐานทางด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ (ICT) มีการปรับปรุงระบบเครือข่ายภายในของสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะใหม่ทั้งหมด การปรับปรุงให้มคี วามทันสมัย เช่น ระบบรักษาความปลอดภัยเครือข่าย เพื่อป้องกันปัญหาต่างๆ ทีอ่ าจจะ เกิดขึ้นกับระบบเทคโนโลยีสารสนเทศภายในสำานักงาน และเพื่อให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำา ผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ พ.ศ. 2550 ในการปรับปรุงครั้งนี้เป็นการบูรณาการระบบเครือข่ายใหม่ทั้งหมด และมี การเพิม่ อุปกรณ์ตา่ งๆ เข้ามาเพือ่ ช่วยให้ระบบเครือข่ายมีประสิทธิภาพยิง่ ขึน้ ซึง่ มีระบบต่างๆ ทีส่ าำ คัญประกอบด้วย ระบบเครือข่ายไร้สาย (Wireless LAN) มีการพัฒนาระบบไร้สายให้มปี ระสิทธิภาพยิง่ ขึน้ สามารถจัดการ และให้บริการผู้ใช้งาน (User) ได้จากศูนย์กลาง และระบบจะทำาหน้าที่จัดการปรับให้มีการกระจายของสัญญาณ ในพื้นที่ให้บริการโดยอัตโนมัติ ระบบตรวจสอบสิทธิการเข้าใช้งาน มีการกำาหนดระบบตรวจสอบสิทธิการเข้าใช้งานในระบบ Domain กล่าวคือ ผู้ใช้งานต้องป้อน Username และ Password ก่อนเข้าใช้งานระบบเทคโนโลยีสารสนเทศของสำานักงาน ซึ่งจะง่ายต่อการบริหารจัดการของผู้ดูแลระบบ ที่สามารถกำาหนดนโยบายในการจัดการเพื่อให้เกิดความปลอดภัย ต่อระบบ เช่น การจำากัดการติดตั้ง Program เนื่องจากการติดตั้ง Program ที่อยู่นอกเหนือขอบเขตที่ผู้ดูแลระบบ กำาหนดนโยบายไว้ จะทำาให้เสี่ยงต่อการติด Virus และการละเมิด Software ลิขสิทธิ์ รวมถึงมีระบบตรวจจับ การบุกรุกระบบเครือข่าย ซึ่งสามารถควบคุมการเข้าใช้งานของบุคคลภายนอกและป้องกันการบุกรุกของ Hacker ระบบจัดการ Patch Management และบริหารเครื อข่ า ย เป็นระบบที่ส ามารถจั ดการให้ เครื่องลูกข่าย (Client) มีระบบปฏิบัติการที่ทันสมัยได้โดยการจัดการจากเครื่องแม่ข่ายของสำานักงานแทน การอัพเดตจากเครื่องแม่ข่ายของ Microsoft ซึ่งเป็นการจัดการที่รวดเร็วและปลอดภัยมากขึ้น รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ระบบเครือข่ายเสมือน SSL (Secure Sockets Layer) ระบบนี้ช่วยให้ผู้ใช้งานที่อยู่นอกสำ�นักงาน สามารถเข้าใช้งานในเครือข่ายของสำ�นักงานได้เสมือนใช้งานในสำ�นักงาน ระบบป้องกัน Virus สำ�นักงานมีผลิตภัณฑ์ปอ้ งกันไวรัส NOD32 ทีถ่ กู ลิขสิทธิต์ ดิ ตัง้ ทีเ่ ครือ่ งคอมพิวเตอร์ แม่ข่ายและลูกข่าย (Client) ทุกเครื่อง ซึ่งทำ�ให้การบริหารจัดการสะดวกและเป็นระบบ ระบบสำ�รองข้อมูล เป็นระบบที่ช่วยให้ผู้ดูแลระบบทำ �การสำ�รองข้อมูลใน File Server หรือใน drive Y และ drive Z ได้โดยการกำ�หนดโปรแกรมการทำ�งานไว้ท่เี ครื่องแม่ข่าย รวมทั้งสามารถกำ�หนดตาราง การทำ�งานให้ระบบทำ�งานโดยอัตโนมัติในการสำ�รองข้อมูล ระบบห้อง Server มีการปรับปรุงห้อง Server ให้ได้มาตรฐานสากล มีอุปกรณ์ในการป้องกันและรักษา ความปลอดภัยทีม่ มี าตรฐาน ได้แก่ ระบบไฟฟ้าสำ�รองเมือ่ เกิดกระแสไฟฟ้าขัดข้องในทุกกรณี ระบบ Access Control ซึ่งเป็นระบบควบคุมคนเข้า-ออกห้อง Server ระบบตรวจจับความชืน้ ซึง่ หากมีความชืน้ ในปริมาณทีน่ า่ วิตก ระบบ จะส่งสัญญาณแจ้งเตือน (Alarm) เพือ่ ให้ผดู้ แู ลระบบเข้าตรวจเช็ค ระบบดับเพลิง FM200 เป็นระบบที่ใช้สารเคมีฉดี พ่น ซึ่งไม่เป็นอันตรายต่ออุปกรณ์ ไฟฟ้าทั้งหมดภายในห้อง และระบบปรับอากาศที่ออกแบบเฉพาะห้อง Server สามารถควบคุมอุณหภูมิและความชื้นของอุปกรณ์ที่สำ�คัญในห้อง Server เพื่อยืดอายุการใช้งาน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

STRATEGY 1 : PRO-ACTIVE DEBT MANAGEMENT

Review on public debt management

1. Public Debt Management In the fiscal year (FY) of 2009 the Public Debt Management Office (PDMO) has successfully obtained necessary funding for the government, State Own Enterprises (SOEs) and stimulus measures, while maintaining debt level within sustainability framework. This year’s borrowings included government funding for purposes of deficit financing and revenue shortfall, the government’s emergency decree (used to increase cash balance and fund the stimulus package 2), together with SOEs spending on investment and other operations. Furthermore, in implementing pro-active debt management strategies through prepayment and rollover, public debt reduced by 55,288.22 million baht and debt services by 1,206.69 million baht. Details of the implementation of public debt management in FY 2009 are outlined as follows;

Table 1 : New Borrowing and Debt Management in FY 2009 Unit: Million Baht

Items Domestic Borrowing and Management New Borrowing Debt Management Total External Borrowing and Management New Borrowing Debt Management Total

Amount Government 521,060.52 334,190.20 855,250.72 Government 23,134.41 1,459.70 24,594.11

SOE Total 213,447.85 734,508.37 51,534.69 385,724.89 264,982.54 1,120,233.26 SOE Total 23,134.41 1,459.70 24,594.11 รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

Table 2 : Reduction of Outstanding Debt and Debt Services as a Result of Pro-active Debt Management Unit: Million Baht Reduction of Outstanding Debt Reduction of Debt Services Domestic Debt 53,828.52 1,132.27 Government 43,700.52 1,132.27 SOE External Debt Government SOE Total

10,128.00 1,459.70 1,459.70 55,288.22

74.42 74.42 1,206.69

2. Domestic Debt Management 2.1 New Borrowing: 1) Government New Borrowing PDMO acquired necessary funds to finance the government expenditure and support Stimulus Package 2. The details of the government’s new domestic borrowings in FY 2009 are as follows. • Borrowed 441,060.52 million Baht to finance budget deficit and revenue shortfall, through the issuance of 230,530 million Baht of government bonds, 30,000 million Baht of saving bonds, 27,530.52 million Baht of Promissory Note (PN) and 153,000 million Baht of Treasury Bills (T-bill). • Through the Emergency Decree, Ministry of Finance issued 5-year saving bonds, total amount of 50,000 million Baht, to provide more liquidity in the treasury reserve and signed Term Loans with 4 financial institutions, total amount of 30,000 million Baht, to finance projects under Stimulus Package 2. 2) State Own Enterprises’ New Borrowing PDMO acquired necessary financial sources with appropriate cost and conditions to SOEs in order to continuously implement several projects. In the FY 2009, SOEs borrowed 213,447.85 million Baht for project investment, operational and other expenses. The major projects are Ramintra Outer Ring Expressway and Bangpre Suksawad Expressway by Expressway Authority of Thailand, Suvarnabhumi Airport Link by State Railway of Thailand, credit allocation for crop insurance program by Bank for Agriculture and Agricultural Co-operatives, and energy sector investments by Metropolitan Electricity Authority, Provincial Electricity Authority and Electricity Generating Authority of Thailand.

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

2.2 Debt Management 1) Government Debt 1.1) Rollover T-bill borrowing for cash management, total amount of 80,000 million Baht and rollover T-bill borrowing for budget deficit during FY 1999-2004, total amount of 67,000 million Baht. T-bill borrowing for budget deficit was then converted to long-term bond total amount of 19,000 million Baht. 1.2) Rollover government bond worth 40,000 million Baht through bridge financing by borrowing short term from 5 financial institutions. Later on, 2,260 million Baht of short term borrowing was repaid and the remaining was converted to 3 series of government bonds total amount of 37,740 million Baht. As a result, outstanding debt was reduced by 2,260 million Baht. 1.3) Matured government bond of 41,700 million Baht was partially repaid by 11,700 million Baht and the remaining 30,000 million Baht was rollover through bridge financing with 4 financial institutions. Later on, 3 series of government bonds total amount of 30,000 million Baht were issued to repay short term borrowing. 1.4) Prepayment of PN in the amount of 22,000 million Baht. As a result, the amount of outstanding debt and interest payment were reduced by 22,000 million Baht and 1,132.27 million Baht respectively. 1.5) Matured FIDF1 bond of 50,000 million Baht was repaid by 0.8 million Baht and the remaining was rollover by advanced money from the Ministry of Finance’s deposit account (6,304 million Baht) and was rollover through bridge financing (43,695.20 million Baht). Later on, Ministry of Finance paid back advanced money in the deposit account and converted short term borrowing to government bond total amount of 49,999.20 million Baht. 1.6) Matured FIDF3 bond of 54,245.73 million Baht was repaid by 6,083.73 million Baht and the remaining was rollover by long term borrowing (23,162 million Baht), short term borrowing (13,934.64 million Baht) and advanced money from Ministry of Finance’s deposit account (11,065.36 million Baht). รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

In addition, at the end of September 2009, long term borrowing worth 711 million Baht was repaid. As a result, outstanding debt was reduced by 6,794.73 million Baht. Moreover, Bank of Thailand repaid 2 series of matured FIDF3 bonds instead of rollover as planned. As a result, outstanding debt was reduced by 944.99 million Baht. 2) State Own Enterprise Debt State Own Enterprises rollover 51,534.69 million Baht of debt, which is lower than the rollover plan for matured debt of 61,662.69 million Baht. As a result, outstanding debt was reduced by 10,128 million Baht. 3. External Debt Management In FY 2009 the activities of external debt management are as follows; New Borrowings: PDMO and State Railway of Thailand together considered a financing scheme for the Bangsue-Rangsit Mass Transit System (Red line) Project, to which the Finance Ministry consented a foreign loan and later signed a project loan agreement with the Government of Japan through Japan International Cooperation Agency (JICA) for the amount of 63,018 million Yen (equivalent to 23,134.41 million Baht). Debt Management: PDMO made prepayments of 6 Asian Development Bank (ADB) loans which reduced total debt by 1,459.70 million baht and interest payments by 74.42 million Baht. Implementing a strategic plan with risk indicators As part of the Pro-active management strategy, in FY 2008 PDMO developed Risk model II to enable more insightful analysis of the cost and risks involved in portfolio management. Moreover, the model also allows us to closely monitor changes of the portfolio as market conditions vary through ‘Warning Indicators’. These indicators are representations of 3 key risks in debt management. They are; (1) Foreign Exchange Rate Risk, represented by the ratio of domestic and external debt (Domestic : External), (2) Interest Rate Risk, represented by the ratio of fixed and floating debt (Fixed : Floating) or Average Time to Refixing (ATR), and lastly (3) Rollover or refinancing risk, represented by Average Time to Maturity (ATM). Through portfolio benchmarks, these indicators have been used to guide portfolio management policies and therefore, have proven to be an important development in the analysis of cost and risk. In the future, PDMO will continue to enhance risk model features in order for it to be an integral part of cost and risk analysis to provide further support to risk management and proactive management operations.

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

STRATEGY 2 : DEVELOPMENT OF THE DOMESTIC BOND MARKET

The Ministry of Finance’s objective is to develop the domestic bond market to become an integral part of the financial market, providing both government and private sector with an alternate source of funding and investment. A committee has been set up to oversee primary operations including implementation of initiatives to develop the domestic bond market which has in turn led to significant growth in the bond market. The bond market grew from 11% of GDP in 1996 to 69% of GDP in 2009 and in comparison to the previous year, the bond market grew at 19.8 %. To achieve sustainable development in the domestic bond market, the Public Debt Management Office (PDMO) has initiated and implemented measures to ensure that the domestic bond market continue to expand in terms of size and liquidity. These measures include 1) Issue Benchmark bonds with aim to enhance liquidity in the secondary market as well as to establish benchmark yield curve both in the short and long term; 2) Broaden the domestic bond international investors base through the development and introduction of new products to the market. 3) Amend the Public Debt Management Act to remove unnecessary constraints in order to add flexibility and efficiency in debt management operations; and 4) enhancement of basic market infrastructrue. Since the issuance strategies in 2008 has been highly successful, PDMO maintained core principles and implemented a similar strategies for 2009, measures for the 2009 issuance program includes 1) Size of Benchmark bonds must be sufficient for enhancing liquidity in the secondary market. 2) Maturities of benchmark bonds corresponds to the demand of investors which includes maturities of 5, 10 , 15, 20 and 30 years. 3) Reduce the frequency of auction dates. It is also important to note that, the financial crisis in 2009 reduced the returns by 200 basis points leading to a sudden increase in demands for short term instruments. To ensure that these demands are met, PDMO introduced the following additional measures including:

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

1) Increased issuance of T-Bills and short term bonds with maturities of 2 and 3 years 2) Issuance of Floating Rate Bonds (FRB) as an alternative to Fixed rate bonds 3) Increase the amount of saving bonds to serve the needs of retail investors as well as to enhance investors base geographically The PDMO proceeded with borrowings in accordance to the aforementioned measures as follows: 1. Benchmark Bond Issuance PDMO issued Benchmark bonds with maturities of 5, 10, 15, 20 and 30 years. This was achieved through the following channels, 1) Re-opening of existing bonds with maturities of 5, 10 , 15 and 20 years. 2) New issuance of 30 years bonds and 3) New issuance of short term bonds with maturities of 2 and 3 years (re-open of 3 years while new issues of 2 years bonds). Details in Table 3.

Table 3 : Total Amount of Government’s Borrowings in 2009 Instruments Benchmark Bond

Government Bond

Non-Benchmark Bond

Short Term Government Bond Other Government Bonds

Maturity (yrs) 5 10 15 20 30 2 3 12

Total new government bond issued in FY2008

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

New Issuance (MTHB) 74,380 62,740 26,650 38,000 5,500 88,000 49,999 16,000 361,269

Outstanding (MTHB) 121,035 86,642 50,700 61,950 5,500 88,000 89,099 85,000

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

Government Bonds Issuance Results - Primary Market: Benchmark Bonds with maturities of 5 and 10 years has Bid Coverage Ratio (BCR) at 2.0 and 1.6 percent respectively which is similar to the previous year despite an increase in auction size. - Secondary Market: 5 and 10 years benchmark bonds ranked first and second in highest trading volume. The Turnover Ratio is at 2.4 for 5 years Benchmark bonds and 2.2 for 10 years Benchmark Bonds indicating that there is decent liquidity. Moreover, the proportion of trading to total outstanding amount for 5 and 10 years Benchmark bonds is at 20.3 and 16.1 respectively.

Table 4 : Results Comparisons of Benchmark Bonds in Primary and Secondary Market.

Primary Market Indicators BCR Auction Amount (M THB) Total (M THB) Secondary Market Indicators Ranking in secondary traded Turnover Ratio Proportion in secondary trading Traded in Secondary Average Size (M THB)

FY2007 LB145B LB175A (7 yrs) (10 yrs) 2.1

1.6

5,000-6,000 5,000-6,000 46,655

43,830

5 1.7 6.9% 81,190

7 1.5 5.7% 66,173

42,308

FY2007 LB133A LB183B (5 yrs) (10 yrs)

FY2007 LB145B LB183B (5 yrs) (10 yrs)

2.2 10,00015,000 99,000

2.0 10,00015,000 121,035

1.7 5,00010,000 52,632

1 2 3.1 2.5 27.3% 11.8% 305,194 131,790 50,256

1.6 10,00012,000 86,632

1 2 2.4 2.2 20.3%* 16.1% 288,897 188,634 56,848

* The proportion of secondary trading of Benchmark bonds with maturity of 5 yrs declined from the previous year, because in FY 2009 there was issuance of government bonds with maturity of 2 and 3 yrs in a total amount of 154,099 m THB , where proportion in secondary trading at 3.1 and 13.0 respectively.

2. Issuance of Floating Rate Bond: FRB To meet demands from investors, the PDMO issued its first FRB in 2009. The total amount of issuance is 22,000 million baht and comprises of 3 series with maturity of 4 years which corresponds to the interest cycle of 4-5 years (source; BOT). The interest rates is 6month BIBOR. The issuance of FRB was successful as evident by high BCR of 2.50 at each auction (results shown in Table 5).

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

Table 5 : Result of FRB Issuance in 2009 Amount (m THB)

Average Return (% per year)

Bid Coverage Ratio

LB135A

6,000

1.45

3.40

LB137B

8,000

1.45

2.74

LB139A

8,000

1.46

2.69

Total

22,000

1.45

2.90

3. Saving Bonds Issuance (Thai Khem Khaeng) In year 2008, PDMO issued 3 year Saving bonds with amount of 500 million baht each on a monthly basis. However, this structure proved to be unpopular and caused difficulties for PDMO debt management operations as it required frequent debt restructuring. As a result, PDMO amended key \features of Saving bonds in 2009, the total size was 80,000 million baht and has maturity of 5 years. For the first time, the interest rates was a step up scheme where first and second year interest rates is at 3 percent, third year interest rates increases to 4 percent and the last two years interest rates will be at 5 percent. The PDMO also gave priority to the elderly (aged over 60) by giving them the rights to purchase saving bonds first. Furthermore, PDMO has effectively made saving bonds more geographically diverse by capping each purchase at 1 million baht and spread out amongst 7 banks. The Saving bonds proved to be very successful.

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

4. The Permission to Issue Baht-denominated Bonds or Debentures by Foreign Entities in Thailand To enhance product variety in the domestic bond market to meet the demand of the investors for qualified and suitable-return bonds which will promote Thai bond market to be the regional fund-raising source, the Ministry of Finance issued the notification: The Permission to Issue Baht-denominated Bonds or Debentures by Foreign Entities in Thailand on 11th April 2006, to permit the issues of Baht-denominated Bonds or debentures of the international financial institutions, foreign governments, foreign governments’ financial institutions, and the legal entities established under the law of the ASEAN+3 member countries or other countries with the approval of Minister of Finance. In the fiscal year of 2009, the Ministry of Finance revised the submission period and the prioritization of the applications to issue baht-denominated bonds or debentures in the country with the approval of Minister of Finance as detailed in the Ministry of Finance press release no.84/2008 dated 13th November 2008. The purpose of the revision was to enhance the efficiency and the flexibility of the approval process. Submission period will take place four times a year, in February, May, August, and November contrary to the past that the submission period was only twice a year and the issue must be done within six months from the date of approval. According to the new criteria, in the fiscal year of 2009, the Ministry of Finance permitted the issue of Baht-denominated bonds or debentures in the amount of 32,000 million baht.

Table 6 : Authorisation for Non-Residents to Issue Baht Bond in Thailand in FY 2009 Authorised Non- Residents

Amount (M THB)

Agence Francaise de Development

4,000

IBRD IFC

4,000 4,000

Kommunalbanken Norway

29 June 09 29 June 09 -

Amount (M THB) 2,200 1,800 -

Maturity (yrs) 3 7 -

Interest (Per Year) 3.40% 4.60% -

4,000

Nordic Investment Bank

4,000

Swedish Export Credit Corporation

4,000

26 June 09 26 June 09

2,000 2,000

3 5

FDR +120 4.25%

Australia and New Zealand Banking Corporation

4,000

Commonwealth Bank of Australia

4,000

4 June 09 4 June 09

2,000 2,000

4 7

3.93% 4.80%

Date of Issuance

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

5. The Development of the Operational and the Investment Systems of the Public Debt Restructuring and Bond Market Development Fund. In the fiscal year of 2008, the PDMO initiated policy to increase the size of bonds issued with the aim of developing the bond market. The new issuance plan contributed to establishing benchmark yield curve as well as to enhance the liquidity in the secondary market. The PDMO has continued to implement new strategy in the fiscal year of 2009, especially the issues of five-year and ten-year bonds in the average amount of 80,000-120,000 million baht each term. In order to manage the refinancing risk that may arise as a result of the significant increase in new bonds issued as well as the bunching of debt in particular in the year 2012, the Public Debt Restructuring and Bond Market Development Fund was established Public Debt Management Act (No.2) B.E.2551 on 2nd March 2008. The fund allows for pre-funding of debt and fund will manage the proceeds from pre-funding in order to earn return and lower the cost of borrowing. Moreover, PDMO further emphasize the importance of sustained development of bond market by amending Act to allow for issuance of bonds purely for market development. Therefore, the fund will be instrumental in supporting PDMO’s efforts by managing the proceeds from benchmark bonds issuance. Proceeds acquired from the government borrowings under these two can be summarized as follows: (1) Pre-funding of the large amount public debt restructuring, not earlier than 12 months before debt payment date. (Section 24/1) (2) Domestic Bond Market Development by issuing bonds to create benchmark interest rates in the market. (Section 25/1) The PDMO has been developing the operational and the administrative systems of the fund by enacting its regulations and disciplines. For the organization of the fund, it is divided into four divisions. The Investment Division as a front office is responsible for execution of investment in accordance to approved plans and strategy. The Policy and Planning Division is responsible for formulating policies and risk management systems. The operations are then monitored by the Investment Compliance Division to ensure limitation of risks. The General Administration Division (Supporting Unit) operates as a back office and includes operations such as keeping accounts and custodian. The organization chart of the fund is shown below.

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

Board

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

Internal Audit

Fund Manager (Director-General,PDMO) Assistant Fund manager

Investment Division

Policy and Planning Division

Investment Compliance Division

Supporting Unit

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

Furthermore, PDMO has been developing an investment system of the fund in order to provide the criteria, conditions, and procedures for the suitable investment which aims at balancing principal protection and return. The investment system will enhance the efficiency and transparency of the fund’s investment and also harmonize the investment with the goal and objectives of the fund under the investment universe defined by the act. This system consists of investment planning system, investment compliance system, risk management system, performance reporting system, and accounting and custodian system as depicted in the picture below.

Investment Policy and Strategy

Risk management: -Warning system -Hedging

Investment Execution in accordance to strategy

Support unit -Accounting -Custodian

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

Risk Compliance and Monitoring

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

6. The Establishment of Credit Guarantee and Investment Mechanism: CGIM In the ASEAN+3 Finance Ministers’ Meeting on 3rd May 2009 in Bali, Indonesia, the member countries agreed to establish the Credit Guarantee and Investment Mechanism (CGIM) in order to support the local currency bond issues of the private sectors in ASEAN+3 member countries (ASEAN countries, the People’s Republic China, the Republic of Korea, and Japan). The CGIM will be an Asian Development Bank (ADB) trust fund with an initial capital of US$500 that can be increased later if the market demand rises. The working group of the Asian Bond Market Initiative (ABMI) Task Force 1 which is responsible for developing and promoting local currency bond issue in the region and co-chaired by Thailand and China was assigned to discuss the details of CGIM establishment. Since the PDMO is directly in charge of bond market development in Thailand, we have discussed the establishment of CGIM with the ASEAN+3 member countries and the ADB and obtained the primary conclusion of the functions of CGIM: (1) Guarantee local currency bonds issued by the legal entities in the ASEAN+3 member countries with the investment grade credit rating and sold in the ASEAN+3 member countries’ bond markets. (2) Guarantee other currency bonds issued by the legal entities in the ASEAN+3 member countries with the investment grade credit rating and sold in the ASEAN+3 member countries’ bond markets only when they are currency risk hedged. (3) Invest in businesses that bolster bond market development in the region when agreed by the participants of CGIM. (4) Support the transactions in (1)-(3). The establishment of CGIM is a part of infrastructure development for bond market in the country and the region. It lowers the cost of local currency bond issue of the ASEAN+3 member countries with investment grade credit rating. It also extends bond maturity which improves the efficiency of fund raising and matches with capital demands of bond issuers.

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

STRATEGY 3 : PROVIDING APPROPRIATE SOURCES OF FUND FOR ECONOMIC DEVELOPMENT AND SOCIAL SUSTAINABILITY

“Appropriate criteria for project scrutinisation will facilitate PDMO in making financing plans to comply with the project’s financial requirement and acceptable costs” Due to the severe economic recession throughout the world in 2008 and effect upon Thai economy in export, production, consumption, and private investment, it resulted in a 100,000 rise in job vacancy and 4.3% contracted in GDP (yoy) in 2009. As a result, the government has initiated Stimulus Package (SP2) through public investment in order to achieve two objectives: to create jobs and income via public investment projects and to enhance Thailand competitiveness and sound opportunity for private investment in long term. Furthermore, the expected outcomes have been also expanded to improve quality of lives of Thai citizen as well as contribute to creative economy and green economy.

An overview of investment projects in SP2 Public Debt Management Office (PDMO) as a secretary in Project Steering Committee, chaired by Permanent Secretary and having representatives from Bank of Thailand, NESDB, Ministry of Finance and Budget Bureau, had proposed the criteria for prioritizing shovel-ready projects as follows: 1) Projects must comply with the objectives of SP2 2) Projects must be ready to implement: commencing the procurement/ the construction since September 2009 or 2010 onward. 3) Projects must be able to stimulate domestic investment and employment. For project details and funding sources, they can be summarized as follows:

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

I) The total investment of 1,566,867 Million Baht in SP2 The cabinet resolution on the 7th April 2009 approved 1.567 Trillion Baht of SP2 investment programs, prioritizing education sector, public health, telecommunication, logistics, and energy sector for 72.8% as shown in Figure 1.

Figure 1 : The 1.567 Trillion Baht of Total Investment in SP2 Education 3.8% Creative economy 1.3%

Healthcare 0.6%

Development of the 5 southern provinces 6.4% Water resources 14.7%

Tourism promotion 0.4%

Infrastructure and increasing quality of lives Creative economy Healthcare Water resources Tourism promotion Education Development of the 5 southern provinces

Infrastructure and increasing quality of lives 72.8%

Source: NESDB

II) Project screening of 1,435,739 Million Baht From the cabinet resolution on 6th May and 15th June 2009, the project steering committee classified the shovel-ready projects for 2009-2012 as below. • Group 1 (Blue): the most readiness projects are able to start their procurement and disbursement within fiscal year (FY) 2009. • Group 2 (Red): the readiness projects commence their operations on FY 2010. • Group 3 (Green): the pipeline projects will commence on FY 2011 onward.

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

Figure 2 : The 1.436 Trillion Baht of Project Screening (by sector) 700,000 600,000

600,000

500,000

400,000

300,000

200,000

100,000

100,000 0

Series3

8,814

71,344

49,184

4,393

616

3,947

348

Series2

7,224

164,285

9,346

549

928

691

620

13,768

31,600

Series1

222,477

335,893

156,621

24,811

5,638

128,628

98,234

8,482

11,202

4,169

3,939

3,818

59,761

Series4

230,645

676,251

212,893

28,254

10,237

143,414

98,904

15,154

11,900

12,445

6,637

20,134

100,000

Notes: Sectors 1-13 are as follows: water resources (reservoirs and irrigation system), logistics (MRT/ rural roads/motorway), energy, 3G network under telecommunications, tourism infrastructures, education facilities, Healthcare on Human Resources Development, social well being, science and technology, natural resources and environment, tourism promotion, creative economy, and community investment The above graph is to compare between the 1.43 trillion baht of the left bar and the 1.56 trillion baht of the right green line. Source : PDMO With reference to the cabinet resolution on 18th August 2009, e-budgeting SP recorded the most readiness projects with the investment amount at 1,063,659 million baht, of which 824,162 million baht financed by the government and 239,497 million baht financed by the state-owned enterprises (SOEs).

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

Figure 3 : Investment Sectors Financed by the Government 1.2%

0.6% 0.5% 1.4%

0.4%

24.4%

6.2%

11.9%

15.6% 0.5% Water resources Education Science and technology Creative economy

37.3% Logistic Healthcare Natural resources and environment Community investment

Tourism infrastructure Social well-being Tourism infrastructure

Figure 4 : Investment Sectors Financed by the SOEs 16.8%

0.7%

82.5% Energy 3G network under telecommunications Source: The Cabinet Resolution on 18th August 2009

Tourism infrastructure

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

III) The cabinet approval of the SP2 projects valued 1,296,021 million baht and funding tools Since the cabinet resolution on 13th October 2009 approved the additional project amount of 227,939.0193 million baht, thereby the total investment amount in Group 1 would be 1,296,021 million baht for 15 strategic sectors for economic development and enhancing country competitiveness. Of this amount, it could be categorized into the projects responsible by the government and the projects responsible by the SOEs, valued 1,112,968 million baht (congested in social and other sectors), and 183,053 million baht (congested in economic and beneficial sectors) respectively.

Figure 5 : SP2 of 1.296 Trillion Baht

m r Tou muni gy rism catio infr ns ast ruc ture He So alth c c Sci ial we are enc lea b nd eing t e Na ch and tural nolog En reso y Tou vironmurces rism en t Cre prom ativ otio ee n con om y H Re ealth Edu sou ca ca rce re o tion Co Deven Hu mm lop ma uni me n ty in nt Inc vestm om e g ent Co uaran ntin gen tee cy fun d

Ene

isti Log

Tel

eco

ter

res

our

ces

400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0

Source : PDMO

Figure 6 : Funding Plan Financed by the Government Miscellaneous (additional requirements) 28.5%

Government annual budget 2.1%

Borrowings under Public Debt Management Act 35.9%

PPPs 2.0% Borrowings under Emergency Act 31.4% Miscellaneous (additional requirements)

Government annual budget

PPPs

Borrowings under Emergency Act

Source : PDMO

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

Borrowings under Public Debt Management Act

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

Figure 7 : Funding Plan Financed by the Government Domestic borrowings 26%

SOEs Income earnings 74% Domestic borrowings

SOEs Income earnings

Source : PDMO

It can be noticed that during the preparation of SP2 measure, the national economy had been severe caused by the world economic slowdown in 2009. Consequently, there was only 2% of the government annual budget allocated to SP2, and the government had to seek for other funding sources, for instance borrowings or new financial innovations. Borrowings from the public debt management act and from the emergency decree were regarded as the most necessary sources, accounted for 36% and 31% respectively. Mostly, external borrowings were applied for high import content projects in order to absorb any impact on balance of payments. However, if the domestic markets would be available, domestic borrowings was also taken into account via financial institutions or domestic bonds.

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

Note that most of new financial innovations could become government contingent liabilities in case that the government failed to supervise/monitor emerging transactions following existing laws and regulations. To exemplify, according to the public debt management law, PPPs (public private partnerships) and registered fund are not counted as public debt. Nonetheless, it is unavoidable to reject the government’s risk sharing and contingent liabilities since the government must take an action if any default would trigger. Regarding government debts, though there might have some risks arising from insufficient budget allocation, their advantages were traded off by transparency & accountability in the budget system and comparative lower financing costs due to high credit rating of the government and accessible concessional loans. IV) Funding through the emergency act of 350,000 million baht From the cabinet resolution on 18th August 2009 and 13th October 2009, the spending framework under the emergency decree of 350,000 million baht was approved for economic recovery and SP2 stimulus package. This was aimed to support projects which match with following criteria: not be allocated from the annual budget, had readiness to implement within the fiscal year 2010, followed the government policies, had investment activities that create domestic outputs and employments, and not emphasis on domestic financing and not create any burden on forthcoming budget.

Figure 8: Funding under the Emergency Decree of 350,000 Million Baht 3.4%

2.6%

0.4% 0.9% 0.1% 2.4% 1.5% 30.4%

11.4%

13.3% 17.0%

14.9% Community investment Logistics Social well - being Healthcare Healthcare on Human Resource Development Energy

Water resources and agricultural Income guarantee and misc. Contingency fund Toursim infrastructure Natural resources and environment

Source : the cabinet resolution on 18th August 2009 and 13th October 2009

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

Education Healthcare infrastructure Tourism promotion Creative economy Science and Technology

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

V) PPPs as a source of fund PPPs is a new innovation, opening for private enterprises to join with public sectors in infrastructure development. It can begin with business plans, construction and operation plans on how to develop, build and operate the projects. The necessary principle can be concluded as follows: (1) emphasis on output-based contracts between public and private parties (2) risk sharing in project development between two parties: government and private enterprises (3) lessen the government and private burdens in providing public services (4) lessen the government burden on self-financing, not be public debts (5) fine or cancellation will be applied if there is any breach of contract (6) asset transfers will be applied at the end of contract or according to the contract In Thailand, PPPs concept concentrates on the right of “own or built” such as BTO (Built-TransferOperate) BOT (Built-Operate-Transfer) BOOT (Built-Own-Operate-Transfer). To implement PPP project’s efficiency, the main contents for discussion are exemplified: in which party will invest (public or private), value for money (VfM), risk allocation such as timeline of projects, risk coverage, impact on such risks, and responsible persons. To update the PPPs law, Comptroller General Department has currently revised PPPs act B.E. 2535. Regarding the priority sectors as pilot projects, it has not been finalised yet but high possibility sectors has been determined such as logistics, water resources, healthcare, education and miscellaneous (housing, conventional hall).

Conclusion Formulating feasible financing sources is one of PDMO key operations to support the government policies in accordance to the forth strategy: Strategic Project Financing to support sustainable economic and social development. This strategy aims at stimulating economic growth via project procurement and employment. In addition, to achieve the concrete outcomes, it also requires proper project screening, project administration, clear regulations, and project monitoring. Overall, SP2 played a key role in jobs creation, income distribution which in turn led to increase in economic growth.

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

STRATEGY 4 : DEVELOPMENT OF INFORMATION TECHNOLOGY INFRASTRUCTURES

The PDMO database and information technology (IT) system has been continuously developed over the years and it has become an important tool for PDMO to achieving public debt management efficiency and accuracy. In the fiscal year of 2009, PDMO completed the development of IT infrastructure system and internal network. The objective of the development is to increase PDMO efficiency in providing better services for government agencies and private sectors. The IT development plan had been introduced according to the Computer-Related Crime Act B.E. 2550 (2007). The enhancements include the improvement of the network security system that will prevent problems that may affect the internal IT system. As part of this development plan, PDMO had also integrated systems with new equipments to make the IT system and its network more efficient. The main systems that were integrated are as follows: - Wireless LAN - Authentication System - Patch Management and Network Management - Secure Sockets Layer (SSL) - Antivirus Software: NOD32 - Computer Backup System - Server Room (Electrical Backup System, Access Control, Water Leak System, Fire Suppression System: FM-200, and Precision Air Conditioning System)

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

กลยุทธ์สู่ความสำ�เร็จ

ของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

PUBLIC DEB PDMO MANAGEMENT MANAGEMENT OFFICE

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

กลยุทธ์สู่ความสำาเร็จ ของสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ ในปั จ จุ บั น สภาวะเศรษฐกิ จ ตลาดการเงิ น ตลาดทุ น มี ความผันผวนอย่างมาก และมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ทำาให้ การดำาเนินนโยบายการเงินการคลังต้องมีการปรับเปลี่ยนอย่าง ทั น ท่ ว งที เ พื่ อ รองรั บ ความผั น ผวนที่ เ กิ ด ขึ้ น และจากวิ ก ฤติ เศรษฐกิ จ ที่ ผ่ า นมาทำ า ให้ รั ฐ บาลต้ อ งดำ า เนิ น นโยบายขาดดุ ล งบประมาณจำานวนมาก และการลงทุนผ่านโครงการไทยเข้มแข็ง ภายใต้พระราชกำาหนดให้อำานาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟู และเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 วงเงินรวม 400,000 ล้านบาท จึงทำาให้ระดับหนี้สาธารณะของประเทศสูงขึ้น อย่างหลีกเลี่ยงมิได้ ซึ่งจะตามมาด้วยปัญหาของการชำาระคืนเงินกู้ และภาระดอกเบี้ ย ที่เพิ่มสูงขึ้นเช่นเดียวกัน ดังนั้น การบริหาร หนีส้ าธารณะในปัจจุบนั และอนาคตจะเป็นเรือ่ งทีม่ คี วามสลับซับซ้อน และท้าทายเป็นอย่างยิ่ง ทั้งนี้ กุญแจสำาคัญที่จะนำาพาสำานักงาน บริหารหนี้สาธารณะ ไปสู่ความสำาเร็จในการบริหารหนี้สาธารณะ อย่างมีประสิทธิภาพประกอบด้วย 4 กลยุทธ์หลัก ได้แก่ 1. การบริหารหนี้เชิงรุก การดำาเนินงานของสำานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ (สบน.) ต่อไปในอนาคต จะต้องเน้นการบริหารหนี้ เชิงรุกให้มากขึ้นจากภาระหนี้ที่เพิ่มสูงขึ้น โดยการยืดอายุเฉลี่ยของหนี้ให้ยาวขึ้น เพื่อลดความเสี่ยงในการปรับ โครงสร้างหนีแ้ ละลดต้นทุนระยะยาวของประเทศ เช่น การออกพันธบัตรระยะยาวมากขึน้ ในรุน่ 15 20 30 ปี หรือ ยาวกว่า 30 ปี อีกทั้งหลีกเลี่ยงการกระจุกตัวของหนี้ที่ครบกำาหนด พร้อมทั้งมีการบริหารความเสี่ยงที่ active มากขึ้น เช่น การทำา Interest Rate Swap และ Cross Currency Swap เพื่อลดภาระการชำาระหนี้ในแต่ละปี ให้ น้ อ ยที่ สุ ด นอกจากนั้ น การก่ อ หนี้ ใ หม่ จ ะต้ อ งคำ า นึ ง ถึ ง ความสามารถในการสร้ า งผลตอบแทน และ ส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศอย่างยั่งยืน สำาหรับโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา เศรษฐกิจสร้างสรรค์ (Creative Economy) สาธารณสุข สิ่งแวดล้อม และสังคม โดย สบน. ต้องสร้างแนวร่วม จากหน่วยงานกลาง ทั้งจากสำานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำานักงบประมาณ สำานักงานเศรษฐกิจการคลัง และหน่วยงานหลักที่เกี่ยวข้อง 2. การพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ การพัฒนาตลาดตราสารหนีถ้ อื เป็นยุทธศาสตร์หลักของ สบน. โดยต้องพัฒนาตลาดตราสารหนีไ้ ทยให้มี การเจริญเติบโตสามารถรองรับการระดมทุนของภาครัฐบาล รัฐวิสาหกิจและเอกชน สิ่งที่เราต้องทำาคือ การสร้าง

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

สภาพคล่องของพันธบัตรรัฐบาลให้ซื้อง่ายขายคล่อง เพื่อให้นักลงทุนสามารถเข้ามาลงทุนได้มากขึ้น และต้อง พัฒนารูปแบบของพันธบัตรรัฐบาลให้มีความหลากหลาย เช่น พันธบัตรออมทรัพย์ พันธบัตรที่มีอัตราดอกเบี้ย ลอยตัว และในอนาคตก็จะมีพันธบัตรที่ไปเชื่อมโยงกับ index ต่างๆ เช่น อัตราเงินเฟ้อ เป็นต้น เพื่อสนับสนุน ให้ภาคเอกชนและนักลงทุนต่างประเทศเข้ามามีส่วนร่วมในตลาดมากขึ้น และรองรับความต้องการระดมทุนของ ภาครัฐที่เพิ่มสูงขึ้น 3. การบริหารความเสี่ยงโดยใช้ Portfolio Benchmark การบริหารหนี้และการบริหารความเสี่ยงต้องมีทิศทางที่ชัดเจนโดยการนำ� Portfolio Benchmark มาใช้ในการกำ�หนดนโยบายและกลยุทธ์ในการบริหารหนี้ในระยะกลางและระยะยาว โดยนำ�แบบจำ�ลองบริหาร ความเสี่ยง (Risk Model) มาเป็นเครื่องมือในการกำ�หนดพอร์ตหนี้สาธารณะที่เหมาะสม ซึ่งคำ�นึงถึงต้นทุน และความเสี่ยง โดยกำ�หนดเป็นสัดส่วนต่างๆ เช่น สัดส่วนหนี้ที่มีอัตราดอกเบี้ยคงที่และอัตราดอกเบี้ยลอยตัว สัดส่วนหนี้ระยะสั้นและระยะยาว สัดส่วนหนี้ในประเทศและหนี้ต่างประเทศ และสัดส่วนเงินสกุลต่างประเทศ ทั้งนี้ การกำ�หนดกลยุทธ์การบริหารหนี้จะดำ�เนินให้เป็นไปตามทิศทางของ Portfolio Benchmark เพื่อช่วยลด ความเสี่ยงในการปรับโครงสร้างหนี้และลดภาระหนี้เงินต้นและดอกเบี้ย รวมถึงการสร้างระบบติดตามและ เฝ้าระวังความเสี่ยง (Early Warning System) จากการเปลี่ยนแปลงของภาวะตลาดที่อาจส่งผลกระทบ ต่อ Portfolio ของหนี้สาธารณะอย่างใกล้ชิด ซึ่งเป็นเรื่องที่มีความท้าทายมาก 4. การสร้างความแข็งแกร่งขององค์กร และการพัฒนาบุคลากร สบน. จะทำ�งานประสบความสำ�เร็จได้ องค์กรจะต้องมีความเข้มแข็งและบุคลากรต้องมีคุณภาพ ดังนัน้ ต้องเร่งสร้างความแข็งแกร่งให้แก่องค์กร และพัฒนาบุคลากรให้มคี วามเป็นมืออาชีพ ซึง่ หมายถึงต้องมีความรู้ ความสามารถรอบด้าน และมีความเชีย่ วชาญในเรือ่ งตลาดเงิน ตลาดทุน และตลาดตราสารหนี้ และมีประสบการณ์ ในการจัดทำ�โครงการและการวิเคราะห์โครงการ โดยการพัฒนาบุคลากรทีม่ อี ยูอ่ ย่างต่อเนือ่ งและคัดเลือกบุคลากรใหม่ เข้ามาเสริมทีมให้เข้มแข็งมากขึ้น ในขณะเดียวกัน องค์กรจะต้องมีสถานที่ทำ�งานที่มีสภาพแวดล้อมที่ดี เครื่องมือ และอุปกรณ์ท่มี ีความพร้อมและทันสมัย ซึ่งทั้งสององค์ประกอบจะช่วยเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับ สบน. ใน การบรรลุเป้าหมายตามวิสยั ทัศน์ทต่ี อ้ งการเป็น “องค์กรทีไ่ ด้รบั ความน่าเชือ่ ถือในระดับสากล ในการเสนอแนะนโยบาย และดำ�เนินการก่อหนีแ้ ละบริหารหนีส้ าธารณะ โดยคำ�นึงถึงประโยชน์สงู สุดของประเทศ มีระบบการบริหารจัดการทีม่ ี ประสิทธิภาพ ทันสมัย และมีบคุ ลากรทีม่ คี ณุ ภาพ” ก้าวต่อไปของ สบน. จึงเป็นก้าวทีท่ า้ ทายเป็นอย่างยิง่ และเชือ่ ว่าหากสามารถดำ�เนินการได้ตามกลยุทธ์หลัก ทัง้ 4 องค์ประกอบอย่างมุง่ มัน่ สบน. จะเป็นหน่วยงานทีม่ ปี ระสิทธิภาพและประสบความสำ�เร็จในการบริหารจัดการหนี้ และส่งเสริมการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน สุดท้ายนี้ สิ่งที่สำ�คัญอีกประการหนึ่ง คือ การได้รับความร่วมมือและ สนับสนุนการดำ�เนินงานจากทุกภาคส่วน ในการร่วมพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ (นายจักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล) ผู้อำ�นวยการสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ (ธันวาคม 2552 – ปัจจุบัน)

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

Meeting challenges through strategic planning The economic conditions and financial market has been highly volatile during the past year, the government has been swift in responding to the changing market environment by implementing a series of fiscal policy measures. Fiscal measures aimed at stimulating economy included sizeable budget deficit and additional borrowing in an amount of 400,000 million Baht to fund the Thai Khem Khaeng investment programs. Inevitably, the level of public debt risen sharply as a direct result of increasing borrowing requirements to support fiscal measures. PDMO, therefore, faces a challenging task in terms of meeting increased principle and interest payments as well as meeting government funding needs with at an acceptable cost and risk level. PDMO has identified 4 key strategies that we must implement in order to achieve our goals: 1. Pro-Active Debt Management The increasing level of borrowing requirements has made PDMO debt management operations more complicated and challenging. Looking forward, sound debt management can only be achieved through pro-active debt management. PDMO, therefore, plans to strategically alter public portfolio to limit risks from foreign exchange, interest and refinancing risks. Some of these measures include 1) lengthening of the maturity through issuance of bonds with long maturities (15, 20, 30 years) to restructure bunching of debt; 2) actively manage cost and risk through Cross Currency Swap (CCS) to reduce FX risk and engage in Interest Rate Swaps (IRS) to reduce cost; and 3) formulate feasible financing plans to finance basic infrastructure projects , creative economy, health and education facilities. 2. Domestic Bond Market Development PDMO has been committed to developing the domestic bond market and it has become one of PDMO’s primary strategy. PDMO plans to take a leading role in implementing measures to support growth of the domestic bond market to be sufficiently large and liquid enough to become primary source of funding for both the public and private sector. PDMO plans to attract both local and international investors by implementing issuance plans aimed at enhancing liquidity in the secondary market as well as introduce

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

new innovative products including re-adjusting key features of saving bond, floating rate bond (FRB) and Inflation linked debt. 3. Risk Management and Portfolio Benchmark In order to achieve sound public debt management, Portfolio Benchmarks needs to be established to be used as debt management guidelines providing PDMO with medium term portfolio target. PDMO risk model will be used to quantitatively assess cost and risk of debt management strategies which can be used to support portfolio benchmarks. The portfolio benchmarks covers both foreign exchange and interest risks including 1) Floating rate: Fixed rate debt; 2) Domestic: External debt; and 3) currency mix. In addition to strategy formulation, risk model can be used to produce early warning systems which can be useful when assessing impacts of market risks on our debt portfolio. 4. Strengthening Organizational Structures and Personnel Capabilities Enhancement In order for PDMO to achieve our goals and objectives, PDMO as an organization must be strengthened and must contain highly skilled and qualified personnel. Specifically, PDMO personnel must be trained in multiple areas and have good knowledge of the financing markets not just in fixed income but also a well rounded knowledge of capital markets. In addition, as project financing is a key area of PDMO operations, the personnel must also have experiences in public infrastructure project financing in both economic and social sectors. PDMO is committed to encourage training and on the job training programs and also to continue to recruit new and highly qualified personnel. Furthermore, PDMO plans to upgrade facilities and working environment to compliment personnel enhancement programs. These initiatives will support our efforts to be recognized internationally as an organization that specializes in issuance and management of public debt to support economic and social development. As we look forward, we recognize the challenges that lay ahead for PDMO, however, through our commitment to implement the four aforementioned strategies, our goals and objectives can be achieved, which will in turn leads to sustainable economic and social development. Finally, we hope that all relevant agencies will support us in a concerted effort to achieving our common goal of sustainable development.

