W roku 2021 do UE napłynęło około 2.3 mln nielegalnych imigrantów z Azji i Afryki. Był to pierwszy poważny nawrót kryzysu migracyjnego po roku 2015. W latach 2022 i 2023 wzrost liczby imigrantów był jeszcze większy, niezależnie od
kryzysu ukraińskiego i ogromnej rzeszy uchodźców wojennych z zaatakowanej przez Rosję Ukrainy. Te coraz większe liczby
skłoniły instytucje unijne i państwa członkowskie do przełamania
długoletniego impasu dotyczącego polityki azylowej i migracyjnej. W czerwcu 2023 roku Rada UE w głosowaniu większością
kwalifikowaną przyjęła pakiet rozwiązań mających przeciwdziałać
kryzysowi.
Wśród najważniejszych decyzji było m.in. wprowadzenie obok procedury rutynowej tzw. szybkiego postępowania azylowego odbywającego się na granicach UE. Odnosi się ono do osób, które w najmniejszym stopniu mają szansę na otrzymanie statusu uchodźcy. Według danych Komisji Europejskiej jedynie około 20 proc. imigrantów nielegalnie dostających się do UE otrzymuje status azylanta 1. Konsekwencją tej przyspieszonej procedury jest możliwość ograniczenia swobody poruszania się imigrantów, czyli przetrzymywanie ich w obozach zamkniętych. W założeniu, ta przyspieszona procedura miała ułatwić możliwość odsyłania imigrantów poza UE, którzy nie spełniają kryteriów dla otrzymania azylu. Dodatkowo państwa członkowskie zgodziły się poszerzyć listę tzw. bezpiecznych
krajów, do których można będzie odsyłać takich imigrantów, w tym również do państw, z których oni nie pochodzą. Wśród potencjalnych kandydatów dla takich działań uznaje się m.in. Tunezję, przynajmniej takie były zabiegi rządu włoskiego, zarówno w czasie negocjacji w Radzie UE, jak również kolejnych wizyt premier Giorgii Meloni w Tunisie.
W dalszym ciągu odsyłanie imigrantów poza Unię może być zadaniem trudnym w realizacji. Wydalanie imigrantów z UE było dotąd mało efektywne, gdyż przykładowo w 2022 roku udało się to jedynie w przypadku około 18.5 proc. osób objętych taką procedurą 2 . Wprowadzone zmiany zapewne tylko w niewielkim stopniu zwiększą skuteczność odsyłania imigrantów z UE.
1. N. Nielsen, EU creating new incentive for illegal pushbacks, Euobserver.com, 15 June 2023, https://euobserver.com/migration/157153 [27.07.2023].
2. N. Nielsen, EU creating new incentive for illegal pushbacks, op cit.
Inne ustalenia omawianego pakietu antykryzysowego wynikały z nacisków dyplomacji niemieckiej. Chodzi o wydłużenie okresu przesyłania imigrantów, którzy nie poddali się procedurze azylowej w pierwszym kraju po przekroczeniu granic UE. Ten okres został przedłużony z 12 miesięcy nawet do 3 lat. W tym czasie przykładowo władze niemieckie mogą odszukać nielegalnych imigrantów na swoim terytorium i zgodnie z prawem unijnym odesłać ich do Włoch, Grecji, Hiszpanii, Polski lub państw bałtyckich, w zależności od tego, w którym miejscu przekroczyli oni granice zewnętrzne Unii. Jest to rozwiązanie korzystne zwłaszcza dla tych krajów, które w największym stopniu przyciągają imigrantów, takich jak Niemcy i Francja. Odbywa się jednak kosztem państw „frontowych”, zwłaszcza z południa i wschodniej Europy.
Najbardziej kontrowersyjna zmiana dotyczyła uchwalenia stałego mechanizmu relokacji imigrantów pomiędzy wszystkie państwa członkowskie. Jeszcze w czasie francuskiej prezydencji w 2022 roku wprowadzono dobrowolną relokację imigrantów. Była ona wzorowana na pilotażu z 2015 roku, jednak z tą różnicą, że nie było żadnych środków przymusu dla relokacji. Dlatego zapewne okazała się ona całkowitym fiaskiem, gdyż z planowanej liczby 10 tys. osób przeniesiono jedynie 880 imigrantów do innych państw UE. Sama Francja relokowała tylko 34 osoby z Hiszpanii i 75 kolejnych z Cypru, ale ani jednego z Włoch i Grecji 3 .
