Jan Grund
Her argumenterer Jan Grund for at det ikke finnes en perfekt løsning, men at balansens kunst kan være riktig medisin for å håndtere en rekke dilemmaer i offentlig sektor. Det dreier seg om å balansere mellom å styre og lede etter mål og samfunnsoppdrag og å vise tillit til virksomheter, ledere og medarbeidere.
Boken henvender seg til alle som vil forstå hvordan styringsog ledelsesdilemmaene i det offentlige bør håndteres. Spesielt studenter som tar etter- og videreutdanning innen offentlig organisering, styring og ledelse, vil ha stor nytte av boken. Jan Grund er professor emeritus ved OsloMet. Han var i mange år professor ved Handelshøyskolen BI, der han også var prorektor i åtte år. Grund har også vært rektor ved Høgskolen i Akershus. Han har ellers jobbet som spesialrådgiver for Sosialdepartementet og planleggingssjef i Helsedirektoratet, og han har vært ressursperson og ledet flere regjeringsoppnevnte utvalg. I tillegg har han bred erfaring som styreleder og styremedlem for kunnskapsorganisasjoner innen forskjellige sektorer.
ISBN 978-82-15-04917-5
9
788215
049175
Styring og ledelse
Boken bygger på faglige analyser og forfatterens omfattende erfaring fra ledelse og styring av offentlige, halvoffentlige og private virksomheter. Den er spekket med eksempler fra blant annet helse, utdanning og kultursektoren.
Jan Grund
Det er ingen direkte kommandolinje mellom hva politikere og innbyggere ønsker, og hva offentlige virksomheter og fagpersoner faktisk gjør. For å håndtere en krevende fremtid, med fallende oljeinntekter og store offentlige ambisjoner, må det styres og ledes slik at politikere, byråkrater, ledere, fagfolk og andre medarbeidere gjør en best mulig jobb.
Styring og ledelse t B a la s n nsens ku
STYRING OG LEDELSE
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 1
26.05.2021 13:14
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 2
26.05.2021 13:14
Jan Grund
STYRING OG LEDELSE Balansens kunst
Universitetsforlaget
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 3
26.05.2021 13:14
© Universitetsforlaget 2021 ISBN 978-82-15-04917-5 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Boken er utgitt med støtte fra Kunnskapsdepartementet ved Lærebokutvalget for høyere utdanning. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Sissel Tjernstad Omslagsillustrasjon: Kathinka Kvalstad Eckhoff Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: Adobe Garamond Pro 10,5/13,5 Papir: 100 g Amber Graphic 1,25
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 4
26.05.2021 13:14
Innhold
Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Kapittel 1 Bokens perspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styring og ledelse i offentlig sektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hvorfor er styring og ledelse viktig? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kravene til offentlige ledere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politikk og styring – hva kreves? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fra vekst til prioritering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . To ytterpunkter – betydningen av balanse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Balansens kunst – veien fremover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bokens videre oppbygging og viktige konklusjoner . . . . . . . . . . . . . . .
13 14 17 18 19 25 27 30 32
Kapittel 2 Fra planstyring til tillitsbasert styring og ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . Veien til kloke politiske beslutninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beslutninger i krise – koronahåndteringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forholdet mellom makro og mikro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tillit er samfunnets og organisasjoners lim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styringsmekanismer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styring i praksis: fare for cocktaileffekt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fra planstyring til «dialogstyring» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . NOU 1989: 5 En bedre organisert stat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fristilling av statlige virksomheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Økt styreansvar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hovedtrekk ved dagens styring og ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fremtidens styring og ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36 37 41 44 48 50 53 55 58 60 62 64 66
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 5
26.05.2021 13:14
6
Innhold
Kapittel 3 Mål og resultatstyring – hvorfor og hvordan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kjernen i mål- og resultatstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forholdet politikk, økonomi og styring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Veien frem til dagens MRS-system . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hovedtrekk ved styringsverktøyet MRS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kritikken mot mål- og resultatstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De mange målindikatorene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hvordan lage et godt MRS-system? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Betydningen av å sette mål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styring og ledelse – må spille på lag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fra aktivitetsstyring til mål- og resultatstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mål- og resultatstyring – hva nå? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
69 69 71 74 75 79 82 83 85 86 87 89
Kapittel 4 Mål- og resultatstyring som politisk verktøy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politiske og økonomiske utfordringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mål- og resultatstyring som virkemiddel for effektiv ressursbruk . . . . . Forholdet politikk, forvaltning og virksomhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Analysegrunnlaget for politiske beslutninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fastsetting av politiske mål og samfunnsoppdrag . . . . . . . . . . . . . . . . Strategiske dialoger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mål- og resultatstyring som helsepolitisk styringsverktøy . . . . . . . . . . . Privatiseringsdebatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mål- og resultatstyring som verktøy for universitets og høyskolepolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mål- og resultatstyring som kulturpolitisk verktøy . . . . . . . . . . . . . . . Kritiske suksessfaktorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
121 125 127
Kapittel 5 Mål- og resultatstyring – hva kreves av ledelse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styring og ledelse av kunnskapsorganisasjoner – balansens kunst . . . . . God virksomhetsledelse – hva er spesielt viktig? . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kritiske suksessfaktorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bygging av tillit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ansvarlig lederskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Veien til en resultat- og endringsorientert ledelseskultur . . . . . . . . . . . .
