5 de mayo 2021 Hon. Henry Neumann Zayas Presidente Comisión de Seguridad Pública y Asuntos del Veterano Senado de Puerto Rico Re: Memorial explicativo sobre proyectos de ley en cuanto a discrimen por antecedentes penales Estimado Senador Henry Neumann Zayas, Reciban las personas integrantes de la Comisión de Seguridad Pública y Asuntos del Veterano, a través de su Presidente, Hon. Henry Neumann Zayas, un cordial saludo desde Taller Salud. Taller Salud es una organización feminista y de base comunitaria fundada en 1979, con sede en Loíza desde el 1989. Nuestra institución está dedicada a mejorar el acceso de las mujeres a la salud, reducir la violencia en entornos comunitarios, y fomentar el desarrollo económico a través de la educación y el activismo. Nuestra visión es forjar una sociedad inclusiva, con comunidades activas y libres de violencia, que aboguen por su derecho a una salud integral, y que impulsen su desarrollo sostenible. Creemos que la salud integral es un derecho humano no negociable. Nuestra organización impulsa tres áreas programáticas de transformación social: Mujeres y Salud, Comunidad y Liderazgo, y Paz y Desarrollo. El programa de Paz y Desarrollo tiene como objetivo principal organizar y movilizar a la comunidad para erradicar la violencia y favorecer modelos de justicia restaurativa. Con este objetivo en mente, se establece la iniciativa Acuerdo de Paz. Mediante esta iniciativa se emplean modelos alternativos de resolución de conflictos en las comunidades del municipio de Loíza, se promueve el acceso a programas de bienestar social, y se realizan acciones de incidencia política a favor de la transformación del sistema de justicia criminal hacia un sistema de justicia restaurativa. En el espíritu de trabajar por nuestros objetivos y con el fin de visibilizar las voces de las personas que se ven afectadas directamente por estas problemáticas, agradecemos la oportunidad de poder exponer nuestros argumentos y recomendaciones sobre los Proyectos de Ley 144 y 147. El panorama legislativo en cuanto a los Antecedentes Penales
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Durante el mes de enero se presentaron ante el Senado los Proyectos de Ley 144 y 147 para atender el problema del discrimen por razón de tener antecedentes penales en Puerto Rico. El primero fue presentado por la Senadora Joanne Rodríguez Veve; el segundo por los Senadores José A. Vargas Vidot y usted, Henry Neumann Zayas, Presidente de esta Comisión. Ambos proyectos se basan en el reconocimiento de los derechos constitucionales de rehabilitación y reinserción social, y se enfocan en el acceso al mercado laboral de las personas con historial delictivo. Igualmente, los dos proyectos fueron referidos a la Comisión de Derechos Humanos y Asuntos Laborales, y la Comisión de lo Jurídico de la cual ambas medidas fueron relevadas. De manera simultánea, en la Cámara de Representantes se presentó el Proyecto de Ley 209 por el representante José Meléndez Ortiz. Por su parte, este proyecto propone eliminar la primera convicción por delito menos grave que conlleve la posesión de cinco (5) gramos o menos de marihuana. Fue referida a la Comisión de Seguridad Pública, Ciencia y Tecnología de dicha rama legislativa. En miras a favorecer los derechos y garantías constitucionales, y promover una medida inclusiva basada en evidencia que tome en cuenta las responsabilidades de todas las partes relacionadas, realizamos las siguientes recomendaciones dirigidas a la creación de una medida sustitutiva, enfocadas en las categorías de análisis destacadas a continuación: I.