Chakkrit Parapuntakul Director-General (December 2009 – Present) รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ผลการดำ�เนินงานการเปิดเผย ข้อมูลข่าวสาร ตามพระราชบัญญัติ ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ในรอบปีงบประมาณ พ.ศ. 2552

PUBLIC DEB PDMO MANAGEMENT MANAGEMENT OFFICE

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ผลการดำ�เนินงานการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ในรอบปีงบประมาณ พ.ศ. 2552

เจตนารมณ์ของการบัญญัติกฎหมายที่เป็นความรับผิดทางอาญาของกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการฯ นั้น มีเจตนารมณ์สูงสุดที่จะต้องการให้เกิดความโปร่งใสในระบบราชการเป็นสำ�คัญ ดังจะเห็นได้จากข้อบัญญัติ ของกฎหมายที่เน้นย้ำ�ให้ความสำ�คัญในเรื่องของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการในหลายๆ วิธี ดังนั้น เจตนารมณ์ของการบัญญัติกฎหมาย จึงเป็นทั้งการคุ้มครองและควบคุมสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งรวม ถึงสื่อมวลชนด้วย ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ได้กำ�หนดมาตรการให้ทุกหน่วยงานของรัฐ ให้บริการข้อมูลข่าวสารต่างๆ แก่ประชาชน ด้วยความรวดเร็ว ซึง่ เป็นกฎหมายทีร่ องรับสิทธิการรับรูข้ องประชาชน โดยได้กำ�หนดสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการ และกำ�หนดหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ ของรัฐให้ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย เพื่อรองรับและคุ้มครองสิทธิของประชาชน ซึ่งกฎหมายฉบับนี้แม้จะบัญญัติ ขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 แต่เหมาะสมกับสถานการณ์ปัจจุบันในยุคของข่าวสารไร้พรมแดน และในระบอบ ประชาธิปไตย การให้ประชาชนมีโอกาสกว้างขวางในการได้รบั รูข้ อ้ มูลข่าวสารเกีย่ วกับการดำ�เนินการต่าง ๆ ของรัฐ เป็นสิง่ จำ�เป็นเพือ่ ทีป่ ระชาชนจะสามารถแสดงความคิดเห็นและใช้สิทธิทางการเมืองได้โดยถูกต้องกับความเป็นจริง อันเป็นการส่งเสริมให้มีความเป็นรัฐบาลโดยประชาชนมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ประชาชนได้มีโอกาสรู้ถึงสิทธิหน้าที่ ของตนอย่างเต็มที่เพื่อที่จะปกปักษ์รักษาประโยชน์ของตนได้ด้วย สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ได้ดำ�เนินการและถือปฏิบัติตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร ของราชการ พ.ศ. 2540 สรุปได้ดังนี้ 1. กำ�หนดสถานที่ / จัดตั้งศูนย์ข้อมูลข่าวสารเพื่อให้บริการข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 9 เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าสืบค้น/ค้นคว้าข้อมูลข่าวสารได้โดยสะดวกภายในสำ�นักงานบริหาร หนี้สาธารณะที่บริเวณหน้าห้องประชุม 402 และมีป้ายแสดงสถานที่ตั้งศูนย์ข้อมูลข่าวสารที่จัดไว้สำ�หรับการให้ บริการข้อมูลข่าวสารที่เข้าใจได้ง่ายและมองเห็นได้ชัดเจน รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

2. มอบหมายให้ผู้บริหารระดับรองผู้อำ�นวยการกำ�กับดูแลในการปฏิบัติงานและมอบหมายให้เจ้าหน้าที่ ประจำ�ศูนย์เป็นผู้รับผิดชอบ • แต่งตั้งคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ ตามคำ�สั่งสำ�นักงานบริหาร หนี้สาธารณะ ที่ 11/2552 เรื่อง จัดตั้งศูนย์ข้อมูลข่าวสารและแต่งตั้งคณะกรรมการเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารแก่ ประชาชนของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ • มอบหมายเจ้าหน้าทีผ่ ใู้ ห้ขอ้ มูลข่าวสารทีศ่ นู ย์ขอ้ มูลข่าวสารสำ�นักงานบริหารหนีส้ าธารณะ ตามคำ�สัง่ สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ ที่ 122/2552 เรื่อง แต่งตั้งเจ้าหน้าที่ประจำ�ศูนย์ข้อมูลข่าวสารของสำ�นักงาน บริหารหนี้สาธารณะ เพื่อให้การดำ�เนินงานด้านข้อมูลข่าวสารของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะเป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพ ก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 • จัดระบบข้อมูลข่าวสารตาม พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ตามมาตรา 7 และมาตรา 9 ดังนี้ - มีข้อมูลข่าวสารตามมาตรา 9 ครบถ้วนและเป็นปัจจุบันโดยมีข้อมูลข่าวสารที่จัดไว้ให้บริการ ณ ศูนย์ข้อมูลข่าวสารครบทุกประเภทที่ระบุไว้ตามมาตรา 9 ของ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 - จัดทำ�ดัชนีข้อมูลข่าวสารที่จัดไว้ให้บริการ ณ ศูนย์ข้อมูลข่าวสารอย่างชัดเจนและสามารถสืบค้น ได้สะดวก รวดเร็ว - จัดทำ�แฟ้มบันทึกการสืบค้นและสำ�เนาเอกสารเพื่อเป็นสถิติการดำ�เนินการของศูนย์ข้อมูลข่าวสาร - มีหนังสือแจ้งเวียน ผอ. สำ�นัก/กอง/กลุ่ม ขอความร่วมมือในการแจ้งข้อมูลข่าวสารที่อยู่ ใน ความรับผิดชอบตามอำ�นาจหน้าที่ของแต่ละหน่วยงาน ตามมาตรา 7 และมาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ โดยให้รวบรวมและจัดส่งเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องให้ครบถ้วนและเป็นปัจจุบัน ทั้งนี้ ให้รายงานทุกครั้งเมื่อมี การปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมข้อมูลข่าวสารฯ ที่อยู่ในความรับผิดชอบของแต่ละหน่วยงานให้แก่เจ้าหน้าที่ประจำ� ศูนย์ฯ ภายในวันที่ 5 ของทุกเดือน - มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ผ่านช่องทางต่างๆ คือ เว็บไซต์ (Website) ของ สบน. / กล่องแสดงความคิดเห็น / แบบฟอร์มแสดง ความคิดเห็น ณ ศูนย์ข้อมูล ข่าวสาร และการออกบูธในโอกาสต่าง ๆ 3. บริหารจัดการเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารไว้อย่างเป็นระบบ โดยมีการดำ�เนินการ ดังนี้ • มอบหมายให้มีเจ้าหน้าที่รับผิดชอบในการปฏิบัติตามกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการไว้เป็น การเฉพาะ • ผู้ บริห ารของส่ว นราชการให้ความสำ � คั ญและควบคุ ม ดู แ ลให้ มี การปฏิ บั ติ ต ามกฎหมายข้อมูล ข่าวสารของราชการอย่างเคร่งครัด เช่น มีการประชุมและติดตามเพือ่ ซักซ้อมความเข้าใจในการปฏิบตั ติ ามกฎหมาย เป็นต้น • จัดอบรม ให้ความรู้และพัฒนาความรู้ที่เกี่ยวกับกฎหมายข้อมูลข่าวสาร และมีการดำ�เนินตาม กิจกรรม / มาตรการ / วิธีการในการสร้างจิตสำ�นึกและทัศนคติท่ดี ีต่อการเป็นผู้ให้บริการข้อมูลข่าวสารแก่บุคลากร ในส่วนราชการอย่างสม่ำ�เสมอ ดังนี้ - จัดอบรมให้ความรู้แก่บุคลากรในหน่วยงานและประชาชน จำ�นวน 1 ครั้ง รวมถึง การจัดส่ง เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานในศูนย์ข้อมูลข่าวสารเข้าร่วมสัมมนา/อบรมในโอกาสต่าง ๆ ที่จัดโดยหน่วยงานภายนอก

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

- ประสานหน่วยงานในสังกัดสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทราบ และ ถือปฏิบัติตามกฎหมายข้อมูลข่าวสารอย่างสม่ำ�เสมอ • จัดทำ�รายงานสถิติการตรวจสอบข้อมูลข่าวสาร พร้อมทั้งสรุปผลการมาใช้บริการรายงานให้ ผูบ้ ริหารระดับสูงของส่วนราชการทราบอย่างสม่�ำ เสมอ (รายเดือน) ซึง่ ในปีงบประมาณ 2552 (1 ตุลาคม 255130 กันยายน 2552) มีผู้เข้าใช้บริการเป็นจำ�นวนทั้งสิ้น 419 คน • จัดทำ�เอกสารเผยแพร่ในลักษณะรูปแบบต่างๆ เช่น แผ่นพับ เป็นต้น เพื่อประชาสัมพันธ์ไว้ที่ ศูนย์ข้อมูลข่าวสารฯ และโอกาสต่าง ๆ • นำ�ข้อมูลเกี่ยวกับการประกวดราคา ประกาศสอบราคาที่หัวหน้าส่วนราชการ ลงนามแล้วเผยแพร่ บนเว็บไซต์ของส่วนราชการ www.pdmo.mof.go.th • จัดทำ�สรุปผลการจัดซื้อจัดจ้างเป็นรายเดือน และเผยแพร่บนเว็บไซต์ (Website) ของส่วนราชการ ทุกเดือน 4. การประชาสัมพันธ์เผยแพร่ภายนอกองค์กร โดยวิธกี ารออกบูธเพือ่ ประชาสัมพันธ์และเผยแพร่ถงึ บทบาทภารกิจและหน้าทีข่ อง สบน. ให้แก่ หน่วย งานราชการ รัฐวิสาหกิจ สถาบันศึกษา และหน่วยงานเอกชน รวมทั้งประชาชนทั่วไปในกรุงเทพมหานคร จำ�นวน 2 ครั้ง และต่างจังหวัด 2 ครั้ง รวมเป็น 4 ครั้ง ได้แก่ • ครั้งที่ 1 ระหว่างวันที่ 29-30 มกราคม 2552 โครงการฝึกอบรม “เพื่อพัฒนาขีดความสามารถ ด้านการบริหารจัดการโครงการและการจ้างที่ปรึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานภาครัฐใน ภูมิภาค” ณ จังหวัดเชียงราย รวมทัง้ กลุม่ เป้าหมายจังหวัดรายรอบ เช่น พะเยา น่าน แพร่ และอุตรดิตถ์ มีผเู้ ข้า ร่วมอบรมประมาณ 150 คน • ครั้งที่ 2 ระหว่างวันที่ 30 มีนาคม ถึง 7 เมษายน 2552 งาน “กาชาดประจำ�ปี 2552” ณ สวนอัมพร มีผู้เข้าเยี่ยมชมบูธ ของ สบน. ประมาณ 2,000 คน • ครั้งที่ 3 ระหว่างวันที่ 3-9 เมษายน 2552 งาน “ไทยรวมพลัง กู้เศรษฐกิจชาติ” ณ อิมแพค อารีน่า เมืองทองธานี มีผู้เข้าเยี่ยมชมบูธ ของ สบน. ประมาณ 3,000 คน • ครั้งที่ 4 ระหว่างวันที่ 16-17 กรกฎาคม 2552 โครงการฝึกอบรม “เพื่อพัฒนาขีดความสามารถด้าน การบริหารจัดการโครงการและการจ้างที่ปรึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานภาครัฐในภูมิภาค” ณ จังหวัดระยอง รวมทั้งกลุ่มเป้าหมายจังหวัดรายรอบ เช่น ชลบุรี ปราจีนบุรี ฉะเชิงเทรา จันทบุรี และสระแก้ว มีผู้เข้าร่วมอบรมประมาณ 120 คน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

5. ด้านการบริการข้อมูลข่าวสาร ศูนย์ข้อมูลข่าวสารสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะมีการให้บริการข้อมูลข่าวสารโดยผู้มาขอตรวจสอบ ข้อมูลข่าวสารที่ศูนย์ข้อมูลข่าวสารฯ สามารถปฏิบัติตามขั้นตอนได้ ดังนี้ ลงทะเบียน ตรวจดูวามีขอมูลขาวสารอยูในศูนยขอมูลขาวสารหรือไม ถามี ชวยเหลือ/แนะนำ/คนหาจากดัชนี ขอมูลขาวสารที่เก็บ ณ ศูนยขอมูลขาวสาร หรือที่แยกเก็บไวตางหาก

ถาสงสัยวาเปนบุคคลตางดาว ขอดูหลักฐาน เจาหนาที่อาจไมใหบริการได

ถาไมมี ใหกรอกแบบฟอรมคำขอ (ถามี) ใหความชวยเหลือในการออกแบบฟอรม หรือเจาหนาที่กรอกเอง ขอรายละเอียด ชื่อ ที่อยู ที่ติดตอ ถาสงสัยวาเปนบุคคลตางดาว ขอดูหลักฐาน เจาหนาที่อาจไมใหบริการก็ได

ถายสำเนา รับรองสำเนาถูกตอง

แนะนำใหไปที่เก็บขอมูลขาวสารแหงอื่น สงผูรับผิดชอบพิจารณาวาจะเปดขอมูล ขาวสารตามคำขอไดหรือไม ติดตอนัดหมายมาฟงผลคำขอ ถายสำเนา รับรองสำเนาถูกตอง

ติดตามความเคลื่อนไหว ข่าวสาร ความรู้ พร้อมพูดคุย แบ่งปันแลกเปลีย่ น เรียนรู้ ถาม-ตอบปัญหาสำ�นักงานบริหาร หนีส้ าธารณะได้ที่ www.pdmo.go.th หรือเข้าไปที่ศูนย์ข้อมูลข่าวสาร สำ�นักงานบริหารหนีส้ าธารณะ อาคารสำ�นักงาน เศรษฐกิจการคลัง ชั้น 4 ถนนพระรามที่ 6 ซอยอารีย์สัมพันธ์ แขวงสามเสนใน เขตพญาไท กทม. 10400 โทร. 02 265 8050

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

งบการเงิน

ของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

PUBLIC DEB PDMO MANAGEMENT MANAGEMENT OFFICE

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ งบแสดงฐานะการเงิน ณ วันที่ 30 กันยายน 2552 สินทรัพย์ สินทรัพย์หมุนเวียน เงินสดและรายการเทียบเท่าเงินสด ลูกหนี้เงินยืม รายได้ค้างรับ วัสดุคงเหลือ ดอกเบี้ยจ่ายรอตัดบัญชี รวมสินทรัพย์หมุนเวียน สินทรัพย์ไม่หมุนเวียน ลูกหนี้ระยะยาว เงินลงทุนระยะยาว อุปกรณ์ (สุทธิ) รวมสินทรัพย์ไม่หมุนเวียน รวมสินทรัพย์ หมายเหตุประกอบงบการเงินเป็นส่วนหนึ่งของงบการเงิน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

หมายเหตุ

(หน่วย : บาท)

10,442,038,696 2,354,320 842,193 1,148,340 407,366,204 10,853,749,753

4 5 6

18,560,476,265 8,189,000,000 79,092,592 26,828,568,857 37,682,318,610

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ งบแสดงฐานะการเงิน ณ วันที่ 30 กันยายน 2552 หนี้สิน หนี้สินหมุนเวียน เจ้าหนี้ระยะสั้น ค่าใช้จ่ายค้างจ่าย ดอกเบี้ยค้างจ่าย เงินกู้ระยะสั้น หนี้สินหมุนเวียนอื่น รวมหนี้สินหมุนเวียน หนี้สินไม่หมุนเวียน เงินทดรองราชการรับจากคลัง-ระยะยาว เงินรับฝาก เงินกู้ระยะยาว รวมหนี้สินไม่หมุนเวียน รวมหนี้สิน สินทรัพย์สุทธิ

หมายเหตุ

7 8 9

สินทรัพย์สุทธิ

ทุน รายได้สูง/(ต่ำ�) กว่าค่าใช้จ่ายสะสม รวมสินทรัพย์สุทธิ รวมหนี้สินและสินทรัพย์สุทธิ

(หน่วย : บาท) 3,431,261 1,707,475 26,613,009,765 285,726,930,590 1,406,714 312,346,485,805 1,000,000 6,182,288,588 2,332,107,475,979 2,338,290,764,567 2,650,637,250,372 (2,612,954,931,762) (1,745,948,217,387) (867,006,714,375) (2,612,954,931,762) 37,682,318,610

หมายเหตุประกอบงบการเงินเป็นส่วนหนึ่งของงบการเงิน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ งบรายได้และค่าใช้จ่าย สำ�หรับปี สิ้นสุดวันที่ 30 กันยายน 2552 รายได้จากการดำ�เนินงาน รายได้จากรัฐบาล รายได้จากเงินงบประมาณ รวมรายได้จากรัฐบาล รายได้จากแหล่งอื่น รายได้จากเงินช่วยเหลือและเงินบริจาค รายได้อื่น รวมรายได้จากแหล่งอื่น รวมรายได้จากการดำ�เนินงาน ค่าใช้จ่ายจากการดำ�เนินงาน ค่าใช้จ่ายบุคลากร ค่าบำ�เหน็จบำ�นาญ ค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรม ค่าใช้จ่ายในการเดินทาง ค่าวัสดุและค่าใช้สอย ค่าสาธารณูปโภค ค่าเสื่อมราคา ค่าใช้จ่ายเงินอุดหนุน ค่าใช้จ่ายอื่น รวมค่าใช้จ่ายจากการดำ�เนินงาน รายได้สูง/ (ต่ำ�) กว่าค่าใช้จ่ายจากการดำ�เนินงาน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

หมายเหตุ 12

14 15 16 17 18 19 20 21 22

(หน่วย : บาท)

177,076,094,250 177,076,094,250 69,959,737 662,436,646,292 662,506,606,029 839,582,700,279 49,420,984 924,384 7,795,403 2,804,349 33,342,600 2,841,512 12,615,136 54,001,800 1,176,680,336,611 1,176,844,082,779 (337,261,382,500)

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ งบรายได้และค่าใช้จ่าย (ต่อ) สำ�หรับปี สิ้นสุดวันที่ 30 กันยายน 2552 รายได้/ค่าใช้จ่าย ที่ไม่เกิดจากการดำ�เนินงาน รายการอื่นๆ ที่ไม่เกิดจากการดำ�เนินงาน รวมรายได้/ค่าใช้จ่าย ที่ไม่เกิดจากการดำ�เนินงาน รายได้สูง/(ต่ำ�) กว่าค่าใช้จ่ายจากกิจกรรมปกติ รายได้สูง/(ต่ำ�) กว่าค่าใช้จ่ายก่อนรายการรายได้แผ่นดิน รายได้แผ่นดินที่จัดเก็บ รายได้แผ่นดิน - นอกจากภาษี รายได้ค่าธรรมเนียม รายได้อื่น ๆ ที่ไม่เกิดจากการดำ�เนินงาน รวมรายได้แผ่นดิน - นอกจากภาษี รวมรายได้แผ่นดินที่จัดเก็บ รายได้แผ่นดินนำ�ส่งคลัง รายได้สูง/(ต่ำ�) กว่าค่าใช้จ่ายสุทธิ

หมายเหตุ 23

(หน่วย : บาท) (115,849,340,723) (115,849,340,723) (453,110,723,223) (453,110,723,223)

36,281,619 59,278,542 95,560,161 95,560,161 (4,198,754,064) (457,213,917,126)

หมายเหตุประกอบงบการเงินเป็นส่วนหนึ่งของงบการเงิน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

สำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ

หม�ยเหตุประกอบงบก�รเงิน สำ�หรับปี สิน้ สุดวันที่ 30 กันย�ยน 2552

หมายเหตุที่ 1 – ขอมูลทั่วไป 1.1 ความเปนมา สำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) เป็นส่วนราชการในระดับกรม สังกัดกระทรวงการคลัง จัดตั้งขึ้น เมื่อวันที่ 9 ตุลาคม 2545 ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 สบน. เป็นองค์กรที่มีภารกิจเสนอแนะนโยบาย รวมทั้งดำาเนินการก่อหนี้และบริหารหนี้สาธารณะ โดย คำานึงถึงประโยชน์สงู สุดของประเทศ โดยมีบทบาทด้านงานบริหารจัดการหนีส้ าธารณะในฐานะหน่วยงาน (Agency) ซึ่งดำาเนินการตามภารกิจเช่นเดียวกับส่วนราชการอื่นและงานบริหารหนี้สาธารณะในฐานะหน่วยงานกลาง (Core Agency) ซึ่ ง ประกอบไปด้ ว ยการก่ อ หนี้ ท่ี กระทรวงการคลั ง ได้ ผู ก พั น ในฐานะผู้ กู้ ใ นนามรั ฐ บาล ของราชอาณาจักรไทย ทัง้ หนี้ในประเทศและต่างประเทศ การบริหารจัดการหนีค้ งค้าง รวมถึงการบริหารการชำาระหนี้ ในปี 2548 มีการประกาศใช้ “พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548” ในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2548 และมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป เหตุผล ในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ เพื่อให้การบริหารหนี้สาธารณะมีประสิทธิภาพ ซึ่งเดิมได้บัญญัติไว้ ในกฎหมายหลายฉบับและสมควรให้มีหน่วยงานกลาง เป็นหน่วยงานเดียว ทำาหน้าที่รับผิดชอบในการบริหาร หนี้สาธารณะอย่างมีระบบและมีประสิทธิภาพ ทั้งยังควบคุมดูแลการก่อหนี้โดยรวม เพื่อให้ภาระหนี้สาธารณะ อยู่ ในระดับที่สอดคล้องกับฐานะการเงินการคลังของประเทศ ซึ่งกำาหนดให้กระทรวงการคลังเป็นผู้มีอำานาจ ในการกู้เงินหรือค้ำาประกันในนามรัฐบาลแต่เพียงผู้เดียวโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรี นอกจากนั้นยังกำาหนดให้มี คณะกรรมการนโยบายและกำากับการบริหารหนี้สาธารณะ ซึ่งมีอำานาจหน้าที่รายงานสถานะหนี้สาธารณะ เสนอ แผนการบริหารหนี้สาธารณะ จัดทำาหลักเกณฑ์ในการบริหารหนี้ แนะนำาการออกกฎกระทรวงและปฏิบัติการอื่น

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

สบน. มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับกิจการทั่วไปของคณะกรรมการ และมีอำานาจหน้าที่ในการศึกษา วิเคราะห์ โครงสร้างหนี้สาธารณะ ตลอดจนหนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำาธุรกิจให้กู้ยืมเงินและสถาบันการเงินภาครัฐ ที่กระทรวงการคลังไม่ได้ค้ำาประกัน รวมทั้งรวบรวมข้อมูลประมาณการความต้องการเงินภาครัฐและการบริหาร หนี้สาธารณะเพื่อเสนอต่อคณะกรรมการ ดำาเนินการเกี่ยวกับการบริหารหนี้สาธารณะ ให้คำาปรึกษาแนะนำาและ ส่งเสริมให้รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานของรัฐ มีความสามารถติดตามการปฏิบัติตาม สัญญาและประเมินผลการใช้จ่ายเงินกู้ รวมทั้งปฏิบัติงานธุรการของคณะกรรมการ และปฏิบัติการอื่น 1.2 การนำาเสนอรายงาน การจัดทำารายงานการเงินนีเ้ ป็นไปตามหนังสือกรมบัญชีกลาง ที ่ กค 0410.2/ว 497 ลงวันที ่ 16 ธันวาคม 2548 เรื่อง รูปแบบรายงานการเงิ นมาตรฐานสำ า หรั บ หน่ ว ยงานภาครั ฐ และตามหนั ง สื อ สำ า นั ก เลขาธิ การ คณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุด ที่ นร 0506/ว166 ลงวันที่ 15 พฤศจิกายน 2550 เรื่อง การจัดทำารายงานการเงินแผ่นดิน รอบระยะเวลาบัญชี ใช้ปีงบประมาณเป็นเกณฑ์ คือเริ่มตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม ของปีหนึ่ง ถึงวันที่ 30 กันยายน ของปีถัดไป

หมายเหตุที่ 2 – สรุปนโยบายการบัญชีที่สําคัญ 2.1 หลักการบัญชี งบการเงินนี้จัดทำาขึ้นตามเกณฑ์คงค้าง (Accrual basis) โดยเป็นไปตามข้อกำาหนดใน หลักการและนโยบายบัญชี สำาหรับหน่วยงานภาครัฐ ฉบับที่ 2 ตามประกาศกระทรวงการคลัง เมื่อวันที่ 11 กันยายน 2546 2.2 เงินสดและรายการเทียบเท่าเงินสด เช่น เช็ค ตัว� แลกเงินสด โดยรับรูต้ ามมูลค่าทีต่ ราไว้ เงินทดรองราชการ บันทึกรับรู้เมื่อได้รับเงินควบคู่ไปกับการบันทึกเงินทดรองราชการรับเงินจากคลังระยะยาว 2.3 ลูกหนี้เงินยืม บันทึกรับรู้ตามจำานวนเงินในสัญญายืม ไม่ว่าจะจ่ายจากเงินงบประมาณ หรือเงินนอก งบประมาณ 2.4 ลูกหนี้ระยะยาว เป็นเงินให้ยืมแก่รัฐวิสาหกิจ โดยบันทึกรับรู้ตามจำานวนเงินในสัญญากู้เงิน 2.5 วัสดุคงคลัง แสดงในราคาทุน โดยตีราคาวัสดุคงเหลือตามวิธีเข้าก่อนออกก่อน 2.6 ดอกเบี้ยจ่ายรอตัดบัญชี เป็นส่วนลดที่ให้แก่ผู้ประมูลตั�วเงินคลังและบันทึกเป็นดอกเบี้ยจ่ายตามงวดเวลา 2.7 อุปกรณ์ (สุทธิ) เป็นสินทรัพย์ที่มีมูลค่าต่อหน่วย ต่อชุดหรือต่อกลุ่ม ตั้งแต่ 30,000 บาท ขึ้นไป เฉพาะที่ ซือ้ หรือได้มาตัง้ แต่ ปีงบประมาณ 2540 - 2545 สำาหรับรายการทีจ่ ดั ซือ้ หรือได้มาในปีงบประมาณ 2546 เป็นต้นไป จะรับเฉพาะที่มีมูลค่าตั้งแต่ 5,000 บาทขึ้นไป โดยแสดงในราคาทุนหักด้วยค่าเสื่อมราคาสะสม 2.8 รายได้จากเงินงบประมาณค้างรับ บันทึกเป็นรายได้จากเงินงบประมาณค้างรับ ณ วันทีจ่ ดั ทำารายงานหรือ ณ สิน้ ปีงบประมาณ ตามจำานวนเงินงบประมาณที่ยังไม่ได้รับตามฎีกาเหลื่อมจ่าย 2.9 รายได้ค้างรับ บันทึกตามจำานวนเงินที่ยังไม่ได้รับจนถึงสิ้นปีงบประมาณ 2.10 เจ้าหนี้ บันทึกรับรู้เจ้าหนี้จากการซื้อสินค้าหรือบริการ เมื่อหน่วยงานได้ตรวจรับสินค้า หรือบริการจาก ผู้ขายแล้วแต่ยังไม่ได้ชำาระเงิน และสามารถระบุมูลค่าสินค้าหรือบริการได้ชัดเจน ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

2.11 ค่าใช้จ่ายค้างจ่าย เกิดขึ้นจากข้อกำาหนดของกฎหมาย ข้อตกลงในสัญญา หรือจากบริการที่ได้รับ เช่น เงินเดือน หรือค่าจ้างค้างจ่าย ค่าใช้จ่ายดำาเนินงานค้างจ่ายและดอกเบี้ยค้างจ่าย เป็นต้น โดยการประมาณ ค่าตามระยะเวลาที่เกิดค่าใช้จ่ายนั้นๆ สำาหรับใบสำาคัญค้างจ่ายจะรับรู้เมื่อได้รับใบขอเบิกเงินจากข้าราชการ พนักงานราชการ หรือลูกจ้าง รวมถึงการรับใบสำาคัญที่ทดรองจ่ายจากเงินทดรองราชการ 2.12 รายได้รับล่วงหน้า บันทึกรับรู้รายได้รับล่วงหน้าเมื่อได้รับเงินตามจำานวนการใช้จ่ายเงิน รวมถึงการรับ เงินสนับสนุน 2.13 เงินกู้ระยะสั้น เป็นเงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้ในนามรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งเป็นของส่วนงาน หนี้สาธารณะ ประกอบด้วย 1) เงินกู้ในประเทศ ได้แก่ เงินกู้จากการออกตั�วเงินคลังและส่วนที่จะครบกำาหนดชำาระภายในหนึ่งปีของ ตั�วสัญญาใช้เงินและพันธบัตรรัฐบาล 2) เงินกู้ต่างประเทศ ได้แก่ ตั�ว Euro Commercial Paper (ECP) และส่วนที่จะครบกำาหนดชำาระภายใน หนึ่งปีของ Samurai Bond และเงินกู้ตามสัญญากู้เงินที่เป็นสกุลเงินตราต่างประเทศ 2.14 เงินกู้ระยะยาว เป็นเงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้ในนามรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งเป็นของส่วนงาน หนี้สาธารณะประกอบด้วย 1) เงินกู้ในประเทศ ได้แก่ เงินกู้จากการออกตั�วสัญญาใช้เงิน และพันธบัตรรัฐบาล รับรู้ตามจำานวนเงินที่ ตราไว้ ส่วนเกินมูลค่าพันธบัตรและส่วนต่ำากว่ามูลค่าพันธบัตรได้มีการตกลงกับกรมบัญชีกลางโดยทยอยรับรู้เป็น ดอกเบี้ยจ่ายตามอายุพันธบัตรโดยวิธีเส้นตรง 2) เงินกู้ต่างประเทศ ได้แก่ เงินกู้ที่จากการออก Samurai Bond และเงินกู้ตามสัญญากู้เงินที่เป็นสกุล เงินตราต่างประเทศ 2.15 หนี้สาธารณะ หมายถึง หนี้ที่กระทรวงการคลัง หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู้ หรือหนี้ที่กระทรวง การคลังค้ำาประกัน แต่ไม่รวมถึงหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทำาธุรกิจให้กู้ยืมเงินโดยกระทรวงการคลังมิได้ค้ำาประกัน 2.16 การแปลงค่าเงินตราต่างประเทศ ได้บันทึกสินทรัพย์และหนี้สินที่เป็นเงินตราต่างประเทศตามวันที่เกิด รายการด้วยสกุลเงินตราต่างประเทศนั้นๆ และแปลงค่าเป็นเงินบาทโดยใช้อัตราแลกเปลี่ยน ณ วันที่เกิดรายการ โดยสินทรัพย์และหนีส้ นิ คงเหลือ ณ วันจัดทำารายงาน หรือ ณ วันสิน้ ปีงบประมาณ ได้แปลงค่าเงินตราต่างประเทศ ของทรัพย์สนิ และหนีส้ นิ คงเหลือ โดยใช้อตั ราซือ้ สำาหรับสินทรัพย์ และอัตราขายสำาหรับหนีส้ นิ ตามประกาศอัตรา แลกเปลี่ยนอ้างอิงของธนาคารแห่งประเทศไทย กำาไรหรือขาดทุนที่เกิดจากการแปลงค่าดังกล่าวรับรู้เป็นรายได้ หรือค่าใช้จา่ ยจากอัตราแลกเปลีย่ น 2.17 ทุน บันทึกรับรู้เมื่อเริ่มปฏิบัติตามระบบบัญชีเกณฑ์คงค้างซึ่งเกิดจากผลต่างระหว่างสินทรัพย์และหนี้สิน 2.18 รายได้แผ่นดิน รับรู้เมื่อเกิดรายได้ 2.19 ค่าใช้จ่ายบุคลากร ค่าใช้จ่ายในการดำาเนินงานและค่าใช้จ่ายงบกลาง รับรู้เมื่อเกิดค่าใช้จ่าย 2.20 ค่าเสื่อมราคาสินทรัพย์ คำานวณโดยวิธีเส้นตรงไม่มีราคาซาก (ราคาซาก = 0) สินทรัพย์ที่หมดอายุ การใช้งานแล้วให้คงมูลค่าไว้ในบัญชี 1 บาท จนกว่าจะมีการจำาหน่ายสินทรัพย์ออกจากระบบบัญชี การตีราคา สินทรัพย์และคิดค่าเสือ่ มราคาได้กาำ หนดประเภทสินทรัพย์และอายุการใช้งานของสินทรัพย์ต่างๆ ดังนี้

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

ประเภทสินทรัพย์ ครุภัณฑ์สำานักงาน ครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์และเครื่องใช้ไฟฟา ครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์และเครื่องใช้ไฟฟา

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

อายุการใช้งาน (ป) 10 5 5

หมายเหตุที่ 3 – เงินสดและรายการเทียบเทาเงินสด ส่วนราชการ 1,000,000 เงินทดรองราชการ 11,921,810 เงินฝากคลัง 3,355,612 เงินฝากของหน่วยงาน (เงินในงบประมาณ) 20,124 เงินฝากของหน่วยงาน (เงินนอกงบประมาณ) เงินฝากธนาคารแห่งประเทศไทยกองทุนฟื้นฟู เงินฝากธนาคารแห่งประเทศไทยจากเงินกู้เพื่อปรับ โครงสร้างหนี้ เงินฝากธนาคารแห่งประเทศไทยเพื่อการบริหารหนี้ เงินฝากสกุลเงินตราต่างประเทศ 16,297,546

(หน่วย : บาท) รวม

ส่วนงานบริหาร หนี้สาธารณะ 6,357,767,642 385 24

1,000,000 6,369,689,452 3,355,612 20,124 385 24

3,469,279,872 598,693,227 10,425,741,150

3,469,279,872 598,693,227 10,442,038,696

หมายเหตุที่ 4 - ลูกหนี้ระยะยาว ลูกหนี้ระยะยาวเป็นเงินให้กู้ต่อกับรัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐ โดย ณ วันที่ 30 กันยายน 2552 ลูกหนี้ระยะยาวมียอดคงเหลือจำานวนเงิน 18,560,476,265 บาท ประกอบด้วย (หน่วย : บาท) เงินตราต่างประเทศ เงินบาท ดอลลาร์สหรัฐ 73,300,000 2,470,004,760 เยนญี่ปุน 9,000,000,000 3,391,281,000 ดอลลาร์แคนาดา 13,428,812 419,967,302 ยูโร 830,452 41,004,382 รวม - ลูกหนี้สกุลเงินตราต่างประเทศ 6,322,257,444 - ลูกหนี้สกุลเงินบาท 12,238,218,821 รวม (ตามงบแสดงฐานะการเงิน) 18,560,476,265 ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ลูกหนี้ระยะยาวที่เป็นสกุลเงินตราต่างประเทศ ณ 30 กันยายน 2552 แปลงค่าโดยใช้อัตราซื้อตาม ประกาศอัตราแลกเปลี่ยนอ้างอิงของธนาคารแห่งประเทศไทย ณ วันที่ 30 กันยายน 2552

หมายเหตุที่ 5 - เงินลงทุนระยะยาว เงินลงทุนระยะยาว จำานวนเงิน 8,189 ล้านบาท เป็นเงินลงทุนที่เกิดจากการรับโอนเรื่องหุ้นกู้ด้อยสิทธิ ที่ออกตามโครงการช่วยเหลือเพิ่มเงินกองทุนชั้นที่ 2 ตามแผนฟื้นฟูระบบสถาบันการเงินของกระทรวงการคลัง จากสำานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ จำานวน 21 รายการ คิดเป็นหุน้ กูด้ อ้ ยสิทธิจาำ นวน 8,189 หุน้ มูลค่า หุน้ ละ 1,000,000 บาท

หมายเหตุที่ 6 อุปกรณ (สุทธิ) ครุภัณฑ์สิ่งปลูกสร้าง ครุภัณฑ์สำานักงาน ครุภัณฑ์ยานพาหนะและขนส่ง ครุภัณฑ์ไฟฟาและวิทยุ ครุภัณฑ์โฆษณาและเผยแพร่ ครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์ ครุภัณฑ์งานบ้านงานครัว ครุภัณฑ์ไม่ระบุรายละเอียด ครุภัณฑ์โปรแกรมคอมพิวเตอร์ รวม อุปกรณ์ (สุทธิ)

ราคาทุน (ยกมา) 3,875,000 5,385,579 4,417,000 2,048,725 1,007,811 57,866,173 14,200 6,727,334 30,188,950 111,530,772

ค่าเสื่อมราคาสะสม (16,986) (1,544,839) (3,821,288) (1,141,094) (536,480) (13,975,763) (10,823) (6,462,714) (4,928,193) (32,438,180)

(หน่วย : บาท) สุทธิ 3,858,014 3,840,740 595,712 907,631 471,331 43,890,410 3,377 264,620 25,260,757 79,092,592

สบน. ใช้อาคารสำานักงานเศรษฐกิจการคลัง ชั้น 4 และ 5 เป็นที่ตั้งสำานักงาน โดยสำานักงานเศรษฐกิจ การคลังใช้พื้นที่ของที่ราชพัสดุ ครุภัณฑ์ ไม่ระบุรายละเอียด คือครุภัณฑ์ที่ได้มากจากเงินช่วยเหลือจากต่างประเทศที่ได้รับจากธนาคาร พัฒนาแห่งเอเชีย ตามโครงการเสริมสร้างสมรรถนะของ สบน. ซึ่งรับโอนจากสำานักงานเศรษฐกิจการคลังใน ปีงบประมาณ 2547 ที่มีราคาต่อหน่วยเกินกว่า 5,000 บาท ขึ้นไป จำานวน 136 รายการ มีราคาสินทรัพย์ ณ วันรับโอน 6.73 ล้านบาท โดยมียอดคงเหลือสุทธิจำานวน 0.26 ล้านบาท

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

หมายเหตุที่ 7 – ดอกเบี้ยคางจาย ดอกเบีย้ ค้างจ่ายเป็นดอกเบีย้ จ่ายทีย่ งั ไม่ถงึ กำาหนดชำาระแก่เจ้าหนีแ้ ต่ได้คาำ นวณไว้ตามเกณฑ์คงค้าง โดย ณ 30 กันยายน 2552 มียอดดอกเบี้ยค้างจ่ายคงเหลือ ดังนี้ (หน่วย : บาท) ดอกเบี้ยค้างจ่าย 20,409,162,186 3,628,852,982 ดอกเบี้ยจ่ายรอตัดบัญชี 2,574,994,597 ดอกเบี้ยจ่ายรับล่วงหน้า 26,613,009,765 รวม

หมายเหตุที่ 8 – เงินกูระยะสั้น ตั�วเงินคลัง ตั�ว Euro Commercial Paper รวม เงินกู้ระยะสั้น

(หน่วย : บาท) 281,000,000,000 4,726,930,590 285,726,930,590

ตั�วเงินคลัง เป็นตราสารหนี้ระยะสั้น อายุไม่เกิน 12 เดือน ออกตามขอบเขตของพระราชบัญญัติ ตั�วเงินคลัง พ.ศ. 2487 และมาตรา 9 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ต่อมาได้มีการยกเลิกกฎหมายดังกล่าว โดยพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ปจจุบันการออก ตั�วเงินคลังจึงอยู่ภายใต้ขอบเขตของพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ 2548 การออกตั�วเงินคลัง มีวัตถุประสงค์เพื่อใช้ในการบริหารเงินสดของรัฐบาล เงินที่ประมูลตั�วเงินคลังได้นำาไปสมทบเงินคงคลัง ใน การประมูลตั�วเงินคลังจะเกิดค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการประมูล ได้แก่ ค่าธรรมเนียมในการจำาหน่ายและการเป็น นายทะเบียนร้อยละ 0.01 ต่อปี วงเงินที่ออกตั�วเงินคลังอยู่ ในกรอบวงเงินที่ ครม. อนุมัติ ให้กู้เพื่อชดเชย การขาดดุลในระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2542 - 2547 รวมจำานวน 170,000 ล้านบาท และในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 คณะรัฐมนตรีอนุมัติให้กู้โดยออกตั�วเงินคงคลัง เพื่อเสริมสภาพคล่องอีกจำานวน 80,000 ล้านบาท ตั�ว ECP (Euro Commercial Paper) เป็นตราสารหนี้ระยะสั้นที่มีอายุตั้งแต่ 7 วัน ถึง 365 วัน ออก โดยกระทรวงการคลัง ทั้งนี้ กระทรวงการคลังได้จัดตั้ง ECP Programme วงเงิน 2,000 ล้านเหรียญสหรัฐ เพื่อใช้เป็น Bridge Financing สำาหรับการทำา Refinance เงินกู้ต่างประเทศของภาครัฐ ตามพระราชกำาหนด ให้อำานาจกระทรวงการคลังปรับโครงสร้างเงินกู้ต่างประเทศ พ.ศ. 2528 และ/หรือใช้สำาหรับการลงทุนในโครงการ ลงทุนเพื่อการพัฒนาของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจต่างๆ ตามพระราชบัญญัติให้อำานาจกระทรวงการคลังกู้เงิน ต่างประเทศ พ.ศ. 2519 ปจจุบันพระราชกำาหนดและพระราชบัญญัติดังกล่าว ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติ การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