131 131 137 140 144 146 148
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 6
93 93 97 100 106 108 110 111 118
26.05.2021 13:14
Innhold
7
Kapittel 6 Styrt velferdsmiks? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Omsorgspolitikken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utfordringsbildet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hva slags tjenester trenger de eldre? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hvordan organisere og levere tjenestetilbud til eldre? . . . . . . . . . . . . . Hvem bør levere omsorgstjenester? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styring og ledelse av private aktører . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Velferdsprofitører og «profittfri velferd» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styrt velferdsmiks – forutsetninger og muligheter . . . . . . . . . . . . . . . .
152 153 157 161 163 165 169 172 178
Kapittel 7 Veien videre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Styring og reformer – får vi det til? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politisk-økonomiske avveininger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innovasjonsstrategier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tillitsorientert styring – hva nå? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Endringsreisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
184 184 187 193 199 205
Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 Register . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 7
26.05.2021 13:14
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 8
26.05.2021 13:14
Forord
Målet med denne boken er å belyse at balansens kunst er ord og begreper som bør brukes når offentlige virksomheter skal styres og ledes slik at det politiske Norge klarer å håndtere gapet mellom ønsker og økonomiske muligheter i et samfunn med fallende oljeinntekter og økte utgifter til omsorgstrengende eldre, økende digitalisering og et mer polarisert politisk landskap. Den gylne middelvei kan være en god strategi både i politikk, styring og ledelse. For meg ble dette klart da jeg våren 2019 arbeidet med to rapporter hvor det var skarpe motsetninger. Jeg var så heldig å få lede et utvalg, nedsatt av Spekter og NHO Service og Handel, for å komme med anbefalinger om hvordan et samspill mellom offentlige, private og ideelle aktører kan bidra til å løse omsorgsutfordringer. Parallelt jobbet jeg med en rapport for å belyse forutsetningene for at mål- og resultatstyring (MRS) skal være et bra styringsverktøy. Under disse arbeidene så jeg at det å utforme spilleregler for styring og ledelse slik at det etableres en balanse mellom ytterpunkter, ofte er en god medisin. På den ene siden er det de som tror at alt kan måles, og at konkurranse som sikrer mangfold og valgfrihet, er nærmest det eneste som kan berge eldreomsorgen. På den andre siden har vi skeptikere til all måling og bruk av private tilbydere for å unngå at noen både kan tjene penger på omsorg og motta offentlig støtte. Både i spørsmålet om bruken av private leverandører og i bruken av MRS fins det derimot en vei imellom de mest høylytte ytterpunktene som belyses i denne boken. I motsetning til naturvitenskaper som fysikk og matematikk har samfunnsvitenskapene absolutt ingen lovmessigheter av typen «hvis A, så alltid B». Det samfunnsvitenskapen gir, er språk og modeller om hvordan mennesker og sammenslutninger av mennesker utvikler seg i forhold til hverandre. Jeg har prøvd å skille mellom det som er objektive faglige vurderinger basert på kilder, og det som er egne synspunkter. Når det gjelder referanser, har jeg begrenset meg til å inkludere noen relevante akademiske arbeider, offentlige utredninger og kronikker som har hatt betydning for hvorfor jeg mener balansens kunst må håndteres når det skal styres og ledes i offentlig sektor.