W pomyśle relokacji z roku 2023 początkowo państwa miały podzielić między siebie liczbę 30 tyś. osób rocznie, w przyszłości 120 tys. lub nawet więcej w okresach nasilenia kryzysu.
Państwa członkowskie mogą zrezygnować z przyjmowania imigrantów, ale wówczas muszą zapłacić karę w wysokości około 20 tys. euro od osoby. Jest to bardzo wysoka suma pieniędzy zważywszy na to, że np. w przypadku unijnej pomocy dla uchodźców wojennych z Ukrainy Polska w roku 2022 otrzymała według różnych szacunków jedynie od około 50 do 100 euro na osobę. Dlatego trudno nie uznać sankcjonowania odmowy uczestniczenia przez dane państwo w podziale imigrantów tak wysokimi opłatami za karę, a więc środek zniechęcający od uchylania się od obowiązku relokacji. Jest to w istocie próba wywierania przymusu finansowego, co oznacza, że trudno omawiany mechanizm uznać za dobrowolny.
Dlatego wzbudził on poważne kontrowersje zwłaszcza w państwach Europy Środkowej na czele z Polską i Węgrami. Oba kraje wetowały tę
propozycję, od głosu wstrzymały się natomiast Bułgaria, Litwa, Słowacja i Malta 4 . Państwa Europy Zachodniej na czele z Niemcami, które były twórcą pilotażowego instrumentu relokacji z 2015 roku, przegłosowały jednak omawiany mechanizm w Radzie UE pomimo oporu kilku państw ze środkowej części kontynentu. Można to uznać za pogwałcenie art. 79 Traktatu o funkcjonowaniu UE, gdzie mowa o podejmowaniu jednomyślnej decyzji w sprawach imigrantów ekonomicznych. Jak wcześniej wspomniałem, średnio 80 proc. nielegalnych imigrantów z Azji i Afryki nie jest uchodźcami, a imigrantami ekonomicznymi, którzy marzą o poprawie sytuacji życiowej w UE.
Mechanizm przymusowej relokacji dotyczy więc w dużym stopniu imigrantów ekonomicznych, co zgodnie z traktatem oznacza konieczność konsensualnego podejmowania decyzji
w Radzie UE. Niemniej jednomyślność została tutaj po raz pierwszy złamana w roku 2015, kiedy przyjęto decyzję o pilotażowym programie przenoszenia imigrantów po całej Unii. Program wywołał szereg kontrowersji i nie był efektywnie realizowany niemal przez wszystkie państwa członkowskie. Nie spełnił oczekiwań ani krajów „frontowych”, takich jak Grecja i Włochy, ani borykających się z największym napływem imigrantów, takich jak Niemcy i Francja. Nie mógł też rozwiązać zasadniczego problemu, czyli masowej imigracji spoza UE.
Pomimo to, powrócono do tego pomysłu w 2023 roku. Można oczekiwać podobnych skutków: braku implementacji, toksycznych emocji między poszczególnymi krajami, wzrostu eurosceptycyzmu, a także nieskuteczności powstrzymywania kryzysu migracyjnego. Centralizacja zarządzania w UE po raz kolejny okazuje się chybioną odpowiedzią na kryzys. Odchodzenie od jednomyślności w sprawach tak bardzo wrażliwych poli-
tycznie, a następnie wymuszanie decyzji przez sankcje finansowe prowadzi więc na manowce, a nie w stronę usprawnienia działania UE. Jest także przykładem próby rozwiązywania własnych problemów przez kraje Europy Zachodniej kosztem środkowej części kontynentu.
