2.3 Grupos de referencia de poblaciones en la cadena de implementación de protección social

Gráfico 2.3 Grupos de referencia de poblaciones en la cadena de implementación de protección social

Difusión Recepción y registro

Evaluación de las necesidades y condiciones Decisiones de elegibilidad e inscripción Determinación del paquete de beneficios y servicios Notificación e incorporación Provisión de beneficios y/o servicios

Población objetivo Población registrada

Población registrada cuyas necesidades y condiciones son evaluadas Población elegible Solicitantes elegibles inscritos (incluido)

Solicitantes elegibles no inscritos (lista de espera) Beneficiarios inscritos

Solicitantes no elegibles (excluido)

Fuente: Gráfico original para esta publicación.

individuos, familias, hogares, unidades de asistencia o destinatarios designados). En algunas circunstancias, este libro de referencia puede usar el término «cliente», por ejemplo, en «interfaz con el cliente» (dado que «interfaz de personas» podría implicar que los administradores del programa o el personal no son personas).

Los programas de protección social normalmente brindan una variedad de beneficios y servicios para mejorar y gestionar el bienestar de personas y familias pobres y vulnerables. Los beneficios y servicios son brindados por diferentes instituciones, que pueden incluir agencias gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, fundaciones o proveedores privados, como los agentes de pago. Pueden trascender sectores y niveles administrativos (centrales, subnacionales o locales), ya que, en los programas de protección social, generalmente, participan agencias y colaboradores de otros sectores.

No existe un modelo único para el conjunto de arreglos institucionales que respaldan los sistemas de implementación de protección social.2 Por lo general, hay muchos actores involucrados, y la definición de roles y responsabilidades es específica de cada contexto. Por otro lado, los arreglos institucionales son dinámicos. El punto de partida es importante y, normalmente,

ese punto de partida no es una hoja en blanco. Además, los sistemas y arreglos tienden a evolucionar, y los factores que los afectan pueden ser difíciles de controlar. La economía política determina las decisiones, al igual que la disponibilidad de recursos financieros, físicos y humanos, al menos en el corto plazo. En el largo plazo, es posible minimizar estos condicionamientos invirtiendo en capacitación e infraestructura; pero la velocidad y el alcance de esas inversiones también están condicionados por el punto de partida y las restricciones institucionales existentes.

Las características del contexto general del país, como el grado de descentralización, la capacidad de los gobiernos locales y la dinámica política local y central, condicionan y restringen las opciones óptimas, o meramente posibles, de arreglos institucionales para la provisión de beneficios y servicios. Los arreglos institucionales a gran escala están, por naturaleza, «predeterminados» desde el punto de vista de quien implementa el programa, y estos incluyen lo siguiente:

l Estructura administrativa a nivel nacional. El grado de autonomía del nivel subnacional tiene importantes repercusiones en el modo en que se estructuran los arreglos institucionales. Los arreglos en los estados unitarios altamente centralizados serán necesariamente diferentes de aquellos de los estados descentralizados. Incluso los países federales pueden tener arreglos muy diversos en cuanto a la división de responsabilidades para la protección social.3

La constitución misma puede asignar responsabilidades a un nivel específico del gobierno. Mientras que, en México, el desarrollo social es responsabilidad del gobierno central, en Brasil, la reducción de la pobreza y el bienestar social constituyen una responsabilidad conjunta en diferentes niveles.

Además, la descentralización política, administrativa y financiera puede avanzar a diferentes ritmos y crear tensiones y compensaciones difíciles de manejar. l Dinámica política central-local. En la medida en que los gobiernos subnacionales que no dependen directamente del organismo ejecutor desempeñen un papel en la implementación, la tarea de estimular su cooperación y garantizar una coordinación eficaz durante la implementación se convertirá en un tema (y una limitación) importante. l Evaluación de los recursos locales para apoyar los arreglos existentes. Además de la capacidad del gobierno central para brindar la estructura adecuada de incentivos, la calidad de la implementación descentralizada depende de las capacidades de los gobiernos subnacionales directamente responsables de proveer beneficios y servicios. Evaluar la capacidad de los recursos humanos existentes; el volumen de trabajo actual y la distribución de tareas; la proporción entre personal de campo, beneficiarios y personal de nivel central; el uso de tecnologías; etc. es fundamental para elegir los arreglos institucionales y los incentivos más adecuados para alcanzar los resultados finales de implementación. Esto debe hacerse a nivel central y local (p. ej., la interfaz con el ciudadano), y con los proveedores de servicio contratados, en el caso de que los hubiera (p. ej., agentes de pago para las transferencias monetarias). Además, debe considerarse qué elementos son «estáticos» (p. ej., dados a corto plazo) y cuáles son modificables.