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 9
26.05.2021 13:14
10
Forord
Gjennom mine år i statsforvaltningen så jeg betydningen av politikk og hvor avhengig gode politiske vedtak var av det beslutningsunderlaget forvaltningen fremskaffer. Som embetsmann lever du i press mellom fag og politikk og må i pressede situasjoner lære deg å holde tungen rett i munnen – og ser at en statsråd med et tydelig mål og som vil gjennomføre to–tre hovedsaker, kan lykkes og huskes. Den som mangler mål og lanserer for mange tiltak, mislykkes. Med utdanning i økonomi og første jobb i Finansdepartementet «læres du opp» til at ressurser må brukes fornuftig, og får et strengt samfunnsøkonomisk perspektiv på politikk. Gode politikere klarer både å håndtere det samfunnsøkonomiske perspektivet og perspektivet fra velgere og interessegrupper. Hvis politikerne ikke får forståelse for sitt forslag til løsning på en politisk utfordring, blir den politiske løsningen selv problemet. Som styreleder i Oslo Nye Teater gjennom 20 år har jeg sett hvordan gode teatersjefer fikk autoritet til å velge ut forestillinger og lede teatret slik at det ble levert forestillinger av høy kvalitet. Som leder i høyere utdanning har jeg sett at ledere kontinuerlig må ha oppmerksomhet på å posisjonere seg, mobilisere og levere, og spesielt hvor viktig det er å jobbe med kulturbygging slik at medarbeidere motiveres til å identifisere seg med virksomhetens mål. I den sammenheng har jeg sett at det også på virksomhetsnivå dreier seg om å balansere for å finne «miksen» mellom en fleksibel og en stabil organisasjonskultur. Som professor vet jeg at det som driver fagfolk, er faglige ambisjoner, og vi hater kontroll. Men vi kan bli inspirert av tydelige ledere med klare mål for den virksomheten vi arbeider i. Som leder og medlem av flere regjeringsoppnevnte utvalg har jeg sett betydningen av at fagfolk tvinges til å komme med politiske råd på våre fagområder ved at vi er med i demokratiske beslutningsprosesser. Som en politisk interessert samfunnsviter vet jeg at den politiske virkelighet fortolkes forskjellig gjennom våre personlige – og ofte også ideologiske – briller. Boken er derfor sikkert preget av mitt politiske ståsted som «lillaorientert sosialdemokrat» med tro på at styrken i den norske samfunnsmodellen er vår felles forsikringsorienterte velferdsstat og den gjensidige avhengighet mellom en offentlig og privat sektor som begge skaper verdier som samfunnet direkte eller indirekte er villig til å betale for, og som har gitt oss dagens Norge. Det er viktig å holde på mål som demokrati og likhet, men ikke «lime seg fast» i virkemidlene. Med ledererfaring fra både en privat og en offentlig høyskole har jeg sett betydningen av kreative læringsarenaer på politikkområder med offentlig domi nans, men med private aktører som utfordrer. Det at BI var tidlig ute med å etablere partnerskap med et kinesisk universitet, har trolig inspirert offentlige institusjoner til å bli mer internasjonale.
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 10
26.05.2021 13:14
Forord
11
Jeg har hatt nytte av offentlig utredninger, særlig utredningen om en bedre organisert stat fra 1989, der det ble utviklet et begrepsapparat og gitt begrunnelser for hvordan ulike deler av statens mangfoldige virksomhet burde styres og organiseres på 1990-tallet (NOU 1989: 5), den første systematiske gjennomgang av bruken av private velferdsaktører (NOU 2020: 13) og Perspektivmeldingen 2021, som beskriver hvordan en ny virkelighet krever langsiktighet og bevisste prioriteringer (Meld. St. 14 [2020–2021]). Disse dokumentene belyser betydningen av å etablere et kunnskapsunderlag for deretter å analysere og gi råd om hvordan det bør styres for å nå mål. Jeg har ofte stilt meg spørsmålet om hva en utredning om statlig styring nå burde foreslå for å styre en mer mangfoldig stat enn vi hadde for 30 år siden. Kanskje vi trenger en kommisjon for å analysere dagens situasjon og forslaget om å erstatte mål- og resultatstyring med en tillitsreform? Det sentrale i styring er å utforme spilleregler som gir offentlige virksomheter strukturen, kulturen og kompetansen til selv å fornye, tilpasse og omstille seg slik at samfunnets ressurser brukes fornuftig. Det må formuleres et tydelig samfunnsoppdrag for den enkelte virksomhet og styres slik at dette oppdraget realiseres. Hovedproblemet i dag er at det ofte settes for strenge krav til dokumentasjon, prosedyrer og kontroll. Videre skal en være varsom med store organisatoriske reformer. Jo større usikkerhet og risiko det er for at reformer mislykkes, jo viktigere er det med skrittvis gjennomføring. Og som danskene sier i sin