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ISSN 1831-0982

OS PROGRAMAS MARCO POLO TÊM SIDO EFICAZES NA TRANSFERÊNCIA DE TRÁFEGO DAS ESTRADAS?

PT

2013

Relatório Especial n.º 3

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU


Relatório Especial n.º 3

2013

OS PROGRAMAS MARCO POLO TÊM SIDO EFICAZES NA TRANSFERÊNCIA DE TRÁFEGO DAS ESTRADAS? (nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU


TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburgo LUXEMBURGO Tel. +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 Correio eletrónico: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu

Relatório Especial n.º 3

2013

Mais informações sobre a União Europeia encontram-se disponíveis na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu) Uma ficha catalográfica figura no fim desta publicação Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2013 ISBN 978-92-9241-216-6 doi:10.2865/7883 © União Europeia, 2013 Reprodução autorizada mediante indicação da fonte Printed in Luxembourg


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ÍNDICE

Pontos

GLOSSÁRIO

I-VI SÍNTESE

1-8

INTRODUÇÃO

1-3

OS PROGRAMAS MARCO POLO E O TRANSPORTE MULTIMODAL

4-8

GESTÃO DOS PROGRAMAS MARCO POLO

9-12

ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA

13-43 OBSERVAÇÕES 13-23

OS PROGRAMAS NÃO FORAM EFICAZES

13-16

REALIZAÇÕES MUITO ABAIXO DAS EXPETATIVAS…

17-21

… E POUCO IMPACTO NA TRANSFERÊNCIA DO TRÁFEGO DE MERCADORIAS DAS ESTRADAS

22-23

NÃO É POSSÍVEL AVALIAR O IMPACTO REAL

24-34

NÃO FORAM APRESENTADAS PROPOSTAS DE PROJETOS RELEVANTES EM NÚMERO SUFICIENTE…

26 … PORQUE A SITUAÇÃO DO MERCADO E AS CONDIÇÕES DE ACESSO NÃO ENCORAJARAM OS OPERADORES A BENEFICIAREM DO PROGRAMA 27-28

INCERTEZAS EM RELAÇÃO AO VOLUME DE TRÁFEGO TRANSFERIDO DAS ESTRADAS…

29-31

… E METADE DOS PROJETOS AUDITADOS TEM UMA SUSTENTABILIDADE LIMITADA…

32-34

… E OS PROJETOS TERIAM SIDO INICIADOS MESMO SEM O FINANCIAMENTO DA UNIÃO EUROPEIA

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35-43

A GESTÃO DIÁRIA DO PROGRAMA MELHOROU GRADUALMENTE…

37-40

… MAS A ANÁLISE DAS NECESSIDADES DO MERCADO FOI INSUFICIENTE…

41-43

… E PODERIAM TER SIDO ADOTADAS MEDIDAS CORRETIVAS MAIS CEDO

44-46

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

ANEXO I

— INFORMAÇÕES DETALHADAS SOBRE OS PROJETOS INCLUÍDOS NA AMOSTRA

ANEXO II

— COMPARAÇÃO DOS COEFICIENTES DA CALCULADORA MP AO LONGO DO TEMPO

RESPOSTAS DA COMISSÃO

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GLOSSÁRIO Ações Marco Polo: os programas Marco Polo financiam os seguintes cinco tipos de ações: 1. Ações catalisadoras: ações desenvolvidas ao abrigo dos programas Marco Polo I e II (MP I e MP II) com o obje tivo de ultrapassar as barreiras estruturais existentes no mercado de transporte de mercadorias que impeçam o funcionamento satisfatório do mesmo; 2. Ações de transferência modal: ações desenvolvidas ao abrigo dos programas MPI e II, destinadas a transferir o transporte rodoviário de mercadorias para o transporte ferroviário, marítimo de curta distância, navegação interior ou para uma combinação destes modos de transporte; 3. Ações de autoestradas do mar: ações desenvolvidas ao abrigo do programa MP II, com o objetivo de proceder a uma transferência modal, através da introdução de um serviço porta a porta que transfira o transporte rodoviário de mercadorias de longa distância para uma combinação de transporte marítimo de curta distância e outros modos de transporte; 4. Ações para evitar o tráfego: ações desenvolvidas ao abrigo do MP II, destinadas a evitar o tráfego em vez de o transferir, concentrando esforços na modificação dos processos de produção/distribuição, a fim de conseguir distâncias mais curtas, fatores de carga mais elevados, menos trajetos em vazio, redução de fluxos de resíduos, redução do volume e/ou peso ou qualquer outro efeito que conduza a uma redução significativa do tráfego rodoviário de mercadorias; 5. Ações de aprendizagem em comum: ações desenvolvidas ao abrigo dos programas MP I e II concebidas para operar indiretamente uma transferência modal, aprofundando os conhecimentos no setor logístico de transporte de mercadorias e desenvolvendo métodos e procedimentos avançados de cooperação no mercado de transporte de mercadorias. Comité de Gestão do Programa Marco Polo: comité de gestão composto por diferentes representantes dos Estados-Membros da União Europeia e observadores de países terceiros participantes, com competência em matéria de serviços de transporte. DG Mobilidade e Transportes: Direção-Geral da Comissão Europeia responsável pela mobilidade e transportes. EACI: Agência de Execução para a Competitividade e a Inovação (EACI), responsável, desde março de 2008, pela gestão diária dos projetos Marco Polo. Efeito de inércia: o efeito de inércia ocorre quando o financiamento é atribuído a um beneficiário que teria feito a mesma opção na ausência de apoio. Nestes casos, os resultados não podem ser atribuídos à política e a ajuda paga ao beneficiário não tem impacto. Neste sentido, a participação nas despesas que dá origem ao efeito de inércia é ineficaz por definição, uma vez que não contribui para a realização dos objetivos. Infraestrutura auxiliar: a infraestrutura necessária e suficiente para alcançar os objetivos das ações financiadas [Regulamento Marco Polo II (CE) n.° 1692/2006, alínea h) do artigo 2.º]. Uma vez que os projetos Marco Polo dizem respeito a serviços de transporte, a infraestrutura auxiliar deve limitar-se aos ajustamentos da infraestrutura existente, necessários para que o serviço de transporte pretendido possa ser realizado. Interoperabilidade (do sistema ferroviário transeuropeu): capacidade de operar indistintamente em qualquer trecho da rede ferroviária, concentrando esforços na compatibilização dos diferentes sistemas técnicos da rede ferroviária europeia e na superação das barreiras operacionais e de infraestruturas. Tonelada-quilómetro (tkm): o transporte de uma tonelada (1 000 kg) de mercadoria, na distância de um quilómetro. Desde 2009, a regulamentação prevê a inclusão da tara nas tkm transferidas ao abrigo dos programas Marco Polo. Transporte multimodal: o transporte de mercadorias através de dois ou mais modos de transporte, designadamente rodoviário, ferroviário, de navegação interior ou marítimo de curta distância, do ponto de partida até ao destino.

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SÍNTESE I. Os programas Marco Polo financiam, desde 2003, projetos relativos a serviços de transporte que transfe rem o transporte de mercadorias das estradas para o transporte ferroviário, navegação interior e transporte marítimo de curta distância. O primeiro programa Marco Polo (Marco Polo I) teve um orçamento de 102 milhões de euros e funcionou entre 2003 e 2006. Foi seguido do atual programa Marco Polo II, a decorrer entre 2007 e 2013, dotado de um orçamento substancialmente superior de 450 milhões de euros. O programa tem como objetivo reduzir o tráfego rodoviário internacional de mercadorias, melhorando assim o desempenho ambiental do transporte de mercadorias, reduzindo o congestionamento de tráfego e aumentando a segurança rodoviária. II. O Tribunal de Contas Europeu avaliou se a Comissão planeou, geriu e supervisionou os programas de forma a maximizar a sua eficácia e se os programas financiados eram eficazes. III. O Tribunal verificou que os programas foram ineficazes na medida em que não alcançaram as suas metas de realizações, tiveram pouco impacto na transferência de tráfego das estradas e não existem dados que permitam avaliar os benefícios esperados em termos de diminuição do impacto ambiental do transporte de mercadorias, redução dos congestionamentos e melhoria da segurança rodoviária. IV. O mecanismo utilizado para os pagamentos do programa garantiu o financiamento da União Europeia com base nos resultados, o procedimento de seleção garantiu que apenas fossem selecionados projetos de elevada qualidade e, de um modo geral, estes projetos proporcionaram benefícios maiores para a comunidade. No entanto, não foram apresentadas propostas de projetos relevantes em número suficiente, em virtude da situação do mercado e dos requisitos de participação, que desencorajaram os operadores de beneficiarem do programa. Por outro lado, constataram-se incertezas em relação às reduzidas quantidades indicadas como tendo sido transferidas e metade dos projetos auditados apresentou uma sustentabilidade limitada. Além disso, os projetos teriam sido iniciados, mesmo sem financiamento da União (efeito de inércia).

V. Apesar de a gestão diária dos programas ter melhorado gradualmente, a Comissão não realizou uma análise suficiente das necessidades do mercado que permitisse avaliar o potencial de realização dos objetivos da política e poderiam ter sido tomadas medidas corretivas mais cedo. De qualquer forma, o programa continua a apresentar insuficiências significativas. VI. Tendo em consideração os resultados dos atuais programas, o Tribunal recomenda ao Conselho, ao Parlamento Europeu e à Comissão que considerem a suspensão do financiamento da União Europeia a serviços de transporte de mercadorias idênticos, em termos de conceção, aos programas Marco Polo («incentivo à oferta descendente»), que resultou, em particular, nas insuficiências identificadas no presente relatório (implantação insuficiente no mercado, falta de provas sobre a realização dos objetivos, elevados encargos administrativos, fraca sustentabilidade e efeito de inércia) e que condicionem esse financiamento a uma avaliação de impacto ex ante, que determine se, e em que medida, esse financiamento tem um valor acrescentado para a União. Para o efeito é necessária uma análise de mercado detalhada da potencial procura e ter em conta as experiências e boas práticas de regimes nacionais de ajuda semelhantes nos Estados-Membros. Apenas no caso de uma avaliação positiva relativamente a uma intervenção significativa da União Europeia neste contexto, o Tribunal recomenda que a Comissão desenvolva uma série de medidas que reforcem o desempenho de futuros programas.

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INTRODUÇÃO OS PROGRAMAS MARCO POLO E O TRANSPORTE MULTIMODAL

1.

O transporte multimodal consiste na utilização de dois ou mais modos de transporte num única operação de transporte de mercadorias. Em termos gerais, o transporte multimodal tem sido considerado mais sustentável do ponto de vista ambiental, na medida em que reduz as operações baseadas exclusivamente no transporte rodoviário. Nesse sentido, o aumento do recurso ao transporte multimodal tem sido, há vários anos, um dos principais objetivos da política de transportes da União Europeia 1.

2.

No âmbito desta política, o legislador europeu criou, em 2003, o primeiro programa Marco Polo (Marco Polo I, com um orçamento de 102 milhões de euros) que funcionou entre 2003 e 2006. Foi seguido do atual programa Marco Polo II (2007-2013), dotado de um orçamento substancialmente superior, de 450 milhões de euros, e de um âmbito de aplicação alargado. Teve como objetivo contrariar o aumento do transporte rodoviário internacional de mercadorias, desviando o aumento previsto para o transporte ferroviário, navegação interior ou transporte marítimo de curta distância, ou para uma combinação destes modos de transporte. Esta medida pretendia reduzir os efeitos secundários do transporte de mercadorias para o ambiente, reduzir os congestionamentos de tráfego, aumentar a segurança rodoviária e contribuir para uma mobilidade eficiente e sustentável (ver diagrama 1).

3.

Para o período posterior a 2013 a Comissão propôs manter o apoio da UE aos serviços de transporte de mercadorias, promovendo o incentivo à «implantação de serviços de transporte inovadores ou de novas combinações de serviços de transporte já existentes e com provas dadas, designadamente através da implementação de ‘Sistemas de transporte inteligentes’ e do estabelecimento das estruturas de governação relevantes» 2. Na ausência de uma avaliação ex ante, ainda não se sabe como serão aplicados estes objetivos gerais, quais serão os objetivos e prioridades específicos, nem qual o montante de financiamento necessário.

