bakside: 152 mm
rygg: 8 mm
forside: 152 mm
JOHAN CHRISTENSEN CATHRINE HOLST
høyde: 225 mm
hva skjer med den norske samfunnsmodellen når mer av politikkutformingen overlates til ekspertene? Er folkestyret i ferd med å erstattes av et «ekspertokrati»? Hvordan kan man på best mulig måte forene demokratiske hensyn og ideen om en kunnskapsbasert politikk? Ekspertenes inntog vil være interessant lesning for alle som er opptatt av hvordan politikk utformes. Den retter seg spesielt mot ansatte i forvaltning, nærings- og organisasjonsliv med interesse for utredning og offentlig politikk samt studenter i sosiologi og statsvitenskap. ................................................................ johan christensen er første amanuensis ved Institute of Public Administration ved Leiden University.
omslag av stian hole
isb n 978-82-15-03549-9
cathrine holst er professor ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi og senior forsker ved ARENA Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo.
JOHAN CHRISTENSEN CATHRINE HOLST EKSPERTENES INNTOG
Denne boken skildrer et stadig mer eksperttungt poli tisk system og et demokrati i endring: Politikk settes ut til fagorganer, tiltak skal være «evidensbasert», sivilsamfunnet profesjonaliseres, ekspertene tar over de offentlige utvalgene, og nye aktører som tenke tankene får i økende grad sette politisk agenda.
EKSPERTENES INNTOG
EKSPERTENES INNTOG
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 1
20.11.2020 07:26
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 2
20.11.2020 07:26
Johan Christensen og Cathrine Holst
EKSPERTENES INNTOG
Universitetsforlaget
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 3
20.11.2020 07:26
© Universitetsforlaget 2020 ISBN 978-82-15-03549-9 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Forfatterne har mottatt støtte fra Det faglitterære fond. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Stian Hole Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media − 07.no Boken er satt med: Minion 11/15 Papir: 100 g Arctic Matt 1,0
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 4
20.11.2020 07:26
Til Philip, Hjalmar og Clara
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 5
20.11.2020 07:26
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 6
20.11.2020 07:26
Innhold
Kapittel 1 Korona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Eksperter og politikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Bør vi lytte til ekspertene? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Bokens innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Kapittel 2 Hvem er ekspertene – og hvor mye makt bør de ha? . . . . . . . . . . . 21 Ekspertise – mer enn vitenskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Når lekfolk vet best . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Forholdet mellom eksperter: konkurranse eller arbeidsdeling? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Debatter om ekspertmakt: et filosofihistorisk riss . . . . . . . . . . . 29 Hva er galt med ekspertstyre? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Ekspertstyre i EU – og i Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Hvis kloden er viktigst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Økonokrati, algokrati og kunnskapsrike statsmakter . . . . . . . . 38 Ekspertstyre – demokratisk problem, men bedre utfall?. . . . . . 39 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Kapittel 3 Ekspertene kommer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Ekspertifiseringen av politikk og samfunn . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Hvorfor stadig flere eksperter?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Mektige aktører eller nyttige idioter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 «Folk i dette landet har fått nok av eksperter» . . . . . . . . . . . . . . 54 7
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 7
20.11.2020 07:26
Innhold
Kunnskapsregime: koblingene mellom kunnskap og politikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Det norske kunnskapsregimet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Kapittel 4 Forvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Organisering av fagkunnskap i forvaltningen . . . . . . . . . . . . . . 63 Utdanning, rekruttering og karrierer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Fra embetsmannsstat til økonomvelde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Samfunnsviternes inntog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Økonomenes andre akt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 En stadig mer faglig forvaltning?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Fag versus politikk?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Kapittel 5 Utredningene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Offentlige utvalg på norsk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Åpne eller lukkede utvalg? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Korporatisme og konsensus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Færre NOU-er – men ikke mindre viktige . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 Ekspertenes inntog i offentlige utvalg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Økonomisk ensretting eller faglig mangfold? . . . . . . . . . . . . . . . 94 Mer akademiske utredninger? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Politisk og byråkratisk kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Sekretariatet som kontrollmekanisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Faglig allianse eller spenninger? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Kapittel 6 Tenketankene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Tenketanker: analyse og påvirkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Tenketanker i det norske kunnskapsregimet . . . . . . . . . . . . . . . 110 «Akademia har en troverdighet som vi også ønsker» . . . . . . . . 112 8
