Page 1

Stanislav Konečný

KOMUNÁLNA POLITIKA (Študijná príručka)

Bratislava 2006


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

© Autor: PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD. Za odbornú stránku textu a konečnú verziu publikácie zodpovedá autor. Publikácia neprešla jazykovou redakciou. ISBN 80-969133-2-8 EAN 9788096913329

2

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

OBSAH: ÚVOD........................................................................................

5

1. ZÁKLADNÉ POJMY.......................................................... 1.1. KOMUNÁLNY................................................................ 1.2. POLITIKA....................................................................... 1.3. KOMUNÁLNA POLITIKA............................................ 1.3.1. Komunálna politika a politika štátu........................ 1.3.2. Komunálna politika – vymedzenie pojmu.............. 1.4. SAMOSPRÁVA............................................................... 1.4.1. Miestna samospráva................................................ 1.4.2. Záujmová samospráva............................................ 1.5. TRI DIMENZIE KOMUNÁLNEJ POLITIKY............... 1.5.1. Priestorová dimenzia............................................... 1.5.2. Ekonomická dimenzia............................................. 1.5.3. Sociálna dimenzia................................................... 1.6. KOMUNITNÝ, LOKÁLNY, MUNICIPÁLNY.............. 1.6.1. Komunita, komunitný............................................. 1.6.2. Lokalita, lokalitný, lokálny..................................... 1.6.3. Municipalita, municipálny......................................

7 8 10 13 13 15 16 17 23 24 25 27 34 38 38 39 39

2. VÝVOJ A PROBLÉMY SÍDELNEJ ŠTRUKTÚRY....... 2.1. KOMUNÁLNA POLITIKA A MALÉ OBCE................ 2.1.1. Problém malých obcí.............................................. 2.1.2. Medziobecná spolupráca......................................... 2.2. KOMUNÁLNA POLITIKA A MESTÁ..........................

41 42 47 56 66

3. AKTÉRI KOMUNÁLNEJ POLITIKY............................. 3.1. OBYVATELIA OBCE.................................................... 3.1.1. Verejné zhromaždenie............................................ 3.1.2. Miestne referendum................................................ 3.1.3. Petície..................................................................... 3.1.4. Komunálne voľby................................................... 3.2. ORGÁNY OBCE............................................................. 3.2.1. Starosta obce........................................................... 3.2.2. Obecné zastupiteľstvo............................................. 3.3. POLITICKÉ, NÁBOŽENSKÉ A OBČIANSKE SUBJEKTY V OBCI....................................................... 3.3.1. Politické strany a hnutia ......................................... 3.3.2. Cirkvi a náboženské spoločnosti............................

70 71 73 74 76 78 79 80 82

———————————————————————————

88 90 92 3


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

3.3.3. Občianske združenia............................................... 3.4. HOSPODÁRSKI AKTÉRI.............................................. 3.4.1. Obchodné spoločnosti a živnosti............................ 3.4.2. Rozpočtové a príspevkové organizácie obce.......... 3.4.3. Neziskové organizácie............................................ 3.3.4. Nadácie a neivestičné fondy................................... 3.4. OSTATNÍ AKTÉRI KOMUNÁLNEJ POLITIKY.........

93 94 94 94 95 96 98

4. KOMUNÁLNY MANAŽMENT........................................ 4.1. MODEL NOVÉHO MANAŽMENTU VEREJNEJ SPRÁVY V RIADENÍ MIEST A OBCÍ.........................

99

ZÁVER......................................................................................

12 6

10 2 4.2. OBČAN AKO ZÁKAZNÍK............................................. 10 4 4.3. SLUŽBY AKO PRODUKT............................................. 10 9 4.4. OBEC AKO SUBJEKT POSKYTUJÚCI SLUŽBY....... 11 2 4.5. MODEL NOVÉHO MANAŽMENTU A ÚLOHY VOLENÝCH PREDSTAVITEĽOV OBCE.................... 11 5 4.5.1. Obecné zastupiteľstvo............................................. 11 7 4.5.2. Komisie................................................................... 11 9 4.5.3. Obecný úrad............................................................ 12 1

Príloha: Európska charta miestnej samosprávy.......................... 12 7 Použitá a ďalšia odporúčaná literatúra.......................................

4

———————————————————————————

13 7


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

”Politická sloboda a schopnosť zúčastňovať sa na živote vlastnej komunity sú predpokladmi, ktoré sú pre ľudský rozvoj také dôležité, ako schopnosť čítať a písať či mať dobré zdravie. Ľudia bez politickej slobody majú v živote oveľa menej možností vytvárať spoločné idey a vyjadrovať názory. A schopnosť zúčastňovania sa na živote vlastnej komunity - čo káže rešpektovať iných a mať slovo v komunálnych rozhodnutiach - je základom ľudskej existencie.” Rozvoj ľudských zdrojov: Prehlbovanie demokracie v roztrieštenom svete (UNDP 2002)

ÚVOD Obnovenie samosprávneho charakteru verejnej správy na úrovni obcí a miest u nás pred šestnástimi rokmi naštartovalo proces, v ktorom sa na miestnu úroveň, do bezprostrednej blízkosti každého občana reálne dostalo rozhodovanie o správe vecí verejných. Spolu s politickou dimenziou – voľbou starostov a primátorov, poslancov obecných, miestnych a mestských zastupiteľstiev – prišlo aj rozhodovanie o otázkach ekonomických (... koľko budeme platiť za nádobu na komunálny odpad, za miesto na cintoríne alebo za pobyt dieťaťa v materskej škole?), priestorových (... kde bude stáť nákupné stredisko, kadiaľ pôjde cez naše mesto diaľnica?), sociálnych (... kto dostane jednorazovú sociálnu výpomoc, zriadi obec klub dôchodcov?) a ďalších, ktoré sú veľmi často vzájomne prepojené (... zriadi vôbec obec materskú školu? Ak áno, na ktorom konci obce bude? A koľko budeme platiť?). Už o týchto otázkach nerozhoduje žiadny zhora riadený národný výbor, ale občanmi zvolené zastupiteľstvo. A ak to nejde, občania majú k dispozícii petície a referendum, môžu sa zorganizovať do občianskeho združenia alebo dokonca do miestnej politickej strany a presadiť svoje záujmy. Samozrejme – inak bude celý tento proces vyzerať v malej dedinke s pár desiatkami obyvateľov, ktorí sa dobre osobne poznajú a denne sa stretávajú – a inak v meste s desiatkami či dokonca stovkami tisícov obyvateľov... ———————————————————————————

5


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Takto sa aj u nás sformovali základy komunálnej politiky, ktorá už nie je iba vykonávateľom rozhodnutí „zhora“, ale skutočným prejavom samosprávnosti pri presadzovaní záujmov spoločne sídliacich ľudí. Naša miestna samospráva a naša komunálna politika už síce nahromadili mnoho vlastných skúseností, ale neustále sa nechávajú celkom prirodzene inšpirovať aj dobrými skúsenosťami z komunálnej politiky v iných krajinách. Dobrým zdrojom takýchto inšpirácií je Európska charta miestnej samosprávy, ktorú prijala v roku 1985 Rada Európy. Slovenská republika pristúpila k tomuto dokumentu až v roku 2000, ale ešte ani dodnes nie ku všetkým jej ustanoveniam. Aj naša verejná správa na miestnej úrovni sa teda má ešte v čom zdokonaľovať. Tým, že štát prenáša na mestá a obce stále ďalšie a ďalšie úlohy, má svoje pozitívne ale aj negatívne stránky. I preto sa zvyšuje úloha komunálnej politiky a úmerne tomu musí narastať aj význam výučby takéhoto predmetu v rámci prípravy odborníkov pre verejnú správu. Touto študijnou príručkou voľne nadväzujeme na Úvod do štúdia verejnej správy (Mayor 2005), v ktorej sme vyjasnili také základné pojmy ako verejný záujem, verejná moc, verejná správa, verejná politika, verejný sektor, verejné financie a pod., vyjasnili sme si aj štruktúru nositeľov výkonu verejnej správy, vrátane miesta územnej samosprávy v tejto štruktúre, čo je z hľadiska tejto príručky veľmi dôležité. Objasnili sme si v hlavných črtách aj vývoj verejnej správy a súčasné modely verejnej správy v Európe, tendencie vo vývoji verejnej správy v Európe i jej vývoj u nás od roku 1989 až po súčasnosť. Týmto otázkam sa už preto v tejto príručke nebudeme podrobnejšie venovať, niekedy sa však na ne odvoláme. Problematika komunálnej politiky je veľmi rozsiahla a preto ani táto príručka ju nemôže predstaviť vyčerpávajúco – pokúsili sme sa v nej venovať aspoň niektorým dôležitým vybraným otázkam. Záujemcov o súvisiacu tematiku, najmä o problematiku komunálnej ekonomiky, odkazujeme na literatúru, uvedenú v závere príručky.

6

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

1.ZÁKLADNÉ POJMY Ak – v podmienkach informatizovanej spoločnosti – zadáme spojenie „komunálna politika“ do internetového vyhľadávača, výsledok nebude príliš povzbudivý: na desiatkach strán rôznych politikov nájdeme informáciu, že svoju politickú dráhu začali „v komunálnej politike“, čím sa naznačuje, že v nejakej obci či meste boli poslancami zastupiteľstva, ba možno i starostami či primátormi. V programoch politických strán, ktoré nám internet tiež ponúkne, sa „komunálna politika“ objaví ako nadpis kapitoly, obsahujúcej sľuby pre mestá a obce. Ale nájsť solídne obsahové vymedzenie tohoto pojmu je oveľa ťažšie. A ak sa pustíme na cudzojazyčné stránky, zistíme, že vyhľadávanie nás uspokojí viac alebo menej podľa toho, či poznáme terminologický ekvivalent: s nemeckým pojmom Kommunalpolitik budeme celkom úspešní, napokon ako ekvivalent ho uvádza europortál EIONET ale na svojej webovej stránke i renomovaný nemecký Herderov inštitút. Ale keď sa spoľahneme na „herderovcov“ a ich anglický odporúčaný ekvivalent communal policies, dostaneme sa na stránky indické, pakistanské, izraelské... Lepšie pochodíme, keď si necháme poradiť od EIONETu: ich ekvivalent local government policy nás privedie nielen do Veľkej Británie, ale aj do Írska a pod. EIONET však zase zlyhá, keď budeme podľa neho v Poľsku hľadať heslo polityka władz miejscowych – tam zase bude platiť „herderovská“ polityka komunalna...1 Niet teda terminologickej jednoty nielen u nás, ale ani vo svete: z komunálnej politiky sa raz stáva synonymum pre lokálnu V niektorých ďalších jazykoch sa podľa EIONETu komunálna politika prekladá nasledovne: bulharsky - политика на местното управление, česky - politika komunální, dánsky - lokale myndigheders politik, grécky πολιτική της τοπικής αυτοδιοίκησης, španielsky - política de Gobierno local, estónsky - kohalik omavalitsuspoliitika, baskicky - gobernu lokalaren politika, fínsky - paikallishallinnon politiikka, francúzsky politique des administrations locales, maďarsky - önkormányzati politika, taliansky - politica locale, holandsky - beleid van de plaatselijke overheid, nórsky - kommunalpolitikk, portugalsky - governo local (política), rusky политика местных властей, slovinsky - lokalna politika, švédsky - lokal regeringspolitik. 1

———————————————————————————

7


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

politiku, inokedy synonymum pre municipálnu politiku, politiku miestnej správy atď. – a jej obsah sa krajinu od krajiny líši tak, ako sa líši miestna (samo)správa v danej krajine od miestnej (samo)správy v krajine susednej. Skôr. ako sa pokúsime pre naše podmienky ale v európskom kontexte vymedziť obsah pojmu komunálna politika, všimnime si najprv obsah oboch slov, z ktorých sa tento pojem skladá. 1.1. KOMUNÁLNY V internetových ale i printových slovníkových médiách nájdeme spravidla len veľmi jednoduché, ba až zjednodušujúce vysvetlenie, že „komunálny“ je viac-menej to isté čo „obecný“, teda týkajúci sa obce, obcí. Latinské podstatné meno commūne znamená síce 1. obecnú vec, obecný majetok, 2. obec, 3. verejné miesta, verejnosť, ale k nemu príslušné sloveso commūnio znamená okrem iného aj silne opevňovať, odhraničovať (napríklad hradbami). Prepojením týchto dvoch obsahov dostaneme obraz obce, ktorá je obcou ako iné, otvorenou, verejnou štruktúrou – a predsa osobitou, špecifickou, odlišujúcou sa od iných obcí.. Tento aspekt je podľa všeobecne rozšíreného odborného názoru imanentne prítomný v koncepte „pospolitosti“, ktorého autorom bol nemecký sociológ F. Tőnnies, a ktorá tvorí osobitý svet, viac-menej oddelený od „spoločnosti“ ako veľkého sociálneho sveta, ktorý ju obklopuje. Pospolitosť je vymedzovaná ako sídelné (miestne, lokálne) spoločenstvo, ako ľudia, žijúci na určitom území, medzi ktorými okrem fyzickej blízkosti existujú sociálne vzťahy (často priame, osobné), ktorými sú vzájomne spojení. V pospolitosti fungujú často vzťahy vzájomnej pomoci, dôvery. Príslušníci pospolitosti sú vzájomne spojení, aj keď žijú (napr. prechodne) rozdelení. Pospolitosť je typická najmä pre spoločenstvo na úrovni obce. Naproti tomu spoločnosť tvoria ľudia, ktorí síce žijú na určitom území, nie sú však vzájomne spojení priamymi sociálnymi vzťahmi, vzťahy medzi ľuďmi sú formálne, sprostredkované, regulované široko sociálne akceptovanými konvenciami, zákonmi, náboženstvom a pod. Spoločnosť sa formuje na úrovni štátu, niekedy aj na úrovni veľkomiest. 8

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Historicky sa sformovali tri typy pospolitosti, založené na príbuzenstve, susedstve a priateľstve. Vo vývoji formujúcich sa systémov verejnej správy nadobudli zásadný význam najmä pospolitosti založené na susedstve: blízkosť usadlostí, spoločné pozemky alebo aspoň ich spoločné hranice vytvárali a vytvárajú početné príležitosti ku stykom, ku kontaktom, vedú k tomu, že ľudia si na seba zvykajú, poznajú sa súkromne, dôverne, vzájomne spolupracujú, formujú sa ich spoločné záujmy. Ľudia v spoločenstve sú spojení navzájom spoločnými potrebami a záujmami, vyplývajúcimi zo spoločného sídlenia. Sídelné potreby sú uspokojované aj sídelnými podmienkami spoločného zužitkovania. Na tomto základe vznikajú vzťahy ľudí k miestu sídlenia i medzi sebou navzájom, vzťahy spolunáležitosti. Z etnografickej literatúry sú známe príklady, ako prístup obyvateľov obce k jedinému disponibilnému zdroju vody (ako základnej existenčnej potreby) usporiadal vzťahy medzi nimi do prísnej hierarchie: vždy bolo jasné, kto má prednosť pred kým pri studni a to korešpondovalo s celou sociálnou štruktúrou obce. Ak sa v takejto obci zaviedol vodovod a odrazu si každý mohol dopriať vodu bez poradia, neostalo to bez dopadu na sociálnu štruktúru, ktorá neraz pri takýchto zmenách prechádzala krízou. Už v dávnych formách verejných statkov takto nachádzame ich prepojenie cez sídelné podmienky a štruktúru sídelného spoločenstva. Tieto potreby a záujmy, vyplývajúce zo spoločného sídlenia, nútia ľudí kooperovať navzájom, stmeľujú ich, organizujú chod tejto pospolitosti. Keď ľudia utvárajú sociálny priestor, znamená to, že určujú vzťahy k iným ľuďom alebo javom. Vytvárajú normy správania, mechanizmy samoorganizovania, organizujú spoločenský život a celkový chod spoločenstva. Tu sa už prejavuje pospolitosť nielen ako sídlo, ale ako sídelné spoločenstvo. Presadzovanie spoločných cieľov a záujmov posilňuje súdržnosť, solidaritu a vzájomnú pomoc, ktoré sa takto stávajú vlastným základom komunálnej politiky. Z latinského základu sa slovo, ktorým sa označovali formujúce sa obce, postupne rozšírilo aj do iných európskych jazykov: v angličtine community ale i municipality, vo francúzštine commune ale i municipalité, v nemčine Gemeinde ale ———————————————————————————

9


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

kommunal (ako príslušné prídavné meno), vo švédčine kommun, v taliančine comune a pod. Ako sa vyvíjali obce, tak sa menil a vyvíjal aj obsah tohoto pojmu ako najnižšej územno-správnej jednotky. Takéto chápanie sa objavuje už v staroveku s rozvojom prvých sídelných jednotiek. Ľudia sa združovali v opevnených jednotkách, ktoré im zabezpečovali predovšetkým ochranu života a majetku. Prvé skutočné obce (ako formy koncentrovaného osídlenia) sa datujú do obdobia gréckej civilizácie (aj keď jednotlivo sa vyskytovali aj skôr – napr. Jericho, považované za najstaršie mesto na svete). Aj napriek tomu, že jednotlivé sídla boli odlišné z hľadiska svojej veľkosti a významu, spravidla plnili obdobné funkcie a vyznačovali sa podobnou štruktúrou, ktorá zabezpečovala všetky potreby v nich žijúceho obyvateľstva. Vrchol dosiahli počas existencie rímskej ríše. V 5. storočí, v období tzv. veľkého sťahovania národov, dochádza k podstatnej zmene vo význame sídiel, keď dochádza k neustálemu ohrozovaniu ich stability, ba i samotnej existencie. Významnejšia sídelná štruktúra sa objavuje u Keltov, ktorých oppidá plnili už nielen výrobnú a obchodnú funkciu, ale aj funkciu správnu. Neskôr túto funkciu začali preberať hradiská. S vývojom spoločnosti dochádza v 10.- 13. storočí v západnej Európe k vzniku miest a obcí v dnešnom slova zmysle. Postupne dochádza k ich stabilizácií a táto im prináša zmenu štruktúry, funkcii a významu. V novoveku sa pri vymedzovaní obce už výrazne presadilo administratívno-správne hľadisko. Obec bola najskôr vymedzovaná ako súbor domov a pozemkov pre účely zdaňovania – ako tzv. katastrálna obec. Takýmito jednotkami mohli byť aj jednotlivé osady (v niektorých krajinách sa toto členenie uchovalo dodnes – napr. v Rakúsku; u nás sa katastrálna obec zmenila na katastrálne územie). Od druhej polovice 19. storočia dochádzalo vo viacerých krajinách k spájaniu katastrálnych obcí do obcí administratívnych a tento charakter si obce väčšinou udržali dodnes: všeobecne sú považované za základné územné a správne jednotky. 1.2. POLITIKA Politika patrí k najvšeobecnejším a najfrekventovanejším pojmom. Je to pojem s mnohými definíciami, je preto 10

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

pochopiteľné, že sa stretávame s množstvom často protikladných názorov, pohľadov a interpretácií. Pôvod slova politika odvodzujú niektorí autori od latinského slova polītīa, čo znamenalo pojem, označujúci štátne zriadenie, ale aj ústavu. Iní autori sa zase domnievajú, že pochádza z gréckeho slova πολιτική – politiké, čo znamená správa. Podľa ďalších autorov má slovo politika v sebe iné grécke slovo: πολις – polis, označujúce obec, mesto, mestský štát. V antických časoch však nebolo týmto slovom označované každé mesto, ale len územie a spoločenstvo, ktoré bolo samostatné, obranyschopné, vnútorne členené, administratívne usporiadané, s politicky organizovaným spoločenstvom. Politika v tých časoch znamenala činnosť, organizujúcu spolunažívanie ľudí, zabezpečujúcu suverenitu a obranyschopnosť danej komunity a regulujúcu vzťahy medzi jej jednotlivými oblasťami. Toto historicko-sémantické vymedzenie však v novších časoch bolo prekryté funkčno-štrukturálnym prístupom, častejšie sa presadzujúcim v súčasnej odbornej literatúre. Politika v tomto zmysle je široko štruktúrovaný spoločenský jav, skladajúci sa z množstva elementov, medzi ktorými dochádza k realizácii početných a rôznorodých vzťahov. Vo všeobecnosti znamená politika správu vecí verejných, umenie riadiť štát a jeho vzťahy s inými štátmi. Možno ju chápať aj ako spôsob dosahovania cieľov a riešenia problémov, ako spôsob vzniku a uskutočňovania moci, či ako predmet vedy, teda súhrn praktickej a teoretickej aktivity. Politika vyjadruje tiež súperenie o moc v štáte, súperenie o podiel na uskutočňovaní moci. Demokratická politika sa od nedemokratickej politiky odlišuje najmä rešpektovaním plurality politického systému, v dodržiavaní pravidiel politického súperenia a napokon aj rešpektovaním ľudských a občianskych práv. Liberálne chápanie stotožňuje politiku so štátom a občanom, marxistické chápanie s existenciou tried a triednym bojom, nacionalisti ju stotožňujú s národmi a globalisti so svetoobčanom bez štátu. Často je charakterizovaná ako „umenie možného“. V stredoveku ňou označovali dvorné intrigy a v našej ľudovej tradícii je „panským huncútstvom“...

———————————————————————————

11


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Ak by sme vyhľadali najfrekventovanejšie spojenia prídavného mena „politický“, mohli by sme ich usporiadať do troch skupín, ktoré by sme mohli spojiť • s politickou mocou (politická strana, politická demokracia, politická autorita a pod.); • s mocenskými konfliktmi (politický boj, politická stabilita, politická aktivita, politická participácia a pod.); • s politickou vedou (politická teória, politická sociológia a pod.). Preto je niekedy politika definovaná aj ako (demokratický) proces formovania a využívania moci za účelom vlády (správy) na určitom území, s cieľom vyváženia záujmov slobodných občanov a ich skupín k maximalizácii ich dobra (nielen ako životnej úrovne, ale i ako úrovne poriadku, spravodlivosti, stability základných hodnôt atď.). Takto chápaná politika sa týka najmä demokratických inštitúcii, podliehajúcich zastupiteľským princípom, prvkom opierajúcim sa o definované inštitúcie právneho štátu, najčastejšie na presne vymedzenom území. Definovať politiku znamená nájsť v zložitom a rôznorodom komplexe politických vzťahov to určujúce, podstatné, čo v konečnom dôsledku ovplyvňuje ich vývoj a na základe analýzy toho podstatného definovať politiku ako takú. Vzniká otázka, čo považovať v tom množstve vzťahov za podstatné, čo by sa mohlo stať východiskom a základom definície tohto zložitého pojmu. Z nášho hľadiska – ako sme ho už zdôvodnili v Úvode do štúdia verejnej správy – považujeme za podstatný pri vymedzovaní pojmu politika pojem „záujem“, pričom v hierarchii záujmov – od globálnych cez nadnárodné a nadštátne a štátne, resp. národné a cez regionálne sa dostávame aj k možnosti identifikovateľným miestnym, komunálnym záujmom. Politiku môžeme teda charakterizovať aj ako činnosť, obsahom ktorej je presadzovanie mocenských a s nimi spojených ekonomických, sociálnych, kultúrnych a ďalších záujmov na globálnej, nadnárodnej, štátnej, regionálnej ale i miestnej, komunálnej úrovni. V takomto chápaní pojmu politika, ktorá sa stará o spoločné záujmy, prispieva k spoločenskej integrácii; súčasne presadzuje zvláštne skupinové záujmy.

12

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

1.3. KOMUNÁLNA POLITIKA 1.3.1. KOMUNÁLNA POLITIKA A POLITIKA ŠTÁTU Ak chceme pristúpiť k vymedzeniu obsahu pojmu komunálna politika, musíme sa najprv vysporiadať s otázkou jej vzťahu k „veľkej“ politike – k politike štátu. Opäť nás pohľad na internetové stránky presvedčí o tom, že „malá“, t.j. komunálna politika je bežne považovaná za „zmenšeninu“ politiky štátu, alebo – naopak – za čosi, čo sa od politiky štátu líši, ba čo je dokonca akýmsi protikladom „veľkej“ politiky. Je zrejmé, že tam, kde obec a jej správa sú súčasťou štátnej správy a tým aj štátnej politiky, t.j. vo všetkých krajinách, kde funguje „spoločný“ model výkonu štátnej správy a samosprávy (napr. Veľká Británia, ale i Česká republika – pozri Úvod do štúdia verejnej správy), budú rozdiely medzi komunálnou politikou a politikou štátnou minimálne, prípadne žiadne: komunálna politika bude skôr vystupovať ako aspekt alebo časť politiky, koncipovanej štátom. A naopak – tam, kde funguje duálny model verejnej správy, s oddeleným výkonom štátnej správy a samosprávy, je komunálna politika viac nezávislá od politiky štátu, nikdy nie však celkom nezávislá, pretože obec je vždy základnou jednotkou územnosprávneho členenia štátu. Vymedzenie rámca komunálnej politiky vždy závisí od postavenia obce v systéme verejnej správy – líšiť sa bude aj od miery centralizácie a decentralizácie, najmä pokiaľ ide o počet stupňov verejnej správy pod úrovňou celoštátnou (napríklad trojstupňová v Španielsku municípiá – provincie – regióny, ale jednostupňová v časti Anglicka – county), od veľkosti sídelnej jednotky (inak bude vyzerať komunálna politika v obci s niekoľkými, resp niekoľkými desiatkami obyvateľov – inak v obci či meste s desaťtisícami či státisícami ba dokonca miliónmi obyvateľov atď. Profesor Michal Gašpar k tomu uvádza, že obce v praktickom uskutočňovaní a rozvíjaní svojej činnosti: a/ dbajú, realizujú a zabezpečujú ochranu ústavnoprávnych verejných záujmov, b/ poznávajú, rozširujú, hodnotia, realizujú a ochraňujú štátne, okresné a vlastné verejné záujmy,

———————————————————————————

13


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

c/ modifikujú svoje rozhodnutia a opatrenia tak, aby neprotirečili odôvodneným požiadavkám záujmov väčšinových, individuálnych a záujmov skupinových. V súvislosti so zabezpečovaním vlastných verejných záujmov treba, aby obce rešpektovali tieto pravidlá: a/ pravidlo o nevyvíjaní takej činnosti, ktorá by smerovala priamo alebo nepriamo proti ústavnoprávnym verejným záujmom, b/ pravidlo o súladnosti zabezpečovania štátnych a iných vyšších záujmov a vlastných obecných záujmov, c/ pravidlo o optimálnej činnosti obcí vo všetkých prípadoch spojených záujmov (národno-štátnych, štátno-náboženských, individuálno-skupinových). Komunálna politika má teda svoju špecifiku v tom, že je (resp. prinajmenšom môže byť) v každej obci iná – je priestorovo diverzifikovaná. Nemožno je preto chápať len ako mikropriestor v priestore makropolitiky, ani za „zmenšeninu“ politiky regionálnej či celoštátnej. Charakteristickými črtami, ktoré odlišujú komunálnu politiku od politiky na regionálnej či celoštátnej sú: • existencia verejných potrieb a záujmov, ktoré sú vlastné určitému, na územnom základe vytvorenému spoločenstvu občanov – miestnemu spoločenstvu, ktoré môže byť samostatne spravované. Tieto potreby a záujmy, odlišné od celospoločenských, sú vlastne príčinou vzniku spoločenstva, sú tým, čo navzájom spojuje ich jednotlivých členov, • miestnemu spoločenstvu je zákonom ( ústavou) zverené postavenie právnickej osoby, od štátu odlišnej. Tým je daný základ pre jeho majetkovú a finančnú samostatnosť, bez ktorej by nemohla úspešne plniť svoje úlohy, • zákonné vymedzenie pôsobnosti miestneho spoločenstva, ako i spôsob ich realizácie. Jadrom pôsobnosti sú vždy úlohy, ktoré smerujú k uspokojovaniu vlastných potrieb a záujmov spoločenstva. Súčasne však sú mu zverené v rôznom rozsahu i ďalšie úlohy verejnej správy, ktoré sú účelné na tejto úrovni plniť. Ide o proces územnej decentralizácie – úlohy sú zverené subjektu od štátu odlišnému. Miestne spoločenstvo plní svoje úlohy relatívne samostatne. Zákony stanovia mieru samostatnosti, avšak rozdielne, predovšetkým podľa charakteru vykonávanej činnosti, 14

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

• miestne spoločenstvo si nezávisle na štátnej správe volí svoje

orgány, ktoré plnia jeho úlohy a sú zodpovedné občanom za dosiahnuté výsledky. Obdobne ako u štátnej správy je samospráva svojou povahou organizujúcou a mocenskoochrannou činnosťou a to rovnako s prvkami riadenia a prvkami regulácie .