Derechos constitucionales
La legislación en Puerto Rico sobre la temática de antecedentes penales debe estar amparada en las garantías constitucionales de rehabilitación y reinserción social, e inspirada en un marco jurídico armonioso entre las partes relacionadas que provee nuestro ordenamiento jurídico. En cuanto a esto, la Constitución de Puerto Rico establece que la “[l]a dignidad del ser humano es inviolable. Todos los hombres son iguales ante la ley” e instituye que “la suspensión de los derechos civiles […] cesará al cumplirse la pena impuesta”.1 El documento constitucional reitera que el respeto hacia la dignidad humana debe prevalecer en el marco jurídico-penal. Reafirma que el Estado tiene la obligación de crear las condiciones adecuadas para la rehabilitación y la reinserción social. Conjuntamente, la Ley Suprema del Estado Libre Asociado de Puerto Rico decreta como política pública el “reglamentar las instituciones penales para que sirvan a sus propósitos en forma efectiva y propender, dentro de los recursos disponibles, al tratamiento adecuado de los delincuentes para hacer posible su rehabilitación moral y social”.2 Específicamente, el P. del S. 144, establece que “[e]sta Ley, [...], es un complemento normativo que viabiliza un propósito 1
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CONST. PR art. II § 1. CONST. PR art.VI § 19.
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noble y beneficioso para la sociedad consignado en nuestra Constitución: la promoción de la rehabilitación social a través de la inclusión y la no discriminación”.3 De manera más amplia, el P. del S. 147 se ampara en la inviolabilidad de la dignidad del ser humano, también consignada en nuestra Constitución, para proteger del discrimen a esta población que ha sido marginalizada históricamente. Los proyectos P. del S. 144 y P. del S. 147, reconocen que los antecedentes penales contenidos en los certificados expedidos por el Estado como condición de empleo o de admisión al ejercicio de una profesión, representan una barrera significativa en el cumplimiento de estos derechos constitucionales. Esto, toda vez que las personas que cuentan con algún historial delictivo en sus certificados de antecedentes penales son discriminadas a la hora de solicitar servicios gubernamentales, ser contratadas por entes públicos y privados, o al ser consideradas por las Juntas Examinadoras. En definitiva, las medidas legislativas ante su consideración no buscan la creación de nuevos derechos o la concesión de privilegios a las personas con historial delictivo. Buscan el reconocimiento y el cumplimiento de los derechos existentes que le corresponde al Estado salvaguardar dentro de un marco jurídico armonioso entre las partes relacionadas. II.
Empleo
Los Proyectos del Senado 144 y 147 proponen que los patronos no puedan inquirir sobre los antecedentes penales en una persona aspirante a un puesto, antes de realizarle una oferta condicionada de empleo. La protección en el empleo se extiende a las personas que ya son empleadas en cuanto a las condiciones de empleo, a los beneficios ofrecidos, a la imposición de medidas disciplinarias que incluyen el despido, entre otras. De acuerdo con personas afectadas por el esquema de contratación actual, y representantes de la rama de la criminología, la certificación de antecedentes penales constituye una práctica discriminatoria y una barrera significativa para la rehabilitación y reinserción social de las personas con historial delictivo. La criminóloga puertorriqueña Madeline Román, ha expresado que, particularmente, “el discurso rehabilitativo conforma una hipocresía social y política, ya que el dispositivo reintegrador por excelencia es el trabajo mismo”, y es aquí donde la población ex privada de su libertad “confronta la discriminación más abierta y aguda”.4 Por lo anteriormente expuesto, el esquema de contratación actual en Puerto Rico por medio de la certificación de antecedentes penales establece una práctica discriminatoria que atenta 3