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 8
20.11.2020 07:26
Innhold
Kunnskap, utredning og analyse – men ikke forskning. . . . . . . 115 «Vi er en ammunisjonsfabrikk». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Et angrep på bestående kunnskap? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Tenketankenes egenart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Kapittel 7 Fag og politikk – behov for reform?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Ekspertifisering: en vurdering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Forskningsbasert? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Mangfoldig kunnskap? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Politisert bruk av kunnskap? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Representativt? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Åpenhet og lekfolksdeltagelse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Noen forbehold. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Innspill til reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Omtalte offentlige utredninger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Datamateriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Register . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 9
20.11.2020 07:26
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 10
20.11.2020 07:26
KAPITTEL 1
Korona
Klokken passerer 16.00 7. april 2020. Det er igjen pressekonferanse, og statsminister Erna Solberg orienterer om hvordan koronaepidemien forløper i Norge. Den store nyheten er at regjeringen letter på noen av tiltakene mot smittespredning som har vært iverksatt siden midten av mars. Barnehagene åpner igjen 20. april. Skolene åpner for barn fra 1. til 4. klasse 27. april. Frisører, fysioterapeuter og psykologer skal igjen kunne ha konsultasjoner ansikt til ansikt. Forbudet mot å dra på hytte utenfor hjemkommunen skal oppheves. Kunnskaps- og integreringsminister Guri Melby og helse- og omsorgsminister Bent Høie deltar på pressekonferansen sammen med Erna Solberg, men på podiet står også Bjørn Guldvog, direktør i Helse direktoratet, og Camilla Stoltenberg, direktør i Folkehelseinstituttet. Stoltenberg og ulike direktoratsdirektører har stadig flankert ministrene på pressekonferanser de foregående ukene og orientert om smitte- og sykdomsutviklingen, helsevesenets håndtering og bakgrunn for og effekter av smittevernstiltak. Det er regjeringen, med støtte i Stortinget, som beslutter at koronatiltakene nå skal lempes på. Beslutningen er imidlertid basert på faglige råd fra Helsedirektoratet og forskning og kunnskapsanalyser levert av Folkehelseinstituttet. Springende punkt er direktoratets beregning av sykehuskapasitet i lys av smitte- og sykdomsutviklingen i befolkningen og Folkehelseinstituttets vurdering av smitterisiko, ikke minst for og fra barn. Også andre ekspertvurderinger er bestilt. Ekspertgruppe for samfunnsøkonomisk vurdering av smitteverntiltak – covid-19, nedsatt av Finansdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet og ledet av professor 11
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 11
20.11.2020 07:26
Kapittel 1 Korona
i økonomi ved Universitetet i Oslo, Steinar Holden, leverte sin rapport 6. april. Gruppen advarer mot dramatiske konsekvenser for produksjon og sysselsetting og «store samfunnsmessige skadevirkninger» av en fortsatt nedlukning av samfunnet. En ekspertgruppe under Utdanningsdirektoratet har særlig sett på konsekvenser for barn og unge og anbefaler i en rapport fra 3. april å åpne barnehager og skoler. Direktørene i Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet svarer på spørsmål fra media på direkten på pressekonferansen, og direktoratets og instituttets rapporter og ekspertgrupperapportene omtales inngående i nyhetsoppslag og av kommentatorer i dagene som følger. Folkehelseinstituttets og Holden-utvalgets scenarioer og anbefalinger diskuteres i sosiale medier, debattstudioene befolkes kveld etter kveld av epidemiologer, virologer og andre fagfolk, Helsedirektoratets direktører portretteres i avisene og er lørdagsgjester i TV. Dette er en spesiell situasjon. Eksperter og fagfolk er slett ikke alltid så synlig til stede i politikk og offentlighet som under koronakrisen, og eksperter kan gis større spillerom i krisetider. Når situasjonen er uoversiktlig og usikker, kan det være fristende å overlate vanskelige beslutninger til dem vi håper vet best. Vi så det sist i kjølvannet av eurokrisen i 2008, da flere europeiske land innsatte fagøkonomer som finans- og statsministere. Men eksperter er ofte tungt inne når kunnskapsgrunnlag skal fastlegges og politiske tiltak foreslås, også i normalsituasjoner. På flere måter er korona krisen slett ikke et unntak, men en situasjon som illustrerer hvordan politikk vanligvis utformes – eller i hvert fall hvordan politikkutforming i tiltagende grad foregår.