kommisjon for ledelse i offentlig sektor: «Sæt borgerne først». Boken avsluttes mens koronaviruset fremdeles herjer, og hvor kampen mot pandemien illustrerer forholdet mellom de styrende og styrte. Når myndighetene planlegger tiltak som balanserer mellom hensynet til frihet, sikkerhet, helse og økonomi for å bremse spredningen slik at antall syke og døde blir lave uten at det rammer andre hensyn for hardt, tenker de både på folks natur og viruset. Hva får vi tilstrekkelig mange med på? Politikerne lyttet til faglige råd, men gjorde også egne vurderinger da samfunnet i mars 2020 sto overfor en situasjon hvor det ikke var et klart objektivt råd for riktig strategi. Slik er samspillet mellom fag og politikk. God styring dreier seg om å finne den rette balansen. I noen situasjoner må politikken ta mer helhetlige vurderinger enn kun å stole på de «beste» faglige råd. Det er regjeringens oppgave å ta hensyn til at det ikke nytter å justere ett tiltak for å redusere smitten uten at det betyr noe for summen av tiltak. I bokens korrekturfase kommer Koronakommisjonens omfattende rapport om myndighetenes håndtering av pandemien (NOU 2021: 6), slik at det ikke har vært mulig å bruke rapportens vurderinger. Etter «skumlesing» av rapporten ser det ut til at mine vurderinger er i tråd med kommisjonen. Hovedkonklusjonen er at myndighetenes håndtering samlet sett er bra. Det skyldes blant annet at vår samfunnsmodell med en sterk velferdsstat og en befolkning med
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 11
26.05.2021 13:14
12
Forord
høy tillit til myndighetene er rustet for slike kriser, og at våre politikere og faglige organer har vært initiativrike og omstillingsdyktige når krisen oppstod. Svikten i det forberedende arbeidet har derimot vært stor. Det har vært godt kjent og dokumentert i flere år at en pandemi både er sannsynlig og svært skadelig for samfunnet. Myndighetene har ikke håndtert beredskapen som må gå på tvers av sektorer. Det er mye å lære om politikk, styring og ledelse av hvordan denne krisen er håndtert. Alle våre styrker og svakheter på disse områdene er blitt enda mer synlig. Pandemien har vært et forstørrelsesglass på styrings- og ledelsesutfordringer i offentlig sektor. For å oppnå de aller beste resultater må det drives kontinuerlig læring og trening. Erfaringen fra kriseledelse på mange nivåer i offentlig sektor har lært oss hvor avgjørende det er å sortere det viktige fra det uviktige. Det vil utvilsomt være til nytte når det skal styres og ledes i en trangere økonomi. Utfordringen er å bruke lærdommen fra pandemien til å styre og vise et lederskap som vil gjøre det lettere å håndtere en krevende fremtid med fallende oljeinntekter og store offentlige ambisjoner. Jeg har hatt stor nytte av kommentarer fra Arild Bryde og Svend Dahl i arbeidet med kapittel 3–5 og med omsorgsutvalgets sekretariat (Svend Dahl, Linn Pettersen og Stig Grydeland) og medlemmene av omsorgsutvalget (Kristin Clemet, Bjarne Håkon Hanssen, Sverre Molandsveen, Marit Brandt Lågøyr og Finn Egil Holm) med kapittel 6. Gjennom hele bokprosessen har jeg hatt stor nytte av konstruktive samtaler med forlagsredaktør Erik Juel, som har hatt stor betydning for bokens tilblivelse. Min takk går også til min samboer Wenche Hagan for at jeg i så mange av våre samtaler i heimen har fått bryne meg mot hennes verdifulle erfaringer som leder. Mai 2021 Jan Grund
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 12
26.05.2021 13:14
Kapittel 1
Bokens perspektiv
I Norge har vi bygget opp en omfattende offentlig sektor for å beskytte, regulere og tilby tjenester til landets innbyggere. Det offentliges mangfoldige virksomhet følger innbyggernes liv fra morgen til kveld og fra vugge til grav. Antallet som jobber med undervisning, helse og omsorg, er firedoblet siden 1970, og i dag arbeider over 1 million i offentlig sektor (Meyer og Norman 2019). Vi har de siste 30 årene seilt i medvind med oljepenger og en lønnsom næring som har bidratt til at offentlig sektor i 2020 utgjør over 60 % av fastlandsøkonomien (Meld. St. 1 [2020–2021]). Fremtiden blir vanskeligere med en usikker internasjonal økonomi, fallende oljeinntekter, overgangen til det grønne samfunn, flere omsorgstrengende eldre, oppbygging av økonomien etter sjokket av koronapandemien som rammet oss hardere enn tidligere kriser. Hvordan skal denne situasjonen håndteres? Det er ingen direkte kommandolinje mellom hva politikere og innbyggere ønsker, og hva offentlige virksomheter, ledere og fagpersoner faktisk gjør. For å håndtere en krevende fremtid må det styres og ledes slik at politikere, byråkrater, ledere, fagfolk og andre medarbeidere gjør en best mulig jobb.