หมายเหตุที่ 9 – หนี้สินหมุนเวียนอ�น เงินประกันผลงาน เงินประกันอื่นๆ รวม หนี้สินหมุนเวียนอื่น

(หน่วย : บาท) 1,164,222 242,492 1,406,714

หมายเหตุที่ 10 – เงินกูระยะยาว พันธบัตรรัฐบาล ตั�วสัญญาใช้เงิน - ระยะยาว ส่วนเกินมูลค่า ส่วนต่ำากว่ามูลค่า พักชำาระเงินกู้บาท - ระยะยาว เงินกู้แผ่นดินสกุลเงินบาท - ระยะยาว เงินกู้แผ่นดินสกุลเงินต่างประเทศ - ระยะยาว ปรับมูลค่าเงินกู้แผ่นดินสกุลเงินต่างประเทศ - ระยะยาว พักเงินกู้ต่างประเทศ - ระยะยาว พักชำาระหนี้เงินกู้ต่างประเทศ - ระยะยาว พักชำาระหนี้เงินกู้ต่างประเทศ - ระยะยาว พักก่อหนี้เงินกู้ต่างประเทศ - ระยะยาว รวม เงินกู้ระยะยาว

(หน่วย : บาท) 2,099,457,440,000 115,565,520,000 29,678,851,968 (2,195,600,362) 10,000,000,000 22,528,920,893 48,866,864,730 9,885,452,549 (181,189,387) (1,655,038,202) 223,501,712 (67,247,922) 2,332,107,475,979

พันธบัตรรัฐบาลที่ออกเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ คือ พันธบัตรออมทรัพย์และพันธบัตรรัฐบาล เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ที่ออกตามมาตรา 9 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ต่อมาได้มีการยกเลิกโดยพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 โดยออกตาม ความในมาตรา 20 (1) โดยเงินที่ได้จากการจำาหน่ายพันธบัตรได้นำาส่งคลังเพื่อนำาเงินไปชดเชยการขาดดุล ในการออกพันธบัตรจะเกิดค่าใช้จา่ ย ได้แก่ ค่าธรรมเนียมในการจำาหน่ายและการเป็นนายทะเบียน ร้อยละ 0.1 ต่อปี พันธบัตรรัฐบาลเพื่อการบริหารหนี้ คือ พันธบัตรที่ออกตามมาตรา 24 แห่งพระราชบัญญัติการบริหาร หนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการปรับโครงสร้างหนี้ เงินที่ได้จากการจำาหน่ายพันธบัตรได้นำา ไปปรับโครงสร้างหนี้เงินกู้ที่ครบกำาหนด และปรับโครงสร้างหนี้เงินกู้ต่างประเทศเป็นเงินกู้ในประเทศ ในการออก พันธบัตรจะเกิดค่าใช้จ่าย ได้แก่ ค่าธรรมเนียมในการจำาหน่ายและการเป็นนายทะเบียน ร้อยละ 0.1 ต่อปี

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

พันธบัตรรัฐบาลกรณีพิเศษและพันธบัตรรัฐบาลเพื่อการปรับโครงสร้างหนี้ (FIDF1) คือ พันธบัตรที่ออก ตามพระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงินและจัดการเงินกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและ พัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2541 วงเงินกู้ 500,000 ล้านบาท เพื่อชดใช้ความเสียหายและปรับโครงสร้าง แหล่งเงินทุนของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน เงินที่ได้จากการกู้ไม่ต้องนำ�ส่งเป็นรายได้ แผ่นดิน และสามารถดำ�เนินการปรับโครงสร้างหนี้ หรือขยายระยะเวลาชำ�ระหนี้ หรือลดภาระหนี้เดิมได้ การชำ � ระคื น ต้ น เงิ น กู้ นำ � มาจากเงิ น ในบั ญ ชี กองทุนเพื่อการชำ�ระคืนต้นเงินกู้ชดใช้ความเสียหายของกองทุน เพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ประกอบด้วย 1. เงินกำ�ไรสุทธิทธ่ี นาคารแห่งประเทศไทยนำ�ส่งเป็นรายได้ตามกฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศไทย แต่ละปีจำ�นวนไม่น้อยกว่าร้อยละเก้าสิบ 2. เงินรายได้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในจำ�นวนตามหลักเกณฑ์และเงือ่ นไขทีร่ ฐั มนตรีวา่ การกระทรวงการคลัง กำ�หนดโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรี 3. ดอกผลของกองทุน ส่วนรายจ่ายเพื่อการชำ�ระค่าดอกเบี้ยเงินกู้ตามพระราชกำ�หนดนี้นำ�มาจากงบประมาณรายจ่ายประจำ�ปี พันธบัตรรัฐบาลกรณีพิเศษและพันธบัตรออมทรัพย์ (FIDF3) คือ พันธบัตรที่ออกตามพระราชกำ�หนด ให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงินและจัดการเงินกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบัน การเงิน ระยะที่สอง พ.ศ. 2545 วงเงินกู้ 780,000 ล้านบาท เพื่อชดใช้ความเสียหายของกองทุนเพื่อการฟื้นฟู และพัฒนาระบบสถาบันการเงิน เงินที่ได้จากการกู้ไม่ต้องนำ�ส่งเป็นรายได้แผ่นดินและสามารถดำ�เนินการปรับ โครงสร้างหนี้หรือขยายระยะเวลาชำ�ระหนี้ การชำ�ระคืนต้นเงินกู้ที่ครบกำ�หนด ใช้เงินจากบัญชีสะสมเพื่อการชำ�ระ คืนต้นเงินกู้ชดใช้ความเสียหายของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ที่เปิดไว้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทย โดยนำ�เงินมาจากสินทรัพย์คงเหลือในบัญชีผลประโยชน์ประจำ�ปี ตามกฎหมายว่าด้วยเงินตรา พันธบัตรรัฐบาลกรณีพิเศษ (TIER1) คือ พันธบัตรที่ออกตามพระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลัง กู้เงินเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงของระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2541 เพื่อใช้ดำ�เนินการเสริมสร้างความมั่นคง ของระบบสถาบันการเงินภายในประเทศ โดยเป็นการออกพันธบัตรเพื่อแลกกับหุ้นบุริมสิทธิ์ของสถาบันการเงินที่ เข้าร่วมโครงการโดยออกในจำ�นวนที่เท่ากัน ซึ่งได้ดำ�เนินการออกพันธบัตรในปีงบประมาณ พ.ศ. 2542 - พ.ศ. 2543 จำ�นวน 61,304 ล้านบาท โดยมีเงื่อนไขว่า พันธบัตรที่ออกตามโครงการนี้จะไม่สามารถไถ่ถอนก่อนกำ�หนด ได้ เว้นแต่มีการจำ�หน่ายหุ้นบุริมสิทธิ์ที่กระทรวงการคลังถือตามโครงการนี้โดยสามารถไถ่ถอนได้เป็นจำ�นวนที่ เท่ากัน พันธบัตรรัฐบาลกรณีพเิ ศษ (TIER2) คือ พันธบัตรทีอ่ อกตามพระราชกำ�หนดให้อ�ำ นาจกระทรวงการคลัง กู้เงินเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงของระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2541 เพื่อใช้ดำ�เนินการเสริมสร้างความมั่นคง ของระบบสถาบันการเงินภายในประเทศ โดยเป็นการออกพันธบัตรเพื่อแลกกับหุ้นกู้ด้อยสิทธิของสถาบันการเงิน ที่เข้าร่วมโครงการโดยออกในจำ�นวนที่เท่ากัน ซึ่งได้ดำ�เนินการออกพันธบัตร ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2542 - พ.ศ. 2544 จำ�นวน 12,430 ล้านบาท รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ตั�วสัญญาใช้เงิน เป็นตัว� สัญญาใช้เงินทีอ่ อกตามมาตรา 9 ทวิ แห่งพระราชบัญญัตวิ ธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ต่อมาได้มีการยกเลิกโดยพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 เงินที่ได้ จากการออกตั�วสัญญาใช้เงินได้นำาส่งคลังเพื่อนำาไปชดเชยการขาดดุล ซึ่งกระทรวงการคลังสามารถออกตั�วสัญญา ใช้เงินให้กับผู้ให้กู้โดยตรง จึงไม่มีค่าใช้จ่ายในส่วนนี้ พันธบัตรกรณีพเิ ศษทีเ่ ปนเงินตราต่างประเทศ ได้แก่ พันธบัตรพัฒนาอาชีวศึกษา พันธบัตรรามา และพันธบัตร โรงเรียนมัธยมแบบประสม ออกตามพระราชบัญญัตกิ เู้ งินเพือ่ พัฒนาอาชีวศึกษา พ.ศ. 2509 กฎกระทรวงการคลัง ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2511 และพระราชบัญญัติกู้เงินเพื่อพัฒนาการศึกษาโรงเรียนมัธยมแบบประสม พ.ศ. 2514 ตามลำาดับ เพื่อใช้ดำาเนินโครงการพัฒนาอาชีวศึกษา จัดซื้อครุภัณฑ์ต่างประเทศ ตามโครงการจัดตั้งคณะ แพทยศาสตร์ โรงพยาบาลรามาธิบดี และพัฒนาการศึกษาโรงเรียนมัธยมแบบประสม ตามลำาดับ เงินที่ได้จาก การจำาหน่ายพันธบัตรได้นาำ เงินไปดำาเนินโครงการพัฒนาอาชีวศึกษา จัดซือ้ ครุภณั ฑ์ตา่ งประเทศตามโครงการจัดตัง้ คณะแพทยศาสตร์ โรงพยาบาลรามาธิ บ ดี แ ละพั ฒ นาการศึ ก ษาโรงเรี ย นมั ธ ยมแบบประสม ตามลำ า ดั บ ในการออกพันธบัตรจะเกิดค่าใช้จา่ ย ได้แก่ คา่ ธรรมเนียมในการจำาหน่ายและการเป็นนายทะเบียน รอ้ ยละ 0.04 ต่อปี การออกพันธบัตรกรณีพิเศษที่เป็นเงินตราต่างประเทศได้รับอนุมัติจาก ครม. ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2511 2512 และ 2514 จำานวน 7,010,000 เหรียญสหรัฐ 1,700,000 เหรียญสหรัฐ และ 6,817,000 เหรียญสหรัฐ ตามลำาดับ

หมายเหตุที่ 11 – สินทรัพยสุทธิ มีรายละเอียดดังนี้ ทุน รายได้สูง(ต่ำา)กว่าค่าใช้จ่ายสะสม ยอดยกมาต้นงวด บวก รายได้สูง(ต่ำา)กว่าค่าใช้จ่ายงวดนี้ แก้ไขข้อผิดพลาดในปีก่อนใน GFMIS แก้ไขข้อผิดพลาดในปีก่อนในกระดาษทำาการ รายได้สูง(ต่ำา)กว่าค่าใช้จ่ายสะสม รวมสินทรัพย์สุทธิ

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

(หน่วย : บาท) (1,745,948,217,387) (178,469,368,671) (457,213,917,126) (227,716,896,641) (3,606,531,897) (876,006,714,335) (2,612,954,931,722)

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

หมายเหตุที่ 12 – รายไดจากเงินงบประมาณ ส่วนราชการ รายได้ระหว่างหน่วยงาน - หน่วยงานรับเงินงบ บุคลากรจากรัฐบาล รายได้ระหว่างหน่วยงาน - หน่วยงานรับเงินงบ ลงทุนจากรัฐบาล รายได้ระหว่างหน่วยงาน - หน่วยงานรับเงินงบ ดำาเนินงานจากรัฐบาล รายได้ระหว่างหน่วยงาน - หน่วยงานรับเงินงบ รายจ่ายอื่นจากรัฐบาล รายได้ระหว่างหน่วยงาน - หน่วยงานรับเงินงบ กลางจากรัฐบาล รายได้ระหว่างหน่วยงาน - หน่วยงานรับเงินกู้ จากรัฐบาล รายได้ระหว่างหน่วยงาน - หน่วยงานรับเงินงบ ประมาณรายจ่ายอื่นชำาระหนี้ รายได้ระหว่างหน่วยงาน - เงินทดรองราชการ ค่าใช้จ่ายระหว่างหน่วยงาน - หน่วยงานส่งเงิน เบิกเกินส่งคืนกรมบัญชีกลาง รวม รายได้จากรัฐบาล

(หน่วย : บาท) รวม

33,271,763

ส่วนงานบริหาร หนี้สาธารณะ -

52,134,076

19,611,939

12,159,735

4,870,875,631

4,883,035,366

6,814,188

15,038,380

33,271,763

176,933,956,095 176,933,956,095

(1,041,526)

(4,866,726,031) -

(4,866,726,031) (1,041,526)

137,988,555

176,938,105,695 177,076,094,250

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

หมายเหตุที่ 13 – รายไดอ�น ส่วนราชการ รายได้ค่าธรรมเนียม รายได้ดอกผลจากหน่วยงานรัฐ รายได้จากกองทุนสะสม รายได้ดอกเบี้ยเงินฝากจากสถาบันการเงิน รายได้เงินปนผล รายได้ระหว่างหน่วยงานปรับเงินฝากคลัง รายได้ระหว่างหน่วยงาน - เงินนอกงบประมาณ ตั�วเงินคลัง

รวม รายได้อื่น

(หน่วย : บาท) รวม

8,800 (14,491) -

ส่วนงานบริหาร หนี้สาธารณะ 8,800 13,410 13,410 7,740,527,755 7,740,527,755 236,858,257 236,858,257 11,459,927 11,459,927 - (14,491) 654,447,792,634 654,447,792,634

(5,691)

662,436,651,983 662,436,646,292

หมายเหตุที่ 14 – คาใชจายบุคลากร เงินเดือน ค่าล่วงเวลา เงินตอบแทนของข้าราชการ ค่าจ้างชั่วคราว ค่าตอบแทนพนักงานราชการ เงินรางวัลสำาหรับผู้บริหาร เงินช่วยเหลือพิเศษกรณีเสียชีวิต เงินชดเชยสมาชิกกองทุนบำาเหน็จบำานาญข้าราชการ เงินสมทบกองทุนบำาเหน็จบำานาญข้าราชการ เงินสบทบกองทุนประกันสังคม ค่าตอบแทนเหมาจ่ายแทนการจัดหารถประจำาตำาแหน่ง เงินเพิ่มเติมพิเศษจากเงินเดือน เงินช่วยเหลือการศึกษาบุตร เงินช่วยค่ารักษาพยาบาลประเภทคนไข้นอกโรงพยาบาลรัฐ เงินช่วยค่ารักษาพยาบาลประเภทคนไข้ในโรงพยาบาลรัฐ เงินช่วยค่ารักษาพยาบาลประเภทคนไข้ในโรงพยาบาลเอกชน รวม ค่าใช้จ่ายบุคลากร

100

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

(หน่วย : บาท) 32,868,554 78,820 36,276 8,797,906 973,014 394,512 34,050 526,063 789,095 415,358 713,480 3,520 171,602 3,098,306 453,590 66,838 49,420,984

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

หมายเหตุที่ 15 – คาบําเหน็จบํานาญ บำานาญปกติ เงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำานาญ เงินบำาเหน็จตกทอด ค่ารักษาพยาบาลประเภทคนไข้นอกโรงพยาบาลรัฐผู้รับเบี้ยหวัดบำานาญ รวม ค่าบำาเหน็จบำานาญ

(หน่วย : บาท) 742,900 61,692 62,425 57,367 924,384

หมายเหตุที่ 16 – คาใชจายในการฝกอบรม ค่าใช้จ่ายด้านการฝึกอบรมในประเทศ ค่าใช้จ่ายด้านทุนการศึกษา รวม ค่าใช้จ่ายในการฝกอบรม

หมายเหตุที่ 17 – คาใชจายในการเดินทาง ค่าเบี้ยเลี้ยงเพื่องานราชการในประเทศ ค่าที่พักเพื่องานราชการในประเทศ ค่าใช้จ่ายอื่นเพื่องานเดินทางในราชการในประเทศ ค่าเบี้ยเลี้ยงเพื่องานราชการต่างประเทศ ค่าที่พักเพื่องานราชการต่างประเทศ ค่าใช้จ่ายอื่นๆ เพื่องานเดินทางในราชการต่างประเทศ รวม ค่าใช้จ่ายในการเดินทาง

(หน่วย : บาท) 6,483,484 1,311,919 7,795,403 (หน่วย : บาท) 6,510 1,500 23,109 195,400 224,721 2,353,109 2,804,349

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

101

หมายเหตุที่ 18 – คาวัสดุ และคาใชสอย วัสดุใช้ไป ค่าซ่อมแซมและบำารุงรักษา ค่าจ้างบริการ - บุคคลภายนอก ค่าจ้างบริการ - หน่วยงานภาครัฐ ค่าจ้างที่ปรึกษา ค่าเบี้ยประกันภัย ค่าครุภัณฑ์มูลค่าต่ำากว่าเกณฑ์ ค่าใช้จ่ายในการประชุม ค่ารับรองและพิธีการ ค่าวิจัยและพัฒนา - หน่วยงานภาครัฐ ค่าใช้จ่ายผลักส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ค่าประชาสัมพันธ์ ค่าใช้สอยอื่นๆ ค่าตอบแทนเฉพาะด้าน รวม ค่าวัสดุ และค่าใช้สอย

(หน่วย : บาท) 969,140 846,330 4,153,767 287,760 22,632,265 4,576 353,528 978,824 56,261 777,650 1,088,648 122,836 704,150 366,865 33,342,600

หมายเหตุที่ 19 – คาสาธารณูปโภค ค่าเชื้อเพลิงสำาหรับการใช้งาน ค่าไฟฟาสำาหรับการใช้งาน ค่าโทรศัพท์สำาหรับการใช้งาน ค่าใช้จ่ายค่าบริการอินเตอร์เน็ต ค่าไปรษณีย์และค่าขนส่ง รวม ค่าสาธารณูปโภค

102

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

(หน่วย : บาท) 130,518 775,730 696,328 1,068,097 170,839 2,841,512

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

หมายเหตุที่ 20 – คาเส�อมราคา (หน่วย : บาท) 16,986 487,959 247,872 280,027 185,460 6,088,195 2,840 4,928,193 377,604 12,615,136

ค่าเสื่อมราคา - สิ่งปลูกสร้าง ค่าเสื่อมราคา - ครุภัณฑ์สำานักงาน ค่าเสื่อมราคา - ครุภัณฑ์ยานพาหนะและอุปกรณ์การขนส่ง ค่าเสื่อมราคา - ครุภัณฑ์ไฟฟาและวิทยุ ค่าเสื่อมราคา - ครุภัณฑ์โฆษณาและเผยแพร่ ค่าเสื่อมราคา - ครุภัณฑ์คอมพิวเตอร์ ค่าเสื่อมราคา - ครุภัณฑ์งานบ้านงานครัว ค่าเสื่อมราคา - โปรแกรมคอมพิวเตอร์ ค่าเสื่อมราคา - ครุภัณฑ์ไม่ระบุรายละเอียด รวม ค่าเสื่อมราคา

หมายเหตุที่ 21 – คาใชจายเงินอุดหนุน ส่วนราชการ เงินอุดหนุนเพือ่ การดำาเนินงาน - หน่วยงานของรัฐ เงินอุดหนุนเพือ่ การดำาเนินงานตามมาตรการของรัฐ เงินอุดหนุนเพื่อการดำาเนินงานอื่น ค่าใช้จา่ ยระหว่างหน่วยงาน - หน่วยงานกับหน่วยงาน รวม ค่าใช้จ่ายเงินอุดหนุน

1,000,000 106,000 944,956 2,050,956

ส่วนงานบริหาร หนี้สาธารณะ 51,950,844 51,950,844

(หน่วย : บาท) รวม 1,000,000 106,000 51,950,844 944,956 54,001,800

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

103

หมายเหตุที่ 22 – คาใชจายอ�น ส่วนราชการ รายได้ระหว่างหน่วยงาน - หน่วยงานรับเงิน (843,355,368) นอกงบประมาณจากกรมบัญชีกลาง ค่าใช้จ่ายระหว่างหน่วยงาน - กรมบัญชีกลาง โอนเงินกู้ให้หน่วยงาน ค่าใช้จ่ายระหว่างหน่วยงาน - ปรับ เงินฝากคลัง ค่าใช้จ่ายระหว่างหน่วยงาน - เงินนอกงบประมาณ ตั�วเงินคลัง ค่าใช้จ่ายระหว่างหน่วยงาน - กู้เงินเพื่อชดเชย การขาดดุล ค่าใช้จ่ายอื่น 154,000 รวม ค่าใช้จ่ายอื่น (843,201,368)

(หน่วย : บาท) รวม

ส่วนงานบริหาร หนี้สาธารณะ (14,541,184,359) (15,384,539,727) 14,726,229,103

14,726,229,103

15,727,944,354 15,727,944,354 783,763,836,486 783,763,836,486 377,846,712,395 377,846,712,395 154,000 1,177,523,537,979 1,176,680,336,611

หมายเหตุที่ 23 – รายการอ�นๆ ที่ไมเกิดจากการดําเนินงาน ขาดทุนที่ยังไม่เกิดขึ้นจากอัตราแลกเปลี่ยนเงินกู้ ขาดทุนที่เกิดขึ้นแล้วจากอัตราแลกเปลี่ยนเงินกู้ ดอกเบี้ยจ่าย - ในประเทศ ดอกเบี้ยจ่าย - ในต่างประเทศ ค่าตัดจำาหน่ายส่วนต่ำากว่ามูลค่าพันธบัตร รับรู้รายได้จากส่วนเกินมูลค่าพันธบัตร ค่าธรรมเนียมเงินกู้ ค่าใช้จ่ายทางการเงินอื่น ขาดทุนที่เกิดขึ้นแล้วจากอัตราแลกเปลี่ยนอื่น รวม รายการอื่นๆ ที่ไม่เกิดจากการดำาเนินงาน

104

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

(หน่วย : บาท) (4,584,077,441) (1,282,794,661) (112,383,715,231) (1,784,698,284) (334,113,446) 4,859,257,544 (329,996,418) (9,202,733) (53) (115,849,340,723)

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

หมายเหตุที่ 24 – รายไดอ�นๆ ที่ไมเกิดจากการดําเนินงาน ส่วนราชการ รายได้ค่าปรับอื่น รายได้ดอกเบี้ยเงินฝากที่สถาบันการเงิน รายได้ดอกเบี้ยอื่น รายได้เงินเหลือจ่ายปีเก่า รายได้รับชำาระหนี้จากการให้ยืมและกู้ต่อ รายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอื่น รายได้อื่น รวม รายได้อื่น

ส่วนงานบริหาร หนี้สาธารณะ 2,530,258 2,264,795 53,050,844 57,845,897

12,400 368,036 829,021 223,188 1,432,645

(หน่วย : บาท) รวม 12,400 2,530,258 2,264,795 368,036 53,050,844 829,021 223,188 59,278,542

หมายเหตุที่ 25 – รายงานฐานะเงินงบประมาณรายจายปปจจุบัน รายการ แผนงานจัดการทรัพย์สินและหนี้สินของรัฐ งานบริหารจัดการหนี้สาธารณะ งบบุคลากร งบดำาเนินงาน งบลงทุน งบรายจ่ายอื่น รวม งานบริหารการชำาระหนี้ของรัฐบาล งบรายจ่ายอื่น รวม รวมทั้งสิ้น

งบประมาณ รายจ่าย

เงินประจำางวด เบิก

ที่ได้รับจัดสรร

คงเหลือ

37,095,200 20,591,469 30,480,000 12,836,395 101,003,064

33,922,128 20,458,220 30,480,000 12,482,871 97,343,219

3,173,072 133,249 353,524 3,659,845

180,319,837,000 180,319,837,000

180,164,147,705 180,164,147,705

155,689,295 155,689,295

180,420,840,064

180,261,490,924

159,349,140

ในปีงบประมาณ 2552 สบน. ได้รับงบประมาณเพื่อชำาระหนี้เงินกู้ของรัฐบาล แผนงานจัดการเงินกู้ 180,319.84 ล้านบาท จ่ายจริง 180,164.15 ล้านบาท เป็นการชำาระหนี้ต้นเงินกู้ 66,747.66 ล้านบาท ดอกเบี้ย 112,276.11 ล้านบาท ค่าธรรมเนียม 337.07 ล้านบาท และจัดซื้อเงินตราต่างประเทศ 803.31 ล้านบาท

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

105

บทความวิชาการ

ของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

PUBLIC DEB PDMO MANAGEMENT MANAGEMENT OFFICE

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

Sukuk (Islamic Bond) ตราสารการเงินปลอดดอกเบี้ย

นางสุณ� เอกสมทราเมษฐ นางสาวศรีอาภา เรืองรุจิระ สํานักจัดการหน�้ 2

ความเปนมา ปจจุบันแหล่งเงินทุนขนาดใหญ่ที่มีความสำาคัญมากขึ้น คือตลาดในตะวันออกกลาง และผู้ลงทุนชาวมุสลิม ซึ่งมีเงินทุนอยู่เป็นจำานวนมากที่พร้อมจะลงทุน แต่ปริมาณตราสารทางการเงินที่ถูกต้องตามหลักกฎหมายและ หลักจริยธรรมอิสลาม (หลักชารีอะฮ์) ยังมีไม่เพียงพอ ในขณะที่ขนาดของตลาดการเงินอิสลามทั่วโลกเติบโต มากกว่าตลาดทุนโดยรวมที่มีมูลค่าตลาดประมาณ 120 พันล้านเหรียญสหรัฐ ณ ปี 2552 เทียบเท่าอัตรา การขยายตัวเฉลี่ยร้อยละ 28 ต่อปี และคาดว่าสินทรัพย์อิสลามทั่วโลกจะมีมูลค่าสูงถึง 3-4 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ ในอีก 2-3 ปีข้างหน้า โดยเงินออมของประชากรในกลุ่มประเทศตะวันออกกลางในช่วง ปี 2549-2552 เพิ่มขึ้นเฉลี่ย ร้อยละ 39.18 ต่อปี ดังนั้น เพื่อให้ประเทศไทยมีการเตรียมความพร้อมในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนดังกล่าว และ เป็นการบริหารความเสี่ยงด้านการจัดการเงินทุนโดยการกระจายช่องทางการระดมทุนเพื่อให้เป็นอีกทางเลือกหนึ่ง สำาหรับภาครัฐทีจ่ ะใช้เป็นแหล่งระดมทุนเพือ่ โครงการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในอนาคต ทัง้ ยังสอดคล้องกับพันธกิจ ตามแผนพัฒนาตลาดทุนของไทยที่ต้องการพัฒนาคุณภาพและเพิ่มความหลากหลายของผลิตภัณฑ์ทางการเงิน เพื่อเพิ่มทางเลือกให้แก่ผู้ระดมทุนทั้งภาครัฐและเอกชน รวมถึงเพิ่มทางเลือกในการลงทุนให้กับนักลงทุนทั่วไป และกองทุนอิสลามของไทยในปจจุบันอีกด้วย กระทรวงการคลังได้เล็งเห็น ถึงศักยภาพและความสำาคัญใน การพัฒนาตลาดเงินตลาดทุนเพื่อรองรับการพัฒนาประเทศและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ จึงได้แต่งตั้ง คณะทำางานศึกษาแนวทางการระดมทุนตามหลักศาสนาอิสลาม ซึ่งมีผู้อำานวยการสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ เป็ น ประธาน เพื่ อ ศึ ก ษารู ป แบบการระดมทุ น ตามหลั ก ศาสนาอิ ส ลามและหาข้ อ สรุ ป เกี่ ย วกั บ โครงสร้ า งที่ มี ความเป็นไปได้ที่จะเสนอขายตราสารการเงินดังกล่าวในประเทศไทย รวมถึงประเด็นอุปสรรคในเรื่องภาษีและ ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

107

ค่าธรรมเนียมที่เกิดขึ้นจากการทำาธุรกรรม โดยคำานึงถึงความเป็นกลางในการระดมทุนเมื่อเปรียบเทียบกับ การระดมทุ น ด้ ว ยตราสารหนี้ ทั่ ว ไปเป็ น สำ า คั ญ ทั้ ง นี้ คณะกรรมการพั ฒ นาตลาดทุ น ไทยได้ บ รรจุ ม าตรการ พั ฒ นาตราสารศุ กู ก เป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของมาตรการพั ฒ นาผลิ ต ภั ณ ฑ์ ท างการเงิ น ตามแผนพั ฒ นาตลาดทุ น ไทย (ปี 2553-2557) โดยคณะกรรมการกำากับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) กรมสรรพากร รวมถึง หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะดำาเนินการออกหลักเกณฑ์รองรับการเสนอขาย และยกร่างกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องต่อไป

Sukuk: Islamic Bond การทำาธุรกรรมตามหลักศาสนาอิสลามกระทำาได้แต่เฉพาะในธุรกิจที่ไม่ขัดกับหลักศาสนา (หลักชารีอะฮ์) โดย สัญญาและธุรกรรมทุกชนิดจะต้องไม่เกี่ยวข้องกับสิ่งเสพติด อบายมุข เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ สุกร เป็นต้น และ ไม่อนุญาตให้มีการรับและจ่ายดอกเบี้ย ดังนั้น การลงทุนของชาวมุสลิมโดยทั่วไปจึงจำากัดอยู่แต่ ในรูปของ การฝากทรัพย์ การลงทุนในสัญญาเช่า และการลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ อย่างไรก็ตาม เพื่อเป็นการตอบสนองต่อผู้ที่มีเงินออมส่วนเกิน และผู้ที่ต้องการเงินทุนเพื่อใช้จ่ายลงทุนใน โครงการจึงเกิดผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่ถูกต้องตามหลักชารีอะฮ์เพื่อเพิ่มช่องทางการระดมทุน ที่เรียกว่า ศุกูก (Sukuk) ขึ้น ซึ่งเทียบเคียงได้กับตราสารหนี้อันเป็นตราสารแสดงสิทธิที่จะได้รับผลตอบแทนจากการดำาเนินธุรกิจ และยอมรับความเสี่ยงร่วมกัน โดยผลตอบแทนจากการร่วมดำาเนินธุรกิจมีหลายรูปแบบ ทั้งที่อยู่ ในรูปค่าเช่า ค่าผ่อนชำาระ หรือส่วนแบ่งผลกำาไรเพื่อให้เข้าใจง่ายขึ้น อาจเปรียบเทียบข้อแตกต่างระหว่างตราสารหนี้ท่ัวไป และศุกกู ดังนี้

เปรียบเทียบลักษณะของตร�ส�ร Sukuk กับตร�ส�รหนีท้ ว่ั ไป (Conventional Bond)

108

Sukuk

ตราสารหนี้ทั�วไป

การแลกเปลี่ยน

ไดรับสิทธิในทรัพยสินแลกเปลี่ยนกับ เงินลงทุน

ไดรับใบตราสาร (Bond certificate) แลกเปลี่ยนกับเงินลงทุน

ธุรกรรมอางอิง

การใหเชาทรัพยสิน/การรวมลงทุน / การวาจางทําสิ�งของ/การบริหารเงิน ลงทุน

ไมมี

วัตถุประสงคการใชเงิน

ใชในกิจกรรมที่ถูกตองตามหลัก ศาสนาอิสลาม (หลักชารีอะฮ) เทานั้น

ไมจํากัดประเภทการใชเงิน

นักลงทุนไดรับผลตอบแทนในรูป

ผลกําไร คาเชา คาผอนชําระ ฯลฯ

ดอกเบี้ย

สิทธิเรียกรองตอผูออกตราสาร

สิทธิความเปนเจาของในทรัพยสิน

สิทธิในฐานะเจาหน�้ของผูออกตราสาร

การซื้อขาย (Trades)

เปนการซื้อขายสวนแบงในสินทรัพย

เปนการซื้อขายตราสารหน�้

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

รูปแบบของการออกศุกูก โดยทั่วไปจะนำาลักษณะสัญญาต่างๆ มาใช้เป็นธุรกรรมอ้างอิง โดยนำา Underlying Asset เข้ามาใช้เพื่อให้การออกตราสารเป็นไปตามหลักศาสนา รูปแบบของการระดมทุนที่ได้รับความนิยม มีดังนี้ รูปแบบของสัญญา

รูปแบบธุรกรรมอ้างอิง

Underlying Asset

ผลตอบแทน

Ijarah (Leasing)

การใหเชาทรัพยสิน

อาคาร โรงงาน ที่ดิน เครื่องจักร เครื่องบิน ฯลฯ

คาเชา

Istisna (Purchase Order)

การวาจางทําของ

โครงการโรงไฟฟา หรือ Greenfield Project

คาผอนชําระ

Mudharabah (Profit Sharing)

การรวมลงทุนระหวางผูระดมทุน และผูถือศุกูก

สวนแบงกําไร

Musharakah (Profit and Loss Sharing)

การรวมลงทุนระหวางผูถือ ศุกูกดวยกันเอง

ธุรกิจปกติของผูระดมทุน เชน พอรตสินเชื่อตามหลัก Shariah Banking ธุรกิจบริการสื่อสาร ขนสง คาขายสินคา

Wakalah (Agent)

การบริหารเงินลงทุน

สวนแบงกําไร กําไรจากการลงทุน

ในทีน่ ี้ขอยกตัวอย่างโครงสร้างการเสนอขายตราสารที่ใช้รปู แบบสัญญาเช่าเป็นธุรกรรมอ้างอิงทีเ่ รียกว่า Ijarah Sukuk ดังนี้

โครงสร�ง Ijarah Sukuk 6

ชำระคาเชา

ขาย TC = สิทธิไดรับผลตอบแทนตามสัญญา 4

ทำสัญญาตาม Ijarah Principle*

ผูระดมทุน C 1

SPV A (Asset trustee)

ขออนุญาตออก TC - SPV A เปน บ.ลูกของ C - การอนุญาตดูคุณสมบัติ ของ C ดวย

ชำระคาซื้อ

Investors

Trustee B (Sukuk Trustee) 2

SEC

cash

Declaration Trust โดย A+B

- Declare trust โดยมีเงื่อนไข เมื่อมีเงินเขามา จากการขาย TC trust จะเกิดขึ้นทันที - trustee B = sukuk trustee 7

Distribution

ผูระดมทุนทำสัญญาขายทรัพยสินให Asset trustee และใหเชากลับในระยะเวลาและคาเชาที่ตกลงกัน (Sale and lease back) เมื่อสิ้นสุดระยะเวลาเชา ผูระดมทุนมีขอตกลงซื้อทรัพยสินคืนจาก Asset trustee ในราคาทีี่กำหนดไวลวงหนาเมื่อสิ้นสุดระยะเวลาเชา หรือเกิดเหตุผิดนัด (event of default)

ร�ยง�นประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

109

ลักษณะธุรกรรม

110

1. ระดมทุน C จัดตั้งบริษัทนิติบุคคลเฉพาะกิจ (SPV A) ขึ้นเพื่อออกตราสาร Ijarah Sukuk ซึ่งอยู่ในรูป ของใบทรัสต์ (Trust Certificate: TC) โดย SPV A จะต้องขออนุญาตออก TC จาก ก.ล.ต. 2. SPV A + Trustee B ประกาศจัดตั้งกองทรัสต์ร่วมกัน โดย SPV A ทำาหน้าที่ Asset Trustee และ Trustee B ทำาหน้าที่ Sukuk Trustee โดย Trustee B ทำาหน้าที่ดูแลสิทธิประโยชน์ให้ผู้ลงทุน 3. SPV A ขาย TC ให้ผู้ลงทุน ซึ่งให้สิทธิได้รับผลตอบแทนภายใต้สัญญา 4. ผู้ลงทุนจ่ายเงินค่าซื้อ TC ให้แก่ SPV A 5. SPV A ทำาสัญญาตาม Ijarah Principle กล่าวคือ 5.1 SPV A นำาเงินจากกองทรัสต์ไปชำาระค่าซื้อทรัพย์สินให้กับผู้ระดมทุน C 5.2 ผู้ระดมทุน C ทำาสัญญาเช่าทรัพย์สินกลับ (Ijarah Agreement) จาก SPV A โดยมีอายุสัญญาเท่ากับ อายุ TC 5.3 SPV A เข้าทำาสัญญา Servicing Agency Agreement กับผู้ระดมทุน C โดยระบุให้ผู้ระดมทุน ทำาหน้าที่เป็นผู้รับผิดชอบดูแลรักษา ซ่อมแซม รวมถึงทำาประกันในทรัพย์สิน 5.4 ผู้ระดมทุน C ทำาสัญญาซื้อคืน (Purchase Undertaking) ทรัพย์สินจาก SPV A ในวงเงินเท่ากับที่ ออก TC เมื่อสัญญาการเช่าทรัพย์สินครบกำาหนด (หรือเมื่อเกิดเหตุผิดนัดชำาระหนี้) 6. ในระหว่างงวดการเช่าทรัพย์สิน ผู้ระดมทุน C จะจ่ายค่าเช่าให้ SPV A ตลอดอายุของข้อตกลงการเช่า โดยอัตราค่าเช่าดังกล่าวอาจกำาหนดให้อยู่ในรูปของอัตราคงที่หรืออัตราลอยตัวก็ได้ เพื่อเป็นรายได้เข้า กองทรัสต์ 7. กองทรัสต์จ่ายผลตอบแทนให้ผู้ลงทุน ทั้งนี้ ผลตอบแทนมีได้ 2 ลักษณะ คือ 7.1 Amortization เป็นการจ่ายเงินค่าเช่าซื้อรายงวด ที่รวมเอาค่าเช่ากับเงินต้นที่แบ่งทยอยชำาระคืน ให้กับนักลงทุนตามระยะเวลาและจำานวนเงินที่จะตกลงกัน 7.2 Bullet Redemption เป็นการจ่ายค่าเช่ารายงวดตลอดอายุของข้อตกลง และในงวดสุดท้ายนักลงทุน จะได้รับเงินต้นที่ลงทุนในตราสาร Sukuk คืน 8. ณ วันครบกำาหนดไถ่ถอนศุกูก 8.1 ผู้ระดมทุน C จ่ายเงินซื้อทรัพย์สินจาก SPV A ภายใต้สัญญา Purchase Undertaking ในวงเงินที่ ตกลงกันตามข้อ 5.4 8.2 SPV A โอนทรัพย์สินคืนให้กับผู้ระดมทุน C กล่าวคือ ผู้ระดมทุน C กลับมาเป็นเจ้าของและ มีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินเช่นเดิม 8.3 SPV A นำาเงินที่ได้จากข้อ 8.1 ไปไถ่ถอนศุกูก จากนักลงทุน

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ความคืบหนา สำาหรับหลักการออกศุกกู ในประเทศไทย จะเทียบเคียงกับตราสารหนี ้ โดยศุกกู จะอยู่ในรูปของใบทรัสต์ (Trust Certificate: TC) ที่ออกภายใต้พระราชบัญญัติทรัสต์เพื่อธุรกรรมในตลาดทุน พ.ศ. 2550 และ ก.ล.ต. จะอนุญาตให้ ผู้ระดมทุนหรือนิติบุคคลเฉพาะกิจ (Special Purpose Vehicle: SPV) ที่ผู้ระดมทุนจัดตั้งขึ้นเป็นบุคคลที่ได้ รับอนุญาตให้เป็นทรัสตีเพื่อการออกศุกูก (Asset Trustee) โดยไม่คิดค่าธรรมเนียมการอนุญาต ทั้งนี้ ก.ล.ต. อยู่ในระหว่างการพิจารณากำาหนดหลักเกณฑ์การออกและเสนอขายศุกูกให้เป็นไปในแนวทางเดียวกับการเสนอ ขายตราสารหนี้ และต้องมีที่ปรึกษาทางการเงิน ที่ปรึกษาทางกฎหมาย รวมถึงผู้เชี่ยวชาญด้านศาสนาอิสลาม (Shariah Advisor) ให้การรับรองว่าโครงสร้างการทำาธุรกรรมถูกต้องตามหลักกฎหมายและหลักจริยธรรมอิสลาม นอกจากนี้ ก.ล.ต. จะเสนอแก้ไขกฎกระทรวงว่าด้วยการอนุญาตการประกอบธุรกิจหลักทรัพย์ เพื่อเปิดโอกาสให้ ธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินอื่นสามารถประกอบธุรกิจการเป็นนายหน้าค้าและจัดจำาหน่ายศุกูกได้อีกด้วย

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

111

หลักเกณฑการกูเงินและการใชจายเงินกูตามพระราชกําหนดใหอํานาจ กระทรวงการคลั ง กู้ เ งิ น เพื่ อ ฟื้ น ฟู แ ละเสริ ม สร้ า งความมั่ น คงทาง เศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 นายธีรเดช ลิขิตตระกูลวงศ์ นางสาวสุทธวดี เริ่มคิดการ กลุ่มกฎหมาย พระราชกำาหนดให้อำานาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 เป็นกฎหมายหลักที่ให้อำานาจกระทรวงการคลังมีอำานาจหน้าที่ดำาเนินการเกี่ยวกับการบริหารและ จั ด การเงิ น กู้ การเบิ ก จ่ า ยเงิ น กู้ การชำ า ระหนี้ แ ละการอื่ น ใด ซึ่ ง ได้ ป ระกาศในราชกิ จ จานุ เ บกษาวั น ที่ 13 พฤษภาคม 2552 และใช้บังคับ นับตั้งแต่วันถัดจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป นอกจากนี้ ยังมีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการกำาหนดหลักเกณฑ์การใช้จ่ายเงินกู้ตามพระราชกำาหนดอีกฉบับคือ ระเบียบ สำานักนายกรัฐมนตรีวา่ ด้วยการบริหารโครงการตามแผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้มแข็ง 2555 พ.ศ. 2552 ซึง่ การพิจารณา สามารถแยกพิจารณาได้ดังนี้ 1. หลั ก เกณฑ์ ก ารกู้ เ งิ น ตามพระราชกำ า หนดให้ อำ า นาจกระทรวงการคลั ง กู้ เ งิ น เพื่ อ ฟื้ น ฟู แ ละเสริ ม สร้ า ง ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 1.1 เหตุผลความจำาเป็นของพระราชกำาหนด เนื่องจากวิกฤติการณ์ของระบบสถาบันการเงินในต่างประเทศซึ่งส่งผลให้เศรษฐกิจตกต่ำาไปทั่วโลก และ ส่งผลกระทบต่อภาคเศรษฐกิจของไทยอย่างรุนแรงแม้ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมารัฐบาลได้ดาำ เนินมาตรการกระตุน้ เศรษฐกิจหลายประการเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว แต่มาตรการดังกล่าวยังไม่มีความเพียงพอที่จะฟื้นฟูเศรษฐกิจ ประกอบกับการจัดเก็บรายได้ของรัฐต่ำากว่าที่ประมาณการไว้อย่างมาก ทำาให้การบริหารราชการแผ่นดินและ การจัดทำาบริการสาธารณะของรัฐนั้นไม่อาจดำาเนินการให้บรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพได้ ดังนั้น เพื่อเป็นการฟื้นฟู เศรษฐกิจของประเทศให้กลับคืนสู่ภาวะปกติโดยเร็ว รัฐบาลจึงมีความจำาเป็นที่จะต้องใช้เงินในการดำาเนิน มาตรการเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจอย่างเร่งด่วนและต่อเนื่อง แต่เนื่องจากการกู้เงินของรัฐบาลตามกฎหมายที่ใช้บังคับ อยู่ในปัจจุบันมีข้อจำากัด เพราะฉะนั้นเพื่อให้กระทรวงการคลังมีอำานาจกู้เงินในนามของรัฐบาลเพื่อนำามาใช้จ่าย หรือลงทุน หรือเพื่อดำาเนินมาตรการที่สำาคัญและจำาเป็นต่อการฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ โดยที่เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำาเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้เพื่อประโยชน์ ในอันที่จะรักษาความมั่นคง ในทางเศรษฐกิจของประเทศ จึงมีความจำาเป็นในการตราพระราชกำาหนดให้อำานาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อ ฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจฉบับนี้

