Issuu on Google+

Andrzej Kulig

*H88393|462070}

Z zagadnień prawnej instytucjonalizacji partii politycznych w Polsce

ISBN 978-83–934620–7–0

Z zagadnień prawnej instytucjonalizacji

partii politycznych

§

w Polsce

(na tle porównawczym)

Andrzej Kulig

Kraków 2013


Recenzent: prof. GWSH dr hab. Jacek Czajowski © Copyright by Andrzej Kulig

Publikacja dofinansowana przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego

ISBN 978-83–934620–7–0

www.wydawnictwojak.pl Okładka: Andrzej Choczewski Adiustacja i korekta: Lilianna Rudnik Projekt typograficzny i łamanie: Andrzej Choczewski Wydanie I


Spis treści

Wprowadzenie ........................................................................................................................... 7

Część pierwsza Aspekty teoretyczne instytucjonalizacji partii  politycznych Rozdział 1. Wokół prawnej instytucjonalizacji partii politycznych .................................... 13 Rozdział 2. Ewolucja stosunku prawa do partii politycznych ............................................. 32 Rozdział 3. Rodzaje i zakres prawnej instytucjonalizacji partii politycznych.................... 55 3.1. Rodzaje (modele) prawnej instytucjonalizacji partii politycznych.......... 55 3.2. Zakres instytucjonalizacji partii politycznych ........................................... 71 Rozdział 4. Partie polityczne w kontekście zasad ustrojowych państwa demokratycznego.................................................................................................. 78

Część druga Węzłowe problemy prawnej instytucjonalizacji partii politycznych w Polsce.......................................................................................... 97 Rozdział 5. Ewolucja pojęcia partii politycznej i jej cech ustrojowych na tle rozwiązań europejskich.......................................................................................................... 99 5.1. Zasadnicze elementy pojęcia partii politycznej w systemach prawnych państw europejskich oraz w doktrynie prawa............................................ 99 5.2. Problem definicji partii politycznej w pracach nad polskimi ustawami o partiach politycznych................................................................................ 106 5.3. Próba rekonstrukcji pojęcia partii politycznej na tle obwiązujących norm prawnych............................................................................................. 113 Rozdział 6. Ewolucja zasad tworzenia partii politycznych w Polsce na tle rozwiązań modelowych........................................................................................................... 130 6.1. Uwagi wstępne............................................................................................. 130 6.2. Kształtowanie się zasad tworzenia partii politycznych w ustawie z 1990 r. i po jej wejściu w życie.................................................................. 135 6.3. Ukształtowanie się zasad tworzenia partii politycznych w ustawie z 1997 r.......................................................................................................... 143


6

Spis treści

Rozdział 7. Struktura partii politycznych: organizacja i członkostwo................................ 155 7.1. Uwagi wstępne............................................................................................. 155 7.2. Organizacja partii politycznych................................................................... 162 7.3. Członkostwo................................................................................................. 176 Rozdział 8. Kształtowanie się podstaw materialnych i finansowych działania partii politycznych w Polsce........................................................................................... 201 8.1. Uwagi ogólne................................................................................................ 201 8.2. Zagadnienia finansów i majątku partii politycznych przed wejściem w życie ustawy z 1990 r................................................................................ 215 8.3. Podstawy finansowe i materialne działania partii politycznych pod rządami ustawy o partiach politycznych z 1990 r. oraz niektórych innych ustaw................................................................................................. 218 8.4. Zmiany w podstawach finansowych i materialnych działania partii politycznych w ustawie o partiach politycznych z 1997 r.......................... 232 Rozdział 9. Ewolucja procedur nadzoru nad partiami politycznymi w Polsce na tle porównawczym...................................................................................................... 267 9.1. Uwagi ogólne................................................................................................ 267 9.2. Ewolucja nadzoru nad partiami politycznymi w Polsce pod rządami ustawy z 1990 r. ........................................................................................... 278 9.3. Nadzór nad partiami politycznymi w świetle rozwiązań Konstytucji i ustawy o partiach politycznych z 1997 r................................................... 283 Bibliografia ................................................................................................................................. 301


Wprowadzenie

W drugiej połowie lat 50. XX wieku w ówczesnym Zakładzie Prawa Państwowego Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie dwóch badaczy, Profesor Konstanty Grzybowski, a nieco później także Profesor Marek Sobolewski, podjęło prace nad problematyką statusu prawnego partii politycznych. Choć prace te w jakimś sensie były kontynuacją przerwanych przez II wojnę światową prac Zenona Wachlowskiego, docenta Uniwersytetu Jana Kazimierza we Lwowie, to jednak poprzez zawarcie w nich wielu wątków z zakresu teorii prawa oraz doktryn politycznych i prawnych stanowiły nową jakość w polskim piśmiennictwie z zakresu prawa konstytucyjnego. W szczególności Profesor Konstanty Grzybowski – twórca na gruncie polskiego prawa państwowego pojęcia instytucjonalizacji partii politycznych – zwrócił uwagę na status prawny partii politycznych jako zjawiska dynamicznego, rozumianego jako proces ewoluowania norm prawnych regulujących bezpośrednio, ale także – co zwłaszcza w przypadku partii politycznych jest ważne i specyficzne – pośrednio pozycję prawną partii politycznych. Co szczególnie cenne, Profesor Konstanty Grzybowski dostrzegał w procesie instytucjonalizacji partii politycznych zjawisko o charakterze nie tylko normatywnym, lecz także dające się analizować na gruncie doktryn prawnych i politycznych oraz posiadające swoje autonomiczne oblicze w obszarze nauk politycznych. Prace obu krakowskich badaczy szeroko cytowane i wykorzystywane we wszystkich polskich ośrodkach uniwersyteckich przy okazji podejmowania problematyki partii politycznych, zarówno na gruncie prawa, jak i nauk politycznych, uzyskały trwałe miejsce w literaturze przedmiotu, często zachowując swą aktualność do dnia dzisiejszego. Los sprawił, że obaj uczeni zmarli przed zmianami ustrojowymi, które na przełomie dwóch ostatnich dekad tego wieku stały się częścią historii naszego kraju. Ani Profesorowi Konstantemu Grzybowskiemu, ani Profesorowi Markowi Sobolewskiemu nie dane więc było zmierzyć się z problematyką instytucjonalizacji partii politycznych w obszarze nowego ładu ustrojowego Polski. Tymczasem radykalizm zmiany ustrojowej, jaka dokonała się w Polsce, może zostać dobrze zobrazowany także zmianami, które zaszły w prawnym położeniu partii politycznych. W tym czasie przebyliśmy bowiem drogę od stanu, w którym partia traktowana była w najlepszym razie jako podmiot niepoddający się regulacji prawnej, po stan, który obecnie charakteryzuje się coraz bardziej drobiazgową reglamentacją prawną różnych aspektów funkcjonowania partii politycznych. Reglamentacja ta, początkowo