Existen varios roles institucionales que influyen en los resultados de la protección social. En lo que respecta a la elaboración de políticas, las instituciones son responsables de definir las políticas de protección social, la asignación del presupuesto, la selección de programas y sus parámetros (p. ej., poblaciones objetivo, niveles de beneficios y criterios de elegibilidad). Este rol puede estar a cargo de una sola agencia o ser compartido por diferentes instituciones. El rol de la implementación, tema central de este libro, se refiere a la provisión de beneficios y servicios. En general, los actores en los sistemas de implementación incluyen a las personas responsables de supervisar y gestionar los programas y sistemas de apoyo, y a las responsables de las operaciones cotidianas del programa, como los elementos principales de la interfaz con el cliente.

El rol de elaboración de políticas involucra a aquellas personas responsables de definir las políticas y los programas de protección social. Este rol puede estar a cargo de una sola agencia o puede ser compartido por diferentes agencias. A diferencia de otros sectores, como el de la salud y el de la educación, la protección social es relativamente nueva como «sector», y los arreglos institucionales varían considerablemente. Los programas de protección social suelen ser complejos desde el punto de vista organizativo e involucran a múltiples actores,

sistemas y procesos gubernamentales. En muchos países, los programas han evolucionado y crecido con el tiempo; por eso, los sistemas y programas de protección social suelen carecer de una visión estratégica general y una estructura institucional clara. Por lo general, los programas de protección social son multisectoriales y pueden estar bajo la responsabilidad de múltiples ministerios y agencias gubernamentales.

En la mayoría de los casos, los actores centrales cumplen los roles de financiar, elaborar políticas y gestionar los sistemas de implementación. Por lo general, las principales agencias centrales incluyen los ministerios de trabajo y protección social (juntos o separados), y los institutos de seguridad social, aunque los programas de protección social también pueden estar distribuidos entre muchas otras agencias centrales (y algunos pueden ser gestionados por los ministerios de salud, educación o agricultura, entre otros). Los gobiernos centrales (nacionales) suelen ser los financiadores principales de los programas de protección social por su función recaudadora de ingresos (a través de los impuestos generales para programas no contributivos o de la recaudación de cotizaciones para programas de seguridad social) y por su capacidad de redistribuir los fondos para reducir las desigualdades interregionales.4 Las agencias centrales también suelen establecer políticas y definir los parámetros principales para los programas nacionales. Estas normalmente gestionan y supervisan la aplicación de los sistemas de implementación. Además, las agencias centrales de muchos países gestionan las plataformas de implementación, como los sistemas de información. En muchos casos, hay numerosos actores centrales involucrados, lo que puede requerir mecanismos precisos de coordinación horizontal o integración (ver el ejemplo hipotético en la siguiente sección del capítulo).

Los arreglos institucionales horizontales cumplen un papel fundamental en uno de los dos problemas principales de los sistemas de implementación de protección social: la coordinación. Una cuestión clave es en qué medida los roles y las responsabilidades se distribuyen horizontalmente entre diferentes ministerios o agencias, y necesitan arreglos específicos para cumplir con este rol de coordinación. En algunos casos, puede haber un ministerio central con la misión de establecer políticas, implementarlas y coordinarlas a nivel interinstitucional. Este es el caso, por ejemplo, de los ministerios centrales consolidados en Brasil, Indonesia, Perú y Filipinas; pero también de ministerios más recientes que todavía están en el proceso de consolidación de su capacidad, como Guatemala. Por otra parte, es posible que la elaboración de políticas de protección social no esté a cargo de un organismo específico, sino de una agencia de planificación multisectorial nacional, como en Nepal. En este último caso, los roles de implementación y elaboración de políticas están efectivamente separados, y la supervisión a nivel del programa tiende a ser deficiente, lo que reduce el posible impacto de la política. Y existen muchos casos que se encuentran entre estos dos, donde a varios ministerios o agencias se les asignan mandatos políticos y carpetas de programas por separado (aunque, a menudo, superpuestos), a veces ayudados por organismos interinstitucionales y otras veces no.5 Si bien es posible que un programa determinado se implemente de manera eficiente desde un solo ministerio, una coordinación horizontal deficiente debilita el impacto de diversos programas y reduce la eficiencia a nivel sistémico.

El rol de implementación alude a la función de provisión. A diferencia de la educación o la salud, normalmente asignados en su totalidad a un nivel particular del gobierno (p. ej., la educación primaria a nivel municipal, la educación secundaria a nivel provincial, los hospitales a nivel provincial o nacional únicamente, etc.), los programas de protección social más importantes tienden a ser nacionales por definición y, aun así, dependientes de los niveles subnacionales para su implementación.6 Los arreglos institucionales establecidos para proveer beneficios y servicios al público varían según los programas,7 al igual que los roles de los niveles locales y centrales de gobierno.