1.3.2. KOMUNÁLNA POLITIKA – VYMEDZENIE POJMU Už na začiatku tejto kapitoly sme uviedli, že panuje dosť veľa nejasností okolo vymedzenia pojmu komunálna politika, najmä v závislosti od modelu usporiadania verejnej správy. Preto sa pri našom vymedzení budeme opierať o prístupy z krajín s podobnou štruktúrou verejnej správy, resp. o univerzálne vymedzenia a – samozrejme – aj o existujúce vymedzenia v našej literatúre: Europortál EIONET predstavuje komunálnu politiku ako smery činnosti, prijaté alebo používané vládnucou politickou autoritou alebo systémom, ovplyvňujúce existujúci stav vecí v obci, meste alebo regióne. Je to silne politologické vymedzenie komunálnej politiky, podobne ako vymedzenie, ktoré uvádza internetová Wikipédia, podľa ktorej komunálnou politikou je politická práca v komúnach, teda v obciach resp. mestách, samosprávnych a správnych okresoch. V prostredí geografov a urbanistov je komunálna politika (resp. urbánna politika) chápaná vo dvoch významoch: ako široko chápané praktické procesy v sídlach, a ako veda o týchto procesoch, pričom politika v tomto prístupe sa týka najmä demokratických inštitúcií, podliehajúcich zastupiteľským princípom, prvkom opierajúcim sa o definované inštitúcie právneho štátu, najčastejšie na presne vymedzenom území. V prostredí komunálnych ekonómov je komunálna politika definovaná ako súbor činností zameraných na cieľavedomé zabezpečovanie ekonomického a sociálneho rozvoja určitej komunity územne špecifikovanej na obec, mesto, región, je vo svojej realizačnej podobe viazaná na výkon orgánov samosprávy, ktoré tým, že sú zastupiteľskými orgánmi, zastupujú vôľu občanov svojho územia, čím by mali byť pre voličov aj zárukou napĺňania jednotlivých úloh smerujúcich k celkovej prosperite územného celku. ———————————————————————————

15


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Sumarizujúc teda môžeme hovoriť, že komunálna politika vyjadruje nielen záujmy, ktoré sa vzťahujú k obcí, ale ktoré sú zároveň také, že sa nimi obec odčleňuje od svojho okolia, že sa nimi (prinajmenšom potenciálne) odlišuje od záujmového okolia, vyjadrujúc tak svoju vlastnú špecifiku. Obsah pojmu komunálna politika zahŕňa: • praktickú činnosť obcí, ktorou obecné spoločenstvo • primárne realizuje svoje záujmy, využívajúc k tomu predovšetkým vlastné, originálne kompetencie, ktorých obsah si môže v danom právnom rámci vymedziť samo; • participuje na realizácii záujmov spoločnosti, smerujúcich k integrácii sídelného spoločenstva ako celku i jeho častí do spoločnosti ako celku, využívajúc k tomu predovšetkým prenesené, štátom zverené kompetencie; • teoretickú reflexiu • tejto praktickej činnosti; • miesta komunálnej politiky v kontexte systému politiky celej spoločnosti a vzťahu komunálnej politiky k iným subsystémom politiky v spoločnosti, najmä k politike štátu; • procesov rozvoja obce vo všetkých jej dimenziách. Definičnými znakmi komunálnej politiky sú • jej vlastné vymedzenie obcou, t.j. obec, obecné spoločenstvo si určuje obsah, rozsah, formy a ďalšie parametre, čo zakotvuje rámcovo miestnym právnym predpisom; • jej vlastné rozhodovanie volenými orgánmi obce na základe odborných stanovísk, vyjadrujúcich potreby a záujmy obecného spoločenstva; • jej financovanie z vlastných zdrojov. 1.4. SAMOSPRÁVA Jedným z najviac pertraktovaných pojmov súčasnosti je pojem samospráva. Samospráva predstavuje nezávislosť a autonómnosť určitých územných celkov a záujmových združení, ktoré samostatne rozhodujú o príslušných otázkach miestneho významu. 16

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Samospráva pritom vykonáva aj určité, presne vymedzené úlohy správy štátu. Samospráva má právny, ekonomický a politický rozmer. Samospráva má svoje historické korene i kontext i ako pojem, ktorého obsah sa vyvíjal a menil. V období vzniku moderného konštitucionalizmu bolo právo na samosprávu prezentované ako prirodzenoprávny nárok obdobný prirodzenému právu fyzických osôb na život, osobnú slobodu, rovnosť pred zákonom a pod. Keďže k najdôležitejším oprávneniam samosprávy v tejto dobe patrilo hlavne právo spravovať vlastný majetok, právo voliť svojich zástupcov, právo zriaďovať vlastnú políciu a iné práva súvisiace s fungovaním obcí, je zreteľné, že pojem samosprávy bol vnímaný synonymicky s pojmom územnej samosprávy. S postupujúcim liberalizmom však stále častejšie dochádzalo k vzniku samosprávnych útvarov nazývaných záujmovými, hospodárskymi či stavovskými – čo so sebou prinášalo aj rozšírenie pojmového vymedzenia samosprávy. V súčasnej dobe možno samosprávu v najvšeobecnejšej podobe vymedziť ako samostatnú, nezávislú a slobodnú sebasprávu. Jej základom je slobodný jedinec spájajúci sa s inými jednotlivcami na báze určitých spoločných záujmov, politického zmýšľania, profesie, alebo, a to hlavne územia, na ktorom žije, resp. žijú tí, ktorých toto územie spája. V tomto zmysle býva samospráva spájaná s pospolitosťou. V zásade rozlišujeme dva druhy samosprávy – územnú a záujmovú. Z územnej samosprávy, ktorá sa rozlišuje na regionálnu a miestnu, si budeme všímať v kontexte komunálnej politiky len úroveň miestnej samosprávy (pozri Úvod do štúdia verejnej správy). 1.4.1. MIESTNA SAMOSPRÁVA Základom miestnej samosprávy je obec, jej rozšírenou podobou aj vyššie administratívno-teritoriálne celky – okresy, kraje, grófstva, oblasti a pod. (pokiaľ v nich existujú, resp pôsobia orgány miestnej samosprávy). Miestna samospráva bola vnímaná v čase svojho vzniku ako výraz slobody v spoločnosti. Jej vytvorenie prostredníctvom vzniku komún, obcí, okresov, krajov bolo pokusom obmedziť prenikanie (zasahovanie) ústredných orgánov (najmä výkonných) do záležitostí miestnych komunít. V dobovom ponímaní obsahového vyjadrenia miestnej ———————————————————————————

17


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

samosprávy možno historicky sledovať snahu miestnych komunít pred niečím sa brániť a niečo slobodne konať (a to v záujme riešenia miestnych problémov a potrieb). Územná samospráva sa tak postupne stáva nástrojom realizácie miestnych záujmov, ale zároveň aj prostriedkom racionalizácie miestnej správy z hľadiska potrieb a cieľov občianskej spoločnosti. Všetky naznačené ciele plní miestna samospráva za aktívnej účasti občanov na správe verejných vecí, pri čom sa presadzuje aj vplyv záujmovej samosprávy (pozri ďalej). Orgány miestnej samosprávy charakterizovať hlavne pomocou týchto znakov: 1. sú volené občanmi, t. j. vznikajú zdola, 2. nekopírujú vždy administratívno-teritoriálne členenie daného štátu, to znamená, že nie sú vytvorené vždy na úrovni každej územno-správnej jednotky, 3. samostatne vykonávajú svoju pôsobnosť vyplývajúcu z ústavného a zákonného vymedzenia (ide o tzv. vlastnú pôsobnosť), túto pôsobnosť možno obmedziť len výnimočne a iba formou zákona, 4. na orgány miestnej samosprávy možno zákonom preniesť plnenie niektorých úloh štátnej správy (tzv. prenesená pôsobnosť), v takomto prípade majú príslušné orgány štátnej správy oprávnenie kontrolovať výkon prenesenej pôsobnosti a prijímať opatrenia voči samosprávnym orgánom v záujme splnenia úloh, 5. vo veciach vlastnej pôsobnosti môžu prijímať zodpovedajúce právne normy podľa vlastnej úvahy, veci patriace do prenesenej pôsobnosti môžu upraviť vlastnými právnymi normami len na základ splnomocnenia príslušných orgánov štátnej správy (obvykle na základe splnomocnenia príslušného ministerstva, prípadne vlády). Právne normy prijímané orgánmi miestnej samosprávy nesmú odporovať právnym normám vyššej právnej sily, 6. od ústredných orgánov štátnej správy sú relatívne nezávislé (relatívnosť spôsobuje viac či menej existujúca finančná závislosť), tieto orgány riadia ich činnosť iba prostredníctvom všeobecne záväzných právnych predpisov a to iba v prípadoch predpokladaných právnym poriadkom.

18

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Európska charta miestnej samosprávy hneď v čl. 2 zakotvuje princíp ústavného a zákonného zakotvenia a tým aj ochrany zvrchovanosti miestnej samosprávy: Princíp miestnej samosprávy je uznaný zákonodarstvom príslušnej krajiny, a kde je to možné, aj ústavou. Samozrejme, že v ústave môžu byť zakotvené len vtedy, ak vôbec písaná ústava v danej krajine existuje (teda nie napr. vo Veľkej Británii). Závisí aj od toho, či ide o zložený štát alebo nie: vo federácii môžu byť obce zakotvené aj vo federálne ústave a aj v ústavách spolkových krajín. Napríklad Švajčiarsko malo obce zakotvené len v kantonálnych ústavách a až v roku 1999 sa do konfederálnej ústavy dostal čl. 50 o obecnej autonómii. Ak je federálna úprava iba rámcová a ťažisko legislatívneho zakotvenia je v ústavách spolkových krajín (ako napr. v Nemecku, kde sú vo federálnej ústave len dve krátke zmienky o obciach), sú spravidla medzi obcami v rôznych spolkových krajinách významné rozdiely – ak je spolková úprava detailná (ako napr. v Rakúsku), je tomu naopak. V zmysle Ústavy Slovenskej republiky rozumieme pod územnou samosprávou právo obcí a vyšších územných celkov združujúcich osoby, ktoré majú na ich území trvalý pobyt, samostatne rozhodovať v rámci autonómnych priestorov vymedzených ústavou a zákonmi, rozhodovať o svojich záležitostiach buď priamo alebo prostredníctvom svojich zástupcov alebo zvolených orgánov. Takto vymedzený pojem má dve podoby – samostatnú pôsobnosť a prenesenú pôsobnosť. Pojem samostatnej pôsobnosti sa používa v súvislosti so správou tých záležitostí obce, ktoré obec spravuje samostatne. Niekedy sa v tejto súvislosti hovorí aj o originálnych kompetenciách obcí. Európska charta miestnej samosprávy v čl. 3. ods. 1 uvádza: Miestna samospráva označuje právo a spôsobilosť miestnych orgánov v medziach zákona spravovať a riadiť podstatnú časť verejných záležitostí v rámci ich kompetencií a v záujme miestneho obyvateľstva. ———————————————————————————

19


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Samosprávou teda rozumieme samostatné rozhodovanie a uskutočňovanie všetkých úkonov, ktoré súvisia so správou týchto celkov a ich majetkom ak osobitný zákon takéto úkony nezveruje štátu alebo inej právnickej či fyzickej osobe. Základnou úlohou obcí pri výkone samosprávy je starostlivosť o všestranný rozvoj ich územia a o potreby ich obyvateľov. Rozsah samostatnej pôsobnosti obcí a ich orgánov je stanovený zákonom a rovnako povinnosti či obmedzenia pri výkone miestnej samosprávy možno obci ukladať len zákonom a na základe medzinárodnej zmluvy podľa článku 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky. Z uvedeného vyplýva že zákonodarca nechce pripustiť zásahy výkonnej moci do pôsobnosti takej dôležitej súčasti ústavného systému akou je obec a jej orgány. V naznačenom zmysle je samostatnosť, samosprávnosť a nezávislosť miestnej samosprávy na moci výkonnej garantovaná samotnou ústavou a ňou je aj chránená pred neoprávnenými zásahmi štátu. Zákon č. 369/1990 o obecnom zriadení a príslušné ustanovenia zákona č. 416/2001 o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky, demonštratívne vypočítavajú záležitosti patriace do samostatnej pôsobnosti obce a samosprávneho kraja. Rozsah uvedených záležitostí je značne početný a svojim obsahom rôznorodý. S určitou dávkou vedeckej nepresnosti však možno záležitosti patriace do samostatnej pôsobnosti obcí rozdeliť na ekonomické, sociálne, kreačno-politické, právne, ekologické a iné – slúžiace k uspokojovaniu potrieb občanov. Európska charta miestnej samosprávy v čl. 4 ods. 1 uvádza: Základné práva a povinnosti miestnych orgánov sú zakotvené v ústave alebo zákone. Toto ustanovenie však nebráni tomu, aby miestnym orgánom boli v súlade so zákonom priznané osobitné práva a povinnosti. Ústavným základom prenesenej pôsobnosti územných samosprávnych celkov je článok 71 Ústavy Slovenskej republiky, ktorý umožňuje zákonom preniesť na obec výkon určených úloh miestnej štátnej správy. Realizácia prenesenej pôsobnosti má osobitný režim z hľadiska svojho obsahu, finančného zabezpečenia i kontroly. 20

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Na obec sa prenášajú zákonom také úlohy štátnej správy, ktorých plnenie týmto spôsobom je racionálnejšie a efektívnejšie. Náklady takto preneseného výkonu štátnej správy uhrádza štát, čo v praxi znamená, že s prenesením úloh na obec alebo samosprávny kraj štát zároveň poskytne týmto územnosamosprávnym celkom aj potrebné finančné a iné materiálne prostriedky. Aj v Európskej charte miestnej samosprávy sa v čl. 4 ods. 3 uvádza: Vo všeobecnosti správu verejných vecí vykonávajú prednostne tie orgány, ktoré sú k občanovi najbližšie. Priznanie kompetencie inému orgánu by malo zohľadňovať rozsah a charakter úlohy i požiadavky efektívnosti a hospodárnosti. V niektorých krajinách neexistuje ostrá hranica medzi samostatnou pôsobnosťou a prenesenou pôsobnosťou. Napríklad v niektorých švajčiarskych kantónoch si obec môže rozsah, v ktorom bude vykonávať prenesenú pôsobnosť, upraviť vlastnou legislatívou v súlade s potrebami a aj so záujmami vlastných obyvateľov. Aj švédske obce majú možnosť prispôsobiť vykonávanú pôsobnosť vlastným rozpočtovým možnostiam. S tým súvisí aj ďalšie ustanovenie Európskej charty miestnej samosprávy, ktorá v čl. 4. ods. 4 uvádza: Tam, kde právomoci deleguje ústredný alebo regionálny orgán a pokiaľ je to možné, majú miestne orgány právo prispôsobiť ich vykonávanie miestnym podmienkam. V našich podmienkach výkon štátnej správy prenesený na obec riadi a kontroluje vláda. Zákon zároveň stanovuje povinnosť pre obec riadiť sa v rámci preneseného výkonu štátnej správy pri rozhodovaní o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb zákonmi a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi. Ak obec rozhoduje v iných prípadoch prenesenej pôsobnosti riadi sa aj uzneseniami vlády a internými normatívnymi aktmi ministerstiev a iných ústredných orgánov štátnej správy.

———————————————————————————

21


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Zákonodarca prenesením výkonu niektorých úloh štátnej správy na obce zvýrazňuje jej pozíciu v systéme zabezpečovania potrieb štátu, na druhej strane však vyžaduje od obce riadne a včasné plnenie prenesených úloh. Ak obec dlhodobo, najmenej šesť mesiacov nevykonáva svoju pôsobnosť pri prenesenom výkone štátnej správy a neurobila v tomto čase žiadne opatrenia na zabezpečenie jej výkonu, krajský úrad ju písomne vyzve, aby v stanovenej lehote vykonala nápravu. Ak obec nápravu nezabezpečí, na konanie je príslušný orgán miestnej štátnej správy oprávnený podľa osobitného predpisu konať vo veci na najbližšom stupni. V takomto prípade sa voči obci uplatní sankcia v podobe povinnosti uhradiť miestnemu orgánu štátnej správy, ktorý vo veci konal, finančné prostriedky určené za prenesený výkon štátnej správy. Obce podliehajú pri výkone prenesenej pôsobnosti dozoru štátu v rozsahu vymedzenom osobitnými zákonmi, napr. zákon č. 39/1993 o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky. Európska charta miestnej samosprávy venuje problematike správneho dohľadu nad činnosťou miestnych orgánov celý čl. 8: 1. Akýkoľvek správny dohľad nad miestnymi orgánmi možno vykonávať len takým spôsobom a v takých prípadoch, ktoré vymedzuje ústava alebo zákon. 2. Akýkoľvek správny dohľad nad činnosťou miestnych orgánov je obyčajne zameraný len na zabezpečenie jej súladu s právom a ústavnými princípmi. Správny dohľad však tam, kde je to účelné, môžu vykonávať aj vyššie orgány, pokiaľ ide o plnenie úloh, ktorých výkon je prenesený na miestne orgány. 3. Správny dohľad nad miestnymi orgánmi sa vykonáva tak, aby sa zabezpečila vyváženosť medzi mierou zasahovania kontrolného orgánu a významom záujmov, ktoré má v úmysle chrániť. Pri plnení úloh v rámci prenesenej pôsobnosti obce spolupracujú so štátnymi orgánmi. Orgány štátu poskytujú územným samosprávnym celkom pomoc v odborných veciach a potrebné údaje z jednotlivých evidencií vedených orgánmi štátu a podieľajú sa no odbornej príprave zamestnancov samosprávnych krajov a obcí, ako aj poslancov zastupiteľstiev. Naviac orgány štátnej správy prerokúvajú s obcami a s ich združeniami opatrenia 22

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

týkajúce sa obcí pred ich prijatím a s prijatými opatreniami ich oboznamujú. Toto prerokúvanie však u nás nie je pre štátne orgány povinnosťou zo zákona a ani jeho výsledky nie sú pre štátne orgány záväzné. Napríklad však v Rakúsku priamo spolková ústava (v čl. 115) uvádza, že Rakúsky zväz miest a Rakúsky zväz obcí sú povolané zastupovať záujmy obcí a na základe toho sa v celom rade ďalších zákonov zakotvila povinnosť štátnych orgánov rokovať s týmito reprezentantmi miest a obcí vždy, keď ide o komunálne záujmy. Napokon aj Európska charta miestnej samosprávy v čl. 4 ods. 6 uvádza: Všetky záležitosti, ktoré sa priamo týkajú miestnych orgánov, sa v procese plánovania a rozhodovania, pokiaľ je to možné, včas a primerane s nimi prerokujú. Obce poskytujú štátnym orgánom údaje potrebné na ich činnosť v rozsahu vymedzenom osobitnými zákonmi. Pri plnení úloh prenesenej právomoci existuje tiež zákonom rámcovaná spolupráca medzi samosprávnymi krajmi a obcami. 1.4.2. ZÁUJMOVÁ SAMOSPRÁVA Záujmová samospráva zahŕňa všetky inštitúcie, ktoré svoju existenciu odvodzujú od združovacieho práva, a ktoré spája konkrétny spoločenský záujem. Ich základným prvkom je samosprávny spôsob ich vnútornej činnosti a úsilie o účasť na organizácii spoločenského a politického života. Do záujmovej samosprávy občania vstupujú dobrovoľne, podľa vlastného uváženia rozhodnutia. Záujmová samospráva má viacero foriem: • ekonomickú – akú reprezentujú nielen družstvá (výrobné, spotrebné, majetkové), ale aj nadácie: vznikajú na základe dobrovoľného združovania pracovných síl a výrobných prostriedkov členov družstva, pre spoločnú správu majetku a pod.

———————————————————————————

23


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

• sociálno-profesijnú – takýmito organizáciami sú napr. rôzne

združenia, komory právnikov, lekárov, učiteľov a mnohé ďalšie organizácie, tvoriace základ občianskej spoločnosti.); • kultúrno-duchovnú (v tejto sfére pôsobia neštátne záujmové organizácie , ktoré vo výnimočných prípadoch môžu suplovať orgány verejnej správy. Sú to napr. rôzne občianske združenia, cirkevné organizácie a náboženské spoločenstvá a pod.); • politickú – takýmito samosprávnymi organizáciami sú najmä politické strany a hnutia. Subjekty záujmovej samosprávy, pôsobiace v obciach, tvoria významný vplyv na komunálnu politiku a preto sa im budeme podrobnejšie venovať v časti o aktéroch komunálnej politiky. 1.5. TRI DIMENZIE KOMUNÁLNEJ POLITIKY Ako už je zrejmé aj z predchádzajúcich častí, v našich podmienkach ale i v európskych súvislostiach sa komunálnou politikou zaoberá hneď niekoľko vied a vedných disciplín: • geografické vedy – jednak regionálna geografia, ale ešte viac urbánna a humánna geografia, ako aj politická geografia, • ekonomické vedy, najmä komunálna ekonomika, verejná ekonomika, • sociologické vedy, najmä sociológia sídiel, • politológia, právne vedy ... Súvisí to napokon so skutočnosťou, ktorú vyjadruje aj naša ústava, v ktorej je obec vymedzená primárne ako územný celok, združujúci osoby, ktorý samostatne hospodári s vlastným majetkom a svojimi finančnými prostriedkami (čl. 64 ods. 2, čl. 65, ods. 1), i náš zákon o obecnom zriadení, v ktorom je obec definovaná pomocou znakov územia (§ 1 ods. 1 a 2, § 2), majetku a financií (§ 7 a 8), osôb resp. obyvateľstva (§ 1 ods. 1 a 2, § 3) atď. Vecne ide teda o tri oblasti záujmov, ktoré súvisia s troma konštitučnými znakmi obce: obec je jednotou sociálnou (tvoria ju ľudia), priestorovou (tvorí ju územie) a ekonomickou (tvorí ju majetok). Mohli by sme teda hovoriť o troch typoch záujmov, ktoré majú komunálny charakter: o záujmoch, odvíjajúcich sa od sociálnej, územnej a ekonomickej integrity komunity. 24

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Je veľmi dôležité, ba priam kľúčové, rešpektovať v komunálnej politike vždy vzájomnú previazanosť týchto troch dimenzií. Nerešpektovanie sociálnych súvislostí, priestorových súvislostí a ekonomických súvislostí napríklad v rozhodovaní orgánov obce vedie k najväčším chybám v komunálnej politike. 1.5.1. PRIESTOROVÁ DIMENZIA Pre celú verejnú správu, a teda aj pre miestnu samosprávu platí tzv. územný princíp, ktorý vymedzuje pôsobnosť orgánov verejnej správy vo vzťahu k teritóriu, k územiu. Najčastejšie pritom platí územnosprávne členenie štátu, ktoré v podmienkach Slovenskej republiky pozná ako jednotku tohoto členenia územie obce, ktoré sa skladá z jedného alebo viacerých katastrálnych území (§ 2 ods. 1 zák. 369/1990 Zb.) – na Slovensku dnes máme podľa posledného sčítania 2891 obcí a 39 mestských častí so zriadenou samosprávou ale až 3529 katastrálnych území s veľkosťou od zlomkov km2 až po desiatky km2. Katastrálnym územím (podľa § 3 ods. 8 katastrálneho zákona č. 162/1995 Z. z.) sa rozumie územno-technická jednotka, ktorú tvorí územne uzavretý a v katastri spoločne evidovaný súbor pozemkov, v čom sa premieta myšlienka katastrálnych obcí ako historicky sformovaného dôsledku spoločného sídlenia (porovnaj časť 1.1.). Územná integrita obcí je teda založená na celistvosti spoločne osídleného územia, ktoré nemôže byť svojvoľne (napr. mocou štátu) delené, spájané, pripájané a pod. Európska charta miestnej samosprávy v čl. 5 Ochrana územných hraníc miestnych orgánov hovorí: So zainteresovanými miestnymi samosprávami sa vopred prekonzultujú všetky miestne zmeny územných hraníc, prípadne sa tam, kde to zákon umožňuje, uskutoční referendum. Zákon o obecnom zriadení č. 369/1990 Zb. v súvislosti s tým uvádza v § 2 Územie obce v ods. 3 a nasl.: 3) Obec zriaďuje, zrušuje, rozdeľuje alebo obce zlučuje vláda nariadením. Rozhodnúť o tom možno iba so súhlasom obce a na základe stanoviska krajského úradu, v územnom obvode ktorého sa obec nachádza. 4) O inej zmene územia obce ako v odseku 3 rozhoduje so súhlasom obce krajský úrad, ak osobitný zákon neustanovuje inak. ———————————————————————————

25


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

5) Vláda Slovenskej republiky rozhodne o inej zmene územia obce aj bez súhlasu obce podľa odseku 4, ak po rozdelení obce nedošlo k usporiadaniu území nových obcí v súlade s verejným záujmom, v dôsledku čoho sa urbanistická súčasť obce nachádza na území inej obce. Treba poznamenať, že zavedením pojmu „urbanistická súčasť“ (535/2004 Z. z.), ktorý nie je v našom právnom systéme vymedzený, došlo k narušeniu princípu, zakotvenému aj v Európskej charte miestnej samosprávy práve tým, že sa sociálna dimenzia nadradila územnej dimenzii. Opačná zmena sa inou novelizáciou dostala do zákona o obecnom zriadení v § 2a Zlučovanie a rozdelenie obcí. Zlučovanie podmieňuje hlasovaním obyvateľov obce, rozdeľovanie petíciou, ale možnosti rozdeľovania obcí sú aj pri úspešnom referende obmedzené. V ods. 5 sa totiž uvádza že „obec sa môže rozdeliť, ak nové obce budú mať katastrálne územie alebo súbor katastrálnych území tvoriaci súvislý územný celok, najmenej 3 000 obyvateľov, ak urbanisticky nesplynuli s ostatnými časťami obce. Obec nemožno rozdeliť, ak do rozvoja odčleňovanej časti obce boli vložené investície, od ktorých je závislá celá obec.“ Tu sa teda zase opačne priestorová dimenzia nadradila sociálnej. Priestorovej dimenzie komunálnej politiky sa týkajú aj časti obce, na ktoré sa obec môže (podľa § 2 ods. 2 zákona 369/1990 Zb.) členiť, pričom časť obce nemusí (ale môže) mať vlastné katastrálne územie. Časť obce (mestská časť) v Bratislave (podľa zákona č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste SR Bratislave) a v Košiciach (podľa zákona č. 401/1990 Zb. o meste Košice)2 vykonáva samosprávu (t.j. má vlastné orgány – vlastného starostu a vlastné zastupiteľstvo). V Bratislave má každá zo sedemnástich mestských častí vlastné katastrálne územie alebo katastrálne územia (20 katastrálnym územiam prislúcha 17 mestských častí), v Košiciach to neplatí: 19 katastrálnym územiam prislúcha 22 mestských častí. V mestách (t.j. obciach, ktoré boli vyhlásené za mesto podľa § 22 zákona 369/1990 Zb.) môžu byť v mestských Podľa § 22a zákona 369/1990 Zb. osobitné postavenie hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy, štruktúru a postavenie jeho orgánov upravuje osobitný zákon a právne postavenie, územné usporiadanie a orgány samosprávy miest s počtom obyvateľov nad 200 000 (u nás len Košice) upravuje osobitný zákon. 2