1

O livro branco de 1992, «A futura evolução da política comum dos transportes» [COM(92) 494 final, de 2 de dezembro de 1992], salientou a importância de um novo equilíbrio entre os vários modos de transporte como um dos principais objetivos a atingir. O livro branco de 2001 «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções» [COM(2001) 370 final, de 12 de setembro de 2001] confirmou a importância de uma revisão das quotas dos diferentes modos de transporte para aumentar a sustentabilidade do sistema europeu de transportes. O transporte intermodal deveria ser incentivado através do investimento em boas ligações entre o transporte marítimo, de navegação interior e ferroviário. O principal objetivo do livro branco de 2011, «Roteiro do espaço único europeu de transportes — Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos» [COM(2011) 144 final, de 28 de março de 2011], é a redução das emissões de gases com efeito de estufa (GEE), limitando o congestionamento rodoviário e estabelecendo ligações multimodais eficientes. 2

Artigo 38.º do COM(2011) 650 final /2, de 19 de dezembro de 2011.

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GRÁFICO 1

CARACTERÍSTICAS E OBJETIVOS GERAIS DO PROGRAMA MARCO POLO II (RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO EX ANTE SOBRE O PROGRAMA MP II, ECORYS, 15 DE JUNHO DE 2004, P. 1.)

Mobilidade eficiente e sustentável

Reduzir o impacto ambiental

Reduzir o congestionamento

Reforçar a segurança

Reduzir o transporte rodoviário internacional de mercadorias

Objetivos específicos

Transferência modal

Ação de transferência modal

Ação autoestradas do mar

Traffic Evitar o tráfego

Ação catalisadora

Objetivos gerais

Ação de aprendizagem em comum

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Ação para evitar o tráfego

Objetivos operacionais

Ações


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GESTÃO DOS PROGRAMAS MARCO POLO

4.

Os programas Marco Polo são geridos de modo centralizado pela Comissão. Os projetos candidatos são recebidos através dos convites anuais à apresentação de propostas e avaliados em termos de condições de financiamento e elegibilidade, critérios de seleção e de adjudicação. A DG Mobilidade e Transportes 3 foi exclusivamente responsável pelos programas até março de 2008, data a partir da qual a Agência de Execução para a Competitividade e a Inovação (EACI) passou a gerir a execução efetiva do programa. As tarefas são partilhadas entre a DG Mobilidade e Transportes e a EACI da seguinte forma: a)

A DG Mobilidade e Transportes é responsável pela gestão do programa, o que inclui a definição de prioridades, a conceção e a aprovação do programa de trabalho anual, a elaboração de documentos para o convite anual à apresentação de propostas e a publicação do convite no Jornal Oficial, as relações com as autoridades dos Estados‑Membros, a avaliação da execução e do impacto do programa, e a supervisão da atividade de gestão da EACI;

b)

A EACI presta aconselhamento aos potenciais candidatos, recebe, abre e avalia os projetos propostos, negoceia as condições contratuais com os candidatos, prepara as decisões da Comissão relativas à atribuição de subvenções, recebe os relatórios periódicos sobre os projetos, supervisiona os projetos, efetua os pagamentos aos beneficiários e apresenta relatórios à Comissão.

3

Então designada «Direção‑Geral da Energia e dos Transportes».

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5.

A lógica subjacente aos programas Marco Polo é que as deficiências da regulamentação e do mercado desencorajam os operadores a criar alternativas ao transporte rodoviário. Nesse sentido, o objetivo dos programas é compensar os operadores de transportes pelas perdas iniciais nos serviços de transporte novos ou atualizados, que transfiram o tráfego das estradas. A subvenção da União Europeia é calculada com base no montante mais reduzido entre: i) um euro (antes do convite de 2009) ou dois euros (a partir do convite de 2009) por cada 500 tkm transferidas das estradas; ii) 35% dos custos elegíveis (50% para ações de aprendizagem em comum); iii) o défice acumulado durante toda a ação. É apresentado um exemplo na caixa 1.

6.

Estão previstos diferentes tipos de ações para alcançar o objetivo de transferência modal (ações de transferência modal, ações catalisadoras e ações de autoestradas do mar, ver glossário) mas o programa Marco Polo II também financia projetos que incentivem uma maior eficiência no transporte internacional (essencialmente dentro da União Europeia) de mercadorias (ações para evitar o tráfego).

CAIXA 1

EXEMPLO DE CÁLCULO DO MONTANTE DA SUBVENÇÃO MP Se um projeto Marco Polo tivesse sido selecionado com base no convite à apresentação de propostas de 2009, realizado uma transferência modal de 600 milhões de tkm, tido custos elegíveis de 35 milhões de euros (incluindo 4 milhões de euros em investimentos em infraestruturas auxiliares) e custos não elegíveis de 9 milhões de euros, e gerado 41 milhões de euros de receitas, aplicar‑se‑ia o seguinte cálculo da subvenção. Montante 1: a aplicação da taxa de contribuição do convite de 2009 de 2 euros/500 tkm resulta numa contribuição da União Europeia para o volume transferido das estradas de 2,4 milhões de euros; Montante 2: a aplicação da taxa máxima de intervenção de 35% dos 35 milhões de euros de custos elegíveis resulta num montante de 12,25 milhões de euros; Montante 3: a operação gerou 41 milhões de euros de receitas e 44 milhões de euros de custos (tanto elegíveis como não elegíveis), resultando numa perda de 3 milhões de euros. Neste caso, a subvenção seria limitada a 2,4 milhões de euros, a menos elevada das três quantias.

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7.

8.

O programa também inclui projetos que não resultam diretamente numa transferência modal (no âmbito das ações de aprendizagem em comum), bem como outras despesas (até 5% do orçamento). Entre 2009 e 2012, foram atribuídos cerca de 11,8 milhões de euros em subvenções 4 relativas a: ——

projetos executados no âmbito da ação de aprendizagem em comum, com o objetivo de operar indiretamente uma transferência modal, através do desenvolvimento de conhecimentos sobre o setor logístico de mercadorias e promovendo métodos e procedimentos avançados em matéria de cooperação no mercado de transporte de mercadorias. Foram pagos cerca de 8,1 milhões de euros, em finais de 2011, a 16 projetos;

——

medidas de acompanhamento, lançadas para apoiar as ações em curso e o futuro desenvolvimento do programa. Estas medidas incluíram atividades de comunicação destinadas a promover o programa, estudos sobre serviços de navegação interior e transporte por vagão isolado, bem como uma contribuição para um programa europeu de apoio ao transporte marítimo de curta distância (para os quais foram pagos 3,7 milhões de euros).

4

O equivalente a 12,5% das quantias pagas aos programas.

Dos cinco tipos de ações financiadas pelo programa, os projetos de transferência modal constituem a maior parte dos projetos e representam 80% das convenções de subvenção assinadas (ver gráfico 2).

GRÁFICO 2

UTILIZAÇÃO DO FINANCIAMENTO DOS PROGRAMAS MARCO POLO POR TIPO DE AÇÃO (RELATÓRIO ANUAL DE ATIVIDADE, EACI 2010, ANEXO 5.4, PONTO 1)

Ações catalisadoras 8%

Ações para evitar o tráfego 1%

Autoestradas do mar 1%

Aprendizagem em comum 10%

Transferência modal 80%

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ÂMBITO E MÉTODO DA AUDITORIA 9.

O objetivo da auditoria do Tribunal foi determinar se os programas Marco Polo eram eficazes. Para o efeito, avaliou se a Comissão planeou, geriu e supervisionou os programas de forma a maximizar a sua eficácia. O Tribunal avaliou igualmente alguns dos projetos financiados para verificar se tinham atingido os seus objetivos.

10.

A auditoria abrangeu o programa Marco Polo I e o programa em curso, Marco Polo II, até julho de 2012. Os trabalhos envolveram uma combinação de procedimentos de auditoria: exame dos dossiês, entrevistas, análise das avaliações de impacto, avaliações e resultados de inquéritos, bem como uma revisão da avaliação das propostas de projeto. O Tribunal avaliou igualmente a informação disponível na DG Mobilidade e Transportes sobre os regimes de ajuda executados nos Estados‑Membros, analisou os regimes de ajuda aos serviços nacionais de transporte existentes no momento da auditoria e entrevistou, durante as auditorias de projeto, as autoridades nacionais que participaram no Comité do Programa Marco Polo.

11.

Estes trabalhos foram complementados com entrevistas junto de entidades relevantes e a verificação, no local, dos resultados dos 16 projetos concluídos do tipo de ação «transferência modal» (a parte principal do programa, ver ponto 8) na Bélgica, Alemanha, França, Itália, Luxemburgo e Países Baixos (ver anexo I para o conteúdo dos projetos e as informações sobre o desempenho). A caixa 2 fornece uma breve descrição de dois projetos auditados.

12.

Os 16 projetos auditados representaram 19,5 milhões de euros em autorizações e 11,4 milhões de euros em pagamentos. Metade dos projetos foi aprovada ao abrigo do MP I, e a outra metade ao abrigo do MP II. Quatro projetos diziam respeito a projetos de transporte marítimo de curta duração, um a uma combinação de transporte ferroviário e de navegação interior e os restantes onze eram projetos ferroviários. Catorze beneficiários dos dezasseis projetos eram consórcios de grandes empresas de transporte, empresas ferroviárias nacionais ou empresas internacionais de transporte marítimo.

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CAIXA 2

EXEMPLOS DE PROJETOS MARCO POLO AUDITADOS

©Tribunal de Contas Europeu.

a) «Sirius 1» foi um projeto rodoviário de transporte de água mineral natural da instalação de produção francesa para diversas plataformas logísticas na Alemanha. O objetivo era aumentar a capacidade, melhorar o serviço prestado aos clientes e apoiar o objetivo da empresa em matéria de redução das emissões de carbono (redução de 40% entre 2008 e 2012, no âmbito da sua responsabilidade direta e em todas marcas).

Carregamento de água em carruagens na instalação de produção de S. A. des Eaux Minérales d’Evian.

© BAI SA Brittany Ferries Port du Bloscon

b) Gulf Stream» é um projeto de transporte marítimo de curta distância destinado a oferecer uma alternativa marítima ao transporte de mercadorias entre o norte de Espanha e o sul de Inglaterra. Trata‑se de um serviço ro‑ro que funciona todos os fins de semana entre o porto espanhol de Santander e Poole, na costa sul de Inglaterra, como forma de ultrapassar as restrições à circulação de veículos pesados de transporte de mercadorias na rede de estradas nacionais francesa.

Veículos pesados de mercadorias a sair do navio, transportando mercadoria durante o fim de semana.

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OBSERVAÇÕES OS PROGRAMAS NÃO FORAM EFICAZES REALIZAÇÕES MUITO ABAIXO DAS EXPETATIVAS…

13.

A regulamentação definiu objetivos anuais quantificados para a transferência modal, que os dois programas deveriam atingir. Em relação ao MP I, o objetivo anual era de 12 mil milhões de tkm. Para o MP II, o objetivo anual foi aumentado para «uma parte substancial» de 20,5 mil milhões de tkm 5 com base numa proposta de financiamento global de 740 milhões de euros que deveria incluir o apoio a infraestruturas. Apesar de os montantes relativos a infraestruturas terem sido rejeitados durante o processo legislativo, o objetivo inicial manteve‑se, no essencial.

14.

A comparação entre os objetivos definidos e os resultados registados pelo programa demonstra um desempenho abaixo das expectativas, de forma continuada e significativa (ver quadro 1).

15.

Os dados de transferência modal registada apenas são definitivos para o programa MP I, que indicou a transferência de 22,1 mil milhões de tkm de mercadoria das estradas para outros modos de transporte. Ainda que este resultado seja equivalente a retirar das estradas 1 230 000 trajetos de veículos pesados de 1 000 km (a distância entre Berlim e Paris), cada um dos quais transportando 18 toneladas de mercadoria6, continua a representar apenas 46% do objetivo do programa.

16.