8

Wprowadzenie

nieśmiała, znana ustawie o partiach politycznych z 28 lipca 1990 r., została następnie rozbudowana w kolejnej, obecnie obowiązującej ustawie z 27 czerwca 1997 r. Historia regulacji normatywnej położenia partii politycznych w nowym systemie ustrojowym rozpoczęła się od demontażu – nieprzystających do politycznej rzeczywistości końca roku 1989 – postanowień konstytucyjnych, deklarujących pozycję Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej jako przewodniej siły politycznej społeczeństwa w budowie socjalizmu oraz deklarujących istnienie socjalistycznego modelu systemu wielopartyjnego, który – obok wspomnianej partii – tworzyły dwa inne stronnictwa. O ile usunięcie postanowień konstytucyjnych, których treść zdezaktualizowała zresztą rzeczywistość polityczna, było łatwe i w istocie bezdyskusyjnie, o tyle tworzenie podstaw prawnych partii politycznych w nowym ładzie ustrojowym zabrało więcej czasu. Dwie kolejne ustawy o partiach politycznych oraz ramowe postanowienia Konstytucji z jednej strony oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z drugiej dobrze obrazują wysiłki mające na celu ustanowienie w Polsce optymalnego statusu prawnego partii politycznych. Obok wysiłków legislacyjnych polskiego parlamentu oraz orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego zagadnienie położenia prawnego partii politycznych stało się jednym z intensywnie rozwijanych kierunków badawczych w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego. W pracach badawczych polskich konstytucjonalistów problematyka coraz bardziej rozbudowanego statusu prawnego partii politycznych znajduje bowiem niepoślednie miejsce, stanowiąc często kontynuację kierunków wskazanych w pracach Profesorów Konstantego Grzybowskiego i Marka Sobolewskiego. Należy także dostrzec, że polski wysiłek na rzecz prawnej regulacji partii politycznych pozostaje w szerszym nurcie podobnych zmian zachodzących w różnych państwach świata. Ze względu na generalną zbieżność kultury prawnej oraz związek dziejów politycznych, szczególną uwagę warto zwrócić na postępującą prawną instytucjonalizację partii politycznych w państwach europejskich. Obok licznych podobieństw procesy te mają także swoją specyfikę wynikającą zarówno z różnych lokalnych uwarunkowań określających moment powstawania poszczególnych regulacji, jak i przede wszystkim ich treści. Daje to okazję do poszukiwania szerszych odniesień badawczych – prawnoporównawczych i analitycznych. Świadom z jednej strony swych osobistych ograniczeń, a z drugiej żywiąc niekłamany szacunek i respekt dla naukowych osiągnięć i mistrzostwa obu krakowskich uczonych, nie mógłbym traktować niniejszej pracy jako kontynuacji jednego z zainicjowanych przez nich wątków badawczych. Praca niniejsza nie ma też ambicji zastosowania całej metody badawczej Profesorów Konstantego Grzybowskiego i Marka Sobolewskiego na płaszczyźnie współczesnego polskiego prawa konstytucyjnego. Przystępując do pracy nad niniejszą książką, zostałem natomiast zainspirowany jednym z wielu przyjętych przez obu badaczy założeń w ich pracach nad instytucjonalizacją partii politycznych – postrzeganiem aktualnego statusu partii politycznych jako wyniku ewolucji norm prawnych, nie zawsze przy tym mających za swój bezpośredni przedmiot regulacji partie polityczne. W tym ujęciu status prawny partii rozumiany jako zespół norm prawnych odnoszących się do partii politycznych jest wynikiem często długotrwałego procesu kształtowania się owych norm, zachodzącego m.in. pod wpływem wydarzeń politycznych, ale także ustaleń doktryny prawa oraz orzecznictwa sądowego i konstytucyjnego.


Wprowadzenie 

9 

We współczesnej nauce prawa nader często widoczne jest podejście badawcze o spłyconej perspektywie analizy normatywnej, uznające za materiał jedynie te normy, które obowiązują w momencie podejmowania nad nimi badań. Umykają wtedy z pola widzenia zarówno unormowania poprzednie, jak i przesłanki stojące u ich genezy, a to z kolei prowadzi często do wyciągania wniosków zbyt powierzchownych czy pochopnych. Stąd też w niniejszej pracy starałem się zastosować inne podejście, jak uważam szczególnie konieczne w analizie polskiego ustawodawstwa partyjnego podlegającego w III Rzeczypospolitej znaczącej ewolucji. Starałem się możliwie rzetelnie odtworzyć proces ewolucji poszczególnych segmentów problemowych składających się na obecny kształt instytucjonalizacji partii politycznych. Kwestią zawsze problematyczną i do pewnego stopnia subiektywną jest wybór tych zagadnień, które zdaniem autora pracy poświęconej położeniu prawnemu partii politycznych składają się na status prawny tych organizacji. Brak jednolitości w ujmowaniu tych czy innych zagadnień jako mieszczących się w problematyce statusu prawnego partii politycznych występujący w pracach różnych autorów wynika niekiedy po prostu z braku regulacji prawnych poświęconych tym zagadnieniom, a niekiedy z osobistej decyzji autorów, pomijających daną problematykę jako niemieszczącą się ich zdaniem w sferze położenia prawnego partii politycznych. Chcąc usprawiedliwić ewentualne braki w przedmiocie niniejszych analiz, a dostrzeżone przez ich Czytelnika, chcę jedynie zasygnalizować przesłanki, jakimi kierowałem się w doborze zagadnień omawianych w pracy. W istocie były one dwojakiego charakteru. Po pierwsze, stawiając sobie zadanie zobrazowania ewolucji poszczególnych rozwiązań normatywnych, kierowałem się ich występowaniem zarówno w ustawie z 1990, jak i z 1997 r. Po drugie, dokonując oceny ewolucji poszczególnych zagadnień składających się na status prawny partii politycznych, sugerowałem się powszechnością regulacji tych zagadnień występującą w ustawodawstwie partyjnym innych państw. W ten sposób pragnąłem także ukazać swoisty kontrapunkt, inne spojrzenie na problematykę normowaną przez polskie ustawodawstwo partyjne. Wreszcie, praca ma zasadniczo charakter konstytucyjnoprawny, stąd niektóre zagadnienia o mniejszym znaczeniu z tego punktu widzenia – jak choćby gospodarka finansowa partii czy zarządzanie jej mieniem – zostały potraktowane marginalnie. Niniejsza książka nie miała więc w swym założeniu być komentarzem do obowiązującej ustawy o partiach politycznych. W tym zakresie autor został „wyręczony” przez przedstawicieli lubelskiej szkoły prawa konstytucyjnego1, a także w skromniejszym zakresie przez innych autorów opracowań o podobnej tematyce2, choć oczywiście w pracy o tym charakterze trudno było uciec od analizy obecnie obowiązujących przepisów konstytucyjnych i ustawowych. Monografia jest pewnym powrotem do zagadnień, które stały się przed laty przedmiotem mojej pracy doktorskiej. W trakcie jej obrony, a także w pozytywnych recenzjach, jakie otrzymała, poruszono problemy, do przemyślenia których byłem

1

M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, wyd. I, Warszawa 2000, wydanie II, Warszawa 2003. 2 Ustawa o partiach politycznych, wprowadzenie M.  Chmaj, Kraków 1999; M.  Dębska, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, Warszawa 2013.