Formålet med dette kapitlet er å få frem bakgrunn og premisser for hvorfor balansens kunst er en god medisin for å utøve styring og ledelse i offentlig sektor, og deretter å gi et sammendrag av hvordan dette belyses gjennom de etterfølgende kapitler. Det legges spesiell vekt på å presisere bakgrunnen og forutsetningene for at mål- og resultatstyring skal være et hensiktsmessig styringsverktøy. Dessuten presenteres bakgrunnen for at det under bestemte forutsetninger kan være lurt å bruke en miks av offentlige og private aktører for å nå offentlige velferdsmål.
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 13
26.05.2021 13:14
14
Kapittel 1 Bokens perspektiv
Styring og ledelse i offentlig sektor For å håndtere kompleksiteten i den detaljerte virkeligheten som bestemmer hva ulike offentlige virksomheter gjør, har ulike akademiske fag (statsvitenskap, psykologi, sosiologi, økonomi, juss mv.) teorier og modeller om atferden til politikere, byråkrater, ledere og fagfolk. En teori er en forenkling av hva som er viktige forhold, og hvordan disse henger sammen. Det fins ingen objektiv vitenskapelig sannhet om hva styring og ledelse egentlig er. De ulike teoriene beskriver forskjellige sider av den kompliserte og mangfoldige menneskenaturen som er med oss i våre ulike roller – som politikere, administratorer, ledere og fagpersoner. Mangelen på en allment akseptert universell teori som kan testes og utvikles, betyr ikke at styring og ledelse ikke er et forskningsfelt som det bør satses på. Det er enighet om at det trengs forskning for å lære hva styring og ledelse handler om. Personlig liker jeg den begrepsavklaringen som Ladegård og Vabo bruker som definisjon på styring og ledelse «som to ulike sett av virkemidler for å bedre koordineringsutfordringer i og i tilknytning til organisasjoner» (Ladegård og Vabo 2010). All virksomhet innebærer organisering. Det sentrale i denne definisjonen er at styring og ledelse må betraktes som virkemidler for å koordinere denne organiseringen. Det som er forskjellen mellom de to begrepene, er at styring er et lederskaps forsøk på å fatte kollektive beslutninger og påvirke atferd gjennom et sett eller et system av formelle styringsinstrumenter, og er derfor først og fremst systemorientert. Ledelse handler om «mellommenneskelige forhold og prosesser og er personorientert» (Johnsen 2010). Det er viktig å skille mellom den styring som iverksettes fra et overordnet nivå, og organisasjonens styring av seg selv, det vil si egenstyring. Som tidligere finansråd og Telenor-sjef Tormod Hermansen sier, skjer styringen i den praktiske virkelighet ofte i et «komplisert samspill mellom overordnet styring og egenstyring, noe som fra tid til annen kan gi opphav til spillsituasjoner mellom de to nivåene» (Hermansen 2015). Spørsmålet er om de underliggende virksomheter er enig eller uenig med de styrende. For å forstå samspillet mellom myndigheter og de offentlige virksomheter kan en ha nytte av teorier som beskriver trekk ved organisasjonene – som mål, og verdier, ledelse og styring, reformer, endringer, effekter og læring (Lægreid mfl. 2015). Tre mekanismer er sentrale for å påvirke virksomheter: hierarki/regler, konkurranse/ marked, dialog/tillit (jf. kap. 2 tabell 2.1). Jo høyere tillit og jo bedre dialoger, jo mindre er behovet for mer formelle styringsmekanismer. Økonomer bruker prinsipal–agent-teorien for å belyse samspillet mellom aktører (prinsipaler) som ønsker å oppnå mål, som det i stor grad er opp til andre aktører (agenter) å få gjennomført. Prinsipalens rolle er å utforme mål og mandat for agenter og spesifisere hva som forventes av dem. Det sentrale i denne
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 14
26.05.2021 13:14
Styring og ledelse i offentlig sektor
15
teorien er relasjoner, og i offentlig sektor er det mange slike prinsipal–agent-relasjoner. Velgerne er politikernes prinsipaler, som velger sine representanter til Stortinget, som blir velgernes agenter. Stortinget er regjeringens prinsipal, og regjeringen er Stortingets agent. Regjeringen er embetsverkets prinsipal, og departementene med både politikere og embetsverk er regjeringens agent og virksomhetenes prinsipaler, mens virksomhetene er embetsverkets agenter (Meyer og Norman 2019). Denne teorien gir en ramme for å forstå de mange relasjoner som må håndteres i forbindelse med de to hovedproblemstillinger som drøftes i denne boken: • Bruken av mål- og resultatstyring (MRS) • Bruken av private aktører som virkemiddel i offentlig tjenesteyting Det sentrale i begge disse problemstillingene er samspillet mellom den som «eier» oppgaven – prinsipalen (ofte kalt oppdragsgiver) – og den det blir delegert til, og som antas å ha de beste forutsetninger for å løse oppgaven – agenten (eller oppdragstaker). Det at agenten har et informasjons- og kunnskapsmessig overtak, gjør at prinsipalen aldri kan være sikker på at agenten vil opptre lojalt i tråd med