Entre 2007 e 2010, o programa MP II cumpriu apenas 23,9% da transferência de tráfego acordada (ver quadro 1). Apesar de ainda estar a decorrer, o programa MP II não irá transferir integralmente a parte substancial prevista de 20,5 mil milhões de tkm/ano, em virtude do número insuficiente de respostas aos convites anuais à apresentação de propostas de projetos. Por conseguinte, o financiamento disponibilizado não permitirá que os objetivos do programa sejam alcançados, ainda que todos os projetos cumprissem integralmente os respetivos objetivos.

5

O artigo 1.º do Regulamento (CE) 1692/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 2006, que institui o segundo programa Marco Polo relativo à concessão de apoio financeiro comunitário para melhorar o desempenho ambiental do sistema de transporte de mercadorias (Marco Polo II) e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1382/2003 (JO L 328 de 24.11.2006, p. 1), estabelece que o programa deve produzir «(…) uma transferência do tráfego correspondente a uma parte considerável do crescimento anual total previsto do tráfego rodoviário internacional de mercadorias, calculado em toneladas‑quilómetro (…)». Nos termos do 2.º considerando do mesmo regulamento, o aumento do transporte rodoviário internacional de mercadorias foi estimado em 20 500 milhões de toneladas‑quilómetro por ano. O 4.º considerando do regulamento indica que o programa deveria ajudar a transferir «pelo menos o aumento global previsto do transporte rodoviário internacional de mercadorias, mas de preferência mais». 6

Fonte: apresentação da EACI durante a jornada de informação sobre o programa Marco Polo, 28 de junho de 2012.

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... E POUCO IMPACTO NA TRANSFERÊNCIA DO TRÁFEGO DE MERCADORIAS DAS ESTRADAS

17.

O programa MP I tinha como objetivo transferir, no mínimo, o aumento agregado esperado no tráfego rodoviário de mercadorias logo a partir de 2003. Em relação ao MP II, o objetivo foi alterado para a transferência de «uma parte substancial» do aumento agregado esperado no tráfego rodoviário de mercadorias. O gráfico 3, com base nos dados disponibilizados pela Comissão (DG Eurostat), demonstra que, em 2003, as estradas suportaram 46% do total do transporte de mercadorias na União Europeia, tendo os transportes marítimo, ferroviário e de navegação interior representado 38%, 11% e 3,5%, respetivamente. Em 2010, o transporte rodoviário aumentou a sua quota para 50% de todo o transporte de mercadorias, tendo o transpor te marítimo diminuído para 33% e os transportes ferroviário e de navegação interior permanecido em 11% e 4%, respetivamente.

QUADRO 1

VOLUME DE MERCADORIAS (OBJETIVOS, TRANSFERÊNCIAS ACORDADAS E REGISTADAS) TRANSFERIDO DAS ESTRADAS COM OS PROGRAMAS MARCO POLO EM MILHARES DE MILHÃO DE TKM (CÁLCULOS DO TRIBUNAL BASEADOS NA DOCUMENTAÇÃO DA COMISSÃO E DA EACI) 1 Objetivo anual

Transferência acordada 2

Transferência registada (pela EACI)

% alcançada do objetivo 3

2003

12,00

12,40

7,25

58,51

2004

12,00

14,38

6,33

43,99

2005

12,00

9,53

4,95

51,94

2006

12,00

11,40

3,55

31,17

Total MPI

48,00

47,71

22,08

46,28

MP I

Média do MPI MP II 2007

20,50

27,83

10,02

36,00

2008

20,50

16,33

3,40

20,82

2009

20,50

15,68

2,82

17,98

2010

20,50

14,15

3,40

24,03

2011

20,50

13,70

0,00

0,00

MP II 2007-2011

102,50

87,69

19,64

22,40

Média do MP II 2007-2010 (31.12.2012) Total geral 2 3 4 1

46,00

4

150,50

135,40

19,16

41,72

De acordo com os últimos dados disponíveis à data de 31 de dezembro de 2012. Quantidades de transferência previstas com base nos acordos de subvenção assinados pela Comissão e, desde março de 2008, pela EACI. Rácio entre a transferência registada e a transferência acordada. O objetivo anual do MP II deve ser uma «parte substancial» de 20,5 mil milhões de tkm.

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16

18.

Na sequência da crise financeira e económica que teve início em 2007, os volumes de transporte diminuíram em termos globais. Alguns modos de transporte registaram perdas substanciais: o transporte ferroviário diminuiu 17,9% e o tráfego de navegação interior 10,6% 7. Confrontados com a crise, os transportadores rodoviários reduziram os preços para conseguirem manter os veículos nas estradas. Esta situação desincentivou a transferência para modos de transporte não rodoviários, incentivou a transferência de transporte não rodoviário para operações realizadas exclusivamente em transporte rodoviário (transferência modal inversa) e realçou a vulnerabilidade cíclica da conceção do atual programa.

19.

A transferência modal registada com o MP I, de 22,1 mil milhões de tkm, representou apenas 0,3% de todo o transporte rodoviário internacional de mercadorias da União Europeia e cerca de 25% do aumento do transporte rodoviário internacional de mercadorias na União durante o mesmo período. A principal razão prende‑se com o facto de o aumento no transporte rodoviário internacional de mercadorias verificado entre 2003 e 2006 (113,7 mil milhões de tkm) ter sido muito superior ao inicialmente previsto (48 mil milhões de tkm).

7

Fonte: Eurostat «Statistics in Focus» 13/2012, 21.2.2012.

GRÁFICO 3

UTILIZAÇÃO DE MODOS DE TRANSPORTE DE MERCADORIAS NACIONAL, INTERNACIONAL E DENTRO DA UNIÃO EUROPEIA, AO LONGO DO TEMPO (DADOS FORNECIDOS AO TRIBUNAL PELO EUROSTAT)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000

2001

2002

Rodoviário

2003 Ferroviário

2004

2005

2006

Navegação interior

Fonte: Eurostat.

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2007

2008 Marítimo

2009 Aéreo

2010


17

20.

Em relação ao programa MP II, no momento da auditoria, apenas alguns projetos estavam terminados e era muito cedo para poder realizar uma avaliação final da sua eficácia e do seu potencial impacto. No entanto, tendo em consideração as dotações orçamentais existentes e a sua limitada atribuição, não é provável que o programa tenha um impacto significativo na transferência do tráfego das estradas (ver quadro 2).

21.

O transporte rodoviário de mercadorias continua a ser o modo de transporte predominante e o transporte ferroviário e de navegação interior continuam a representar níveis muito reduzidos. O gráfico 4 demonstra que, antes de 2007, o volume de transporte rodoviário de mercadorias aumentou de ano para ano, que entre 2007 e 2009 o volume de transporte diminuiu em todos os modos de transporte em consequência da crise e que, a partir de 2009, se verificou uma recuperação clara nos volumes transportados, sobretudo a nível do transporte rodoviário de mercadorias e no segmento marítimo, mas nem o transporte ferroviário nem o transporte por navegação interior conseguiram aumentar as respetivas quotas.

GRÁFICO 4

TRANSPORTE DE MERCADORIAS POR MODO DE TRANSPORTE NA UNIÃO EUROPEIA EM MILHÕES DE TKM (OS DADOS DO GRÁFICO 3 SÃO APRESENTADOS EM PERCENTAGEM POR MODO DE TRANSPORTE)

2 000 000 1 800 000 1 600 000 1 400 000 1 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000 200 000 0 2000

2001

2002

Rodoviário

2003

2004

Ferroviário

2005

2006

Navegação interior

2007

2008 Marítimo

2009

2010

Aéreo

Fonte: Eurostat.

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18

NÃO É POSSÍVEL AVALIAR O IMPACTO REAL

22.

23.

O financiamento do programa destinava‑se a apoiar os objetivos de diminuição do impacto ambiental do transporte de mercadorias e dos congestionamentos de tráfego, e a aumentar a segurança rodoviária. O Tribunal teve em consideração as estimativas da Comissão de que, por cada euro investido no programa Marco Polo I, foram gerados benefícios ambientais no valor de 13,30 euros 8. No entanto, os dados disponíveis sobre congestionamentos e acidentes rodoviários não permitem avaliar o impacto real, uma vez que o Eurostat não dispõe de uma metodologia oficial aprovada nem de dados estatísticos harmonizados sobre congestionamentos rodoviários, e que os dados sobre acidentes de tráfego são incompletos. Além disso, apesar de ser geralmente aceite que as alternativas ao transporte exclusivamente rodoviário permitem benefícios mais alargados para a comunidade, é provável que o nível real de alavancagem seja muito inferior. Isto deve‑se ao facto de, entre 2004 e 2010, os dados 9 utilizados na calculadora Marco Polo estarem desatualizados e serem, por conseguinte, inexatos. Desde 2004, o transporte rodoviário tornou‑se gradualmente mais ecológico, como resultado da investigação e da inovação 10. A Comissão não teve em conta esta situação nos convites à apresentação de propostas entre 2005 e 2010. Apenas a partir do convite de 2011 foram utilizados novos coeficientes e uma nova metodologia de quantificação do impacto do transporte de mercadorias por via ferroviária, de navegação interior e marítima de curta distância. Em alguns casos, estes modos de transporte não são muito mais benéficos do que a opção exclusivamente rodoviária (ver anexo II). Por exemplo: já não existe uma diferença significativa entre o transporte exclusivamente rodoviário e as locomotivas a diesel, os pequenos batelões e os navios de passageiros ro‑ro movidos a combustível convencional («Ro/Pax») que naveguem entre 20 e 23 nós. Assim que os navios Ro/Pax excedem a velocidade de 23 nós, o transporte de mercadorias pela via rodoviária passa a ser menos prejudicial em termos ambientais.

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8

Apresentação da EACI na jornada de informação sobre o programa MP, 28 de junho de 2012. 9

A «calculadora Marco Polo» consiste numa folha de cálculo automática que fornece uma comparação dos custos externos teóricos associados a fatores ambientais (como a poluição aérea, as alterações climáticas, o ruído) e dos fatores socioeconómicos (como acidentes, congestionamentos e infraestruturas). O cálculo é expresso em euros por tkm, entre a solução exclusivamente baseada no transporte rodoviário e a solução alternativa de transporte multimodal proposta (ferroviária, de navegação interior e marítima de curta distância). 10

Segundo o relatório de avaliação ex ante sobre o programa MP II, Ecorys, 15 de junho de 2004, página 56, ao comparar os motores modernos dos veículos pesados de transporte rodoviário com os motores de navios de transporte de carga desatualizados ou de alta velocidade, o transporte rodoviário pode revelar‑se mais favorável em termos ambientais.


19

NÃO FORAM APRESENTADAS PROPOSTAS DE PROJETOS RELEVANTES EM NÚMERO SUFICIENTE…

24.

Os projetos financiados ao abrigo deste programa são um dos poucos exemplos nos quais o financiamento da União Europeia tem de ser atribuído com base nos resultados. O Tribunal reconhece que a EACI recorre a procedimentos que garantem que os fundos da União são atribuídos aos projetos que melhor correspondem aos critérios de seleção. No entanto, os projetos de elevada qualidade apresentados não são, em geral, em número suficiente (só em 2004 os recursos disponíveis foram totalmente autorizados, ver quadro 2).

25.

Conclui‑se que os programas MP têm problemas com a utilização das suas dotações. Dos 101,8 milhões de euros de apoio financeiro disponível para o MP I, apenas foram pagos 41,8 milhões de euros (41%) 11 . O programa MP II dispõe de um orçamento de 450 milhões de euros, dos quais apenas foram pagos 77,8 milhões de euros (25% do orçamento disponível), na sua maioria sob a forma de adiantamentos, até finais de 2012. Por conseguinte, é provável que uma parte significativa do orçamento disponível não seja utilizada, nem contribua para a realização dos objetivos gerais definidos.

11

Este montante inclui pagamentos no valor de 1,4 milhões de euros a dois projetos executados no âmbito das ações catalisadoras e que não se destinavam à transferência modal: o financiamento da União Europeia foi atribuído à conversão de uma locomotiva e à elaboração de relatórios de execução de projetos.