P. del S. 144 de 26 de enero de 2021, 1ra Ses. Ord., 19va Asam. en la pág. 4. Iris Yaritza Rosario, Certificación de antecedentes penales en Puerto Rico, Oʙsᴇʀᴠᴀᴛᴏʀɪᴏ Jᴜʀɪ́ᴅɪᴄᴏ Pᴏsᴛ Sᴄʀɪᴘᴛᴜᴍ (1 de junio de 2020). https://observatoriojuridicops.wordpress.com/2020/06/01/certificacion-de-antecedentes-penales-en-puerto-rico/. 4
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contra la dignidad humana y condena a las personas a vivir en precariedad.5 Esta práctica discriminatoria es nefasta para el país, por la importancia del empleo en el desistimiento del delito y en la consolidación de una sociedad inclusiva, equitativa y próspera.6 Los proyectos de ley resaltados reconocen esta precariedad y le otorgan la facultad a los patronos para inquirir sobre los antecedentes penales, luego de realizada la oferta condicionada de empleo. Para Taller Salud, la legislación es el primer paso para crear un marco jurídico que permita el cumplimiento de los derechos humanos y constitucionales. También representa para los patronos la oportunidad de reformar su esquema de contratación actual basándose en sus necesidades, mejores prácticas dentro del área de recursos humanos, y protección de sus intereses. A. Recomendaciones: 1. Dentro de los criterios, es conveniente especificar que los mismos deben ser analizados en conjunto y no por separado, guiados por el estándar de la relación entre el historial delictivo y el puesto evaluado. Esto, para evitar que las personas sean discriminadas a la luz de un solo criterio sin considerar otros que sean favorables para ellas. 2. Con el propósito de agregar claridad, se debe especificar que estos criterios no aplican a la imposición de medidas disciplinarias, a las condiciones de empleo, ni a los beneficios cuando la persona ya ha sido empleada con conocimiento de su historial delictivo. En este caso, la prohibición del discrimen debe ser absoluta. 3. Con el propósito de evitar posible ambigüedad, se debe especificar en la medida legislativa que, cuando se hace referencia a que el patrono no puede “inquirir” sobre antecedentes penales antes de extender una oferta condicionada de empleo, esto no se limita a pedir un certificado de antecedentes penales en el proceso de evaluación, sino que se extiende a cualquier tipo de solicitud por parte del patrono a estos efectos, ya sea en la solicitud de empleo, en la entrevista de manera verbal, o por cualquier otro medio. 4. En la unificación de los criterios, debe permanecer el criterio del periodo de tiempo que ha pasado desde la sentencia, el cual aparece en el P. del S. 144, al igual que el de la edad de la persona solicitante al momento de cometer el delito que aparece en el P. del S. 147. Estos criterios pueden 5
Mᴀʀᴛɪ́ Rᴏᴠɪʀᴀ ɪ Sᴏᴘᴇɴ̃ᴀ, Aɴᴛᴇᴄᴇᴅᴇɴᴛᴇs ᴘᴇɴᴀʟᴇs ʏ ᴍᴇʀᴄᴀᴅᴏ ʟᴀʙᴏʀᴀʟ (2016). https://www.tdx.cat/bitstream/handle/10803/392632/tmrs.pdf?sequence=1&isAllowed=y. 6 Rᴀᴍᴏ́ɴ ᴅᴇ Aʟᴏ́s-Mᴏɴᴇʀ Vɪʟᴀ, Fᴇʀɴᴀɴᴅᴏ Esᴛᴇʙᴀɴ, Pᴇʀᴇ Jᴏ́ᴅᴀʀ Mᴀʀᴛɪ́ɴᴇᴢ, Fᴀᴜsᴛᴏ Mɪɢᴜᴇ́ʟᴇᴢ Lᴏʙᴏ, Vᴀɴᴇssᴀ Aʟᴄᴀɪᴅᴇ Lᴏᴢᴀɴᴏ & Pᴇᴅʀᴏ Lᴏ́ᴘᴇᴢ Rᴏʟᴅᴀ́ɴ, Lᴀ ɪɴsᴇʀᴄɪᴏ́ɴ ʟᴀʙᴏʀᴀʟ ᴅᴇ ʟᴏs ᴇxᴛ ɪɴᴛᴇʀɴᴏs ᴅᴇ ʟᴏs ᴄᴇɴᴛʀᴏs ᴘᴇɴɪᴛᴇɴᴄɪᴀʀɪᴏs ᴅᴇ Cᴀᴛᴀʟᴜɴ̃ᴀ (2011). https://ddd.uab.cat/pub/worpap/2011/116772/inslabexcen_a2011.pdf.
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disminuir el impacto que pueda tener el historial delictivo en la consideración de la persona como candidata a empleo. 5. Por otro lado, se debería agregar especificidad al criterio que aparece en el P. del S. 144 sobre el interés del patrono de proteger, velar, y defender la propiedad, el bienestar y seguridad. Ésto nos parece muy amplio y podría tener la consecuencia de ser utilizado como criterio exclusivo para discriminar en todos los casos que no se cumplan con los demás criterios. 6. Finalmente, se debería eliminar el criterio establecido en el P. del S. 147 sobre las circunstancias bajo las cuales se cometió el delito, incluyendo atenuantes y particulares. Aunque la consideración de los atenuantes puede ser favorable para las personas aspirantes, la consideración de los agravantes y otros particulares podría agregarle una carga adicional a la hora de ser evaluadas. Entendemos que con la consideración del delito particular debe ser suficiente para el análisis del patrono. III.