112

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

1.2 วัตถุประสงค์ในการกู้เงินตามพระราชกำ�หนด ในมาตรา 3 กำ�หนดให้รัฐบาลมีอำ�นาจกู้เป็นเงินบาท ในวงเงินไม่เกิน 400,000 ล้านบาท และให้คณะ รัฐมนตรีเสนอกรอบการใช้จ่ายเงินกู้ต่อรัฐสภาเพื่อทราบก่อนเริ่มดำ�เนินการ1 ซึ่งวัตถุประสงค์ ในการกู้เงินตาม พระราชกำ�หนด แบ่งออกเป็น 2 กรณี ดังนี้ (1) กรณีการกู้เงินเพื่อสมทบเงินคงคลัง เนือ่ งจากการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลประจำ�ปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ไม่เป็นไปตามจำ�นวนทีป่ ระมาณการ ไว้ ประกอบกับ ถึงแม้รัฐบาลจะกู้เงินตามกฎหมายที่ ใช้บังคับอยู่ก็ยังไม่เพียงพอที่จะนำ�มารองรับงบประมาณ รายจ่ายประจำ�ปี พ.ศ. 2552 รัฐบาลจึงตราพระราชกำ�หนดเพื่อให้กระทรวงการคลังมีอำ�นาจกู้เงินเพิ่มเติม เป็นการเฉพาะนอกเหนือจากกฎหมายที่ให้อำ�นาจปัจจุบัน โดยในเบื้องต้น รัฐบาลได้วางกรอบวงเงินที่จะนำ�เงินกู้ ไปใช้จ่ายในวัตถุประสงค์เพื่อใช้สมทบเงินคงคลังเป็นวงเงินไม่เกิน 200,000 ล้านบาท (2) การกู้เงินเพื่อดำ�เนินการตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 เนื่องจากโครงการลงทุนในแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 (แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 2) ที่มี ความพร้อมในการดำ�เนินการได้ในทันทีในปี พ.ศ. 2552 รวมทั้งโครงการที่มีความพร้อมที่จะเริ่มดำ�เนินการได้ใน ปีงบประมาณ 2553 ยังขาดแหล่งเงินทุน จึงต้องใช้วงเงินจากพระราชกำ�หนดฯ ซึ่งวงเงินที่จำ�เป็นในการใช้จ่าย เงินเพื่อโครงการดังกล่าวอยู่ในกรอบวงเงิน อย่างน้อย 200,000 ล้านบาท แต่อย่างไรก็ตาม การกำ�หนดวงเงินกู้ในทั้งสองวัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้น ต่อมาในภายหลังคณะรัฐมนตรี ได้มีการทบทวนกรอบการใช้จ่ายเงินกู้ดังกล่าวใหม่ เพื่อให้สอดคล้องกับสถานะการเงินการคลังของรัฐบาลที่ เปลี่ยนแปลงไป และได้ทำ�การกำ�หนดเปลี่ยนแปลงกรอบการใช้จ่ายเงินกู้ตามพระราชกำ�หนดฯ ดังนี้ (1) การกู้เงิน เพื่อนำ�ไปใช้ในการสมทบเงินคงคลังนั้น ลดวงเงินลงเหลือ 50,000 ล้านบาท และ (2) ในการกู้เงินเพื่อนำ�ไปใช้ สำ�หรับการดำ�เนินการตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 นั้น เพิ่มวงเงินเป็นจำ�นวน 350,000 ล้านบาท2

1.3 สาระสำ�คัญ (1) ให้กระทรวงการคลังโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรีมีอำ�นาจกู้เงินในนามรัฐบาลเพื่อนำ�ไปใช้ดำ�เนินมาตรการ ฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ ในวงเงินไม่เกิน 400,000 ล้านบาท โดยจะกู้เป็น เงินบาทและให้กู้เงินได้ภายในวันที่ 31 ธันวาคม พ.ศ. 2553 โดยให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการใช้จ่ายเงินกู้ตาม พระราชกำ�หนดนี้ต่อรัฐสภาเพื่อทราบก่อนเริ่มดำ�เนินการด้วย

กรอบการใช้จ่ายเงินกู้ตามพระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ รายงานต่อรัฐสภาเพื่อทราบตามมาตรา 3 พระราชกำ�หนดฯ โดยรายงานต่อสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 1 (สมัยวิสามัญ) ในวันที่ 15 มิถุนายน 2552 และรายงานต่อวุฒิสภา ครั้งที่ 1 (สมัยวิสามัญ) ในวันที่ 22 มิถุนายน 2552

กรอบการใช้จ่ายเงินกู้ตามพระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ รายงานต่อรัฐสภาเพื่อทราบตามมาตรา 3 พระราชกำ�หนดฯ โดยรายงานต่อสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 26 (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) ในวันที่ 18 พฤศจิกายน 2552 และรายงานต่อวุฒิสภา ครั้งที่ 16 (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) ในวันที่ 23 พฤศจิกายน 2552 รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

113

(2) เงินที่ได้จากการกู้ให้นำ�ไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ในการกู้ โดยไม่ต้องนำ�ส่งคลัง เว้นแต่คณะรัฐมนตรี จะมีมติให้สมทบเป็นเงินคงคลัง นอกจากนี้ กระทรวงการคลังอาจนำ�เงินกู้ดังกล่าวไปให้กู้ต่อแก่หน่วยงานของรัฐ หน่วยงานในกำ�กับดูแลของรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินภาครัฐ เพื่อใช้จ่าย หรือลงทุนเพื่อฟื้นฟูหรือเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจได้ (3) ให้กระทรวงการคลังรายงานการกูเ้ งินตามพระราชกำ�หนดนี้ให้รฐั สภาทราบภายใน 60 วัน นับแต่วนั สิน้ ปี งบประมาณ โดยรายงานดังกล่าวอย่างน้อยต้องระบุรายละเอียดของการกู้เงิน วัตถุประสงค์ของการใช้จ่ายเงินกู้ รวมถึงผลสัมฤทธิ์และประโยชน์ที่ได้รับหรือคาดว่าจะได้รับ (4) เมือ่ หนีเ้ งินกูต้ ามพระราชกำ�หนดนีถ้ งึ กำ�หนดชำ�ระ กระทรวงการคลังมีอ�ำ นาจกูเ้ งินเพือ่ ปรับโครงสร้างหนี้ ดังกล่าวได้ และจะกู้ได้ไม่เกินจำ�นวนเงินกู้ที่ยังค้างชำ�ระ โดยการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ดังกล่าวนี้มิให้นับรวม ในวงเงิน 400,000 ล้านบาท (5) หากหนี้ที่จะปรับโครงสร้างหนี้มีจำ�นวนมากและไม่อาจกู้เงินภายในคราวเดียวกันได้ กระทรวงการคลัง อาจทยอยกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะเป็นการล่วงหน้าได้ไม่เกิน 12 เดือน ก่อนวันที่หนี้ถึงกำ�หนดชำ�ระ และให้นำ�ส่งเข้ากองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ เพื่อทำ�หน้าที่บริหารเงินกู้ดังกล่าว (6) นอกจากกรณีที่ได้กำ�หนดไว้แล้วในพระราชกำ�หนดนี้ ให้นำ�กฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ มาใช้บังคับโดยอนุโลม อนึ่ง จากบทบัญญัติข้างต้น ในพระราชกำ�หนดไม่ได้บัญญัติขั้นตอนการกู้เงินไว้เป็นการเฉพาะจึงต้อง นำ�กฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะมาบังคับใช้โดยอนุโลม ดังนั้น กระบวนการในการดำ �เนินขั้นตอน การกู้เงินตามพระราชกำ�หนดจึงอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ไข เพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 ประกอบกับระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2549 ดังเช่นกระบวนการกูเ้ งินในกรณีทว่ั ไป กล่าวคือการกูเ้ งินนัน้ ต้องถูกบรรจุอยู่ในแผนการบริหารหนีส้ าธารณะประจำ�ปี งบประมาณ และนำ�เสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติก่อนดำ�เนินการ 2. หลักเกณฑ์การใช้จา่ ยเงินกูต้ ามพระราชกำ�หนดกำ�หนดให้อ�ำ นาจกระทรวงการคลังกูเ้ งินเพือ่ ฟืน้ ฟูและเสริมสร้าง ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 การใช้จ่ายเงินกู้ตามพระราชกำ�หนดฯ นั้น เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการกู้เงิน ซึ่งในกรณีนี้สามารถแยก พิจารณาได้เป็น 2 กรณี ดังนี้ 2.1 หลักเกณฑ์การใช้จ่ายเงินกู้เพื่อสมทบเงินคงคลัง การกูเ้ งินเพือ่ นำ�สมทบเงินคงคลัง เงินกูน้ น้ั ต้องนำ�ส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดินและถือเป็นเงินงบประมาณ ดังนั้นการใช้จ่ายเงินต้องอยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำ�ปีงบประมาณ และตาม พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 2.2 หลักเกณฑ์การใช้จ่ายเงินกู้ตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 ระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรีวา่ ด้วยการบริหารโครงการตามแผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้มแข็ง 2555 พ.ศ. 2552 ได้กำ�หนดหลักเกณฑ์ ในการใช้จ่ายเงินกู้ตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งไว้โดยเฉพาะ ซึ่งในระเบียบดังกล่าว

114

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ครอบคลุมกระบวนการใช้จ่ายเงินของโครงการภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 ทั้งหมด โดยมีสาระ สำ�คัญ ดังนี้ (1) โครงการที่จะบรรจุอยู่ในแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 ต้องสอดคล้องตามวัตถุประสงค์ในลักษณะ อย่างใดอย่างหนึ่ง ดังต่อไปนี้ 1) การสร้างความมั่นคงด้านอาหารและพลังงาน อนุรักษ์ระบบนิเวศน์ และสิ่งแวดล้อม และเพิ่ม ประสิทธิภาพการผลิตในภาคเกษตรและอุตสาหกรรม 2) การปรับปรุงบริการสาธารณะขัน้ พืน้ ฐานด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิง่ แวดล้อมทีท่ นั สมัยและจำ�เป็น ต่อการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันและยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน 3) การเร่งรัดและสร้างศักยภาพในการหารายได้จากการท่องเที่ยว 4) การสร้างฐานรายได้ใหม่ของประเทศจากเศรษฐกิจความคิดสร้างสรรค์ หรือเศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์ 5) การยกระดับคุณภาพการศึกษาและการเรียนรู้ทั้งระบบให้ทันสมัย 6) การปฏิรูปคุณภาพระบบสาธารณสุขที่มีมาตรฐานสูงสำ�หรับคนไทย 7) การสร้างอาชีพและรายได้เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในระดับชุมชน 8) วัตถุประสงค์อื่นตามที่คณะรัฐมนตรีกำ�หนด (2) หน่วยงานเจ้าของโครงการจะต้องเสนอโครงการให้คณะกรรมการกลั่นกรองและบริหารโครงการ ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 โดยคณะกรรมการจะทำ�การพิจารณากลั่นกรองความเหมาะสมและ ความพร้อมของโครงการตามลักษณะในข้อ (1) รวมทั้งพิจารณาแผนการดำ�เนินงานและแผนการระดมทุนของ โครงการและนำ�เสนอคณะรัฐมนตรีพจิ ารณาอนุมตั ิ ทัง้ นี้ หน่วยงานต้องดำ�เนินการตามโครงการทีไ่ ด้รบั อนุมตั ทิ นั ที อนึ่ง โครงการที่ ได้รับอนุมัติแล้วนั้นจะมีการโอนหรือเปลี่ยนแปลงรายละเอียดของโครงการได้ โดยให้หน่วยงานเจ้าของโครงการเสนอคำ�ขอพร้อมเหตุผลความจำ�เป็นต่อสำ�นักงบประมาณเพื่อนำ�เสนอต่อ คณะกรรมการกลั่นกรองฯ แต่จะโอนหรือเปลี่ยนแปลงรายละเอียดโครงการข้ามกระทรวงหรือข้ามหน่วยงาน ไม่ได้ ยกเว้นกรณีการบริหารโครงการในพื้นที่พิเศษ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ในกรณีที่มีความจำ�ต้องโอน เปลี่ยนแปลงโครงการ หรือใช้เงินเหลือจ่ายจากโครงการที่ได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรี ให้เสนอคณะกรรมการ รัฐมนตรีพัฒนาพื้นที่พิเศษ 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้พิจารณาอนุมัติ (3) กระทรวงการคลั ง โดยสำ � นั ก งานบริ ห ารหนี้ ส าธารณะดำ � เนิ น การจั ด หาเงิ น กู้ และนำ � เงิ น กู้ นั้ น ฝากกระทรวงการคลังในบัญชีเงินนอกงบประมาณที่กรมบัญชีกลาง โดยใช้ชื่อบัญชีว่า “แผนปฏิบัติการไทย เข้มแข็ง 2555” และให้หน่วยงานเจ้าของโครงการเบิกจ่ายเงินกู้ตามระเบียบการใช้จ่ายเงินของทางราชการ และหลักเกณฑ์หรือวิธีการที่กระทรวงการคลังกำ�หนด (4) ให้มีการติดตามและเร่งรัดการดำ�เนินโครงการโดยสำ�นักงานปลัดกระทรวงการคลังและสำ�นักงาน บริหารหนี้สาธารณะ และให้สำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นผู้ประเมินผล การดำ�เนินงานของโครงการ และรายงานผลต่อคณะกรรมการพิจารณากลัน่ กรองฯ เพือ่ นำ�เสนอต่อคณะรัฐมนตรี ต่อไป

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

115

กระบวนการตามระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารโครงการตามแผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้มแข็ง 2555 พ.ศ. 2552 ขั้นตอนการอนุมัติโครงการ พิจารณาโครงการ คณะกรรมการ กลั�นกรองและบริหาร โครงการฯ

เสนอโครงการ หนวยงาน เจาของโครงการ

คณะรัฐมนตรี อนุมัติ

ขั้นตอนการกูเงินและการเบิกจายเงิน หนวยงาน เจาของโครงการ

เบิกจายเงิน

กูเงิน

กรมบัญชีกลาง

สำนักงานบริหาร หน�้สาธารณะ

บัญชี “แผนปฏิบัติการไทยเขมแข็ง 2555” หนวยงานเจาของ โครงการดำเนินการ ตามแผนงาน

ขั้นตอนการตรวจสอบและรายงานผล เรงรัดการดำเนินงาน ใหเปนไปตามแผน

สำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง สำนักงานบริหารหน�้สาธารณะ

ติดตามและประเมินผล สำนักงานคณะกรรมการ พัฒนาการเศรษฐกิจ และสังคมแหงชาติ

116

รายงาน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

คณะกรรมการ กลั�นกรองฯ

รายงานและเสนอแนะ แนวทางเพิ�มประสิทธิภาพ

คณะรัฐมนตรี

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

พัฒนาเคร�องมือการระดมทุน : Inflation Linked Bond น�ยนครินทร์ พร้อมพัฒน์ น�ยช�คริต โพธิสุข สำ�นักพัฒน�ตล�ดตร�ส�รหนี้ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 ที่ผ่านมา สำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ได้ริเริ่มดำาเนินการพัฒนา ตลาดตราสารหนี้ในประเทศอย่างเป็นระบบเพื่อให้สามารถรองรับความต้องการระดมทุนของภาครัฐและเอกชน ได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การออกพันธบัตร Benchmark Bond อย่างสม่ำาเสมอ เพื่อสร้างอัตรา ดอกเบี้ยอ้างอิง ซึ่งได้รับการตอบรับจากนักลงทุนอย่างดียิ่ง ทำาให้ตลาดตราสารหนี้ในประเทศสามารถรองรับ การระดมทุนที่เพิ่มขึ้นอย่างมหาศาลของรัฐบาลได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 สบน. มีแนวทางการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ในประเทศในเชิงลึกอย่าง ต่ อ เนื่ อ งต่ อ ไปเพื่ อ ให้ ส ามารถรองรั บ ความผั น ผวนของสภาวะเศรษฐกิ จ และตลาดการเงิ น โลก โดยเพิ่ ม ความหลากหลายของผลิตภัณฑ์เพือ่ เป็นทางเลือกให้กบั นักลงทุน และสามารถเป็นแหล่งระดมทุนในประเทศทีย่ ง่ั ยืน และมีความทนทานต่อความผันผวนของอัตราดอกเบี้ยและเงินเฟ้อ สบน. ได้ดำาเนินการศึกษาการออกพันธบัตร ที่มีผลตอบแทนอ้างอิงกับอัตราเงินเฟ้อ (Inflation Linked Bond : ILB) เพื่อให้สามารถเป็นทางเลือกใน การลงทุนของนักลงทุนกลุ่มต่างๆ รวมทั้งยังมีความสอดคล้องกับภาวะผันผวนของอัตราเงินเฟ้อในปัจจุบัน ซึ่งมี การประมาณการการขยายตัวของอัตราเงินเฟ้อที่ร้อยละ 3.4 ในปี 2553 จากที่ติดลบร้อยละ 0.9 ในปี 2552 ที่ผ่านมา บทความนี้จะกล่าวถึง ILB เป็น 2 ส่วน คือ วัตถุประสงค์และการพัฒนา ILB ในต่างประเทศ รูปแบบ ของ ILB ซึ่งเป็นที่นิยมใช้กันอย่างแพร่หลาย ในส่วนที่ 2 จะเป็นการเชื่อมโยงแนวปฏิบัติในต่างประเทศเพื่อ เสนอแนะรูปแบบการออก ILB ทีเ่ หมาะสมกับประเทศไทย โดยคำานึงถึงดัชนีชว้ี ดั เงินเฟ้อที่ใช้อา้ งอิงความต้องการของ ตลาดรวมไปถึงข้อควรพิจารณาต่างๆ ในการออก ILB เป็นครั้งแรกในประเทศไทย 1. Inflation Linked Bond คืออะไร ILB คือ พันธบัตรที่มีผลตอบแทนแปรผันตามอัตราการเปลี่ยนแปลงของเงินเฟ้อ มีหลักการพื้นฐาน จากทฤษฎีดอกเบีย้ ของศาสตราจารย์ Irving Fisher ซึง่ กำาหนดความสัมพันธ์ระหว่างอัตราดอกเบีย้ ทัว่ ไป (Nominal Rate) กับอัตราดอกเบี้ยที่แท้จริง (Real Rate) และอัตราเงินเฟ้อ (Inflation Premium) โดยมีรูปแบบสมการระบุ ไว้ ดังนี้ (1+Nominal Rate) = (1+Real Rate) × (1+Inflation Premium)

ในการกำาหนดอัตราดอกเบี้ยของ ILB ผู้ออกจะกำาหนดให้ผู้ลงทุนได้รับผลตอบแทนในอัตราคงที่เหนือ อัตราเงินเฟ้อในแต่ละช่วงเวลา ซึ่งผลตอบแทนในส่วนแรกคือ อัตราดอกเบี้ยที่แท้จริง เป็นอัตราคงที่ และส่วนที่ สองคือ ส่วนชดเชยเงินเฟ้อ ซึ่งจะผันแปรตามเงินเฟ้อในแต่ละช่วงเวลา รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

117

จากแนวทางในการกำ�หนดอัตราดอกเบี้ยของพันธบัตร ILB ดังกล่าว ทำ�ให้ ILB เป็นพันธบัตรที่เหมาะสม กับการลงทุนของนักลงทุนทีต่ อ้ งการปิดความเสีย่ งในเรือ่ งความผันผวนของอัตราเงินเฟ้อ และต้องการผลตอบแทน ที่สูงกว่าเงินเฟ้อในทุกๆ ช่วงเวลา รวมถึงรักษาอำ�นาจซื้อทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยของเงินที่ได้ลงทุนไป 2. ความเป็นมา 2.1 ILB ในตลาดโลก ในปัจจุบัน ILB ได้รับความนิยมจากรัฐบาลในหลายๆ ประเทศที่ต้องการขยายฐานนักลงทุน และ เพิ่มความหลากหลายของเครื่องมือในการกู้เงิน รวมทั้งเพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ โดยประเทศที่ได้ ดำ�เนินการออก ILB แล้ว ได้แก่ ประเทศชิลี บราซิล อาร์เจนตินา อังกฤษ สวีเดน สหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย แคนาดา ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ เป็นต้น และมียอดพันธบัตรดังกล่าว รวมแล้วประมาณ 1.4 ล้านล้าน เหรียญสหรัฐ ซึ่งเพิ่มขึ้นกว่า 4 เท่าตัวในระยะเวลา 5 ปีที่ผ่านมา ซึ่งสามารถจำ�แนกประเทศผู้ออกได้ ดังนี้

ตารางที่ 1: สัดส่วน ILB ต่อตราสารหนีค้ งค้างทีอ่ อกโดยรัฐบาล ประเทศ สหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐฝรั่งเศส สหราชอาณาจักร สาธารณรัฐอิตาลี สหพันธ์สาธารณรัฐบราซิล ญี่ปุ่น สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี แคนาดา ราชอาณาจักรสวีเดน สาธารณรัฐเกาหลี รวม

ยอดคงค้าง (ดอลลาร์สหรัฐ : ล้าน) 550,000 193,830 253,700 140,960 219,590 86,730 40,190 27,840 27,880 2,200 1,542,920

รวบรวมโดย: สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

สัดส่วนต่อตราสารหนี้คงค้าง ทั้งหมดที่ออกโดยรัฐบาล 8% 19% 19% 7% 27% 1% 3% 8% 18% 1%

เงินเฟ้อเฉลี่ย (ปี 2007 - 2009) 2.09% 1.70% 2.62% 2.10% 4.72% 0.09% 1.72% 1.55% 2.41% 3.27%

30 ก.ย. 52

2.2 การพัฒนาการของการออก ILB ในต่างประเทศ สามารถแบ่งออกเป็น 3 ช่วง ได้แก่ ช่วงเริ่มต้น การออก ILB เริ่มเป็นที่รู้จักครั้งแรกในช่วงปี พ.ศ. 2499-2516 ในทวีปอเมริกาใต้ เนื่องจาก ประเทศเหล่านี้เผชิญกับปัญหาอัตราเงินเฟ้อในประเทศที่สูงมาก ทำ�ให้นักลงทุนไม่สามารถคำ�นวณผลตอบแทน ของพันธบัตรที่มีอัตราผลตอบแทนคงที่ได้ ดังนั้น การออกพันธบัตรที่มีอัตราผลตอบแทนเปลี่ยนแปลงตามอัตรา เงินเฟ้อ จึงเป็นทางเลือกที่ดีทส่ี ดุ สำ�หรับการกูเ้ งินและลงทุนในขณะนัน้ เนือ่ งจากนักลงทุนไม่ตอ้ งกังวลกับความเสีย่ ง ของความผันผวนของอัตราเงินเฟ้อทีส่ ูงมากในอนาคต

118

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ช่วงพัฒนา ในช่วงปี พ.ศ. 2525-2535 ประเทศต่างๆ ในทวีปยุโรป ซึ่งเป็นกลุ่มประเทศที่มีอัตราการขยายตัว ของเงินเฟ้อที่ต่ำ� เริ่มดำ�เนินการออก ILB ด้วยเหตุผลที่ต่างออกไป การออก ILB ในทวีปยุโรป มีวัตถุประสงค์ เพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ และเพิ่มทางเลือกในการระดมทุนของภาครัฐ รวมถึงขยายฐานนักลงทุน โดยในปี พ.ศ. 2524 ประเทศแรกที่เริ่มพัฒนาให้ ILB เป็นทางเลือกในการระดมทุนหลักอีกเครื่องมือหนึ่ง ได้แก่ สหราชอาณาจักร อย่างไรก็ตาม รูปแบบที่ใช้ในขณะนั้นยังไม่ใช่ลักษณะที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ช่วงที่ได้รับความนิยมสูงสุด ในปี พ.ศ. 2540 ประเทศสหรัฐอเมริกาได้ดำ�เนินการออก ILB เป็นครั้งแรก โดยใช้ชื่อเรียก ว่า Treasury Inflation Protected Security (TIPS) และได้ดำ�เนินการออกอยู่เป็นประจำ� (ปัจจุบันสหรัฐอเมริกา นับเป็นประเทศที่ออก ILB ที่มียอดคงค้างที่มากที่สุดในโลก) จากนั้นในปี พ.ศ. 2541 ประเทศฝรั่งเศส ได้เริ่มออก ILB ในสกุลเงินฟรังค์ฝรัง่ เศส และเริม่ ออกในสกุลเงินยูโรในปี พ.ศ. 2545 สำ�หรับประเทศในทวีปเอเชีย ประเทศแรก ที่ได้ดำ�เนินการออก ILB ได้แก่ ประเทศญี่ปุ่น เมื่อปี พ.ศ. 2547 3. รูปแบบของ ILB รูปแบบการออก ILB มี 3 รูปแบบ คือ 1) Capital Indexed Bond (CIB) ILB ประเภท CIB จะกำ�หนดอัตราดอกเบี้ยหน้าตั๋ว (Coupon Rate) ในอัตราคงที่เท่ากับอัตราดอกเบี้ย ที่แท้จริง โดยจะจ่ายดอกเบี้ยแต่ละงวดเท่ากับ อั ตราดอกเบี้ยหน้าตั๋วคูณ ด้วยเงิน ต้นที่ปรั บตามดั ชนีเงินเฟ้อ และในวันครบกำ�หนดไถ่ถอนจะจ่ายเงินให้แก่ผู้ถือครองพันธบัตร แบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือ 1) ส่วนของดอกเบี้ย ดังที่กล่าวข้างต้น 2) เงินต้น ณ ราคาหน้าตั๋ว (par) และ 3) ส่วนต่างของเงินต้นที่ปรับตามดัชนีเงินเฟ้อลบด้วย เงินต้น ณ ราคาหน้าตั๋ว ตารางที่ 2 แสดงให้เห็นถึงกระแสเงินสดของ CIB อายุ 10 ปี ที่มีสมมติฐานว่า Coupon Rate เท่ากับ ร้อยละ 1 ต่อปี เงินต้นเท่ากับ 100 บาท ซึ่งจะเห็นได้ว่า จำ�นวนดอกเบี้ยที่จ่ายในแต่ละงวด จะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ แม้ว่า Coupon Rate จะคงที่เท่ากับ 1 เนื่องจากอัตราเงินเฟ้อปรับเพิ่มขึ้น และในวันครบกำ�หนด ไถ่ถอนในปีที่ 10 จะจ่ายดอกเบี้ยจำ�นวน 1.33 บาท เงินต้น 100 บาท และส่วนชดเชยเงินเฟ้อ 33 บาท

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

119

ตารางที่ 2 : กระแสเงินสดของนักลงทุนภายใต้การลงทุนใน Capital Indexed Bond อายุ 10 ปี (ในกรณีทอ่ี ตั ราดอกเบีย้ แท้จริงเท่ากับร้อยละ 1 ต่อปี) ปีที่ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

เงินต้น เงินเฟ้อ (%) ดัชนีชี้วัด (1) (2) เงินเฟ้อสะสม* (3) 100 3% 1.03 100 3% 1.06 100 1% 1.07 100 4% 1.11 100 3% 1.15 100 5% 1.21 100 1% 1.22 100 2% 1.24 100 3% 1.28 100 4% 1.33

อัตราดอกเบี้ยหน้า พันธบัตร (%) (4) 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1%

ดอกเบี้ยจ่าย เงินที่ต้องชาระ (1)x(3)x(4) = (5) ในแต่ละงวด 1.03 1.06 1.07 1.11 1.15 1.21 1.22 1.24 1.28 1.33

1.03 1.06 1.07 1.11 1.15 1.21 1.22 1.24 1.28 134.33

* ดัชนีชี้วัดเงินเฟ้อสะสม (Index Ratio) : เป็นดัชนีสาหรับการชี้วัดเงินเฟ้อสะสมตลอดช่วงอายุของพันธบัตรรุ่นดังกล่าว (ปีที่ออกมีค่า เท่ากับ 1)

พันธบัตร CIB มีลักษณะที่มีการจ่ายดอกเบี้ยที่ต่ำ� แต่จะมีการชำ�ระคืนเงินต้นที่สูง เนื่องจากเงินต้น ดังกล่าว ได้ถูกรวมส่วนชดเชยเงินเฟ้อตลอดระยะเวลาของ ILB รุ่นนั้นๆ ทำ�ให้ CIB สามารถรักษาอำ�นาจซื้อ ของนักลงทุนได้อย่างสมบูรณ รวมถึงให้ผลตอบแทนที่สูงกว่าเงินเฟ้อตลอดเวลา จากคุณสมบัติดังกล่าวทำ�ให้ การออก ILB ในต่างประเทศ กว่าร้อยละ 95 เป็นการออกในรูปแบบของ CIB อย่างไรก็ตาม ลักษณะในการจ่ายเงินของ CIB จะทำ�ให้จำ�นวนเงินที่ต้องคืนเมื่อครบกำ�หนด มีวงเงิน ที่สูงกว่าพันธบัตรทั่วไปมาก (เป็นผลมาจากเงินเฟ้อที่ชดเชยตลอดอายุของ CIB) ซึ่งอาจส่งผลให้วงเงินของภาระ การชำ�ระหนีข้ องรัฐบาลในปีที่ CIB ครบกำ�หนด มีจำ�นวนที่สูงกว่าปีอื่นๆ ดังนั้น การดำ�เนินการออก CIB จำ�เป็น ต้องมีการวางแผน และการประมาณการภาระการชำ�ระหนี้ในปีทค่ี รบกำ�หนดอย่างดี เพือ่ ไม่ให้เกิดการกระจุกตัวของ ภาระการชำ�ระหนี้ในอนาคต 2) Interest Indexed Bond (IIB) ILB ประเภท IIB จะมี Coupon Rate เป็นลักษณะอัตราดอกเบี้ยลอยตัว โดยผู้ออกจะกำ�หนด Coupon Rate โดยแบ่งออกเป็น 3 ส่วน ได้แก่ Real Rate (มีลักษณะเป็นอัตราคงที่) อัตราเงินเฟ้อในแต่ละงวด และส่วน ชดเชยเงินเฟ้อสำ�หรับ Real Rate และจะชำ�ระคืนเมื่อครบกำ�หนดไถ่ถอนในราคา Par ตารางที่ 3 แสดงให้เห็น ถึงกระแสเงินสดของ IIB อายุ 10 ปี ที่มีสมมติฐานว่า เงินต้นเท่ากับ 100 บาท Real Rate เท่ากับร้อยละ 1 ต่อปี ซึ่งจะเห็นได้ว่าจำ�นวนดอกเบี้ยที่จ่ายในแต่ละงวดจะผันผวนขึ้นลงตามอัตราเงินเฟ้อ และในวันครบกำ�หนดไถ่ถอน จะจ่ายเงินต้นคืนเป็นเงินจำ�นวน 100 บาท บวกกับดอกเบี้ย จำ�นวน 5.04 บาท

120

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ตารางที่ 3 : กระแสเงินสดของนักลงทุนภายใต้การลงทุนใน Interest Indexed Bond อายุ 10 ปี (ในกรณีทอ่ี ตั ราดอกเบีย้ แท้จริงเท่ากับร้อยละ 1 ต่อปี) ปีที่ เงินต้น (1) 1 100 2 100 3 100 4 100 5 100 6 100 7 100 8 100 9 100 10 100

อัตราดอกเบี้ยหน้าพันธบัตร (%) ดอกเบี้ยจ่าย เงินที่ต้องชำ�ระ อัตราดอกเบี้ย เงินเฟ้อ ชดเชยเงินเฟ้อให้ (1) x {(2)+(3)+(4)} = (5) ในแต่ละงวด ที่แท้จริง(2) (3) Real Rate(2) x (3) = (4) 1% 3% 0.03% 4.03 4.03 1% 3% 0.03% 4.03 4.03 1% 1% 0.01% 2.01 2.01 1% 4% 0.04% 5.04 5.04 1% 3% 0.03% 4.03 4.03 1% 5% 0.05% 6.05 6.05 1% 1% 0.01% 2.01 2.01 1% 2% 0.02% 3.02 3.02 1% 3% 0.03% 4.03 4.03 1% 4% 0.04% 5.04 105.04

การจ่ายผลตอบแทนของ IIB มีการชดเชยเงินเฟ้อทัง้ ส่วนของดอกเบีย้ และส่วนของเงินต้นเหมือนกับ CIB แต่จะแตกต่างกันที่เวลาในการจ่ายส่วนชดเชยของเงินต้น โดยรูปแบบของ IIB จะดำ�เนินการทยอยจ่าย ส่วนชดเชยเงินต้นในทุกๆ ครัง้ ของการจ่ายดอกเบีย้ ขณะที่ CIB จะจ่ายส่วนชดเชยเงินต้นเพียงครัง้ เดียวเมือ่ ครบ กำ�หนด 3) Index Zero Coupon Bond (IZCB) ILB ประเภท IZCB จะไม่ มี การจ่ า ยดอกเบี้ ย ระหว่ า งทาง โดยจะดำ � เนิ น การชำ � ระคื น เงิ น ต้ น และดอกเบี้ย ที่ป รั บ ด้ ว ยการเปลี่ย นแปลงของเงิ น เฟ้ อ ครั้ง เดี ย วเมื่อ ครบกำ � หนดไถ่ ถ อน นอกจากนี้ ใ นการ ออก IZCB ผูอ้ อกจะดำ�เนินการขายทีร่ าคาส่วนลด (Discount Price) ทำ�ให้ผอู้ อกจะไม่ได้รบั เงินครบตามจำ�นวน ทีต่ อ้ งการ ซึง่ ยิง่ อายุของ IZCB ยาวมากขึน้ เท่าใด ราคาส่วนลดดังกล่าวก็จะยิง่ เพิม่ สูงขึน้ เท่านัน้ ทำ�ให้เงินที่ได้รบั น้อยลงตามไปด้วย ข้อดีของการออกพันธบัตรในรูปแบบนี้ คือ นักลงทุนจะได้รบั ผลตอบแทนทีม่ ี Indexation Lag น้อยทีส่ ดุ และไม่มคี วามเสีย่ งจาก Reinvestment อย่างไรก็ตาม นักลงทุนจะมีความเสีย่ งจากการผันผวนของ ดอกเบี้ยสูง เนื่องจากจะมีการคำ�นวณดอกเบี้ยเพียงครั้งเดียว ดังนั้น การออก IZCB จึงไม่ได้รับความสนใจจาก นักลงทุน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

121

ตารางที่ 4 : เปรียบเทียบ ILB ทัง้ 3 รูปแบบ Capital Indexed Bond ตลอดอายุ ของตราสาร การรักษาอำ�นาจซือ้

เงินต้น ดอกเบี้ย

มีการชดเชยทั้งส่วนของเงินต้น และดอกเบี้ย ได้รับการชดเชยเงินเฟ้อครั้งเดียว เมื่อครบกำ�หนด ได้รับการชดเชยเงินเฟ้อทุกครั้งที่จ่าย (6 เดือน)

Interest Indexed Bond

Indexed Zero Coupon Bond

มีการชดเชยทั้งส่วนของเงินต้นและดอกเบี้ย

ได้รับการทยอยชดเชยเงินเฟ้อในทุกครั้งที่จ่าย ดอกเบี้ย

ได้รับการชดเชยเงินเฟ้อครั้งเดียวเมื่อครบ กำ�หนด ได้รับการชดเชยเงินเฟ้อครั้งเดียวเมื่อครบ กำ�หนด ไม่มี Reinvestment Risk เนื่องจากไม่ได้รับดอกเบี้ยหรือส่วนชดเชย เงินต้นตลอดอายุของพันธบัตร

ได้รับการชดเชยเงินเฟ้อทุกครั้งที่จ่าย (6เดือน)

มี Reinvestment Risk ที่ต่ำ�เนื่องจากรับ เฉพาะส่วนดอกเบี้ยที่จ่ายระหว่างทาง

มี Reinvestment Risk ที่สูง เนื่องจากรับทั้ง ดอกเบี้ยและส่วนชดเชยเงินเฟ้อที่จ่ายระหว่างทาง

Coupon คงที่ (เท่ากับ Real rate)

Coupon ลักษณะตัวลอย

ไม่มี Coupon

ราคา Par

การชำ�ระคืนเงินต้น เมื่อครบกำ�หนด

ได้รับชำ�ระคืนเงินต้นสูงกว่า Par (เนื่องจากได้รับส่วนชดเชยเงินเฟ้อ ที่เงินต้นเพียงครั้งเดียวเมื่อครบกำ�หนด)

ได้รับชำ�ระคืนเงินต้นที่ Par (เนื่องจากได้ทยอยรับส่วนชดเชยเงินเฟ้อ ของเงินต้นไปแล้วระหว่างทาง)

ราคาส่วนลด (Discount) ได้รับชำ�ระคืนเงินต้นสูงกว่า Par (เนื่องจากได้รับดอกเบี้ยและส่วนชดเชย เงินเฟ้อของเงินต้นเพียงครั้งเดียวเมื่อครบ กำ�หนด)

เหมาะกับลักษณะการลงทุน ประเภทใด?