Nieskuteczność walki z kryzysem migracyjnym w UE pociąga wyraźny wzrost niezadowolenia społecznego, w tym eurosceptycyzm, jak również coraz silniejsze poparcie dla ugrupowań skrajnie prawicowych. Masowa imigracja powoduje szereg problemów, takich jak wzrost przestępczości i terroryzmu, a więc pogorszenie bezpieczeństwa publicznego. Wprowadza coraz silniejsze podziały społeczne lub praktykę tzw. równoległych społeczności, żyjących wedle odmiennych reguł i wartości, a niekiedy wymykających się jurysdykcji lub kontroli władz publicznych. Powstawanie takich społeczności imigranckich powoduje, że podlegają one w największym stopniu pauperyzacji, bezrobociu, wykluczeniu społecznemu i w ten
sposób są także podatne na działania przestępcze i radykalizm polityczny lub religijny. To wszystko przynosi poważne zaburzenia społeczne, przykładem których był bunt społeczności imigranckiej we Francji z czerwca i lipca 2023 roku. Pokłosiem tego antypaństwowego buntu były masowe kradzieże, podpalenia samochodów i budynków, ataki na funkcjonariuszy państwa oraz instytucje publiczne. Straty mienia prywatnego w ciągu kilku tygodni tego mini-powstania wyniosły przynajmniej 1 mld euro 5. Przykład ten pokazuje, że masowa i w zasadzie niekontrolowana imigracja spoza Europy jest zagrożeniem dla stabilności nawet największych państw członkowskich, a w rezultacie także Unii Europejskiej. Dlatego kryzys migracyjny nie powinien być lekceważony.
Nieskuteczność walki z masową imigracją spoza Europy wynika z prostej przyczyny. Unia nie chce lub nie potrafi chronić swoich zewnętrznych granic przed masową imigracją. Komisja Europejska przez długie lata nie chciała przykładowo finansować zapór stawianych na granicach, mających ograniczyć napływ imigrantów.
Dopiero w roku 2023 Rada UE zgodziła się na dofinansowanie z funduszy unijnych kamer i personelu chroniącego granice, ale nadal nie zdecydowała się na finansowanie budowy zapór 6
Komisarz Ylva Johansson odpowiedzialna w Komisji za sprawy dotyczące bezpieczeństwa wewnętrznego wielokrotnie krytykowała przykładowo władze greckie, że stosuje praktyki wypychania (ang. pushback) łodzi imigrantów poza wody terytorialnego tego państwa 7. Z kolei unijna agencja Frontex zamiast tropić organiza-
cje przestępcze i wspierać rządy przed napływem nielegalnych imigrantów - ograniczała bardziej zdecydowane działania narodowych służb granicznych i śledziła, czy przypadkiem nie są łamane konwencje międzynarodowe chroniące prawa uchodźców. To spowodowało, że władze greckie odmawiały współpracy z oficerami
Frontexu 8 .
Unia podejmowała działania mające jedynie pozorować walkę z kryzysem, do których należy zaliczyć mechanizm relokacji. Nie rozwiąże on ani problemów Europy Południowej, ani Zachodniej, a tym samym nie jest w stanie skutecznie powstrzymać kryzysu migracyjnego. Tutaj w pierwszym rzędzie należałoby przede wszystkim powtrzymać kolejne fale masowej imigracji z Afryki i Azji.
Środkami prowadzącymi do tego celu może być zorganizowanie procedury azylowej poza UE, przykładowo w placówkach dyplomatycznych państw członkowskich albo specjalnych punktach służących temu celowi usytuowanych w krajach Afryki Północnej lub na Bliskim Wschodzie. W przypadku ogromnej presji migracyjnej państwa członkowskie powinny mieć prawo zawieszenia rozpatrywania wniosków azylowych. Innym sposobem może być wprowadzenie zakazu rozpoczynania procedury azylowej dla wszystkich osób, które nielegalnie przekraczają granice UE. W przypadku takich osób nie powinny także obowiązywać inne regulacje, przykładowo zezwalające na sprowadzanie członków rodziny imigranta do Europy. Kolejne działania powinny zmierzać do rozbicia przez
5. Francja rujnowana przez imigrantów: Trzeci tydzień zamieszek! wgospodarce.pl, 30 czerwca 2023, https://wgospodarce.pl/informacje/129766francja-rujnowana-przez-imigrantow-trzeci-dzien-zamieszek [27.07.2023].