26

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

častiach „s vlastným spravidla katastrálnym územím“ výbory, ktorých členmi sú všetci poslanci mestského zastupiteľstva zvolení v tejto mestskej časti (§ 23 ods. 1), ostatné obce sa môžu členiť na časti obce, ktoré však nemusia mať vlastné katastrálne územie (§ 2). Katastrálne územia a miestne časti sú síce dôležitým formálnym vyjadrením priestorovej dimenzie komunálnej politiky, ale nie jediným. Záujmy v obci sú síce často priestorovo diferencované, ale táto priestorová diferenciácia niekedy prebieha aj mimo formálnych hraníc katastrov, mestských či miestnych častí a častí obcí: niekedy prebiehajú aj vo vnútri týchto štruktúr, niekedy pozdĺž či naprieč ulíc a pod. Priestorová dimenzia komunálnej sa teda premieta aj do vzťahov v rámci obce, ale aj do charakteru vzťahov obce a jej okolia (napr. v rámci medziobecnej spolupráce). 1.5.2. EKONOMICKÁ DIMENZIA Základom ekonomickej integrity obce je to, čo Európska charta miestnej samosprávy uvádza v čl. 9 ods. 1: Miestne orgány majú v rámci hospodárskej politiky štátu právo na primerané vlastné finančné zdroje, s ktorými môžu voľne disponovať v rámci svojich právomocí. Ekonomickú integritu môžeme v tomto zmysle považovať aj za ekonomickú zvrchovanosť obce, t.j. za schopnosť pokryť vlastné výdavky, vyplývajúce z úloh komunálnej politiky, príjmami, tvorenými predovšetkým vlastnými zdrojmi. Samotný objem výdavkov miestnych orgánov v európskom kontexte nemusí byť jednoznačne interpretovateľný: nemusí platiť, že väčší objem znamená väčšiu zvrchovanosť. Čísla síce hovoria, že miestne orgány v jednotlivých krajinách vydávajú podľa údajov banky Dexia nasledovný podiel na HDP: Belgicko 7,4%, Rakúsko 6,7% (vrátane Viedne však až 12%), Francúzsko 12%, Veľká Británia a Nemecko 10%, Švajčiarsko 10,2%, Holandsko 19,1%, Švédsko 28,7%, Dánsko 33% a pod.3 Rozdiely V tejto časti uvádzané číselné údaje sú z rôznych prameňov a pochádzajú väčšinou z konca minulého a začiatku tohto desaťročia – slúžia skôr na ilustráciu. 3

———————————————————————————

27


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

sú spôsobené už tým, čo sa považuje za miestny orgán, ale najmä tým, aké všetky položky sú v týchto výdavkoch obsiahnuté. Platy učiteľov, zdravotníctvo či sociálne dávky a služby môžu podstatne zvýšiť podiel miestnej správy, pokiaľ vykonáva tieto kompetencie. Napríklad v Dánsku miestna správa vypláca aj dôchodky a podporu v nezamestnanosti, zatiaľ čo v ostatných uvádzaných štátoch to vypláca štát, Ide skôr o to, aby výdavky boli primerané príjmom a tie úlohám, ktoré obec plní. Táto dimenzia má oporu aj v našej domácej legislatíve, opäť najmä v ústave, podľa čl. 65 ktorej obec je právnická osoba, ktorá hospodári s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami a financuje svoje potreby predovšetkým z vlastných príjmov a zo štátnych dotácií. V zákone o obecnom zriadení je tejto dimenzii venovaný predovšetkým § 7 Financovanie obce, v ktorom sa okrem iného uvádza: (1) Obec financuje svoje potreby predovšetkým z vlastných príjmov, zo štátnych dotácií, ako aj z ďalších zdrojov. Vlastné príjmy v rozsahu podľa osobitných predpisov sú a) príjmy z majetku obce a z majetku prenechaného obci do užívania (nájmu), b) výnosy z miestnych daní a z miestnych poplatkov, c) podiely na daniach v správe štátu, d) výnosy z pokút uložených za priestupky, e) iné príjmy. (2) Obec môže na plnenie svojich úloh použiť návratné zdroje financovania a prostriedky mimorozpočtových peňažných fondov. (3) Na plnenie rozvojového programu obce alebo na plnenie inej úlohy, na ktorej má štát záujem, možno obci poskytnúť štátnu dotáciu. Použitie štátnej dotácie je preskúmateľné štátnym orgánom podľa osobitných predpisov. (4) Obci, ktorej vlastné príjmy nepostačujú na plnenie úloh samosprávy, možno poskytnúť štátnu dotáciu podľa normatívu určeného vládou. Aj naša legislatíva teda vytvára rámec pre pluralitu zdrojov financovania obcí a teda pre väčšiu ekonomickú zvrchovanosť komunálnej politiky, tak ako to uvádza Európska charta miestnej samosprávy v čl. 9 ods. 4:

28

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Finančné systémy zabezpečujúce zdroje miestnych orgánov by mali byť dostatočne rozmanité a životaschopné na to, aby im umožňovali čo najlepšie držať krok s reálnym vývojom nákladov spojených s plnením ich úloh.  Miestne dane

Európska charta miestnej samosprávy v čl. 9 ods. 3 uvádza: Aspon časť finančných zdrojov miestnych orgánov je odvodená z miestnych daní a poplatkov, ktorých výšku majú právo určovať v medziach zákona tieto miestne orgány. Miestne dane sú z hľadiska ekonomickej suverenity aj historicky najdôležitejšou súčasťou ekonomickej dimenzie komunálnej politiky. Tu existujú ešte väčšie rozdiely medzi jednotlivými krajinami z hľadiska toho, čo je zdaňované a ako je to zdaňované: vo väčšine krajín existuje zákonom stanovená štruktúra základných dani, ktoré obec musí vyberať a spravidla je určená u týchto daní nielen minimálna percentuálna sadzba tejto dane, ale aj určité rozpätie, v ktorom sa môže obec pohybovať pri stanovovaní tejto dane. Sem by sme mohli zaradiť aj niektoré centrálne dane, ku ktorým si obec vyberá svoju percentuálnu prirážku (niekedy si ju môže stanovovať v určitom rozpätí). V niektorých krajinách existujú aj zákonom stanovené miestne dane, ktoré obec môže ale nemusí vyberať – a rovnako aj k nim niekedy je stanovená nielen minimálna, ale aj maximálna sadzba. Nie vždy však aj rozhodovanie o daňovej sadzbe nad minimálnou hranicou je súčasťou komunálnej politiky (vo Veľkej Británii napríklad rozhoduje pri dani z majetku jeho ohodnocovanie, ktoré je v pôsobnosti centrálnej agentúry, v Škandinávii sú miestne prirážky stanovované národnou daňovou inštitúciou na základe dane z príjmov a pod.) Najrozšírenejšími miestnymi daňami majetkové dane, ktorými sú zdaňované najmä nehnuteľnosti (budovy, pozemky a pod.) niekedy aj diferencovane podľa účelu, pre ktorý sú využívané. Podiel ich výnosu na HDP v jednotlivých krajinách je však pomerne malý (napr. Rakúsko 0,1%, Nemecko 0,3%, Holandsko 0,6%, Švajčiarsko 0,7%, Dánsko 1,0%, Veľká Británia 1,3%, Francúzsko 1,5%), takže si netreba robiť ani u nás ilúzie ———————————————————————————

29


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

o jej perspektívnom raste výnosu. Pritom vyšší výnos týchto daní vo Francúzsku a vo Veľkej Británii je ovplyvnený aj tým, že u osôb s nižšími príjmami preberajú na seba túto daňovú povinnosť iné (štátne) orgány. Podstatne vyšší výnos prinášajú obciam prirážky, ktorými obce môžu zvyšovať dane z osobných príjmov (napr. Belgicko 1,6%, Švajčiarsko 3,7%, Dánsko 14,9%, Švédsko 15,9% HDP). Tretí významnejší typ miestnych daní tvoria miestne obchodné dane, ktorými sa zdaňujú najčastejšie zisky podnikateľských subjektov, niekedy ich obchodný kapitál, ale aj mzdy a pod. Výnosnosť týchto daní však nie je veľmi vysoká (napr. Rakúsko a Belgicko 0,4%, Švajčiarsko 0,5%, Nemecko 1,2%, Francúzsko 1,6% HDP). Tento typ dani je však na ústupe – v Rakúsku živnostenská daň už bola zrušená, podobne ako vo Švédsku miestne prirážky ku daniam spoločností. Aj daňový základ živnostenskej dane v Nemecku bol zúžený, britské miestne správy stratili právo určovať dane z majetku pre komerčné nehnuteľnosti a pod. V našich podmienkach upravuje túto problematiku zákon č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku, ktorý v § 2 vymedzuje miestne dane a poplatky nasledovne: (1) Miestnymi daňami, ktoré môže ukladať obec, sú: a) daň z nehnuteľností, b) daň za psa, c) daň za užívanie verejného priestranstva, d) daň za ubytovanie, e) daň za predajné automaty, f) daň za nevýherné hracie prístroje, g) daň za vjazd a zotrvanie motorového vozidla v historickej časti mesta, h) daň za jadrové zariadenie. (2) Obec ukladá miestny poplatok za komunálne odpady a drobné stavebné odpady. Pri dani z nehnuteľnosti, ktorú zákon (v § 4) rozčleňuje na daň z pozemkov, daň zo stavieb a daň z bytov, zákon stanovuje základnú sadzbu dane a umožňuje obci (väčšinou bez obmedzenia) túto sadzbu znižovať alebo zvyšovať. Pri dani za jadrové zariadenia stanovuje zákon sadzby fixne, pri ostatných daniach ponecháva obciam voľnosť pre rozhodovanie o sadzbe daní. 30

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Možno povedať, že len prvá z uvedených miestnych daní zapadá do kontextu európskych komunálnych daní.  Štátne subvencie

K tomuto zdroju financií miestnej samosprávy Európska charta miestnej samosprávy v čl. 9 ods. 7 uvádza: Pokiaľ je to možné, dotácie miestnym orgánom nie sú účelovo viazané. Poskytovanie dotácií neobmedzuje základnú slobodu miestnych orgánov uskutočňovať svoju politiku v rámci vlastnej pôsobnosti. Transfery zo štátneho rozpočtu majú svoju významnú rolu vo všetkých európskych krajinách, aj keď tento význam je rozdielny. Vo viacerých krajinách sa pritom hľadá spôsob stabilizácie tohto zdroja. V rámci reforiem, ktoré vo Francúzsku zaviedla vláda F. Miteranda, sa využíva úhrnný balíček dotácií zo štátneho rozpočtu pre obce, ktorý sa ročne zvyšuje minimálne o čiastku, ktorá sa rovná súčtu ročnej miery inflácie a polovičnej reálnej percentuálnej sadzby rastu HDP. V Poľsku sa napríklad pri prenose kompetencií v oblasti školstva na miestne samosprávy zákonom stanovilo, že celková výška dotácií na výkon týchto kompetencií bude aj do budúcnosti minimálne 12,8% príjmov štátneho rozpočtu. Holandsko má fixne stanovené percento výnosu ročných štátnych daní z osobných príjmov, ktoré sa distribuuje do rozpočtov obcí podľa vzorca, dohodnutého medzi vládou a Združením holandských obcí. V Rakúsku zaväzuje ústava vládu konzultovať so Združením miest i Združením obcí každé rozhodnutie, ktoré by znižovalo podielové príjmy obcí zo štátneho rozpočtu, ale aj rozhodnutie, ktoré by zvyšovalo výdavky obcí. Premieta sa tu zároveň zásada, zakotvená aj v článku 9 ods. 6 Európskej charty miestnej samosprávy: Spôsob prideľovania prerozdeľovaných zdrojov sa vhodným spôsobom prekonzultuje s miestnymi orgánmi.

———————————————————————————

31


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

V našich podmienkach je táto problematika upravená zákonom č. 564/2004 Z. z. o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve, v § 2 ktorého sa uvádza, že výnos tejto dane je v príslušnom rozpočtovom roku príjmom rozpočtov obcí vo výške 70,3%. Nijako pritom nie je garantovaná stabilita tohoto podielu v dlhodobejšom horizonte a u nás je aj prejednávanie takýchto otázok s reprezentačnými organizáciami miest a obcí (Združenie miest a obcí Slovenska, príp. Únia miest Slovenska) založené len na ochote Ministerstva financií SR a výsledky takéhoto rokovania nie sú pre vládu záväzné.  Majetkové výnosy

Treba predovšetkým poznamenať, že v Európe sú značne rozdielne prístupy k vymedzeniu toho, čo sa považuje za komunálny majetok. Vo väčšine krajín sa rozlišuje medzi majetkom, určeným na činnosť orgánov samosprávy (napríklad budova obecného úradu), majetkom určeným na výkon verejných, v tomto prípade komunálnych služieb (verejné priestranstvá, parky, ale aj školy, kultúrne zariadenia a pod.), vrátane tých, ktoré poskytujú občanom služby na neziskovom princípe (mestská doprava, miestne vodovodné a kanalizačné služby, komunálne služby vo všeobecnosti) a majetkom určeným pre podnikanie (napr. v našich podmienkach mestské lesy). Za príjem z majetku sa počíta často len príjem z majetku, využívaného (prípadne prenajímaného) výlučne s úmyslom vytvorenia zisku. Súvisí s tým aj vzťah k majetku, ktorý niekedy determinuje spôsob jeho využívania: v krajinách s tradičnou (niekedy až konzervatívnou, dlhodobo stabilizovanou) komunálnou štruktúrou, je aj komunálny majetok vnímaný ako „rodinné striebro“, v krajinách, ktoré prešli významnejšími zmenami komunálnej sféry, je niekedy prístup k využívaniu majetku obcí pragmatickejší. U nás je majetok obcí zmienený v čl. 65 Ústavy a potom v § 8 zákona o obecnom zriadení: (1) Majetkom obce sú veci vo vlastníctve obce a majetkové práva obce. (2) Majetok obce slúži na plnenie úloh obce. (3) Majetok obce sa má zveľaďovať a zhodnocovať a vo svojej celkovej hodnote zásadne nezmenšený zachovať. Darovanie 32

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

nehnuteľného majetku obce je neprípustné, ak osobitný predpis neustanovuje inak. (4) Majetok obce možno použiť najmä na verejné účely, na podnikateľskú činnosť a na výkon samosprávy obce. (5) Majetok obce, ktorý slúži na verejné účely (najmä pre miestne komunikácie a iné verejné priestranstvá), je verejne prístupný a možno ho obvyklým spôsobom používať, ak jeho používanie obec neobmedzila. (6) Majetok obce a nakladanie s ním upravuje osobitný zákon. Týmto zákonom je zákon Slovenskej národnej rady č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v znení neskorších predpisov. Spôsob nakladania s majetkom obce je u nás podmienený ešte jednou skutočnosťou: z hľadiska ekonomickej legislatívy, platnej v Slovenskej republike, je obec podnikateľským subjektom. Zakotvuje to napokon aj zákon o obecnom zriadení č. 369/1990 Zb. (§ 4, ods. 3, písm. i). Pre súkromné podnikanie platí súkromné právo, ktorého základné pravidlo znie: "Čo nie je zakázané, je dovolené", resp. v dikcii Ústavy Slovenskej republiky: "Každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá" (čl. 2, ods. 3). To vytvára veľký slobodný priestor a dáva možnosti definovať v ňom rôzne ciele, vytvárať pre ich dosiahnutie rôznorodé prostriedky atď. Obec má však svoje miesto definované aj ako subjekt verejnej správy a pokiaľ ako takýto subjekt vystupuje, je vo svojich ambíciách byť v našich podmienkach skutočne subjektom, poskytujúcim služby tak ako ktorýkoľvek podnikateľský subjekt silne limitovaná. Pre obec teda platí aj verejné právo, v ktorom platí zásada: "Čo nie je predpísané, je zakázané", resp. v dikcii Ústavy Slovenskej republiky: "Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon" (čl. 2, ods. 2). Aj tu teda platí to, čo sme uviedli už vyššie: obec v našich podmienkach môžeme považovať za univerzálny právny subjekt. To, že obec u nás je subjektom súkromného práva a môže sa legálne ako podnikateľský subjekt orientovať na zisk a zároveň je subjektom verejného práva, ktorý má reprezentovať a presadzovať záujmy občanov, ktorí môžu byť klientmi tohoto podnikateľského subjektu, vedie k nejednoznačnosti. Napríklad vo vzťahu hospodárskej súťaži: byť podnikateľom a dbať na primeranosť svojho zisku (ktorý napokon aj tak bude štátom zdanený) - a ———————————————————————————

33


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

zároveň pri plnení úloh, ktoré musí plniť obec zo zákona musieť byť pod tlakom konkurencie, ktorá ma bude tlačiť do straty? Príliš veľa protichodných požiadaviek odrazu. Pri rozhodovaní o výške sadzieb miestnych daní, pri rozhodovaní o využívaní majetku obce a pri všetkých ostatných otázkach, týkajúcich sa ekonomickej dimenzie komunálnej politiky vzniká významný priestor pre to, aby obec vo svojej komunálnej politike mohla upevniť svoju ekonomickú integritu a zvrchovanosť, ktorá však musí byť vždy previazaná aj s integritou v dimenzii priestorovej a sociálnej. 1.5.3. SOCIÁLNA DIMENZIA So sociálnou dimenziou sa v našej legislatíve, týkajúcej sa tejto témy, stretávame len v značne redukovanej podobe – vo formuláciách, týkajúcich sa osôb, obyvateľov, obyvateľstva obce, mesta. Zákon o obecnom zriadení už v prvom odseku § 1 uvádza, že obec združuje osoby, ktoré majú na jej území trvalý pobyt a v nasledujúcom druhom odseku veľmi dôležitú formuláciu: Základnou úlohou obce pri výkone samosprávy je starostlivosť o všestranný rozvoj jej územia a o potreby jej obyvateľov. Zákon potom venuje pozornosť obyvateľom obce v celom § 3, v ktorom okrem iného v ods. 1 a 2 uvádza, že obyvateľom obce je osoba, ktorá má na území obce trvalý pobyt a že obyvateľ obce sa zúčastňuje na samospráve obce. Takto chápané „obyvateľstvo“ by sme mohli považovať za agregát, ktorý je sociologicky definovaný ako množina osôb. ktoré sú spojené fyzickou či geografickou blízkosťou, medzi ktorými však nedochádza k interakcii, takže ešte netvoria spoločenskú skupinu, spoločenstvo. V podmienkach spoločného sídlenia však dochádza k takejto interakcii a v obyvateľstvo obce je vždy spoločenstvom. Spoločenstvá sú sociálnymi sieťami ľudí, ktorí sa vzájomne poznajú, a zároveň sú morálnymi inštitúciami. Využívajú interpersonálne väzby, aby viedli svojich členov k rešpektovaniu spoločných hodnôt a noriem. Sociálne siete, ktoré sa medzi spoločne sídliacimi ľuďmi vytvárajú, zabraňujú izolácii a anonymite. Ľudia sa organizujú za účelom svojpomoci, za účelom riešenia spoločných problémov a presadzovania spoločných 34

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

záujmov, ktoré vyplývajú zo spoločného sídlenia alebo spoločenského života. Vytvárajú pritom sociálne väzby rôznej intenzity a hustoty a trvalé kontakty, ktoré sú skutočnosťou sui generis, neredukovateľnou na ich aktérov. Dobre fungujúce sociálne siete nie sú objavom moderných čias. Podpora, akú spolkom a združeniam poskytovala mediciovská vláda Florencie, viedla k tomu, že v rokoch 1460 – 1480 žili v tomto chodili nie veľkom meste Donatello, Boticelli, Leonardo da Vinci, Michelangello, Bruneleschi, Machiavelli, Savonarola, Pico de Mirandola a mnohí ďalší významní predstavitelia vedy, politiky, umenia atď.: kľúčom k pochopeniu tohoto fenoménu, ktorý sa stal základom koncepcie sociálneho kapitálu, neboli peniaze, ale fakt, že optimálna štruktúra sociálnych sietí nedovolila prepadnúť do nevyužitia žiadnemu talentu, že nedovolila upadnúť nikomu, kto mohol a chcel prispieť k rozkvetu komunity. Sociálny kapitál je viazaný na črty spoločenskej organizácie ako sú dôvera, normy správania a siete, ktoré podporujú koordináciu a kooperáciu pre vzájomný prospech. Sociálny kapitál je dôležitý ako garancia dlhodobej kontinuity a záruka možnosti pružne reagovať na vynárajúce sa problémy v komunite. Obyvateľstvo obce je niekedy rozlišované podľa svojich rôznych znakov, najmä štatistických (vek, vzdelanie, pohlavie...), niekedy sociálnych (rodinný stav...). Ale väčšina týchto členení nám dáva len veľmi nepresný obraz o záujmoch obyvateľstva: nie všetci mladí chcú klub mládeže, nie všetci starí klub dôchodcov atď. Lepšie to pochopíme, keď spoznáme party, kamarátske skupiny, krúžky, partie, susedstvá, rodinné klany, spolky, občianske združenia, športové kluby a kultúrne zoskupenia. politické organizácie a cirkevné skupiny, minoritné štruktúry a rôzne iné zoskupenia, z ktorých sa obyvateľstvo obce skladá. Ich záujmy a spôsob akým si ich uplatňujú, ako medzi sebou komunikujú a spolupracujú alebo nespolupracujú – to všetka vytvára sociálnu dimenziu komunálnej politiky. Medzi ľuďmi i medzi skupinami v komunálnom spoločenstve fungujú totiž určité vzťahy, medzi ktorými sú niektoré podobné ekonomickým vzťahom: • ak skupina A urobí niečo pre skupinu B, predpokladá, že B jej za to v budúcnosti poskytne protihodnotu – tieto záväzky ———————————————————————————

35


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

a očakávania majú veľký význam pri formovaní vzťahov medzi skupinami ale i jednotlivcami a pripomínajú „dobropis“; • úspešnosť konania jednotlivcov ale i skupín je významne závislé od množstva informácií – dostatok relevantných informácií možno považovať za „komparatívnu výhodu“, ktorá sa dá nadobudnúť zase len najľahšie uprostred sociálnych vzťahov, vo vzájomnej komunikácii a pod.; • podobne ako producent niekedy diverzifikuje svoju výrobu, aj sociálne skupiny diverzifikujú svoje činnosti: zo školskej triedy vznikne volejbalové mužstvo, hudobná skupina, pivný spolok... atď. Výsledkom týchto vzťahov sa stávajú rôzne vyprofilované skupiny, ktoré sa stávajú nielen nositeľmi určitých záujmov, ale aj rôznymi spôsobmi tieto svoje záujmy presadzujú, resp. nimi prispievajú k celkovému profilu obce a k sociálnej dimenzii komunálnej politiky. Sociálne siete a sociálne skupiny, ktoré môžeme identifikovať v komunálnom spoločenstve na základe ich záujmov, ktoré sa premietajú niekedy veľmi výrazne aj do komunálnej politiky, môžeme charakterizovať ako • premosťujúce (v ktorých sa stretávajú ľudia bez ohľadu na svoju profesiu, náboženstvo, pôvod atď. – napr. publikum určitého športu, ktoré bude svorne brániť zrušeniu štadiónu bez ohľadu na vyššie uvedené znaky) alebo viažuce (v ktorých sa stretávajú výlučne ľudia rovnakej profesie, rovnakého náboženstva, rovnakého pôvodu, rovnakých záujmov atď. – sem môžu patriť aj niektoré sekty, gangy, mafie a pod.) • formálne (ktoré majú svoju organizačnú štruktúru, vnútorné predpisy, členstvo, funkcionárov, poplatky, schôdze atď. – napr. politické strany, odbory, ale i niektoré občianske združenia) alebo neformálne (ktorým skoro všetko alebo aj celkom všetko toto chýba – napr. skupina mladých mamičiek, stretávajúcich sa so svojimi deťmi pri pieskovisku); • husté (keď napr. skupina kolegov z jedného pracoviska chodí spolu s rodinami na dovolenky a vo voľnom čase športovať) alebo riedke (keď sa ľudia náhodne stretávajú na zastávke autobusu, alebo keď sa zo zvyku zdravia, hoci sa nepoznajú);

36

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

• vertikálne (ktoré majú vybudovanú svoju vnútornú hierarchiu – napríklad cirkve) a horizontálne (kde sú si všetci rovní – napr. v amatérskych športových spolkoch); • zamerané dovnútra (v prospech, v záujme svojich členov – napríklad obchodné komory) alebo zamerané navonok (v záujme iných osôb – napríklad charitatívne spolky) atď. Obyvateľstvo obce, sformované v súlade so svojimi záujmami do sociálnych sietí a sociálnych skupín, vtláča zreteľnú charakteristiku celej sociálnej dimenzii komunálnej politiky v danej obci. Obec sa v dôsledku týchto svojich vnútorných charakteristík môže javiť ako otvorená (viď príklad Florencie, ktorá prijala do radov svojich občanov každého, kto mohol prispieť k jej rozkvetu a neobávala sa, že bude konkurenciou pre miestnych tvorcov) alebo ako uzavretá (viď príklady obcí aj u nás, kde sa obyvateľstvo – niekedy aj petíciami a pod. – bráni príchodu investorov, pretože by to zmenilo ich doterajší spôsob života a pod.). Sociálnej dimenzii komunálnej politiky sa pritom len postupne dostáva uznania a rovnocenného vnímania s dimenziou priestorovou a ekonomickou. Preto dnes už prestáva byť vzácnosťou, že investor pred vstupom do územia, do lokality, si nechá urobiť nielen analýzu priestorovú (dostupnosť a kapacita dopravných spojení a ďalšej infraštruktúry a pod.) a ekonomickú (obsadenosť trhu, kúpyschopnosť obyvateľstva a pod.), ale aj sociálnu nad rámec tradičného zisťovania početnosti a kvalifikácie voľných pracovných síl. Tieto tzv. analýzy sociálneho kapitálu majú dnes už mnohé mestá vo svete. Sociálny kapitál, otvorenosť alebo naopak uzavretosť sociálnych sietí v obci možno v rámci komunálnej politiky modifikovať. R. Putnam, jeden z najvýznamnejších predstaviteľov tohoto prístupu, vo svojej dnes už klasickej práci Bowling alone upozornil na to, že kým v minulosti sa pri bowlingových (kolkových) dráhach stretávali skupiny kolegov z práce, bývalých spolužiakov zo školy, rodín a kamarátskych skupín, v súčasnosti už možno často stretnúť jednotlivcov, ktorí si prídu „zagúľať“ sami. Sami so sebou. Putnam z toho vyvodzuje proces rozpadu sociálnych štruktúr, individualizáciu v pospolitostiach i v spoločnosti. Jeden z článkov, ktoré sa objavili ako reakcia na túto prácu, bol nadpísaný Kicking together! – a upozorňoval, že na futbalových ihriskách sa zatiaľ nestretávame s tým, že by si ———————————————————————————