Juntas Examinadoras
El P. del S. 144 extiende esta prohibición de discrimen a las Juntas Examinadoras adscritas al Departamento de Estado de Puerto Rico. Específicamente, el proyecto establece que las juntas no podrán rechazar las solicitudes de una persona aspirante a una profesión por razón de tener antecedentes penales.7 Esta medida legislativa fortalece el acceso a las personas con historial delictivo a entrar al mercado laboral. Protege tanto a las personas que aspiran a trabajar para un patrono como a aquellas que aspiran a tener un negocio propio, para lo cual necesitan una licencia profesional. Esto podría tener el impacto de reducir significativamente el número de personas que recurren a la economía informal como medio de subsistencia o, incluso, la reincidencia. A. Recomendaciones: 1. La medida sustitutiva que resulte de la unificación de estos proyectos debe incluir a las Juntas Examinadoras como entes que no pueden discriminar contra sus aspirantes o integrantes por razón de tener antecedentes penales. IV.
Programas gubernamentales
Nuestra iniciativa de Acuerdo de Paz gestiona el acceso a programas gubernamentales para la juventud de alto riesgo y con antecedentes penales diariamente. Muchos de los programas
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P. del S. 144 de 26 de enero de 2021, 1ra Ses. Ord., 19va Asam. en la pág. 17.
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gubernamentales en el sector educativo y de vivienda pública tienen como requisito el certificado de antecedentes penales de las personas que solicitan acceso. El P. del S. 144 extiende esta prohibición de discrimen al Departamento de Corrección y Rehabilitación. Específicamente, el proyecto establece que el historial delictivo de una persona no debe ser considerado para que ésta pueda participar de programas de rehabilitación y mejoramiento provistos por el departamento.8 En cuanto a estos aspectos, nos dicen los datos que “[d]ado que 1 de cada 4 adultos en Estados Unidos tiene un historial de condenas, el impacto de esta discriminación es generalizado y afecta a otros aspectos de la vida, además de las oportunidades de empleo” (traducción nuestra).9 Esto representa un grave obstáculo para el desarrollo del bienestar integral y la justicia social. A. Recomendaciones: 1. La medida sustitutiva que resulte de la unificación de estos proyectos debe incluir al Departamento de Corrección y Rehabilitación. Entendemos que una de las maneras en las que el Departamento puede cumplir con su deber ministerial de rehabilitar a las personas privadas de libertad que son ingresadas a sus instituciones, es permitiéndoles acceso a sus programas de rehabilitación. Esto, sin considerar los antecedentes penales que llevaron a la persona a entrar al sistema en un principio. 2. La prohibición de discrimen por tener antecedentes penales se debe extender tanto a los programas del Departamento de Corrección y Rehabilitación, como a los programas de vivienda pública y educación. Esta prohibición debe ser absoluta. Esto fortalece el cumplimiento de los derechos humanos de vivienda y educación, a la vez que fortalece la seguridad pública y reduce riesgos de reincidencia. V.
Eliminación de convicciones
El P. del S. 147 incluye la eliminación de delitos en certificados de antecedentes penales a través de la Policía de Puerto Rico o el Tribunal, bajo ciertas condiciones y criterios. A. Recomendaciones: 1. La medida sustitutiva que resulte de la unificación de estos proyectos debe incluir esta disposición de eliminación de convicciones.