10

Wprowadzenie

zachęcany. Nie ukrywam także, że w minionych latach ukazało się kilka znaczących prac badawczych, które były niezwykle ciekawym impulsem do przewartościowania i pogłębienia rozważań wcześniej przeze mnie podjętych. Odnoszą się one zarówno do polskiej rzeczywistości ustrojowej, jak i rejestrują coraz żywsze zainteresowanie zachodnioeuropejskich i amerykańskiej nauk ustrojowych, których badania nad prawną regulacją partii politycznych oznaczają pewien powrót do badań z okresu tuż powojennego. Oba nurty prac badawczych skłaniają do ustosunkowania się do ich wyników i wyrażenia własnych przemyśleń. Upływ lat od obrony pracy doktorskiej, wspomniane uwagi recenzentów oraz coraz aktywniejsza prawna instytucjonalizacja partii politycznych w świecie sprawiły, iż niektóre ówcześnie wyrażone przeze mnie poglądy musiałem przewartościować, a niekiedy i zmienić. Wreszcie, prowadzone przez kilka lat wykłady i seminaria dla studentów Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego dostarczyły sporo materiału do refleksji, który postanowiłem w tym miejscu spożytkować. Ogromną pomoc w pracy nad doktoratem, będącym pierwowzorem niniejszej publikacji, otrzymałem od Panów Profesorów: Pawła Sarneckiego, Mariana Grzybowskiego i Wiesława Skrzydły, za co zawsze pozostanę im wdzięczny. Ich uwagi, na ile potrafiłem, starałem się wykorzystać przygotowując niniejszą publikację. Za dodatkowe opinie i rady udzielone w pracy nad nią pozostanę wdzięczny Panu Profesorowi Jackowi Czajowskiemu. Wdzięczność odczuwam wobec moich Kolegów i Przyjaciół z Katedry Prawa Konstytucyjnego oraz Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego. Rozmowy z Nimi były wielokrotnie inspiracją do przemyśleń tu wykorzystanych.


Część pierwsza

Aspekty teoretyczne instytucjonalizacji partii politycznych


Rozdział 1

Wokół prawnej instytucjonalizacji partii politycznych

Prekursor polskich badań nad partiami politycznymi w obrębie nauk prawnych, Zenon Wachlowski, docent Wydziału Prawa Uniwersytetu Jana Kazimierza we Lwowie, w swojej pracy zatytułowanej Stronnictwa polityczne w państwie współczesnym zwrócił uwagę, że współczesne mu konstytucje „zadowoliły się przeważnie stroną statyczną ustroju, zaniedbując najczęściej zagadnienie jego dynamiki”, konstatując jednocześnie, że braki konstytucji w tym zakresie wypełniają partie polityczne1. Choć od tamtej pory konstytucje przeszły ogromne przeobrażenie, a dla wielu z nich otwarcie się na partie polityczne stało się naturalne, to paradoksalnie wiele z uwag wspomnianego uczonego, obrazujących specyfikę regulacji normatywnych partii politycznych, do dzisiaj zachowało swoją aktualność. W szczególności ujęcie relacji partia polityczna – państwo połączone z brakiem odwołania się w tytule do czynnika prawnego, jako – wydawałoby się – naturalnego narzędzia regulacji, było znamienne. Autor konsekwentnie rozwija zasygnalizowaną w ten sposób myśl nad swoistością partii politycznych jako potencjalnego przedmiotu regulacji normatywnych, czego konsekwencją była, w okresie gdy ukazywała się jego praca – co brzmi zapewne paradoksalnie – dominacja swoistej „regulacji bez regulacji”. Jej efektem było wytworzenie takiego stanu normatywnego, który, choć konsekwentnie unikał odniesień do pojęcia partii politycznej, to jednak zawierał regulacje tworzone z intencją poddania reglamentacji prawnej pewnych obszarów aktywności tych podmiotów lub stworzenia im optymalnych warunków działania. Gdyby więc posługiwać się klasyczną konstrukcją „statusu prawnego” traktowaną jako zespół obowiązujących norm prawnych odnoszących się do określonego przedmiotu regulacji, to w przypadku partii politycznych zbiór tych norm byłby w ówczesnych systemach ustrojowych niemal lub wręcz całkowicie pusty2. Tymczasem pewne segmenty 1 Z. Wachlowski, Stronnictwa polityczne w państwie współczesnym, Warszawa–Kraków 1939, s. 2. Zwróćmy uwagę, że ta rozbieżność między statycznością ustroju państwowego ukazaną w tekście konstytucyjnym a dynamiką życia politycznego nieujętą w żadne ramy prawne dostrzeżona została na tle tendencji rozwojowych konstytucjonalizmu europejskiego po I wojnie światowej przez B. Mirkine‑Guetzévitch, Les Constitutions de l’Europe nouvelle, Paris 1930, s. 12 i trafnie nazwana „fatalną antynomią”. 2 Przy całej odrębności brytyjskiego system prawnego, warto w tym miejscu przytoczyć słowa wybitnego brytyjskiego konstytucjonalisty, który charakteryzując sytuację prawną partii politycznych