37


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

tam niekto prišiel zahrať sám – takže kríza sociálnych vzťahov nehrozí. Z toho vyplýva určité poučenie: ak budeme vytvárať podmienky pre stretávanie ľudí, môžu sa upevňovať sociálne vzťahy a siete, môže sa posilňovať sociálna integrita celej obce ako významný výsledok ale aj impulz ďalšieho posilňovania komunálnej politiky. Sociálna dimenzia komunálnej politiky nachádza svoje vyjadrenie v aktivite jej aktérov. 1.6. KOMUNITNÝ, LOKÁLNY, MUNICIPÁLNY Popri celom rade spojení s prídavným menom „komunálny“, ktorý sme uviedli vyššie, sa stále častejšie stretávame so spojeniami, v ktorom sa používa v podobných súvislostiach prídavné meno komunitný, lokálny, municipálny... 1.6.1. KOMUNITA, KOMUNITNÝ Z latinského základu sa slovo, ktorým sa označovali formujúce sa obce, postupne rozšírilo aj do iných európskych jazykov: v angličtine community ale i municipality, vo francúzštine commune ale i municipalité, v nemčine Gemeinde ale aj kommunal (ako príslušné prídavné meno), vo švédčine kommun, v taliančine comune a pod. V súčasnosti sa pre výraz komúna ustálili tri základné charakteristické významy. Prvým a najdôležitejším významom komúny je obec, či mesto, nižšia správna jednotka. Druhý význam sa viaže na revolučné udalosti veľkej francúzskej revolúcie, kedy sa v Paríži vytvorila mestská rada pod názvom Parížska komúna, ktorá bola výsledkom povstania parížskeho ľudu. Tretí význam je spojený s protestnými hnutiami v šesťdesiatych rokoch minulého storočia propagujúcimi spoločenstvá vyznávajúce hodnoty spoločného bývania a života, ako združenie ľudí na základe spoločného vlastníctva. Vo väčšine týchto prípadov môžeme identifikovať celkom jednoznačne tri vyššie analyzované dimenzie: komúna hippies, husitský Tábor, Parížska komúna i commune u Rimanov mali svoj vymedzený priestor, riešenie vlastníckych (ekonomických) otázok a špecifické sociálne väzby. Na rozdiel od tohoto chápania pojem komunita sa spája so skupinami, ktoré nemajú takéto trojdimenzionálne vyjadrenie. 38

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Komunita je v odborných slovníkoch analyzovaná ako komunita umelecká (tvorcovia, ktorých spája určitý štýl tvorby), komunita vedecká (vedci, vyznačujúci sa určitým špecifickým druhom práce – vedeckej práce, niekedy vplývajúcim aj na iné zložky ich spôsobu života), komunita terapeutická (skupina, v ktorej sa komunikovaním a analýzou elementov vlastného života jej členov prípadne inými metódami dosahuje terapeutické pôsobenie na riešenie problémov členov komunity), komunita rómska (spojená okrem iného špecifickým spôsobom života, špecifickými hodnotami) a pod. Vo všetkých týchto prípadoch (a ďalších podobných) vieme jednoznačne identifikovať sociálnu dimenziu: ide vždy o spoločenstvo ľudí, spojených vzájomnými vzťahmi, spoločnými záujmami, spoločnými činnosťami. Na druhej strane to spravidla absentuje alebo môže absentovať dimenzia priestorová a/alebo aj dimenzia ekonomická. Komunita, komunitný sú teda pojmami, ktoré sú obsahovo užšie alebo aj voľnejšie ako pojmy komúna. komunálny. 1.6.2. LOKALITA, LOKALITNÝ, LOKÁLNY Pojem „lokálny“ – doslova „miestny“ (latinské „locus“ sa prekladá ako priestor, miesto, pôda, terén, krajina, zem, bydlisko, stanovisko...) sa vzťahuje na chápanie niečoho vyskytujúceho sa na určitom mieste, viažuce sa na určité miesto. V našich podmienkach sa často viaže ako párový protiklad pojmu „regionálny“, chápaný ako oblastný, viažuci sa na určitú oblasť, kraj (latinské regiō znamená okrem iného okolie, kraj, krajina, končina...). Pokiaľ sa u nás stretávame s pojmom lokálny v spojení lokálna politika, veľmi často ide o presah z anglickej terminológie (local politics, local policy), vyplývajúcej z britských reálií, kde pojem lokálna politika rovnako pokrýva vidiecky i mestský rozmer (ale vhodnejšie skôr pre menšie sídla a časti mesta, ako mesto). Na rozdiel od pojmu komunálny teda pojem lokálny viac zdôrazňuje priestorový aspekt. 1.6.3. MUNICÍPIUM, MUNICIPÁLNY Latinské mūnicipium znamená mesto s rímskym občianskym právom, ale spravované samostatne, inak tiež vidiecke mesto. Aj ———————————————————————————

39


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

v našej histórii sme mali v praxi zavedený pojem už od Habsburskej monarchie municípium s rozlíšením regionálne, nadmestsky vymedzených stoličných municípií a mestských municípií (z ktorých jedno tiež spájalo dve mestá) až po Košice a Bratislavu ako mestá s municipálym právom do r. 1927 (pozri Úvod do šrúdia verejnej správy). Municipalita je všeobecne chápaná ako združenie niekoľkých sídelných jednotiek do väčšieho celku s cieľom integrovať niektoré činnosti a posilniť ich vzájomnú kooperáciu. Pojem municipálna politika sa spája so zdôrazňovaním postavenia samosprávnych orgánov, samosprávnych mechanizmov v riadení miest, prípadne miest, spravujúcich aj okolité územie. Ku nám sa dostáva prenosom skúseností z krajín s existenciou municipalít (napr. Španielska).

40

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

2.VÝVOJ A ŠTRUKTÚRY

PROBLÉMY

———————

SÍDELNEJ

Významným objektívnym faktorom, ovplyvňujúcim procesy formovania záujmov sídelného spoločenstva, ale aj formovanie sociálnych sietí atď. v jeho rámci, je jeho veľkosť. Máme tým na mysli jednak početnosť obyvateľstva obce, ale aj priestorové a ekonomické charakteristiky, ktoré sú v rôznych krajinách rôzne. Na jednej strane existujú v Európe krajiny, v ktorých je sídelná sieť tvorená prevažnou, alebo aspoň významnou mierou malými obcami: viac ako 50% podiel obcí s počtom menej ako 1000 obyvateľov majú napríklad Francúzsko, Španielsko, Grécko. Osobitne treba túto skutočnosť brať do úvahy, ak sú v tejto štruktúre zastúpené aj obce s počtom obyvateľov menším ako 100 či dokonca ešte menej, pretože takéto obce majú spravidla zase veľmi limitované ekonomické zdroje. Na druhej strane sú v Európe krajiny, v ktorých sa rôznymi procesmi (napr. tzv. amalgamáciou) sformovala sieť sídiel, ktoré majú spravidla niekoľko tisíc obyvateľov – osobitnú pozornosť tu zase treba venovať situácii v krajinách, v ktorých veľkosť obcí spravidla dosahuje desaťtisícové počty (napr. Švédsko), čo niekedy súvisí s veľmi riedkym osídlením na veľkom území. Tu sa stáva limitujúcim faktorom zase nízka frekvencia osobných sociálnych kontaktov, ktoré sú prirodzenou podmienkou vytvárania sociálnych sietí a spoločných záujmov. podiel obcí do priemerný priemerná erná 1000obyvateľov počet rozloha Krajina (%) obyvateľov obce (km2) Anglicko+Wales 0 123 000 533 Litva 0 66 000 1166 Juhoslávia 0 49 500 487 Bulharsko 0 35 000 432 Švédsko 0 29 500 1595 Dánsko 0 18 000 150 Poľsko 0 16 000 130 Albánsko 0 10 000 77 Holandsko 0,2 20 500 60 ———————————————————————————

41


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

Krajina Rumunsko Macedónsko Slovinsko Chorvátsko Nórsko Fínsko Estónsko Taliansko Lotyšsko Maďarsko Španielsko Slovensko Francúzsko Česká republika

—————

podiel obcí do priemerný priemerná erná 1000obyvateľov počet rozloha (%) obyvateľov obce (km2) 2 7 600 81 3 15 800 209 3 10 300 106 3 8 800 104 4 9 000 710 5 10 500 730 9 5 700 178 24 6 500 38 32 4 300 115 54 3 300 32 61 5 000 60 68 1 900 17 77 1 300 15 80 1 700 13

Z hľadiska komunálnej politiky sa nám takto vytvárajú dva relatívne samostatné tematické okruhy, vyplývajúce zo skutočnosti, že komunálna politika má dosť odlišný charakter v malých obciach a dosť odlišný charakter vo veľkých mestách. 2.1. KOMUNÁLNA POLITIKA A MALÉ OBCE Pojem malá obec je v európskom kontexte značne relatívny. V krajinách s vysokou priemernou veľkosťou obcí – akými sú napríklad škandinávske krajiny alebo vo všeobecnosti krajiny, v ktorých sa priemerná veľkosť obce blíži či dokonca prekračuje desaťtisícovú hranicu, sú za malé považované obce, ktorých veľkosť nesmie byť (lebo to tak stanovuje zákon) menšia ako niekoľko tisíc obyvateľov a zákonom niekedy treba určiť aj výnimky v prípadoch, keď sa táto minimálna veľkosť nedá technicky dosiahnuť (napríklad vzhľadom na geomorfologické charakteristiky terénu). Na opačnom konci škály sú malé obce v krajinách, ktoré vykazujú aj ako priemerne veľkú obec, ktorá má spravidla menej ako 5000 obyvateľov Tu sa stretávame 42

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

v kategórií malých obcí s obcami, ktoré majú len niekoľkosto obyvateľov, zriedkavo s obcami, ktoré majú len desiatky obyvateľov (Rakúsko má najmenšiu obec s viac ako 70 obyvateľmi). A celkom na okraji tejto škály sú krajiny, kde malou obcou môže byť aj obec s jednociferným počtom obyvateľov – a Slovensko takéto obce má (napríklad obec Príkra v okrese Svidník). Slovensko je pritom z hľadiska veľkosti obcí pomerne diferencované, čo naznačuje už na úrovni krajov nielen priemerný počet obyvateľov v obci, ale aj jej priemerná rozloha a priemerná hustota obyvateľov: Kraj BA TT TN NR ZA BB KE PO SR

priemerný počet obyvateľov 8320 2213 2194 2038 2198 1283 1745 1186 1866

priemerná rozloha obce (km2) 28,1 16,5 16,3 17,9 21,6 18,3 13,5 15,3 17,0

priemerná hustota obyvateľstva (obyv./km2) 296 134 135 114 108 70 129 70 110

Ak aj abstrahujeme od Bratislavského kraja, kde priemernú veľkosť skresľujú bratislavské sídliská, môžeme konštatovať, že priemerná obec v Trnavskom kraji je takmer dvojnásobne väčšia ako priemerná obec v Prešovskom kraji. Ešte výraznejšie sú však tieto rozdiely na úrovni okresov:

———————————————————————————

43


————————

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39.

Stanislav Konečný: Komunálna politika

Okres (kraj) Stropkov(PO) Svidník(PO) Sobrance(KE) Medzilaborce(PO) Krupina(BB) Turč. Teplice(ZA) Veľký Krtíš(BB) Rim. Sobota(BB) Bardejov (PO) Bánovce n.B (TN) Košice-ok.(KE) Levoča(PO) Revúca(BB) Rožňava(KE) Humenné(PO) Poltár(BB) Vranov n. T. (PO) B. Štiavnica(BB) StaráĽubovňa(PO) Snina(PO) Sabinov(PO) Trebišov(KE) Lučenec(BB) Lipt. Mikuláš(ZA) Zl. Moravce(NR) Levice(NR) Topoľčany(NR) Žiar n. H.(BB) Michalovce(KE) Kežmarok(PO) Žarnovica(BB) Gelnica (KE) Dolný Kubín(ZA) Dun. Streda (TT) Myjava(TN) Prešov(PO) Senec(BA) N.Mesto n.V.(TN) Hlohovec(TT)

44

Počet.obyv. Poč.obcí 21 027 43 33 506 68 23 776 47 12 668 23 22 885 36 16 866 26 46 741 71 83 124 107 75 793 86 38 640 43 106 999 114 31 880 33 40 918 41 61 887 62 64 845 62 23 666 22 76 504 68 17 151 15 50 684 44 39 633 34 54 067 43 103 779 82 72 837 57 73 984 56 43 622 33 120 021 89 74 089 54 48 125 35 109 121 78 63 231 42 27 634 18 30 841 20 39 364 24 112 384 67 29 243 17 161 782 91 51 825 29 63 530 34 45 351 24

—————

Priem.poč.obyv.obce 489 493 506 551 636 649 658 777 881 899 939 966 998 998 1046 1076 1125 1143 1152 1166 1257 1266 1278 1321 1322 1349 1372 1375 1399 1506 1535 1542 1640 1677 1720 1778 1787 1869 1890

———————————————————————————


————————

40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79.

Stanislav Konečný: Komunálna politika

Senica(TT) Partizánske(TN) Púchov(TN) Brezno(BB) Skalica(TT) Detva(BB) Martin(ZA) Pov. Bystrica(TN) Námestovo(ZA) Tvrdošín(ZA) Piešťany(TT) Ružomberok(ZA) Nové Zámky(NR) K.N.Mesto(ZA) Malacky(BA) Bytča (ZA) Spiš. N. Ves(KE) Zvolen(BB) Galanta(TT) Nitra(NR) Komárno (NR) B. Bystrica (BB) Prievidza(TN) Trnava(TT) Žilina(ZA) Ilava(TN) Trenčín(TN) Pezinok(BA) Poprad(PO) Čadca(ZA) Šaľa(NR) Košice II(KE) Košice III(KE) Košice I(KE) Bratislava IV(BA) Bratislava III(BA) Košice IV(KE) Bratislava V(BA) Bratislava II(BA) Bratislava I (BA)

———————

60 891 31 1964 48 005 23 2087 45 761 21 2179 65 909 30 2197 46 791 21 2228 33 514 15 2234 97 813 43 2275 65 150 28 2327 56 053 24 2336 35 062 15 2337 63 928 27 2368 59 420 25 2377 149 594 62 2413 33 778 14 2413 64 354 26 2475 30 788 12 2566 93 516 36 2598 67 633 26 2601 94 533 36 2626 163 540 62 2638 108 556 41 2648 111 984 42 2666 140 444 52 2701 127 125 45 2825 156 361 53 2950 62 042 21 2954 112 767 37 3048 54 164 17 3186 104 348 29 3598 92 843 23 4037 54 000 13 4154 79 850 8 9981 30 745 3 10248 68 262 6 11377 93 058 6 15510 61 418 3 20473 57 236 2 28618 121 259 4 30315 108 139 3 36046 Zdroj: Sčítanie ľudu autora 44 798 1 2001, vlastné prepočty44798

———————————————————————————

45


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Medzi štrnástimi okresmi, v ktorých je priemerná veľkosť obce pod hranicou 1000 obyvateľov je väčšina (5 z 13) okresov Prešovského kraja a takmer polovica (3 zo 7 – ak nepočítame mestské časti v Košiciach) okresov Košického kraja, ale aj veľká časť (4 z 13) okresov Banskobystrického kraja – výlučne z jeho južnej časti. Len minimálne (po jednom okrese) sú tu zastúpené okresy Žilinského a Trenčianskeho kraja a vôbec tu nie sú zastúpené okresy Bratislavského, Trnavského a Nitrianskeho kraja. Medzi dvadsiatkou okresov s najmenšou priemernou veľkosťou obcí je toto teritoriálne určenie ešte výraznejšie: v tejto jednej štvrtine všetkých okresov SR je veľká väčšina (9 z 13) okresov Prešovského kraja ale aj takmer väčšina okresov (3 zo 7) Košického kraja i (6 z 13) Banskobystrického kraja. A opäť a znovu – len minimálne (po jednom okrese) sú tu zastúpené okresy Žilinského a Trenčianskeho kraja a vôbec tu nie sú zastúpené okresy Bratislavského, Trnavského a Nitrianskeho kraja. A naopak: medzi šestnástimi okresmi s priemernou veľkosťou nad 2500 obyvateľom (ak vylúčime Bratislavu a Košice a ich mestské časti) sú tri zo siedmich okresov Nitrianskeho kraja. Ak posunieme túto hranicu na 2000 obyvateľov (v metodike Európskej únie sa sídla s menej ako 2000 obyvateľmi považujú za tzv. vidiecke sídla), tak sem bude patriť už tridsať okresov, medzi nimi však už väčšina okresov Trenčianskeho kraja (až 6 z 9) a takmer väčšina okresov Nitrianskeho kraja (3 zo 7) ale i Žilinského kraja (8 z 11), ale len po jednom okrese z Košického kraja (1 zo 7) a Prešovského kraja (1z 13). Inak povedané: deväť priemerných obcí Stropkovského okresu by sme museli spojiť, aby sme dosiahli priemernú veľkosť obce z okresu Šaľa... Slovenská republika má teda vo svojej sídelnej štruktúre nevýhodu nielen v tom, že má priveľký podiel obcí s menej ako 1000 obyvateľmi, ale že má v určitých územiach Východného Slovenska a na juhu Stredného Slovenska enormnú koncentráciu extrémne malých obcí. Napokon ešte jedna tabuľka, ktorá nám umožňuje aspoň na úrovni krajov nazrieť ešte podrobnejšie do veľkostnej štruktúry obcí, najmä pokiaľ ide o priestorové rozdiely v podiele obcí, ktoré majú dokonca menej ako 500 obyvateľov: 46

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

Kraj

do 500 obyvateľov poč. % Bratislavský 9 12,7 Trnavský 49 22,5 Trenčiansky 83 30,2 Nitriansky 97 28,2 Žilinský 106 34,0 Banskobystrický 293 57,0 Prešovský 384 58,3 Košický 192 43,8 Spolu kraje 1 213 57,7

od 501 do 1000 obyv. poč. % 19 26,8 84 38,5 86 31,3 91 26,5 74 23,7 117 22,8 155 23,5 145 33,1 771 27,2

———————

od 1001 do 2000 obyv. poč. % 25 35,2 68 31,2 62 22,5 98 28,5 69 22,1 60 11,7 73 11,1 65 14,8 520 18,4

spolu poč. 71 218 275 344 312 514 659 438 2 831

% 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Prameň: MV SR, vlastné prepočty

V Prešovskom a Banskobystrickom kraji tvoria dokonca väčšinu (!) všetkých obcí v kraji obce, ktoré majú menej ako 500 obyvateľov a Košický kraj sa k tejto hranici blíži, zatiaľ čo v ostatných krajoch sa podiel tejto veľkostnej kategórie pohybuje len medzi štvrtinou a tretinou všetkých obcí v kraji. 2.1.1 PROBLÉM MALÝCH OBCÍ Tento náš aktuálny problém bol aktuálnym problémom sídelnej štruktúry takmer vo všetkých európskych krajinách, ktoré ho riešili v minulom storočí, najmä v jeho druhej polovici viacerými spôsobmi, z ktorých si všimneme aspoň niektoré.  Amalgamácia

Tento spôsob riešenia sa spája predovšetkým so Škandináviou, najmä so Švédskom, ale využili ho aj v niektorých iných krajinách. Jeho podstatou je administratívne zlučovanie obcí – presnejšie vytváranie nových, administratívnych obcí, s úplným zánikom výkonu verejnej správy na úrovni pôvodných sídiel a niekedy aj so stratou ich pôvodnej identity. Na veľkostnú štruktúru obcí a na ich počet vo Švédsku mali najväčší vplyv dve reformy, uskutočnené v rokoch 1952 a 19711974. Prvá z týchto reforiem (formálne išlo o reformu hraníc obcí, čo by už v kontexte rešpektovania Európskej charty miestnej ———————————————————————————

47


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

samosprávy nebolo dnes možné) si kládla za cieľ, aby žiadna z obcí nemala menej ako 2000 obyvateľov - ale v roku 1960 bolo ešte stále okolo 350 obcí, ktoré boli menšie. Najmenší počet obcí malo Švédsko bezprostredne po ukončení poslednej reformy - k 1. 1. 1974 ich bolo 278, ale v určitom počte prípadov došlo následne k opätovnému rozdeleniu obcí. Druhá reforma posunula minimálnu hranicu na 8000 obyvateľov. ale súčasná veľkostná štruktúra obcí je nasledovná: do 5 000 obyvateľov: 9 obcí, 5 000 25 000 obyvateľov: 180 obcí, 25 001 - 50 000 obyvateľov: 58 obcí, 50 001 - 100 000 obyvateľov: 30 obcí, viac ako 100 000 obyvateľov: 11 obcí, spolu: 288 obcí. Platí však, že všetky obce vo Švédsku - najmenšia obec Bjurholm s menej ako 3000 obyvateľmi rovnako ako 680-tisícový (s predmestiami poldruhamiliónový) Štokholm - majú rovnaký kompetenčný rámec, aj keď viaceré obce používajú označenie „mesto“ (stad) - ich kompetenčný rámec je pritom identický s ostatnými obcami a oficiálne vo Švédsku žiadne „mestá“ neexistujú. Priemerne veľká obec má okolo 16 000 obyvateľov. Súvisí to aj s priestorovou veľkosťou obcí, najmä tam, kde sú tvorené riedkym osídlením. Obec Kiruna na severe Švédska zaberá územie takmer 20 000 km2 (40% územia SR) - pre porovnanie najmenšia obec Sundbyberg len 9 km2 (asi ako mestská časť Bratislava - Staré Mesto). Aj Belgicko prešlo vo dvoch etapách v rokoch 1964-1971 ale najmä v rokoch 1971-1976 procesom zlučovania (amalgamácie) obcí, počas ktorého klesol počet obcí z 2663 na 589. Aj keď priemerná veľkosť obce vzrástla z približne 4 000 obyvateľov na začiatku 70. rokov na súčasných takmer 17000 obyvateľov, niektoré obce majú aj naďalej menej ako 2 000 obyvateľov. Napokon určitú obdobu amalgamácie v podobe zlučovania či skôr pripájania malých obcí k blízkym väčším mestám sme vyskúšali v minulosti už aj u nás. Od 50. rokov minulého storočia v podmienkach direktívneho riadenia a národných výborov ako orgánov miestnej štátnej správy (pozri Úvod do štúdia verejnej správy), keď postavenie mesta či obce záviselo okrem iného aj od počtu trvalo hlásených obyvateľov, sa najmä mestá začali usilovať o pripojenie okolitých obcí predovšetkým tam, kde došlo k faktickému zrastaniu ich zástavby (ani tam sa však zväčša 48

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

nerešpektovala výrazná historická identita pripájaných obcí a pod.). Často však boli do tohoto procesu zahrnuté aj obce mimoriadne vzdialené a prísľuby, ktoré tieto obce dostali pri zlučovaní, sa len málokde naplnili. To, že tento pokus vo veľkej väčšine nemal oporu ani v priestorovej, ani v ekonomickej ale ani v sociálnej dimenzii, sa prejavilo po obnovení demokratických mechanizmov vo verejnej správe, vrátane miestnej samosprávy došlo k masívnemu osamostatňovaniu sa týchto v minulosti pričlenených obcí.  Municipalizácia

Hoci sa municipalizácia niekedy zamieňa s amalgamáciou, existuje tu podstatný rozdiel: zatiaľčo pri amalgamácii sú všetky zlučované obce v princípe v rovnakom postavení, pri municipalizácii hrá kľúčovú úlohu mesto, prípadne väčšia obec, ktoré tvoria jadro vznikajúcej municipality. Popri príslušnosti k municípiu (mestu, ktoré je sídlom municipality) si niekedy pôvodné sídla zachovávajú niektoré znaky vlastnej identity (názov a pod.), prípadne postavenie na úrovni miestnej časti spravidla bez samosprávnych orgánov. O municipalizácii môžeme hovoriť napríklad v Dánsku: jej príprava a realizácia prebehla v rokoch 1958 – 1970. Pred zlučovaním existovalo 1 388 obcí, dnes je ich 275. Systém zlučovania, ako aj celý jeho postup bol schválený parlamentom, pričom boli stanovené základné kritériá (napr. definícia, čo je obec ako správna jednotka) a časový limit, do ktorého sa mohli obce zlúčiť. Takto dobrovoľne sa zlúčilo okolo 1 050 obcí. Ďalších cca 350 bolo zlúčených „zhora“. Základné kritériá pre zlučovanie boli nasledovné: - vidiecke obce môžu byť zahrnuté do pôsobnosti novej obce alebo mesta, ktoré sa spravidla nachádza uprostred nich, pričom toto mesto by malo zabezpečovať podmienky aj pre ich hospodársky a sociálny rast, - takto vytvorená municipalita nesmela mať menej ako 4000 – 6000 obyvateľov, - obce nemali byť pri zlučovaní rozdelené, - nemali sa pretrhnúť dovtedajšie ekonomické a sociálne vzťahy, - úlohy mali byť naďalej riešené čo najbližšie k občanom. ———————————————————————————

49


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Určitú obdobu pokusu o municipalizáciu sme zažili v minulosti aj u nás. Od 60. rokov a potom najmä v 70. rokoch sa začali realizovať nové zámery o urbanizácii Slovenska: na základe rozhodnutí vtedajších krajských národných výborov bolo 77 sídiel určených za sídla obvodného významu a 624 sídiel za strediská miestneho významu: na každé z týchto stredísk (strediskových obcí) pripadli v priemere štyri tzv. spádové obce. Do strediskových obcí sa sústredilo rozhodovanie o budovaní tzv. vyššej občianskej vybavenosti a tieto obce sa aj rýchlejšie rozvíjali, zatiaľ čo spádové obce veľmi často upadali. Úpadok nebol až taký dramatický v obciach zaradených do kategórie tzv. nestrediskových obcí vyššieho významu, ostatné nestrediskové obce však boli prakticky odsúdené na zánik: nestavali sa tu komunálne byty, neposkytovali príspevky na individuálnu bytovú výstavbu, ba často sa uplatňovala priamo tzv. stavebná uzávera.  Dvojstupňová miestna samospráva