prinsipalens ønsker. Dersom agenten er absolutt lojal mot prinsipalens mål, eller har identiske preferanser med prinsipalen, oppstår det ikke noe problem. Sett i et prinsipal–agent-perspektiv er mål- og resultatstyring (MRS) et prinsipp for styring der overordnet myndighet er prinsipal som setter mål for hva som forventes av de enkelte statlige virksomheter – agentene. MRS er et av de grunnleggende styringsprinsipper i staten og er nedfelt i regelverket for hvordan bruken av statens bevilgninger skal håndteres. Her sies det at alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav og sikre at fastsatte mål og resultater oppnås. Ved å sette mål for hva virksomheter skal oppnå, og deretter evaluere resultater og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring skal virksomheter utvikles og forbedres (DFØ 2019). Styringen skjer i praksis ved at det inngås «en form for» avtale, der virksomheten forplikter seg til visse leveranser mot at sentrale myndigheter stiller budsjettmidler til rådighet (Sørensen 2009). En kontrakt betyr alt som er bestemmende for forholdet mellom partene. På den måten skal virksomheten (agenten) bindes til en mast som sikrer at prinsipalens (myndighetenes) ønsker blir oppfylt. Utfordringen er at det skjer uforutsette ting, og at alt ikke kan avtales på forhånd mellom den bevilgende prinsipalen og den leverende agenten. Det trengs spilleregler for hva som skal skje hvis mål ikke nås. I noen virksomheter der pengene i sterk grad følger produksjonen, som i helsetjenesten og høyere utdanning, bestemmes bevilgningenes størrelse mye av virksomhetenes tjenesteproduksjon. Alle offentlige virksomheter har et
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 15
26.05.2021 13:14
16
Kapittel 1 Bokens perspektiv
samfunnsoppdrag, og formålet med styring og ledelse er å passe på at oppdraget blir utført på en god måte. Det betyr at dialogen mellom styrende og styrte bør dreie seg om forhold som bidrar til at det oppnås gode resultater på et felt hvor det streves med å måle, og hvor ytre forhold – ikke bare virksomhetens prestasjoner – er avgjørende for om mål nås. Jo større usikkerhet en prinsipal har om agentens atferd, jo viktigere kan det være å styre gjennom hierarki/regler eller konkurranse/marked. I de tilfeller der agenten har tilnærmet samme mål som prinsipalen, er tillit den sentrale styringsmekanismen. God styring dreier seg om balansens kunst. Som borgere har vi rett til en rekke velferdstjenester, men en offentlig tjeneste eier kan la private levere dem. En offentlig utredning viser at ca. 20 % av det offentliges «velferds driftsutgifter» blir brukt på å betale for leveranser fra private aktører (NOU 2020: 13). For å analysere om dette er god bruk av skattepenger, gir prinsipal–agent-teorien et utgangspunkt. I de tilfeller det er fare for at den private agenten har mål som avviker fra prinsipalen, må det brukes hierarkiske og kontrollorienterte og økonomiske mekanismer for å påvirke private aktører. Det kreves bestemte spilleregler for at det skal være lurt å bruke private aktører til å gjennomføre offentlige velferdsmål. Den sentrale forutsetningen for god styring er at det er mulig å fastsette, måle og etterprøve kvaliteten på leveranser, og få god kommunikasjon om de faktiske forhold mellom de styrende og de styrte. Ofte bruker statsvitere en teori (Stewardship) som går på at underliggende virksomhet er ansvarlige og vil opptre lojalt i tråd med departementenes mål når forholdet mellom departement og virksomhet beskrives, jf. kap. 4. Ifølge denne teorien vil ledere fungere som ansvarlige forvaltere av myndighet og posisjon, og det trengs ikke detaljstyring, men tillitsbasert ledelse. I praksis er ikke grensen mellom styring og ledelse alltid lett å trekke, og vil ofte mer være en gråsone enn en rett linje. Utfordringen er å finne den kombinasjon av styring og ledelse som motiverer aktører til å treffe kloke beslutninger, slik at det mobiliseres kompetanse og initiativ og tas i bruk ny teknologi som fører til at det oppnås gode resultater. Styring er et belastet ord, som vekker forestillinger om en sentralisert stat og et omfattende regelverk. I praksis bør vi ha et mer åpent forhold til styring fordi det ikke fins noe fritt samfunn eller en helt fri organisasjon. Virksomheter må tilpasse seg rammebetingelser og trender i samfunnsutviklingen. I en organisasjon er det også slik at det både må styres og ledes for at virksomheten og dens ansatte, som drives både av fornuft og følelser, skal koordineres og motiveres til å treffe beslutninger som gir gode resultater. Mens det sentrale i styring er påvirkning gjennom planer, regler og belønningssystemer, dreier ledelse seg om å få planer forstått, forankret og gjennomført. Utfordringen er å balansere mellom å påvirke gjennom systemorienterte og per-
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 16
26.05.2021 13:14
Hvorfor er styring og ledelse viktig?