6. N. Stamouli, Biuld that wall, Greek leader says ahead of election, Politico, 19 May, 2023, https://www.politico.eu/article/build-wall-greecekyriakos-mitsotakis-election-turkey-migration/ [27.07.2023].
7. J. Barigazzi, J.H. Vela, N. Camut, EU’s Johansson slams Greece over ‘deportation’ of migrants, Politico, 24 May, 2023, https://www.politico.eu/ article/commission-ylva-johansson-greece-migrant-deportation/ [27.07.2023].
8. G. Sorgi, Greece to the EU: Come to help stop migrant boats before they get here, Politico, 16 July, 2023, https://www.politico.eu/article/3344121/ [27.07.2023].
odpowiednie służby organizacji przemytniczych, które zajmują się odpłatnym transferem ludzi do Europy. Najczęściej są to grupy przestępcze, które funkcjonują również w państwach członkowskich UE, a więc potencjalnie powinny być eliminowane przez władze narodowe. Unia i zainteresowane państwa członkowskie mogą też podjąć bardziej skuteczne działania likwidujące omawiane organizacje poza terytorium Unii lub w kooperacji z państwami z Afryki Północnej lub Bliskiego Wschodu. Komisja Europejska podjęła już takie współdziałanie m.in. z Maroko i Nigrem.
Kolejnym działaniem mogącym ograniczyć napływ imigrantów do Europy może być wprowadzenie zakazu dla organizacji pozarządowych patrolowania wód przybrzeżnych państw członkowskich i udzielania pomocy imigrantom w przedostawaniu się na terytorium UE. Takie działania są niekiedy prowadzone w kooperacji z przemytnikami, a przynajmniej ułatwiają im proceder nielegalnego szmuglowania ludzi przez granice. Osoby wspierające to przestępstwo, czyli przekraczanie granicy UE bez wymaganych dokumentów i zgody odpowiednich władz, powinny ponosić surowe kary, zwłaszcza wówczas, kiedy zostanie im udowodniona działalność w zorganizowanej grupie przestępczej.
Unia Europejska nie podejmuje wyżej wspomnianych działań antykryzysowych przede wszystkim dlatego, że jest skrępowana przez własne wartości i zobowiązania międzynarodowe. Niemniej skutek jest taki, że prawa imigrantów są traktowane na pierwszym miejscu w porównaniu do praw obywateli UE. Podważa to naczelną zasadę demokracji, zgodnie z którą władze publiczne powinny przede wszystkim respektować prawa
własnych wyborców i realizować ich wolę polityczną. A ta jest jednoznaczna – większość mieszkańców UE chciałaby ograniczyć napływ nielegalnej imigracji do Europy. Jeśli taka jest wola wyborców można wypowiedzieć lub na jakiś czas zawiesić respektowanie zobowiązań międzynarodowych. Powinno być to naturalne dla demokracji w sytuacji kryzysowej, kiedy masowy napływ imigrantów coraz bardziej destabilizuje ład publiczny w UE i w państwach członkowskich.
Jednym z nielicznych działań, które zmierzają do powstrzymania fali pozaeuropejskiej imigracji jest negocjowanie z krajami sąsiadującymi, leżącymi na szlakach imigranckich, powtrzymanie przemytu ludzi do UE. Zwykle odbywa się to w formie oferowania przez Unię funduszy dla władz państw sąsiedzkich, które mają przyczynić się do powstrzymania nielegalnej imigracji. Tak było z porozumieniem z Turcją, które w imieniu UE wynegocjowała kanclerz Angela Merkel w roku 2015 9. Do podobnego pomysłu wrócono w 2023 roku oferując Tunezji około 1 mld euro środków pomocowych i inwestycyjnych, w tym ponad 100 mln euro na wsparcie straży przybrzeżnej 10 . Docelowo podobne działania przewidziano wobec Egiptu i Maroka, a wcześniej prowadzono także w Libii. Mogą przynieść one pewien skutek, choć mają także poważne ograniczenia. Przykładem jest korupcja władz politycznych i straży przybrzeżnej w Libii, które niejednokrotnie współdziałają z organizacjami przemytniczymi11. Innymi słowy pomoc ze strony UE może tylko w ograniczonym stopniu uszczelnić granice takiego państwa. Bardziej skuteczne byłyby patrole jednostek europejskich na wodach terytorialnych państw Afryki Północnej, które
9. K. Strachota, M. Jaroszewicz, Unijny kryzys migracyjny: oferta dla Turcji, Ośrodek Studiów Wschodnich, 21.10.2015, https://www.osw.waw.pl/pl/ publikacje/analizy/2015-10-21/unijny-kryzys-migracyjny-oferta-dla-turcji [27.07.2023].