QUADRO 2

SÍNTESE DOS PROJETOS E FUNDOS DISPONÍVEIS, AUTORIZADOS E PAGOS AO ABRIGO DOS PROGRAMAS MARCO POLO, EM MILHÕES DE EUROS (CÁLCULOS DO TRIBUNAL BASEADOS NA DOCUMENTAÇÃO DA COMISSÃO E DA EACI 1 ) N.° de projetos

Orçamento disponível

Fundos autorizados

% autorizada em relação ao orçamento total

Fundos pagos

% paga em relação ao orçamento total

2003

13

15,0

13,0

86,7

7,3

48,7

2004

12

20,4

20,4

100,0

12,3

60,3

2005

15

30,7

21,4

69,7

12,8

41,7

2006

15

35,7

18,9

52,9

9,4

26,3

Total MPI

55

101,8

73,7

77,3

41,8

41,1

2007

20

58,0

45,4

78,3

18,7

32,2

2008

28

59,0

34,4

58,3

9,9

16,8

2009

21

66,3

61,9

93,4

23,2

35,0

2010

30

64,0

52,2

81,6

17,1

26,7

2011

18

56,9

33,6

59,1

8,8

15,5

MPII 2007-2011

117

304,2

227,5

74,1

77,7

25,5

Total geral

172

406,0

301,2

MP I

MP II

1

119,5

De acordo com os últimos dados disponíveis à data de 31 de dezembro de 2012.

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20

… PORQUE A SITUAÇÃO DO MERCADO E AS CONDIÇÕES DE ACESSO NÃO ENCORAJARAM OS OPERADORES A BENEFICIAREM DO PROGRAMA

26.

Além da alteração na situação do mercado (ver ponto 18), uma razão significativa para a reduzida utilização das dotações prende‑se com o facto de a obtenção de apoio por parte dos programas MP ter provado ser longa, arriscada, complicada e dispendiosa: a)

Os beneficiários auditados levaram, em média, dois anos para ter acesso ao regime de ajuda (desde a data da ideia inicial do projeto até à assinatura da convenção de subvenção). Durante esse período, demoraram em média um ano desde a data de fecho do convite até à data de assinatura das convenções de subvenção. Todos os beneficiários consideraram este prazo de espera demasiado longo, num ambiente empresarial volátil. O Tribunal verificou que, entretanto, se tinham perdido clientes em diversas ocasiões. Uma vez que, por motivos de igualdade de tratamento e lealdade de concorrência, a Comissão e a EACI não permitiram alterações nas rotas iniciais, nos produtos transportados e nos pontos de partida e de chegada, 53 dos 154 projetos selecionados (ou 34%) entre 2003 e 2010 acabaram por ser projetos «não iniciados ou terminados antecipadamente». Representaram 64,2 milhões de euros em autorizações e 3,7 milhões de euros em pagamentos;

b)

Os investimentos em infraestruturas auxiliares continuam a ser um risco exclusivo do beneficiário: apesar de a regulamentação prever a possibilidade de financiamento parcial dessas infraestruturas, de um modo geral o mecanismo de financiamento apenas atribui uma subvenção por volume de tkm transferido e, na prática, impossibilita o programa de cofinanciar investimentos em infraestruturas;

c)

Os operadores consideram as condições do programa demasiado complexas para a atividade empresarial, o que explica que muitos operadores recorram a consultores para a realização do trabalho administrativo 12;

d)

A participação nos programas MP também se revela dispendiosa 13: com base nas despesas de deslocação do pessoal disponibilizado pelos membros do consórcio, os honorários de consultadoria e os custos em termos de homem/mês de trabalho do pessoal dos beneficiários, o custo médio de preparação da candidatura cifrou‑se, para os 16 beneficiários auditados, em 105 000 euros.

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12

Dos 16 projetos auditados, 14 beneficiários, ou seja 87%, recorreram a consultores. 13

O considerando 4 do Regulamento (CE) n.º1692/2006 e o considerando 8 do Regulamento (CE) n.º 923/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de setembro de 2009 que altera o Regulamento (CE) n.º 1692/2006 (JO L 266, 9.10.2009, p. 1), indicavam que se esperava a participação de muitas pequenas e médias empresas (PME) no programa. Em virtude da complexidade dos programas, dos custos e dos limiares elevados, abaixo dos quais não seria possível obter cofinanciamento, apenas 24% dos beneficiários do MP eram PME (fonte: dados da EACI).


21

INCERTEZAS EM RELAÇÃO AO VOLUME DE TRÁFEGO TRANSFERIDO DAS ESTRADAS…

27.

28.

A coluna 4 do quadro 1 fornece números sobre os volumes registados de mercadorias transferidas das estradas. A auditoria não permitiu obter garantias sobre a sua fiabilidade. Em primeiro lugar, quando os serviços existentes eram renovados, os volumes de mercadorias declarados como tendo sido transportados na mesma rota antes do início do projeto eram aceites pela EACI sem qualquer verificação (estas quantidades são deduzidas na conclusão do projeto para que o aumento da transferência modal possa ser calculado). Em segundo lugar, as primeiras auditorias financeiras ex post dos volumes de transferência modal registados, que a EACI apenas terminou em 2011, revelaram erros 14 e um caso em que o registo se baseou no peso bruto e não no peso líquido.

14

A auditoria de 16 projetos realizada pelo Tribunal revelou que apenas um projeto dispunha de números exatos sobre as quantidades pesadas na chegada aos terminais. Em seis casos, o instrumento utilizado para registo do peso líquido não se encontrava disponível para os testes no local e, nos restantes nove projetos, este instrumento demonstrou uma fiabilidade limitada da pista de auditoria e um risco acrescido de pagamentos excessivos. Por exemplo, num dos projetos não existia indicação do peso no documento de transporte (CMR 15 ), num outro projeto os testes destinados a comparar o peso registado no sistema com o peso indicado nos respetivos documentos de transporte não correspondiam e o beneficiário não tinha a certeza de ter comunicado o peso bruto ou o peso líquido à EACI.

16

Num dos relatórios a EACI identificou, previamente, um erro de 20%. 15

A guia de transporte CMR é um documento utilizado no transporte rodoviário internacional de mercadorias, baseado na «Convenção Relativa ao Contrato de Transporte Internacional de Mercadorias por Estrada» (uma Convenção das Nações Unidas assinada em Genebra, em 19 de maio de 1956). Alínea a), n.° 1 do artigo 5.º do Regulamento n.º 1382/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 de julho de 2003, relativo à concessão de apoio financeiro comunitário para melhorar o desempenho ambiental do sistema de transporte de mercadorias («programa Marco Polo») (JO L 196, 2.8.2003, p. 1) e anexo I  do Regulamento (CE) n.° 1692/2006.

… E METADE DOS PROJETOS AUDITADOS TEM UMA SUSTENTABILIDADE LIMITADA…

29.

Uma vez que o financiamento de operações pontuais que não são sustentáveis teria pouca utilidade, é suposto que os projetos financiados se tornem viáveis durante a sua existência, ou seja, num prazo máximo de três anos, e continuem em funcionamento após esse período. Apesar de a regulamentação referir especificamente a sustentabilidade como uma das condições de financiamento 16, esta condição não consta das convenções de subvenção assinadas nem tem sido verificada após a conclusão dos projetos.

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22

30.

31.

Por outro lado, o ambiente operacional particularmente difícil do transporte ferroviário contribui para uma fraca sustentabilidade dos projetos. Os beneficiários de projetos de serviços de transporte ferroviário confrontaram‑se com elevados riscos operacionais e, durante o respetivo funcionamento, tiveram dificuldades com as empresas ferroviárias nacionais devido a trabalhos de manutenção não previstos, greves ferroviárias e portuárias, e inexistência de interoperabilidade. Num dos projetos auditados, estes fatores levaram ao cancelamento de 20% das partidas previstas durante todo o projeto; num outro projeto registaram‑se, durante o terceiro ano de funcionamento, 44 incidentes responsáveis por atrasos na entrega e interrupções de funcionamento de mais de uma semana; num terceiro projeto, o beneficiário era obrigado a mudar quatro vezes de locomotivas ao longo do percurso, desde a instalação de produção na Roménia até ao centro de distribuição no norte de Itália. Muitos beneficiários do programa decidiram, por conseguinte, cessar os projetos muito antes do final dos contratos e, muitos dos que terminaram um projeto, cessaram ou alteraram substancialmente o âmbito do serviço depois de o financiamento do projeto terminar. Em seis dos 16 projetos auditados pelo Tribunal, o serviço subvencionado já não se encontrava em funcionamento no momento da auditoria (por insuficiência de volumes, desistência ou falência de um dos sócios) e dois outros continuavam em funcionamento mas com um âmbito de funcionamento reduzido.

... E OS PROJETOS TERIAM SIDO INICIADOS MESMO SEM O FINANCIAMENTO DA UNIÃO EUROPEIA

32.

As provas recolhidas junto dos projetos Marco Polo auditados pelo Tribunal demonstraram que o financiamento da União Europeia permitiu dar início aos projetos mais cedo, aumentar a escala do serviço ou obter um retorno antecipado do investimento.

33.

No entanto, a auditoria também verificou sérios indícios de efeito de inércia tais como: — — 13 dos 16 beneficiários auditados confirmaram que teriam dado início e executado o serviço de transporte, mesmo sem subvenção; — — o avaliador Ecorys indicou que a maioria dos projetos também teria tido início sem a subvenção 17; — — a Comissão, na qualidade de entidade gestora do programa, indicou no seu mais recente relatório apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho 18 que «42% dos beneficiários declararam que os seus projetos teriam certamente avançado sem os fundos do Marco Polo».

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17

«Avaliação do programa Marco Polo I», Ecorys, 7 de novembro de 2007, ponto 3.6. 18

COM (2012) 675 final, de 21 de novembro de 2012, p. 6.


23

34.

Esta situação deve‑se a que i) o transporte de mercadorias pesadas em longas distâncias teria, de qualquer forma, sido realizado por via marítima, ferroviária ou de navegação interior por questões de custo, especialmente nos casos em que os embarques podem ser planificados com antecedência, e ii) o financiamento MP ter abrangido uma parte tão reduzida dos custos totais dos projetos que não pode ser considerado um verdadeiro incentivo (nos 16 projetos auditados pelo Tribunal, a subvenção cobriu apenas 2,8% do montante investido pelos beneficiários).

19

«Relatório de avaliação ex ante sobre o MP II», Ecorys, 15 de junho de 2004, capítulo 6.3.

A GESTÃO DIÁRIA DO PROGRAMA MELHOROU GRADUALMENTE…

35.

Em conformidade com a prática habitual da Comissão, o trabalho da EACI guia‑se pelo programa de trabalho anual aprovado pela Comissão, que supervisiona a gestão diária dos programas MP através dos relatórios trimestrais da EACI, das reuniões trimestrais e semestrais de coordenação (ao nível dos chefes de unidade e dos diretores, respetivamente) e das reuniões trimestrais do comité de gestão. Um funcionário da Comissão dedica‑se, a tempo inteiro, aos contactos regulares com a direção e os funcionários da EACI, participa nas reuniões de trabalho e, ocasionalmente, efetua visitas no local. A EACI elabora relatórios anuais de atividade (RAA) que comparam o desempenho efetivo com o programa de trabalho anual.

36.

O Tribunal concluiu que a EACI melhorou a sua gestão do programa MP ao longo do tempo através, entre outras medidas, i) do reforço do procedimento de seleção de projetos, de forma a garantir que apenas sejam selecionados projetos de elevada qualidade, ii) da organização de um serviço de apoio e de caixas de correio para os potenciais candidatos, que os beneficiários auditados consideraram úteis e eficazes, iii) da contribuição para a base de conhecimentos da Comissão através de relatórios analíticos, iv) da supervisão regular dos projetos financiados, v) da redução dos prazos de pagamento.

… MAS A ANÁLISE DAS NECESSIDADES DO MERCADO FOI INSUFICIENTE…

37.

Os programas MP foram concebidos como forma de conceder financiamento da União Europeia e compensar parcialmente as consideráveis despesas incorridas na criação e no desenvolvimento de serviços de transportes, na expectativa de que o aumento da oferta destes serviços aumentasse a sua procura no mercado («incentivo à oferta descendente» 19).