Eksperter og politikk Det er ikke bare når koronatiltak skal utformes at ulike grupper av eksperter spørres til råds. Prosessene forut for beslutninger om endringer i skatte-, pensjons- eller trygdesystemet, nye tiltak på miljøfeltet, innenfor skole og utdanning, eller i familiepolitikken, er tett befolket av spesialister og fagfolk. De kan være økonomer, jurister, statsvitere, sosiologer, medisinere, ingeniører eller fra andre fag, avhengig av saksfelt. De kan være universitetsprofessorer eller instituttforskere som bedriver politikk12
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 12
20.11.2020 07:26
Eksperter og politikk
relevant forskning, eller som sitter i offentlige utredningsutvalg. De kan være departementsråder, ekspedisjonssjefer eller direktører eller rådgivere i direktorat eller tilsyn. De kan jobbe i samfunnsøkonomisk avdeling i LO eller NHO, sitte i sekretariatet i en frivillig organisasjon innenfor miljø- eller bistandsfeltet, være rådgiver i en tenketank eller analytiker i et konsulentselskap. Som oftest har de høyere akademisk utdanning, og en god del har doktorgrad. Under koronakrisen har vi også sett at politikerne ikke alltid gjør som ekspertene sier. Skoler og barnehager ble stengt på tvers av råd fra Folkehelseinstituttet og advarsler fra samfunnsøkonomer og barnevern. Hytteforbudet og den såkalte koronaloven, som gir regjeringen utvidede fullmakter, ble skarpt kritisert av jurister. En del sykehusleger og medisinprofessorer ønsket seg mer inngripende smittevernstiltak. Dette er i grunnen også helt som vanlig. Forskningsrapporten, utredningen eller konsekvensanalysen legges i skuffen fordi politikerne ikke kan slutte seg til virkelighetsbeskrivelse eller anbefalinger, ikke fant det som sto der relevant eller viktig, eller opportunt å prioritere, ikke forstår, vil vente eller ikke har lest. Fagmyndigheten anbefaler den eller den miljøavgiften, kommunesammenslåing, sykehus- eller skolenedleggelse, omorganisering av kultur- eller forskningssektoren – men politikerne vil til slutt noe annet. Andre ganger er politikken som vedtas, mer i tråd med ekspertråd. Det sies ofte at «kunnskap er makt». Eksperter har kunnskap som gjør dem i stand til å sette et nytt tema på dagsordenen, forme forståelsen av et samfunnsmessig problem eller definere konkrete løsninger. Politikerne har ikke alltid klare ideer om hva problemet er, eller sterke oppfatninger om konkrete tiltak, og vil i slike tilfeller ofte slutte seg til det ekspertene foreslår. Et eksempel er hvordan økonomene i Finansdepartementet har drevet frem endringer i norsk skattepolitikk, på tvers av de opprinnelige prioriteringene til partiene og partene i arbeidslivet. Eller tenk på hvordan norsk forvaltning og likestillingsvennlige politikere har støttet seg til samfunnsforskere i utviklingen av familiepolitiske ordninger som skal gjøre det mulig å kombinere lønnsarbeid og foreldreskap. Ekspertene er dessuten ikke bare mer eller mindre mektige politiske rådgivere; de kan også få delegert beslutningsmakt. Under koronakrisen 13
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 13
20.11.2020 07:26
Kapittel 1 Korona
kunne vi ha tenkt oss at for eksempel Helsedirektoratet eller Utdanningsdirektoratet var gitt myndighet til å stenge – eller åpne – skoler ut fra folkehelsemessige eller utdanningsfaglige vurderinger, uten noen involvering fra regjeringen. Tilsvarende har noen tatt til orde for at miljøpolitikken bør delegeres til paneler av klimaforskere, og at deler av skattepolitikken bør settes ut til et økonomisk ekspertråd. Dit har vi ikke kommet. Vi har imidlertid satt ut rentepolitikken til fagøkonomene i Norges Bank. Vi har også delegert departementer, direktorater, tilsyn og andre etater et betydelig skjønnsrom til å utforme forskrifter og fatte vedtak, for eksempel når det gjelder hvem som skal motta hvor mye sosialhjelp, de mer detaljerte prioriteringene innenfor helsetjenestene, eller hvilke sivilsamfunnsorganisasjoner som skal få hvor mye økonomisk støtte. I tillegg kommer juristenes makt gjennom domstolene. Stortinget er lovgiver, men innenfor disse rammene fortolkes og skapes gjeldende rett av folk med juridikum.