14

Aspekty teoretyczne instytucjonalizacji partii politycznych

prawa konstytucyjnego, szczególnie prawa parlamentarnego czy prawa wyborczego, dyktowane były wręcz przez konieczność ich dostosowania do okoliczności ustrojowych wywołanych obecnością partii politycznych. Przyczyny, dla których proces kształtowania warunków prawnych działania partii politycznych tak przebiegał w okresie międzywojennym, przedstawione zostaną w dalszej części pracy. W tym miejscu jednak pragnę zwrócić uwagę na tendencję dostrzeżoną już przez Z. Wachlowskiego. Polega ona na swoistej dwoistości oczekiwań wobec regulacji prawnych odnoszących się do partii politycznych. Z jednej strony wyraźna jest tendencja do coraz dalej posuniętej prawnej reglamentacji partii politycznych, natomiast z drugiej widać wstrzemięźliwość okazywaną prawu, które warunki działania tych organizacji reguluje. Poszukując odpowiedzi na pytanie o powody takiego stanu rzeczy, wydaje się, że dostrzec w tym zjawisku możemy zderzenie co najmniej dwóch różnych wizji tych organizacji. Pierwsza z nich, często – moim zdaniem niesłusznie – określana mianem liberalnej, odwołuje się do partii jako dobrowolnego zrzeszenia obywatelskiego, wyrastającego z oddolnej inicjatywy osób pragnących dać wyraz swoim poglądom i w ich imię podjąć aktywność publiczną w tej formie. Partie są tu traktowane jako twory autonomiczne, kształtowane samodzielnie przez swych członków, zgodnie z ich zapatrywaniami politycznymi na własną organizację, zasady jej działania i program. Wszystkie te elementy stanowią koherentną całość i utożsamiane są zarówno z wolnością indywidualną członków i zwolenników partii, jak i partii jako całości3. Takie spojrzenie nakazuje ostrożne traktowanie każdej regulacji państwowej odnoszącej się do partii politycznych, z natury rzeczy będącej ingerencją w obszar wspólnych zachowań grupy obywateli i ich adherentów. Co przy tym może wydać się zaskakujące, publiczna rola spełniana przez partie polityczne, ujawniająca nastawienie pewnego odłamu społecznego i budująca pewien ład polityczny w państwie może być traktowana także jako ważna bariera przed państwową ingerencją, gdyż ta mogłaby naruszać stan społecznej homeostazy. Zwraca się przy tym uwagę, że podejmując aktywność publiczną, partie polityczne poddają się wszechstronnej, społecznej kontroli przez innych współobywateli, a przede wszystkim inne partie polityczne, będących ich naturalnymi konkurentami na „rynku politycznym”. Ważną rolę kontrolną spełniają także media, które mają siłę społecznego oddziaływania, w tym kształtowania preferencji politycznych społeczeństwa.

w Wielkiej Brytanii, w okresie przed wejściem w życie ustawy z 2000 r., napisał: „Until then, although parties had of course been mentioned in various Acts of Parliament and in secondary legislation, they hardly existed as legal entities. Their activities were regulated less by statut than by internal rules, conventions and inter-party agreements. In the case Lewis v. Heffer (1978), it had been ruled that the Labour Party had the status of an unincorporated association; or rather that both the national party and constituency Labour Parties were unincorporated associations, existing as separate entities legally bound together by contract. In a slightly later case, Conservative Central Office v. Burrell (1982), it was ruled that the Conservative Party was not even an unincorporated association. In Conservative and Unionist Central Office v. Burrell (1980), it had been ruled that the Conservative Party was ‘a political movement with many parts (some of which are unincorporated associations) which in practice work together for a common end”, V. Bogdanor, The Constitution and the Party System in the Twentieth Century, Parliamentary Review 2004, Vol. 57, s. 717. 3 Por. ibidem, s. 717 i nast.


Rozdział 1. Wokół prawnej instytucjonalizacji partii politycznych

15 

Z kolei odmienne podejście w wykorzystaniu prawa w znaczeniu przedmiotowym do określenia pozycji partii politycznych traktuje te zrzeszenia jako kluczowe dla funkcjonowania państwa, „ożywiające” instytucje publiczne. W tym kontekście partie polityczne traktowane muszą być jako podmioty, na których ciąży prawna i polityczna odpowiedzialność za prawidłowe działanie aparatu władzy publicznej. Takie stanowisko jest tym wyrazistsze, im bardziej konstytucjonalizm stał się otwarty na ochronę wartości ogólnoludzkich, co doskonale zaznaczyło się w tendencjach konstytucyjnych po II wojnie światowej. Wówczas nastąpiło także przewartościowanie przedwojennego sceptycyzmu dotyczącego regulacji normatywnej partii politycznych; upowszechnieniu ulegał pogląd, iż braki normatywne w tym zakresie przyczyniły się do niekontrolowanego właśnie rozwoju partii totalitarnych. W efekcie więc nastąpiła próba normatywnego (konstytucyjnego i ustawowego) narzucenia reguł działania partii politycznych odwołujących się do wartości uznanych za powszechnie akceptowane. Wysiłki na rzecz prawnej regulacji partii politycznych powiązane są także z trwającą dyskusją, głównie w środowiskach naukowych i publicystycznych, wokół kondycji demokracji i wpływu konkretnej jej wizji na kodyfikację działalności partii politycznych4. Wydaje się, że dylemat wynikający ze ścierania się obu filozofii odnoszących się do prawnej regulacji partii politycznych trafnie oddaje wytrawny znawca tej problematyki Richard S. Katz, który wyraził pogląd, iż współcześnie partie stały się pełnoprawnym przedmiotem państwowej regulacji „w stopniu daleko przekraczającym to, co byłoby akceptowalne wobec prywatnych organizacji w społeczeństwie liberalnym”5. Innymi słowy, z jednej strony wyraźne są dobrze zakorzenione w konstrukcji wolności jednostki próby zachowania odrębności partii politycznych vis a vis państwa, natomiast z drugiej ujawniają się tendencje do coraz wyraźniejszego fundowania ich pozycji w oparciu o istniejący porządek prawny. Oba podejścia, zarówno powściągliwe w ingerencji prawa w byt i funkcjonowanie partii, jak i dopuszczające ją w różnym zakresie, są widoczne we współczesnym normotwórstwie i praktyce prawnej. O trendach tych będzie mowa w dalszej części pracy. W tym miejscu należy wszakże zwrócić uwagę, iż prawna instytucjonalizacja partii politycznych ma zróżnicowany wymiar, wykracza poza samo pojęcie statusu prawnego, gdyż obejmuje także oddziaływanie na partie polityczne norm jedynie pośrednio do nich się odnoszących. Wczesnym, choć niekiedy trwającym nadal, przejawem tego typu zjawiska są regulacje prawa parlamentarnego unikające odniesień do partii politycznych jako zasadniczego motoru funkcjonowania legislatywy. Generalnie obie optyki prawnej instytucjonalizacji partii politycznych stale są widoczne w dyskusjach nad konkretnym jej kształtem w poszczególnych państwach. Spór widoczny jest zarówno w debacie naukowej, jak i w trakcie prac legislacyjnych nad konkretnymi regulacjami, a wreszcie w orzecznictwie sądowym i konstytucyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, iż szczególnie po II wojnie światowej zjawisko prawnej instytucjonalizacji partii politycznych staje się coraz powszechniejsze w państwach o różnych

4

Por. R.S. Katz, Democracy and the Legal Regulation of Political Parties, referat przygotowany na konferencję USAID “Change in Political Parties”, w Waszyngtonie 1 października 2004 r., niepubl. 5 Por. R.S. Katz, The Internal Life of Parties [w:] Kurt R. Luther, F. Müller-Rommel (eds.), Political Challenges in the New Europe: Political and Analytical Challenges, Oxford 2002, s. 90.