Iný spôsob riešenia predstavuje dvojstupňová miestna samospráva, pripomínajúca vzdialene riešenie, aké u nás poznáme v Bratislave a Košiciach: pri tomto riešení na základnom stupni existujú štandardné (spravidla malé) obce s plnohodnotnou samosprávou (niečo ako mestské časti v Bratislave a Košiciach) a pre určitý počet takýchto obcí existuje zároveň druhý stupeň miestnej (nie regionálnej!) samosprávy, takisto s vlastnými priamo (napr. v Nemecku) alebo nepriamo (napr. v Španielsku) volenými samosprávnymi orgánmi (niečo ako orgány mesta Bratislava a mesta Košice) a pre obce z prvého stupňa zabezpečujú úlohy, spojené s preneseným výkonom štátnej správy alebo tie originálne kompetencie, ktorých výkon by malým obciam robil problémy. Takéto riešenie poznajú napríklad v niektorých spolkových krajinách v Nemecku. Základnou jednotkou miestnej samosprávy je obec (Gemeinde). Vo viacerých spolkových krajinách sa uskutočnili v posledných desaťročiach významné reformy, v dôsledku ktorých nielen významne poklesol počet obcí, ale najmenšie obce často splynuli do väčších administratívnych jednotiek, resp. splynuli s inými obcami a stali sa ich miestnymi časťami: naďalej však existujú obce, ktoré majú len okolo 1000 50

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

obyvateľov. 33,2% obcí má menej ako 500 obyvateľov, 20,1% obcí má 501 – 1000 obyvateľov, 16% obcí má 1001 – 2000 obyvateľov, 14,3% obcí má 2001-5000 obyvateľov, 7,3% obcí má 5001 – 10000 obyvateľov, 6,1% obcí má 1001-20000 obyvateľov atď. Nemecko má teda napriek určitým čiastkovým reformám miestnej samosprávy ešte stále veľmi roztrieštenú komunálnu štruktúru a preto muselo tento problém riešiť – formou, ktorú zvolilo, bol na rozdiel od Švédska druhý stupeň miestnej samosprávy. Najrozšírenejšou formou druhého (nadobecného) stupňa samosprávy vo všetkých spolkových krajinách je samosprávny okres (Landkreis). Táto samospráva spravuje na svojom území všetky verejné úlohy, ktoré prekračujú možnosti obcí ako základných jednotiek miestnej samosprávy v danom území. Samosprávne okresy majú svoje volené orgány (pozri ďalej) a ako výkonný orgán okresný úrad (Landkreisamt), ktorý popri úlohách samosprávy plní aj úlohy, prenesené zo štátnej správy4. Dôležité je to, že obce i samosprávne okresy sú subjektami rovnakého druhu (u nás združenie obcí nie je subjektom podľa zákona o obecnom združení). Základom tu je nemecká spolková ústava, ktorá v druhom odseku čl. 28 uvádza: „Obciam musí byť dané právo upravovať v rámci zákonov a vo vlastnej zodpovednosti všetky záležitosti miestneho spoločenstva. Aj združenia obcí majú mať v rámci svojich oblastí úloh stanovených zákonom v rámci zákona právo na samosprávu“. Podrobnejšie však tieto princípy upravujú ústavy jednotlivých spolkových krajín a ďalej zákony o obecnom zriadení v jednotlivých spolkových krajinách. Napríklad čl. 71 Ústavy BadenskaWürttemberska uvádza: „(1) Krajina zaručuje obciam a združeniam obcí ako aj účelovým združeniam obcí právo na samosprávu...(2) Obce sú na svojom území nositeľmi verejných úloh, pokiaľ nie sú určité úlohy vo verejnom záujme prenesené na iné ustanovizne. Združenia obcí majú v rámci svojej príslušnosti Väčšie mestá sú spravidla vyňaté zo samosprávnych okresov a tak v praxi existuje ešte jeden typ samosprávy, ktorý predstavuje nezávislé mesto (Kreisfreie Stadt): ide v podstate o obec, ktorá je zo zákona poverená vykonávať na svojom území aj úlohy okresu (t.j. aj prenesený výkon štátnej správy v plnom rozsahu) a má preto zároveň postavenie ako obce tak aj okresu. 4

———————————————————————————

51


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

rovnakú pozíciu.“ Aj Španielsko s priemernou veľkosťou obce cca 5000 obyvateľov a so 61% obcí pod 1000 obyvateľov patrí medzi krajiny, ktoré musia riešiť v rámci komunálnej politiky problém malých obcí. Situáciu čiastočne zjednodušuje fakt, že všetky obce, bez rozdielu počtu obyvateľov, majú len niektoré základné kompetencie a v závislosti od počtu obyvateľov môžu prijímať ďalšie kompetencie (pozri ďalej). Všade pritom platí, že to, čo nezriadi obec sama, môže (v prípade súhlasu provinčnej samosprávy) zriadiť provincia, ktorá reprezentuje druhý stupeň miestnej samosprávy. Provincie, ktoré sú miestnymi územnými zoskupeniami, sú oveľa významnejším prvkom verejnej správy. Majú charakter právnických osôb, pričom ich hranice sú zakotvené v zákone a vykonávajú pre obce, ktoré sú v nich združené, predovšetkým prenesený výkon štátnej správy, ale aj samosprávne funkcie, ktoré im obce odovzdajú. Za výkon zverených originálnych kompetencií sú zodpovedné ich zastupiteľstvá (pleno). Ich poslancov (diputados provinciales) volia spomedzi svojich radov poslanci obcí, patriacich do provincie. Poslanci provinčného zastupiteľstva volia zo svojich radov prezidenta (presidente de la diputación), ktorý ostáva zároveň jedným z členov zastupiteľstva ako orgánu, zodpovedného za výkon zverených originálnych kompetencií. Prezident spolu s jednou tretinou provinčných poslancov, ktorých si sám vyberie, vytvárajú aj na tomto stupni radu, ktorá zodpovedá za prenesený výkon štátnej správy vo všetkých obciach provincie, ktoré nemajú zriadenú vlastnú radu. Rozdelenie právomocí medzi stupne verejnej správy je zakotvené priamo v španielskej ústave, ktorá takisto upravuje problematiku prenosu právomocí a delegovanie výkonu moci.  Typové rozlíšenie obcí

Ďalšie možné riešenie problému malých obcí vychádza z diferencovaného prístupu k obciam podľa ich veľkostí resp. podľa iných kritérií, vyjadrujúcich priestorovú. ekonomickú a sociálnu dimenziu predpokladov obce realizovať vlastnú plnohodnotnú komunálnu politiku. Takýto prístup sa historicky realizoval u nás napríklad po 52

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

vzniku 1. ČSR v podobe rozlišovania miest so zriadeným magistrátom, veľké obce a malé obce, alebo od 50. rokov rozlišovanie právomocí mestských národných výborov a miestnych národných výborov (a ešte aj v ich rámci boli pre určité kompetencie určité stupne). Podobný charakter má podľa tamojšieho zákona o obciach dnes v Českej republike členenie na tzv. obce 1., 2. a 3. typu: • obce s pôsobnosťou v základnom rozsahu (túto pôsobnosť má každá obec), • obce s obecným úradom povereným pôsobnosťou vo zverenom rozsahu (sú menovite určené), • obce s rozšírenou pôsobnosťou (ktorých je 205 a sú tiež menovite určené). Inou podobou uplatnenia tohto princípu sú aj tzv. Kreisfreie Städte v Nemecku, štatutárne mestá v Rakúsku – pričom nie je vždy kritériom práve počet obyvateľov. V článku 116 rakúskej spolkovej ústavy sa síce uvádza, že obec, ktorá má minimálne 20 000 obyvateľov, sa môže stať mestom s vlastným štatútom, čiže tzv. štatutárnym mestom (Stadt mit eigenem Statut), ktoré okrem úloh obce vykonáva aj úlohy okresu. V súčasnosti je v Rakúsku takýchto miest pätnásť, ale nie všetky uvedenú kvantitatívnu hranicu dosiahli (napríklad ani jedno z dvoch štatutárnych miest Burgenlandska). Napokon už sme zmienili, že prvky tohoto prístupu v kombinácii s dvojstupňovou miestnou samosprávou poznajú aj v Španielsku. Všetky obce, bez rozdielu počtu obyvateľov, majú len niektoré základné kompetencie a v závislosti od počtu obyvateľov môžu prijímať ďalšie kompetencie, ako napríklad starostlivosť o miestne komunikácie, zásobovanie obyvateľstva vodou, správa cintorínov a pod. Obciam nad 5 000 obyvateľov majú kompetenciu zriaďovania verejných parkov, verejných knižníc, tržníc a pod. (v obciach do 5 000 obyvateľov môže takéto zariadenia zriaďovať provinčná samospráva). Len obce nad 20 000 obyvateľov sú samostatnými zriaďovateľmi zariadení sociálnych služieb, športových zariadení, zariadení civilnej ochrany a pod. a až obce s viac ako 50 000 obyvateľov môžu zriaďovať mestskú hromadnú dopravu a pod.  Situácia v Slovenskej republike

V postavení miest a obcí v súčasnosti v SR nie je žiaden ———————————————————————————

53


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

rozdiel: v princípe je postavenie Príkrej so siedmimi obyvateľmi rovnaké ako postavenie ktoréhokoľvek mesta. Zákon o obecnom zriadení v § 22 síce vymedzuje mestá ako osobitnú skupinu obcí, ktoré a) je hospodárskym, administratívnym a kultúrnym centrom alebo centrom cestovného ruchu, alebo kúpeľným miestom, b) zabezpečuje služby aj pre obyvateľov okolitých obcí, c) má zabezpečené dopravné spojenie s okolitými obcami, d) má aspoň v časti územia mestský charakter zástavby, e) má najmenej 5 000 obyvateľov, no táto posledná podmienka nemusí byť pri splnení predchádzajúci splnená. Dôležitejšie je to, že ani obec, ktorá je Národnou radou SR vyhlásená na mesto, nemá odlišné postavenie z hľadiska svojich práv a povinností ako ktorákoľvek iná obec. Vo všeobecnosti možno povedať, že všetky pokusy o riešenie roztrieštenosti sídelnej štruktúry u nás, ktoré sme uviedli v častiach o amalgamácii a municipalizácii, boli pokusmi v podmienkach centrálne riadenej ekonomiky ale aj celej spoločnosti. V 70. a potom najmä v 80. rokoch sa objavil pokus o vytváranie spoločných národných výborov. Ich počet dosiahol približne číslo 150 a každý z nich vykonával svoju pôsobnosť v priemere k trom obciam, ktoré však ani po vzniku takéhoto spoločného MNV nezanikli. Išlo teda o spojenie prvkov municipalizácie a dvojstupňového usporiadania miestnej správy. Rozšírenie tohoto experimentu len na cca 15% obcí, ale najmä nedostatočné vyhodnotenie jeho kladov a záporov (i v dôsledku jeho časovo obmedzeného trvania) problematizujú zaujať k tomuto experimentu jednoznačné stanovisko, ktoré by okrem toho muselo rešpektovať fakt, že stále išlo o národné výbory, t.j. skôr miestnu štátnu správu ako o samosprávu. Napokon politické zmeny v r. 1989 tento experiment prerušili a dodnes ostal nevyhodnotený, hoci nepriamo sa vraciame k niektorým jeho prvkom v pokuse so spoločnými obecnými úradmi (pozri ďalej). Napokon treba skonštatovať, že u nás aj v súčasnosti v jednej oblasti existuje takmer v čistej podobe typové rozlíšenie obcí, aj 54

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

keď len v oblasti matrík. Obce sa delia na tie, v ktorých je zriadená a v ktorých nie je zriadená matrika: ich územné obvody (tzv. matričné obvody) stanovil štát taxatívne, prílohou zákona o matrikách č. 154/1994 Z. z.  Sumarizácia

Pri súčasnej veľkostnej štruktúre obcí v rôznych európskych krajinách a pri rôznorodých prístupoch k riešeniu problému malých obcí sa vyprofilovalo v Európe niekoľko rozdielnych spôsobov zverovania úloh malým obciam: a) skôr hypoteticky existuje možnosť preniesť rovnaké kompetencie na všetky obce – bez ohľadu na ich veľkosť. V takom prípade by však bolo nevyhnutné riadiť sa administratívnou a odbornou kapacitou najmenšej z týchto obcí, b) kompetencie sú prenášané „odstupňovane“ podľa kapacity obcí (napr. aj podľa veľkosti), pričom vznikajú rôzne podoby „poverených“ a „nepoverených“ obcí a pod. (napríklad v Českej republike), c) obce majú možnosť kompetenciu odmietnuť a v takom prípade ju bude na ich území vykonávať regionálny orgán – štátny alebo samosprávny (napríklad v niektorých spolkových krajinách Rakúska), d) obce – naopak – sa môžu uchádzať o výkon kompetencií, na ktoré spĺňa predpoklady a ktoré sú inak zverené regionálnej, prípadne aj centrálnej úrovni verejnej správy (napríklad v niektorých spolkových krajinách Nemecka), e) obce sa môžu, majú ale niekedy aj musia združovať pre spoločný výkon kompetencií. Rozhodujúce však je, či takto vzniká nový právny subjekt alebo nie (ako u nás v prípade spoločných obecných úradov) a či prípadne nový právny subjekt je subjektom rovnakého druhu ako obce alebo nie: • ak ide o subjekt rovnakého druhu, má spoločné priamo volené orgány a riadi sa zákonom o obecnom zriadení; • ak ide o subjekt iného druhu (napríklad obchodnú spoločnosť), má spravidla delegované orgány a riadi sa obchodným zákonníkom a pod. f) obce majú zákonom danú možnosť modifikovať prijímané kompetencie podľa vlastných potrieb, kapacitných možností (vrátane daňových – napr. Švédsko) a pod.: výsledkom je často ———————————————————————————

55


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

výkon kompetencie v rozsahu, upresnenom miestnou normou (napr. Švajčiarsko). 2.1.2 MEDZIOBECNÁ SPOLUPRÁCA Systémovo odlišné riešenie problému malých obcí, ale aj riešenie efektívneho usporiadania a výkonu rôznych komunálnych úloh predstavuje medziobecná (interkomunálna) spolupráca. Súvislosť medziobecnej spolupráce a malých obcí je však zrejmá: V Nemecku je najrozšírenejšia práve v tých spolkových krajinách, kde ostali malé obce (Bavorsko, Badensko-Wűrtembersko – a to aj napriek existencii samosprávnych okresov), vo Francúzsku existuje okolo 2000 viacúčelových syndikátov obcí a viac ako 11500 jednoúčelových syndikátov. Teda prítomnosť malých obcí sa stáva faktorom rozvoja medziobecnej spolupráce – a naša skúsenosť z veľmi dynamického rozvoja tejto spolupráce u nás od začiatku 90. rokov to tiež potvrdzuje. Jej odlišnosť oproti predchádzajúcim formám spolupráce (malých) obcí možno vidieť v tom, že táto spolupráca môže vzniknúť aj bez vzniku nového právneho subjektu, alebo aj so vznikom, no tento novovznikajúci právny subjekt nie je súčasťou orgánov miestnej samosprávy. Medziobecná (interkomunálna) spolupráca je fenoménom, s ktorým sa stretávame takmer všade, kde existujú samosprávne obce a mestá. V posledných desaťročiach až do súčasnosti sa pritom stala fenoménom veľmi rozšíreným a obsahovo veľmi pestrým. Európska charta miestnej samosprávy ju zaraďuje medzi základné hodnoty európskej komunálnej politiky, keď jej venuje celý čl. 10, v prvom odstavci ktorého uvádza: Miestne orgány sú pri výkone svojich právomocí oprávnené spolupracovať a v medziach zákona sa združovať s inými miestnymi orgánmi na zabezpečovanie úloh spoločného záujmu. Medziobecná spolupráca má veľmi rôznorodú náplň, odvíjajúcu sa predovšetkým od rozsahu kompetencií, ktorými disponuje samospráva miest a obcí v danej krajine. Okrem toho však vplývajú aj ďalšie faktory, takže napríklad v Spojených 56

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

štátoch amerických sa sústreďovali na dopravu, siete vodovodov a kanalizácií či ochranu pred záplavami najmä v metropolitných regiónoch, v Portugalsku na miestny ekonomický rozvoj, kultúrny a sociálny rozvoj, integrované miestne plánovanie, vodovody, kanalizácie, odpadové hospodárstvo ale aj na ochranu životného prostredia a odborné školstvo, v Nemecku na dopravu, zásobovanie vodou, kanalizáciu, zdravotnú starostlivosť, v Rakúsku na zdravotnú a sociálnu starostlivosť, bývanie pre starých občanov, infraštruktúru, školstvo (napríklad umelecké), životné prostredie a cestovný ruch, vo Francúzsku na odvoz a likvidáciu komunálneho odpadu, zásobovanie vodou, požiarnu ochranu a verejnú dopravu a pod. Vznik medziobecnej spolupráce bol v niektorých krajinách iniciovaný „zhora“, centrálnymi orgánmi štátu, ako napríklad v Belgicku, keď ústredná vláda tohoto vtedy ešte unitárneho štátu sa v polovici 60. rokov rozhodla zapojiť do riešenia problémov regionálnej zamestnanosti samosprávy a prispôsobila tomu aj legislatívu v tom zmysle, že oslobodila od daní neziskové združenia obcí (a ďalších subjektov), ktoré sa rozhodli spoločne realizovať všeobecne prospešné projekty. Väčšinou však medziobecná spolupráca vznikala „zdola“, z iniciatívy samotných obcí, napríklad u nás. Ďalšie rozdiely spočívajú v tom, či ide o medziobecnú spoluprácu na základe dobrovoľnosti, alebo o povinné združovanie obcí (zo zákona). V Európe v tejto oblasti výrazne dominuje dobrovoľnosť, ale Rakúsko pozná napríklad popri dobrovoľnom i povinné združovanie obcí zo zákona (napríklad na spoločné spravovanie domovov dôchodcov). Vo Francúzsku je zo zákona väčšina communautes urbaines, vo Veľkom Londýne sa museli takto povinne spojiť požiarne služby jednotlivých mestských častí a pod. Existujú však aj prechodné formy, kde najmä štát tlačí obce do spolupráce: napr. ak sa vo Francúzsku dve tretiny obcí (alebo obce, v ktorých žijú dve tretiny obyvateľov) z určitého obvodu dohodnú na vytvorení syndicat de communes, ostatné sa musia povinne pripojiť. To však už je len krôčik k municipalizácii. Popri prípadoch, keď iniciatíva vychádzala skôr zo strany malých obcí, ktoré samé dokázali plniť svoje úlohy len s veľkými ťažkosťami, sú známe aj početné prípady, že takúto spoluprácu ———————————————————————————

57


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

iniciujú väčšie obce a najmä mestá vo vzťahu k menším obciam vo svojom okolí. Medziobecná spolupráca spája obce (a niekedy aj iné subjekty) do združení, ktoré si vytyčujú jedinú spoločnú úlohu (a v niektorých krajinách zákon pripúšťa len takúto formu medziobecnej spolupráce - napr. v Rakúsku), alebo celý rad úloh: tieto buď na seba postupne nadväzujú, generujú sa jedna z druhej (častý model belgických, presnejšie flámskych Interkommunale), alebo odpočiatku sa zameriavajú na viacero navzájom previazaných vecných oblastí (Mehrzweckverbände v Nemecku). Nie vždy o tom, či sa v danej krajine presadí jeden alebo druhý typ, rozhoduje legislatíva. Ak nazrieme len do dvoch švajčiarskych kantónov, môžeme skonštatovať, že napríklad v kantóne St. Gallen je legislatívne možné rovnako ľahko zakladať jednoúčelové i viacúčelové formy medziobecnej spolupráce, jednako však v praxi tu nevznikol ani jediný prípad viacúčelovej formy. Podobne v kantóne Bern, aj keď tu existujú aspoň jednotlivé (aj keď pomerne zriedkavé prípady viacúčelových foriem medziobecnej spolupráce tých istých obcí. Podsúva sa tu úvaha o podmienenosti jedného či druhého modelu v závislosti na morfológii krajiny alebo od tzv. perimetra, priestorového rámca, definovaného nielen prostými vzdialenosťami, ale aj vzájomnou dostupnosťou, či ešte obecnejšie - vzájomnou príbuznosťou, historickou a kultúrnou spriaznenosťou obcí, ktoré chcú riešiť svoje úlohy spoločne. Veľmi dôležitým pri tomto uvažovaní sa stáva rešpektovanie troch dimenzií komunálnej politiky. Spolupráca obcí v rámci medziobecnej spolupráce, ale aj v súvislostiach amalgamácie, municipalizácie, vytvárania dvojstupňovej miestnej správy atď. sa musí odvíjať od poznania a rešpektovania integrity a zvrchovanosti obcí v priestorovej, ekonomickej a sociálnej dimenzii. Zjednodušene povedané: prináša spolupráca priestorovo, ekonomicky a sociálne spolupracujúcim obciam výhodu oproti stavu bez spolupráce? Pojem „perimeter“, s ktorým sa stretávame v tejto súvislosti v zahraničnej literatúre, sa primárne vzťahuje k priestorovej dimenzii: medziobecná spolupráca sa väčšinou realizuje medzi obcami, ktorých katastre susedia. Nie je pritom neznáma ani 58

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

spolupráca miest, ktoré spolu nehraničia (spolupráca banských miest, univerzitných miest, miest s letiskami, s atómovými elektrárňami a pod.) a ktorých spolupráca je založená práve na iných dimenziách – na spoločných záujmoch či problémoch ekonomických či sociálnych. Priestorová dimenzia často súvisí s predmetom spolupráce. V každej európskej krajine nachádzame napríklad celoštátne združenia miest a obcí: zriedkavejšie jedno spoločné pre mestá a obce, prípadne pre celú miestnu samosprávu (Slovenská republika, Česká republika, Holandsko, Španielsko...), veľmi často separátne pre mestá, obce, prípadne iné typy miestnych samospráv (Rakúsko, Nemecko, Poľsko, Veľká Británia, Švédsko...), niekde len podľa prevažujúcej politickej orientácie zastupiteľstva (Maďarsko, Bulharsko...). Tieto celoštátne združenia majú v niektorých krajinách (Rakúsko, Holandsko, Veľká Británia...) zákonne zakotvenú pozíciu reprezentanta záujmov miestnej samosprávy pri rokovaniach s vládou a ich úloha je najmä v oblasti legislatívy, financií, niekde aj medzinárodnej spolupráce. Popri nich alebo v rámci nich existujú veľmi často i regionálne združenia miest a obcí, ktoré nie sú reprezentantmi regionálnych záujmov (to je funkcia regionálnej samosprávy) ale skôr špecifických regionálnych záujmov miest a obcí – najmä takých, ktoré je efektívne organizovať spoločne pre širší región (napríklad u nás 11 regionálnych vzdelávacích centier, zabezpečujúcich celoplošne a zároveň dobre dostupné vzdelávanie pre volených predstaviteľov a zamestnancov miest a obcí). Ťažiskom medziobecnej spolupráce takmer v každej európskej krajine je spoločný výkon takých činností, poskytovanie takých služieb, ktoré slúžia bezprostredne občanom: zber komunálneho odpadu, zásobovanie vodou, školské, sociálne a zdravotnícke služby, cestovný ruch a pod. V priestorovej dimenzii najmä u týchto „mikroregionálych“ združení treba riešiť predovšetkým technickú dostupnosť, ktorá je daná nielen samotnými vzdialenosťami spolupracujúcich obcí, ale aj konfiguráciou terénu (kopce, doliny, rieky atď.), existenciou dopravnej infraštruktúry (železnice, cesty, mosty atď.). Priestorová ekonómia tu disponuje dostatočnou metodológiou pre optimalizáciu nielen z hľadiska priestorového, ale aj ekonomického. ———————————————————————————

59


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

V ekonomickej dimenzii však nejde len o nákladovosť spoločne realizovaných činností. Keďže zdroje pre spoločné aktivity rozhodujúcou mierou pochádzajú z rozpočtov obcí, ktoré sú spoluvytvárané aj z miestnych daní, a preto sa táto problematika týka aj sociálnej dimenzie: obyvatelia spolupracujúcich obcí však musia niekedy akceptovať aj rozdielnu výšku vlastných poplatkov za rovnaké spoločne poskytované služby, čo môže vyvolávať napätie medzi obcami a ich obyvateľmi. Rozdiely z hľadiska občanov môže vznikať aj tým, že členské obce rozdielnym spôsobom rozdelia krytie nákladov spoločne poskytovaných služieb medzi príspevok z obecného rozpočtu a priame platby obyvateľov. V sociálnej dimenzii pritom môže mať spolupráca tiež rôzne problémy, ktoré nemajú v sebe ekonomický prvok. Treba si položiť otázku: Existujú medzi obyvateľmi spolupracujúcich obcí vzťahy a siete, ktoré túto spoluprácu podporujú alebo naopak? Sú to skôr siete premosťujúce alebo skôr viažuce? Nebude napr. rozdielna konfesionálna štruktúra obcí zdrojom vzájomného podozrievania alebo dokonca nevraživosti? Nepanujú medzi obyvateľstvom potenciálne spolupracujúcich obcí tradičné animozity (nejedna Horná Ves na Slovensku sa odjakživa neznáša s Dolnou Vsou...) a pod.? V rámci medziobecnej spolupráce sa komunálna politika spolupracujúcich obcí stáva v závislosti od miera a charakteru spolupráce spoločnou komunálnou politikou.  Spolupráca bez vzniku nového právneho subjektu

Medziobecná spolupráca bez vzniku nového právneho subjektu znamená v praxi, že spoluprácu vykonáva trvale alebo na rotačnom či inom striedavom princípe jedna alebo niekoľko zo spolupracujúcich obcí. O tejto spolupráci sa uzatvára medzi spolupracujúcimi obcami (spravidla písomná) dohoda v súlade s legislatívou príslušnej krajiny. Náš Občiansky zákonník predovšetkým pozná okrem foriem združovania jednotlivých občanov, t.j. fyzických osôb, aj možnosť združovania právnických osôb, medzi nimi možnosť združenia právnických alebo fyzických osôb na základe zmluvy o združení (§§ 829 až 841 Občianskeho zákonníka), pri ktorom nevzniká nový právny subjekt a ktoré nemajú spôsobilosť mať práva a 60

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

povinnosti. Tieto združenia vznikajú kvôli tomu, aby sa dosiahol spoločne dohodnutý účel. Zmluva o združení pritom nemusí mať písomnú formu a nepodlieha žiadnej registrácii. Táto spolupráca mimo svojho obsahového zamerania môže mať charakter dohody o spoločne poskytovaných verejných službách, dohody o spoločnom zabezpečovaní odbornej stránky výkonu odborných administratívnych úloh, dohody o združení finančných prostriedkov a pod. Pokiaľ však ide o združenie finančných prostriedkov, sú tu v našich podmienkach určité odlišnosti: Podľa §§ 829 – 841 Občianskeho zákonníka možno zmluvou združovať finančné prostriedky so zámerom dosiahnutia spoločného cieľa bez toho, aby takto vznikla nová samostatná právnická osoba. Zúčastnené subjekty sa takouto zmluvou o združení môžu zaviazať poskytovať pre daný zámer nielen finančné prostriedky, ale aj pracovné činnosti alebo iné veci. Takúto zmluvu môžu uzatvárať rôzne právnické osoby vždy písomnou formou. Združené prostriedky sú v spoluvlastníctve týchto osôb a podiely na spoločnom majetku sú buď rovnaké alebo zodpovedajú stavu, ktorý sa zachytí v zmluve. Aj záväzky sú spoločné a v princípe nerozdielne. Zmluva umožňuje účastníkom zo združenia vystúpiť, ale môže byť v nej zakotvená aj možnosť vylúčenia člena združenia.5 Nositeľom úloh v rámci medziobecnej spolupráce bez vzniku nového právneho subjektu môže byť aj už existujúca rozpočtová organizácia alebo príspevková organizácia niektorej obce. Podľa zákona o rozpočtových pravidlách môže združovať prostriedky ak týmto združením prostriedkov nevznikne samostatná právnická osoba. Združené prostriedky sa vedú na samostatnom účte. Rozpočtová organizácia a príspevková organizácia uskutočňujú platby podľa uzavretej zmluvy o združení len zo zdrojov, ktoré sú oprávnené použiť na činnosť, ktorá je predmetom tejto zmluvy. Rozpočtová organizácia a príspevková organizácia sú povinné dohodnúť v zmluve o združení podiel na majetku získanom spoločnou činnosťou zodpovedajúci výške nimi vložených prostriedkov; to platí aj pre prípad rozpustenia združenia. Prostriedky, ktoré príspevková organizácia získa podľa zmluvy o združení prostriedkov na účelovú investičnú činnosť, sú zdrojom jej fondu reprodukcie. Prostriedky určené podľa zmluvy o združení prostriedkov na prevádzkovú činnosť prevedie na konci rozpočtového roka vo výške rozdielu medzi prijatými a vynaloženými združenými prostriedkami na ťarchu alebo v prospech rezervného fondu. 5