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24

38.

39.

40.

A estrutura dos dois programas MP baseou‑se numa proposta 20 da Comissão, elaborada a partir dos resultados obtidos com uma consulta das partes envolvidas, organizada antes do início de cada programa 21. No entanto, o Tribunal não considera esta consulta suficiente, na medida em que, em condições normais de mercado, os operadores apenas irão substituir o transporte exclusivamente rodoviário por outros modos de transporte se as circunstâncias (geralmente relacionadas com custos, tempo, fiabilidade, volumes a transportar e proximidade dos terminais) o exigirem. Assim, para conceber um programa bem‑sucedido de apoio a serviços de transporte, deveria ter sido inicialmente realizada uma análise das razões pelas quais, em condições normais de mercado, não estavam a ser criados ou desenvolvidos serviços de transporte multimodal, e das formas de ultrapassar os potenciais obstáculos ou barreiras que impedem ou dificultam a criação e o desenvolvimento desses serviços. A partir de 2007, o potencial de eficácia dos programas MP diminuiu devido a causas externas: a crise financeira e económica causou uma diminuição dos volumes transportados em termos globais (ver ponto 18) e as decisões tomadas pelas empresas ferroviárias nacionais de suspensão das entregas em vagão único, por motivos relacionados com os custos internos, tiveram o efeito imediato de obrigar as empresas de pequenas dimensões a reconverterem o transporte multimodal em transporte exclusivamente rodoviário. Por outro lado, em virtude da legislação recentemente adotada 22 , é de prever uma alteração modal inversa (do transporte por navio para o transporte rodoviário).

... E PODERIAM TER SIDO ADOTADAS MEDIDAS CORRETIVAS MAIS CEDO

41.

Um relatório de avaliação datado de 2007 23 citava uma série de problemas relacionados com o primeiro programa Marco Polo, designadamente limiares inadequados, inflexibilidade das regras sobre tkm, normas complexas e pouco claras sobre a apresentação, seleção e contratação de projetos. No entanto, a Comissão tinha conhecimento, através do acompanhamento do projeto e do programa, dos atrasos na execução do projeto e das dificuldades em realizar os objetivos mais cedo (desde março de 2006).

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20

COM (2002) 54 final, de 4 de fevereiro de 2002. 21

«Relatório de avaliação ex ante sobre o MP II», Ecorys, 15 de junho de 2004, capítulos 2 e 7. 22

Os custos dos combustíveis dos navios irão aumentar substancialmente a partir de 2015, devido à nova regulamentação relativa ao teor de enxofre e aos novos limites globais de teor de enxofre adotados em setembro de 2012. Esta realidade irá transferir para as estradas parte das mercadorias atualmente transportadas por navios. Fonte: Agência Europeia de Segurança Marítima (EMSA) «Relatório técnico», 13 de dezembro de 2010 e COM (2011) 439 final, de 15 de julho de 2011. 23

«Avaliação do programa Marco Polo I», Ecorys, 7 de novembro de 2007.


25

42.

43.

A avaliação de impacto de 2008 24 forneceu uma série de opções possíveis para melhorar os programas, incluindo a revisão integral da sua base legal, a suspensão do programa ou a introdução de alterações no programa MP II. A proposta da Comissão limitou‑se a realizar alterações orçamentais e técnicas no MP II 25 (como a duplicação do montante da subvenção, a inclusão dos contentores vazios e do peso dos veículos nas quantidades de mercadoria elegíveis, a redução dos limiares e o aumento da flexibilidade) na tentativa de tornar o programa mais atrativo. No entanto, estas medidas não solucionaram as significativas insuficiências do programa anteriormente identificadas. A Comissão também não elaborou nenhuma avaliação aprofundada dos programas dos Estados‑Membros de apoio ao transporte multimodal, tendo em vista a obtenção de conhecimentos úteis para uma eventual reestruturação dos programas MP. O Tribunal considera existirem ensinamentos a retirar dos programas nacionais que, com encargos administrativos limitados, atuam sobre a procura através do pagamento direto de montantes fixos aos operadores de transporte rodoviário que decidam transferir os veículos pesados ou contentores da estrada para navios ou ferrovias (por exemplo, «Ecobonus» e «Ferrobonus» em Itália 26). No caso de outro país (Áustria), os regimes de ajuda nacionais também contribuem para investimentos em infraestruturas, na proporção da transferência modal esperada face aos volumes efetivamente transferidos.

24

SEC (2008) 3022 de 10 de dezembro de 2008, opção C. 25

Regulamento (CE) n.º 923/2009. 26

A administração italiana geriu os dois programas com um orçamento de 235 milhões de euros (dos quais 193,5 milhões de euros foram pagos, o que equivale a uma taxa de utilização de 82,3%) com 15 funcionários a tempo inteiro e um custo não superior a 970 000 euros/ano, o que reduz os custos administrativos a 1,2% do orçamento total do programa.

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26

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 44.

Os programas Marco Polo fazem parte da política de transportes que tem como objetivo o desenvolvimento de alternativas ao transporte de mercadorias exclusivamente rodoviário no espaço da União Europeia. O Tribunal concluiu que os programas eram ineficazes na medida em que i) o cumprimento dos objetivos definidos foi muito limitado, ii) tiveram pouco impacto na transferência do transporte de mercadorias das estradas e iii) não existem dados que permitam avaliar os benefícios esperados em matéria de redução do impacto ambiental do transporte de mercadorias, de redução dos congestionamentos de tráfego e de melhoria da segurança rodoviária.

45.

O mecanismo utilizado para os pagamentos efetuados no âmbito do programa permitiu que a atribuição de financiamento por parte da União Europeia dependesse dos resultados e, de um modo geral, os projetos demonstraram ser mais benéficos para a comunidade em geral. No entanto, não foram apresentadas propostas de projetos relevantes em número suficiente em virtude da situação do mercado e das condições dissuasivas para a atividade empresarial (designadamente a duração dos procedimentos, os riscos, a complexidade e os custos administrativos). Além disso, i) não há certezas quanto ao volume de tráfego efetivamente transferida das estradas, ii) o âmbito dos serviços (projetos) financiados foi, em diversos casos, significativamente reduzido ou estes foram suprimidos e iii) existem provas de que muitos projetos teriam sido iniciados, mesmo sem o financiamento da União Europeia.

46.

A gestão diária dos programas melhorou ao longo do tempo. Entre outros mecanismos, uma metodologia rigorosa de seleção de projetos garante que apenas sejam selecionados projetos de elevada qualidade. No entanto, a Comissão não realizou uma análise de mercado adequada que permitisse avaliar o potencial de sucesso, não teve em consideração novos desenvolvimentos, nem tomou atempadamente medidas corretivas para colmatar a ineficácia do programa.

RECOMENDAÇÕES O Conselho, o Parlamento Europeu e a Comissão devem: a)

considerar a suspensão do financiamento da União Europeia a serviços de transporte de mercadorias idênticos, em termos de conceção, aos programas Marco Polo («incentivo à ofer ta descendente»), que resultou, em particular, nas insuficiências identificadas no presente relatório (implantação insuficiente no mercado, falta de provas sobre a realização dos objetivos, elevados encargos administrativos, fraca sustentabilidade e efeito de inércia).

b)

condicionar a continuação do financiamento de projetos deste tipo a uma avaliação de impacto ex ante que permita avaliar se e em que medida existe um valor acrescentado para a União Europeia. Para o efeito, seria necessária uma análise de mercado detalhada da potencial procura dos operadores e ter em conta as boas práticas dos regimes nacionais de ajuda semelhantes. Apenas em caso de uma avaliação positiva relativa a uma intervenção significativa da União neste contexto, a Comissão deverá:

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i)

def inir objetivos realísticos de volumes de mercadoria a transferir das estradas; rever regularmente os resultados e realizações do programa, e tomar atempadamente medidas que permitam colmatar as insuficiências relativas aos objetivos definidos;

ii)

condicionar o financiamento por parte da União Europeiea aos resultados obtidos (por exemplo, através de pagamentos proporcionais aos volumes registados como tendo sido transferidos das estradas);

iii)

avaliar as necessidades, os limites e as condições de apoio a infraestruturas e equipamentos, de forma a par tilhar o risco com os operadores que construam instalações destinadas a aumentar o transporte multimodal;

iv)

adotar me didas que p ermitam dar uma resp osta ef i caz aos obstáculos técnicos, operacionais e em matéria de infraestruturas que possam ser prejudiciais à eficácia dos projetos, por exemplo ao nível do tráfego ferroviário transfronteiriço;

v)

garantir a existência de dados fiáveis que permitam demonstrar o desempenho das ações financiadas;

vi)

reduzir, de preferência para seis meses, o prazo necessário para a seleção dos projetos e celebração dos contratos;

vii) estabelecer como condição necessária a sustentabilidade dos projetos financiados durante um prazo mínimo de três anos após a conclusão do projeto; viii) combater o fenómeno do efeito de inércia, tendo-o em conta durante a avaliação dos projetos.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Harald NOACK, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 24 de abril de 2013. Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Presidente

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28

ANEXO I

INFORMAÇÕES DETALHADAS SOBRE OS PROJETOS INCLUÍDOS NA AMOSTRA Projetos auditados

Convite

País

Breve descrição do conteúdo do projeto

Bélgica

Melhorar o transporte ferroviário e por batelão de e para o porto de Antuérpia: aumentar a frequência dos serviços existentes ou dar início a novos serviços, como antecipação dos problemas de congestionamento resultantes dos trabalhos rodoviários programados para a estrada circular de Antuérpia.

Alemanha

Projeto de fornecimento de serviços de tração para transporte ferroviário e composições interoperáveis com nova locomotiva policorrente para um serviço ferroviário de comboio-bloco entre Munique (Riem, Alemanha) e Cervignano del Friuli (Itália).

Países Baixos

Ligação multimodal (marítima de curta distância, ferroviária, rodoviária) com a Península Ibérica, centrada em equipamento de contentores de 45 pés, para permitir uma alternativa viável e eficaz em termos de custos ao transporte rodoviário com reboque Sul-Norte-Sul.

MP I

AIN

DUE LOKO-MOTION

BRIDGE OVER EUROPE

2003

2003

2004

BASS

2005

Alemanha

Projeto destinado a aumentar a quota de transporte marítimo no tráfego global de mercadorias entre a Europa ocidental e central, por um lado, e entre os Estados Bálticos e a Comunidade de Estados Independentes (CEI), por outro.

NEPOL EXPRESS

2005

Alemanha

Projeto destinado a garantir uma ligação ferroviária regular entre Roterdão (Países Baixos) e Poznan-Franowo (Polónia).

LUNA

2006

Itália

Serviço combinado de transporte por vaivém ferroviário de ligação entre a Itália, a Alemanha e o mercado escandinavo, via Suíça.

RAIL

2006

Bélgica

O projeto abrange duas rotas ferroviárias — para/de Golbey (FR) e para o/do norte de Espanha (Tarragona/Barcelona) através do terminal ferroviário/rodoviário de Le Boulou (FR) — interligadas por uma plataforma ferroviária.

LORRY RAIL

2006

Luxemburgo

Serviço ferroviário intermodal Norte-Sul para transporte de reboques não acompanhados entre os terminais ferroviários de Bettembourg (Luxemburgo) e Le Boulou (Perpignan), com recurso a tecnologia especial.

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ANEXO I

Projetos auditados

Convite

País

Breve descrição do conteúdo do projeto

MP II

GULF-STREAM

2007

França

Projeto destinado a garantir uma ligação marítima direta entre Poole (costa sul do Reino Unido) e Santander (norte de Espanha), para utilização pelos veículos pesados de mercadorias que não possam circular em França em virtude das restrições impostas à circulação do tráfego rodoviário durante os fins de semana na França continental.

ITABEL EXPRESS

2007

Itália

Ligação regular de comboio-bloco entre Pescara (centro-sul de Itália) e Mechelen (Bélgica) para transporte de aparelhos eletrodomésticos.

SIRIUS 1

2007

França

Projeto de fornecimento de água por transporte ferroviário entre a instalação de produção francesa e o mercado alemão.