16

Aspekty teoretyczne instytucjonalizacji partii politycznych

systemach ustrojowych – parlamentarnych, prezydenckich czy semiprezydenckich; jednolitych i federalnych, demokratycznych, jak i mniej lub bardziej odległych od tej klasyfikacji. Pojęcie instytucjonalizacji partii politycznych znane jest literaturze politologicznej, ze szczególnym uwzględnieniem nauki o partiach politycznych6, oraz doktrynie prawa konstytucyjnego. Jak wykazuje analiza pojęcia, choć odnosi się ono na gruncie obu nauk do tej samej formy zrzeszenia, czyli partii politycznych, wyraża tam jednak odmienne treści. W polskiej literaturze prawniczej wspomniany dualizm pojęciowy został dostrzeżony przez K. Grzybowskiego już w 1958 r. w jego pionierskiej w literaturze polskiej pracy dotyczącej instytucjonalizacji partii politycznych. Autor ten posługiwał się pojęciem instytucjonalizacji w znaczeniu szerszym i znaczeniu węższym, przy czym – nie odnosząc obu pojęć do odrębnych dziedzin wiedzy – nadawał im kształt identyfikowany współcześnie odpowiednio z nauką o partiach politycznych oraz nauką prawa7. Mimo trafnej analizy rozróżnionych pojęć i wykazania przez K. Grzybowskiego ich odrębności, w literaturze przedmiotu zwracano uwagę, że pojęcie instytucjonalizacji stosowane na gruncie nauki prawa winno być uzupełnione określeniem „prawna”8. Za P. Winczorkiem wskazywano także na możliwość ekwiwalentnego posługiwania się pojęciem „jurydyzacji” partii politycznych, które jednak nie przyjęło się w literaturze przedmiotu9. Wydaje się niezbędne wskazanie treści obu pojęć oraz ich możliwie jasnego rozgraniczenia. Uczynić należałoby tak z co najmniej dwóch powodów. Jak staram się to ukazać w dalszej części pracy, znajomość ustaleń nauki o partiach i systemach partyjnych odnoszących się do instytucjonalizacji partii politycznych może być pomocna zarówno doktrynie, jak i praktyce prawnej. Jak sądzę, można postawić tezę, że brak wykrystalizowanego pojęcia partii politycznej u przedstawicieli nauk prawnych i posługiwanie się intuicyjnym wyobrażeniem istoty tej organizacji prowadziło do nieporozumień na gruncie analiz prawnych poświęconych partiom politycznym. Po drugie, brak jasnego 6

Por. przykładowo M. Duverger, Political parties, London 1952; A. Panebianco, Political parties: Organization and Power, New York 1988; R.  Harmel, L.  Svasand, Party Leadership and Party Institutionalation: Three Phases of Development, West European Politics, April 1993, Vol. 16, No. 2, s. 67 i nast.; K.A.  Wojtaszczyk, Współczesne systemy partyjne, Warszawa 1992; A.  Antoszewski, R. Herbut (red.) Systemy polityczne demokracji zachodnioeuropejskich. Wstęp do analizy porównawczej, Wrocław 1993; B. Grylak, M. Żmigrodzki, Status prawny partii politycznych w Polsce [w:] W. Sokół i M. Żmigrodzki, Współczesne partie i systemy partyjne. Zagadnienia teorii i praktyki politycznej, Lublin 2003, s. 271 i nast.; M. Gulczyński, A. Małkiewicz, Wiedza o partiach i systemach partyjnych, Warszawa 2008, s. 87 i nast. 7 Por. K.  Grzybowski, Instytucjonalizacja partii politycznych, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace z Nauk Politycznych 1972, z. 3, s. 7 i nast. Tekst ten został zaprezentowany na V Międzynarodowym Kongresie Prawa Porównawczego w Brukseli w 1958 r. 8 Por. ibidem, s. 8; M. Sobolewski, Partie i systemy partyjne świata kapitalistycznego, Warszawa 1977, s. 361–362; problem ten dostrzeżony został także przez Z. Rykowskiego i W. Sokolewicza, Państwo a partie w systemie politycznym współczesnego kapitalizmu (o procesie tzw. instytucjonalizacji partii politycznych) [w:] M. Gulczyński (red.), O kapitalizmie współczesnym, Warszawa 1981, s. 175; B. Grylak i M. Żmigrodzkiego, Status prawny partii politycznych..., s. 271; M. Gulczyński, A. Małkiewicza, Wiedza o partiach..., s. 93 i nast. 9 Por. P. Winczorek, Formy regulacji prawnej działalności partii politycznych w niektórych państwach burżuazyjnych, Państwo i Prawo 1971, z. 12, s. 987.


Rozdział 1. Wokół prawnej instytucjonalizacji partii politycznych

17 

rozgraniczenia obu pojęć powoduje niekiedy trudności w zrozumieniu wywodów, których przedmiotem jest instytucjonalizacja partii politycznych. W konsekwencji prowadzić to może Czytelnika do błędnych przekonań na temat instytucjonalizacji partii politycznych w omawianym w tej pracy znaczeniu10. Należy jednocześnie wskazać, że przy pełnym rozgraniczeniu znaczeń pojęciowych terminów używanych w politologii i przez doktrynę prawa ustalenia badawcze obu dziedzin wzajemnie uzupełniają się, przyczyniając się do pogłębienia ogólnej wiedzy o partiach politycznych i warunkach ich działania. W szczególności wskazać należy, że analizy mające za swój przedmiot pozycję prawną partii politycznych i ich ustrojową rolę stały się istotnym czynnikiem dookreślającym wyniki badań teorii partii politycznych, czego dowodzi współczesna literatura przedmiotu11. Nauka o partiach politycznych, bazując na ustaleniach socjologii i nauki organizacji, wykazuje stosunkowo jednorodne podejście terminologiczne do pojęcia instytucjonalizacji. Proces instytucjonalizacji partii politycznych stał się przedmiotem prac badawczych nad partiami politycznymi stosunkowo wcześnie, gdyż już na początku obecnego wieku powstały prace do dziś uważane za punkt wyjścia do rozważań o strukturze partii politycznych12. W świetle ustaleń współczesnych badaczy zagadnienia instytucjonalizacja partii politycznych w znaczeniu politologicznym jest pojęciem odnoszonym do procesu kształtowania (formowania) partii politycznych. Ich istotą jest nie tyle historyczny rozwój tych organizacji, lecz fazy przekształcania luźnej grupy społecznej w partię polityczną. Rozważania sprowadzić można do badań nad procesem powstawania instytucji w rozumieniu nauk społecznych, głównie socjologii czy prakseologii13. Z tej perspektywy „instytucja” traktowana jest jako „forma organizacyjna rozciągnięta na określoną dziedzinę, obszar lub grupę społeczną, z wyspecjalizowanym zespołem ludzkim wyposażonym w środki techniczne, powołanym do zadań właściwych dla danej instytucji”14.