Bør vi lytte til ekspertene? Det er verdt å spørre seg om ekspertene dermed har for mye makt. Under koronakrisen har noen ment «nei» og fremholdt at politikere og folk flest bør låne mer øre til ekspertkunnskapen. Andre har svart «ja» og bedt folk lytte mindre til ekspertene og stole mer på sin egen dømmekraft. Dette er også helt som normalt; noen har større og noen har mindre tillit til ekspertene. De enkleste svarene på spørsmålet om ekspertmakt har alltid hatt lite for seg – men sjelden har dette vært mer åpenbart enn under koronakrisen. For å si det slik: Under en epidemi, når smitten sprer seg og stadig flere blir syke og dør, skjønner de fleste at det kan være verdt å lytte litt ekstra til dem som har studert og forsket på epidemier. Det er ikke dermed sagt at epidemiologer vet mer enn mange andre om alle ting her i verden. Også når det gjelder epidemier og tiltak mot epidemier, kan det være mye epidemiologer har lite peiling på, for eksempel når det gjelder konsekvenser for økonomi, barns velferd eller ytringsfrihet. Hvordan avveie økonomiske, sosiale og helsemessige skadevirkninger av en epidemi og av tiltak som settes i verk, har epidemiologer heller ikke uten videre noen særlig innsikt i. Men: Epidemiologene har en utdanning 14
9788215035499_Christensen og Holst _Ekspertenes inntog.indd 14
20.11.2020 07:26
bakside: 152 mm
rygg: 8 mm
forside: 152 mm
JOHAN CHRISTENSEN CATHRINE HOLST
høyde: 225 mm
hva skjer med den norske samfunnsmodellen når mer av politikkutformingen overlates til ekspertene? Er folkestyret i ferd med å erstattes av et «ekspertokrati»? Hvordan kan man på best mulig måte forene demokratiske hensyn og ideen om en kunnskapsbasert politikk? Ekspertenes inntog vil være interessant lesning for alle som er opptatt av hvordan politikk utformes. Den retter seg spesielt mot ansatte i forvaltning, nærings- og organisasjonsliv med interesse for utredning og offentlig politikk samt studenter i sosiologi og statsvitenskap. ................................................................ johan christensen er første amanuensis ved Institute of Public Administration ved Leiden University.
omslag av stian hole
isb n 978-82-15-03549-9
cathrine holst er professor ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi og senior forsker ved ARENA Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo.
JOHAN CHRISTENSEN CATHRINE HOLST EKSPERTENES INNTOG
Denne boken skildrer et stadig mer eksperttungt poli tisk system og et demokrati i endring: Politikk settes ut til fagorganer, tiltak skal være «evidensbasert», sivilsamfunnet profesjonaliseres, ekspertene tar over de offentlige utvalgene, og nye aktører som tenke tankene får i økende grad sette politisk agenda.
EKSPERTENES INNTOG