นักลงทุนสถาบันที่เน้นการรักษาอำ�นาจ ซื้อตลอดระยะเวลาที่ลงทุน รวมถึงได้รับ ผลตอบแทนโดยรวมสูงกว่าเงินเฟ้อ

นักลงทุนรายย่อยที่เน้นการรักษาอำ�นาจซื้อ ของเงินลงทุน รวมทั้งต้องการได้รับผลตอบแทน ในรูปของ ตัวเงินที่ไม่แตกต่างจากพันธบัตรปกติ มากนัก

Reinvestment Risk อัตราดอกเบี้ยหน้าตั๋ว (Coupon Rate) การกำ�หนดราคาขาย

นักลงทุนที่ต้องการปิดความเสี่ยงทั้งจาก เงินเฟ้อและ Reinvestment Risk โดยไม่ต้องการกระแสเงินสดรับระหว่างทาง ก่อนพันธบัตรครบกำ�หนด

จากการเปรียบเทียบ ILB ในแต่ละรูปแบบ (ตารางที่ 4) จะเห็นได้ว่า ILB ทั้ง 3 รูปแบบสามารถรักษา อำ�นาจซื้อของนักลงทุนได้อย่างสมบูรณ์ เนื่องจาก ILB ทั้ง 3 รูปแบบได้มีการชดเชยเงินเฟ้อให้ทั้งกับเงินต้นและ ดอกเบี้ยของเงินที่ลงทุนไป อย่างไรก็ตาม รูปแบบของ ILB ที่มีอยู่จริงในตลาดโลก มีเพียง 2 รูปแบบแรกเท่านั้น (CIB และ IIB) เนื่องจากรูปแบบ IZCB เป็นการจำ�หน่ายในราคาส่วนลด (Discount Price) และการไม่มีการจ่าย ดอกเบี้ยระหว่างทางทำ�ให้ไม่มีนักลงทุนสนใจลงทุนในรูปแบบนี้ นอกจากนี้ จากรูปแบบของ IIB ที่มีการทยอยจ่ายส่วนชดเชยเงินเฟ้อของเงินต้นออกไปในทุกครั้ง ของการจ่ายดอกเบี้ย ทำ�ให้นักลงทุนต้องรับความเสี่ยงของการนำ�เงินส่วนดังกล่าวไปลงทุนต่อ (Reinvestment Risk) ในขณะที่รูปแบบ CIB เงินส่วนดังกล่าวจะถูก Reinvest ด้วยอัตราเงินเฟ้อต่อไปจนครบกำ�หนดชำ�ระ ซึ่ง จากรูปแบบการจ่ายส่วนชดเชยเงินเฟ้อดังกล่าวทำ�ให้รูปแบบ CIB เป็นที่นิยมมากกว่าในตลาดโลก เนื่องจาก CIB สามารถปิดความเสี่ยงในการรักษาอำ�นาจซื้อของเงินต้นได้มากที่สุด ซึ่งถือเป็นกระแสเงินสดที่มีสัดส่วนใหญ่ที่สุด ของ ILB 4. แนวคิดในการออก ILB ของรัฐบาลไทย 4.1. ปัจจัยด้านความต้องการกู้เงินของรัฐบาลและการกระจุกตัวของหนี้ภาครัฐ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 พ.ศ. 2551 และ พ.ศ. 2552 รัฐบาลมีความจำ�เป็นต้องกู้เงินจากตลาด *รูปแบบการออก IIB ถูกนำ�ไปใช้ในการออก Series I Saving Bond ของสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นการออกพันธบัตรออมทรัพย์เพื่อ ประชาชน และนักลงทุนรายย่อย

122

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

การเงินในประเทศเป็นเงินจำ�นวน 292,931 ล้านบาท 272,681 ล้านบาท และ 753,126 ล้านบาท ตามลำ�ดับ ในขณะที่ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 รัฐบาลมีความจำ�เป็นต้องกู้เงินในปริมาณสูงถึงกว่า 860,000 ล้านบาท และในอนาคตอีก 2-3 ปีข้างหน้า คาดว่ามีความจำ�เป็นต้องกู้เงินในระดับที่สูงอย่างต่อเนื่อง อีกทั้งภายใต้กฎหมาย ปัจจุบันวงเงินทั้งหมดจะต้องกู้ในประเทศ ซึ่งความเสี่ยงก็คือ จะสามารถกู้เงินจำ�นวนดังกล่าวได้ครบตามต้องการ หรือไม่และมีต้นทุนที่เหมาะสมเพียงใด นอกจากนี้ การกระจุกตัวของหนี้รัฐบาลที่ครบกำ�หนดชำ�ระยังเป็นอีกหนึ่งปัจจัยเสี่ยงสำ�หรับรัฐบาลในการกู้เงิน เพื่อชำ�ระหนี้หรือการปรับโครงสร้างหนี้ด้วย โดยในระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2554-2556 รัฐบาลจะมีหนี้ ครบกำ�หนดเป็นจำ�นวนถึง 253,964 ล้านบาท 370,122 ล้านบาท และ 345,325 ล้านบาทตามลำ�ดับ ปัญหาที่ มีหนี้ครบกำ�หนดเป็นจำ�นวนมาก พร้อมกับมีความต้องการกู้เงินใหม่ในเวลาเดียวกัน จะทำ�ให้ Refinancing Risk เพิ่มสูงมากขึ้น และเป็นข้อจำ�กัดในการกู้เงิน คือไม่สามารถใช้เครื่องมือกู้เงินระยะสั้นได้ เนื่องจากเป็นการเพิ่ม Refinancing Risk ในอนาคตอีก 4.2 ปัจจัยด้านนักลงทุน ILB เป็นพันธบัตรที่มีคุณสมบัติโดดเด่นแตกต่างจากพันธบัตรทั่วไปคือการรักษากำ�ลังซื้อของเงิน ทีล่ งทุน ซึง่ เหมาะกับนักลงทุนระยะยาวทีต่ อ้ งการผลตอบแทนสูงกว่าเงินเฟ้อ เช่น กองทุนบำ�เหน็จบำ�นาญข้าราชการ (กบข.) กองทุนสำ�รองเลี้ยงชีพ บริษัทประกันชีวิต และนักลงทุนรายย่อยที่ต้องการออมเพื่อการเกษียณอายุ นอกจากนี้ ILB จะช่วยให้นักลงทุนสามารถบริหารจัดการ และกระจายความเสี่ยงของ Portfolio ได้ดีขึ้น อย่างไรก็ตาม ตามสถิตกิ ารถือครองพันธบัตรรัฐบาลของนักลงทุนสถาบันดังกล่าว ณ สิน้ ปี พ.ศ. 2552 พบว่าอายุเฉลี่ยของพันธบัตรรัฐบาลที่ กบข. ถือครองอยู่มีอายุเฉลี่ยเพียง 3.71 ปี และกองทุนประกันสังคมมีอายุ เฉลี่ยเพียง 3.2 ปี ซึ่งไม่สอดคล้องกับภาระผูกพันของนักลงทุนสถาบันประเภทนี้ที่มีต่อลูกค้า ทั้งนี้ เนื่องมาจาก ภาวะอัตราดอกเบี้ยในปัจจุบัน ที่อยู่ในระดับต่�ำ และเข้าสู่ช่วงขาขึ้น (สาเหตุหนึ่งมาจากการปรับเพิ่มของเงินเฟ้อ) ทำ�ให้นักลงทุนระยะยาวต้องหันมาลงทุนในตราสารระยะสั้น และได้รับผลตอบแทนต่ำ�กว่าที่ควรจะเป็น เพื่อลด ความเสีย่ งของการปรับขึน้ ของอัตราดอกเบีย้ ในตลาด ซึง่ จะส่งผลให้พนั ธบัตรมีมลู ค่าลดลงในอนาคต ดังนัน้ การออก ILB ที่มีลักษณะการจ่ายดอกเบี้ยที่ขึ้นลงตามสภาวะของเงินเฟ้อ ทำ�ให้นักลงทุนได้รับผลตอบแทนแท้จริงที่สูงกว่า เงินเฟ้อตลอดเวลา จะสามารถลดความเสีย่ งของนักลงทุนทีเ่ กิดขึน้ จากการปรับตัวของดอกเบีย้ อันเนือ่ งมาจากเงินเฟ้อ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ เป็นที่น่าสังเกตว่าการซื้อขาย ILB ในต่างประเทศจะมียอดซื้อขายในตลาดรองที่ต่ำ�กว่า พันธบัตรรัฐบาลทั่วไป เนื่องจากลักษณะของการลงทุนใน ILB นักลงทุนมักจะถือพันธบัตรจนครบกำ�หนด (Hold to maturity) มากกว่าซื้อขายเพื่อการเก็งกำ�ไร 4.3 ความสอดคล้องด้านนโยบาย ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) มีนโยบายการเงินในการควบคุมเงินเฟ้อ (Inflation Targeting) โดยที่ ธปท. จะกำ�หนดกรอบอัตราเงินเฟ้อระยะ 1-2 ปี ข้างหน้า เพื่อใช้เป็นเป้าหมายหลักในการดำ�เนินนโยบาย การเงิน ซึ่งการที่กระทรวงการคลังดำ�เนินการออก ILB ที่มีการจ่ายดอกเบี้ยที่เปลี่ยนแปลงไปตามเงินเฟ้อ จะเป็นการเพิ่มความมั่นใจให้กับนักลงทุนและประชาชนทั่วไปว่ากระทรวงการคลังจะดำ�เนินนโยบายทางการคลังให้ มีความสอดคล้องและไปในทิศทางเดียวกับนโยบายทางการเงินของ ธปท. รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

123

ตารางที่ 5: เหตุผลและความจำ�เป็นในการออก ILB

1. ความตองการระดมทุนของรัฐบาล งปม. 2553 - การดำเนินนโยบายขาดดุล 3.5 แสนลานบาท - ปรับโครงสรางหน�้ 1.9 แสนลานบาท - พ.ร.ก. ไทยเขมแข็ง 3.2 แสนลานบาท

2. ความสอดคลองดานนโยบาย นโยบายการคลังไปในทิศทาง เดียวกับนโยบายการเงิน

ILBs 3. การพัฒนาตลาดตราสารหน�้ - สรางความหลากหลายใหผลิตภัณฑตราสารหน�้ - ขยายฐานนักลงทุน - สรางเครืื่องมือปองกันความเสี่ยงจากเงินเฟอ

5. ข้อควรพิจารณา 5.1 การเลือกใช้ดัชนีวัดการเปลี่ยนแปลงของเงินเฟ้อ ดัชนีชี้วัดการเปลี่ยนแปลงของเงินเฟ้อที่ต่างประเทศนิยมนำ�มาใช้เป็นอัตราอ้างอิงในการออก ILB มากที่สุด ได้แก่ ดัชนีราคาผู้บริโภค หรือ Consumer Price Index (CPI) ซึ่งมีทั้งดัชนีราคาผู้บริโภคทั่วไป (Headline CPI) และดัชนีราคาผู้บริโภคพื้นฐาน (Core CPI) ซึ่งไม่รวมสินค้าที่มีราคาผันผวน เช่น สินค้าเกษตร และพลังงาน เป็นต้น นอกจากนี้ ในบางประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา ใช้ CPI-Urban ซึ่งวัดดัชนีราคาผู้บริโภคเฉพาะ ในเมืองเป็นดัชนีอ้างอิง เนื่องจากเห็นว่ากลุ่มนักลงทุนเป้าหมายอาศัยอยู่ในชุมชนเมือง ดังนั้น ปัจจัยสำ�คัญที่ผู้ออก ต้องคำ�นึงถึงในการเลือกดัชนีอ้างอิง ได้แก่ ความน่าเชื่อถือ ความโปร่งใสในการคำ�นวณและความสม่ำ�เสมอของ ดัชนีที่ใช้รวมไปถึงความเป็นอิสระจากผู้ออก ILB อย่างไรก็ตาม ความล่าช้าของการประกาศดัชนี หรือ Indexation Lag ถือเป็นปัจจัยที่สำ�คัญต่อ ความน่าเชื่อถือของดัชนีที่ใช้ด้วย เนื่องจากหน่วยงานที่รับผิดชอบในการเก็บรวบรวมข้อมูลต้องใช้เวลาระยะหนึ่ง สำ�หรับการคำ�นวณ และการประกาศดัชนี จึงทำ�ให้อัตราผลตอบแทนของพันธบัตรที่ผูกติดกับตัวเลขดัชนี ดังกล่าว ไม่สะท้อนภาวะเงินเฟ้อได้อย่างแท้จริงและเกิดความเหลื่อมล้ำ�ของเวลาที่ประกาศตัวเลขดัชนีกับเวลาที่ จ่ายดอกเบี้ยอยู่บ้าง รูปแบบ ILB ที่ใช้กันอย่างแพร่หลาย ได้กำ�หนดอัตรา Index Ratio เพื่อสะท้อนถึงการเปลี่ยนแปลง ของเงินเฟ้อสะสม ตั้งแต่วันที่เริ่มออก ILB รุ่นนั้นๆ จนถึงปัจจุบัน โดยใช้ดัชนี CPI ย้อนหลัง 3 เดือนก่อนหน้า

124

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ในการคิด (3 Months Lag) ซึ่งการคำ�นวณ Index Ratio และ CPI ที่ใช้ในการคำ�นวณราคาและอัตราผลตอบแทน มีสมการ ดังนี้ Index Ratio = CPIREF/CPIISSUE CPIREF = CPIM-3 + { D-1 TD x(CPIM-2 - CPIM-3) }

5.2 การกำ�หนดรูปแบบของ ILB และการกำ�หนดอัตราดอกเบี้ยหน้าตั๋ว CIB ถือเป็นรูปแบบการออก ILB ที่ได้รับความนิยมสูงที่สุด ซึ่งเป็นผลมาจากการที่ CIB สามารถ รักษาอำ�นาจซื้อของทั้งส่วนที่เป็นดอกเบี้ย และเงินต้น รวมทั้งมี Reinvestment Risk ที่ต่ำ� นอกจากนี้ จากการที่ ILB ส่วนใหญ่ที่ออกในต่างประเทศใช้รูปแบบ CIB แล้ว ทำ�ให้นักลงทุนที่ลงทุนใน ILB มีความคุ้นเคยในรูปแบบ ดังกล่าว อีกทั้งมีการพัฒนาเครื่องมือ และแบบจำ�ลองต่าง ๆ ที่ช่วยในการคำ�นวณ และการตัดสินใจลงทุน ให้รองรับกับรูปแบบของ CIB ทั้งนี้ การออก ILB ครั้งแรกในรูปแบบ CIB กระทรวงการคลังควรต้องมีอัตราดอกเบี้ยหน้าตั๋วที่ ใกล้เคียงกับอัตราดอกเบี้ยที่แท้จริงของรัฐบาล (Government Real Interest Rate) เพื่อให้ ILB สามารถสะท้อน ต้นทุนและความเสี่ยงที่แท้จริงของรัฐบาลได้ โดยอัตราดอกเบี้ยดังกล่าว สามารถคำ�นวณได้จากแบบจำ�ลองทาง การเงิน ซึง่ ต้องอาศัยผูเ้ ชีย่ วชาญเฉพาะด้านในการสร้างแบบจำ�ลองดังกล่าว และเมื่อมีการซื้อขาย ILB ในตลาดรอง แล้ว จะทำ�ให้กระทรวงการคลังและผู้ที่ต้องการออก ILB อื่นๆ สามารถทราบถึงอัตราดอกเบี้ยที่แท้จริงที่เหมาะสม ได้ และสามารถใช้เป็นฐานในการคำ�นวณการออก ILB ครั้งต่อๆ ไปในอนาคต สำ�หรับการคำ�นวณเงินที่ต้องจ่ายในแต่ละงวด ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย สามารถคำ�นวณได้ ดังนี้ การชำ�ระดอกเบี้ย: 12 x c x Index Radio (จ่ายดอกเบี้ยทุกครึ่งปี) การชำ�ระเงินต้น : Par (100) x Index Radio

5.3 การชำ�ระดอกเบี้ยและเงินต้นของ ILB จากการที่ CIB มีการชดเชยการเปลีย่ นแปลงของเงินเฟ้อทัง้ ในส่วนของดอกเบีย้ และเงินต้น ทำ�ให้ การคาดคะเนภาระการจ่ายดอกเบี้ยระยะยาวทำ�ได้ยาก อีกทั้งส่วนเงินต้นที่ได้รับชดเชยการเปลี่ยนแปลงของ เงินเฟ้อจะมีลักษณะของการชดเชยการเปลี่ยนแปลงของเงินเฟ้อในวันที่พันธบัตรครบกำ�หนดเพียงครั้งเดียว ทำ�ให้ส่วนที่ต้องชดเชย (Inflation Uplift) มีวงเงินที่สูงมาก ตามสถิติส่วน Inflation Uplift ของ ILB ในต่างประเทศ รุ่นอายุ 15-20 ปี มีมูลค่าถึงร้อยละ 40-50 ของเงินต้น นอกจากนี้ การชดเชยเงินเฟ้อที่เงินต้นจะส่งผลให้กระทรวงการคลังมีภาระหนี้ในวันครบกำ�หนดที่ สูงกว่า Par ทำ�ให้ต้องมีการตีความว่าส่วน Inflation Uplift ของเงินต้น ถือเป็นเงินต้นที่เพิ่มขึ้น หรือดอกเบี้ยสะสม เนื่องจากกระทรวงการคลังไม่สามารถปรับโครงสร้างหนี้เกินหนี้เดิมได้ (พ.ร.บ. การบริหารหนี้สาธารณะ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 มาตรา 24/1) ทำ�ให้ไม่สามารถชำ�ระหนี้ หรือกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ในส่วนที่เพิ่มขึ้นได้

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

125

5.4 วิธีการจัดจำ�หน่าย การจัดจำ�หน่าย ILB ในต่างประเทศสามารถทำ�ได้หลายวิธี ซึ่งการกำ�หนดวิธีการจัดจำ�หน่าย จะขึ้นอยู่กับปัจจัยต่างๆ เช่น สภาวะตลาด โครงสร้างของนักลงทุน และกฎเกณฑ์ของแต่ละประเทศ เป็นต้น โดยสามารถแยกวิธีการจัดจำ�หน่าย ILB ได้ 2 วิธี ดังนี้ • วิธีการประมูล การจำ�หน่าย ILB โดยวิธกี ารประมูลจะทำ�ให้ได้รบั ต้นทุนทีต่ � ่ำ และมีความโปร่งใส เนือ่ งจากจะเกิด การแข่งขันในการเข้าซื้อของนักลงทุนมากที่สุด ซึ่งส่วนใหญ่ของการดำ�เนินการออก ILB ในต่างประเทศจะใช้วิธี การประมูล เช่น สหราชอาณาจักร ใช้วิธีการประมูลแบบราคาเดียว (Uniform Price Auction) เนื่องจาก ILB เป็น พันธบัตรที่มีความซับซ้อน และมีสภาพคล่องในตลาดรองที่ต่ำ� ทำ�ให้การคำ�นวณหาราคาที่เหมาะสมทำ�ได้ยาก จึงใช้วิธีการประมูลแบบ Uniform Price Auction เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ�ของราคาของผู้เข้าร่วมการประมูล รวมทั้งลด Winner’s curse ของการประมูลด้วย • วิธี Syndication การจัดจำ�หน่ายตราสารหนี้ด้วยวิธี Syndication เหมาะสำ�หรับการออกตราสารหนี้ที่เป็น ผลิตภัณฑ์ ใหม่ นักลงทุนมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับตราสารหนี้ดังกล่าวน้อย และไม่มีราคาอ้างอิงในตลาด หลายประเทศใช้การทำ� Syndication ในการออก ILB เป็นครั้งแรก ซึ่งทำ�ให้สามารถหาราคาอัตราผลตอบแทน รวมถึงความต้องการของนักลงทุนได้อย่างเหมาะสม 6. บทสรุป: 3 ด่านสุดท้ายก่อนออก ILB ในการออก ILB เป็นครั้งแรกในประเทศไทยให้ประสบความสำ�เร็จ มีความยั่งยืน และให้สามารถใช้ ILB เป็นทางเลือกในการระดมทุนได้อย่างทัดเทียมกับตลาดโลก กระทรวงการคลังจำ�เป็นต้องผ่านด่านสำ�คัญที่จะเป็น สิ่งบั่นทอนความมุ่งหมายดังกล่าว 3 ด่านด้วยกัน ดังนี้

ตารางที่ 6 : ด่านสำ�คัญก่อนการออก ILB การออก Inflation - Linked Bond ในปงบประมาณ พ.ศ. 255…

ดานความตองการของตลาด

- Inter-Generation Transferring - การกำหนดกรอบวงเงินการกูดวย ILB ตอป - ความเขาใจของนักลงทุนในการลงทุนใน ILB - ปริมาณของ ILB ที่เพียงพอใหเกิดอัตราอางอิง

ดานความยั�งยืน

- สรางกลไกการซื้อขายในตลาดรอง - นโยบายที่ชัดเจนในการออก ILB อยางตอเน��อง

ดานภาระหน�้

6.1 ด่านภาระหนี้ อย่างที่ได้กล่าวในบทข้างต้น ในการออก ILB ประเทศไทยควรดำ�เนินการออกในรูปแบบ CIB เนือ่ งจากเป็นรูปแบบทีค่ วามนิยมในตลาดโลกสูงทีส่ ดุ และเป็นทีย่ อมรับจากนักลงทุนทัง้ ในและต่างประเทศ รวมถึง มีเครื่องมือและแบบจำ�ลองทางการเงินต่างๆ ที่ได้พัฒนาให้สอดรับกับรูปแบบ CIB ไว้อยู่แล้ว โดยในรูปแบบ

126

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ของ CIB จะมีลักษณะการจ่ายดอกเบี้ยที่ต่ำ� แต่จะมีภาระการชำ�ระหนี้เมื่อพันธบัตรครบกำ�หนดที่สูง ซึ่งก่อให้เกิด ประเด็นในด้านวินัยทางการคลังเกี่ยวกับการโยนภาระการชำ�ระหนี้ไปในอนาคต การโยนภาระการชำ�ระหนี้ หรือที่เรียกว่า Inter-Generation Transferring เป็นประเด็นที่เกิดจาก โครงสร้างของรูปแบบ CIB ในการจ่ายดอกเบี้ยที่น้อยกว่าพันธบัตรทั่วไป และจ่ายส่วนชดเชยเงินเฟ้อของเงินต้น เพียงครั้งเดียวเมื่อครบกำ�หนด ทำ�ให้ภาระการจ่ายดอกเบี้ยในปีที่ CIB ยังไม่ครบกำ�หนด มีวงเงินที่ต่ำ� แต่ในปีที่ ครบกำ�หนด กระทรวงการคลังจะมีภาระการจ่ายส่วนชดเชยเงินเฟ้อฯ (Inflation Uplift) ที่สูงถึงกว่าร้อยละ 50 ของ เงินต้น ซึ่งจะสร้างแรงจูงใจให้รัฐบาลกู้เงินโดยใช้ CIB เพื่อลดภาระดอกเบี้ยในปีปัจจุบัน และโยนภาระการชำ�ระ ส่วนชดเชยเงินเฟ้อฯ ไปในอนาคต โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงที่รัฐบาลมีการกู้เงินที่สูงอย่างต่อเนื่อง และภาระ การจ่ายดอกเบี้ยก็สูงถึงร้อยละ 13 ของงบประมาณรายจ่าย (กรอบวินัยทางการคลังกำ�หนดให้งบประมาณเพื่อ การชำ�ระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยไม่เกินร้อยละ 15 ของงบประมาณรายจ่าย) และการจ่ายคืนภาระดังกล่าว ยังจะ เป็นการเบียดบังการจัดสรรงบลงทุนในปีนน้ั ๆ ด้วย 6.2 ด่านความต้องการลงทุนใน ILB ของนักลงทุน ในต้นปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 สบน. ได้แจ้งถึงเรื่องการศึกษาการออก ILB และสอบถามถึง ความต้องการลงทุนใน ILB ของกลุ่มนักลงทุนเป้าหมาย (กบข. สำ�นักงานประกันสังคม บริษัทประกันชีวิต และ ธนาคารพาณิชย์) โดยผลลัพธ์ที่ได้จากการสอบถามทำ�ให้ สบน. สามารถประเมินความต้องการลงทุนใน ILB ได้ อย่างละเอียดมากขึ้น โดยเป้าหมายการลงทุนใน ILB ของนักลงทุนแต่ละแห่งมีวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันออกไป เช่น กบข. สนใจที่จะลงทุนใน ILB เพื่อรับผลตอบแทนที่สูงกว่าเงินเฟ้อ ธนาคารพาณิชย์บางแห่งจะเน้นการนำ� ILB ไปสร้างตลาดอนุพันธ์ที่เกี่ยวกับเงินเฟ้อในประเทศไทย บางแห่งต้องการให้ทางกระทรวงการคลังจัดทำ�อัตรา อ้างอิงสำ�หรับอัตราดอกเบี้ยที่แท้จริงที่สามารถใช้เป็นฐาน เพื่อให้หน่วยงานภาครัฐและเอกชนได้ใช้อัตราดังกล่าว ในการออก ILB ของตนเองได้ต่อไป ในการกำ�หนดวงเงินการออก ILB ในแต่ละปี สบน. จำ�เป็นต้องรับทราบถึงความต้องการพันธบัตร ILB โดยรวมของนักลงทุนปีตอ่ ปี เนือ่ งจากความต้องการในการลงทุนใน ILB มีลกั ษณะเพิม่ หรือลดลงตามการปรับตัว ของเงินเฟ้อ นอกจากนี้ ในช่วงแรกของการออก ILB ในประเทศไทย นักลงทุนโดยเฉพาะนักลงทุนในประเทศ อาจจะ ยังไม่มคี วามคุน้ เคยและไม่มั่นใจในความต่อเนื่องของ ILB ของกระทรวงการคลัง ทำ�ให้ สบน. ต้องกำ�หนดวงเงิน ต่อปีให้สอดคล้องกับสภาวะเงินเฟ้อในแต่ละปี รวมไปถึงวงเงินการประมูลในแต่ละครั้งให้เหมาะสมด้วย 6.3 ด่านความยั่งยืน กระทรวงการคลังจำ�เป็นต้องมีนโยบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับการกู้เงินผ่าน ILB และสร้างความต่อเนื่อง และยัง่ ยืนให้กับ ILB เพื่อให้นักลงทุนสามารถวางแผนการลงทุน และนำ� ILB ไปพัฒนาและปรับใช้กับรัฐวิสาหกิจ และภาคเอกชนได้ โดยกระทรวงการคลังต้องดำ�เนินการสร้างกลไกการซื้อขายในตลาดรองผ่านการวางแผนและ หารือร่วมกับหน่วยงานทีเ่ กีย่ วข้อง เช่น ธปท. กระทรวงพาณิชย์ สมาคมตลาดตราสารหนี้ไทย (ThaiBMA) และ ตลาดหลักทรัพย์ ในการสร้างอัตราผลตอบแทนที่แท้จริงอ้างอิง (Benchmark Real Rate) ความต่อเนื่องของ Index Ratio การรายงานอัตราผลตอบแทนประจำ�วัน รวมถึงแนวทางการพัฒนา ILB ในอนาคต ทั้งในด้าน ความหลากหลายของรุ่นอายุ และการพัฒนาตลาดอนุพันธ์ที่อ้างอิงกับอัตราเงินเฟ้อ เป็นต้น รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

127

การออก Inflation Linked Bond ถือเป็นย่างก้าวสำาคัญในการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ ของไทยซึ่งจะมีส่วนช่วยในการขยายฐานนักลงทุน สนับสนุนการพัฒนาตลาดอนุพันธ์ ในประเทศ รวมถึงลด ความเสี่ยงในการระดมทุนของรัฐบาลได้ อย่างไรก็ตาม กระทรวงการคลังจำาเป็นต้องวิเคราะห์ถึงความพร้อม ของโครงสร้าง ความเหมาะสม และข้อจำากัดในการระดมทุนผ่าน ILB อีกทั้งยังจำาเป็นต้องตัดสินใจในหลายๆ ประเด็นที่สำาคัญ เช่น การชำาระคืน Inflation Uplift วงเงินที่เหมาะสมในแต่ละปี ทั้งวงเงินรวมและวงเงินใน การประมูลแต่ละครั้ง และที่สำาคัญที่สุดเรื่องของ Inter-General Transferring เพื่อให้การออก ILB สามารถเป็น ส่วนเติมเต็มในการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ไทยได้อย่างยั่งยืน และเติบโตทัดเทียมกับตลาดตราสารหนี้ในภูมิภาค ต่อไปในอนาคตได้

128

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

พันธบัตรออมทรัพย ในอุดมคติ: สภาพคลองสูง จูงใจ ปลอดภัย ไมสญ ู ตน ดร.พิมพ์เพ็ญ ลัดพลี สำ�นักพัฒน�ตล�ดตร�ส�รหนี้ 1. การออกพันธบัตรออมทรัพย์อดีต-ปจจุบัน รัฐบาลมีการออกพันธบัตรออมทรัพย์ครั้งแรกในปี 2483 เพื่อนำาเงินไปชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ซึ่งใช้ในการบูรณะและพัฒนาประเทศในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ดังนั้น พันธบัตรออมทรัพย์จึงไม่ใช่ผลิตภัณฑ์ ใหม่ของรัฐบาล แต่ในอดีตพันธบัตรออมทรัพย์ ไม่เป็นที่นิยมเนื่องจากเหตุผลหลายประการ เช่น ผลตอบแทนต่ำา เมื่อเทียบกับผลตอบแทนของตราสารหนี้ภาคเอกชน มีสภาพคล่องต่ำา ประกอบกับเงื่อนไขต่างๆ ซึ่งทำาให้ผู้ถือ พันธบัตรออมทรัพย์ไม่สามารถซื้อ-ขายได้อย่างสะดวก ประชาชนรายย่อยจึงไม่รู้จักพันธบัตรออมทรัพย์เท่าใดนัก ในขณะเดียวกัน ในช่วงกว่า 10 ปี ก่อนวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 รัฐบาลดำาเนินนโยบายสมดุลหรือใกล้สมดุล มาโดยตลอด รัฐบาลจึงไม่มีความจำาเป็นต้องกู้เงินและแทบจะไม่มีการออกพันธบัตรออมทรัพย์เลย อย่างไรก็ตาม พันธบัตรออมทรัพย์เริ่มเป็นที่รู้จักกันอย่างแพร่หลายตั้งแต่ช่วงหลังวิกฤติปี 2540 เนื่องจากพันธบัตรออมทรัพย์ เป็นเครื่องมือหลักในการกู้เงินของรัฐบาล โดยในช่วงปี 2542-2547 รัฐบาลมีการออกพันธบัตรออมทรัพย์เฉลี่ย คิดเป็นร้อยละ 40 ของความต้องการกู้เงินประจำาปี จุดเด่นหรือจุดขายของพันธบัตรออมทรัพย์ในช่วงเวลาดังกล่าว คือ มีผลตอบแทนทีจ่ งู ใจ และทีส่ าำ คัญยิง่ พันธบัตรออมทรัพย์ของรัฐบาลถือเป็นพันธบัตรที่มีความมั่นคงสูงที่สุด ซึ่งเมื่อประกอบกับผลตอบแทนที่จูงใจ แล้ว จึงไม่น่าแปลกใจเลยว่าพันธบัตรออมทรัพย์จะได้รับความนิยมอย่างมาก โดยพันธบัตรออมทรัพย์รุ่นที่ได้รับ ความนิยมสูงสุดคือ พันธบัตรออมทรัพย์ช่วยชาติ รุ่นอายุ 5 7 และ 10 ปี ที่ออกในปี 2545 และเพื่อเป็นการสร้าง แรงจูงใจ รัฐบาลจึงได้บวกส่วนชดเชยอัตราภาษีดอกเบี้ยรับที่ไม่เกินร้อยละ 15 บนอัตราผลตอบแทนของตลาด ส่งผลให้อัตราดอกเบี้ยหน้าตั๋วของพันธบัตรออทรัพย์ช่วยชาติ รุ่นอายุ 5 7 และ 10 ปี สูงถึงร้อยละ 4.15 5.25 และ 6.10 ตามลำาดับ และทำาให้รัฐบาลสามารถกู้เงินได้สูงกว่า 300,000 ล้านบาท ในคราวเดียว3 จากนั้นมา ตั้งแต่ ในช่วงปลายปี 2547-2551 เศรษฐกิจมีการขยายตัวได้อย่างปกติ รัฐบาลจึงไม่ได้ ออกพันธบัตรออมทรัพย์มากเท่าใดนัก โดยคงการจัดจำาหน่ายไว้ที่เดือนละ 500 ล้านบาท เพื่อหล่อเลี้ยงตลาด และกำาหนดอัตราดอกเบี้ยที่บวกค่าชดเชยอัตราภาษีไว้ที่ร้อยละ 2-5 เท่านั้น ประกอบกับ การจำากัดวงเงิน การจำาหน่ายขั้นสูงไว้ที่ 500,000 บาท ต่อผู้มีสิทธิซื้อ จึงทำาให้พันธบัตรออมทรัพย์รายเดือนในช่วงเวลาดังกล่าว ไม่ประสบความสำาเร็จเท่าที่ควร 3

รัฐบาลได้มีการกำาหนดอัตราดอกเบี้ยหน้าตั๋วของพันธบัตรออมทรัพย์ช่วยชาติก่อนวันจำาหน่ายถึง 2 เดือนโดยในวันที่จำาหน่ายพันธบัตร ออมทรัพย์ช่วยชาติเมื่อวันที่ 2 กันยายน 2545 นั้น yield ของพันธบัตรรัฐบาลรุ่นอายุ 5 7 และ 10 ปี อยู่ที่ ร้อยละ 3.00 3.80 และ 4.45 ตามลำาดับ อนึ่ง วงเงินพันธบัตรออมทรัพย์ช่วยชาติกว่า 300,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 61ของความต้องการกู้เงินในปีงบประมาณ พ.ศ. 2545 รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

129

อย่างไรก็ตาม ล่าสุดในปี 2552 ซึ่งเป็นช่วงที่ประเทศสหรัฐอเมริกาประสบปัญหาวิกฤติจนทำ �ให้ ธนาคารกลางทั่วโลกต้องลดอัตราดอกเบี้ยอย่างรุนแรง โดยอัตราดอกเบี้ย Fed Fund Rate อยู่ที่ร้อยละ 0-0.25 ส่งผลให้การออกพันธบัตรออมทรัพย์อัตราดอกเบี้ยคงที่ของรัฐบาล ที่ใช้อัตราผลตอบแทนของตลาดเป็นอัตรา อ้างอิงจะมีอัตราดอกเบี้ยหน้าตั๋วที่ต่ำ�มาก ดังนั้น สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) โดยสำ�นักพัฒนาตลาด ตราสารหนี้ (สพต.) จึงได้คิดกลยุทธ์การออกพันธบัตรออมทรัพย์แนวทางใหม่ที่มีการจ่ายดอกเบี้ยแบบขั้นบันได กล่าวคือ การออกพันธบัตรออมทรัพย์ทม่ี กี ารจ่ายดอกเบีย้ คงที่ในช่วงแรก และปรับขึน้ อัตราดอกเบีย้ ในอีกระดับหนึง่ เมื่ออัตราดอกเบี้ยโลกมีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้น ทั้งนี้ การปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยแบบขั้นบันไดทำ�ให้ผู้ถือพันธบัตร ออมทรัพย์ของรัฐบาลไม่เกิดความเสียเปรียบในการซื้อพันธบัตรออมทรัพย์ในขณะที่อัตราดอกเบี้ยอยู่ในระดับต่�ำ ซึง่ เป็นครัง้ แรกทีก่ ระทรวงการคลังออกพันธบัตรออมทรัพย์ทม่ี อี ตั ราดอกเบีย้ แบบขัน้ บันได (รายละเอียดของพันธบัตร รุ่นนี้จะได้กล่าวต่อไป) และต่อมาอีกเพียง 3 เดือน ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้ประกาศการจำ�หน่าย พันธบัตรออมทรัพย์ธนาคารแห่งประเทศไทยรุ่น 4 ปี และ 7 ปี โดยรุ่น 7 ปี มีอัตราดอกเบี้ยแบบขั้นบันได ซึ่งเป็นกลยุทธ์เดียวกับการออกพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็งของกระทรวงการคลังและผลปรากฏว่าธนาคาร แห่งประเทศไทยสามารถจำ�หน่ายพันธบัตรออมทรัพย์ รุ่นอายุ 4 ปี ได้เกือบ 50,000 ล้านบาท และรุ่น 7 ปี ได้สูงถึงกว่า 80,000 ล้านบาท ซึ่งสูงกว่าวงเงินรวมเริ่มแรกที่ 50,000 ล้านบาท ดังนั้น จึงสามารถกล่าวได้ว่า พลังเงินออมภาคประชาชนที่ต้องการลงทุนในพันธบัตรออมทรัพย์ที่มีความปลอดภัยสูง และมีผลตอบแทนที่จูงใจ มีปริมาณที่สูงมาก อย่างไรก็ตาม ต้องยอมรับว่าปัจจัยหลักที่ช่วยให้พันธบัตรออมทรัพย์ของกระทรวงการคลัง และพั น ธบั ต รของธนาคารแห่ ง ประเทศไทยประสบความสำ � เร็ จ อย่ า งดี ยิ่ ง นั้ น นอกจากจะมาจากกลยุ ท ธ์ อัตราดอกเบี้ยแบบขั้นบันไดและการมีช่องทางจำ�หน่ายที่เข้าถึงได้ง่ายแล้ว คงหนีไม่พ้นผลตอบแทนที่จูงใจ เนื่องจากมีการบวกส่วนชดเชยภาษีไว้บนอัตราดอกเบี้ยของพันธบัตรออมทรัพย์ 2. กลยุทธ์ในการออกพันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็งในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 กระทรวงการคลังได้ดำ�เนินการออกพันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็ง รุ่น อายุ 5 ปี วงเงิน 80,000 ล้านบาท ซึ่งสามารถสรุปเงื่อนไขและผลการออกพันธบัตรออมทรัพย์ ได้ ดังนี้ 2.1 เงื่อนไขในการออกพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็ง จัดจำ�หน่ายพันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็งผ่านธนาคารพาณิชย์ที่มีสาขาตั้งแต่ 400 แห่งขึ้นไป จำ�นวน 7 แห่ง ซึ่งทำ�ให้มีช่องทางจำ�หน่ายทั่วประเทศทั้งสิ้น 4,871 แห่ง พันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็งอายุ 5 ปี มีอัตราดอกเบี้ยแบบขั้นบันได โดยปีที่ 1-2 มีอัตรา ดอกเบี้ยร้อยละ 3 ต่อปี ปีที่ 3 มีอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 4 ต่อปี และปีที่ 4-5 มีอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 5 ต่อปี แบ่งจำ�หน่ายพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็งออกเป็น 2 ช่วง โดยในวันที่ 13-14 กรกฎาคม 2552 จำ�หน่ายให้กับผู้ที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป วงเงิน 30,000 ล้านบาท และวันที่ 15-17 กรกฎาคม 2552 จำ�หน่าย ให้กับบุคคลทั่วไปและผู้มีสิทธิ วงเงิน 50,000 ล้านบาท โดยจำ�กัดวงเงินขั้นสูงที่ 1,000,000 บาท ทั้ง 2 ช่วง 2.2. ผลการออกพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็ง มีจำ�นวนผู้ซื้อพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็งทั้งสิ้น 116,306 บัญชี หรือคิดเป็นเฉลี่ยเท่ากับ 687,841 บาท ต่อบัญชี (ตารางที่ 1)

130

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

วงเงินทีม่ จี �ำ นวนผูล้ งทุนมากทีส่ ดุ ในพันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็งคือ 1,000,000 บาท โดยมีจ�ำ นวน ผู้เข้าซื้อวงเงินดังกล่าวทั้งหมด 61,803 บัญชี (ร้อยละ 53 ของจำ�นวนบัญชีทั้งหมด) หรือคิดเป็นจำ�นวนเงินรวม เท่ากับ 61,803,000,000 บาท (ร้อยละ 77 ของวงเงินรวม) การกระจายตัวของพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็งมีการกระจายตัวสู่แต่ละภูมิภาคอย่างทั่วถึง โดยร้อยละ 77 ของวงเงินที่แต่ละธนาคารได้รับการจัดสรร เป็นการจำ�หน่าย ณ สำ�นักงานใหญ่ ธนาคารสาขาใน กรุงเทพฯ และภาคกลาง และที่เหลือเป็นการจำ�หน่ายในแต่ละภูมิภาคเท่าๆ กัน ที่ร้อยละ 7-8 ของวงเงินที่ได้รับ จัดสรร (รูปภาพที่ 1) ซึ่งถือเป็นการกระจายการจำ�หน่ายที่สอดคล้องกับผลิตภัณฑ์รายภาค โดยผลิตภัณฑ์รายภาค ของกรุงเทพฯ และภาคกลางเท่ากับร้อยละ 73 ของ GDP ในขณะทีภ่ าคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคใต้ และภาคเหนือ มีสัดส่วนผลิตภัณฑ์รายภาคเท่ากับร้อยละ 10 9 และ 8 ของ GDP ตามลำ�ดับ (ที่มา : สำ�นักงานคณะกรรมการ พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ)

ตารางที่ 1 : เปรียบเทียบวงเงินทีธ่ นาคารตัวแทนจำ�หน่ายได้รบั การจัดสรรและจำ�นวนบัญชีของผูซ้ อ้ื วงเงินที่ไดรับการจัดสรร

จำนวนผูซื้อ

วงเงินเฉลี่ยแตละบัญชี

จำนวนสาขา

ชื่อธนาคาร

ลานบาท

รอยละ

บัญชี

บาท

แหง

ธนาคารกรุงเทพ ธนาคารกรุงไทย ธนาคารกสิกรไทย ธนาคารไทยพาณิชย ธนาคารกรุงศรีอยุธยา ธนาคารทหารไทย ธนาคารนครหลวงไทย รวม

19,000 16,300 12,500 13,900 7,200 6,100 5,000

24% 20% 16% 17% 9% 8% 6%

26,321 24,102 17,652 22,682 9,090 8,961 7,498

721,857 676,292 708,135 612,821 792,079 680,728 666,844

891 847 718 955 582 471 407

80,000

100%

116,306

687,841

4,871

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

131

รูปภาพที่ 1 : สัดส่วนของการจำ�หน่ายพันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็ง แยกตามจำ�นวนบัญชี (รายภาค)

แยกตามจำนวนผูซื้อ = 116,306 บัญชี 2. ภาคตะวันออกเฉ�ยงเหน�อ 7% 8,249 บัญชี

2 3

1. กรุงเทพ และภาคกลาง 77% 89,023 บัญชี

3. ภาคเหน�อ 8% 9,854 บัญชี

4. ภาคใต 8% 9,178 บัญชี

นอกจากนั้น ความพิเศษของพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็งรุ่นนี้คือ การแบ่งจำ�หน่ายพันธบัตรเป็น 2 ช่วง โดยการจัดสรรวงเงิน 30,000 ล้านบาท ให้เฉพาะกับผู้สูงอายุในช่วงที่ 1 ซึ่งหมายความว่า นอกจากผู้สูงอายุ จะมีสิทธิซื้อพันธบัตรก่อนบุคคลอื่นแล้ว ผู้สูงอายุยังมีสิทธิซื้อพันธบัตรอีกครั้งในช่วงที่ 2 ด้วย โดยการกำ�หนด เงื่อนไขดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือผู้เกษียณอายุที่พึ่งพารายได้จากเงินออมเป็นหลัก ซึ่งผลปรากฏว่า ธนาคารตัวแทนจำ�หน่ายสามารถจัดสรรวงเงินครบ 30,000 ล้านบาท ได้ภายในครึ่งวันแรกของวันที่เริ่มจำ�หน่าย นอกจากนั้น การที่วงเงินเฉลี่ยต่อบัญชีของผู้ซื้อในช่วงที่ 1 สูงกว่าช่วงที่ 24 แสดงให้เห็นว่า กำ�ลังเงินออมของ ผู้สูงอายุมีไม่น้อยเลยทีเดียว 2.3 ข้อสังเกตของการออกพันธบัตรออมทรัพย์ : ต้นทุนสูง จึงจูงใจ โดยปกติพันธบัตรออมทรัพย์ที่รัฐบาลจำ�หน่ายให้กับประชาชนทั่วไปจะมีต้นทุนที่สูงกว่าพันธบัตร รัฐบาลที่จำ�หน่ายให้กับนักลงทุนสถาบันเสมอ เนื่องจากอัตราดอกเบี้ยหน้าตั๋วของพันธบัตรออมทรัพย์ถูกคำ�นวณ จากอัตราผลตอบแทนของพันธบัตรรัฐบาลบวกด้วยส่วนชดเชยภาษีไม่เกินร้อยละ 15 ซึ่งในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 อัตราดอกเบี้ยของพันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็งเฉลี่ยเท่ากับร้อยละ 4 ขณะที่อัตราผลตอบแทนพันธบัตร รัฐบาลรุ่นอายุ 5 ปี ณ วันทีก่ ำ�หนดอัตราดอกเบี้ยของพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็งเท่ากับร้อยละ 3.40 ดังนั้น รัฐบาลจึงควรพิจารณาการใช้พันธบัตรออมทรัพยเป็นเครื่องมือในการระดมทุนในปริมาณที่เหมาะสม เพื่อให้ ต้นทุนการกู้เงินของรัฐบาลอยู่ ในระดับที่ยอมรับได้และไม่ก่อให้เกิดการบิดเบือนต่อผลตอบแทนของเงินฝากใน ระบบธนาคารพาณิชย์ ซึง่ ในกรณีน้ี การออกพันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็งวงเงิน 80,000 ล้านบาท ของรัฐบาล คิดเป็นร้อยละ 12 ของความต้องการระดมทุนในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ซึ่งถือเป็นสัดส่วนที่สูงมากที่สุดในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา (ตารางที่ 2) 4 วงเงินเฉลี่ยต่อบัญชีในช่วงที่ 1 เท่ากับ 701,008 บาท วงเงินเฉลี่ยต่อบัญชีในช่วงที่ 2 เท่ากับ 680,131 บาท

132

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ตารางที่ 2 : การเปรียบเทียบวงเงินและต้นทุนของพันธบัตรออมทรัพย์กบั พันธบัตรรัฐบาล 2545

2546

2547

2548

2549

2550

2551

2552

พันธบัตรออมทรัพย (ลานบาท)

305,000

ไมมี

90,188

10,000

15,339

6,000

18,000

80,000

ความตองการกูเงิน (ลานบาท)

502,800

104,800

275,188

126,900

309,839

292,931

272,681

688,519

61%

33%

12%

6.100 4.454

5.900 4.944

5.400 4.823

6.300 4.74

3.750 3.547

3.600 3.119

4.000 2.865

ปงบประมาณ

สัดสวนของพันธบัตรออมทรัพยตอความตองการกูเงิน เปรียบเทียบตนทุนการออกพันธบัตรออมทรัพยกับพันธบัตรรัฐบาล ดอกเบี้ยของพันธบัตรออมทรัพย *(รอยละ) ดอกเบี้ยของพันธบัตรรัฐบาล ** (รอยละ)

*อัตราดอกเบี้ยหน้าตั๋ว **yield ของพันธบัตรรัฐบาลในวันจำ�หน่ายพันธบัตรออมทรัพย์ 3. แนวทางการพัฒนาพันธบัตรออมทรัพย์ให้เป็นเครื่องมือการกู้เงินที่ยั่งยืน : จูงใจ ไม่บิดเบือน คุณสมบัติเด่นชัดของพันธบัตรออมทรัพย์คือ มีฐานลูกค้าที่เป็นประชาชนรายย่อยทั่วไป ซึ่งส่วนใหญ่ แทบจะไม่มโี อกาสเข้าถึงพันธบัตรรัฐบาลประเภท Loan Bond ได้เลย เนือ่ งจากเงือ่ นไขต่างๆ เช่น วงเงินประมูล ขัน้ ต่�ำ ในตลาดแรกที่ 100 ล้านบาท และการทีพ่ นั ธบัตรรัฐบาลและตราสารหนีท้ ว่ั ไปมี Profit Margin ต่�ำ ประกอบกับ ในอดีตที่ตลาดตราสารหนี้มีขนาดเล็กและสภาพคล่องต่ำ� ดังนั้น ตลาดตราสารหนี้จึงมิใช่แหล่งลงทุนหรือแหล่ง เงินออมของประชาชนรายย่อย ซึ่งในวันนี้กระทรวงการคลัง โดย สบน. เห็นความสำ�คัญของพลังเงินออมของ ประชาชนรายย่อย ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 30 ของ GDP ซึ่งมีการลงทุนอยู่ในหลากหลายรูปแบบที่มีผลตอบแทน และความเสี่ยงที่แตกต่างกันไป ดังนั้น เพื่อเป็นการเพิ่มทางเลือกในการออมและการลงทุนของประชาชนที่ หลากหลายมากยิ่งขึ้น สบน. มีจุดมุ่งหมายที่จะพัฒนาพันธบัตรออมทรัพย์ให้เป็นแหล่งเงินออมที่มีผลตอบแทน จูงใจ มีความเสี่ยงต่ำ� และให้ประชาชนรายย่อยสามารถเข้าถึงได้โดยง่าย นอกจากนั้น การพัฒนาตลาดรายย่อย ถือเป็นกลยุทธ์สำ�คัญในการขยายฐานนักลงทุนของตลาดตราสารหนี้ที่สำ�คัญยิ่ง เนื่องจากความหลากหลายของ นักลงทุนเป็นปัจจัยหลักประการหนึ่งในการสร้างสมดุลของตลาดให้ยั่งยืนในระยะยาว ในการนี้ สบน. ยังมีแนวคิดที่จะเพิ่มการเข้าถึงของประชาชนทุกกลุ่มและทุกภาคส่วน ตัวอย่างเช่น การออก พันธบัตรออมทรัพย์รุ่นพิเศษเพื่อการศึกษาจำ�หน่ายในช่วงเทศกาลวันเด็ก ให้ผู้ถือพันธบัตรมีอายุต่ำ�กว่า 15 ปี โดยกำ�หนดให้มีการจ่ายดอกเบี้ยในช่วงเดือน เม.ย. และ ต.ค. ซึ่งเป็นช่วงเดียวกับการจ่ายค่าเทอม โดยพันธบัตร รุ่นดังกล่าวจะเป็นพันธบัตรออมทรัพย์รุ่นอายุยาวพิเศษ (10 ปี ขึ้นไป) นอกจากนั้น อีก 1 กรณีที่มีการเรียกร้อง สม่ำ�เสมอคือการออกพันธบัตรรุ่นพิเศษเพื่อประชาชนในภูมิภาค (สามารถซื้อได้เฉพาะผู้ที่มีทะเบียนบ้านนอก เขตกรุงเทพฯ) ทั้งนี้เนื่องจากประชาชนในภูมิภาครับรู้ข่าวสารช้า และมีการเข้าถึงพันธบัตรได้จำ�กัดกว่าประชาชน ในกรุงเทพฯ ซึ่งในกรณีนี้การแก้ปัญหาในเบื้องต้นที่รัฐบาลได้ดำ�เนินการไปแล้วคือ การจำ�กัดวงเงินขั้นสูงใน การจำ�หน่ายที่ 1,000,000 บาท สำ�หรับพันธบัตรออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็งในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ซึ่งส่งผล ให้มีการจำ�หน่ายที่กระจายตัวไปในภูมิภาคที่ดีขึ้น กล่าวคือ การจำ�กัดวงเงินที่ 1,000,000 บาท ของพันธบัตร ออมทรัพย์ ไทยเข้มแข็งในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ส่งผลให้มีการจำ�หน่ายในกรุงเทพฯ และภาคกลางเท่ากับ รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