———————————————————————————

61


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Dohoda o spoločne poskytovaných verejných službách je spomedzi týchto dohôd v európskych súvislostiach najčastejšou formou. V našich podmienkach sa v povojnovej histórii národných výborov objavovalo združovanie prostriedkov obcí. V súčasnosti je u nás najrozšírenejšou formou tohto typu združovania vytváranie spoločných obecných úradov. Tento typ je známy aj v zahraničí (využívajú ho v takmer identickej podobe aj niektoré malé obce v Rakúsku) a úlohou týchto úradov je spoločné zabezpečovanie odborných administratívnych úloh, na výkon ktorých nemá (najmä malá) obec dostatok kapacít. U nás bola táto forma donedávna len minimálne využívaná (známe boli najmä tzv. spoločné učtárne, keď účtovníčka na jednom obecnom úrade vykonávala na zmluvnom základe aj účtovníctvo pre okolité obce). Až masívnym presunom preneseného výkonu štátnej správy na obce, ktorý už nebolo možné efektívne zabezpečiť ani vlastnými silami (najmä malých) obcí, ani dovtedajšími formami medziobecnej spolupráce, došlo k propagovanému a čiastočne (najmä politicky) podporovanému vytváraniu spoločných obecných úradov. Ich hlavnou charakteristikou ostala dobrovoľnosť ich zakladania – a tak ani dodnes nie sú všetky obce združené v tejto forme. Existujúce spoločné úrady sú aj v dôsledku toho veľmi rôznorodé: združujú od 2 do 89 obcí, pôsobia pre 1271 ale i pre 138 283 obyvateľov týchto obcí, zabezpečujú výkon jednej ale aj ôsmich úsekov štátnej správy, v ktorých vykonávajú činnosť pre jednotlivé obce atď. Najväčší počet úkonov preneseného výkonu štátnej správy na obce reprezentujú napokon aj tak činnosti na úseku matrík, ktoré vôbec nepotrebovali spoločné obecné úrady.6 Nakoľko legislatívne už dávno možné vytváranie spoločných obecných úradov sa využívalo až do roku 2003 len veľmi málo, vypracovalo Ministerstvo vnútra SR návrh zákona o poverených obciach, ktorými by sa zabezpečil racionálny a odborný výkon štátnej správy, prenesený osobitnými zákonmi do pôsobnosti obcí. Prenesenú štátnu správu by takto vykonávali len obce, určené zákonom alebo nariadením vlády. Počet obcí, ktoré by mali byť poverené, sa podľa rôznych prístupov pohybuje medzi 112 a 230. Tento návrh však nebol akceptovaný. 6

62

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

 Spolupráca so vznikom nového právneho subjektu

Táto forma medziobecnej spolupráce je v Európe bežne známa, treba ju však vždy dôsledne odlišovať od dvojstupňovej miestnej samosprávy, ktorá vznikala často (aspoň spočiatku) na základe dobrovoľnosti a výsledkom ktorej je nový, druhostupňový orgán, ktorý má právnu subjektivitu – vždy je to však orgán verejnej správy, zatiaľ čo na tomto mieste budeme hovoriť o nových právnych subjektoch, ktoré sú spravidla zriaďované podľa súkromného práva, najčastejšie podľa predpisov práva obchodného, nie však nevyhnutne ako podnikateľské subjekty. Takéto podoby medziobecnej spolupráce najmä v podobe, keď obce spoločne zakladajú podniky, poskytujúce služby ich obyvateľom, nájdeme takmer v každej európskej krajine. Základnou formou v tejto skupine je u nás združenie právnických osôb. Občiansky zákonník č. 40/1964 Zb. v znení neskorších predpisov, ktorý je základnou právnou normou v tejto oblasti, venuje záujmovým združeniam právnických osôb pozornosť v §§ 20 f) až 20 j). Široko v nich vymedzuje účel zakladania takýchto združení (“na ochranu svojich záujmov alebo na dosiahnutie iného účelu”), formy založenia (písomná zakladateľská zmluva alebo zápisnica o ustanovujúcej členskej schôdzi), otázky stanov, majetkovej zodpovednosti, registrácie a zániku. Členom takéhoto združenia nemôže byť fyzická osoba. Záujmové združenie právnických osôb môže združovať iba právnické osoby, medzi nimi aj obce, ale i štát a štátne orgány. Záujmové združenie právnických osôb je právnickou osobou. Založenie záujmového združenia právnických osôb upravuje § 20g Občianskeho zákonníka. Záujmové združenie právnických osôb možno podľa predmetného ustanovenia založiť dvoma spôsobmi: • písomnou zakladateľskou zmluvou, ku ktorej musia byť priložené stanovy schválené zakladateľmi a určenie osôb konať v mene združenia (štatutárny orgán), taktiež schválené zakladateľmi; • schválením založenia združenia na ustanovujúcej členskej schôdzi, o čom sa spíše zápisnica, v ktorej sa uvedie, že došlo k založeniu záujmového združenia právnických osôb, t.j. ktoré ———————————————————————————

63


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

právnické osoby so založením súhlasili, účel, ktorý sa má týmto združením dosiahnuť vrátane zoznamu zakladajúcich členov a ich podpisov. K zápisnici musia byť priložené stanovy schválené ustanovujúcou schôdzou a osoby schválené ustanovujúcou schôdzou, ktoré sú oprávnené konať v mene združenia. Stanovy záujmového združenia právnických osôb musia obsahovať jeho názov, sídlo a predmet činnosti, úpravu majetkových pomerov, vznik a zánik členstva, práva a povinnosti členov, orgány združenia a vymedzenie ich pôsobnosti, spôsob zrušenia záujmového združenia právnických osôb a naloženie s likvidačným zostatkom. Stanovy schvaľujú zakladatelia alebo ustanovujúca členská schôdza. Súčasne je potrebné v stanovách určiť spôsob, ktorým sa stanovy menia a dopĺňajú. Združenie nadobúda právnu spôsobilosť zápisom do registra združení, vedeného na okresnom úrade, príslušnom podľa sídla združenia. Rozhodnutie o zápise do registra musí mať formu správneho rozhodnutia. Okresný úrad rozhoduje na základe návrhu podaného splnomocnencom, ktorý k návrhu priloží podpísanú písomnú zakladateľskú zmluvu alebo zápisnicu z ustanovujúcej členskej schôdze, ktorých súčasťou sú schválené stanovy a schválené určenie osôb oprávnených konať v mene združenia. Záujmové združenie právnických osôb zodpovedá za nesplnenie svojich povinností celým svojim majetkom. Spôsob zrušenia záujmového združenia právnických osôb a tiež naloženie s jeho likvidačným zostatkom určujú stanovy. K zániku združenia však dochádza až výmazom z registra. Pokiaľ imanie záujmového združenia právnických osôb neprechádza na právneho zástupcu, vyžaduje sa pred zánikom jeho likvidácia. Veľmi častou formou medziobecnej spolupráce sú obchodné spoločnosti. Podľa Obchodného zákonníka č. 513/1991 Zb. v znení noviel sú takýmito spoločnosťami verejná obchodná spoločnosť, komanditná spoločnosť, spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť. Spoločnosť s ručením obmedzeným a akciová spoločnosť môžu byť založené aj za iným účelom ako je podnikanie a tvorba zisku, pokiaľ to iný zákon nezakazuje. Pri medziobecnej spolupráci sa u nás využívajú najmä formy akciovej spoločnosti a spoločnosti s ručením obmedzeným. 64

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Keďže táto problematika je obsiahnutá v problematike obchodného práva, nebudeme sa jej venovať na tomto mieste podrobnejšie: postavenie obcí sa v nich nelíši od postavenia ktoréhokoľvek iného spoločníka alebo akcionára. Špecifickým problémom, s ktorým sa stretávajú obce ako spoločníci resp. akcionári, je zastúpenie predstaviteľov obce v orgánoch týchto spoločností – v správnych radách, dozorných radách a pod. Veľmi ľahko tu môže dôjsť ku konfliktu záujmov medzi záujmom spoločnosti, ktorej záujem ako podnikateľského subjektu je štandardne zisk, s čím môže byť spojená taká cena pre obec alebo pre jej obyvateľov, ktorá nemusí byť akceptovateľná pre orgány obce ale ani pre koncových príjemcov – občanov. Zisk spoločnosti môže byť zase významným príjmom obce, z ktorého môže hradiť náklady niektorých služieb pre obyvateľov. Táto krehká rovnováha si vyžaduje veľmi dôkladné zvažovanie zastupiteľstva, ktoré si spravidla vyhradzuje právo delegovania týchto zástupcov obce. V našich podmienkach sa až pomerne neskoro začala ako forma medziobecnej spolupráce presadzovať nezisková organizácia poskytujúca všeobecne prospešné služby. Až od 1. augusta 1997 vstúpil do účinnosti zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách, poskytujúcich všeobecne prospešné služby, ktorý bol významne novelizovaný zákonom č. 35/2002 Z. z. Zákon definuje, že nezisková organizácia je právnická osoba, ktorej predmetom činnosti je poskytovanie všeobecne prospešných služieb. Všeobecne prospešnými sú tie služby, ktoré sa poskytujú za vopred určených podmienok a sú prístupné pre všetkých užívateľov v rovnakom rozsahu v tej istej oblasti. Všeobecne prospešnými službami sú najmä a) poskytovanie zdravotnej starostlivosti, b) poskytovanie sociálnej pomoci a humanitárna starostlivosť, c) tvorba, rozvoj, ochrana, obnova a prezentácia duchovných a kultúrnych hodnôt, d) ochrana ľudských práv a základných slobôd, e) vzdelávanie, výchova a rozvoj telesnej kultúry, f) výskum, vývoj, vedecko-technické služby a informačné služby, g) tvorba a ochrana životného prostredia a ochrana zdravia obyvateľstva, h) služby na podporu regionálneho rozvoja a zamestnanosti, ———————————————————————————

65


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

zabezpečovanie bývania, správy, údržby a obnovy bytového fondu. Týmto vymedzením sa verejnoprospešná organizácia stala relatívne najvhodnejšou formou pre celý rad verejných služieb, poskytovaných v rámci medziobecnej spolupráce aj u nás. i)

Neziskovú organizáciu môže založiť fyzická osoba alebo právnická osoba, teda i obec, resp. aj štát. Na zakladacej listine musia úradne overené podpisy všetkých zakladateľov. V piatom oddieli venuje zákon pozornosť hospodáreniu neziskovej organizácie. Za rozhodujúce z hľadiska možnosti rozvoja tohoto typu organizácií považujeme ustanovenie, podľa ktorého “zisk z podnikania nesmie byť použitý v prospech zakladateľov, členov orgánov neziskovej organizácie ani jej zamestnancov a musí byť v celom rozsahu po zdanení použitý na zabezpečenie všeobecne prospešných služieb”. Zákon pritom osobitne zdôrazňuje, že “príjmy z činnosti neziskovej organizácie podliehajú daňovým povinnostiam podľa platných daňových zákonov”, čím sa neziskové organizácie poskytujúce všeobecne prospešné služby u nás významne líšia od obdobných organizácií v zahraničí, kde všeobecne zisky takýchto organizácií sú oslobodené od daní – v Belgicku napríklad na 30 rokov. 2.2 KOMUNÁLNA POLITIKA A MESTÁ Ak v tejto kapitole budeme hovoriť o mestách, treba opäť vziať do úvahy špecifickú situáciu u nás: urbánna politika, ako sa niekedy v odbornej literatúre nazýva komunálna politika miest, sa spravidla venuje mestám, ktorých obyvateľstvo dosahuje miliónové počty. Závery takto chápanej komunálnej politiky budú pre obe naše najväčšie mestá – Bratislavu i Košice – len čiastočne a pre ostatné mestá ešte menej. Základnou odlišnosťou komunálnej politiky miest oproti komunálnej politike ostatných, menších obcí je to, že v na rozsiahlejšom území, pri významne väčších ekonomických objemoch a pri oveľa početnejších a diferencovanejších sociálnych štruktúrach mestského obyvateľstva dochádza k výraznejšiemu štruktúrovaniu záujmov v ktorých možno odlíšiť záujmy celomestské a záujmy, špecifické najmä pre jednotlivé mestské časti (napríklad pôvodne samostatné obce, down-town), 66

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

ale niekedy aj pre priestorovo v štruktúre mesta identifikovateľné ekonomické záujmy (priemyselné zóny, obchodné zóny, obytné zóny) či sociálne štruktúry (robotnícke štvrte, chinatown). Historicky bolo mesto vnímané pôvodne – povedzme v 18. – 19. storočí – ako koncentrická štruktúra, ktorej jadro tvorila centrálna mestská zóna (reprezentovaná administratívnymi a finančnými inštitúciami), tesne obklopená zo všetkých strán obchodnou zónou a za ňou nasledujúcou zónou, obývanou nižšou spoločenskou vrstvou (predovšetkým služobníctvom). Až ďalej nasledovala koncentrická zóna, obývaná strednou triedou (napr. úradníctvom) a na okraji mesta v zeleni boli vilové štvrte a paláce vyššej spoločenskej vrstvy. Takémuto modelu by mohla z nám blízkych miest zodpovedať napríklad pravobrežná Praha s administratívnym centrom v starej radnici na Staromestskom námestí (a v novej len kúsok odtiaľ), s obchodmi na Příkopech a Václavskom námestí (pôvodne aj na Uhelnom trhu a pod.), s činžovnými pavlačovými domami na Žižkove a rodinnými domčekmi a vilkami na Vinohradoch. V 19. a na začiatku 20. storočia začalo byť mesto vnímané ako sektorová štruktúra, v ktorej si uchovala svoju pozíciu centrálna mestská zóna, od ktorej sa lúčovite rozbiehajú ako výseče kruhu obchodné štvrte a štvrte obývané obyvateľstvom, relatívne homogénnym z hľadiska svojho profilu. Príkladom môže byť pre nás Viedeň s centrom, vyznačeným Ringom, od ktorého radiálne odbieha Mariahilf s rovnomennou obchodnou tepnou, ale aj svojim obyvateľstvom dosť špecificky vyčlenené štvrte Margarethen či Josefstadt. Podobné znaky by sme našli aj v ľavobrežnej Budapešti (teda v Pešti). Moderné mestá sa formujú ako zmiešaná štruktúra (niekedy je tiež nazývaná ako polycentrická). Centrálna mestská zóna sa síce zachováva, ale už nemusí byť v centre, moderné technológie umožňujú alokáciu nielen na okraji, časť obchodnej siete ostáva v centre, časť však nachádza nové lokality výhodné z hľadiska dopravnej dostupnosti, vyššia spoločenská vrstva vyhľadáva tiché zóny nielen na okraji miest atď. Prvky takéhoto vývoja zachytáva už aj Bratislava s novým centrom, ktoré sa už tretíkrát sťahuje (z Hlavného námestia v Starom meste cez námestie SNP a Kamenné námestie) tentokrát k Dunaju do okolia novej budovy národného divadla, s koncentráciou obchodu do okrajových štvrtí, najmä k vyústeniam diaľnic a pod. ———————————————————————————

67


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Zložitosť problému vyplýva navyše z toho, že niektoré ekonomické a sociálne záujmy sú priestorovo diverzifikované a nemožno ich jednoducho priestorovo identifikovať. V tomto kontexte sa sformovali tri základné modely samosprávy v metropolách: Polycentrický model, v ktorom neexistuje žiadna priamo volená centrálna samosprávna inštitúcia pre mesto ako celok. Správa je decentralizovaná na orgány mestských častí. Takýto model sa v určitom období využíval v Londýne, kde boroughs neboli zastrešené žiadnym celomestským orgánom. Hlavné ťažkosti tohoto modelu spočívajú najmä v neefektívnom poskytovaní verejných služieb ako aj v rozdieloch v ich poskytovaní pre občanov toho istého mesta. Chýba celomestská perspektíva riadenia, rivalita mestských častí vedie ku konfliktom. Unitárny model, ktorý je opakom predchádzajúceho. V tomto problémy sa najviac prejavuje nerešpektovanie priestorovo diferencovaných záujmov v štruktúre mesta. Nadmerná centralizácia spôsobuje okrem iného rast vzdialenosti medzi bydliskom väčšiny občanov a sídlom orgánov mesta. Orgány mesta navyše narastajú a menia sa na veľké byrokratické štruktúry. S týmto problémom zápasili a dodnes zápasia vo Švédsku, kde v procesoch amalgamácie vznikli veľké administratívne obce najmä v sídelných aglomeráciách. Vo veľkých kommunen sa preto v posledných rokoch opäť výrazne presadzuje decentralizácia. Vytvárajú sa miestne časti ako správne jednotky. Napríklad 436-tisícový Göteborg má dnes 21 výborov mestských častí. Dvojstupňový model vyjadruje pokus spojiť výhody a odstrániť nevýhody oboch predchádzajúcich modelov. V jeho rámci sa vytvárajú dve roviny správy – rovina celomestská s celomestskými orgánmi a rovina mestských častí s vlastnými orgánmi. Prináša však aj celý rad nových problémov, predovšetkým v riešení otázky nadriadenosti celomestským orgánov orgánom mestských častí. Takto to fungovalo v našich mestách v časoch národných výborov: mestský národný výbor bol jednoznačne nadriadený obvodným národným výborom v mestských obvodoch. Aj v súčasnosti existuje v oboch našich najväčších mestách dvojstupňový model, v ktorom dominuje postavenie celomestskej roviny, možno aj v dôsledku práve spomenutej histórie. 68

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Práve porovnanie týchto troch modelov v praxi ukázalo, že celomestských funkcií – tam, kde tieto funkcie vychádzajú zo skutočne celomestsky relatívne homogénnych záujmov – je relatívne menej, ako sa na prvý pohľad zdá. A to ešte vo väčšine prípadov musí mesto ako celok vo svojej komunálnej politike prihliadať k opodstatneným a často diferencovaným záujmom svojich mestských častí – ako napríklad pri príprave strategických dokumentov rozvoja mesta ako celku. Nepochybne celomestskou funkciou je vnútromestská doprava, pravdepodobne najefektívnejšie bude celomestsky organizovať zber komunálneho odpadu (ale pravdepodobne s rozdielmi v jednotlivých častiach mesta – napr. podľa charakteru zástavby). Výsledkom týchto vzťahom by mala byť aj dvojstupňová komunálna politika mesta s vyprofilovanou celomestskou úrovňou (ktorá ba nemala byť len súčtom úloh a problémov mestských častí, ale skutočne zameraná na celomestské otázky) a s komplementárnou úrovňou komunálnych politík mestských častí (vrátane ich špecifického postavenia ale v tom aj špecifického prínosu v rámci mesta ako celku).

———————————————————————————

69


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

3. AKTÉRI KOMUNÁLNEJ POLITIKY V komunálnej politike v súčasnosti spolupôsobí veľké množstvo aktérov, ktorých prítomnosť identifikujeme v rôznych fázach procesu tvorby politiky. Kooperácia jednotlivých skupín nadobúda rozličnú podobu. Jednotlivé skupiny sa v záujme spoločného cieľa usilujú o vzájomnú dohodu, ale iných prípadoch naopak je možné pozorovať úsilie aktérov vlastnými silami dosiahnuť realizáciu vlastných záujmov prostredníctvom nástrojov, ktorí majú k dispozícii. Najlepšie pochopíme povahu procesu tvorby politiky, ak poznáme štruktúru záujmov aktérov a interakcie medzi nimi. Činnosť aktérov treba vnímať vo vzájomných súvislostiach. Napríklad dodržiavanie záverečných hodín nočných klubov sa odôvodňuje požiadavkou občanov bývajúcich v blízkom okolí, ktorí si sťažujú na hluk odchádzajúcich hostí. Prvotne tu dochádzalo k iniciatíve občanov, ktorí svoju požiadavku postúpili obci. Následne požiadavka prešla prerokovaním na obecnom zastupiteľstve, kde došlo k rozhodnutiu o regulácii otváracích hodín i s prípadnou sankciou za nedodržanie tohto rozhodnutia. Poslanci museli dôjsť ku spoločnému rozhodnutiu, pričom to nemuselo byť až také jednomyseľné, nakoľko podnikateľské subjekty v obci sú významným zdrojom obecného rozpočtu. Problémy, ktorými sa zaoberajú, sa dotýkajú veľkej skupiny obyvateľov obce, sú súčasťou komunálnej politiky. Subjekty, kooperujúce pri riešení týchto problémov, možno súhrne označiť ako komunálnej politiky. K tvorcom komunálnej politiky patria predovšetkým komunálni politici a zamestnanci obcí a miest, ktorí nesú priamu zodpovednosť za prijaté rozhodnutia, ale môžu to byť aj skupiny a jednotlivci z politických strán, zo záujmových skupín, z mimovládnych organizácií, ktorí predkladajú vlastné riešenia verejných problémov. Vymedzenie aktérov komunálnej politiky súvisí s jej ekonomickou a s priestorovou dimenziou, ale predsa len špecificky s jej dimenziou sociálnou. Aktérmi komunálnej politiky sú ľudia, ktorí sa stávajú aktérmi komunálnej politiky buď priamo, individuálne a osobne, každý sám za seba, alebo tým, že splnomocnia svojich volených zástupcov, alebo tým, že sa určitým spôsobom združia, aby dali svojim záujmom väčšiu váhu. 70

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Miestna samospráva je kombináciou participatívnej a reprezentatívnej formy demokracie, ktorá je výsledkom hľadania optimálnej miery účasti občanov na správe obecných záležitostí. Európska charta miestnej samosprávy v súvislosti s právom miestnych orgánov spravovať verejné záležitosti v záujme miestneho obyvateľstva v čl. 3 ods. 2 hovorí: Toto právo vykonávajú rady alebo zastupiteľstvá, ktorých členovia sú slobodne volení na základe priameho, rovného a všeobecného volebného práva tajným hlasovaním a ktoré môžu mať k dispozícii im podriadené výkonné orgány. Toto ustanovenie nijako neovplyvňuje možnosť konať zhromaždenia občanov, referendum alebo použiť akúkoľvek inú formu priamej účasti občanov tam, kde to dovoľuje zákon. Podľa týchto rozdielov sa budeme aj aktérmi komunálnej politiky zaoberať v ďalších podkapitolách.

3.1 OBYVATELIA OBCE Občan, obyvateľ obce ako jednotlivec, je najslobodnejším, najautentickejším ale zároveň aj najslabším aktérom komunálnej politiky. Svoje individuálne záujmy môže presadzovať len silou, akou sa podieľa na sile komunity. Aj keď nie vždy platí, že jednotlivec v stočlennej pospolitosti disponuje len stotinou vplyvu a moci, predsa len vplyv jednotlivca je vždy len parciálnym vplyvom – preto sa sformovali mechanizmy spájania vplyvu jednotlivcov, ktorým sa budeme venovať v ďalšom texte. Aj tak však existujú mechanizmy, v ktorých jednotlivec môže svoj vplyv uplatniť alebo aj slobodne neuplatniť ako jednotlivec – a uplatniť ho aj relatívne voľne, nezávisle od existujúci sformovaných štruktúr. a týmto spôsobom vplývať na komunálnu politiku. Nevyhnutným predpokladom, aby sa občania mali možnosť aktívnym spôsobom podieľať na vytváraní politiky, či už na celoštátnej alebo miestnej úrovni je v prvom rade existencia demokratického režimu. V štátoprávnom zmysle definujeme demokraciu ako : • účasť občanov na správe a riadení vecí verejných, • účasť občanov na kontrole a činnosti orgánov verejnej správy, ———————————————————————————

71


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

• účasť občanov na kreácii zastupiteľských orgánov prostredníctvom volieb, • garantovaný rozsah základných práv a slobôd predovšetkým v rovine práv účasti na správe vecí verejných, • zásadu podriadenosti menšiny väčšine a rešpektovanie názorov menšiny. V demokratických podmienkach majú občania možnosť podieľať sa na správe vecí verejných a na spoluvytváraní politiky formou priamej alebo nepriamej demokracie. Priamou demokraciou rozumieme taký spôsob organizácie verejnej moci, ktorý v zmysle princípu suverenity umožňuje každému občanovi a všetkým ľuďom spolu, ktorí majú ústavou a zákonom priznané právo účasti na správe a riadení vecí verejných bezprostredne a priamo rozhodovať a konkrétnych veciach verejných a to na celoštátnej úrovni alebo miestnej úrovni. V súčasnosti najbežnejšími formami priamej demokracie sú referendum, petičné právo, volebné právo a pod. V nasledujúcom texte sa budeme venovať práve priamej demokracii a jej uplatňovaniu v komunálnej politike. Vytváranie politiky na komunálnej úrovni výrazne ovplyvňujú občania, ktorí spoluvytvárajú miestne pospolitosti – teda obyvatelia jednotlivých obcí a miest. Obyvateľom obce je osoba, ktorá má na území obce trvalý pobyt. Takto to napríklad zakotvuje aj náš zákon o obecnom zriadení v § 3 ods. 1. Obyvatelia obce sa zúčastňujú na samospráve obce a v súvislosti s týmto majú najmä právo: • voliť orgány samosprávy obce a byť zvolený do orgánu samosprávy obce, • hlasovať o dôležitých otázkach života a rozvoja obce (miestne referendum), • zúčastňovať sa na verejných zhromaždeniach obyvateľov obce a vyjadrovať na nich svoj názor a zúčastňovať sa na zasadnutiach obecného zastupiteľstva, • obracať sa so svojimi podnetmi a sťažnosťami na orgány obce, • používať obvyklým spôsobom obecné zariadenia a ostatný majetok obce slúžiaci pre verejné účely, 72