10. G. Sorgi, J. Barigazzi, The EU has revealed its blueprint to curb migration, Politico, July 17, 2023, https://www.politico.eu/article/eu-tunisia-dealblueprint-to-curb-migration-north-africa/ [27.07.2023].
11. N. Nielsen, Libyan coast guard infiltrated by criminals, says EU commissioner, Euobserver.com, 7 July, 2023, https://euobserver.com/migration/157243 [27.07.2023].
przechwytywałyby statki przemytników i je kierowały z powrotem do wybrzeży afrykańskich.
Polityka antykryzysowa Unii pozostaje nieskuteczna i nie rozwiązuje problemu nadmiernego napływu imigrantów do Europy. Wywołuje natomiast szereg kontrowersji i sporów między państwami członkowskimi. Dlatego dalsza centralizacja polityki migracyjnej w UE jest niewskazana. Szczególnie krytycznie należy ocenić tendencję do wymuszania sankcjami finansowymi implementowania kontrowersyjnych instrumentów omawianej polityki, takich jak przymusowa relokacja. Polityka migracyjna i azylowa powinny być raczej zdecentralizowane, a więc oddane demokratycznym władzom narodowym.
Działania Unii w tej mierze powinny jedyniezgodnie z zasadą subsydiarności - wspierać rządy narodowe w skutecznym zamknięciu granic zewnętrznych UE przed nielegalną imigracją.
Obecna sytuacja kryzysowa powinna też wywołać refleksję po stronie tych rządów narodowych, które są zbyt otwarte na przyjmowanie imigrantów ekonomicznych spoza Europy, a więc z innych niż europejska kultur i religii. Niesie to bowiem ogromne zagrożenia, zwłaszcza wówczas, gdy napływ imigrantów do takich państw stanie się masowy. Rodzi to niestety problemy dla wszystkich, nie tylko dla tego konkretnego państwa członkowskiego.
Autor: Tomasz Grzegorz Grosse
Jest socjologiem, politologiem i historykiem. Jest profesorem na Uniwersytecie Warszawskim. Kierownik zakładu polityk Unii Europejskiej w Instytucie Europeistyki UW.
Specjalizuje się w analizie polityk gospodarczych w UE i w państwach członkowskich, a także w zarządzaniu publicznym, geoekonomii, europeizacji, i myśli teoretycznej dotyczącej integracji europejskiej. Ostatnio opublikował: „Pokryzysowa Europa” (PISM
2018), „W poszukiwaniu geoekonomii w Europie” (Instytut Studiów Politycznych PAN
2014) oraz zredagował książki: „Polityki europejskie w dobie kryzysu” (Scholar 2016) oraz „Oblicza kryzysu” (razem z M.A. Cichockim, Centrum Europejskie w Natolinie 2016).
Warsaw Institute ul. Wilcza 9, 00-538 Warszawa, Polska +48 22 417 63 15 office@warsawinstitute.org
© COPYRIGHT 2023 Warsaw Institute
Opinie zawarte w niniejszej publikacji odzwierciedlają wyłącznie poglądy autorów.
SFINANSOWANO ZE ŚRODKÓW NARODOWEGO INSTYTUTU WOLNOŚCI - CENTRUM ROZWOJU SPOŁECZEŃSTWA OBYWATELSKIEGO W RAMACH RZĄDOWEGO