133

ร้อยละ 77 และเป็นการจำ�หน่ายในแต่ละภูมิภาคๆ ละเท่าๆ กันที่ร้อยละ 7-8 ของวงเงินรวม ซึ่งเป็นการกระจาย ที่ดีขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับการกระจายของพันธบัตรออมทรัพย์รุ่นผู้สูงอายุที่จำ�หน่าย ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 ซึ่งพันธบัตรรุ่นดังกล่าวไม่มีการจำ�กัดวงเงินขั้นสูง จึงทำ�ให้ร้อยละ 92 ของการจำ�หน่ายพันธบัตรกระจุกตัวอยู่ใน กรุ ง เทพฯ และภาคกลาง ในการนี้ สบน. จะได้ มี การประมวลผลการจำ � หน่ า ยพั น ธบั ต รออมทรั พ ย์ ทุกครั้ง เพื่อที่จะได้นำ�มาพิจารณาปรับปรุงให้การออกพันธบัตรออมทรัพย์ของรัฐบาลประสบความสำ�เร็จสูงสุด ต่อไป อย่างไรก็ตาม ต้องยอมรับว่าความสำ�เร็จของการออกพันธบัตรออมทรัพย์มาจากอัตราดอกเบี้ยที่จูงใจ เนื่องจากมีการชดเชยภาษี ซึ่งเป็นเหตุให้ต้นทุนการกู้เงินโดยการออกพันธบัตรออมทรัพย์สูงกว่าเครื่องมือ อื่ น เสมอ ดั ง นั้ น ความท้ า ทายประการสำ � คั ญ ในอนาคตอั น ใกล้ คื อ การพั ฒ นาให้ พั น ธบั ต รออมทรั พ ย์ ใ ห้ มี ผลตอบแทนที่เป็นไปตามกลไกตลาดในขณะที่เพิ่มความน่าสนใจให้พันธบัตรออมทรัพย์ เช่น การสร้างสภาพคล่อง ในตลาดรอง การเพิ่มความหลากหลายทั้งในเรื่องของอายุ และเงื่อนไขการซื้อขาย ทั้งนี้เพื่อให้เป็นทางเลือกของ การออมที่มีความมั่นคงสูง ตลอดจนการเข้าถึงของประชาชนในวงกว้าง โดยในปัจจุบัน สบน. ได้มีการหารือ กับตลาดหลักทรัพย์และ ธปท. ในการศึกษาพฤติกรรมของผู้ออมรายย่อย และลูกค้าพันธบัตรออมทรัพย์ให้มาก ยิ่งขึ้น เพื่อที่จะได้ออกแบบพันธบัตรออมทรัพย์หรือผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ให้ตรงความต้องการของผู้ที่ชื่นชอบพันธบัตร ออมทรัพย์อยู่แล้ว และผู้ออมกลุ่มอื่นให้รู้จักและหันมาสนใจพันธบัตรออมทรัพย์ให้มากยิ่งขึ้น เพราะในที่สุด แล้ว พันธบัตรออมทรัพย์ที่ได้รับการพัฒนาอย่างแท้จริงต้องเป็นเครื่องมือในการกู้เงินของรัฐบาลที่แข็งแกร่ง ไม่บิดเบือนหรือแข่งขันกับเงินฝากของสถาบันการเงิน สามารถสร้างฐานลูกค้ารายย่อยของตลาดตราสารหนี้ ภาครัฐได้ และที่สำ�คัญที่สุดพันธบัตรออมทรัพย์ต้องเป็นทางเลือกของผู้ออมที่ต้องการลงทุนในตราสารหนี้ ที่มีความมั่นคงสูงสุดและมีผลตอบแทนที่ยอมรับได้ ซึ่งถ้าเป็นเช่นนี้แล้ว พันธบัตรออมทรัพย์คงเป็น Safeheaven ของผู้ออมได้อย่างแท้จริง5

134

อนึ่ง สบน. ยินดีรับฟังความคิดเห็นเรื่องรูปแบบพันธบัตรออมทรัพย์ที่เหมาะสมสำ�หรับประชาชนรายย่อย

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

บทความพิเศษ

ของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

PUBLIC DEB PDMO MANAGEMENT MANAGEMENT OFFICE

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

หนี้สาธารณะ...ไมดีจริงหรือ ? ดร. สุเนตรา เล็กอุทัย สำานักนโยบายและแผน

คนส่วนใหญ่มีความสุขกับการดำารงชีวิตโดยไม่มีหนี้ การตัดสินใจใช้จ่ายภายในกรอบของรายได้นั้น เป็นสิ่งที่ดี อย่างไรก็ตาม คนทีม่ หี นีก้ ม็ ไิ ด้หมายถึงคนทีล่ ม้ เหลวในการบริหารจัดการเงินของตนเสมอไป คนฐานะ ปานกลางและคนรวยส่วนใหญ่เลือกทีจ่ ะกูเ้ งินและมีหนีส้ นิ โดยมีจดุ ประสงค์เพือ่ การลงทุน เพือ่ สร้างฐานะให้ดยี ง่ิ ขึน้ และเตรียมสิง่ ดี ๆ ให้ตนเองและสมาชิกในครอบครัวในอนาคต ดังนัน้ ประเด็นจึงไม่ได้อยูท่ ก่ี ารกูเ้ งินเป็นสิง่ ไม่ด ี แต่ สิ่งสำาคัญที่ต้องพิจารณาคือ เหตุผลในการกู้เงินหรือประโยชน์ที่จะได้รับจากการกู้เงินมากกว่า หลักการเดียวกัน นี้สามารถนำามาใช้อธิบายเหตุผลในการกู้เงินของรัฐบาลได้ กล่าวคือ การกู้เงินไม่ได้แสดงถึงฐานะทางการคลัง ที่ไม่มั่นคงหรือการบริหารจัดการงบประมาณที่ไม่มีประสิทธิภาพของรัฐบาล บางครั้งรัฐบาลเลือกที่จะใช้จ่ายสูง กว่ารายได้เมื่อตระหนักว่าเป็นรายจ่ายที่จำาเป็นเพื่อการพัฒนาและเป็นประโยชน์กับประชาชนและประเทศชาติ สำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) จึงขอนำาเสนอบทความนี้เพื่อสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับเหตุผลในการก่อหนี้ และประโยชน์ที่จะได้รับ รวมถึงแนวทางการบริหารจัดการหนี้สาธารณะและการดูแลความเสี่ยง เพื่อให้ประชาชน ทุกคนคลายความกังวลเกี่ยวกับหนี้สาธารณะในปัจจุบัน

หนี้สาธารณะเปนของใคร หนี้สาธารณะ (Public Debt) คือ หนี้ของประเทศ เกิดขึ้นเมื่อรัฐบาล รัฐวิสาหกิจและหน่วยงานของ รัฐกู้เงิน และรวมถึงหนี้ที่รัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินของรัฐกู้เงินโดยมีกระทวงการคลังค้ำาประกัน เนื่องจาก การกู้เงินนั้นนำาไปใช้เพื่อประโยชน์ของประชาชนทั้งประเทศ ภาระผูกพันที่เกิดขึ้นจึงไม่ใช่ภาระเฉพาะของรัฐบาล ใดหรือบุคคลใด แต่เป็นภาระหนี้ของประเทศที่รัฐบาลทุกรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศ และประชาชนผู้เสียภาษี ต้องรับผิดชอบร่วมกัน

136

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

สาเหตุที่หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้น ระดับหนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มสูงขึ้น เนื่องจากการกู้เงินของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ และการค้ำา ประกันเงินกู้โดยกระทรวงการคลัง การกู้เงินสามารถทำาได้หลายรูปแบบทั้งในประเทศและต่างประเทศ กู้โดยตรง จากสถาบันการเงิน รัฐบาลต่างประเทศ องค์กรระหว่างประเทศ รวมทั้งการกู้เงินผ่านการออกพันธบัตรและ ตราสารหนี้ประเภทต่างๆ ในส่วนการค้ำาประกันเงินกู้ กระทรวงการคลังสามารถค้ำาประกันเงินกู้ให้รัฐวิสาหกิจ และสถาบันการเงินของรัฐ เช่น การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย ธนาคาร เพือ่ การเกษตรและสหกรณ์ เป็นต้น โดยสาเหตุสาำ คัญทีร่ ฐั บาลต้องกูเ้ งินและค้าำ ประกันเงินกู ้ ซึง่ ส่งผลให้หนีส้ าธารณะ เพิ่มสูงขึ้น สามารถจำาแนกได้ ดังนี้ 1. เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ รัฐบาลมีรายได้จากการเก็บภาษีอากรเป็นหลัก ในขณะที่มีความต้องการใช้เงินหรือรายจ่ายมากมาย ในแต่ละปีประกอบด้วย รายจ่ายเพื่อการบริหารงานทั่วไป รายจ่ายเพื่อการลงทุน เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ เพื่อ การศึกษา เพื่อชุมชน และรายจ่ายเพื่อชำาระหนี้เงินกู้ เป็นต้น แต่โดยที่รายได้ในบางปีงบประมาณไม่เพียงพอ กับความต้องการใช้จ่าย รัฐบาลจึงจำาเป็นต้องกู้เงิน การกู้เงินกรณีนี้จะกู้เงินจากภายในประเทศเพื่อชดเชยส่วน ขาดดุลงบประมาณ โดยสามารถทำาได้หลายรูปแบบ เช่น การออกพันธบัตร และตราสารหนี้ประเภทอื่นๆ 2. เพื่อลงทุนในโครงการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม รายได้ของรัฐบาล รัฐวิสาหกิจและงบประมาณมีอยู่อย่างจำากัด ไม่เพียงพอสำาหรับดำาเนินโครงการ หลายโครงการในเวลาเดียวกันได้ เช่น ไม่สามารถปรับปรุงระบบประปาในเขตกรุงเทพมหานครพร้อมๆ กับ การปรับปรุงถนนทัว่ ประเทศ สร้างสะพาน ติดตัง้ ระบบไฟฟ้า และการพัฒนาระบบชลประทานเพือ่ การเกษตร โดยที่ การกู้เงินทำาให้สามารถเริ่มดำาเนินโครงการได้เร็วขึ้น ในขณะที่การชะลอการลงทุนเพื่อรอรายได้ให้เพียงพอกับ ค่าใช้จ่ายในการลงทุนจะส่งผลให้ต้นทุนโครงการเพิ่ม และส่งผลต่อเนื่องต่อค่าบริการที่สูงขึ้นในอนาคต ดังนั้น รัฐบาลและรัฐวิสาหกิจจึงกู้เงินเพื่อทำาโครงการที่มีความจำาเป็นและเป็นโครงการขนาดใหญ่ที่ ใช้เงินลงทุนสูงที่ เอกชนไม่สามารถลงทุนได้ ซึ่งเมื่อรัฐบาลลงทุนแล้วทั้งประชาชน และเอกชนจะได้รับประโยชน์ทั้งทางตรงและ ทางอ้อม เรียกได้ว่า เป็นการลงทุนเพื่อพัฒนาความเป็นอยู่ของประชาชน สร้างความเติบโตทางเศรษฐกิจ และ เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ รวมทั้ง ก่อให้เกิดการจ้างงานและกระจายรายได้ให้กับประชาชน

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

137

ในบางกรณี โครงการขนาดใหญ่ต้องมีการนำ�เข้าวัตถุดิบและเครื่องจักรอุปกรณ์จากต่างประเทศ เช่น โครงการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน รัฐบาลอาจเลือกกู้เงินจากแหล่งเงินกู้ทางการจากต่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย และรัฐบาลญี่ปุ่นผ่านองค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุ่น เพื่อได้รับเงิน กู้เงื่อนไขผ่อนปรน คือ อัตราดอกเบี้ยต่ำ�กว่าอัตราดอกเบี้ยตลาดและมีระยะเวลาชำ�ระคืนเงินกู้ยาว รวมทั้งได้รับ การถ่ายทอดเทคโนโลยีและความช่วยเหลือทางวิชาการต่างๆ จากแหล่งเงินกู้ สำ�หรับโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ กระทรวงการคลังจะพิจารณากู้เงินระยะยาวที่เริ่มชำ�ระคืนเงินต้น และดอกเบี้ยในอีก 7-10 ปีข้างหน้า ซึ่งสอดคล้องกับโครงการที่ใช้เวลาก่อสร้างนาน และสอดคล้องกับหลักการ ที่ผู้ใช้ประโยชน์จากโครงการควรจะเป็นผู้รับภาระหนี้ดังกล่าว ซึ่งในกรณีนี้ผู้รับผิดชอบภาระหนี้ คือ คนวัยทำ�งาน หรือผู้เสียภาษีในอนาคต ซึ่งก็คือผู้ใช้ประโยชน์จากโครงการเมื่อโครงการก่อสร้างแล้วเสร็จและเริ่มเปิดให้บริการ นั่นเอง 3. เพื่อรักษาเสถียรภาพและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ในภาวะเศรษฐกิจปกติรัฐบาลจะดูแลส่งเสริมให้เอกชนเป็นผู้นำ�ในการลงทุนและนำ�พาเศรษฐกิจของ ประเทศให้ดำ�เนินไปได้ แต่ในภาวะเศรษฐกิจผันผวนหรือในภาวะวิกฤตเศรษฐกิจ รัฐบาลจำ�เป็นต้องใช้นโยบาย ขาดดุลการคลังและกู้เงินเพื่อนำ�เงินมากระตุ้นเศรษฐกิจและรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ตัวอย่างเช่น ในช่วง วิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540 เศรษฐกิจไทยหดตัวอย่างรุนแรง สถาบันการเงินและธุรกิจต้องปิดกิจการมากมาย เอกชนขาดสภาพคล่อง ภาครัฐต้องใช้จ่ายเพื่อช่วยเหลือฟื้นฟูสถาบันการเงินไม่ ให้ประชาชนผู้ฝากเงินต้อง เดือดร้อน และป้องกันไม่ให้ธรุ กิจและกิจการต่างๆ ของภาคเอกชนต้องล้มลง รัฐบาลจึงได้กเู้ งินทัง้ จากในประเทศ และต่างประเทศเพื่อฟื้นฟูสถาบันการเงินและปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ ซึ่งส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้น อย่างมาก ล่าสุดวิกฤติเศรษฐกิจโลกที่เริ่มขึ้นปลายปี 2551 ส่งผลให้รัฐบาลมีความจำ�เป็นอีกครั้งที่จะต้องรักษา เสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยออกแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 1 (Stimulus Package 1: SP1) หรือ มาตรการเร่งด่วนเพื่อชะลอการหดตัวทางเศรษฐกิจ และลดผลกระทบต่อประชาชนผ่านโครงการลดค่าครองชีพ ในรูปแบบต่างๆ เช่น รถไฟฟรี รถประจำ�ทางฟรี เช็คช่วยชาติ 2000 บาท สำ�หรับผู้มีรายได้น้อย และให้เบี้ย ยังชีพแก่ผู้สูงอายุ และปัจจุบันรัฐบาลอยู่ระหว่างการดำ�เนินการแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 2 ซึ่งเป็นมาตรการ ระยะปานกลาง (Stimulus Package 2: SP2 หรือแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555) เพื่อเร่งการลงทุนของ ภาครัฐ กระตุ้นเศรษฐกิจ การจ้างงาน และเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศในอนาคต โดยลงทุนใน โครงการหลากหลายสาขา เช่น การคมนาคมขนส่ง ระบบโลจิสติกส์ ชลประทาน และสาธารณสุข เป็นต้น 4. เพื่อลดต้นทุนการกู้เงินให้แก่รัฐวิสาหกิจ การค้�ำ ประกันเงินกูโ้ ดยกระทรวงการคลังให้แก่รฐั วิสาหกิจช่วยให้รฐั วิสาหกิจสามารถกูเ้ งินทัง้ จากในและ ต่างประเทศได้ด้วยต้นทุนต่ำ�กว่าการกู้เงินเอง และในบางกรณีเป็นเงื่อนไขการให้กู้เงินของแหล่งเงินกู้ทางการที่ กำ�หนดให้รัฐบาลค้ำ�ประกันเพื่อให้ได้เงินกู้เงื่อนไขผ่อนปรน ทั้งนี้ กระทรวงการคลังมิได้รับภาระหนี้ที่ค้ำ�ประกัน ของทุกรัฐวิสาหกิจ รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่มีศักยภาพและรายได้จึงรับผิดชอบภาระหนี้โดยใช้คืนเงินต้นและดอกเบี้ย โดยตรง

138

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

แนวทางการบริหารหนี้สาธารณะ ภารกิจหนึง่ ทีส่ าำ คัญของ สบน. คือ การติดตามและบริหารหนีส้ าธารณะ รวมทัง้ ดูแล Portfolio หนีส้ าธารณะ ให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม เพื่อรักษาเสถียรภาพทางการคลังของประเทศ และสร้างความมั่นใจว่าภาระหนี้ที่มีอยู่ นั้นอยู่ในระดับที่บริหารจัดการได้ สบน. บริหารหนีส้ าธารณะภายใต้กรอบความยัง่ ยืนทางการคลังของกระทรวงการคลัง โดยมีตวั ชีว้ ดั และเป้าหมาย ที่เกี่ยวข้องกับหนี้สาธารณะ 2 ข้อ คือ (1) ยอดหนี้สาธารณะคงค้างต่อ GDP ไม่เกินร้อยละ 60 ซึ่งเป็นกรอบแสดงยอดหนี้สาธารณะของ ประเทศเปรียบเทียบกับระดับรายได้ของประเทศ และ (2) ภาระหนี้สาธารณะต่องบประมาณ ไม่เกินร้อยละ 15 ซึ่งสะท้อนภาระหนี้ที่เกิดขึ้นเปรียบเทียบกับ งบประมาณของรัฐบาลในแต่ละปี และสะท้อนงบประมาณส่วนที่เหลือสำาหรับใช้จ่าย นอกจากนั้น สบน. ได้กำาหนดกรอบการบริหารจัดการหนี้สาธารณะ (Portfolio Benchmark) โดย พิจารณาประเด็นความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยนและด้านอัตราดอกเบี้ย กล่าวคือ ดูแลสัดส่วนหนี้ต่างประเทศ ไม่ให้เกินร้อยละ 20 ของหนี้สาธารณะทั้งหมด รวมทั้งดูแลให้หนี้ต่างประเทศไม่กระจุกตัวในเงินสกุลใดสกุลหนึ่ง เพื่อกระจายความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งปัจจุบันภาระหนี้ประมาณร้อยละ 90 เป็นหนี้ภายในประเทศ และในกรณีที่ภาวะตลาดการเงินเหมาะสม สบน. จะใช้เครื่องมือทางการเงินเพื่อลดความเสี่ยงและภาระหนี้ โดย ทำาการแปลงหนี้สกุลเงินต่างประเทศเป็นสกุลเงินบาท (Cross Currency Swap) เพื่อปิดความเสี่ยงด้านอัตรา แลกเปลี่ยน ในส่วนความเสี่ยงด้านอัตราดอกเบี้ย สบน. จะตรวจสอบสัดส่วนหนี้ระยะสั้นต่อหนี้ระยะยาว และหนี้ที่ มีอัตราดอกเบี้ยคงที่ต่อหนี้ที่มีอัตราดอกเบี้ยลอยตัวเพื่อให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์การใช้เงิน และระยะคืนทุน ของโครงการ รวมทั้งแปลงดอกเบี้ยเป็นอัตราดอกเบี้ยคงที่หรืออัตราดอกเบี้ยลอยตัว (Interest Rate Swap) เพื่อ ลดภาระหนี้ หรือกู้เงินจากแหล่งใหม่ที่มีเงื่อนไขดีกว่าแหล่งเดิม (Refinance)

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

139

บทสรุป คนส่วนใหญ่มีทัศนคติในทางลบเมื่อการบริหารประเทศของรัฐบาลส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้น แต่ ประเด็นสำาคัญที่อยากให้พิจารณา คือ เหตุผลและประโยชน์ที่ได้จากการก่อหนี้ ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจในปัจจุบัน การกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านการลงทุนของรัฐ และการดำาเนินนโยบายของรัฐบาลเพื่อบรรเทาความยากลำาบาก ของประชาชนทุกภาคส่วนเป็นสิ่งจำาเป็น นอกจากนั้น ภาระหนี้ที่เพิ่มสูงขึ้นในปัจจุบันเกิดจากการกู้เงินเพื่อทำา โครงการและพัฒนาเศรษฐกิจในระยะปานกลางและระยะยาว ซึ่งรายจ่ายที่เพิ่มสูงขึ้นไม่ได้สูญเปล่า แต่เป็น การก่อหนี้ที่มีจุดประสงค์ชัดเจนส่งผลให้รัฐบาลและรัฐวิสาหกิจมีสินทรัพย์เพิ่มขึ้น ประชาชนมีสาธารณูปโภคที่ดี ความสามารถในการแข่งขันของประเทศได้รับการพัฒนา ระดับรายได้ของประเทศปรับตัวสูงขึ้น และในอนาคต ระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP จะลดต่ำาลงตามลำาดับ การก่อหนี้ที่เพิ่มสูงขึ้นนอกจากจะต้องพิจารณาถึงความคุ้มค่าและวัตถุประสงค์การใช้เงินอย่างรอบคอบ แล้ว จะต้องพิจารณาการบริหารหนี้และการชำาระหนี้ประกอบด้วย การกู้เงินเพื่อชำาระหนี้เดิมและกู้เงินเพื่อ โครงการใหม่ๆ อย่างต่อเนื่องอาจจะส่งผลให้ระดับหนี้สาธารณะสูงเกินระดับการบริหารจัดการ ดังนั้น พันธกิจ ที่สำาคัญของ สบน. คือรับผิดชอบในการจัดหาเงินกู้เพื่อใช้จ่ายตามแผนงานที่กำาหนดโดยมีต้นทุนการกู้เงินต่ำา ภายใต้ความเสี่ยงที่เหมาะสม และสำาหรับหนี้สาธารณะคงค้าง สบน. ได้ดำาเนินการบริหารหนี้สาธารณะอย่าง ต่อเนือ่ งโดยยึดกฎระเบียบและวินยั ทางการคลังอย่างเคร่งครัด ควบคูก่ บั การกำาหนดแนวทางการบริหารความเสีย่ ง และกรอบการบริหารจัดการหนี้สาธารณะที่ชัดเจน เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ ประเมินต้นทุนและ ความเสี่ยงในการบริหารหนี้สาธารณะ ไม่ก่อให้เกิดข้อจำากัดต่องบประมาณและเสถียรภาพของประเทศในอนาคต และเพื่อให้คนในประเทศมั่นใจได้ว่าระดับหนี้สาธารณะของประเทศอยู่ในระดับที่บริหารจัดการได้ ไม่เป็นภาระที่ หนักเกินสำาหรับประเทศในการชำาระคืนเงินกู้

140

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

“ไทยเข้มแข็ง ไทยยั่งยืน”

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

น�งจินด�รัตน์ วิริยะทวีกุล น�งส�ววันทน� บัวบ�น สำ�นักบริห�รก�รระดมทุนโครงก�รลงทุนภ�ครัฐ

บทนํา จากสภาพปัญหาต่างๆ ที่เกิดขึ้นในสังคมไทยทั้งจากปัจจัยภายนอกและภายในประเทศที่ผ่านมาทำาให้ รัฐบาลได้มีการกำาหนดแนวทางการแก้ปัญหาต่างๆ เพื่อสร้างประเทศไทยให้มีความเข้มแข็งทั้งทางด้านเศรษฐกิจ และสังคมในระยะยาวซึ่งนโยบายหนึ่งที่สำาคัญของรัฐบาลที่ถือว่าเป็นวาระแห่งชาติเพื่อใช้ในการแก้ปัญหาทาง ด้านเศรษฐกิจและสังคมทีเ่ กิดขึน้ นัน่ ก็คอื นโยบายการลงทุนเพือ่ ฟืน้ ฟูและกระตุน้ เศรษฐกิจของประเทศ ทีเ่ รียกว่า “แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 1 และแผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 2” หรือที่รู้จักกัน ในนาม “โครงการตามแผนปฏิบัติ การไทยเข้มแข็ง 2555” (โครงการไทยเข้มแข็ง) จึงนับเป็นปรากฏการณ์ครั้งสำาคัญที่รัฐบาลได้กำาหนดแผนการ ลงทุนเพื่อพัฒนาประเทศอย่างชัดเจนทั้งในระยะสั้นและระยะกลาง เพื่อมุ่งผลสัมฤทธิ์ในการแก้ปัญหาทางด้าน เศรษฐกิจและสังคมที่เกิดขึ้นให้มีความต่อเนื่อง โดยบทความนี้ จะสะท้อนให้เห็นถึงบทบาทที่สำาคัญของโครงการ ไทยเข้มแข็งที่มีผลต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมไทยที่ยั่งยืนต่อไป 1. ทำาไมต้องลงทุนในโครงการไทยเข้มแข็ง 1.1 สภาวะแวดล้อมทางเศรษฐกิจ จากภาวะวิกฤตเศรษฐกิจโลกหดตัวอย่างรุนแรงในปี 2551 เศรษฐกิจไทยได้รับผลกระทบทั้งในภาค การส่งออก การผลิต การบริโภค การท่องเที่ยวและการลงทุนของภาคเอกชนโดยในไตรมาสสุดท้ายของปี 2551 เศรษฐกิจไทยหดตัวร้อยละ 4.3 ซึ่งจากปัญหาวิกฤติการณ์ดังกล่าวทำาให้ธุรกิจต้องปิดตัวลงเป็นจำานวนมาก โดย มีแนวโน้มว่าอัตราการเลิกจ้างจะสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้เกิดปัญหาการว่างงานเพิ่มขึ้นจาก ปีที่แล้วใน ช่วงเดียวกันถึง 1 แสนคน นอกจากนี้ยงั ส่งผลให้การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลต่าำ กว่าที่ได้ประมาณการไว้เป็นอย่าง รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

141

มากอันจะส่งผลกระทบต่อฐานะการคลัง รายได้ของรัฐบาล และความสามารถในการใช้จ่ายและการจัดทำ�บริการ สาธารณะของรัฐ จึงทำ�ให้รฐั บาลต้องกลับมาพึง่ พาการใช้จา่ ยภายในประเทศทัง้ ในส่วนของการบริโภคและการลงทุน เป็นหลัก 1.2 นโยบายการลงทุนเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ตามทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์จะเห็นได้วา่ ประเทศใดก็ตามเมือ่ ประเทศเกิดวิกฤติเศรษฐกิจหยุดชะงัก/ ชะลอตัว หรือรัฐบาลต้องการสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศให้เติบโตในอัตราที่เพิ่มขึ้น หรือ ต้องการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศในระยะยาว รัฐบาลจึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะเป็นกลไก และเครื่องมือที่สำ�คัญในการเพิ่มการใช้จ่ายการลงทุนของภาครัฐ โดยเฉพาะการลงทุนในส่วนที่เป็นโครงการ โครงสร้างพื้นฐานด้านบริการสาธารณะเป็นสำ�คัญ เพื่อเป็นการเพิ่มแรงกระตุ้นทางเศรษฐกิจของประเทศให้เติบโต ดังนั้น การลงทุนต่างๆ ตามโครงการไทยเข้มแข็งที่มุ่งเน้นการกระจายการลงทุนไปสู่ชนบททั่วประเทศ ซึ่งจะไป สร้างงาน สร้างรายได้ให้กับประชาชนอย่างทั่วถึง โดยจะทำ�ให้การบริโภคและการลงทุนภาคเอกชนเริ่มฟื้นตัวขึ้น ซึ่งสุดท้ายก็จะทำ�ให้ระบบเศรษฐกิจฟื้นตัวได้ในที่สุด 1.3 การวางรากฐานการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศในระยะยาว นอกจากนี้ ในอดีตที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่ารัฐบาลมีข้อจำ�กัดที่ไม่สามารถจัดสรรเม็ดเงินลงทุนตาม ระบบงบประมาณปกติเพื่อนำ�ไปพัฒนาปัจจัยโครงสร้างพื้นฐานของประเทศได้อย่างเพียงพอมาเป็นเวลายาวนาน นับ 10 ปี ไม่ว่าจะเป็นการลงทุนทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งเป็นสาเหตุทำ�ให้ประเทศขาดการพัฒนาและ ความสามารถในการแข่งขันเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านอย่างเห็นได้ชัดมายาวนาน รัฐบาลจึงได้เล็งเห็นถึง ความจำ�เป็นและความสำ�คัญต่อการลงทุน เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันและวางรากฐานการพัฒนา ประเทศให้สามารถก้าวไปข้างหน้าได้อย่างยั่งยืนต่อไป 2. ไทยจะเข้มแข็งได้อย่างไร จากการที่ประเทศไทยต้องเผชิญกับวิกฤติการณ์ต่างๆ อย่างหนัก ทั้งจากปัญหาเศรษฐกิจโลกชะลอตัวและ ปัญหาทางการเมืองทีเ่ กิดขึน้ ภายในประเทศ ซึง่ ส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศไทย ทำ�ให้รฐั บาลต้อง เร่งรัดการดำ�เนินมาตรการต่างๆ เพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างเร่งด่วนทั้งในระยะสั้นและระยะยาว โดยการเร่งรัด การลงทุนในประเทศที่เป็นโครงการลงทุนของภาครัฐเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศ และเพื่อเป็นการพัฒนา และเสริมสร้างศักยภาพในการแข่งขันของประเทศ รวมทั้งเป็นการวางรากฐานการพัฒนาประเทศให้เข้มแข็ง ในระยะยาว ดังนั้น จึงนับได้ว่าเป็นโอกาสที่ดีของรัฐบาลที่ได้มีการจัดทำ�แผนการลงทุนเพื่อเสริมสร้างให้ประเทศ เกิดความเข้มแข็งทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคมในระยะสั้นและระยะปานกลาง ดังนี้ 2.1 แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 1 (Stimulus Package I: SP1) รัฐบาลได้จัดทำ�แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะสั้นขึ้น เพื่อใช้เป็นมาตรการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น อย่างเร่งด่วน โดยออกมาตรการเพือ่ มุง่ ฟืน้ ฟูเศรษฐกิจผ่านการจัดทำ�งบประมาณเพิม่ เติมประจำ�ปีงบประมาณ 2552 วงเงิน116,700 ล้านบาท ที่เรียกว่า “แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่1” เพื่อเป็นการกระตุ้นการใช้จ่ายภายในประเทศ โดย

142

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

การช่วยเหลือด้านรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย (โครงการเช็คช่วยชาติ) และการลดการใช้จ่ายให้แก่ภาคครัวเรือน ที่มีรายได้น้อย รวมทั้งลดรายจ่ายด้านการศึกษาของนักเรียนในโครงการเรียนฟรี ซึ่งมาตรการดังกล่าวช่วยลด ผลกระทบให้กับประชาชนได้ในระยะสั้นเท่านั้น ซึ่งยังไม่เพียงพอที่จะทำ�ให้ระบบเศรษฐกิจไทยสามารถฟื้นตัวกลับสู่ ภาวะปกติได้ในระยะยาว

2.2 แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 2 (Stimulus Package II: SP 2) หรือ แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 เพื่อให้การกระตุ้นเศรษฐกิจมีความต่อเนื่อง รัฐบาลจึงได้จัดทำ�แผนการลงทุนในระยะกลางในช่วง 3 ปี (2553-2555) ที่เรียกว่า “แผนฟื้นฟูเศรษฐกิจระยะที่ 2 (Stimulus Package II: SP2) หรือแผนปฏิบัติการไทย เข้มแข็ง 2555” โดยมุ่งเน้นการลงทุนที่สำ�คัญและจำ�เป็นทั้งโครงการลงทุน ด้านเศรษฐกิจและสังคม เพื่อเพิ่มแรง กระตุ้นให้กับระบบเศรษฐกิจ ก่อให้เกิดการจ้างงานและการลงทุนอย่างต่อเนื่องของภาคเอกชน และเพื่อพัฒนา โครงสร้างพื้นฐานที่จำ�เป็นต่อการยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเน้นให้มีการกระจายการลงทุนไปยัง พื้นที่ชนบททั่วประเทศ 2.2.1 โครงการลงทุนตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 การลงทุนต่างๆ ตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 ในครั้งนี้จะเห็นได้ว่า รัฐบาลได้มุ่งเน้น การลงทุนในโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่สำ�คัญและจำ�เป็นต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในสาขาต่างๆ รวม 15 สาขาหลัก วงเงิน1,296,021 ล้านบาท โดยโครงการลงทุนต่างๆ ที่ได้รบั การบรรจุไว้ในแผนการลงทุนดังกล่าว ได้ผา่ น การกลั่นกรองโครงการอย่างรอบคอบจากคณะกรรมการกลั่นกรองและบริหารโครงการตามแผนปฏิบัติการ ไทยเข้มแข็ง 2555 และคณะรัฐมนตรีเป็นลำ�ดับ ซึ่งเป็นโครงการที่มีความพร้อมและสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ 8 ข้อหลักของการลงทุนในครั้งนี้ คือ • การสร้ า งความมั่ น คงด้ า นอาหารและพลั ง งานอนุ รั ก ษ์ ร ะบบนิ เ วศและสิ่ ง แวดล้ อ มและ เพิม่ ประสิทธิภาพการผลิตในภาคการเกษตรและอุตสาหกรรม ได้แก่ สาขาการบริหารจัดการน้ำ�/น้�ำ เพือ่ การเกษตร วงเงินรวม 227,028 ล้านบาท • การปรับปรุงบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ที่ทันสมัย

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

143

และจำ�เป็นต่อการเพิม่ ความสามารถในการแข่งขันและยกระดับคุณภาพชีวติ ของประชาชน ได้แก่ สาขาการขนส่ง/ Logistic สาขาพลังงาน สาขาการสื่อสาร สาขาโครงสร้างพื้นฐานด้านการท่องเที่ยว สาขาพัฒนาด้านสาธารณสุข สาขาสวัสดิภาพของประชาชน สาขาวิทยาศาสตร์ และสาขาสิ่งแวดล้อม วงเงินรวม 703,110 ล้านบาท • การเร่งรัดและสร้างศักยภาพในการหารายได้จากการท่องเทีย่ ว ได้แก่ สาขาพัฒนาการท่องเทีย่ ว วงเงินรวม 10,738 ล้านบาท • การสร้างฐานรายได้ใหม่ของประเทศจากเศรษฐกิจความคิดสร้างสรรค์หรือเศรษฐกิจเชิง สร้างสรรค์ ได้แก่ สาขาเศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์ วงเงินรวม 7,242 ล้านบาท • การยกระดับคุณภาพการศึกษาและการเรียนรู้ทั้งระบบให้ทันสมัย ได้แก่ สาขาการศึกษา วงเงินรวม 143,686 ล้านบาท • การปฏิรูปคุณภาพระบบสาธารณสุขที่มีมาตรฐานสูงสำ�หรับคนไทย ได้แก่ สาขาการพัฒนา บุคลากรด้านสาธารณสุข วงเงินรวม 10,440 ล้านบาท • การสร้างอาชีพและรายได้เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในระดับชุมชน ได้แก่ สาขาการลงทุนในระดับชุมชน วงเงินรวม 140,945 ล้านบาท • วัตถุประสงค์อื่นตามที่คณะรัฐมนตรีกำ�หนด ได้แก่ สาขาการประกันรายได้ให้แก่เกษตรกร วงเงินรวม 41,933 ล้านบาท รวมทั้งเงินสำ�รองจ่ายตามระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารโครงการ ตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 วงเงินรวม 11,000 ล้านบาท ดังแผนภูมิรูปภาพที่ 1

แผนภูมริ ปู ภาพที่ 1: โครงการตามแผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้มแข็ง 2555 หนวย : ลานบาท 400,000 350,000 300,000 250,000 150,000 200,000 100,000 50,000 0

าร รค ตร ี่ยว าน ษา ี่ยว สุข สุข น้ำ ชน อม stic ากร ง/Logi พลังง ารสื่อส ทองเท าธารณ ประชา ยาศาส แวดล ทองเท รางสร การศึก าธารณ ย ก ส ของ สิ่ง าการ เชิงส วิท ทรัพ รขนส นส ดาน น กิจ าพ รดา ฐ ฐาน ก กา ฒ ั ภ ิ า ษ น ้ ื ด พ ุคล งพ เศร สวัส สรา นาบ คโ รง พัฒ

ที่มา: สำ�นักบริหารการระดมทุนโครงการลงทุนภาครัฐ สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

144

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

น ได าย ชุมช กันราย ำรองจ ประ เงินส การ

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

2.2.2 การจัดหาแหล่งเงินทุนสำ�หรับโครงการไทยเข้มแข็ง แหล่งเงินลงทุนของโครงการไทยเข้มแข็ง วงเงิน 1,296,021 ล้านบาท จะมาจากหลากหลายแหล่ง เงินทุนด้วยกัน เนื่องจากรัฐบาลได้คำ�นึงถึงความเหมาะสมและสอดคล้องกับแผนการดำ�เนินงานของโครงการ เป็นหลัก โดยแหล่งเงินทุนต่างๆ ทัง้ ในส่วนทีร่ ฐั บาลเป็นผูร้ บั ภาระเอง ได้แก่ เงินงบประมาณ เงินกูต้ ามกฎหมายปกติ และอื่นๆ และในส่วนที่เป็นรัฐวิสาหกิจรับภาระเอง ได้แก่ รายได้ของรัฐวิสาหกิจ และเงินกู้ของรัฐวิสาหกิจ นอกจากนี้ รัฐบาลยังได้จัดหาแหล่งเงินทุนเพิ่มเติมเพื่อนำ�มาใช้สนับสนุนโครงการลงทุนดังกล่าว โดยออก พระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 เพื่อนำ�มาสนับสนุนโครงการลงทุนที่มีความพร้อมและสามารถดำ�เนินงานได้ทันทีตามกรอบระยะเวลาการลงทุน ดังแผนภูมิรูปภาพที่ 2 ซึ่งในปัจจุบันรัฐบาลได้จัดสรรเม็ดเงินเพื่อสนับสนุนโครงการลงทุนไทยเข้มแข็งไปแล้ว จากแหล่งเงินตามพระราชกำ�หนดดังกล่าวเป็นวงเงินรวม 349,960 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 27 ของวงเงิน ลงทุน แต่อย่างไรก็ตาม รัฐบาลยังมีหน้าที่จะต้องจัดหาแหล่งเงินทุนเพื่อจัดสรรเงินลงทุนให้กับโครงการต่างๆ ในส่วนที่ยังไม่ได้รับจัดสรรเม็ดเงินลงทุนตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 ต่อไป

แผนภูมริ ปู ภาพที่ 2: แหล่งเงนิ ลงทุนของโครงการตามแผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้มแข็ง 2555

รายไดรัฐวิสาหกิจ 10% 135,145 ลบ.

เงินกูรัฐวิสาหกิจ 4% 47,908 ลบ.

งบประมาณ 2% 23,447.77 ลบ. พ.ร.ก. 27% 349,960.47 ลบ.