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

• požadovať súčinnosť pri ochrane svojej osoby a rodiny a svojho majetku nachádzajúceho sa v obci, • požadovať pomoc v čase náhlej núdze. Na druhej strane obyvateľ obce sa podieľa na rozvoji a zveľaďovaní obce a poskytuje pomoc orgánom obce. V súvislosti stým je povinný: • ochraňovať majetok obce a podieľať sa na nákladoch obce, vykonávať menšie obecné služby organizované obcou, ktoré sú určené na zlepšenie života, životného prostredia, ekonomických podmienok a sociálnych podmienok obyvateľov obce a sú vykonávané v záujme obce, • podieľať sa na ochrane a na zveľaďovaní životného prostredia v obci, • napomáhať udržiavať poriadok v obci, • poskytovať podľa svojich schopností a možností osobnú pomoc pri likvidácii a odstraňovaní následkov živelnej pohromy alebo havárie v obci. Na samospráve obce má právo podieľať sa aj ten, kto má na území obce nehnuteľný majetok alebo v obci platí miestnu daň alebo miestny poplatok, alebo je v obci prihlásený na prechodný pobyt alebo dlhodobý pobyt, alebo má čestné občianstvo obce. Obyvatelia môžu priamo zasiahnuť do chodu obce. Zákon o obecnom zriadení zakotvuje ako formy vykonávania samosprávy obyvateľmi okrem vytvárania zastupiteľských orgánov vo voľbách ešte hlasovanie obyvateľov a verejné zhromaždenie obyvateľov obce. Ide o formy priamej demokracie uplatňované v praxi. 3.1.1. VEREJNÉ ZHROMAŽDENIE Je to forma priamej demokracie, ktorá umožňuje bezprostrednosť vzájomného pôsobenia všetkých oprávnených obyvateľov obce a prijímanie rozhodnutí nie iba na základe absolútneho uplatňovania pravidla väčšiny, ale v dôsledku možností vyjednávať a uzatvárať dohody aj na základe diskusie a následného konsenzu. Najčastejšie sa realizuje na úrovni základnej samosprávnej jednotky – obce (mesta). Ako právne upravená forma je dodnes využívaná napr. vo Švajčiarsku, kde má ———————————————————————————

73


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

len približne 20% obcí volené zastupiteľstvo a vo všetkých ostatných je Gemeindeversamlung (zhromaždenie obce) tradičnou formou priamej demokracie, v ktorej sa rozhoduje o všetkých zásadných veciach, týkajúcich sa záujmov občanov v obci. V Nemecku je Bűrgerversamlung (zhromaždenie ončanov) zakotvené iba v ústavách Bavorska a Badenska-Wűrtenberska. Využíva sa však aj vo Veľkej Británii v samospráve na úrovni parish (obce do 300 obyvateľov – pozri Úvod do štúdia verejnej správy). V šiestich štátoch Spojených štátov amerických existuje systém town meeting (obecnej konferencie), ako špeciálny druh miestnej samosprávy, kde samosprávnym orgánom obce je obecná konferencia, skladajúca sa zo všetkých obyvateľov obce s aktívnym volebným právom, ktorí sa schádzajú raz ročne a rozhodujú hlasovaním o všetkých dôležitých otázkach, vrátane prijímania nariadení a vyhlášok obce. V našich podmienkach pozná zákon o obecnom zriadení zhromaždenie obyvateľov obce (verejné zhromaždenie občanov), ktoré je formou priamej demokracie na úrovni obce. Rozhodnutia prijaté na verejnom zhromaždení občanov majú vo vzťahu k samosprávnym orgánom obce (obecné zastupiteľstvo, starosta) poradný a konzultatívny charakter. 3.1.2 MIESTNE REFERENDUM Hlasovanie obyvateľov sa označuje ako miestne referendum. Referendum (z latinského slova refero, čo znamená oznamujem, referujem) má svoj pôvod v 15. storočí vo Švajčiarsku, ktoré je aj dnes krajinou, kde sa táto forma demokracie veľmi široko a rôznorodo využíva. Postupne prerástlo hranice materskej krajiny, pričom pre jeho rozvíjanie bol dôležitý hlavne fakt, že na prelome 19. a 20. storočia sa rozšírilo do jednotlivých štátov USA a Austrálie, kde zaznamenalo nebývalý rozmach. V európskych podmienkach sa začalo častejšie využívať v období medzi dvoma svetovými vojnami, avšak skutočný boom zaznamenalo až po roku 1945. Referendum možno rozlišovať podľa rôznych kritérií, ale pre nás je významné ako kritérium členenia územie. Z tohoto hľadiska možno hovoriť o referende celoštátnom a miestnom. Miestne referendum je upravené v zákone č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov ako hlasovanie obyvateľov obce. Ide o priamu formu výkonu samosprávy spoločenstvom 74

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

obyvateľov obce, prostredníctvom ktorej sa formou odpovede „áno“ alebo „nie“ rozhoduje o dôležitých otázkach samosprávy obce. Hlasovanie obyvateľov obce o najdôležitejších otázkach života a rozvoja obce vyhlasuje podľa zákona o obecnom zriadení obecné zastupiteľstvo. Zo zákona možno vyvodiť, že iniciovať takéto hlasovanie môže obecné zastupiteľstvo alebo obyvatelia obce petíciou. Obecné zastupiteľstvo vyhlási hlasovanie obyvateľov obce (miestne referendum), ak ide o: 1. zlúčenie, rozdelenie alebo zrušenie obce, ako aj zmenu názvu obce, 2. odvolanie starostu, 3. petíciu skupiny obyvateľov obce v počte 30% oprávnených voličov. Na prijatie uznesenia o vyhlásení hlasovania obyvateľov obce o zlúčení, rozdelení alebo zrušení obce a o zmene názvu obce je potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva. V prípade, že hlasovanie obyvateľov obce (miestne referendum) je iniciované petíciou, je potrebné, aby okrem zákonných podmienok pre rozdelenie obce, táto spĺňala náležitosti ustanovené osobitným zákonom ( zákon č. 85/1990 Zb. o petičnom práve v znení z. č. 242/1998 Z. z.). Osobitná forma miestneho referenda je upravená v zákone č. 191/1994 Z. z. o označovaní obcí v jazyku národnostných menšín. Podľa tohto zákona obce, v ktorých príslušníci národnostnej menšiny tvoria najmenej 20% obyvateľstva, sa popri názve v štátnom jazyku označujú aj v jazyku národnostnej menšiny. Takáto obec môže formou hlasovania svojich obyvateľov rozhodnúť o zmene označenia obce v jazyku menšiny, odlišne od označenia uvedeného v prílohe tohto zákona a tiež formou hlasovania obyvateľov obce určiť označenie obce v jazyku menšiny, ak v prílohe zákona sa takéto označenie nenachádza. Hlasovanie je platné, ak sa na ňom zúčastní nadpolovičná väčšina obyvateľov obce oprávnených voliť a rozhodnutie je prijaté, ak zaň platným spôsobom hlasovalo aspoň 80% zúčastnených obyvateľov obce. Dôsledkom platného referenda je rozhodnutie o zmene či určení označenia obce v zmysle zákona č. 191/1994 Z. z. o označovaní obcí v jazyku národnostných menšín. Hlasovanie obyvateľov obce je platné, ak sa ho zúčastní najmenej 50 % oprávnených voličov. Rozhodnutie obyvateľov ———————————————————————————

75


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

obce v referende je prijaté, ak zaň hlasovala nadpolovičná väčšina účastníkov hlasovania. Aj miestne referendum je známe vo viacerých európskych krajinách – napríklad v Poľsku ho môže vyhlásiť rada gminy (obce) alebo oň môže požiadať 10% oprávnených voličov petíciou. V Rakúsku je to obdobné, len kvórum je až 25% oprávnených voličov. V úpravách referenda v jednotlivých európskych krajinách sú však významné rozdiely najmä pokiaľ ide o záväznosť jeho výsledku – napríklad v Belgicku je priamo ústavou zakázané referendum s rozhodovacou právomocou. Vo Švajčiarsku je to zase práve naopak: obligatórne referendum sa musí uskutočniť vždy (a s rozhodovacou silou), keď ide o majetok obce, fakultatívnym sa potvrdzujú rozhodnutia volených orgánov obce v zásadných veciach. 3.1.3. PETÍCIE Petičné právo je jedno zo základných občianskych práv, úzko späté so slobodou zhromažďovania sa a združovania (spolčovania). Uplatňuje sa štandardne v mnohých európskych demokraciách. Vo Švédsku viac-menej túto inštitúciu nahrádza ombudsman, vo Švajčiarsku je petícia len jedným z nástrojov priamej demokracie – je to vlastne žiadosť o začatie konania vo veci zmeny (miestneho) predpisu, ktoré má každý občan aj jednotlivo. Okrem toho tu poznajú tzv. ľudovú iniciatívu, ak takýto návrh predkladá skupina občanov. V najširšom zmysle sa petičným právom rozumie žalobné právo, t. j. oprávnenie občana a kolektívu občanov obracať sa s návrhmi, žalobami na príslušné štátne orgány a orgány územnej samosprávy, ktoré sú povinné zaoberať sa nimi v zákonom stanovených lehotách. V užšom zmysle sa vzťahuje iba na oprávnenie počtom obmedzeného alebo neobmedzeného kolektívu občanov obracať sa na najvyššie štátne orgány, osobitne na zastupiteľský orgán štátu s návrhmi, podnetmi a sťažnosťami vo veciach verejného či iného spoločenského záujmu. Na rozdiel od širšieho chápania vylučuje z tohto oprávnenia individuálne návrhy a podnety. Ako už bolo spomenuté, petičné právo je jedno z najstarších ľudských a občianskych práv. Jeho reálne uplatňovanie najširšími skupinami obyvateľov vo všetkých veciach verejného a skupinového záujmu je významným ukazovateľom úrovne 76

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

demokracie v štáte. Petičné právo znamená možnosť prejaviť svoj názor, vyjadriť sa k veciam verejným i skupinovým a možnosť týmto spôsobom svoje práva, potreby a záujmy presadzovať. Právo podávať petície je zakotvené priamo v Ústave Slovenskej republiky v článku 27, ktorý petičné právo zaručuje. Podľa zákona č 85/1990 Zb. o petičnom práve v znení zákona č. 242/1998 Z. z. každý má právo sám alebo spoločne s inými obracať sa vo veciach verejného alebo iného spoločného záujmu na štátne orgány a orgány územnej samosprávy so žiadosťami, návrhmi a sťažnosťami (petícia). Vo výkone petičného práva sa nesmie nikomu brániť a výkon tohto práve nesmie byť nikomu na ujmu. Právna úprava petičného práva umožňuje na zostavenie petície, obstaranie podpisov pod ňu a doručenie petície orgánu územnej samosprávy (obecné zastupiteľstvo, starosta obce) osobám podávajúcim petíciu vytvoriť petičný výbor. Petičný výbor nie je právnickou osobou. Členovia petičného výboru sú povinní určiť osobu, ktorá dovŕšila vek 18 rokov, na ich zastupovanie v v styku s orgánom územnej samosprávy. Ak tento petičný výbor nie je vytvorený, musí sa v petícii určiť osoba, ktorá dovŕšila 18 rokov, na styk s orgánom územnej samosprávy. Každý má právo akýmkoľvek spôsobom neodporujúcim zákonu vyzývať iné osoby, aby svojim podpisom petíciu podporili, pričom osobám podporujúcim petíciu sa musí umožniť, aby sa s obsahom petície riadne oboznámili pred jej podpísaním a k podpisu sa nesmú žiadnym spôsobom nútiť. Petície a podpisové hárky možno vystaviť na miestach prístupných verejnosti, na to nie je potrebné povolenie príslušného orgánu, nesmie však nastať obmedzenie cestnej premávky, rušenie verejného poriadku ani iné obmedzovanie práv a právom chránených záujmov iných osôb. Zhromažďovaním podpisov na mieste prístupnom verejnosti možno poveriť aj osobu, ktorá dovŕšila vek 16 rokov. Vyzývať na podporu petície môžu teda nielen členovia petičného výboru, ale všetky osoby, ktoré majú na podpore petície záujem. Orgány územnej samosprávy sú povinné petíciu prijať a v stanovenej lehote ju náležite vybaviť. Podávanie petícií je u nás dosť často využívaným prostriedkom, prostredníctvom ktorého občania podávajú svoje požiadavky orgánom obce a aj takýmto spôsobom sa podieľajú na ovplyvňovaní rozhodovacích procesov miestnych samospráv a výrazne tak prispievajú k tvorbe politiky na komunálnej úrovni. ———————————————————————————

77


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Dôvodom prečo občania využívajú často možnosť podanie petície je to, že jej podávanie nie je tak výrazne zákonom obmedzené ako napr. vyhlásenie miestneho referenda, nie je na to potrebný taký počet ľudí ako pri hlasovaní občanov. 3.1.4. KOMUNÁLNE VOĽBY Komunálne voľby sú podstatným prvkom miestnej demokracie, pretože predstavujú možnosť podieľať sa na správe vecí verejných na miestnej úrovni. Prvým predpokladom demokratického správania občanov je účasť na komunálnych voľbách. V komunálnych voľbách delegujú občania časť svojich právomocí svojim zástupcom – poslancom miestnych zastupiteľstiev, starostom a primátorom, ktorí spravujú obecné záležitosti v prospech občanov a obce. Miestna samospráva tak predstavuje základný článok demokratického usporiadania vzťahu osobného a kolektívneho záujmu občanov, je základnou formou inštitucionálneho usporiadania vzťahu občan – obecný záujem, resp. individuálny – skupinový záujem. V komunálnych voľbách majú občania reálnu možnosť ovplyvniť riadenie obecných záležitostí výberom svojich reprezentantov, ktorí zastupujú ich individuálne i skupinové záujmy. Najväčší význam miestnej samosprávy spočíva práve v tom, že je takou formou verejnej správy, ktorá je najbližšie k občanom a môže bezprostredne reagovať a odrážať diferencované lokálne záujmy obecných spoločenstiev. Právo voliť do orgánov samosprávy obcí majú obyvatelia Slovenskej republiky, ktorí majú v obci, v mestskej časti hlavného mesta Slovenskej republiky Bratislavy alebo v mestskej časti mesta Košice trvalý pobyt a najneskôr v deň volieb dovŕšili 18 rokov veku. Novela Ústavy Slovenskej republiky (Ústavný zákon č. 90/2001 Z. z.) priznala v článku 30 právo voliť a právo byť volený do orgánov samosprávy obcí a do orgánov samosprávy vyšších územných celkov aj cudzincom s trvalý pobytom na území Slovenskej republiky. Je nutné, aby volič, ktorý chce uplatniť svoje volebné právo v konkrétnej obci, bol v obci prihlásený na trvalý pobyt. Prechodný pobyt na uplatnenie volebného práva nepostačuje. Voliť do orgánov samosprávy obcí namôžu ani tí občania Slovenskej republiky, ktorí nemajú na jej 78

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

území trvalý pobyt vôbec, teda občania Slovenskej republiky trvalo žijúci v cudzine. Kandidátne listiny pre voľby do obecného zastupiteľstva podávajú politické strany (pozn. takýmito subjektami sú aj politické hnutia a koalície politických strán a politických hnutí) a to osobitne za každý volebný obvod, a nezávislí kandidáti. Súčasťou kandidátnej listiny nezávislého kandidáta je aj petícia podpísaná voličmi podporujúcimi jeho kandidatúru, pričom počet potrebných hlasov upravuje zákon podľa veľkosti obce. Aj komunálne voľby sú priestorom priamej a individuálne účasti občanov na správe vecí verejných na úrovni obce vo všetkých európskych demokraciách. Líšia sa najmä svojou frekvenciou (v závislosti od dĺžky funkčného obdobia volených orgánov), najčastejšie sa konajú raz za štyri roky. Dnes už sa všade realizujú ako priame, rovné, tajné a slobodné, ale posledné švajčiarske obce dali právo voliť a byť volené aj ženám len pred cca desiatimi rokmi... V rámci Európskej únie sa zároveň presadzuje právo aktívnej a pasívnej účasti na komunálnych voľbách aj všetkým občanom únie s trvalým bydliskom v obci.

3.2 ORGÁNY OBCE Prostredníctvom komunálnych volieb sa občania priamo zúčastňujú na samospráve obcí – výsledkom týchto volieb, zvolením orgánov obce, odovzdávajú časť svojej zvrchovanosti svojim zvoleným zástupcom, ktorých prostredníctvom sa potom na samospráve obcí zúčastňujú nepriamo. Nepriama, alebo zastupiteľská demokracia sa považuje v súčasnosti za najbežnejšiu formu vlády. Jej podstatou je to, že občania svoju suverenitu, t. j. účasť na správe vecí verejných a rozhodovaní uplatňujú prostredníctvom nimi volených zástupcov teda nepriamo, pričom občania sa na správe vecí verejných zúčastňujú na celoštátnej a na miestnej úrovni prostredníctvom samosprávnych orgánov. Podľa zákona č. 369/1990 o obecnom zriadení orgánmi obce sú obecné zastupiteľstvo (resp. mestské zastupiteľstvo) a starosta obce ( resp. primátor mesta). ———————————————————————————

79


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

3.2.1. STAROSTA OBCE Starostu obce, primátora mesta alebo inak nazvané funkcie, ktorých nositelia sú formálne na čele obcí, môžeme stretnúť v každej európskej obci – ale rozdiely sú ako v spôsobe ich voľby, tak (a najmä) v ich pôsobnosti. Veď napríklad len v rámci Nemecka sa postavenie starostu podobá postaveniu starostu u nás len v tzv. juhonemeckom modeli (v Bavorsku a BádenskuWűrtenbersku). V Hesensku, resp. v tzv. pruskom modeli je na čele obce kolegiálny magistrát, ktorého je starosta len jedným z členov. Aj v Dolnom Sasku a Severnom Porýnsku-Westfálsku je na čele obce kolegiálna rada, ktorej rokovanie vedie síce starosta, ale výkonnú moc má v rukách predovšetkým riaditeľ obce atď. Pokiaľ ide o voľbu, popri priamej voľbe občanmi – obyvateľmi obce (ako je tomu u nás), sa v Európe starostovia volia veľmi často aj nepriamo: poslancami obecného zastupiteľstva. Napríklad v nemeckom Porýnsku-Falcku či v Sársku, ale aj v Českej republike, v Poľsku, vo Francúzsku a pod. Ústava Slovenskej republiky zaraďuje starostu obce medzi orgány obce. Ústava ho zároveň charakterizuje ako výkonný orgán, ktorý vykonáva jeho správu a zastupuje ho navonok. Podľa zákona o obecnom zriadení starosta obce je predstaviteľom obce a najvyšším výkonným orgánom obce. Funkcia starostu je verejná funkcia. Starosta je štatutárnym orgánom v majetkovoprávnych vzťahoch obce a v pracovnoprávnych vzťahoch zamestnancov obce. V administratívnoprávnych vzťahoch vníma zákon starostu ako správny orgán. Funkcia starostu obce je nezlučiteľná s funkciou: 1. poslanca obecného zastupiteľstva, 2. zamestnanca obce, v ktorej bol zvolený, 3. štatutárneho orgánu rozpočtovej alebo príspevkovej organizácie zriadenej obcou, v ktorej bol zvolený, 4. predsedu samosprávneho kraja, 5. vedúceho zamestnanca orgánu štátnej správy, 6. podľa osobitného zákona, napr. zákon č. 154/2001 Z. z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry. V iných krajinách sa starostom nemôže stať napríklad kňaz, zamestnanec daňového úradu (Belgicko) a pod. 80

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Medzi oprávnenia starostu obce zaradzujeme najmä: 1. zvoláva a vedie zasadnutia obecného zastupiteľstva a obecnej rady a podpisuje ich uznesenia, 2. vykonáva obecnú správu, 3. zastupuje obec vo vzťahu k štátnym orgánom, k právnickým a fyzickým osobám, 4. rozhoduje vo všetkých veciach správy obce, ktoré nie sú zákonom alebo štatútom obce vyhradené obecnému zastupiteľstvu. Funkcia starostu je verejná funkcia, ktorá sa nevykonáva v pracovnom pomere (ale v právnej praxi, tam, kde nie je postavenie starostu upravené niektorým špeciálnym predpisom, sa tento pomer chápe ako „obdobný“ pracovnému pomeru). Toto platí u nás a podľa zákona č. 253/1994 Z. z. o právnom postavení a platových pomeroch starostov obcí a primátorov miest patrí starostovi plat, ktorý sa pohybuje od 1,65 násobku (v obciach do 500 obyvateľov) až po 3,98 násobok (v mestách nad 100tisíc obyvateľov) priemernej mesačnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve, pričom obecné zastupiteľstvo môže tento plat až zdvojnásobiť, poskytnúť odmeny (až do výšky 50% platu) a mimoriadne odmeny, odstupné až do výšky piatich platov atď. Starosta je sociálne a zdravotne poistený. Úväzok starostu aj v tej najmenšej obci pritom nemôže byť nižší ako 0,3. V praxi sa tieto možnosti využívajú diferencovane, ale nie je výnimkou, keď starosta obce s 1000 obyvateľmi má v súčasnosti 30tisícový plat. V obciach do 1000 obyvateľov spravidla plat starostu pohltí väčšinu rozpočtu obce. Európska charta miestnej samosprávy pritom v čl. 7 ods. 2 ako jednu z podmienok výkonu funkcií na miestnej úrovni uvádza: Umožňuje primeranú finančnú náhradu výdavkov spojených s výkonom funkcie a tam, kde je to vhodné, aj kompenzáciu ušlých príjmov alebo odmenu za vykonanú prácu a zodpovedajúce sociálne zabezpečenie. Treba však konštatovať, že v početných európskych krajinách je funkcia starostu čestná a odmeňovaná len symbolicky, najmä ak ide o starostov malých obcí, resp. obcí ———————————————————————————

81


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

všeobecne – ale napr. vo Švajčiarsku často aj u primátorov miest (v tejto alpskej krajine však dostávajú aj poslanci oboch komôr parlamentu len úhradu ušlej mzdy a do 2. svetovej vojny boli takto odmeňovaní aj členovia konfederálnej vlády...). 3.2.2. OBECNÉ ZASTUPITEĽSTVO Vo veľkej väčšine obcí v Európe existuje aj volený kolektívny orgán, ktorý má na úrovni obce aj právo vydávať všeobecne záväzné predpisy. Výnimkami sú v niektorých krajinách malé obce, vykonávajúce samosprávu len v obmedzenom rozsahu, kde sa táto samospráva vykonáva metódami a formami priamej demokracie. Obecné zastupiteľstvo ako jeden zo samosprávnych orgánov obce je u nás vymedzený priamo Ústavou Slovenskej republiky. Ústava stanovuje aj spôsob ich tvorby v podobe všeobecných, rovných, a priamych volieb s tajným hlasovaním obyvateľmi obce. Obecné zastupiteľstvo je zastupiteľský zbor obce zložený z poslancov zvolených v priamych voľbách obyvateľmi obce. Funkčné obdobie obecného zastupiteľstva sa končí zložením sľubu poslancov novozvoleného obecného zastupiteľstva na štyri roky. Počet poslancov obecného zastupiteľstva na každé volebné obdobie stanovuje v súlade so zákonom o obecnom zriadení obecné zastupiteľstvo pred voľbami. Tento počet počas volebného obdobia nemožno meniť. Počet členov obecných zastupiteľstiev rámcovo určuje zákon tak, že stanovuje určité rozpätie, v rámci ktorého konkretizuje počet členov obecného zastupiteľstva s prihliadnutím na počet obyvateľov a veľkosť územného obvodu obce. Minimálna hranica počtu poslancov sú traja poslanci a maximálna hranica je štyridsaťjeden poslancov. Funkcia poslanca obecného zastupiteľstva je nezlučiteľná s funkciou: 1. starostu, 2. zamestnanca obce, v ktorej bol zvolený, 3. štatutárneho orgánu rozpočtovej organizácie alebo príspevkovej organizácie zriadenej obcou, v ktorej bol zvolený, 4. podľa osobitného zákona, napr. zákon č. 154/2001 Z. z. o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry. Pomerne časté v iných európskych krajinách je, že poslanec obecného zastupiteľstva je nielenže zamestnancom obce, ale 82

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

dokonca vedie niektoré oddelenie obecného úradu či organizáciu zriadenú obcou. Tieto rozdiely sú síce významné, Európska charta miestnej samosprávy však k tomu zaujíma v čl. 7 ods. 3: Všetky funkcie a činnosti, ktoré sa považujú za nezlučiteľné so zastávaním volenej funkcie na miestnej úrovni, sú stanovené zákonom alebo základnými právnymi princípmi. Obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce, najmä je mu vyhradené: 1. určovať zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce a s majetkom štátu, ktorý užíva, schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa tohto majetku a kontrolovať hospodárenie s ním, 2. schvaľovať rozpočet obce a jeho zmeny, kontrolovať jeho čerpanie a schvaľovať záverečný účet obce, schvaľovať emisiu komunálnych dlhopisov, schvaľovať zmluvu o zriadení združenia obcí, rozhodovať o prijatí úveru alebo pôžičky, o prevzatí záruky za poskytnutie návratnej finančnej výpomoci zo štátneho rozpočtu, 3. schvaľovať územný plán obce alebo je časti a koncepcie rozvoja jednotlivých oblastí života obce, 4. rozhodovať o zavedení a zrušení miestnej dane alebo miestneho poplatku podľa osobitných predpisov, 5. určovať náležitosti miestnej dane alebo miestneho poplatku a verejnej dávky a rozhodovať o prijatí úveru alebo pôžičky, 6. vyhlasovať hlasovanie obyvateľov obce o najdôležitejších otázkach života a rozvoja obce a zvolávať verejné zhromaždenia občanov, 7. uznášať sa na nariadeniach, 8. schvaľovať dohody o medzinárodnej spolupráci a členstvo obce v medzinárodnom združení podľa § 21 ods. 1 tohto zákona, 9. určovať organizáciu obecného úradu a určovať plat starostu a hlavného kontrolóra, 10. zriaďovať funkciu hlavného kontrolóra a určovať mu rozsah pracovného úväzku, 11. schvaľovať poriadok odmeňovania zamestnancov obce vypracovaný podľa osobitného predpisu, ako aj ďalšie predpisy ( rokovací poriadok a pod.), ———————————————————————————

83


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

12. zriaďovať, zrušovať a kontrolovať rozpočtové a príspevkové organizácie obce a na návrh starostu vymenúvať a odvolávať ich vedúcich (riaditeľov), zakladať a zrušovať obchodné spoločnosti a iné právnické osoby a schvaľovať zástupcov obce do ich štatutárnych a kontrolných orgánov, ako aj schvaľovať majetkovú účasť obce v právnickej osobe, 13. schvaľovať združovanie obecných prostriedkov a činností a účasť v združeniach, ako aj zriadenie spoločného regionálneho alebo záujmového fondu, 14. zriaďovať a zrušovať orgány potrebné na samosprávu obce a určovať náplň ich práce, 15. udeľovať čestné občianstvo obce, obecné vyznamenania a ceny, 16. ustanoviť erb obce, vlajku obce, pečať obce, prípadne znelku obce. Časovým úsekom, počas ktorého zastupiteľstvo uskutočňuje svoje konkrétne právomoci, sú zasadnutia. Zákonná úprava z hľadiska princípov samosprávy ponecháva na vôli zastupiteľstva ako často sa bude schádzať, určuje však rámcovú požiadavku, že sa tak musí stať najmenej raz za dva mesiace. Obecné zastupiteľstvo rokuje vždy v zbore. Zákonná úprava pozná viacero spôsobov uznášania sa zastupiteľstiev. Spôsobilé rokovať a uznášať sa je vtedy, ak je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých poslancov. Na prijatie uznesenia obecného zastupiteľstva je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny prítomných poslancov. Na prijatie nariadenia je potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny prítomných poslancov. Ak obecné zastupiteľstvo nie je spôsobilé rokovať a uznášať sa, starosta obce zvolá do 14 dní nové zasadnutie. Nariadenia a uznesenia obecného zastupiteľstva podpisuje starosta obce najneskôr do desiatich dní od ich schválenia obecným zastupiteľstvom. Rokovania obecného zastupiteľstva sú zásadne verejné, zastupiteľstvo ich môže vyhlásiť za neverejné, ak predmetom rokovania sú informácie alebo veci chránené podľa osobitných predpisov (napr. zákon č. 241/2001 Z. z. o ochrane utajovaných skutočností). Poslanecká funkcia sa vykonáva spravidla bez prerušenia pracovného pomeru alebo obdobného pracovného vzťahu. V súlade s tým poslanci nemôžu byť ukrátení na právach alebo nárokoch vyplývajúcich z uvedených vzťahov. Poslancovi, ktorý 84