17
sonorienterte mekanismer, dvs. å avklare hva overordnede aktører gjør for at underordnede skal opptrer slik at det oppnås ønskede resultater. Det må passes på at ikke medarbeideres motivasjon og glede over å gjøre en god jobb forsvinner, hvis alt det de gjør, skal måles, veies og rapporteres. Kunnskapsvirksomhet trenger en miks av råd, ordre og frihet og tillit til fagfolkenes eget faglige skjønn for at det skal bli levert tjenester av høyeste kvalitet.
Hvorfor er styring og ledelse viktig? Rammene for det norske samfunnet trekkes i de senere år opp i perspektivmeldinger som kommer hvert fjerde år, og som kan leses som en slags samfunnsøkonomisk beredskapsplan som forbereder det politiske system, velgere og offentlige og private virksomheter på at det må treffes krevende valg for å nå mål. Hovedutfordringen som trekkes opp i den siste perspektivmeldingen, som ble lagt frem i februar 2021, er at mens det i dag står fire yrkesaktive bak hver pensjonist, vil det i 2060 bare være to. Utgiftene til helse og omsorg vil øke betydelig som følge av eldrebølgen. I tillegg til at vi får lavere andel skattebetalere, får vi også nedgang i oljeinntekter til å finansiere offentlige utgifter, samtidig som det grønne skiftet skal gjennomføres (Meld. St. 14 [2020–2021]). For at Norge skal håndtere disse utfordringene, må det utvikles strategier for at de mange virksomheter og mennesker som arbeider i offentlig sektor, skal gjøre en god jobb. Styring og ledelse er sentrale elementer i de strategier som trengs for at knappe ressurser skal brukes effektivt, jf. kap. 3. Effektiv ressursbruk er, som det sies i perspektivmeldinger fra både blå og røde regjeringer, avgjørende for å få mest mulig nytte av begrensede ressurser og økt velstand. Alternativet er å sløse, og det er ikke bare et problem i seg selv, men svekker også legitimiteten for de virksomheter og tiltak det gjelder. I et slikt perspektiv er styring og ledelse virkemidler for at landets viktigste ressurs – arbeidskraften, som ifølge Perspektivmeldingen 21 utgjør ¾ av vår nasjonalformue, blir brukt effektivt. Dette er avgjørende for oppslutning om en sterk offentlig sektor og en sterk velferdsstat med tjenester tilgjengelig for alle. Vi tjener alle på at offentlige tjenester har høy kvalitet. Det sentrale ved god styring er klarhet i roller og ansvar. Uklarheter fører til dårlige resultater. For eksempel er uklarheter i forvaltningsstyringen en viktig årsak til Sveriges koronautfordringer, jf. kap. 6. God styring illustreres ofte med et bilde fra seilskutetiden. Skipperen vet hvor han skal seile; han har et mål å styre etter. For å komme dit må han ta hensyn til omgivelsene (vindretningen) og kapitalen (skuta), og de menneskelige ressurser (mannskapet) må organiseres slik at skuta når målet. All operativ styring skjer innenfor etablerte styringssystemer og representerer dilemmaer og spen-
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 17
26.05.2021 13:14
18
Kapittel 1 Bokens perspektiv
ninger for å håndtere fordeling av roller og ansvar, bl.a. med å håndtere balansen mellom politikkens oppmerksomhet på «kortsiktig demokratiske» hensyn og forvaltningens og offentlige virksomheters behov for langsiktige, forutsigbare styringssignaler. Denne utfordringen er spesielt viktig for forvaltningens mange ledere. I praksis er god styring og ledelse en evig balansegang mellom å gjøre for mye og for lite. Det minner om å kjøre bil, ved at det ikke er helt enkle og entydige kjøreregler, bortsett fra å tilpasse farten og kjøringen etter forholdene: vær, føre, trafikk og veiens utforming og tilstand. Tilsvarende er det ikke ett ideelt styringssystem, men strukturer og kulturer som når resultater og erkjenner feil som rettes opp. For å oppnå gode resultater for virksomheter som må håndtere endrede rammebetingelser, trengs det innovasjon, dvs. evne til å bryte ut av tidligere praksis for å gjøre oppgaver på en lurere måte (Rønning 2021). Alle organisasjoner trenger omstilling og fornyelse av styring og ledelse, og det å prøve og feile er avgjørende for å innovere og få det beste ut av folk og organisasjoner med de økonomiske og miljømessige utfordringer som trekkes opp i Perspektivmeldingen 2021.