Se recurre a los gobiernos locales para funciones específicas durante la implementación, como la difusión, la recepción y el registro.8 La ventaja de transferir la responsabilidad de implementar el programa a sectores más cercanos a las personas es que los gobiernos locales están próximos a las comunidades beneficiarias. Esto, a su vez, facilita el contacto directo con la gente y, muy probablemente, permite una mayor respuesta o sensibilidad a las necesidades y preferencias locales, que pueden ser decisivas para fortalecer la rendición de cuentas, especialmente en el caso de los programas

sociales destinados a los grupos pobres o vulnerables, que sufren mayor riesgo de exclusión para acceder a los beneficios y servicios debido a los costos y a otras dificultades. Sin embargo, separar las responsabilidades de financiación e implementación entre los niveles de gobierno también implica la necesidad de pensar bien en los incentivos institucionales necesarios para garantizar que los proveedores de servicios se hagan responsables de los resultados del programa. La coordinación vertical se puede complicar debido, entre otras cosas, a la falta de claridad en las funciones y responsabilidades asignadas, al desfase entre roles y recursos, a la ausencia de información compartida, a la dificultad de los gobiernos locales para responder a los requisitos del gobierno central por falta de capacidad, y a los desacuerdos políticos.

Los países adoptan diferentes esquemas en cuanto al conjunto de arreglos institucionales verticales que apoyan la división central-local de responsabilidades en la provisión de beneficios y servicios de protección social, según su contexto institucional y administrativo. En muchos países de bajos y medianos ingresos, donde la protección social es relativamente incipiente (en comparación, por ejemplo, con la salud y la educación), las estructuras institucionales todavía están evolucionando. Una de las principales diferencias entre la provisión de beneficios monetarios y de servicios sociales o laborales son los diferentes niveles de complejidad administrativa necesarios para la implementación. Es posible implementar grandes esquemas de transferencia monetaria o de asistencia social con arreglos institucionales relativamente centralizados; pero, a medida que el sistema de protección social de un país madura y se convierte en un conjunto más complejo de intervenciones adaptadas a las diferentes necesidades de las personas pobres y vulnerables, la estructura institucional también tiende a complejizarse más, especialmente en función de su capacidad de brindar apoyo de manera presencial a la gente.9 Es importante mencionar que estos arreglos pueden variar entre los programas de un mismo país (por ejemplo, puede haber diferentes arreglos para la seguridad social y la asistencia social) o entre programas similares de diferentes países (existen distintos arreglos para las transferencias monetarias en el mundo). El gráfico 2.4 resume algunas de las variaciones que se suelen encontrar en las relaciones verticales para los sistemas de implementación de protección social, que incluyen las siguientes:

l Implementación centralizada con oficinas locales desconcentradas. Un programa puede ser completamente centralizado en el sentido constitucional, y su implementación puede estar a cargo de oficinas locales desconcentradas que dependen directamente de la agencia central. Ese tipo de arreglos es bastante común en la seguridad social, por ejemplo, donde las agencias locales de seguridad social dependen del instituto central de seguridad social. En los programas de asistencia social, algunos ejemplos de esos arreglos centralizados-desconcentrados son el programa Prospera de México (con oficinas locales desconcentradas que dependen de la agencia central de la Secretaría de Desarrollo Social [SEDESOL]) y el programa de transferencias monetarias condicionadas PKH de Indonesia (que tiene miles de facilitadores contratados por el Ministerio de Asuntos Sociales, aunque están en localidades específicas y se implementan en todo el país). l Implementación compartida central-local en contextos descentralizados. En países donde las funciones más administrativas (especialmente las relacionadas con la toma de decisiones) son descentralizadas hacia los gobiernos locales (p. ej., estados federales, pero también algunos estados nominalmente unitarios con una autonomía política relativamente alta), el ministerio central puede conformar alianzas con gobiernos locales autónomos para asegurar la implementación de programas de protección social. Ese es el caso del programa Bolsa Familia de Brasil o de la Red de Asistencia Social Productiva de Tanzania, donde la financiación y la gestión general de los programas siguen siendo centralizadas, mientras que las funciones en contacto directo con las personas están a cargo de las municipalidades. Estos arreglos han sido formalizados a través de acuerdos de colaboración intergubernamental que, en algunos casos, también incluyen la participación parcial en los costos administrativos. En el caso de Brasil, por ejemplo, el gobierno federal proporciona subsidios administrativos de costos compartidos en función de los índices de desempeño para asegurar una implementación más heterogénea entre las municipalidades.