10

Doskonałym przykładem prawidłowego rozgraniczenia obu pojęć na gruncie nauki o partiach politycznych są uwagi poczynione przez R. Herbuta [w:] A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Systemy polityczne demokracji zachodnioeuropejskiej. Wstęp do analizy porównawczej, Wrocław 1993, s. 56. 11 Por. przykładowo M. Sobolewski, Partie i systemy partyjne...; J. Iwanek (red.), Partie i systemy partyjne państw wysoko rozwiniętych, Katowice 1994, a także następujące opracowania zamieszczone w pracy zbiorowej Systemy partyjne Europy Zachodniej, tom I, Warszawa 1991: Z. Machelski, System partyjny Włoch, T. Mołdawa, System partyjny Hiszpanii, A. Łabno-Jabłońska, System partyjny Portugalii, A. Jamróz, System partyjny Francji, A. Głowacki, System partyjny Belgii. Podobnie K. Sobolewska‑Myślik, Partie i systemy partyjne na świecie, Warszawa 2010, s. 152 i nast. oraz tejże, Partie i systemy partyjne Europy Środkowej po 1989 roku, Kraków 1999, s. 17 i nast.; B.  Grylak, M.  Żmigrodzki, Status prawny partii politycznych..., s. 271; J. Wojnicki, Kształtowanie systemów wielopartyjnych Europy Środkowowschodniej, Pułtusk 2004, s. 15 i nast.; K. Krysieniel, J. Wojnicki, Partie i systemy partyjne państw byłej Jugosławii, Pułtusk 2009, passim; A. Kubka, Partie polityczne i systemy partyjne Szwecji, Norwegii i Danii na przełomie XX i XXI wieku, Gdańsk 2009, s. 48 i nast. 12 Por. M. Ostrogorski, Democracy and Party System, London 1902, a także R. Michels, Zur Sociologie des Parteinwesens in der modern Demokratie, Stuttgart 1925. 13 Por. T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Warszawa 1969, s. 107 i nast., a także hasło „instytucja” w Słowniku wiedzy prakseologicznej, s. 86. 14 W. Bieńkowski, Problemy rozwoju społecznego, Warszawa 1966, s. 120. Por. także J. Szczepański, Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1969, s. 83 i nast.


18

Aspekty teoretyczne instytucjonalizacji partii politycznych

Instytucjonalizacja partii, tak jak widzi ją nauka o partiach politycznych, jest procesem formowania partii politycznej jako instytucji społecznej. Na proces ten składa się kilka faz, nieco odmiennie charakteryzowanych przez poszczególnych autorów15. Generalnie jednak, jak wskazuje się w naukach społecznych, teoria instytucjonalizacji wyodrębnia takie etapy tego procesu, jak: wyłanianie liderów, kształtowanie systemu wartości przyjmowanego przez daną organizację, a wreszcie jej biurokratyzacja czy też inaczej rutynizacja. Ogólne ustalenia nauk społecznych wykorzystane zostały przez naukę o partiach politycznych16. W ich świetle instytucjonalizacja odnoszona do partii politycznych obejmuje: a) ustanowienie zespołu celów, zasad i wartości, na gruncie których kształtować się będzie partia (co pozwoli partii na pozyskanie członków i skupienie wokół niej grup sympatyków), b) formowanie zaplecza organizacyjnego partii, w tym w pierwszym rzędzie przywództwa partyjnego oraz c) stabilizowanie partii przez ustalenie jej wpływów w elektoracie oraz udziału w strukturach państwowych17. Te fazy instytucjonalizacji określane są w teorii partii politycznych odpowiednio: okresem identyfikacji, okresem organizacji oraz okresem stabilizacji18. Dodać należy, że niektórzy autorzy, jak np. cytowani R. Harmel i L. Svasand, uznają za fazę końcową (schyłkową) instytucjonalizacji partii politycznej także jej rozpadnięcie się19. Zaawansowanie procesu instytucjonalizacji partii politycznych określane jest przez: 1) stopień autonomii organizacyjnej przejawianej przez partię w stosunku do środowiska politycznego, z którego się wywodzi oraz 2) stopień wewnętrznego zorganizowania, określany też jako wewnętrzna, strukturalna spoistość partii. Obserwowany przez naukę o partiach politycznych proces ich instytucjonalizacji, jego kolejne etapy i przejawy dał asumpt do prób generalizacji tego procesu w postaci „teorii instytucjonalizacji” partii politycznych jako jednego z trzech (obok teorii kryzysu 15 Por. P. Pacewicz, Między rzeczywistością a poznaniem, Wrocław 1983, s. 83 i nast. oraz cyt. tam literatura, a także J. Szczepański, Elementarne pojęcia..., s. 521 i nast. 16 Por. A. Panebianco, Political parties..., s. 54 i nast.; R. Harmel, L. Svasand, Party Leadership..., s. 71 i nast.; A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne..., s. 56 i nast.; J. LaPalombara, M. Weiner, The Origins and Development of Political Parties [w:] J. LaPalombara, M. Weiner, Political Parties and Political Development, Princeton N.J. 1966, s. 35 i nast. oraz cyt. tam literatura. 17 W cytowanej wyżej pracy A. Panebianco, jednej z najwszechstronniej analizujących zagadnienie instytucjonalizacji partii politycznych, autor zamieszcza następującą, lapidarną definicję tego procesu: „Instytucjonalizacja jest w istocie procesem, poprzez który organizacja przyjmuje wartości i cele swych założycieli”, Political Parties..., s. 53. 18 Szersze omówienie tych faz por. R. Harmel, L. Svasand, Party Leadership..., s. 71 i nast. i cyt. tam literatura. Powyższe ustalenia zachodniej nauki o partiach politycznych znalazły zastosowanie na gruncie polskim, w pracach badawczych nad instytucjonalizacją partii w Polsce, por. W. Jednaka, Proces kształtowania się systemu partyjnego w Polsce po 1989 roku, s. 106 i nast. Nieco odmiennie na temat partii jako instytucji i jej kształtowania się por. J. Banaszkiewicz, Państwo i partia w systemie kapitalistycznym, Warszawa 1972, s. 155–156. 19 Zagadnienie instytucjonalizacji partii politycznych w omawianym tu znaczeniu jest przedmiotem coraz szerszych i zróżnicowanych dociekań politologów współczesnych; obok wskazanych tu poglądów jako najpowszechniej akceptowanych warto zwrócić uwagę na nieco inne podejście badawcze reprezentowane przykładowo przez K. Janda, Toward a Performance Theory of Change in Political Parties za: R. Herbut, Partie polityczne [w:] A. Antoszewski, R. Herbut, Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza porównawcza, Warszawa 2007, s. 43 i nast.