อื่นๆ (งบประมาณ,PPP, เงินกูรัฐบาล) 57% 739,559 ลบ. ที่มา : สำ�นักบริหารการระดมทุนโครงการลงทุนภาครัฐ สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

3. ปัจจัยความสำ�เร็จ/บทเรียน/ข้อเสนอแนะจากการดำ�เนินโครงการไทยเข้มแข็ง 2555 3.1 ปัจจัยความสำ�เร็จของการดำ�เนินโครงการไทยเข้มแข็ง • นโยบายการลงทุนของรัฐบาลมีความชัดเจน : รัฐบาลได้กำ�หนดกรอบวงเงินลงทุนวัตถุประสงค์ และเป้าหมายในการลงทุนไว้อย่างชัดเจน จึงทำ�ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดทำ�แผนการลงทุนดังกล่าว สามารถดำ�เนินการกลั่นกรองโครงการลงทุนไทยเข้มแข็งได้อย่างรอบคอบ และเป็นไปตามกรอบระยะเวลาใน การจัดทำ�แผนการลงทุนจนสามารถบรรลุวัตถุประสงค์

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

145

• มีระเบียบ หลักเกณฑ์ วิธีการ และขั้นตอนปฏิบัติที่เกี่ยวกับโครงการไทยเข้มแข็งที่ชัดเจน : รัฐบาล ได้มีการออกระเบียบสำ�นักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารโครงการภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 พ.ศ. 2552 รวมทั้งหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง เพื่อนำ�มาใช้ในการกลั่นกรองโครงการและบริหาร โครงการไทยเข้มแข็งโดยเฉพาะ • มีการจัดทำ�กลยุทธ์ในการระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการไทยเข้มแข็งไว้อย่างรอบคอบ : จาก การพิ จ ารณาแหล่ ง เงิ น ทุ น ดั ง กล่ า วข้ า งต้ น จะเห็ น ได้ ว่า รั ฐ บาลได้ มีการกำ � หนดกลยุ ท ธ์ ใ นการระดมทุ น ที่มี ความหลากหลายและสอดคล้องกับโครงการลงทุนในแต่ละสาขา โดยได้คำ�นึงถึงต้นทุนการกู้เงินและการบริหาร จัดการเงินลงทุนที่กระทรวงการคลังกู้มาเพื่อสนับสนุนโครงการดังกล่าว นอกจากนี้ รัฐบาลยังมีแผนที่จะจัดหา แหล่งเงินทุนในส่วนทีเ่ หลือเพือ่ จัดสรรเม็ดเงินลงทุนให้แก่โครงการไทยเข้มแข็งทีม่ คี วามพร้อมในการดำ�เนินงานใน ระยะต่อไป • มีระบบกำ�กับ ติดตาม และประเมินผลการดำ�เนินโครงการที่เป็นรูปธรรม : รัฐบาลได้ให้ความสำ�คัญ ในการกำ�กับติดตามดูแลโครงการเพือ่ ให้โครงการสามารถดำ�เนินการได้ตามกำ�หนดระยะเวลาและบรรลุวตั ถุประสงค์ ของการลงทุนในครั้งนี้อย่างมาก โดยได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการติดตามประเมินผลการดำ�เนินโครงการตาม แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 เพื่อรายงานผลการดำ�เนินงานต่อคณะรัฐมนตรีทราบทุกเดือน และได้ให้ กระทรวงการคลังจัดทำ�ระบบสารสนเทศเพื่อสนับสนุนการรายงานผลการติดตามความก้าวหน้าของการดำ�เนิน โครงการผ่านระบบ Projects Financial Monitoring System SP2 (PFMS-SP2) ซึ่งเป็นระบบที่สามารถรายงาน ผลการดำ�เนินงานโครงการตามงวดงานที่สำ�คัญ และแผนการเบิกจ่ายเงินที่สอดคล้องกับความสำ�เร็จของงาน ตามที่กำ�หนด • มีการป้องกันการทุจริตจากการดำ�เนินโครงการ : รัฐบาลได้จัดทำ�เว็บไซต์ www.tkk2555.com เพื่อเป็นช่องทางเผยแพร่ข้อมูลโครงการให้สาธารณชนและสื่อมวลชนสามารถติดตามความก้าวหน้าของ การดำ�เนินโครงการควบคู่กับการตรวจสอบการดำ�เนินงาน และการใช้จ่ายเงินภายใต้แผนการลงทุนดังกล่าวให้ เป็นไปด้วยความโปร่งใส 3.2 บทเรียนจากการดำ�เนินโครงการไทยเข้มแข็ง 2555 • ปัญหา/อุปสรรคจากการดำ�เนินโครงการ : ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะได้กำ�หนดวัตถุประสงค์และเป้าหมาย ในการจัดทำ�แผนการลงทุนในครั้งนี้ไว้อย่างชัดเจน รวมทั้งได้มีการกำ�หนดหลักเกณฑ์ วิธีการ กระบวนการ และ ขัน้ ตอนในการดำ�เนินโครงการไว้แล้วก็ตาม แต่เมื่อหน่วยงานเจ้าของโครงการลงทุนได้ดำ�เนินโครงการลงทุนตาม แผนงานในพืน้ ทีจ่ ริง พบว่ายังมีอปุ สรรคและปัญหาในทางปฏิบตั ขิ องโครงการอยูม่ าก เช่น ปัญหาด้านความซ้ำ�ซ้อน ของพื้ น ที่ ดำ � เนิ นโครงการ และปัญหาเรื่อ งการที่ หน่ วยงานไม่ ส ามารถเข้ า ไปดำ � เนิ น การในพื้ น ที่ เ ป้ า หมาย เนื่องจากสภาพภูมิศาสตร์ของพื้นที่ดำ�เนินการเป็นอุปสรรค ทำ�ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการต้องขอเปลี่ยนแปลง รายละเอียดโครงการกันค่อนข้างมาก รวมทั้งปัญหาการจัดซื้อจัดจ้างของโครงการต่างๆ ที่เกิดความล่าช้า ซึ่ง ล้วนแล้วแต่เป็นสาเหตุที่ทำ�ให้ผลการดำ�เนินงาน และผลการเบิกจ่ายเงินโครงการภายใต้แผนปฏิบัติการไทย เข้มแข็งไม่สามารถเบิกจ่ายเม็ดเงินลงทุนได้ตามเป้าหมายที่กำ�หนดไว้ ซึ่งในปัจจุบันผลการเบิกจ่ายเม็ดเงินลงทุน

146

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ของโครงการไทยเข้มแข็ง ณ สิ้นเดือนมีนาคม 2553 วงเงินรวม 100,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 28.57 ของวงเงินลงทุน ซึ่งยังน้อยอยู่มากเมื่อเทียบกับแผนการลงทุนที่ได้จัดสรรเม็ดเงินไปแล้ว • ปัญหาการจัดทำ�แผนการลงทุนของกระทรวงสาธารณสุข : ถึงแม้วา่ กระทรวงสาธารณสุข ได้จดั ทำ�โครงการ ลงทุนตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งตามกรอบแนวคิดการพัฒนาโครงการลงทุน เพื่อยกระดับมาตรฐานการให้ บริการสาธารณสุขอย่างทั่วถึง โดยพัฒนาระบบบริการให้เกิดความเชื่อมโยงและสัมพันธ์กันระหว่างโครงการตั้งแต่ โรงพยาบาลระดับล่างจนถึงระดับความเชีย่ วชาญเฉพาะด้านไว้อย่างเป็นระบบ และนับเป็นครัง้ แรกทีม่ กี ารบูรณาการ ร่วมกับหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องกับการให้บริการด้านสุขภาพ ซึ่งหากพิจารณาหลักการและแนวคิดในการจัดทำ� แผนการลงทุนของกระทรวงสาธารณสุขแล้วนั่นค่อนข้างมีกรอบ การลงทุนที่ชัดเจน แต่กระทรวงสาธารณสุขกลับ ถูกวิพากษ์วจิ ารณ์อย่างหนักเกีย่ วกับการจัดทำ�แผนการลงทุนตามแผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้มแข็ง 2555 ผ่านสือ่ ต่างๆ ว่าเป็นโครงการไทยเข้มแข็งที่มีปัญหามากที่สุด โดยเฉพาะเรื่องที่เกี่ยวกับการจัดสรรเม็ดเงินลงพื้นที่ต่างๆ การจัดซื้อครุภัณฑ์การแพทย์และสิ่งปลูกสร้าง รวมทั้ง การกำ�หนดราคากลาง และรายการครุภัณฑ์ทางการแพทย์ ว่าไม่เหมาะสม ซึ่งส่งผลต่อภาพลักษณ์ของโครงการไทยเข้มแข็ง จึงนับว่าเป็นบทเรียนที่สำ�คัญต่อการบริหาร จัดการโครงการลงทุนที่มีวงเงินลงทุนค่อนข้างสูงของรัฐบาลต่อไป

3.3 ข้อเสนอแนะจากการดำ�เนินโครงการไทยเข้มแข็ง 2555 • ความพร้อมของบุคลากรภาครัฐ : เนื่องจากโครงการลงทุนไทยเข้มแข็งมีวงเงินลงทุนค่อนข้างสูง ในแต่ละปี เมื่อเทียบกับเงินงบประมาณปกติที่หน่วยงานได้รับจัดสรรเป็นจำ�นวนมาก ดังนั้น อาจเป็นข้อจำ�กัดทาง ด้านบุคลากรของหน่วยงานที่มีไม่เพียงพอหรือบุคลากรอาจจะต้องปฏิบัติงานที่เพิ่มขึ้นเป็นเท่าตัวของงานที่ได้ รับผิดชอบตามปกติ ซึ่งรัฐบาลอาจจะต้องคำ�นึงถึงศักยภาพของบุคลากรภาครัฐหรือเตรียมความพร้อมของ บุคลากรเพื่อรองรับปริมาณเงินที่เพิ่มขึ้น เนื่องจากบุคลากรเป็นปัจจัยที่สำ�คัญต่อการดำ�เนินงานโครงการลงทุน ดังกล่าว มิฉะนั้น อาจจะส่งผลกระทบต่อประสิทธิภาพของการดำ�เนินโครงการไทยเข้มแข็งได้ในระยะยาว • การบริหารจัดการและการบำ�รุงรักษาโครงการไทยเข้มแข็ง 2555 : โดยจะเห็นได้ว่าโครงการ ไทยเข้มแข็ง 2555 มีการกระจายการลงทุนไปยังพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศ ซึ่งมีความยากต่อการบริหารจัดการ โครงการและการดูแลบำ�รุงรักษาสิ่งปลูกสร้างต่างๆ เนื่องจากบางหน่วยงานอาจมีข้อจำ�กัดในการเข้าไปดูแลหรือ ไม่มีเม็ดเงินที่เพียงพอจะดูแลโครงการที่ชำ�รุดทรุดโทรม ดังนั้น รัฐบาลอาจจะต้องมีการกำ�หนดแนวทางการ บริหารจัดการโครงการและแนวทางการจัดสรรเงินงบประมาณเพื่อใช้ในการดูแลบำ�รุงรักษาโครงการดังกล่าวให้ อยู่ในสภาพที่สามารถใช้งานได้ดีต่อไป 4. ผลทางเศรษฐกิจและสังคมของโครงการไทยเข้มแข็ง 2555 จากแผนการดำ�เนินงานโครงการไทยเข้มแข็งดังกล่าวข้างต้น หากรัฐบาลสามารถจัดสรรเม็ดเงินลงทุน ให้เป็นไปตามแผนการดำ�เนินงานและแผนการเบิกจ่ายเงินแล้ว คาดว่าโครงการลงทุนดังกล่าวจะส่งผลดีต่อ การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมได้ในระยะยาว ดังนี้

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

147

4.1 สามารถกระตุ้นเศรษฐกิจในประเทศได้จากการเพิ่มการลงทุนของภาครัฐ โดยเฉพาะการลงทุนที่ต้อง มีการจัดซื้อสินค้าและบริการในประเทศ โดยพบว่าโครงการลงทุนส่วนใหญ่ภายใต้แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งเป็น โครงการที่มีสัดส่วนการซื้อสินค้าและบริการจากในประเทศ ซึ่งรวมถึงการจ้างแรงงานในประเทศประมาณร้อยละ 76 ของวงเงินลงทุน นอกจากนี้ การลงทุนในส่วนที่ต้องมีการจัดซื้อสินค้าและบริการจากต่างประเทศส่วนใหญ่ เป็นการลงทุนเพื่อยกระดับเทคโนโลยี และระบบโครงสร้างพื้นฐานที่จำ�เป็นต่อการเพิ่มขีดความสามารถใน การแข่งขันของประเทศในอนาคต ซึ่งจะช่วยเพิ่มผลิตภาพของระบบเศรษฐกิจโดยรวม รวมทั้งช่วยลดต้นทุน การผลิตของประเทศในด้านต่างๆ เช่น ด้านการขนส่ง ด้านพลังงาน และด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ 4.2 มีการเพิ่มการจ้างงานผ่านโครงการลงทุนขนาดเล็ก ขนาดกลาง และขนาดใหญ่ในสาขาเศรษฐกิจ ต่างๆ โดยคาดว่าจะก่อให้เกิดการจ้างแรงงานในทุกระดับตั้งแต่แรงงานในระดับล่างจนถึงแรงงานในระดับสูงที่ ต้องใช้ทักษะ และประสบการณ์ขั้นสูง 4.3 การกระจายการลงทุนด้านบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานไปยังส่วนภูมิภาคและชนบท โดยคาดว่าจะ มีโครงการลงทุนด้านบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานในสาขาต่างๆ เช่น คมนาคม ระบบชลประทาน การศึกษา สาธารณสุข รวมถึงการลงทุนในระดับชุมชน ซึ่งโครงการเหล่านี้ล้วนแต่เป็นโครงการที่เน้นการกระจายการให้ บริการสาธารณะขั้นพื้นฐานไปยังภูมิภาคและชนบทอย่างครอบคลุมทั่วประเทศ 4.4 นอกจากนี้ ยังคาดว่าผลจากการดำ�เนินโครงการลงทุนด้านเศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์ (Creative Economy) จะเป็นการช่วยสร้างฐานรายได้ใหม่ให้กับประเทศในอนาคตเนื่องจากโครงการดังกล่าวไปช่วยสร้าง มูลค่าเพิ่มในผลิตภัณฑ์ต่างๆ โดยเฉพาะการสร้างมูลค่าเพิ่มในด้านศิลปวัฒนธรรมของชาติ เฉกเช่นเดียว กับประเทศเพื่อนบ้านของเรา อย่างเช่น ประเทศสาธารณรัฐเกาหลีใต้ ซึ่งเป็นประเทศตัวอย่างที่สามารถนำ� ศิลปวัฒนธรรมของชาติมาถ่ายทอดผ่านทางภาพยนตร์ได้อย่างดีเยี่ยม โดยสามารถสร้างรายได้ทั้งจากภาพยนตร์ และการท่องเที่ยวตามสถานที่ต่างๆ ที่ใช้ในการถ่ายภาพยนตร์เป็นจำ�นวนมาก 4.5 ในส่วนของกระทรวงการคลังการปฏิบัติงานโครงการไทยเข้มแข็ง มีส่วนทำ�ให้เกิดการพัฒนาระบบ และแนวคิดในการดำ�เนินการใหม่ๆ เช่น ระบบรายงานความก้าวหน้าโครงการด้วยระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ (PFMS-SP2) ซึ่งเป็นรายงานที่เชื่อมโยงระบบบริหารงบประมาณอิเล็กทรอนิกส์ (e-Budgeting) และระบบ บริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ (GFMIS) เข้าด้วยกัน เพื่อรายงานผลการดำ�เนินงานและ การเบิกจ่ายเม็ดเงินของโครงการต่างๆ และการจัดทำ�ระบบบริหารเงินสดของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

148

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ซึ่งเป็นระบบที่ใช้ในการบริหารเงินกู้ให้เหมาะสมและสอดคล้องกับแผนการเบิกจ่ายเงินของโครงการไทยเข้มแข็ง นอกจากนี้ ยังมีระบบการกำ�กับ ติดตามและประเมินผลโครงการ ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อติดตามผลการดำ�เนิน โครงการในเชิงประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และผลกระทบต่อเศรษฐกิจโดยรวม ทั้งด้านการขยายตัวทางเศรษฐกิจ รายไตรมาส การลงทุนและการบริโภคของภาครัฐ การสร้างรายได้และการสร้างโอกาสในการจ้างงาน ให้ เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของโครงการลงทุนดังกล่าว โดยระบบต่างๆ ข้างต้นสามารถบูรณาการในการบริหาร งบประมาณรายจ่ายและเงินกู้ได้อย่างยั่งยืนต่อไปในอนาคต 5. บทสรุป จากบทวิเคราะห์ขา้ งต้นจะเห็นได้วา่ โครงการไทยเข้มแข็งนับว่าเป็นเครือ่ งมือและกลไกหนึง่ ทีส่ �ำ คัญของรัฐบาล ในการช่วยขับเคลื่อนและแก้ปัญหาเศรษฐกิจของประเทศในสภาวะเศรษฐกิจโลกที่ถดถอยอย่างรุนแรงซึ่งทำ�ให้ รัฐบาลมีความจำ�เป็นต้องหันกลับมาพึ่งพาการลงทุนในประเทศเป็นหลัก เพื่อเป็นการเพิ่มการจ้างงาน และสร้าง รายได้ของประเทศแทนการพึ่งพาการส่งออกอย่างเช่นในอดีต นอกจากนี้ การลงทุนไทยเข้มแข็งเป็นการกระจาย การลงทุ น เพื่ อ พั ฒ นาโครงสร้ า งพื้ น ฐานไปสู่ พื้ น ที่ ช นบททั่ ว ประเทศ ซึ่ ง ก่ อ ให้ เ กิ ด การกระจายรายได้ ไ ปสู่ ประชาชนอย่างแท้จริง แต่อย่างไรก็ตาม การดำ�เนินโครงการไทยเข้มแข็งของรัฐบาลเป็นเพียงส่วนหนึ่งที่ทำ�ให้ ประเทศไทยเข้มแข็งทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม จึงนับว่าเป็นโอกาสที่ดีของประเทศซึ่งนอกจากจะเป็น การแก้ปัญหาทางด้านเศรษฐกิจของประเทศแล้ว ยังเป็นการวางรากฐานการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของ ประเทศทั้งในสังคมเมืองและชนบทอีกด้วย แต่เหนือสิ่งอื่นใดทั้งปวงนั้นการที่ประเทศชาติจะพัฒนาเติบโตได้ อย่างยั่งยืน นั่นมิใช่เป็นเพียงแต่หน้าที่ของรัฐบาลเท่านั้น แต่ยังเป็นหน้าที่ของประชาชนคนไทย ทุกคนที่จะต้อง เป็นส่วนที่สำ�คัญในการสร้างสรรค์และพัฒนาประเทศให้เข้มแข็งอย่างยั่งยืนต่อไป

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

149

การวางแผนกู้เงินไทยเข้มแข็ง : บททดสอบของตลาดตราสารหนี้ ดร. พิมพ์เพ็ญ ลัดพลี ในประเทศ สำ�นักพัฒนาตลาดตราสารหนี้

วัตถุประสงค์หลักของบทความพิเศษฉบับนี้ต้องการชี้แจงประเด็นคำ�ถามหลักที่เกี่ยวกับการกู้เงินเพื่อ แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง 2555 (โครงการไทยเข้มแข็ง) 2 ประการ คือ (1) สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) วางแผนการกู้เงินเพื่อโครงการไทยเข้มแข็ง 800,000 ล้านบาท อย่างไรให้ครบตามจำ�นวนและไม่เป็น อุปสรรคต่อการกู้เงินพื้นฐานของรัฐบาล และ (2) การยกเลิกร่างพระราชบัญญัติให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ (พ.ร.บ.) 400,000 ล้านบาท ใน 1 ปีให้หลัง ส่งผลกระทบต่อ อุปทานของพันธบัตร Benchmark ซึ่งเป็นเครื่องมือหลักของรัฐบาลในการสร้างอัตราดอกเบี้ยอ้างอิงหรือไม่

1) รับมืออย่างไรเมื่อความต้องการกู้เงินเพิ่มขึ้น 3 เท่าในชั่วข้ามคืน ในวันทีค่ ณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติอนุมตั กิ รอบโครงการไทยเข้มแข็ง 1,430,000 ล้านบาท โดยระบุวา่ ในจำ�นวนนี้ รัฐบาลจะรับภาระลงทุนเองถึง 800,000 ล้านบาท แบ่งเป็นพระราชกำ�หนดให้อำ�นาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อ ฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 (พ.ร.ก.) 400,000 ล้านบาท (เบิกจ่ายเสร็จสิ้นภายใน 31 ธ.ค. 2553) และ พ.ร.บ. 400,000 ล้านบาท (เบิกจ่ายเสร็จสิ้นภายใน 31 ธ.ค. 2554)6 ข่าวนี้ส่งผลให้อัตรา ผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลในตลาดรองผันผวนและปรับตัวสูงขึ้นกว่า 40 basis points ภายในวันเดียว ซึ่งสิ่งที่ สบน. ได้ ดำ � เนิ น การในทั น ที เ พื่ อ ควบคุ ม สถานการณ์ คื อ การสื่ อ สารกั บ ผู้ ร่ ว มตลาดเกี่ ย วกั บ ภาพรวมของ ความต้องการกู้เงินทั้งปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 และเครื่องมือที่จะใช้กู้เงินดังกล่าว นอกจากนั้น เพื่อไม่ ให้ ความต้องการระดมเงินที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างกะทันหันในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 กระทบต่อตลาดพันธบัตรรัฐบาล โดยรวม สบน. จึงได้ด�ำ เนินการกูเ้ งินโดยการออกพันธบัตรออมทรัพย์ (Saving Bond) วงเงินรวม 80,000 ล้านบาท 6 มติคณะรัฐมนตรี

150

วันที่ 6 พ.ค. 2552 และ 15 มิ.ย. 2552

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

เนื่องจากนักลงทุนของพันธบัตรออมทรัพย์เป็นนักลงทุนรายย่อยซึ่งเป็นคนละกลุ่มกับนักลงทุนของตลาด พันธบัตรรัฐบาลซึ่งเป็นธนาคารพาณิชย์และนักลงทุนสถาบัน ทั้งนี้เพื่อลดแรงกดดันต่ออุปทานรวมของพันธบัตร รัฐบาล (Loan Bond) อย่างกะทันหันในคราวเดียว พร้อมกันนั้น สบน. ยังได้มีการแจกแจงประมาณการความต้องการกู้เงินรายปีไปจนถึงปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 ที่ประกอบไปด้วยการกู้เงินเดิมที่มาจากการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณและปรับโครงสร้าง หนี้พันธบัตรรัฐบาลที่ครบกำ�หนดไถ่ถอนในแต่ละปี รวมถึงการกู้เงินเพิ่มเติมภายใต้ พ.ร.ก. และ พ.ร.บ. เพื่อให้ ตลาดเห็นถึงอุปทานอย่างครบถ้วน โดยรูปภาพที่ 1 แสดงให้เห็นถึงการกู้เงินในระยะ 3 ปีข้างหน้า ที่รวมวงเงินกู้ เพื่ อ โครงการไทยเข้ ม แข็ ง 800,000 ล้ า นบาทเรี ย บร้ อ ยแล้ ว ซึ่ ง การดำ � เนิ น การดั ง กล่ า วก็ ส ามารถสร้ า ง ความเข้าใจและได้รับการตอบรับเป็นอย่างดีจากผู้ร่วมตลาด เห็นได้จากอัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลใน ตลาดรองตราสารหนี้ที่ทยอยปรับตัวลดลงตามลำ�ดับ อย่างไรก็ตาม ความกังวลต่อมาของตลาดในขณะนั้นคือ รัฐบาลจะใช้เครื่องมือใดในการกู้เงินที่มีปริมาณเพิ่มขึ้นเป็นกว่าปีละ 700,000 - 900,000 ล้านบาท ในช่วง 3 ปี ข้างหน้า (2552 - 2555) ทั้งที่ในปี 2551 มีการกู้เงินเพียง 270,000 ล้านบาทเท่านั้น ซึ่งโจทย์นี้เป็นบททดสอบ สำ�คัญของกลยุทธ์ในการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศภายใต้แนวทางใหม่7เพือ่ สร้างสภาพคล่องในตลาดรอง ซึ่ง สบน. เชื่อมั่นว่าการเพิ่มสภาพคล่องในตลาดรองจะเป็นปัจจัยสำ�คัญในการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ เป็นแหล่งระดมทุนที่ยั่งยืน กล่าวคือ สามารถกู้เงินได้ครบจำ�นวนภายใต้ต้นทุนที่เหมาะสม

7กลยุทธ์หลัก

3 ประการที่ สบน. เริ่มดำ�เนินการมาตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 เพื่อสร้างพันธบัตร Benchmark อย่างเป็นระบบ คือ (1) การเพิ่มขนาดของพันธบัตร Benchmark ให้สูงถึง 60,000 - 100,000 ล้านบาท ต่อรุ่นอายุ (2) การเพิ่มวงเงินการประมูลเป็น 10,000 - 15,000 ล้านบาท ต่อครั้ง และ (3) การลดความถี่จากการประมูลทุกสัปดาห์เป็นเดือนเว้นเดือน (ที่มา : บันทึกข้อความที่ กค 0908/สพต 53 ลงวันที่ 16 ส.ค. 2550) รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

151

รูปภาพที่ 1 : ความต้องการกูเ้ งนิ (2551-2555) รวมวงเงนิ กูเ้ พอ่ื โครงการไทยเข้มแข็ง 800,000 ล้านบาทแล้ว

หน่วย : ล้านบาท

กฎหมาย

ปีงบประมาณ

2551

2552

2553

2554F

2555F

165,000

249,500

350,000

420,000

350,000

97,561

94,000

107,681

175,191

194,171

253,964

370,122

50,000

} SP2-

30,000

320,000

300,000

100,000

272,681

800,000 ลบ.

864,171

973,964

820,122

ชดเชยการขาดดุล

พ.ร.บ. หนี้

ชดเชยการขาดดุลกลางปี

SP1

ชดเชยรายจ่ายสูงกว่ารายได้

พ.ร.บ. หนี้ + FIDF พ.ร.ก. 4 แสนล้านบาท พ.ร.บ. 4 แสนล้านบาท

ปรับโครงสร้างหนี้ พ.ร.ก._ไทยเข้มแข็ง (ชดเชยรายได้) พ.ร.ก._ไทยเข้มแข็ง (กระตุ้นเศรษฐกิจ)

พ.ร.บ._ไทยเข้มแข็ง (กระตุ้นเศรษฐกิจ)

รวม ลานบาท 1,200,000 800,000 600,000

+155%

107,681 165,000 2551

300,000

100,000

253,964

370,122

80,000 175,191

320,000

441,061

350,000

420,000

350,000

2552

2553

2554F

2555F

400,000 -

800,000 ลบ.

1,000,000

200,000

696,252

800,000 ลบ.-

194,171

เมื่อพิจารณาให้ลึกลงไปถึง 3 ส่วนประกอบของแหล่งที่มาของความต้องการกู้เงินกว่าปีละ 700,000 900,000 ล้านบาท ในช่วงปี 2552-2555 นั้น จะเห็นได้ว่าการกู้เงินภายใต้โครงการไทยเข้มแข็ง 2555 ซึ่งเป็น ส่วนเพิ่มเติมชั่วคราว คิดเป็นร้อยละ 20-25 ของความต้องการกู้เงินรวม โดยอีก 2 ส่วนสำ�คัญคือ การกู้เงินเพื่อ ชดเชยการขาดดุลงบประมาณและการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้เป็นความต้องการกู้เงินหลักที่รัฐบาลต้องกู้เป็น ประจำ�เกือบทุกปีอยู่แล้ว ซึ่งแหล่งที่มาและวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันของของการกู้เงินทั้ง 3 ส่วน ส่งผลให้ การบริหารจัดการและเครื่องมือที่ใช้กู้เงินมีความแตกต่างกันด้วย โดยกลยุทธ์ที่ สบน. ใช้ในการกู้เงินนั้น นอกจาก จะเป็นไปตามเงื่อนไขและกฎหมายหลายฉบับแล้ว สิ่งที่ สบน. ให้ความสำ�คัญอย่างยิ่งคือ ทำ�อย่างไรให้กู้เงินได้ ครบตามจำ�นวนที่ต้องการภายในเวลาที่ต้องการโดยมีต้นทุนที่เหมาะสมและกู้เงินอย่างไรให้เอื้อต่อการพัฒนา

152

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ตลาดตราสารหนี้ ใ นประเทศได้ อ ย่ า งยั่ ง ยื น โดยตั้ ง แต่ ปี ง บประมาณ พ.ศ. 2550 สบน. โดยสำ � นั ก พั ฒ นา ตลาดตราสารหนี้ (สพต.) ได้มกี ารพัฒนาเครือ่ งมือต่างๆ เช่น การออกพันธบัตรรัฐบาลรุน่ อายุ 30 ปี การออกพันธบัตร ออมทรัพย์แบบขั้นบันได และการออกพันธบัตรรัฐบาลแบบอัตราดอกเบี้ยลอยตัว ประกอบกับ การพัฒนาระบบ เครือข่ายสื่อสารกับองค์กรภายในภาครัฐ อาทิ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) สำ�นักงานคณะกรรมการกำ�กับ หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) และผู้ร่วมตลาดที่เป็น Primary Dealers (PDs) และนักลงทุนสถาบัน อย่างสม่ำ�เสมอ เพื่อนำ�ข้อเสนอแนะต่างๆ มาประกอบการพิจารณากลยุทธ์เพื่อส่งเสริมให้ตลาดตราสารหนี้ ในประเทศมีการพัฒนาไปในแนวทางที่ยั่งยืน 2) กลยุทธ์การวางแผนกู้เงินเพื่อโครงการไทยเข้มแข็งให้สอดรับกับการกู้เงินพื้นฐานของรัฐบาล ในส่วนนี้จะขอกล่าวถึงหลักคิดในการเลือกใช้เครื่องมือกู้เงินต่างๆ ให้สอดรับกับวัตถุประสงค์ ในการกู้เงิน เพื่อตอบคำ�ถามยอดนิยมที่ว่า สบน. กู้เงินเพื่อโครงการไทยเข้มแข็งอย่างไร ไม่ให้อุปทานของพันธบัตรรัฐบาล ล้นตลาด ผลตอบแทนไม่ผันผวน และสอดคล้องกับการเบิกจ่ายสำ�หรับโครงการไทยเข้มแข็ง โดยไม่ส่งผลกระทบ กับตลาดตราสารหนี้โดยรวม การกู้เงินในส่วนแรกคือ การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ (แท่งสีเขียว รูปภาพที่ 1) โดย ในปีปรกติที่รัฐบาลต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจเพียงเล็กน้อยก็จะดำ�เนินนโยบายขาดดุล ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 5-10 ของงบประมาณรายจ่ายประจำ�ปี แต่ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจปัจจุบันรัฐบาลมีการกระตุ้นเศรษฐกิจเต็มที่จึงได้ตั้ง งบประมาณขาดดุลไว้เต็มเพดานที่ร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำ�ปี ซึ่งการวางแผนการกู้เงินเพื่อ ชดเชยการขาดดุลงบประมาณ มีข้อได้เปรียบกว่าการวางแผนกู้เพื่อวัตถุประสงค์อื่น เพราะเมื่อ ครม. มีมติ อนุมัติวงเงินงบประมาณขาดดุล สบน. สามารถวางแผนการกู้เงินล่วงหน้าได้ทั้งปีโดยจัดตารางการกู้เงิน วงเงิน เครื่องมือ และอายุของตราสารหนี้ได้ตามความเหมาะสม ซึ่งความยืดหยุ่นนี้เป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อการสร้าง พันธบัตร Benchmark รุ่นอายุต่างๆ (5 10 15 20 และ 30 ปี) เนื่องจากกลยุทธ์สำ�คัญในการสร้างพันธบัตร Benchmark ที่ สบน. ใช้เป็นแนวทางในการพัฒนาตลาดตราสารหนี้คือ การประมูลในวงเงินที่สูงและมีการประมูล อย่างสม่ำ�เสมอตลอดทั้งปี ซึ่งการวางตารางออกพันธบัตร Benchmark ในรูปแบบดังกล่าวจะสามารถกระทำ�ได้ ก็ต่อเมื่อการกู้เงินเป็นวงเงินกู้ที่มีขนาดใหญ่และไม่มีข้อจำ�กัดในเงื่อนเวลาของการกู้ โดยตารางที่ 1 เป็นแนวทาง การสร้างพันธบัตร Benchmark ของรัฐบาลตั้งแต่ปี 2551 ซึ่งถ้ารัฐบาลกู้เงินโดยการออกพันธบัตร Benchmark รุ่นอายุ 5 10 15 20 30 ปี และพันธบัตรอัตราดอกเบี้ยลอยตัว รุ่นอายุ 4 ปี ตามแนวทาง ในตารางที่ 1 ก็จะทำ�ให้ รัฐบาลสามารถระดมทุนได้ กว่าปีละ 340,000 - 430,000 ล้านบาท โดยในปีที่มีสถานการณ์ปรกติ ถ้าเราสมมุติ ว่ารัฐบาลกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณเต็มที่ที่ร้อยละ 15 - 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำ�ปี การออก พันธบัตร Benchmark รุ่นอายุหลักๆ เพียงอย่างเดียวก็เพียงพอกับการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ โดยไม่จำ�เป็นต้องพึ่งพาเครื่องมือกู้เงินอื่นๆ

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

153

ตารางที่ 1: แนวทางการออกพันธบัตรรัฐบาลประเภท Benchmark เพอ่ื ชดเชยการขาดดุลงบประมาณ

พันธบัตรอัตราดอกเบี้ยคงที่

พันธบัตรอัตราดอกเบี้ยลอยตัว

รุ่นอายุ 5 ปี 10 ปี 15 ปี 20 ปี 30 ปี 4 ปี

วงเงินแต่ละครั้ง 15,000-20,000 12,000-15,000 7,000-8,000 7,000-8,000 3,000-5,000 8,000-12,000

รวม 100,000-120,000 80,000-100,000 40,000-50,000 40,000-50,000 20,000-30,000 60,000-80,000 340,000-430,000

หน่วย : ล้านบาท ความถี่ 6 ครั้ง ทุกเดือนคู่ 6 ครั้ง ทุกเดือนคี่ 6 ครั้ง ทุกเดือนคู่ 6 ครั้ง ทุกเดือนคี่ 6 ครั้ง ทุกเดือนคู่ 6 ครั้ง ทุกเดือนคี่

ที่มา: ส่วนพัฒนาตลาดตราสารหนี้รัฐบาล สำ�นักพัฒนาตลาดตราสารหนี้

ในส่วนที่ 2 คือการกู้เงินเพื่อการปรับโครงสร้างหนี้ (แท่งสีชมพู ในรูปภาพที่ 1) ซึ่งตราบใดที่รัฐบาล ยังมีหนี้สาธารณะคงค้างในระดับสูง มีการชำ�ระคืนต้นเงินกู้ต่ำ�กว่าจำ�นวนที่ครบกำ�หนด และยังมีการก่อหนี้ เพิ่มเติมทุกปี เราคงยังต้องมีการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้างหนี้ต่อไปชั่วลูกหลาน ซึ่งการกู้เงินในส่วนที่ 2 นี้แบ่งย่อย ได้เป็นการกู้เงินเพื่อการปรับโครงสร้างหนี้ขาดดุลและการปรับโครงสร้างหนี้ FIDF8 โดยถ้าเราพิจารณาภาพรวม Portfolio ของตราสารหนี้รัฐบาล จะเห็นว่าหนี้ที่มีอายุยาวที่สุดคือพันธบัตรอายุ 30 ปี ที่ออกไปเมื่อวันที่ 16 ต.ค. 2552 และครบกำ�หนดไถ่ถอนวันที่ 22 มิ.ย. 2583 ในขณะที่อายุเฉลี่ยของตราสารหนี้ที่ครบกำ�หนดชำ�ระของทั้ง Portfolio อยู่ที่ประมาณ 6 ปีเท่านั้น หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ Portfolio ของตราสารหนี้รัฐบาลมีลักษณะที่เป็น Front Loan โดย 2 ส่วน 3 ของหนี้รัฐบาลมีการครบกำ�หนดชำ�ระที่กระจุกตัวอยู่ภายใน 5 ปีข้างหน้าทั้งสิ้น ซึ่งรูปภาพ ที่ 1 แท่งสีชมพูแสดงให้เห็นว่าจากปีนี้จนถึงปีงบประมาณ พ.ศ. 2557 รัฐบาลมีหนี้ที่ครบกำ�หนดชำ�ระเฉลี่ยปีละ กว่า 300,000 ล้านบาท ซึ่งการกระจุกตัวของหนี้ครบกำ�หนดชำ�ระในช่วงเวลา 3 - 5 ปีข้างหน้าได้สร้างแรงกดดัน ในการกู้เงินของรัฐบาลเป็นอย่างยิ่ง นอกจากนั้น การครบกำ�หนดชำ�ระของหนี้ใน Portfolio ของหนี้รัฐบาลยังมี ลักษณะที่เป็นวงเงินน้อยใหญ่กระจุกกระจายกันอย่างไม่เป็นระเบียบ9 และเนื่องจากกฎหมายไม่อนุญาตให้รัฐบาล 8หนี้ FIDF

คือ หนี้ที่ก่อขึ้นเพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ซึ่งปัจจุบันประกอบด้วย หนี้ FIDF 1 และ หนี้ FIDF 3 โดยสำ�หรับ พ.ร.ก. FIDF 1 กำ�หนดให้การชำ�ระคืนเงินต้นจากเงินกำ�ไรสุทธิที่ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) นำ�ส่งเป็น รายได้ตามกฎหมายว่าด้วยธนาคารแห่งประเทศไทยแต่ละปีจำ�นวนไม่น้อยกว่าร้อยละเก้าสิบ และให้กระทรวงการคลังตั้งเงินรายจ่ายใน งบประมาณรายจ่ายประจำ�ปีเพื่อชำ�ระดอกเบี้ยให้ก่อน และเมื่อ ธปท. ชำ�ระคืนเงินต้นหมดแล้ว ธปท. จะต้องชำ�ระคืนส่วนดอกเบี้ยของ หนี้ FIDF 1 ที่กระทรวงการคลังได้ชำ�ระไปก่อนแล้วจนครบถ้วน และสำ�หรับ พ.ร.ก. FIDF 3 กำ�หนดให้ ธปท. ชำ�ระคืนเงินต้นจากสินทรัพย์ คงเหลือในบัญชีผลประโยชน์ประจำ�ปีตามกฎหมายว่าด้วยเงินตรา และให้กระทรวงการคลังตั้งเงินรายจ่ายในงบประมาณรายจ่าย ประจำ�ปีเพื่อชำ�ระดอกเบี้ย 9ตัวอย่างเช่น

ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 – 2552 มีหนี้ครบกำ�หนดชำ�ระทุกเดือนๆ ละ 500 ล้านบาท ซึ่งการกระจายตัวดังกล่าว ทำ�ให้ต้องมีการปรับโครงสร้างหนี้ถี่เกินไป ในขณะที่ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 มีหนี้ครบกำ�หนดชำ�ระที่กระจุกตัวกันรวมวงเงินกว่า 350,000 ล้านบาท โดยเป็นการครบกำ�หนดชำ�ระในวันเดียวกันสูงถึง 90,000 ล้านบาท ในวันที่ 30 พ.ย. 2554 และ 200,000 ล้านบาท ในวันที่ 2 ก.ย. 2555

154

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

ปรับโครงสร้างหนี้ที่เป็นพันธบัตรก่อนครบกำ�หนดชำ�ระ ส่งผลให้การวางตารางการกู้เงินเพื่อการปรับโครงสร้าง หนี้จึงถูกกำ�หนดโดยวงเงินและช่วงเวลาของการครบกำ�หนดชำ�ระของก้อนหนี้เดิม ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่ไม่เอื้อต่อ การสร้างพันธบัตร Benchmark ได้อย่างเป็นระบบ ดังนั้น สบน. จึงใช้เครื่องมือรอง เช่น พันธบัตรรัฐบาลที่ไม่ ชนอายุกับพันธบัตร Benchmark ตั๋วสัญญาใช้เงิน หรือพันธบัตรอัตราดอกเบี้ยลอยตัว ในการปรับโครงสร้างหนี้ ดังกล่าว เนื่องจากเครื่องมือเหล่านี้ไม่จำ�เป็นต้องออกอย่างสม่ำ�เสมอจึงมีความยืดหยุ่นในการวางตารางกู้เงิน ซึ่งสอดรับกับลักษณะการครบกำ�หนดชำ�ระที่ไม่มีความสม่ำ�เสมอของวงเงินปรับโครงสร้างหนี้ในส่วนที่ 2 นี้ ในส่ ว นที่ 3 คื อ วงเงิ น กู้ เ พื่ อ โครงการไทยเข้ ม แข็ ง 800,000 ล้ า นบาท ระหว่ า งปี 2552-2555 (แท่งสีเหลืองเข้มและแดง ในรูปภาพที่ 1) ซึ่งเป็นการกู้เงินเพิ่มเติมชั่วคราวก็จริง แต่เนื่องจากเมื่อนำ�วงเงินกู้ โครงการไทยเข้มแข็งมารวมกับการกู้เงินประจำ�ปีใน 2 ส่วนแรกแล้วจะเห็นว่า รัฐบาลมีความต้องการกู้เงินสูงถึง ปีละ 700,000 - 900,000 ล้านบาท ในช่วง 3 ปีข้างหน้า ดังนั้น ความท้าทายสำ�คัญในช่วงเวลานี้คือ กู้เงินเพื่อ โครงการไทยเข้มแข็งอย่างไรให้ครบตามจำ�นวน มีต้นทุนที่เหมาะสม โดยที่ไม่ส่งผลกระทบต่อการกู้เงินโดยรวม ของรัฐบาล ในการนี้เครื่องมือหลักที่ สบน. ใช้ในการกู้เพื่อโครงการไทยเข้มแข็งคือ การออก Bank loan อายุ ต่ำ�กว่า 2 ปี อัตราดอกเบี้ยลอยตัว (FDR+spread) โดย สบน. จะทำ�การเปิดวงเงินไว้กับกลุ่มธนาคารที่ชนะ การประมูลครั้งละ 30,000-50,000 ล้านบาท เป็นระยะเวลา 6 เดือน และจะมีการทยอยเบิกจ่ายครั้งละ 2,5004,000 ล้านบาท ทุก 1 ถึง 2 สัปดาห์ ซึ่งสอดรับกับลักษณะของการเบิกจ่ายของโครงการไทยเข้มแข็งที่มี วงเงินขนาดเล็ก มีการเบิกจ่ายถี่ และมีความไม่แน่นอนในการเบิกจ่ายสูง โดยในครั้งแรกที่มีการทำ� Bank loan ในเดือน ก.ย. 2552 อัตราดอกเบี้ย Bank Loan อยู่ที่ร้อยละ 1.56 ต่อปี และในขณะที่ดอกเบี้ยอยู่ในช่วงขาขึ้น อัตราดอกเบี้ย Bank loan กลับลดต่ำ�ลงมาอยู่ที่ร้อยละ 1.42 ต่อปี ในช่วงกลางปี 2553 ซึ่งเป็นเครื่องชี้ว่า ช่องทางการทำ� Bank loan มีการแข่งขันสูงและเป็นที่ต้องการของสถาบันการเงิน และเมื่อโครงการไทยเข้มแข็งมี การเบิกจ่ายสะสมเป็นจำ�นวนพอสมควรแล้ว10 สบน. ก็จะทำ�การปรับโครงสร้างหนี้ Bank loan เป็นเครื่องมืออื่น ที่เหมาะสมต่อไป 3) การยกเลิก พ.ร.บ. 400,000 ลบ. ไม่ส่งผลกระทบต่ออุปทานของพันธบัตร Benchmark 1 ปีให้หลัง ในช่วงเดือน เม.ย. 2553 รัฐบาลได้ยกเลิก พ.ร.บ. 400,000 ล้านบาท เนื่องจากเห็นว่า ในปี 2552 เศรษฐกิจไม่เลวร้ายอย่างที่คาดการณ์ โดยมีการหดตัวเพียงร้อยละ 2.3 จากที่ประมาณการว่าจะหดตัว ร้อยละ 3.5 นอกจากนั้น การจัดเก็บรายได้ในช่วงครึ่งปีแรกของปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 (ต.ค. 2552 - มี.ค. 2553) รัฐบาลจัดเก็บรายได้สูงกว่าประมาณการร้อยละ 24 หรือ 128,896 ล้านบาท (ส่งผลให้รายได้สุทธิในช่วง ครึ่งปีแรกเท่ากับ 675,488 ล้านบาท) ดังนั้น จึงไม่มีความจำ�เป็นในการกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มเติมนอกงบประมาณ ซึ่งการปรับลดความต้องการกู้เงินถึง 400,000 ล้านบาท เป็นปัจจัยหลักที่ส่งผลให้อัตราผลตอบแทนพันธบัตร รัฐบาลในตลาดรองลดลงกว่า 40 basis points ในช่วงการประกาศยกเลิก พ.ร.บ. เนื่องจากตลาดกลัวว่าอุปทาน ของพันธบัตรรัฐบาลจะถูกปรับลดวงเงินลง โดยรูปภาพที่ 2 แสดงให้เห็นว่าการกู้เงินเพื่อโครงการไทยเข้มแข็งนั้น อยู่ภายใต้การก่อหนี้นอกงบประมาณ ซึ่ง สบน. ได้ใช้เครื่องมือ Bank Loan ในการกู้เงินไม่ใช่พันธบัตรรัฐบาล ดังนัน้ การยกเลิก พ.ร.บ. 400,000 ล้านบาท จึงไม่กอ่ ให้เกิดความเสียหายใดๆ เลยต่ออุปทานของพันธบัตรรัฐบาล แต่กลับจะส่งผลดีอย่างน้อย 2 ประการสำ�คัญ คือ 10กรณีแรกของการปรับโครงสร้างหนีเ้ งินกู้ Bank Loan

ภายใต้โครงการไทยเข้มแข็งคือการสะสมการเบิกจ่ายประมาณ 100,000 ล้านบาท และปรับโครงสร้างหนี้เป็นพันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็ง ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 ครั้งที่ 1 จัดจำ�หน่ายระหว่างวันที่ 7 – 11 มิ.ย. 2553

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

155

1) รัฐบาลมีการก่อหนี้นอกงบประมาณลดลง การกู้เงินภายใต้ พ.ร.ก. และ พ.ร.บ. วงเงินรวม 800,000 ล้านบาท ดังกล่าว เป็นการกู้เงินเพื่อนำ�ไปใช้ใน การฟื้นฟูเศรษฐกิจเร่งด่วน ภายใต้โครงการไทยเข้มแข็ง ซึ่งเป็นการกู้เงินเพิ่มเติมนอกกรอบเพดานกฎหมาย การก่อหนี้ในแต่ละปี (ร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย รวมกับร้อยละ 80 ของงบประมาณชำ�ระคืนเงินต้น) ดังนั้น การยกเลิก พ.ร.บ. จึงเท่ากับเป็นการลดการก่อหนี้นอกงบประมาณและรักษาวินัยทางการคลังใน การควบคุมระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ให้อยู่ในระดับที่ไม่เสี่ยงต่อเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ 2) รัฐบาลสามารถรักษาอายุเฉลี่ยของหนี้ภาครัฐไม่ให้ต่ำ�เกินไป สบน. ได้วางแผนการกู้เงินเพื่อโครงการไทยเข้มแข็ง โดยใช้ Bank Loan เพื่อให้มีความยืดหยุ่นใน การเบิกจ่ายและไม่มีผลกระทบต่ออุปทานของพันธบัตรรัฐบาล แต่เนื่องจาก Bank Loan เป็นเครื่องมือที่มีอายุสั้น ต่�ำ กว่า 2 ปี จึงทำ�ให้อายุ เฉลีย่ ของ Portfolio ตราสารหนีร้ ฐั บาลสัน้ ลง มีการกระจุกตัวของการครบกำ�หนดชำ�ระหนี้ และความเสี่ยงเพิ่มขึ้นในการชำ�ระคืนเมื่อครบกำ�หนด ดังนั้น การยกเลิก พ.ร.บ. จึงถือเป็นการรักษาอายุเฉลี่ย ของตราสารหนี้ไม่ให้สั้นลงจนเกิดความเสี่ยงต่างๆ