VIKING RAIL

2007

Alemanha

Vaivém ferroviário entre a Alemanha e a Suécia destinado a fazer a ligação entre os fornecedores de peças para automóveis localizados na Alemanha e a instalação fabril de Gotemburgo. Serviço ferroviário para transporte de produtos lácteos e outros produtos perecíveis através de contentores frigoríficos com partidas diárias de Genk (Bélgica) para Busto Arsizio (Itália); de Zabrze (Polónia) para Salzburgo (Áustria), Piacenza e Pádua (Itália); de Busto Arsizio (Itália), Slawkow (Polónia) e Budapeste (Hungria) para Zeebrugge (Bélgica); de Munique (Alemanha) para Duisburg (Alemanha); e de Herne (Alemanha) para Norrköping (Suécia).

EURO-REEFER RAIL

2008

Países Baixos

KTS

2008

Itália

OFE

2008

Bélgica

Projeto destinado a operar um corredor ferroviário regular de contentores de Zeebrugge e Antuérpia (Bélgica) para Ottmarsheim (França).

SCADAE

2008

Itália

Projeto destinado a criar um serviço direto dos portos adriáticos de Koper (Eslovénia), Veneza, Ravena e Ancona (Itália) para Salónica (Grécia), Istambul e Izmir (Turquia).

Comboio-bloco para ligação de diversas instalações fabris na Alemanha, Eslováquia e Roménia a um centro de distribuição em San Vito al Tagliamento (Itália).

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ANEXO II

COMPARAÇÃO DOS COEFICIENTES DA CALCULADORA MP AO LONGO DO TEMPO 1 Modo de transporte

Subtipos

Rodoviário Ferroviário

Diesel Elétrico

Convite de 20032

Convite de 20043

0,024

0,035

0,012

0,015

1000-1500T Navegação interior

1500-3000T (incl. mistura/ /desconhecido)

0,005

0,010

5

0,013

GNL

Depuração água do mar

Depuração água doce

0,007

0,000

0,004

0,004

0,005

0,000

0,003

0,003

0,005

0,000

0,003

0,003

0,009

0,000

0,005

0,005

Ro/Pax (20-23kn)

0,013

0,001

0,008

0,008

Ro/Pax (>23kn)

0,020

0,001

0,011

0,011

Marítimo de Ro/Pax (<17kn) curta distância Ro/Pax (17-20kn)

4

0,004

Combustível convencional5 Navio porta-contentores

3

0,015

0,010

Geral/granel

2

0,018

0,014

>3000T

1

Convite de 2011 apenas transferência modal4

0,004

0,009

Fonte: CE/EACI dados compilados pelo Tribunal. Fonte: Convite à apresentação de propostas de 2003 (JO C 245, 11.10.2003, p. 52). Fonte: Convite à apresentação de propostas de 2004 (JO C 255, 15.10.2004, p. 8). Ver convite à apresentação de propostas de 2011 (JO C 309, 19.10.2011, p. 12). Os coeficientes diminuem se for utilizado combustível com baixo teor de enxofre.

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31

RESPOSTA DA COMISSÃO SÍNTESE III. Os programas proporcionaram uma transferência modal significativa. Os programas Marco Polo (MP) têm por objetivo incentivar, de forma limitada, a transferência de soluções de transporte rodoviário para sistemas intermodais mais complexos e difíceis de executar. O programa Marco Polo I (MP I), já concluído, atingiu um mínimo de 22 mil milhões de toneladas-quilómetro, utilizando 41 % do orçamento. Os resultados finais do programa Marco Polo II (MP II) ainda não estão disponíveis, uma vez que o programa ainda está em curso. O principal objetivo quantificável do MP I era a «transferência do aumento global anual previsto do volume do tráfego rodoviário internacional de mercadorias». Espera-se que o MP II transfira «uma parte substancial» deste aumento. Tendo em conta o orçamento global atribuído ao Marco Polo pela autoridade legislativa e a dimensão do programa por comparação com a do setor dos transportes europeu (o MP I representou apenas 0,01 % e o MP II cerca de 0,05 % do orçamento da UE), a Comissão não esperava uma mudança significativa no equilíbrio entre os modos a nível da UE. O Marco Polo permite a quantificação dos resultados do programa, expressos em termos de transferência modal. Utilizando a calculadora Marco Polo (nota de rodapé 9 das observações do Tribunal), é possível estimar os benefícios ambientais e a poupança de custos externos proporcionados pelo programa. Trata-se de uma característica excecional do Marco Polo.

IV. Os programas dispõem de um mecanismo excecional, na medida em que os desembolsos de fundos dependem dos resultados. Deste modo, as dotações financeiras são fortemente associadas aos objetivos gerais do programa, incluindo a quantificação das realizações em matéria de transferência modal. O programa visa alcançar o equilíbrio entre, por um lado, os requisitos do regulamento financeiro e regras de financiamento decididas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho na regulamentação que estabelece os programas Marco Polo e, por outro, as necessidades das empresas. As condições de acesso foram concebidas de modo a refletir as características do programa baseadas nos resultados e a assegurar níveis adequados de controlo administrativo. Estas condições de acesso foram revistas e alteradas ao longo do ciclo de vida do Marco Polo, com vista a facilitar o acesso ao programa.

Relatório Especial n.º 3/2013 – Os programas Marco Polo têm sido eficazes na transferência de tráfego das estradas?


32

RESPOSTA DA COMISSÃO VI. Os projetos Marco Polo foram particularmente afetados pela crise económica. Esta é uma das razões que justificam o número de projetos apoiados pelo programa inferior ao desejável. Desde 2010, a AECI introduziu certificados de auditoria complementares, que conferiram uma maior segurança às mercadorias transportadas no âmbito de projetos Marco Polo. Esta é uma das medidas corretivas introduzidas durante o ciclo de vida do programa. A Comissão considera que a sustentabilidade dos serviços de transportes financiados foi satisfatória. As avaliações externas realizadas aos programas Marco Polo (Ecor ys, 2007 e Europe Economics, 2011) mostram que, em geral, a maioria dos serviços (72 % de acordo com a Europe Economics) prossegue, de alguma forma, depois do final da convenção de subvenção (adaptando-se à evolução das condições do mercado). Os beneficiários confirmaram que o subsídio do MP permitiu que os seus projetos arrancassem mais cedo, aumentando a sua escala.

A Comissão toma nota da recomendação. No que se refere às «fraquezas» identificadas neste relatório, a Comissão recorda a sua posição, tal como consta das respostas às observações dos pontos 15, 16, 26, 27, 31 e 33.

A Comissão está ciente de que o programa Marco Polo sofreu vários contratempos. Contudo, é também da opinião de que os programas MP ajudaram o setor dos transportes europeu a testar soluções inovadoras e a desviar uma quantidade não negligenciável de tráfego das estradas congestionadas, utilizando uma pequena fração (entre 0,01 % e 0,05 %) do orçamento da UE.

Para o futuro, a Comissão considera aconselhável prestar apoio da UE a serviços de transporte de mercadorias inovadores, com vista a prosseguir os objetivos da política dos transportes (serviços intermodais integrados, redução do congestionamento, redução do impacto ambiental, soluções inovadoras, novos mercados e tecnologias) e a proteger os melhores interesses dos cidadãos da UE que deles beneficiam.

V. A Comissão gostaria de salientar o seguinte: (1) 1) Para o MP I, foi realizada uma análise de mercado relevante no quadro do processo de consulta pública e, para o Marco Polo II, uma avaliação ex ante, em 2004; (2) Com base nas reações à política desenvolvida, os programas foram sujeitos a alterações e modificações relevantes e atempadas ao longo de todo o seu ciclo de vida ; (3) As medidas corretivas introduzidas foram atempadas e conformes com as práticas comuns e os procedimentos existentes.

1

Regulamentos (CE) n.º 1382/2003, (CE) n.º 1692/2006 e (CE) n.º 923/2009 e diversas alterações ad hoc introduzidas no âmbito do mandato legal definido pelos regulamentos supramencionados.

Não foi apresentada uma proposta de regulamento espe cífico relativo ao financiamento do Marco Polo III para o período de programação 2014-2020, mas as propostas da Comissão relativas às orientações para a rede transeuropeia de transportes (RTE-T ) e ao Mecanismo Interligar a Europa (CEF) incluíam já, em 2011, um quadro geral para apoiar os serviços de transporte de mercadorias.

Qualquer futuro desenvolvimento de ações detalhadas no domínio dos serviços de transporte de mercadorias ao abrigo do quadro geral previsto nas orientações RTE-T será baseado numa avaliação ex ante específica, incluindo análises relevantes do mercado e tendo em devida conta a experiência adquirida e as boas práticas dos regimes de apoio nacionais. A recomendação do Tribunal será, neste contexto, tida em consideração.

Contudo, cabe às autoridades legislativas determinar finalmente o enquadramento futuro deste regime no contexto do QFP, do CEF e da RTE-T.

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33

RESPOSTA DA COMISSÃO OBSERVAÇÕES 14. No que se refere ao «desempenho abaixo das expectativas», a Comissão considera que o resultado dos programas também deve ser analisado à luz das mudanças nas conjunturas de mercado e dos desafios da crise económica. De acordo com os números apresentados no quadro 1, no Marco Polo I (isto é, antes da crise económica), os objetivos correspondiam à adesão ao mercado estimada (transferência acordada) pela indústria. Além disso, para o Marco Polo II, a quantidade de transferências acordadas também corresponde à parte substancial do aumento esperado de 20,5 mil milhões de toneladas-quilómetro. De acordo com o quadro 1, é ainda possível observar que, no primeiro ano do Marco Polo II, a transferência acordada é, em volume, superior a 20,5 mil milhões de toneladas-quilómetro.

15. A Comissão considera que a eliminação de 22,1 mil milhões de toneladas-quilómetro das estradas europeias é uma realização substancial do programa MP I, em particular tendo em conta o gasto de 41 % do orçamento. Uma vez que a maioria dos projetos prossegue após o final do período de financiamento, é provável que estes conduzam a mais transferências modais/medidas para evitar o tráfego (ver resposta à observação do ponto 31). O programa também proporcionou benefícios complementares. Com base na calculadora Marco Polo (ver nota de rodapé 9 das observações do Tribunal), a transferência modal de 22,1 mil milhões de toneladas-quilómetro gerou até 434 milhões de euros de benefícios ambientais e de poupanças de custos externos. Comparando estes valores com o orçamento dedicado a projetos com um objetivo de transferência modal (32,6 milhões de euros), a Comissão considera que cada euro investido gerou 13,3 euros de benefícios ambientais.

16. No que se refere ao «número insuficiente de respostas» aos convites anuais à apresentação de propostas de projetos, a Comissão chama a atenção para os efeitos adversos da crise económica, que teve início em 2008, sobre as empresas. Além disso, as soluções de transporte intermodais são mais complexas do que o transporte de carga exclusivamente rodoviário. O lançamento de um projeto complexo num clima económico em forte declínio implica riscos adicionais, o que conduziu a uma menor aceitação do programa do que se esperava originalmente, antes do início da crise. Ao mesmo tempo, a importância dos apoios ao transporte intermodal de mercadorias não diminuiu e os objetivos políticos do programa Marco Polo mantiveram-se válidos..

Resposta comum para as observações dos pontos 19 e 29 A Comissão não esperava uma mudança do equilíbrio entre modos a nível da UE, dada a modesta dimensão do programa MP: —— MP I: 102 milhões de euros, correspondentes a cerca de 0,01 % do orçamento da UE, para as perspetivas financeiras 2000-2006; —— MP II: 450 milhões de euros, correspondentes a cerca de 0,05 % do orçamento da UE, para as perspetivas financeiras 2007-2013; O âmbito de aplicação estabelecido pelos colegisladores permitiu apenas que o programa MP I transferisse «o crescimento anual total previsto do tráfego rodoviário internacional de mercadorias» (que era, na realidade, muito mais elevado do que o previsto) e que o programa MP II transferisse «uma parte considerável do crescimento anual total previsto do tráfego rodoviário internacional de mercadorias», respetivamente. A Comissão considera, por conseguinte, que as realizações foram significativas no que diz respeito aos objetivos específicos do programa.