Rozdział 1. Wokół prawnej instytucjonalizacji partii politycznych

19 

i teorii modernizacyjnej) podstawowych sposobów objaśnienia procesu powstawania partii. Ustalenia nauki o partiach politycznych w sferze procesu ich instytucjonalizacji znalazły odzwierciedlenie w prowadzonych współcześnie badaniach politologicznych nad partiami polskimi20. Ciekawą obserwacją jest fakt, że w opracowaniach tych pomija się z reguły zagadnienia wpływu prawnych regulacji na ten proces. Uznając to za błąd w podejściu metodologicznym tych autorów, trudno nie dostrzec w tym zjawisku niechęci (lub braku zrozumienia ich potrzeby) do podejmowania badań interdyscypli­narnych21. Dokonane w nauce o partiach politycznych ustalenia dotyczące pojęcia instytucjonalizacji wydają się istotne z kilku powodów. Bez wątpienia pozwalają one na stosunkowo proste rozróżnienia partii politycznej od innych przejawów organizacyjnej aktywności obywatelskiej, a szczególnie ruchu społecznego22. Rozróżnienie to ma swą wartość także w warunkach polskich, gdzie odnotowuje się próby imitowania działalności partyjnej przez ugrupowania przyjmujące strukturę organizacyjną inną niż typowa dla partii politycznej, a prawo – przynajmniej do czasu wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. – było jednym z czynników temu sprzyjających. Politologiczne ujęcie instytucjonalizacji dostarcza wreszcie – na co zwracał uwagę w cytowanej wyżej pracy K. Grzybowski – racjonalnych i obiektywnych kryteriów, pozwalających na wyselekcjonowanie partii politycznych wśród ogółu organizacji przejawiających w różnych formach aspiracje polityczne. Po drugie, obserwacja partii politycznych pogłębiona poprzez naukową analizę dokonaną w ramach teorii partii politycznych może być wykorzystywana przez naukę prawa, a przede wszystkim znajduje swój wyraz w ustawodawstwie. Politologiczna analiza procesu instytucjonalizacji partii politycznych dostarcza bowiem racjonalnemu ustawodawcy niezwykle cennych informacji, które mogą zostać wykorzystane w kształtowania statusu prawnego partii politycznych. Warto wskazać, że w polskiej nauce prawa stosunkowo wcześnie zaczęto przywiązywać znaczenie do zagadnienia cech swoistych partii politycznych jako organizacji społecznych, uznając je za istotne do analiz prawnych i regulacji normatywnych23. Jak sądzę, tym należy tłumaczyć zainteresowanie wskazanych tu przykładowo autorów zagadnieniami organizacji partii, jej kierownictwa, ideologii, autonomii organizacyjnej 20

Por. E. Nalewajko, Partie polityczne w Polsce – geneza i instytucjonalizacja [w:] J. Wasilewski (red.), Konsolidacja elit politycznych w Polsce 1991–1993, Warszawa 1994, s. 69 i nast. oraz K.A. Wojtaszczyk, Partie i stronnictwa w strukturze politycznej państwa [w:] E. Zieliński (red.), Przeobrażenia ustrojowe w Polsce, Warszawa 1993, s. 93 i nast. 21 Wyjątkami są tu prace K. Sobolewskiej-Myślik, Partie i systemy partyjne Europy Środkowej po roku 1989, Kraków 1999, s. 17 i nast., a także W. Jednakiej, Proces kształtowania się..., s. 112 nast. 22 Zwracał na to uwagę Sz. Chodak, Pojęcie partii politycznej a ewolucja struktury politycznej kapitalizmu, Studia Filozoficzne 1957, nr 3, oraz tenże: Systemy partyjne Europy Zachodniej. Pochodzenie, ewolucja, funkcje społeczne, Warszawa 1961, s. 229 i nast. Por. także R. Harmel, L. Svasand, Party Leadership..., s. 70 i nast. 23 W polskiej nauce prawa pierwsze próby wskazania differentia specifica partii politycznych w oparciu o ustalenia natury socjologicznej zawarte były w pracach: L. Wasilewskiego, Współczesne państwo konstytucyjne, Warszawa 1905, s. 62 i nast., Z. Cybichowskiego, Polskie prawo państwowe na tle uwag z dziedziny nauki o państwie i porównawczego prawa państwowego, Warszawa 1925, s. 57 i nast. Jednak najpełniej zagadnienie potraktował Z. Wachlowski, Stronnictwa polityczne..., passim.