รูปภาพที่ 2 : เปรียบเทยี บแหล่งทีม่ าของความต้องการกูเ้ งนิ ทัง้ 3 ส่วนแบ่งตาม ลักษณะเฉพาะ ข้อจำ�กัด และเครือ่ งมือกูเ้ งนิ

กูอยางไรใหยืดหยุน - ยั่งยืน - พื้นฐานสมดุล

การกูเพื่อชดเชยการขาดดุล

1. รอยละ 20 ของงบประมาณรายจายประจำปและงบเพิ่มเติม 2. รอยละ 80 ของงบประมาณรายจายที่ตั้งไวสำหรับชำระคืนตนเงินกู

กูไดตั้งแต ครม. อนุมัติ

การกูเพื่อปรับโครงสรางหนี้ขาดดุล

การกอหนี้นอกงบประมาณเพื่อ การะตุนเศรษฐกิจเฉพาะกิจ อื่นๆ (ไทยเขมแข็ง)

มีวงเงินและการครบกำหนดไมสม่ำเสมอ หนี้ขาดดุล หนี้ FIDF

อายุเฉลี่ย (ป) 7 4.5

การกระจุกตัวใน 5 ป ขางหนา (รอยละของวงเงินรวม) 45 65

กูเพื่อปรับโครงสรางหนี้ไดหลังจากครบกำหนดชำระ มีวงเงินสูงในเวลาสั้น ไมมีเพดาน (ตามกฎหมาย) กูไดตั้งแตมีกฎหมายบังคับใชและ ครม. อนุมัติ

ที่มา: ส่วนพัฒนาตลาดตราสารหนี้รัฐบาล สำ�นักพัฒนาตลาดตราสารหนี้

156

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

พันธบัตรรัฐบาลที่มีอายุไมชนกับ Benchmark Bond (ไมจำเปนตองออกอยางสม่ำเสมอและตอเนื่อง) ตั๋วสัญญาใขเงิน (Promissory Note) พันธบัตรออมทรัพย (Saving Bond)

รอง

การจัดการเงินกู FIDF

พันธบัตรรัฐบาลประเภท Benchmark Bond อยางสม่ำเสมอเพื่อสรางอัตราดอกเบี้ยอางอิง พันธบัตรรัฐบาลอัตราดอกเบี้ยคงที่ รุนอายุ 5,10,15,20,30 ป (Loan Bond) พันธบัตรรัฐบาลอัตราดอกเบี้ยลอยตัว รุนอายุ 4 ป (Floating rate Bond) • ตั๋วสัญญาใชเงิน (Promissory Note) • พันธบัตรรัฐบาลอัตราดอกเบี้ย (Saving Bond) • ตั๋วเงินคลัง (T-bill)

หลัก

สวนที่ 2

มีวงเงินสม่ำเสมอและคาดการณได มีเพดานไมเกิน

เครื่องมือกูเงิน

รอง

สวนที่ 3

ลักษณะเฉพาะ/ขอจำกัด

หลัก

สวนที่ 1

ที่มาของความตองการกูเงิน

Bank Loan ระยะสั้นที่มีการทยอยเบิกจายตาม ความคืบหนาของโครงการโดยเมื่อมีวงเงิน Bank Loan ถึงระดับที่เหมาะสมอาจปรับโครงสรางเปนเครื่องมืออื่นตอไป

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

โดยสรุปแล้ว สามารถกล่าวได้วา่ สบน. ได้มกี ารวางกลยุทธ์การกูเ้ งินโดยใช้เครือ่ งมือทีแ่ ตกต่างกันสำาหรับ ความต้องการกู้เงินภายใต้ข้อจำากัดและเงื่อนไขของแต่ละกฎหมายที่กำากับการกู้เงินทั้ง 3 ส่วน นอกจากนั้น สิง่ ที่ สบน. ให้ความสำาคัญอย่างยิง่ ก็คอื การวางแผนและออกแบบเครือ่ งมือในการกูเ้ งินโดยรวมให้เอือ้ ต่อการพัฒนา ตลาดตราสารหนี้ในประเทศ ซึ่งถ้าเรามองในแง่บวก ข้อดีของความต้องการกู้เงินในวงเงินมหาศาลขนาดนี้ ก็คอื โอกาสที่ สบน. จะได้สร้างพันธบัตร Benchmark ทุกรุน่ อายุได้อย่างเป็นระบบ มีการพัฒนาเครือ่ งมือใหม่ๆ การขยายฐานนักลงทุน การสร้างสมดุลให้ตลาดตราสารหนี้เป็น 1 ใน 3 เสาหลักทางการเงินที่แข็งแกร่งของ ประเทศ อนึ่ง เป็นที่สังเกตได้ว่า แม้รัฐบาลมีความต้องการกู้เงินเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดจาก 270,000 ล้านบาท ในปี 2551 เป็น 750,000 ล้านบาท ในปี 2552 แต่ สบน. สามารถวางแผนบริหารจัดการให้รัฐบาลสามารถ กู้ เ งิ น ได้ ค รบตามจำ า นวนภายใต้ ต้ น ทุ น ที่ เ หมาะสม ซึ่ ง ความสำ า เร็ จ ดั ง กล่ า วเกิ ด จากปั จ จั ย หลายประการ เช่น การสำารวจความคิดเห็นของ PDs และผู้ร่วมตลาดอย่างสม่ำาเสมอผ่านการจัดทำาการประชุมหารือ Market Dialogue เป็นรายไตรมาส (การหารือแบบหนึ่งต่อหนึ่งกับ PDs) รายครึ่งปี (การประชุมกับ PDs ทั้ง 9 ราย และนักลงทุนรายใหญ่) และรายปี (การประชุมกับผู้ร่วมตลาดทั้งหมด) และการประชุมกับ ธปท. อย่างสม่าำ เสมอ อาทิ การประชุมคณะทำางานเพือ่ การกูเ้ งินและบริหารเงินกูเ้ พือ่ ชดเชยการขาดดุล การประชุมคณะทำางานพิจารณา การกู้เงินและบริหารเงินกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุน FIDF เป็นต้น โดยในช่วงเวลา 3 ปีข้างหน้า แนวทางที่ สบน. ยึดถือมีดังนี้ 1) ต้องมีความเป็นไปได้สูงสุดในการระดมเงินทุนได้ครบจำานวน และเอื้อต่อการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ในประเทศ 2) ต้องสร้างความต่อเนื่องในการออกพันธบัตรรัฐบาลรุ่นที่เป็น Benchmark 3) ต้องมีความคล่องตัวสูงและสอดคล้องกับการเบิกจ่ายสำาหรับโครงการลงทุนภายใต้โครงการไทยเข้มแข็ง โดยไม่ส่งผลกระทบต่อตลาดตราสารหนี้โดยรวม

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

157

ข้อมูลหนี้สาธารณะ

ของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

PUBLIC DEB PDMO MANAGEMENT MANAGEMENT OFFICE

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

รายงานหนี้สาธารณะคงค้าง ณ วันที่ 30 กันยายน 2552 ณ วันที่ 30 กันยายน 2552 หนี้สาธารณะคงค้างมีจำ�นวนทั้งสิ้น 4,002.03 พันล้านบาท หรือร้อยละ 44.23 ของ GDP เพิ่มขึ้นจาก 3,408.33 พันล้านบาท หรือร้อยละ 37.56 ของ GDP ในปีก่อน สัดส่วนหนี้สาธารณะ คงค้าง ณ สิ้นปีงบประมาณ 2552 ประกอบด้วย หนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง 2,586.51 พันล้านบาทหรือร้อยละ 65 ของหนี้สาธารณะคงค้าง หนี้รัฐวิสาหกิจที่ไม่เป็นสถาบันการเงิน (SOEs) 1,108.67 พันล้านบาทหรือร้อยละ 28 ของหนี้สาธารณะคงค้าง หนี้รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลค้ำ�ประกัน) (SFIs) 208.70 พันล้านบาทหรือ ร้อยละ 5 ของหนี้สาธารณะคงค้างและหนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) 98.15 พันล้านบาทหรือร้อยละ 2 ของหนี้สาธารณะคงค้าง

หนีส้ าธารณะคงค้าง ณ วันที่ 30 กันยายน 2552 วงเงิน (พันลาน)

รอยละ

หนี้ที่รัฐบาลกูโดยตรง

2,586.51

- หนี้ในประเทศ

2,523.51

63.00

98.15

1,108.67

208.70

4,002.03

100

รายการ

SOEs 28%

SFIs รัฐบาลค้ำประกัน 5%

- หนี้ตางประเทศ หนี้ที่รัฐบาลกู โดยตรง 65%

FIDF 2%

หนี้กองทุนฟนฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน หนี้รัฐวิสาหกิจที่ไมเปนสถาบันการเงิน หนี้รัฐวิสาหกิจที่เปนสถาบันการเงิน (รัฐบาลค้ำประกัน) รวม

ที่มา: สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

สัดส่วนหนี้สาธารณะ หนีส้ าธารณะ ณ 30 กันยายน 2552 แบ่งเป็นหนี้ในประเทศร้อยละ 90 และหนีต้ า่ งประเทศ ร้อยละ 10 โดย สัดส่วนหนี้ในประเทศได้เพิ่มขึ้นจากปีที่แล้วเล็กน้อย เนื่องจากสภาพคล่องที่มีมากภายในประเทศ ประกอบกับ ความสามารถที่จะออกพันธบัตรของรัฐบาล จึงมีนโยบายให้ก่อหนี้ในประเทศเป็นหลัก

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

159

สัดส่วนหนี้ระยะสั้น (หนี้ที่มีอายุคงเหลือน้อยกว่า 1 ปี) ต่อหนี้ระยะยาว เท่ากับร้อยละ 16:84 เปลี่ยนแปลง จากร้อยละ 13:87 เมื่อปีที่แล้ว แสดงถึงสัดส่วนของหนี้ระยะสั้นที่เพิ่มขึ้น เนื่องจากความต้องการระดมทุน ภาครัฐที่สูงขึ้นอย่างมากเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ประกอบกับ สภาพคล่องสำ�หรับการระดมทุนระยะสั้นที่มีมาก จึง ทำ�ให้ภาครัฐมีการก่อหนี้ระยะสั้นมากขึ้นและได้ต้นทุนที่ต่ำ� โดยสอดคล้องกับการลดลงของค่า ATM ที่เป็นตัวชี้วัด ความเสี่ยงด้านสภาพคล่องของการจัดหาเงินกู้ใหม่ลดลงจาก 5.73 ปี เหลือ 5.49 ปี ซึ่ง ATM แสดงให้เห็นว่าโดย เฉลี่ยภายใน 5.49 ปี จะต้องมีการจัดหาเงินกู้ใหม่มาทดแทนหนี้เดิม สัดส่วนสกุลเงินตราต่างประเทศประกอบด้วย หนีส้ กุลเงินเหรียญสหรัฐ สกุลยูโร และสกุลเงินเยนเท่ากับร้อยละ 19:16:65 ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับปี 2551 พบว่า สัดส่วนหนี้สกุลเงินเยนเพิ่มขึ้น และหนี้สกุลเงินเหรียญสหรัฐและ ยูโรลดลง เพราะการเบิกจ่ายต่อเนื่องของเงินกู้สกุลเงินเยน ประกอบกับ การชำ�ระหนี้สกุลเงินเหรียญสหรัฐของ ธนาคารเพือ่ การพัฒนาเอเชีย (ADB) ก่อนกำ�หนด จำ�นวน 43.747 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือเทียบเท่ากับ 1,459.70 ล้านบาท

รายการ ยอดหนี้คงค้าง (ล้านบาท)

3,408,331.40

4,002,031.45

หนี้สกุลเงินต่างประเทศ : หนี้สกุลเงินบาท

11:89

10:90

หนี้ระยะสั้น : หนี้ระยะยาว

13:87

16:84

อายุเฉลี่ยของหนี้คงค้าง (ATM)

5.73

5.49

หนี้อัตราดอกเบี้ยคงที่ : หนี้อัตราดอกเบี้ยลอยตัว

90:10

89:11

25:17:58

19:16:65

สัดส่วนหนี้สกุลเงินต่างประเทศ (USD : EUR : JPY)

ที่มา : สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

160

สถานะ สถานะ ณ วันที่ 30 กันยายน 2551 ณ วันที่ 30 กันยายน 2552

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

หนี้สาธารณะคงค้าง ณ 30 กันยายน 2551 และ 30 กันยายน 2552 กันยายน 2551

1. หนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง (1.1+1.2) 1.1 หนี้ต่างประเทศ

(1)

2,162,110.65

66,986.12 (ล้านเหรียญสหรัฐฯ) 1,969.14 2,095,124.53 1.2 หนี้ในประเทศ 895,421.57 - เงินกู้ชดเชยการขาดดุลงบประมาณฯและการบริหารหนี้ - พันธบัตร 640,886.57 - ตั๋วสัญญาใช้เงิน 107,535.00 - ตั๋วเงินคลัง 147,000.00 - เงินกู้ระยะสั้น 0.00 - เงินกูช้ ดเชยความเสียหายให้แก่กองทุนเพือ่ การฟืน้ ฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน 1,156,602.96 - FIDF 1 463,276.00 - FIDF 3 693,326.96 - เงินกู้ตามโครงการช่วยเพิ่มเงินกองทุนชั้นที่ 1 และ 2 43,100.00 - เงินกู้เพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ 0.00

กันยายน 2552

ร้อยละของ GDP

23.82 2,586,513.18

28.59

ร้อยละของ GDP

(2)

(3)

62,997.73 1,879.96 2,523,515.45 1,288,003.03 906,437.51 100,565.52 281,000.00 0.00 1,136,803.42 463,275.20 673,528.22 33,709.00 65,000.00

(4)

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

หน่วย: ล้านบาท เพิ่ม/(ลด) (3)-(1)

424,402.53 (6,042.12) (89.18) 428,390.92 392,581.46 265,550.94 (6,969.48) 134,000.00 0.00 (19,799.54) (0.80) (19,798.74) (9,391.00) 65,000.00

2. หนี้รัฐวิสาหกิจที่ไม่เป็นสถาบันการเงิน (2.1+2.2) 2.1 หนี้ที่รัฐบาลค้ำ�ประกัน

988,539.71

10.89 1,108,669.77

12.25

120,140.61

3. หนี้รัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงิน (รัฐบาลค้ำ�ประกัน)

102,346.29

1.13 208,702.02

2.31

106,355.73

4. หนี้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ (4.1+4.2)

138,218.61

1.52

1.08

(40,072.13)

5. หนี้หน่วยงานอื่นของรัฐ (5.1+5.2)

17,116.14

- หนี้ต่างประเทศ (ล้านเหรียญสหรัฐฯ) - หนี้ในประเทศ 2.2 หนี้ที่รัฐบาลไม่ค้ำ�ประกัน - หนี้ต่างประเทศ (ล้านเหรียญสหรัฐฯ) - หนี้ในประเทศ - หนี้ต่างประเทศ (ล้านเหรียญสหรัฐฯ) - หนี้ในประเทศ

4.1 หนี้ที่รัฐบาลค้ำ�ประกัน 4.2 หนีท้ ี่รัฐบาลไม่ค้ำ�ประกัน 5.1 หนี้ที่รัฐบาลค้ำ�ประกัน 5.2 หนีท้ ี่รัฐบาลไม่ค้ำ�ประกัน

รวม (1+2+3+4+5)

อัตราแลกเปลีย่ นบาทต่อเหรียญสหรัฐฯ (อัตรากลาง ณ วันทำ�การสุดท้ายของเดือน) ประมาณการผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ

572,639.93 174,945.65 5,142.74 397,694.28 415,899.78 136,497.34 4,012.50 279,402.44

9,014.02 264.98 93,332.27 73,794.60 64,424.01 8,316.14 8,800.00

559,563.30 175,543.56 5,238.51 384,019.74 549,106.47 137,357.84 4,098.99 411,748.63

0.19

8,477.55 252.98 200,224.47

98,146.48

73,794.60 24,351.88

0.00

0.00 0.00

3,408,331.40

37.56 4,002,031.45

34.02 9,075,493.00

33.51 9,047,631.00

0.00 44.23

(13,066.08) 597.91 299.82 (13,663.99) 133,206.69 860.50 100.02 132,346.19 (536.47) (12.00) 106,892.20

0.00 (40,072.13)

(17,116.14)

(8,316.14) (8,800.00)

593,700.05

หมายเหตุ: 1. GDP จาก สศช. ณ 22 กุมภาพันธ์ 2553 2. อัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศของธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นอัตราเฉลี่ยระหว่างอัตราซื้อและขาย 3. ตัวเลขในตารางเป็นตัวเลขเบื้องต้น 4. การเพิ่ม/ลดของหนี้ต่างประเทศ ไม่สามารถคูณกับอัตราแลกเปลี่ยนในเดือนปัจจุบันหรือเดือนที่ผ่านมาได้โดยตรง เนื่องจากเป็นผลของอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศหลายสกุลเทียบกับเงินเหรียญสหรัฐฯ และผลของอัตราแลกเปลี่ยนเงินเหรียญสหรัฐฯ เทียบกับเงินบาท ในช่วงเวลาที่จัดทำ�รายงานในแต่ละเดือน

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

161

Public Debt Outstanding Report as of 30th September 2009 As of September 2009, Public debt outstanding stood at 4,002.03 billion Baht (44.23% of GDP) which is increased from 3,408.33 billion Baht (37.56% of GDP) at the end of September 2008. Out of total outstanding debt in fiscal year 2009, 2,586.51 billion Baht or 65% of total debt was direct government debt, 1,108.67 billion Baht or 28% of total debt was non-financial state enterprises debt, 208.70 billion Baht or 5% of total debt was special financial institution guaranteed debt and 98.15 billion Baht or 2% of total debt was FIDF debt.

Public Debt Outstanding as of 30th September 2009 Item Non Financial SOEs 28%

SFIs Guaranteed Debt 5%

Source: Public Debt Management Office

162

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

(mill Baht) 65

- Domestic

2,523.51

- External

63.00

98.15

Non Financial SOEs

1,108.67

SFIs Guaranteed Debt

208.70

TOTAL

4,002.03

100

FIDF FIDF 2%

2,586.51

Direct Government Debt Direct Government Debt 65%

Amount

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

Public Debt Composition Public Debt as of 30th September 2009 is composed of 90 percent domestic and the remaining 10 percent foreign. A comparison with last year’s shows a small increase of domestic debt portion as sufficient market liquidity and government capacity to raise fund via bond issues led to more domestic debt issuance. The ratio of short term to long term debt, where short term debt represents loans with remaining maturity within 1 year, was 16:84 at the end of 2009 (13:87 last year). This reflects a shift towards shorter maturity loans as market demand for longer maturity investment reduced. Also, it is in line with a decrease of ATM from 5.73 years to 5.49 years. ATM is an indicator for refinancing risk which tells that the public debt portfolio will need to be refinanced on average within 5.49 years. The ratio of foreign debt denominated in US dollar, Euro and Yen was 19 : 16 : 65 respectively. 2009 saw an increase in Yen composition and a reduction in the portion of both US dollar and Euro denominated loans. This is due to gradual disbursement of Yen dominated loans and a prepayment of Asian Development Bank (ADB) loans denominated in US dollar worth 43.747 million US dollars or equivalent to 1,459.70 million baht. Public Debt as of 30th September 2008

Public Debt as of 30th September 2009

3,408,331.40

4,002,031.45

External :Domestic

11:89

10:90

Short Term : Long Term

13:87

16:84

Average Time to Maturity (ATM)

5.73

5.49

Fixed : Float

90:10

89:11

25:17:58

19:16:65

Debt Composition Total Debt (million baht)

USD : EUR : JPY

Source: Public Debt Management Office

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

163

Public Debt Outstanding as of 30th September 2008 and 30th September 2009 Unit: Millions of Baht

September 2008 % of GDP September 2009 % of GDP increase/(decrease)

1. Direct Government (1.1 + 1.2) 1.1 External Debt

(1)

2,162,110.65

66,986.12 (Million of USD) 1,969.14 2,095,124.53 1.2 Domestic Debt - Deficit Financing and Debt Management 895,421.57 - Government Bond 640,886.57 - Promissory Note (PN) 107,535.00 - Treasury Bill (T-bill) 147,000.00 - Short-Term Loan 0.00 - Bond to Compensate Financial Institutions Development Fund (FIDF)’s Loss 1,156,602.96 - FIDF 1 463,276.00 - FIDF 3 693,326.96 - For bank recapitalization program (Tier I, Tier II) 43,100.00 - The Loan for Stimulus Package 2, Thai khem khaeng 0.00

(2)

62,997.73 1,879.96 2,523,515.45 1,288,003.03 906,437.51 100,565.52 281,000.00 0.00 1,136,803.42 463,275.20 673,528.22 33,709.00 65,000.00

(4)

28.59

(3)-(1)

424,402.53 (6,042.12) (89.18) 428,390.92 392,581.46 265,550.94 (6,969.48) 134,000.00 0.00 (19,799.54) (0.80) (19,798.74) (9,391.00) 65,000.00

2. Non-Financial State Enterprise Debt (2.1 + 2.2) 2.1 Guaranteed Debt

988,539.71

10.89 1,108,669.77

12.25

120,140.61

3. Special Financial Institutions Guaranteed Debt

102,346.29

1.13 208,702.02

2.31

106,355.73

4. FIDF Debt (Liabilities) (4.1+4.2)

138,218.61

1.52

1.08

(40,072.13)

- External Debt (Million of USD) - Domestic Debt 2.2 Non-Guaranteed Debt - External Debt (Million of USD) - Domestic Debt - External Debt (Million of USD) - Domestic Debt

4.1 Government Guaranteed 4.2 Non-Government Guaranteed

5. Autonomous Agency Debt (5.1+5.2) 5.1 Government Guaranteed 5.2 Non-Government Guaranteed

Total (1+2+3+4+5)

Exchange Rate: Baht/USD average rate on the last business day of the month

Estimated GDP (Million Baht)

572,639.93 174,945.65 5,142.74 397,694.28 415,899.78 136,497.34 4,012.50 279,402.44

559,563.30 175,543.56 5,238.51 384,019.74 549,106.47 137,357.84 4,098.99 411,748.63

9,014.02 264.98 93,332.27 73,794.60 64,424.01

17,116.14 8,316.14 8,800.00

0.19

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

8,477.55 252.98 200,224.47

98,146.48

73,794.60 24,351.88

0.00

0.00 0.00

3,408,331.40

37.56 4,002,031.45

34.02 9,075,493.00

33.51 9,047,631.00

Remarks: 1. GDP from the Office of National Economic and Social Development Board (February 22, 2010) 2. Baht / USD averaged from buying and selling rates of the Bank of Thailand 3. The above figures are preliminary 4. The increase/decrease of external debt cannot be calculated by the current exchange rates as the exchange rates in the table are from many currencies compared with USD and USD/Baht during the reporting process of each month

164

(3)

23.82 2,586,513.18

0.00 44.23

(13,066.08) 597.91 299.82 (13,663.99) 133,206.69 860.50 100.02 132,346.19 (536.47) (12.00) 106,892.20

0.00 (40,072.13)

(17,116.14)

(8,316.14) (8,800.00)

593,700.05

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

กิจกรรม

ของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

165

กิจกรรมของสำานักงานบริหาร หนี้สาธารณะ ประจำาปี 2552 พิธีรดน้ําขอพรผูบริหารสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ

บุคลากรสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะร่วมสืบสานประเพณีไทย เน�่องในวันสงกรานต์ โดยสรงน้ำา พระพุทธรูปและรดน้ำาขอพรผู้บริหารเพื่อความเปนสิริมงคลเมื่อวันที่ 9 เมษายน 2552

โครงการฝกอบรม เร�อง “ธรรมะในการพัฒนาชีวิตกับการสงเสริม ความเสมอภาคระหวางหญิงชาย”

บุ ค ลากร สบน. ร่ ว มฝ ก ปฏิ บั ติ ธ รรมในโครงการ ธรรมะในการพั ฒ นาชี วิ ต กั บ การส่ ง เสริ ม ความเสมอภาคระหว่างหญิงชาย ณ เสถียรธรรมสถาน เมื่อวันที่ 22 กันยายน 2552 โดยมีวัตถุประสงค์ เพื่อให้บุคลากรของสบน. มีความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องในประเด็นบทบาทหญิงชาย ตระหนักถึงสิทธิ และความเสมอภาคในการทำางาน และเห็นถึงความสำาคัญของบทบาทหญิงชายในหน่วยงาน

166

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

แนวทางในการขอรับการสนับสนุนทางการเงินภายใตกองทุน Clean Technology Fund (CTF) ของธนาคารโลก

นายพงษ์ ภาณุ เศวตรุ น ทร์ ผอ.สบน. เป น ประธานในการประชุ ม ระหว่ า งส่ ว นราชการไทย กั บ ธนาคารโลก เพื่ อ กำ า หนดแนวทางในการขอรั บ การสนั บ สนุ น ทางการเงิ น ภายใต้ ก องทุ น Clean Technology Fund (CTF) ซึ่ ง คณะผู้ แ ทนธนาคารโลก ธนาคารพั ฒ นาเอเชี ย และ IFC ได้นำาเสนอข้อมูลและร่วมหารือชี้แจงรายละเอียดแนวทางการจัดทำาแผนการลงทุน (Investment Plan) แก่ ห น่ ว ยงานของไทยทราบในเบื้ อ งต้ น เพื่ อ คั ด เลื อ กโครงการที่ ส อดคล้ อ งกั บ วั ต ถุ ป ระสงค์ ของกองทุน CTF และมีความพร้อมในการดำาเนินโครงการ เมือ่ วันที่ 15 กรกฎาคม 2552 ณ ห้องประชุม ปวย อึ๊งภากรณ์ เวลา 13.30 น

การประชุมปรึกษาหารือและรับฟงความคิดเห็นจากสาธารณชน ตอรางแผนการลงทุนสําหรับกองทุนเทคโนโลยีสะอาด

สำานักงานบริหารหนี้สาธารณะและสำานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ร่ ว มกั บ ธนาคารโลก จั ด การประชุ ม ปรึ ก ษาหารื อ และรั บ ฟั ง ความคิ ด เห็ น จากสาธารณชนต่ อ ร่ า ง แผนการลงทุนสำาหรับกองทุนเทคโนโลยีสะอาด Consultation Workshop for: The Preparation of Clean Technology Fund (CTF) Investment Plan เมือ่ วันที่ 29 กันยายน 2552 ณ ห้องประชุม 401 กระทรวง การคลัง รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

167

การประชุมรับฟงความคิดเห็นของประชาชน เร�อง กรอบการเจรจากูเงิน เพ�อฟนฟูเศรษฐกิจและพัฒนาโครงสรางพื้นฐาน

สำานักงานบริหารหนี้สาธารณะได้จัดการประชุมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เพื่อให้ ประชาชนได้รับทราบข้อมูลกรอบการเจรจากู้เงินเพื่อฟนฟูเศรษฐกิจและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน รวมทั้ง การให้ความรู้ ความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารจัดการหนี้สาธารณะของประเทศ ประโยชน์ของการกู้เงิน ต่างประเทศ ซึ่งในป 2552 กำาหนดให้มีการจัดประชุม 4 ครั้ง ในส่วนกลางและส่วนภูมิภาค โดยจัดที่ กรุงเทพมหานคร ขอนแก่น สุราษฎร์ธานี และพิษณุโลก

งานมหกรรมกระตุนเศรษฐกิจ “ไทยรวมพลัง กูเศรษฐกิจชาติ”

สำานักงานบริหารหนี้สาธารณะร่วมออกบูธให้ความรู้แก่ประชาชนด้านหนี้สาธารณะและพันธบัตร รัฐบาล ภายในงานมหกรรมกระตุ้นเศรษฐกิจ “ไทยรวมพลัง กู้เศรษฐกิจชาติ” ระหว่างวันที่ 3-9 เมษายน 2552 ณ อาคารชาลเลนเจอร์ ฮอลล์ อิมแพค เมืองทองธานี

168

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

PDMO

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

วันคลายวันสถาปนาของสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ ปที่ 7

เน�่องในโอกาสวันคล้ายวันสถาปนาสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ ปที่7 ในวันที่ 9 ตุลาคม 2552 คณะผู้บริหารและบุคลากร สบน. ร่วมพิธีสงฆ์ ณ โรงพยาบาลสงฆ์ เพื่อความเปนสิริมงคล และบำาเพ็ญ ประโยชน์ ณ บ้านครูน้อย ซึ่งเปนสถานสงเคราะห์เด็กยากจน เด็กเร่ร่อน

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

169

พิธีลงนามบันทึกความตกลงวาดวยการจัดจําหนายพันธบัตรออมทรัพยไทยเขมแข็ง

นายกรณ์ จาติกวณิช รัฐมนตรีวา่ การกระทรวงการคลัง เปนประธานในพิธลี งนามบันทึกความตกลง ว่าด้วยการจำาหน่ายพันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็ง ในปงบประมาณ พ.ศ. 2552 ณ ห้องประชุม 401 กระทรวงการคลัง เมือ่ วันที่ 26 มิถนุ ายน 2552 โดยสำานักงานบริหารหนีส้ าธารณะเปนผูป้ ระสานงานโครงการ ดังกล่าว และสามารถซือ้ พันธบัตรออมทรัพย์ไทยเข้มแข็งของรัฐบาลได้ทธ่ี นาคารตัวแทนจำาหน่าย

Asian Regional Public Debt Management Forum

นายพฤฒิชัย ดำารงรัตน์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง และนายพงษ์ภาณุ เศวตรุนทร์ ผู้อำานวยการสำานักงานบริหารหนี้สาธารณะ แถลงข่าวภายหลังการประชุม Asian Regional Public Debt Management Forum โดยที่ประชุมมีการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นประสบการณ์การบริหารจัดการ หนี้สาธารณะของแต่ละประเทศซึ่งจะยังประโยชน์ต่อการบริหารจัดการหนี้สาธารณะของประเทศไทย ณ โรงแรมแกรนด์ ไฮแอท เอราวัณ เมื่อวันที่ 2 เมษายน 2552

170

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ทำ�เนียบผู้บริหาร

ของสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ

PUBLIC DEB PDMO MANAGEMENT MANAGEMENT OFFICE

171

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2008

ชื่อ/สกุล

ผู้อำ�นวยการสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ นายจักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล

ที่ปรึกษาด้านหนี้สาธารณะ นายประวิช สารกิจปรีชา

รองผู้อำ�นวยการสำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ นายสุวิชญ โรจนวานิช

นายทวี ไอศูรย์พิศาลศิริ

ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านหนี้สาธารณะและเงินคงคลัง นางสุณี เอกสมทราเมษฐ์ (รักษาการในตำ�แหน่ง)

172

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

โทร/โทรสาร

อีเมล์/Mobile

Fax: 0-2273-9167 0-2265-8051 0-2265-8050 ต่อ 5100

chakkrit@pdmo.go.th

Fax: 0-2273-9145 0-2265-8058 0-2265-8050 ต่อ 5111

prawit@pdmo.go.th

Fax: 0-2273-9109 0-2265-8052 0-2265-8050 ต่อ 5104

suwit@pdmo.go.th

Fax: 0-2273-9822 0-2265-8054 0-2265-8050 ต่อ 5107

thavee@pdmo.go.th

Fax: 0-2278-4150 0-2265-8060 0-2265-8050 ต่อ 5214

PDMO

ชื่อ/สกุล

สำ�นักจัดการหนี้ 1 ผู้อำ�นวยการ นายวิสุทธิ์ จันมณี

ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านเงินกู้โครงการ นายณรงค์ แก้วเศวตพันธุ์ ผู้อำ�นวยการส่วนจัดการเงินกู้รัฐบาล 1 นายถาวร เสรีประยูร ผู้อำ�นวยการส่วนจัดการเงินกู้รัฐบาล 2 น.ส.ยอดเยาวมาลย์ สุคนธพันธุ์ ผู้อำ�นวยการส่วนจัดการเงินกู้รัฐบาล 3 นายยุทธพงศ์ เอี่ยมแจ้ง (ปฏิบัติหน้าที่) ผู้อำ�นวยการส่วนจัดการเงินกู้หน่วยงานอื่น น.ส.รวีวรรณ ธาดาภาคย์

โทร/โทรสาร

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

อีเมล์/Mobile

Fax: 0-2618-7423 0-2265-8057 0-2265-8050 ต่อ 5300

wisut@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5114

narong@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5310

tharwon@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5303

yodyaovamarn@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5305

yuthapong@pdmo.go.th

0-2265-8050

rawewan@pdmo.go.th

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

173

ชื่อ/สกุล

สำ�นักจัดการหนี้ 2 ผู้อำ�นวยการ น.ส.ศิรสา กันต์พิทยา

ผู้อำ�นวยการส่วนบริหารจัดการเงินกู้ ต่างประเทศรัฐวิสาหกิจ นางสุณี เอกสมทราเมษฐ์ ผู้อำ�นวยการส่วนบริหารจัดการเงินกู้ ในประเทศรัฐวิสาหกิจ น.ส.เบญจมาศ เรืองอำ�นาจ ผู้อำ�นวยการส่วนเงินกู้ตลาดเงินทุนต่างประเทศ และการจัดระดับความน่าเชื่อถือ นางชนันภรณ์ พิศิษฐวานิช ผู้อำ�นวยการส่วนบริหารจัดการเงินให้กู้ต่อ และการชำ�ระหนี้รัฐวิสาหกิจ นางปัณฑารีย์ ศรีแก้วพันธ์ (ปฏิบัติหน้าที่)

174

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

โทร/โทรสาร

อีเมล์ / Mobile

Fax: 0-2618-4705 0-2265-8055 0-2265-8050 ต่อ 5400

sirasa@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5403

sunee@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5402

benjamart@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5404

chanunporn@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5406

puntaree@pdmo.go.th

PDMO

ชื่อ/สกุล

สำ�นักนโยบายและแผน ผู้อำ�นวยการ นายธาดา พฤฒิธาดา

ผู้อำ�นวยการส่วนนโยบายและแผน นายเอกราช เขื่อนขันธ์สถิตย์ ผู้อำ�นวยการส่วนความร่วมมือระหว่างประเทศ น.ส.สิริภา สัตยานนท์ ผู้อำ�นวยการส่วนวิเคราะห์แผนการบริหาร ความเสี่ยง นายฐิติเทพ สิทธิยศ ผู้อำ�นวยการส่วนวิจัยนโยบายหนี้สาธารณะ น.ส.รานี อิฐรัตน์ (ปฏิบัติหน้าที่)

โทร/โทรสาร

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

อีเมล์/Mobile

Fax: 0-2273-9144 0-2265-8050 ต่อ 5500

tada@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5502

ekaraj@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5503

siribha@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5504

thitithep@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5510

ranee@pdmo.go.th

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

175

ชื่อ/สกุล

โทร/โทรสาร

อีเมล์/Mobile

สำ�นักพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ผู้อำ�นวยการ -

ผู้อำ�นวยการส่วนพัฒนาตลาดตราสารหนี้รัฐบาล น.ส.พิมพ์เพ็ญ ลัดพลี ผู้อำ�นวยการส่วนบริหารกองทุน และพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน นายณัฐการ บุญศรี ผู้อำ�นวยการส่วนนโยบายตลาดตราสารหนี้ ระหว่างประเทศ นางฉัตรมณี สินสิริ (ปฏิบัติหน้าที่)

176

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

0-2265-8050 ต่อ 5802

pimpen@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5803

nattakarn@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5804

chatmanee@pdmo.go.th

PDMO

ชื่อ/สกุล

สำ�นักบริหารการชำ�ระหนี้ ผู้อำ�นวยการ นายเอด วิบูลย์เจริญ

ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านบริหารการชำ�ระหนี้ นายเอกราช เขื่อนขันธ์สถิตย์ (รักษาการในตำ�แหน่ง)

ผู้อำ�นวยการส่วนบริหารการชำ�ระหนี้ในประเทศ นายอัคนิทัต บุญโญ (รักษาการในตำ�แหน่ง)

ผู้อำ�นวยการส่วนบริหารการชำ�ระหนี้ต่างประเทศ น.ส.ชิดชไม ไมตรี ผู้อำ�นวยการส่วนบริหารเงินกองทุน นางพรพิมล บุนนาค (ปฏิบัติหน้าที่)

โทร/โทรสาร

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

อีเมล์/Mobile

Fax: 0-2273-9735 0-2265-8050 ต่อ 5600

ace@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5113

0-2265-8050 ต่อ 5602

0-2265-8050 ต่อ 5604

chichamai@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5603

pronpimol@pdmo.go.th

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

177

ชื่อ/สกุล

สำ�นักบริหารการระดมทุนโครงการลงทุนภาครัฐ ผู้อำ�นวยการ นายธีรัชย์ อัตนวานิช

ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านบริหารหนี้สาธารณะ และภาระผูกพัน นางจินดารัตน์ วิริยะทวีกุล ผู้อำ�นวยการส่วนนโยบายและแผนการระดมทุน น.ส.อุปมา ใจหงษ์ ผู้อำ�นวยการส่วนวิเคราะห์และจัดการเงินทุน โครงการ 1 น.ส.อัญจนา วงศ์สว่าง ผู้อำ�นวยการส่วนวิเคราะห์และจัดการเงินทุน โครงการ 2 น.ส.อรุณวรรณ ยมจินดา ผู้อำ�นวยการศูนย์ข้อมูลที่ปรึกษาไทย นางอนงค์นาฏ โมราสุข

178

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

โทร/โทรสาร

อีเมล์/Mobile

Fax: 0-2273-9144 0-2265-8050 ต่อ 5700

theeraj@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5506

jindarat@ pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5703

upama@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5705

anchana@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5704

arunwan@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5702

anongnart@pdmo.go.th

PDMO

ชื่อ/สกุล

สำ�นักงานเลขานุการกรม เลขานุการกรม นายธีรลักษ์ แสงสนิท

หัวหน้าฝ่ายบริหารงานทั่วไป น.ส.ดารณี บุญทิพย์ หัวหน้าฝ่ายการเจ้าหน้าที่ นางรุ่งระวี รุกเขต หัวหน้าฝ่ายคลัง น.ส.เทียมจันทร์ ประเสริฐผล หัวหน้าฝ่ายพัสดุ นางเสาวรส สีวรรณ์ หัวหน้าฝ่ายประชาสัมพันธ์ -

โทร/โทรสาร

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

อีเมล์/Mobile

Fax: 0-2273-9147 0-2265-8050 ต่อ 5110

teeralak@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5105

daranee@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5116

rungrawee@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5117

thiamchan@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5119

sawaros@pdmo.go.th

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

179

ชื่อ/สกุล

ศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศ ผู้อำ�นวยการศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศ น.ส.วราภรณ์ ปัญญศิริ

ผู้อำ�นวยการส่วนวิเคราะห์นโยบายและ แผนสารสนเทศ นายครรชิต พะลัง (ปฏิบัติหน้าที่) ผู้อำ�นวยการส่วนบริหารระบบข้อมูลสารสนเทศ นายวศิน ชูจิตารมย์ กลุ่มพัฒนาระบบบริหาร ผู้อำ�นวยการกลุ่มพัฒนาระบบบริหาร น.ส.พรทิพย์ พันเลิศยอดยิ่ง

กลุ่มตรวจสอบภายใน ผู้อำ�นวยกลุ่มตรวจสอบภายใน น.ส.โสภิดา ศรีถมยา (ปฏิบัติหน้าที่)

180

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

โทร/โทรสาร

อีเมล์/Mobile

Fax: 0-2298-5481 0-2265-8050 ต่อ 5200

waraporn@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5209

kanchit@pdmo.go.th

0-2265-8050 ต่อ 5207

vasin@pdmo.go.th

Fax: 0-2618-3399 0-2265-8050 ต่อ 5900

porntip@pdmo.go.th

Fax: 0-2618-4705 0-2265-8050 ต่อ 5415

sophida@pdmo.go.th

PDMO

ชื่อ/สกุล

กลุ่มกฎหมาย ผู้อำ�นวยการกลุ่มกฎหมาย นายธีรเดช ลิขิตตระกูลวงศ์ (ปฏิบัติหน้าที่)

โทร/โทรสาร

อีเมล์/Mobile

Fax: 0-2273-9735 0-2265-8050 ต่อ 5913

teeradet@pdmo.go.th

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

181

คณะทำ�งานจัดทำ�รายงานประจำ�ปี พ.ศ. 2552

1. นายประวิช สารกิจปรีชา ที่ปรึกษาด้านหนี้สาธารณะ 2. นางจินดารัตน์ วิริยะทวีกุล ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านบริหารหนี้สาธารณะและภาระผูกพัน 3. นายธีรลักษ์ แสงสนิท ผู้อำ�นวยการศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศ 4. นายณัฐการ บุญศรี ผู้อำ�นวยการส่วนบริหารกองทุนและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน 5. นางสาวสุมนมาลย์ กรวยสวัสดิ์ นักวิชาการคลังชำ�นาญการ 6. นายภูพัฒน์ อาภรณ์สุวรรณ นักวิชาการคลังชำ�นาญการ 7. นางสาวดารณี บุญทิพย์ นักจัดการงานทั่วไปชำ�นาญการ 8. นางสาวสุธาวรรณ วรรณสุกใส เศรษฐกรชำ�นาญการ 9. นางสุเนตรา เล็กอุทัย เศรษฐกรปฏิบัติการ 10. นายกะรัส บุญเรือง นักวิชาการคลังปฏิบัติการ 11. นายชาคริต โพธิสุข เศรษฐกรปฏิบัติการ 12. นางสาวกนกกาญจน์ สุธีธร เศรษฐกรปฏิบัติการ 13. นางสาวสุทธวดี เริ่มคิดการ นิติกรปฏิบัติการ 14. นายพลช หุตะเจริญ เศรษฐกรปฏิบัติการ 15. นายอัครราชย์ บุญญาศิริ เศรษฐกรปฏิบัติการ

182

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

ที่ปรึกษาคณะทำ�งาน ที่ปรึกษาคณะทำ�งาน ที่ปรึกษาคณะทำ�งาน ประธานคณะทำ�งาน คณะทำ�งาน คณะทำ�งาน คณะทำ�งาน คณะทำ�งาน คณะทำ�งาน คณะทำ�งาน คณะทำ�งาน คณะทำ�งาน คณะทำ�งาน คณะทำ�งาน คณะทำ�งาน

PDMO

16. นายณัฐวุฒิ พยุงพงษ์ นักวิชาการเงินและบัญชีปฏิบัติการ 17. นายณ พงศ์ ทิชินพงศ์ เศรษฐกรปฏิบัติการ 18. นางสาวกาญจนา รูปะวิเชตร์ นักประชาสัมพันธ์ปฏิบัติการ 19. นางสาวธรรธชนก โกละกะ นักประชาสัมพันธ์

PUBLIC DEBT MANAGEMENT OFFICE

คณะทำ�งาน คณะทำ�งานและเลขานุการ คณะทำ�งานและผู้ช่วยเลขานุการ คณะทำ�งานและผู้ช่วยเลขานุการ

สำ�นักงานบริหารหนี้สาธารณะ ชั้น 4 อาคารสำ�นักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง ถนนพระรามที่ 6 เขตพญาไท กทม. 10400 โทรศัพท์ 0 2265 8050 www.pdmo.go.th

รายงานประจำ�ปี 2552 ANNUAL REPORT 2009

183

โปรงใส วินัยดี มีเครดิต ขับเคล�อนเศรษฐกิจและสังคม

PUBLIC DEB PDMO MANAGEMENT MANAGEMENT OFFICE

184

รายงานประจำาปี 2552 ANNUAL REPORT 2008