23. A DG ESTAT não recolhe os dados relativos ao congestionamento rodoviário e esta atividade não faz parte do programa de trabalho estatístico anual. No que se refere aos dados relativos a acidentes de viação, o Conselho decidiu criar um banco de dados comunitário sobre os acidentes de circulação rodoviária (CARE) em 1993 . O quadro anual da ESTAT relativo aos acidentes é tão completo quanto realisticamente possível. No que diz respeito aos dados fornecidos pela calculadora Marco Polo, a Comissão considera a calculadora tão boa quanto as metodologias subjacentes e os dados disponíveis, tendo sido atualizada assim que se chegou a acordo, a nível da Comissão, acerca da abordagem metodológica de avaliação dos custos externos .

2

Decisão 93/704/CE do Conselho (JO L 329 de 30.12.1993, p. 63-65).

3

Manual de 2008 relativo à estimativa dos custos externos no setor dos transportes (Handbook on estimation of external cost in the transport sector) e Comunicação «Tornar o transporte mais ecológico».

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34

RESPOSTA DA COMISSÃO 26. (a) No que se refere ao nível real de alavancagem do pro grama, a Comissão estima que se obterão 13 euros de benefícios ambientais por cada euro investido. Além disso, cabe notar que:

O tempo necessário para os candidatos desenvolverem ideias de projetos está para além do controlo da Comissão e não deve ser tido em conta no cálculo do prazo de aprovação da subvenção.

—— Apesar de os transportes rodoviários se terem tornado gradualmente mais limpos, verificou se também um progresso tecnológico nos outros modos. Por conseguinte, a diferença entre coeficientes (antigos e novos) resulta não só de um melhor desempenho dos transportes rodoviários, mas também de uma metodologia revista adotada pela calculadora a partir de 2008 (por exemplo, preço do CO2, diferenciação relativa a tipos de reservatórios, combustíveis, novas tecnologias, comboios elétricos/diesel, etc.).

Dada a importância do indicador «prazo de aprovação», os procedimentos do programa foram simplificados (alteração ao Regulamento (CE) n.º 923/2009). Deste modo, foi possível reduzir o período de tempo necessário para obter uma subvenção (por exemplo, 209 dias em 2011).

—— A lguns coeficientes de custos não foram incluídos na calculadora devido a dificuldades técnicas na sua avaliação e execução prática (por exemplo, ausência de custos de oportunidade para a infraestrutura rodoviária). Por fim, apesar de o fosso entre o transporte rodoviário e os outros modos de transporte ter diminuído, no geral, os transportes não rodoviários continuam a ser mais ecológicos do que os transportes de mercadorias por camião. Segundo a calculadora, apenas uma categoria que representa os modos não rodoviários apresenta resultados inferiores ao transporte rodoviário. A Comissão considera, por isso, que a calculadora oferece uma boa indicação dos benefícios ambientais do programa MP.

25. A crise económica e financeira é um dos principais fatores que compromete a aceitação do programa e afeta as condições de arranque e de funcionamento dos proje tos Marco Polo, conduzindo a uma menor absorção das dotações. Reconhece-se ainda que existem projetos que, devido ao financiamento do MP, geram lucros ou alcançam o limiar de rendibilidade mais cedo do que previsto nas candidaturas. Uma vez que o apoio concedido pelos programas não pode ir além do défice total registado pelos projetos ao longo do período de financiamento (regra do fim não lucrativo – ver também ponto 5), em alguns casos, os subsídios concedidos a esses projetos foram reduzidos ou até mesmo retirados. Esta situação, ainda que positiva, também contribui para uma menor utilização dos fundos disponíveis.

No que concerne as alterações aos projetos, a flexibilidade para uns significaria o tratamento desigual de outros, em particular dos que optassem por não se candidatar ou que não fossem aprovados. A necessidade de assegurar a igualdade de tratamento e de evitar questões de concorrência indevida está entre os princípios básicos de gestão do programa. No que se refere ao número de projetos «não iniciados ou terminados antecipadamente», o Marco Polo é um programa orientado para o mercado, onde as condições do mercado e económicas são fatores impor tantes para o sucesso dos projetos. Uma vez que as soluções de transporte intermodais são mais complexas do que um mero sistema de transporte rodoviário, o programa foi particularmente afetado pela crise económica. A crise foi um dos principais motivos que justificaram o número de projetos não aprovados.

26. (b) As regras aplicáveis às ações catalisadoras mencionadas no Regulamento (CE) n.º 1382/2003 e no Regulamento (CE) n.º 1692/2006 original permitiram, em parte, um reembolso direto das despesas incorridas no domínio das infraestruturas auxiliares e do equipamento operacional (ver, por exemplo, os projetos Excite e Ocra). O Regulamento n.º 923/2009 simplificou as regras de financiamento de todas as ações com base em três elementos: transferência modal/medidas para evitar o tráfego (com exceção das ações de aprendizagem em comum), custos elegíveis e défice cumulativo ao longo do período de financiamento. Assim, apesar de ser, em grande parte, o investidor quem assume o risco dos investimentos em infraestruturas, no passado um beneficiário podia obter um reembolso parcial das despesas incorridas com a infraestrutura de um projeto definido com base nos custos elegíveis.

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35

RESPOSTA DA COMISSÃO 26. (c)

31.

O programa visa alcançar o equilíbrio perfeito entre, por um lado, os requisitos do regulamento financeiro e as regras de financiamento decididas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho nos regulamentos que estabelecem os programas Marco Polo e, por outro, as necessidades das empresas.

As avaliações externas realizadas aos programas Marco Polo (Ecor ys, 2007 e Europe Economics, 2011) mostram que, em geral, a maioria dos ser viços (72 % de acordo com a Europe Economics) prossegue, de alguma forma, após o final da convenção de subvenção (adaptando-se à evolução das condições do mercado). Tendo em conta o ambiente empresarial dinâmico, o clima económico adverso desde 2008 e a complexidade das soluções intermodais comparadas com o transpor te exclusivamente rodoviário, a Comissão considera este número satisfatório.

26. (d) Os custos relevantes relacionados com o desenvolvimento de projetos são normalmente incorridos por empresas que também desenvolvem os seus negócios sem apoio público. É prática comum que seja realizado, em todos os casos, um certo nível de investimento (por exemplo, organização e gestão de projetos) para iniciar um novo projeto.

27. Desde 2010, a AECI introduziu certificados de auditoria complementares, que conferiram uma maior segurança às mercadorias transportadas no âmbito de projetos Marco Polo. A Comissão está, contudo, ciente de que estas novas regras introduziram requisitos adicionais para os beneficiários, aumentando a sua carga administrativa.

Depreende-se do exposto acima que o financiamento a curto prazo criou mudanças a longo prazo nas condições de mercado atualmente em evolução. Como resultado, espera-se que os programas gerem benefícios adicionais em termos de transferência modal/medidas para evitar o tráfego e poupança de custos externos após o termo da vida contratual.

33.

29.

A Comissão considera que o programa apresenta um claro valor acrescentado para os projetos auditados, uma vez que, apesar do efeito de inércia declarado por 42 % dos beneficiários consultados, o financiamento da UE permitiu que os projetos arrancassem mais cedo, aumentassem a escala do serviço ou tivessem um retorno de investimento mais rápido do que o previsto.

Dada a especificidade dos projetos Marco Polo (ações comerciais), a questão da sustentabilidade é devidamente abordada durante o processo de avaliação das propostas (como parte da análise de credibilidade e viabilidade). Na verdade, regras mais rigorosas (nomeadamente as que condicionam o pagamento do subsídio à sustentabilidade dos projetos) não seriam realistas no que diz respeito à sua execução ou controlo e desencorajariam, indubitavelmente, os candidatos a concorrer ao programa devido a um maior risco empresarial em caso de alteração das condições do mercado.

O fenómeno do efeito de inércia é difícil de quantificar, uma vez que diversos fatores podem afetar os resultados, por exemplo a questão da sustentabilidade (questão de saber se os projetos teriam sido sustentáveis sem o subsídio), o fator de multiplicação (maiores projetos que geram uma transferência modal muito superior), a maior credibilidade e visibilidade dos beneficiários (projeto com a marca UE), os benefícios decorrentes da colaboração entre parceiros (transferência de conhecimentos, melhores práticas), etc.

30.

34.

Esta conclusão ilustra claramente o quão complexo é o ambiente empresarial dos projetos financiados pelo Marco Polo e o quão apropriada é a abordagem seguida em matéria de sustentabilidade.

A Comissão gostaria de observar o seguinte:

A Comissão comunicou, no seu RAA, uma taxa de erro residual de 1,9 % para o MPI e de 2,9 % para o MPII.

Mostra também de que trata o Marco Polo, isto é, de incentivar, de forma limitada, a transferência de soluções de transporte rodoviário relativamente fáceis, baratas e sem riscos para sistemas intermodais mais complexos e difíceis de executar.

(i) O programa financia a transferência modal, isto é, não concede apoios à carga já transportada por via marítima, ferroviária ou fluvial. O programa encoraja o mercado a mudar de hábitos e a transferir os transportes que são efetivamente efetuados por via rodoviária para modos alternativos..

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36

RESPOSTA DA COMISSÃO 40. (ii) Os incentivos limitados conduzem a um forte efeito de «alavancagem» dos projetos MP. Ainda assim, estas quantidades são significativas para os beneficiários que normalmente operam com margens de lucro reduzidas em condições em que se espera que concorram, no caso das mercadorias, com um modo relativamente barato, o modo rodoviário. Efetivamente, prevê-se que o Marco Polo participe nos prejuízos iniciais e ajude os beneficiários a «sobreviver» no mercado no período mais difícil do arranque.

Estas questões constituíram sempre uma grande preocupação para a Comissão, que tomou as seguintes medidas:

37.

—— Foram apresentadas soluções específicas ao abrigo dos programas de trabalho anuais do Marco Polo e convites à apresentação de propostas para corrigir o problema da possível transferência modal nos TMCD e no transporte ferroviário (por exemplo, prioridades políticas e incentivos a serviços de TMCD inovadores e ao tráfego de vagões isolados);

O programa é dirigido aos transitários/fornecedores de serviços logísticos que lidam com a organização das ligações de transportes em cadeias de abastecimento complexas e aos proprietários das mercadorias, ou aos seus representantes, que constituem o lado da procura do mercado. Apesar de a primeira categoria representar o principal grupo alvo do MP, existem vários projetos bem-sucedidos apresentados por expedidores (incluindo empresas de camionagem)/fabricantes. Os grupos alvo do Marco Polo foram, por exemplo, analisados no capítulo 2.2 do relatório de avaliação ex ante do MP II, realizado pela Ecor ys, relativo à avaliação das necessidades:http://ec.europa.eu/transpor t/facts-fundings/evaluations/doc/2004_marco_polo.pdf.

38. O programa Marco Polo I baseou-se nos resultados do programa PACT (apoio ao transporte combinado), complementados com as análises e consultas às principais associações europeias de transportes.

—— Foram introduzidas modificações à conceção do programa Marco Polo II (aumento da intensidade do financiamento, alteração ao Regulamento (CE) n.º 923/2009) durante o seu ciclo de vida, de modo a torná-lo mais atraente e a encorajar ainda mais o setor a trocar os transportes rodoviários pelos transportes marítimos de curta distância (TMCD), ferroviários e fluviais;

—— Foram identificadas e propostas, a nível da Comissão, medidas a médio e a longo prazo para estabelecer novos requisitos em matéria de limites de enxofre no transporte marítimo como, por exemplo, a caixa de ferramentas para o transporte aquático sustentável .

41. Os números relativos à transferência modal esperada pelos projetos selecionados no âmbito dos convites de 2003 e 2004 foram superiores aos objetivos de transferência modal definidos para o programa MPI (12 mil milhões de toneladas-quilómetro por ano) com, respetivamente, 12,4 e 14,4 mil milhões de toneladas-quilómetro. Não se dispunha de dados que justificassem a suspeita de que os números reais da transferência modal fossem inferiores a esta previsão.

O programa Marco Polo II foi apoiado por um estudo ex ante.