20

Aspekty teoretyczne instytucjonalizacji partii politycznych

czy zasad działania wobec zewnętrznego otoczenia – społeczeństwa, innych organizacji społecznych (w tym partii czy związków zawodowych), a wreszcie organów państwa, głównie parlamentu. Warto przy tym pamiętać, że w tym okresie ściśle wewnątrzpartyjne zagadnienia nie były jeszcze przedmiotem regulacji prawnych. Także współczesna literatura prawnicza korzysta z ustaleń politologii, a na tle prac nad pierwszą polską ustawą o partiach politycznych zaznaczył się interesująco także problem zakresu użyteczności ustaleń nauki o partiach politycznych do prac legislacyjnych24. Czynniki tworzące partię i określające jej istotę zostały dostrzeżone również przez ustawodawstwo. Pobieżny choćby przegląd znanych współcześnie regulacji prawnych pokazuje, że ustawodawca, a nawet szerzej: podmiot normodawczy poddaje partie polityczne reglamentacji prawnej, kierując się także znajomością zjawisk instytucjonalizujących partie, a rozeznanych przez politologię. Wystarczy, tytułem przykładu, zwrócić uwagę, jak stosunkowo niedawno postawiona przez R. Katza i P. Maira25 teza dotycząca formowania tzw. partii – kartelu wywarła wpływ na współczesne analizy prawne relacji partie – państwo26. W polskiej literaturze prawniczej szczególną interpretację pojęcia instytucjonalizacji partii politycznych, stojącą na pograniczu interpretacji politologicznych i prawnych, przedstawiła I. Grajewska. Scharakteryzowała je następująco: „Proces ten przejawia się przede wszystkim w przekształceniu się wzajemnego stosunku między partią a jej członkami oraz we wzroście roli partii w życiu politycznym”27. Jak wynika z dalszych rozważań autorki, pojęcie instytucjonalizacji odnosiła ona do historycznego rozwoju partii politycznych, a ściślej momentu ich przekształcenia z partii klubowych w partie masowe. Element prawny w jej ujęciu instytucjonalizacji partii politycznych zredukowany zostaje do konsekwencji, jakie przyniosło powstanie partii masowych dla konstrukcji mandatu wolnego. Przedstawione przez I. Grajewską rozumienie instytucjonalizacji jest bez wątpienia oryginalne i zwraca uwagę na kolizję występującą między partiami (szczególnie jaskrawo w sytuacji ich konstytucyjnej akceptacji), a – tkwiącą korzeniami w tradycji liberalnej – koncepcją reprezentacji. Ujęcie to nie spotkało się jednak z akceptacją w polskiej literaturze przedmiotu. Zagadnienie instytucjonalizacji partii politycznych w sensie prawnym stało się przedmiotem zainteresowania doktryny prawa stosunkowo późno. Przyczyn tego stanu rzeczy było kilka. Jak zostanie wskazane w rozdziale 2, partie polityczne późno stały się przedmiotem regulacji prawnych, a ich znaczenie (inspirujące naukę prawa) w pełni zaczęto uświadamiać sobie dopiero po II wojnie światowej. Samo pojęcie „prawna instytucjonalizacja” zostało wypracowane, a następnie poddane szerszej analizie w końcu lat 50. XX wieku w zachodnioeuropejskiej dok 24

Bardzo dobrze obrazuje to zagadnienie polemika Z. Jackiewicza, O definicji partii politycznych, Państwo i Prawo 1990, z. 5, s. 89, z uwagami poczynionymi na ten temat przez P. Winczorka w pracy Problem ustawowej regulacji położenia partii politycznych w Polsce, Państwo i Prawo 1990, z. 1. 25 R. Katz, P. Mair, Changing Models of Party Organization and Party Democracy, Party Politics 1995, Vol. 1, No. 1, s. 5 i nast. 26 Por. przykładowo J.  Hopkin, The Problem with Party Finance. Theoretical Perspectives on the Funding of Party Politics, Party Politics 2004, Vol. 10, No. 6, s. 627 i nast. 27 Por. I.  Grajewska, Partie masowe a system przedstawicielski, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne 1963, nr 31, s. 12.


Rozdział 1. Wokół prawnej instytucjonalizacji partii politycznych

21 

trynie prawa28. Zagadnienie budziło spory pojęciowe, które najpełniej uwidoczniły się w 1958 r. w Brukseli na V Międzynarodowym Kongresie Prawa Porównawczego, którego przedmiotem była także prawna instytucjonalizacja partii politycznych29. W trakcie kongresu przedstawiono szereg referatów, w tym także z krajów socjalistycznych (z Polski obecny był prof. K. Grzybowski), które dowodziły nie tylko zróżnicowanego podejścia badawczego, ale – co więcej – jego odmiennego rozumienia. Podjęta na tej bazie przez K. Loewensteina w referacie głównym próba wypracowania wspólnego stanowiska okazała się wręcz niemożliwa. Przede wszystkim bariery wynikały z warunków i tradycji ustrojowych, w obrębie których funkcjonowały partie. W ramach zachodnioeuropejskiej rzeczywistości ustrojowej odrębności w podejściu do problemu instytucjonalizacji partii politycznych (w znaczeniu prawnym) wyznaczone zostały przez fakt, że część państw tego obszaru geograficznego opierała swe rozwiązania ustrojowe na liberalnych tradycjach XIX-wiecznego konstytucjonalizmu (jak np. Belgia czy Holandia), gdy tymczasem inne państwa poddane zostały (nieraz przymusowej) modernizacji ustrojowej (Niemcy, Włochy). Na kształt tego procesu wpływ miały też specyficzne warunki ustrojowe poszczególnych państw, określające miejsce partii w systemie politycznym, a tym samym pośrednio zakres ich prawnej regulacji (szerzej na ten por. rozdział 3). Jednak na plan pierwszy wysunęły się różnice wynikające z formacji ustrojowych, w ramach których poruszali się poszczególni badacze. Okazało się, że dla większości z nich pojęcie prawnej instytucjonalizacji partii politycznych przedstawia odmienną treść w zależności od tego, czy występuje w państwach realnego socjalizmu czy też w ustrojach demokracji zachodnich. Tę barierę dostrzeżono (choć z innej perspektywy) także w polskiej literaturze prawniczej30. Jak się jednak zdaje, spór ten nie miał charakteru definicyjnego – kontrowersji nie wzbudzało samo zjawisko, lecz jego ustrojowy kontekst i następstwa. Wielu autorów, zwłaszcza wywodzących się z zachodniej kultury prawnej, wychodziło z założenia, że o istnieniu instytucjonalizacji partii politycznych (w sensie prawnym) przesądzają nie tylko regulacje prawne, których przedmiotem są partie polityczne, lecz także ich demokratyczny kontekst czy też szerzej – wartości, którym służy ten proces. Być może także okoliczności historyczne sprawiły, że autorzy ci poddawali omawiany proces interpretacji aksjologicznej, ujmując swe rozważania w kontekście zasad i wartości, głównie o etycznym rodowodzie. Jednakże dla innych autorów instytucjonalizacja partii stanowiła wyłącznie zjawisko prawne, traktowane formalnie i choć analizowane w kontekście całości założeń ustrojowych państwa przyjmującego prawną instytucjonalizację partii politycznych, to jednak z pominięciem uwarunkowań natury pozaprawnej (szerzej na ten temat por. rozdział 3).

28

Por. K. Loewenstein, Political Power and Governmental Process, Chicago 1957, s. 363 i nast. oraz cyt. tam literatura. 29 Por. szerzej K.  Loewenstein, The institutionalization of Political Parties. General Report [w:] Vth International Congress of Comparative Law, Section IV A 2, Brussels 1958 oraz sprawozdanie K. Opałka w: Państwo i Prawo 1959, z. 2. 30 Por. K. Grzybowski, Instytucjonalizacja..., s. 9 i nast. oraz Z. Rykowski, W. Sokolewicz, Państwo i partie..., s. 175.


Partie polityczne