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P. del S. 144 de 26 de enero de 2021, 1ra Ses. Ord., 19va Asam. en la pág. 3. Ban the Box Campaign, About: The Ban the Box Campaign, BᴀɴTʜᴇBᴏxCᴀᴍᴘᴀɪɢɴ, http://bantheboxcampaign.org/about/#.YJAw02ZKjDa (última visita, 3 de mayo de 2021). 9
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2. Para asegurar el cumplimiento del derecho de rehabilitación y reinserción social a todas las personas por igual, se deben eliminar las excepciones especificadas en el proyecto. 3. Dado que la medida provee que se eliminen las convicciones de manera automática al cumplirse los términos establecidos, aun cuando la persona no lo solicite, resultaría conveniente eliminar todo lenguaje que imponga responsabilidad a la persona con historial delictivo de realizar estos trámites. 4. Para proveer mayor acceso al disfrute de los derechos humanos y constitucionales a las personas con historial delictivo, los términos por los cuales permanece una convicción en un certificado de antecedentes penales antes de su eliminación automática deben reducirse a un (1) mes en el caso de los delitos menos grave, y a un (1) año en el caso de los delitos graves. VI.
Certificado de rehabilitación y capacitación para trabajar
El P. del S. 147 provee para que las personas con historial delictivo puedan obtener un certificado de rehabilitación y capacitación para trabajar. Este podrá sustituir el certificado de antecedentes penales. Además, establece que el patrono se reservará el derecho de solicitar el certificado de antecedentes penales, adicional al certificado de rehabilitación y capacitación.10 A. Recomendaciones: 1. Para agregar claridad a esta medida, se debe especificar cuál sería el contenido de este certificado y los propósitos para los cuáles se utilizará. Esto, ya que la ley y el inciso a los que hace referencia el proyecto para su elaboración han sido derogados y no contienen estos elementos de manera definida. 2. Con el propósito de fortalecer la protección contra el discrimen a personas con historial delictivo, el patrono sólo debería tener la opción de solicitar el certificado de antecedentes penales en caso de que la persona aspirante no tenga el certificado de rehabilitación y capacitación para trabajar. VII.
Delitos bajo la Ley de Sustancias Controladas y personas primeras ofensoras
En la actualidad, la Cámara de Representantes tiene ante su consideración el P. de la C. 209, que tiene como fin establecer que no se incluyan en los certificados de antecedentes penales una primera convicción que sea impuesta en virtud del del Artículo 404(a) de la Ley Núm. 4 de 23 de junio de 1971, según enmendada, conocida como “Ley de Sustancias Controladas de
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P. del S. 147 de 26 de enero de 2021, 1ra Ses. Ord., 19va Asam. en la pág. 11.
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Puerto Rico”, y que no implique la posesión ilegal de marihuana en exceso de cinco (5) gramos para el propio uso de la persona sentenciada. La Unión Americana por las Libertades Civiles (ACLU, por sus siglas en inglés) ha expresado que “[e]n las últimas tres décadas, la ‘guerra contra las drogas’, las sentencias mínimas obligatorias y la sobrecriminalización han tenido efectos devastadores y dispares en las personas de color, y en las personas de de bajos ingresos, incluyendo un número creciente de mujeres” (traducción nuestra).11 Por ende, la omisión de inclusión de primeras ofensas bajo el Art. 404(a) de la Ley de Sustancias Controladas de Puerto Rico, tendría un impacto significativo en la reducción del discrimen que sufren las personas que han sido convictas por estos crímenes no violentos y/o que sufren de alguna condición médica de adicción. En miras de que surja una medida sustitutiva abarcadora que cubra distintos aspectos del discrimen por antecedentes penales y que promueva el sistema de justicia restaurativa, proponemos que se incorporen los siguientes puntos específicos: A. Recomendación: 1. Que no se incluya en los certificados de antecedentes penales una primera convicción por la posesión de cualquier sustancia controlada para uso personal, según establecido en el Art. 404(a) de la Ley de Sustancias Controladas de Puerto Rico, sin limitarse exclusivamente a la marihuana. En la exposición de motivos del referido proyecto, precisamente se hace referencia al problema mal atendido del uso y abuso de sustancias controladas, ya que el mismo se ha abordado desde un enfoque criminal y no salubrista.12 VIII.