Kravene til offentlige ledere Offentlige ledere trenger tydelige samfunnsoppdrag for å bruke den lederautoriteten de har fått, til å være en strategisk leder, dvs. en leder som både står i front for å posisjonere virksomheten og for at ansatte mobiliseres slik at det, innenfor kompliserte rammebetingelser, leveres tjenester av høy kvalitet, jf. kap. 5. Store ord og mål som er kompliserte, kanskje også inkonsistente, må oversettes. Oppdrag må konkretiseres. Videre må det lages strategier og arbeidsplaner slik at det blir forståelse, forankring og forpliktelse for oppdraget og legges til rette for at folk får gjort jobben sin og støtter opp om initiativ som bringer virksomheten fremover og som gir gode resultater. Det må tenkes på organisasjonens langsiktige valg og handlinger under omskiftelige omgivelser og legges til rette for at fagfolk lykkes, og for at hele organisasjonen mestrer hverdagens krav og er opptatt av å lære. Gode ledere er tydelige og kombinerer langsiktig strategisk tenkning med jordnær driftsforståelse og skjærer gjennom når det trengs. Det fins ikke en enkel, entydig universell mekanisme for hvordan mellommenneskelig atferd skal påvirkes slik at det «samarbeides mot et felles mål» (Arnulf 2020). Det å lede mennesker, slik at det skapes kunnskap, prestasjonsorienterte holdninger og resultater, klarer bare den som kan kommunisere, motivere, bygge relasjoner, håndtere konflikter og gjøre andre mennesker gode. På disse områder fins det gode råd og mange teorier, men ingen fasit. Den gode leder finner kombinasjon av oppskrifter for å håndtere alt det ledelse dreier seg om,
9788215049175_Grund_Styring og ledelse.indd 18
26.05.2021 13:14
Jan Grund
Her argumenterer Jan Grund for at det ikke finnes en perfekt løsning, men at balansens kunst kan være riktig medisin for å håndtere en rekke dilemmaer i offentlig sektor. Det dreier seg om å balansere mellom å styre og lede etter mål og samfunnsoppdrag og å vise tillit til virksomheter, ledere og medarbeidere.
Boken henvender seg til alle som vil forstå hvordan styringsog ledelsesdilemmaene i det offentlige bør håndteres. Spesielt studenter som tar etter- og videreutdanning innen offentlig organisering, styring og ledelse, vil ha stor nytte av boken. Jan Grund er professor emeritus ved OsloMet. Han var i mange år professor ved Handelshøyskolen BI, der han også var prorektor i åtte år. Grund har også vært rektor ved Høgskolen i Akershus. Han har ellers jobbet som spesialrådgiver for Sosialdepartementet og planleggingssjef i Helsedirektoratet, og han har vært ressursperson og ledet flere regjeringsoppnevnte utvalg. I tillegg har han bred erfaring som styreleder og styremedlem for kunnskapsorganisasjoner innen forskjellige sektorer.
ISBN 978-82-15-04917-5
9
788215
049175
Styring og ledelse
Boken bygger på faglige analyser og forfatterens omfattende erfaring fra ledelse og styring av offentlige, halvoffentlige og private virksomheter. Den er spekket med eksempler fra blant annet helse, utdanning og kultursektoren.
Jan Grund
Det er ingen direkte kommandolinje mellom hva politikere og innbyggere ønsker, og hva offentlige virksomheter og fagpersoner faktisk gjør. For å håndtere en krevende fremtid, med fallende oljeinntekter og store offentlige ambisjoner, må det styres og ledes slik at politikere, byråkrater, ledere, fagfolk og andre medarbeidere gjør en best mulig jobb.
Styring og ledelse t B a la s n nsens ku