39. Antes do início dos programas, a Comissão tinha realizado a análise dos obstáculos que impediam a criação e o desenvolvimento de serviços intermodais para todos os modos de transporte e proposto tipos específicos de intervenção para corrigir as deficiências e os problemas modais. A Comissão refere -se aqui ao documento de consulta desenvolvido pela Comissão em 2001 e distribuído pelas partes interessadas para consulta pública, assim como ao estudo ex ante para o Marco Polo II, que incluía uma análise relevante de um estudo de mercado, os ensinamentos retirados do MP I, uma avaliação das necessidades e uma consulta específica às partes interessadas.

O primeiro relatório oficial a apontar alguns problemas foi, efetivamente, a avaliação externa do MP I, realizada em 2007. Contudo, as conclusões da avaliação da ECORYS foram mais equilibradas, tendo indicado uma eficácia bastante boa e uma elevada alavancagem do programa: http://ec.europa.eu/transport/facts-fundings/evaluations/ doc/2007_marco_polo_1.pdf.

4

Ver «Redução das emissões poluentes do transporte marítimo e caixa de ferramentas para o transporte aquático sustentável», SEC(2011) 1052 final.

Relatório Especial n.º 3/2013 – Os programas Marco Polo têm sido eficazes na transferência de tráfego das estradas?


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RESPOSTA DA COMISSÃO CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 42.

44.

A «revisão específica da base jurídica» foi a opção seguida na sequência da avaliação ex ante. Esta opção abordou as principais recomendações do relatório de avaliação da ECORYS de 2007 e garantiu que quaisquer alterações propostas ao programa fossem rapidamente adotadas de modo a serem executadas logo que possível. Excluiu-se a hipótese de realizar uma revisão profunda do programa, com implicações políticas, para evitar introduzir alterações numa fase tardia da vida do programa (2007-2013).

A Comissão considera que, dados os seus objetivos ambiciosos, os programas podem ser considerados menos eficazes do que o desejado mas que, ainda assim, permitiram uma substancial transferência modal, que se traduziu no desvio de milhares de milhões de toneladas quilómetro. O Marco Polo visa incentivar, de forma limitada, a transferência de soluções de transporte rodoviário relativamente fáceis, baratas e sem riscos para sistemas intermodais mais complexos e difíceis de executar.

Por fim, o Regulamento (CE) n.º 923/2009 entrou em vigor apenas a partir do convite à apresentação de propostas de 2010. É, por isso, demasiado cedo para avaliar os efeitos destas alterações a longo prazo.

(i) O Marco Polo I atingiu um mínimo de 22 mil milhões de toneladas-quilómetro, o que representa 46 % do objetivo . O Marco Polo II ainda está em curso, pelo que os seus resultados finais ainda não estão disponíveis.

43.

(ii) O principal objetivo quantificável dos programas é uma «transferência do aumento global anual previsto do volume do tráfego rodoviário internacional de mercadorias» (uma parte substancial, no caso do MPII). Dado o montante global do orçamento do Marco Polo (o MPI representava cerca de 0,01 % e o MPII cerca de 0,05 % do orçamento da UE) e a dimensão do programa em relação ao setor dos transportes europeu, a Comissão não esperava qualquer alteração significativa no equilíbrio entre modos a nível da UE.

A Comissão reconhece as possíveis vantagens de programas como o Ecobonus mas, ao mesmo tempo, está ciente de que estes também poderiam ter desvantagens (por exemplo, a nível de encargos e custos administrativos, sustentabilidade, eficiência, efeitos na concorrência, etc.), principalmente se esses programas fossem executados à escala da UE, em todos os seus Estados Membros. Os programas à escala da UE são de natureza diferente, na medida em que têm de ser justificados com base no princípio da subsidiariedade. Têm de abordar problemas que não possam ser abordados pelos próprios Estados-Membros e de alcançar objetivos que não sejam possíveis de alcançar a nível nacional. Existem ainda diferenças significativas entre os Estados-Membros em termos de localização geográfica, fluxos de mercadorias, disponibilidade de infraestruturas, modos utilizados, etc.

(iii) O Marco Polo permite a quantificação dos resultados do programa, expressos em termos de transferência modal. Utilizando a calculadora Marco Polo (nota de rodapé 9 das observações do Tribunal), é possível estimar os benefícios ambientais e a poupança de custos externos proporcionados pelo programa. Trata-se de uma característica excecional do Marco Polo.

45. Apesar de não ter qualquer obrigação legal de efetuar uma «avaliação aprofundada dos programas dos Estados Membros de apoio ao transporte multimodal, tendo em vista a obtenção de conhecimentos úteis para uma eventual reestruturação dos programas MP», a Comissão, para gerar sinergias e evitar duplicações entre diferentes instrumentos de financiamento a nível da UE e dos Estados-Membros, efetuou um inventário dos regimes de apoio nacionais e realizou uma análise relevante (Relatório de avaliação ex ante do MP II, capítulo 5, «Análise do valor acrescentado europeu»).

O programa dispõe de um mecanismo único a nível da UE, que faz depender os desembolsos de fundos dos resultados apresentados, o que permite que as dotações financeiras sejam utilizadas em consonância com os objetivos do programa.

As condições para o ambiente empresarial não são «dissuasivas». O programa visa alcançar o equilíbrio perfeito entre, por um lado, os requisitos do regulamento financeiro e regras de financiamento decididas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho na regulamentação que estabelece os programas Marco Polo e, por outro, as necessidades das empresas. Até agora, foram apoiadas mais de 650 empresas, sendo a crise económica um dos principais motivos que explicam uma participação no programa inferior à desejável.

5

Para alcançar este objetivo, gastou-se 41 % do orçamento.

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RESPOSTA DA COMISSÃO Recomendações (a) O Marco Polo visa incentivar, de forma limitada, a transferência de soluções de transporte rodoviário relativamente fáceis, baratas e sem riscos para sistemas intermodais mais complexos e difíceis de executar. Os projetos Marco Polo foram, por isso, particularmente afetados pela crise económica. Esta é uma das razões que justificam o número de projetos apoiados pelo programa inferior ao desejável. (i) A este respeito : desde 2010, a AECI introduziu certificados de auditoria complementares, que conferiram uma maior segurança às mercadorias transportadas no âmbito de projetos Marco Polo, (ii) a maioria dos projetos prossegue após o período de financiamento, gerando transferências modais adicionais, (iii) a questão do efeito de inércia é difícil de quantificar a nível do programa Marco Polo, uma vez que podem existir vários fatores que afetam os resultados. A Comissão considera que o programa apresenta um claro valor acrescentado para os projetos auditados, uma vez que, apesar do efeito de inércia declarado por 42 % dos beneficiários consultados, o financiamento da UE permitiu que arrancassem mais cedo, aumentassem a escala de serviço ou obtivessem um retorno de investimento mais rápido do que o previsto.

46. Para o Marco Polo I, foi realizada uma análise de mercado relevante no quadro do processo de consulta pública e, para o Marco Polo II, uma avaliação ex ante global, em 2004. Com base nas reações à política desenvolvida, os programas foram sujeitos a alterações e modificações relevantes e atempadas ao longo de todo o seu ciclo de vida. As medidas corretivas introduzidas foram atempadas e conformes com as práticas comuns e os procedimentos existentes.

A Comissão toma nota das recomendações. No que se refere às «fraquezas» identificadas no presente relatório, a Comissão recorda a sua posição, tal como consta das respostas às observações dos pontos 15, 16, 26, 27, 31 e 33. A Comissão está ciente de que o programa Marco Polo sofreu vários contratempos. Contudo, é também da opinião de que os programas MP ajudaram o setor dos transportes europeu a testar soluções inovadoras e a desviar uma quantidade não negligenciável de tráfego das estradas europeias congestionadas, utilizando uma pequena fração (entre 0,01 % e 0,05 %) do orçamento da UE. Para o futuro, a Comissão considera aconselhável prestar apoio a serviços de transporte de mercadorias inovadores, com vista a prosseguir os objetivos da política de transportes da UE (serviços intermodais integrados, redução do congestionamento, redução do impacto ambiental, soluções inovadoras, novos mercados e tecnologias) e prote ger os melhores interesses dos cidadãos da UE que deles beneficiam. Não foi apresentada uma proposta de regulamento espe cífico relativo ao financiamento do Marco Polo III para o período de programação 2014-2020, mas as propostas da Comissão relativas às orientações para a rede transeuropeia de transportes (RTE-T ) e ao Mecanismo Interligar a Europa (CEF) incluíam já, em 2011, um quadro geral para apoiar os serviços de transporte de mercadorias. Qualquer desenvolvimento futuro de ações detalhadas no domínio dos serviços de transporte de mercadorias ao abrigo do quadro geral previsto nas orientações RTE-T será baseado numa avaliação ex ante específica. Contudo, cabe às autoridades legislativas determinar finalmente o futuro enquadramento deste regime no contexto do QFP, do CEF e da RTE-T.

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RESPOSTA DA COMISSÃO Recomendações (b)

Recomendações (b) (iv)

A Comissão concorda com a necessidade de uma avaliação de impacto ex ante, tendo em devida conta as melhores práticas dos regimes de apoio nacionais.

As propostas de orientações para a RTE-T e o CEF identificam os estrangulamentos e a interoperabilidade como dois dos principais objetivos da intervenção da UE no domínio dos transportes.

Tal como explicado na alínea a), esta análise apenas poderá ser realizada depois de concluído o processo legislativo para o QFP, o CEF e a RTE-T. Este processo fornecerá o quadro para o acompanhamento do Marco Polo. Uma vez que esta análise ex ante constituirá a base para a conceção do instrumento de apoio aos serviços de transporte de mercadorias, a Comissão considera que algumas das recomendações são prematuras nesta fase.

Recomendações (b) (i) Tal como mencionado nos pontos acima, a conceção do tipo de ações do programa Marco Polo ao abrigo do novo programa RTE-T ainda não foi determinada e resultará da definição do enquadramento político e da avaliação ex ante. A Comissão concorda com a necessidade de definir objetivos realistas para o novo instrumento e de tomar rapidamente medidas para, se necessário, colmatar lacunas. Não obstante, o enfoque no acompanhamento do programa Marco Polo não se manterá necessariamente na transferência modal e os seus objetivos não serão necessariamente definidos tendo em conta os volumes de tráfego desviados das estradas.

Recomendações (b) (ii)

Recomendações (b) (v) A Comissão compromete-se a assegurar a disponibilidade de dados adequados para mostrar os resultados alcançados pelas ações financiadas.

Recomendações (b) (vi) Serão envidados esforços para reduzir ainda mais o período de tempo necessário para a seleção dos projetos e a celebração dos contratos, em consonância com o regulamento financeiro.

Recomendações (b) (vii) Tornar a sustentabilidade dos projetos durante, pelo menos, três anos após a sua conclusão uma condição necessária é um objetivo cuja realização ou controlo são irrealistas no contexto do ambiente empresarial volátil. Tal desencorajaria os candidatos e aumentaria substancialmente o risco empresarial perante uma mudança das condições do mercado.

Recomendações (b) (viii) Os riscos relacionados com o fenómeno do efeito de inércia e as formas eficientes de solucionar o problema serão abordados na análise ex ante supramencionada..

O mecanismo de financiamento para o acompanhamento do tipo de ações do programa Marco Polo resultará do quadro político e basear-se-á na análise ex ante.

Recomendações (b) (iii) Essa avaliação será realizada no contexto da análise ex ante supramencionada.

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Tribunal de Contas Europeu Relatório Especial n.º 3/2013 Os programas Marco Polo têm sido eficazes na transferência de tráfego das estradas? Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia 2013 — 39 p. — 21 × 29,7 cm ISBN 978-92-9241-216-6 doi:10.2865/7883


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TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

QJ-AB-13-003-PT-C

OS PROGRAMAS MARCO POLO FINANCIAM, DESDE 2003, PROJETOS RELATIVOS A SERVIÇOS DE TRANS-

Relatório do TCE sobre o Programa Marco Polo  

Relatório do Tribunal de Contas Europeu sobre a eficácia dos Programas Marco Polo I e II na transferência de cargas da rodovia para outros m...