Foro para realizar reclamaciones bajo estos proyectos de ley
El P. del S. 147 en su Sección 5, hace referencia al Departamento del Trabajo y Recursos Humanos de Puerto Rico. Este último reconocido como el foro en que las personas que se vean afectadas por violaciones a las disposiciones de esta ley tendrán disponible para acudir a hacer sus reclamaciones. La legislación convierte al Departamento de Trabajo en el ente responsable de vigilar por su cumplimiento. De igual forma, reconoce el derecho de cualquier persona de “acudir al Tribunal directamente en virtud de las leyes aplicables”.13
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ACLU, Employment Discrimination Against Women with Criminal Convictions, ACLU, https://www.aclu.org/other/employment-discrimination-against-women-criminal-convictions (última visita, 3 de mayo de 2021). 12 P. del C. 209 de 7 de enero de 2021, 1ra Ses. Ord., 19va Asam. en la pág. 2. 13 P. del S. 147 de 26 de enero de 2021, 1ra Ses. Ord., 19va Asam. en la pág. 8.
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En aras de agregar especificidad y claridad a este particular, de que estos casos sean atendidos por aquellos entes con la pericia y experiencia necesaria, y de minimizar los obstáculos y cargas que pudieran enfrentar las personas que sufren este discrimen por los costos y esfuerzos que representan un litigio en el Tribunal, proponemos lo siguiente: A. Recomendación: 1. Que se designe de manera directa y específica a la Unidad Antidiscrimen del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos como el foro con jurisdicción primaria para atender estos casos, para garantizar de esta forma un mejor acceso a la justicia y la economía procesal en los tribunales. Conclusión Taller Salud apoya enérgicamente la unificación de los Proyectos del Senado 144 y 147 a través de una medida sustitutiva. Ambas son medidas legislativas que atienden la misma problemática del discrimen por antecedentes penales. A su vez, promueven la justicia social, favorecen el cumplimiento de los derechos constitucionales de rehabilitación y reinserción social, y fortalecen el cumplimiento de los derechos humanos en Puerto Rico. Reconocemos que estas medidas son de vanguardia, aún cuando recomendamos las siguientes enmiendas: ●
Incorporar el lenguaje acorde con el enfoque de derechos humanos en la legislación, que sustituya el término de “ex convictos” o “convictos/as” por “persona privada de libertad”, “persona con historial delictivo” y/o “personas que resultaron culpables de un delito”. El término ‘ex convicto’, que se utiliza constantemente en en estos proyectos de ley contienen “una carga altamente discriminatoria y se conforma, por tanto, como una marca de la que difícilmente una persona puede desprenderse”. Según el filósofo de la pena Antony Duff, [p]or un lado, el prefijo “ex” sugiere que no es un papel en absoluto: declara que la descripción que califica ya no es válida; la persona era un delincuente, pero ya no lo es. Por otro, tal y como se usa en los hechos, el término sugiere que la mancha implicada por esa descripción – que en sentido estricto ya no es aplicable- persiste. El “ex convicto” aún está marcado por el estigma poderosamente efectivo de la actividad delictiva.14
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Rosario, supra.
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Definir el término de antecedentes penales, para así evitar ambigüedad en la legislación. Integrar en la legislación las recomendaciones de Taller Salud sobre los delitos bajo la Ley de Sustancias Controladas y personas primeras ofensoras, además del foro para realizar reclamaciones bajo estos proyectos de ley.
Sostenemos que la eliminación del récord delictivo de las personas que resultaron culpables de un delito y cumplieron su condena es esencial para la reinserción social efectiva de las personas y sus procesos de rehabilitación, al igual que les protege del discrimen que han sufrido históricamente. Agradecemos la oportunidad para expresarnos. Quedamos a su disposición. Cordialmente,
Tania Rosario Méndez Directora Ejecutiva Taller Salud
Zinnia Alejandro Directora de Iniciativas de Paz y Desarrollo Taller Salud
Alexandra-Marie Figueroa Miranda Directora de Comunicaciones Taller Salud
Verónica Díaz Torres Analista Senior de Política Pública Taller Salud
Jailene Sotomayor Sánchez Analista de Política Pública Taller Salud
Annelly Hernández Analista de Política Pública Taller Salud
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