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

je na výkon funkcie dlhodobo uvoľnený zo zamestnania, patrí namiesto mzdy alebo inej odmeny v zamestnaní odmena od obce. Obec uhrádza za krátkodobé uvoľnenie poslancov na výkon funkcie náhradu mzdy, platu alebo inej odmeny za prácu. Poslancom patrí náhrada výdavkov, ktoré im vznikli v súvislosti s výkonom funkcie. Poslancom, ktorí nie sú dlhodobo uvoľnení na výkon funkcie, možno za výkon funkcie poskytnúť odmenu. Okrem orgánov obce, ako ich vymedzuje § 10 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, existujú orgány, ktoré môže zriadiť obecné zastupiteľstvo – obecná rada (§ 14), komisie (§ 15) a obecný úrad (§ 16). Tieto orgány nemožno zamieňať s orgánmi obce.  Obecná rada

Obecné zastupiteľstvo môže zriadiť obecnú radu. Obecná rada je v našich podmienkach iniciatívnym, výkonným a kontrolným orgánom obecného zastupiteľstva, zároveň plní funkciu poradného orgánu starostu. Plní úlohy podľa rozhodnutia obecného zastupiteľstva. Obecná rada je zložená z poslancov obecného zastupiteľstva, ktorých volí obecné zastupiteľstvo na celé funkčné obdobie. Obecnú radu a jej členov môže obecné zastupiteľstvo kedykoľvek odvolať. Spôsob volieb upravuje rokovací poriadok obecného zastupiteľstva. Počet členov obecnej rady tvorí najviac tretinu počtu poslancov obecného zastupiteľstva. Podľa zákona zloženie obecnej rady má odzrkadľovať postavenie rozhodujúcich politických strán zastúpených v obecnom zastupiteľstve. Obecná rada sa schádza podľa potreby, najmenej raz za mesiac. Jej zasadnutia zvoláva a vedia starosta obce resp. zástupca starostu. Obecná rada je spôsobilá rokovať, ak je prítomná nadpolovičná väčšina všetkých členov rady. Na prijatie uznesenia obecnej rady je potrebné rovnaké kvórum. Postavenie obecnej rady u nás sa zásadne líši od postavenia obecnej rady v mnohých iných európskych krajinách a práve tu dochádza najčastejšie k nedorozumeniam pri komunikácii medzi predstaviteľmi našich miest a obcí a reprezentantmi miestnej samosprávy zo zahraničia. ———————————————————————————

85


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Predovšetkým sú obecné rady nielen poradným a iniciatívnym orgánom obecného zastupiteľstva, ale zároveň výkonným orgánom obce. Mechanizmus je spravidla taký, že obecné zastupiteľstvo zo svojich radov zvolí členov obecnej rady, ktorá sa schádza častejšie ako zastupiteľstvo a má charakter výkonného orgánu v zásadnejších veciach, ktoré nie sú zverené vo výkonnej činnosti starostovi. Členovia rady pritom niekedy priamo obsadzujú funkcie riaditeľov obecných podnikov a organizácií (riaditeľ technických služieb, riaditeľka kultúrneho strediska a pod.) alebo oddelení mestského/obecného úradu. Táto skutočnosť má vplyv aj na charakter komunálnych volieb, v ktorých občania volia vlastne aj potenciálnych vedúcich funkcionárov obecných podnikov, vedúcich výkonného aparátu obce a pod. – a tak viac prihliadajú na ich odbornosť ako na ich politickú príslušnosť.  Komisie

V našich podmienkach obecné zastupiteľstvo môže zriaďovať komisie ako svoje stále alebo dočasné poradné, iniciatívne a kontrolné orgány. Komisie sú zložené z poslancov obecného zastupiteľstva a z ďalších osôb zvolených obecným zastupiteľstvom, poslanci však musia tvoriť viac ako polovicu členov komisie, pričom predsedom komisie je vždy poslanec. Na posúdenie odborných otázok a problémov si môžu komisie prizývať odborníkov z praxe. Úlohy, zloženie a spôsob rokovania komisií určuje príslušné zastupiteľstvo. Komisie sa schádzajú podľa potreby, spravidla však raz za mesiac (dodržanie tejto lehoty zákon výslovne neuvádza). Činnosť komisií obecného zastupiteľstva koordinuje obecná rada, v obciach kde nie je vytvorená plní túto úlohu obecné zastupiteľstvo. V podmienkach samosprávy sa javí vhodným vytvárať nasledovné stále komisie: 1. finančnú, 2. legislatívno-právnu, 3. podnikateľskú, 4. výstavby, územného plánovania a ochrany životného prostredia, 5. sociálnu, 6. bytovú, 7. ochrany verejného poriadku, 86

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

8. vzdelávania, kultúry a športu. Platný legislatívny rámec umožňuje však vytvárať aj komisie ad hoc – len pre splnenie jedinej konkrétnej úlohy, komisie zložené výlučne z poslancov a pod. Tieto možnosti sa zatiaľ u nás využívajú len veľmi málo. Význam komisií u nás zvýrazňuje predovšetkým fakt, že ich činnosť medzi zasadnutiami zastupiteľstva predstavuje permanentný charakter zastupiteľstva ako zastupiteľského zboru. Veľmi dôležitá je aj skutočnosť, že obecné zastupiteľstvo môže do komisií ako plnoprávnych členov zvoliť odborníkov z radov obyvateľov obce a tým významne zvýšiť kompetentnosť týchto orgánov. Postavenie komisií v štruktúre komunálnych orgánov v iných európskych krajinách býva pritom značne odlišné. Predovšetkým v celom rade krajín je zriaďovanie finančnej resp. rozpočtovej alebo tzv. kontrolnej (v Rakúsku) komisie zo zákona povinné. Týka sa to ale aj iných komisií – vo Veľkej Británii školskej, v Dánsku sociálnej a pod. Ešte závažnejší je rozdiel v postavení komisií, ktoré majú pomerne často aj rozhodovacie právomoci a to najčastejšie na základe splnomocnenia zastupiteľstvom (napr. v Rakúsku, Švajčiarsku a pod.).  Obecný úrad

Obecný úrad je v našich podmienkach výkonným orgánom obecného zastupiteľstva a starostu. Nie je teda orgánom obce. Obecný úrad zabezpečuje organizačné a administratívne veci obecného zastupiteľstva a starostu, ako aj orgánov zriadených obecným zastupiteľstvom. Obecný úrad najmä: 1. zabezpečuje písomnú agendu orgánov obce a obecného zastupiteľstva a je podateľňou a výpravňou písomností obce, 2. zabezpečuje odborné podklady a iné písomnosti na rokovanie obecného zastupiteľstva, obecnej rady a komisií, 3. vypracúva písomné vyhotovenia všetkých rozhodnutí starostu vydaných v správnom konaní, 4. vykonáva uznesenia, nariadenia obecného zastupiteľstva a rozhodnutia starostu. Prácu obecného úradu organizuje starosta. V obciach s väčším počtom pracovníkov obecného úradu môže byť zriadená ———————————————————————————

87


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

funkcia prednostu obecného úradu. Ak je táto funkcia zriadená, obecný úrad vedie a jeho prácu organizuje prednosta. Do funkcie ho vymenúva a odvoláva starosta obce, ktorému zodpovedá za svoju činnosť. Prednosta obecného úradu sa zúčastňuje na zasadnutí obecného zastupiteľstva a obecnej rady s hlasom poradným. Európska charta miestnej samosprávy v čl. 6 ods. 1 uvádza: Ak sa pritom nedostanú do rozporu so všeobecnejšími zákonnými ustanoveniami, môžu si miestne orgány samy určovať vlastné vnútorné administratívne štruktúry tak, aby ich prispôsobili miestnym potrebám a zabezpečili účinné riadenie. Aj v tejto formulácii sa prejavujú veľmi veľké rozdiely vo forme i štruktúre obecných úradov v Európe: pri rovnakom počte obyvateľov v obci nájdeme na obecnom úrade niekde len veľmi málo zamestnancov (napríklad vo Švajčiarsku) ale i veľmi veľa zamestnancov (napríklad v Holandsku). Táto otázka však už súvisí viac s problematikou komunálneho manažmentu, ktorou sa budeme venovať v 4. kapitole.

3.3 POLITICKÉ,

NÁBOŽENSKÉ SUBJEKTY V OBCI

A

OBČIANSKE

Obce sa vo svojej modernej histórii formovali z hľadiska svojich orgánov ako politické štruktúry. Aj keď vo voľbách do orgánov obce popri celoštátnych politických subjektov kandidovali niekedy aj miestne politické združenia a aj „nezávislí“ kandidáti (v zmysle nepríslušnosti k formálnym politickým subjektom), predsa len išlo o mechanizmus, ktorý bol identický s formovaním politických štruktúr na celoštátnej úrovni. Jeho základom boli viac či menej formalizované politické programy (aj keď niekedy len veľmi jednoduché, na komunálnej úrovni redukované na prosté heslá alebo prísľuby – „postavím detské ihrisko!“) a ich nositelia (strany, kandidátne listiny, jednotlivci), z ktorých si občania mohli vybrať, teda zvoliť tých, ktorí im boli najbližší, najviac zodpovedali ich záujmom. 88

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Ale čo v takom prípade, keď žiadny politický subjekt neponúka občanovi – voličovi obhajobu niektorých jeho záujmov? Čo v takom prípade, keď občan so záujmom o riešenie ekologických otázok alebo o výstavbu nového cirkevného či športového objektu nenájde vhodnú ponuku v programe žiadneho kandidujúceho subjektu, ba čo viac – ak sa kandidujúce subjekty priamo odmietnu takýmto záujmom zaoberať? Občan má právo využiť svoje právo a pokúsiť sa zorganizovať verejné zhromaždenie alebo zorganizovať petíciu, dokonca so zámerom vyvolať referendum, alebo napokon aj sám kandidovať do orgánov obce. Inou možnosťou je vytvoriť alebo využiť už existujúce štruktúry, ktoré nie sú orgánmi obce a ich vplyvom – znásobením vlastného vplyvu o vplyv rôznych organizácií. Okrem zastupiteľskej demokracii v obci môžeme takto hovoriť aj o demokracii participatívnej, pri ktorej občania, využívajúc združovacie právo, aktívne vstupujú do komunálnej politiky, presadzujúc svoje záujmy prostredníctvom svojho združovania. Okrem už spomínaných formálnych (zákonných) možností občanov participovať na tvorbe komunálnej politiky existujú priestory, kde občania môžu prezentovať svoje názory, predstavy, myšlienky a návrhy bez zákonných obmedzení a aj takýmto spôsobom sa aktívnejšie zapájať do rozhodovacích a spravovacích procesov vo vlastnej komunite a prispievať k jej rozvoju svojou činnosťou. Základy moderného združovacieho práva siahajú do obdobia konca 19. storočia, kedy bol prijatí cisársky patent v roku 1849. Určitý útlm pre vývoj tohto práva znamenal Bachov absolutizmus, po skončení ktorého pokračoval rozvoj spolčovacieho práva ďalej. Významným medzníkom bolo prijatie osobitného zákona spolčovaní v roku 1867, obsahoval všetky podstatné prvky združovacieho práva ako ich pozná súčasná legislatíva. Právo združovať sa zakotvuje článok 29 Ústavy Slovenskej republiky. V zmysle tohto článku má každý právo združovať sa s inými v spolkoch, spoločnostiach alebo iných združeniach a občania majú právo zakladať politické strany a hnutia a združovať sa v nich. Právo združovať sa v spolkoch sa dotýka aj vytvárania odborových organizácií, ktoré si zamestnanci vytvárajú na ochranu svojich hospodárskych a sociálnych práv. V ústave sú ———————————————————————————

89


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

odborové organizácie zaradené do hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv. Združovacie právo je upravené v mnohých medzinárodných právnych dokumentoch, ktoré spolu vytvárajú celkový rámec chápania združovacieho práva. V zmysle článku 11 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, ktoré Slovenská republika ratifikovala a boli vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, majú prednosť pred vnútroštátnymi zákonmi, ak zabezpečujú väčší rozsah ústavných práv a slobôd, je z pozície jednotlivca poznať obsah medzinárodných úprav tohto práva. V právnom poriadku Slovenskej republiky možno v súčasnosti rozlíšiť verejno-právne združenia, ale i združenia súkromnoprávne, združenia založené za účelom podnikania, združenia s právnou subjektivitou i bez právnej subjektivity, združenia osôb, ale i združenia majetku, združenia zakladané iba právnickými osobami alebo fyzickými osobami a právnickými osobami spoločne atď. My sa budeme venovať najmä tým združeniam, ktoré nemajú podnikateľský charakter a ktoré zároveň reálne vystupujú ako aktéri komunálnej politiky. Ide predovšetkým o subjekty, pre ktoré existuje samostatná právna úprava: politické strany a hnutia (zákon č. 85/2005 Z. z.), cirkve a náboženské spoločnosti (zákon č. 308/1991 Zb.) a občianske združenia v rôznych formách (zákon č. 83/1990 Zb.). 3.3.1. POLITICKÉ STRANY A HNUTIA Moderná štátoveda pozná niekoľko definícii politickej strany. Väčšina moderných definícii sa však orientuje pri presnom označení „ politická strana “na to, či ide o presadzovanie záujmu – pre koho, za niečo, kvôli čomu, alebo ide o získanie politickej moci prostredníctvom volieb, prípadne sledujú svoj záujem, svoj cieľ tým, že dosadia do vládnych pozícii svojich kandidátov. Nemôžeme opomenúť aj názor, ktorý chápe politické strany aj ako inštitúcie, ktoré sa usilujú o získanie a udržanie moci. Na strane druhej vyspelé demokratické štáty ústavou ako aj zákonmi presne určili pôsobenie politických strán v krajine, pričom prihliadali na požiadavky ale aj špecifika daného právneho poriadku. Takýmto príkladom je legálna definícia politickej strany podľa § 2 nemeckého zákona o politických 90

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

stranách strany sú združenia občanov, ktoré sa trvalo alebo na dlhšiu dobu snažia o oblasti Spolku alebo krajiny ovplyvniť tvorbu politickej vôle a zúčastniť sa na zastúpení ľudu v Nemeckom spolkovom sneme alebo krajinskom sneme, a to za predpokladu, že celkovým usporiadaním skutočných pomerov, najmä rozsahom a pevnosťou svojej organizácie, počtom svojich členov a ich vystupovaním na verejnosti poskytujú dostatočnú záruku vážnosti týchto cieľov. V náväznosti na pojmové vymedzenie môžeme pri politických stranách analyzovať aj ich funkciu. Z hľadiska komunálnej politiky je dôležitá najmä • funkcia integračná – politické strany reagujú na množstvo podnetov a záujmov a tieto potom prenášajú do vnútra svojej politickej stany. Tieto spracovávajú do rôznych podôb a to tak, aby čo najviac zodpovedali cieľom politickej strany a pritom boli reálne uskutočniteľné, • výkon alebo účasť na výkone moci – druhá dôležitá funkcia politickej strany. V komunálnej politike túto úlohu preberajú politické strany vtedy, ak ich poslanci tvoria v obecnom zastupiteľstve väčšinu (príp. v koalícii). Z hľadiska komunálnej politiky politické strany môžeme deliť na • centralizované, ktorých pevná organizačná štruktúra je budovaná zdola nahor, zodpovedá administratívnoteritoriálnemu aj štátoprávnemu členeniu. V praxi to znamená, že takto organizované politické strany majú svoje orgány na úrovni obcí, miest, okresov, krajov, oblasti a vrcholným orgánom je zjazd, kongres, konferencia., pôsobiaci na celoštátnej úrovni. Toto usporiadanie je typické pre Európu, • decentralizované - pre tieto politické strany je charakteristické, že stranícky fungujú hlavne na miestnej úrovni, pričom prísna a stála organizovanosť zdola nahor nie je vybudovaná. Chýbajú klasické stranícke orgány na vyšších územnosprávnych stupňoch a najvyšší stranícky orgán pracuje hlavne v čase volieb. Toto usporiadanie je typické pre politické strany v USA, kde ich činnosť je zameraná predovšetkým na obdobie prezidentských volieb, prípadne volieb do Kongresu, • politické strany na miestnej úrovni, pôsobiace spravidla vo väčších mestách. Niekedy ide aj o strany, ktorým sa nepodarilo preraziť do nadmiestnych politických štruktúr, ako napr. u nás ———————————————————————————

91


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

strane Trend tretieho tisícročia, ktorej reálne pôsobenie sa nakoniec obmedzilo len na Banskú Štiavnicu. Politické strany v dôsledku svojej absencie na komunálnej úrovni v malých obciach pripravujú o pôsobenie pri tvorbe politiky, ktorú preberajú iné subjekty ako občianske združenia, cirkví a rôzne iniciatívy obyvateľov obcí. 3.3.2. CIRKVE A NÁBOŽENSKÉ SPOLOČNOSTI Sloboda vierovyznania, zaručená ústavou, je na Slovensku napĺňaná veľmi významne početnými aktivitami na miestnej úrovni, pričom mnohé z týchto činností majú aj iný ako len čisto náboženský charakter a svojou realizáciou ovplyvňujú aj komunálnu politiku. Cirkvi a náboženské spoločnosti podľa zákona sú právnické osoby, ktoré môžu utvárať komunity, rehole, spoločnosti a obdobné spoločenstvá. Cirkvi a náboženské spoločnosti môžu na plnenie svojho poslania okrem iného zakladať a prevádzkovať vlastné kultúrne zariadenia a inštitúcie, zriaďovať a prevádzkovať vlastné zdravotnícke zariadenia a zariadenia sociálnych služieb. Registrujúci orgán (Ministerstvo kultúry SR) vedie nielen evidenciu cirkví a náboženských spoločností, ale aj tých právnických osôb, ktoré odvodzujú svoju právnu subjektivitu od cirkví a náboženských spoločností (pokiaľ nepodliehajú inej evidencii alebo registrácii) ako napríklad (v sociálnej oblasti) Slovenská katolícka charita, Betánia Evanjelickej cirkvi a.v. a pod. Príloha zákona obsahuje zoznam 15 cirkví a náboženských spoločností, registrovaných na území Slovenska (v abecednom poradí): Apoštolská cirkev na Slovensku, Bratská jednota baptistov v Slovenskej republike, Cirkev adventistov siedmeho dňa – Slovenské združenie, Cirkev bratská v Slovenskej republike, Cirkev československá husitská na Slovensku, Evanjelická cirkev augsburského vyznania na Slovensku, Evanjelická cirkev metodistická – Slovenská oblasť, Gréckokatolícka cirkev v Slovenskej republike, Kresťanské zbory na Slovensku, Náboženská spoločnosť Jehovovi svedkovia v Slovenskej republike, Pravoslávna cirkev na Slovensku, Reformovaná kresťanská cirkev na Slovensku, Rímskokatolícka cirkev v Slovenskej republike, Starokatolícka cirkev na 92

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Slovensku, Ústredný zväz Židovských náboženských obcí v Slovenskej republike. Tieto cirkve a náboženské spoločnosti pôsobia na Slovensku legálne. 3.3.3. OBČIANSKE ZDRUŽENIA Do tejto skupiny zahŕňame rôzne spolky, spoločnosti, zväzy, hnutia, kluby ale aj odborové organizácie, nie však politické a náboženské subjekty. V súčasnosti je ich na Slovensku takmer 24tisíc a pôsobia takmer v každej obci – stali sa základom formovania občianskej spoločnosti aj na komunálnej úrovni a významným aktérom komunálnej politiky. Členmi združenia môžu byť aj právnické osoby - napríklad aj obec. Združenia sú právnickými osobami a štátne orgány môžu do ich činnosti zasahovať len v medziach zákona. Združenie vzniká registráciou na Ministerstve vnútra SR, ktoré vedie aj ich register. Legálne môžu pôsobiť (napr. v zmysle uzatvárania zmlúv a pod.) len registrované združenia. To neznamená, že v obciach nemôžu pôsobiť aj neformálne združenia. Občianske združenia svojou činnosťou dopĺňajú pôsobenie politických strán a hnutí pri tvorbe verejnej politiky. Dôvodom je existencia medzier v programoch politických strán. Strany sa usilujú získať voličov svojimi programami, ktoré nedokážu pokryť celé spektrum občianskych požiadaviek, čo vytvára priestor pre občianske združenia a ich činnosť, ktoré vznikajú z iniciatívy občanov. Občania sa slobodne rozhodujú o spájaní za určitým účelom. Členov združení spájajú väčšinou iné ako politické záujmy. Základným rozdielom medzi politickými stranami a občianskymi združeniami je v účasti na aktívnom riadení obce. Existuje veľké množstvo združení, ktoré pôsobia v oblasti kultúry, športu, záľub, alebo zamerané na ochranu ľudských práv. K občianskym združeniam nezaradzujeme združenia zamerané na zárobkovú činnosť a profesné združenia, ktoré zabezpečujú výkon niektorých povolaní (komory). Mnohé zo združení si vytvárajú aj nadobecné, celoštátne ale aj medzinárodné siete, ktoré vytvárajú predpoklady pre obojstranné obohacovanie a výrazným spôsobom môžu aj takto rozvíjať komunálnu politiku. ———————————————————————————

93


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

3.4 HOSPODÁRSKI AKTÉRI Na území takmer každej obce pôsobia aj rôzne hospodárske subjekty, ktorých záujmy sa takisto veľmi často a významne dotýkajú komunálnej politiky. Niektoré z nich sme už zmienili v kontexte medziobecnej spolupráce, teraz si ich však všimneme skôr zo strany presadzovania ich vlastných záujmov v komunálnej politike obce, v ktorej pôsobia. 3.4.1. OBCHODNÉ SPOLOČNOSTI A ŽIVNOSTI Ide o subjekty podľa Obchodného zákonníka č. 513/1991 Zb. v znení noviel: spoločnosťami podľa tohto zákona sú verejná obchodná spoločnosť, komanditná spoločnosť, spoločnosť s ručením obmedzeným, akciová spoločnosť a družstvo. Zoznam obchodných spoločností, registrovaných podľa tohoto zákona, je aktuálne dostupný aj na internete (www.orsr.sk). Do tejto skupiny sme zaradili aj podnikateľov, podnikajúcich podľa Živnostenského zákona č. 455/1991 Zb. v znení noviel. Aj zoznam živnostenských subjektov je dostupný na internete (www.zrsr.sk). Obe skupiny subjektov významne ovplyvňujú život obce nielen v ekonomickom, ale aj v sociálnom aspekte a priestorovom aspekte. Obec vyčleňuje územie pre podnikateľskú činnosť a opačne – z daní z nehnuteľností, teda zo spoplatnenia využívaného priestoru napĺňa svoj príjem. Uvedené subjekty zároveň vytvárajú v obci pracovné príležitosti, uhrádzajú mzdy atď., čím významne ovplyvňujú životnú úroveň a tým aj celú sociálnu situáciu obyvateľstva obce. Obce pritom môžu byť aj spoločníkmi, akcionármi a pod. v týchto subjektoch. Pretože táto tematika je vlastnou pre komunálnu ekonomiku, nebudeme sa jej na tomto mieste podrobnejšie venovať. 3.4.2.

ROZPOČTOVÉ OBCE

A PRÍSPEVKOVÉ

ORGANIZÁCIE

Podobný charakter majú aj rozpočtové a príspevkové organizácie, pôsobiace v zmysle siedmej časti zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy. Ich zriaďovateľom môže byť aj obec. 94

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Rozpočtové organizácie a príspevkové organizácie sú svojimi rozpočtami zapojené na rozpočet zriaďovateľa, ktorý garantuje a kontroluje ich činnosť, a v prípade zistených nedostatkov prijíma potrebné opatrenia. Rozpočtové organizácie a príspevkové organizácie sa zriaďujú na plnenie úloh obce, a to na plnenie ich základných verejných funkcií alebo na verejnoprospešné činnosti, ktoré sú na základe osobitných predpisov alebo rozhodnutia príslušných orgánov úplne alebo čiastočne financované z rozpočtu obce. Na rozdiel od vyššie uvedených subjektov sú teda obcami zriadené príspevkové a rozpočtové organizácie tesnejšie späté s obcou a jej životom – a teda aj s komunálnou politikou. Ich činnosť je však takisto témou komunálnej ekonomiky. 3.4.3. NEZISKOVÉ ORGANIZÁCIE Zákon č. 213/1997 Z. z. o neziskových organizáciách, poskytujúcich všeobecne prospešné služby, významne novelizovaný zákonom č. 35/2002 Z. z. definuje, že nezisková organizácia je právnická osoba, ktorej predmetom činnosti je poskytovanie všeobecne prospešných služieb. Všeobecne prospešnými sú tie služby, ktoré sa poskytujú za vopred určených podmienok a sú prístupné pre všetkých užívateľov v rovnakom rozsahu v tej istej oblasti. Všeobecne prospešnými službami sú najmä j) poskytovanie zdravotnej starostlivosti, k) poskytovanie sociálnej pomoci a humanitárna starostlivosť, l) tvorba, rozvoj, ochrana, obnova a prezentácia duchovných a kultúrnych hodnôt, m) ochrana ľudských práv a základných slobôd, n) vzdelávanie, výchova a rozvoj telesnej kultúry, o) výskum, vývoj, vedecko-technické služby a informačné služby, p) tvorba a ochrana životného prostredia a ochrana zdravia obyvateľstva, q) služby na podporu regionálneho rozvoja a zamestnanosti, r) zabezpečovanie bývania, správy, údržby a obnovy bytového fondu. Neziskovú organizáciu môže založiť aj obec. Dnes už na registri týchto organizácii nachádzame aj u nás stovky takýchto subjektov, založených obcami a len skutočnosť, že právna úprava ———————————————————————————

95


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

neziskových organizácií prišla v čase, keď už obce využili pre riešenie niektorých svojich úloh formy podľa Obchodného zákonníka a stali sa spoločníkmi v s.r.o. alebo akcionármi v a.s. Nezisková organizácia totiž umožňuje riešiť celý rad problémov, ktoré vznikajú pri podnikateľských aktivitách obce, či už ide o konflikt medzi vytváraním zisku ako zdroja príjmu obce a ceny poskytovaných služieb pre konečného zákazníka, ktorým je občan, ale o konflikt medzi poslancom ako členom obecného zastupiteľstva a tým istým poslancom, delegovaným obcou do orgánov obchodnej spoločnosti. Napriek tomu, že sa tieto organizácie nazývajú „neziskové“, v skutočnosti vytvárajú zisk – ide však o jeho použitie. Zisk z podnikania nesmie byť použitý v prospech zakladateľov, členov orgánov neziskovej organizácie ani jej zamestnancov a musí byť v celom rozsahu po zdanení použitý na zabezpečenie všeobecne prospešných služieb. Zákon pritom osobitne zdôrazňuje, že “príjmy z činnosti neziskovej organizácie podliehajú daňovým povinnostiam podľa platných daňových zákonov”, čím sa neziskové organizácie poskytujúce všeobecne prospešné služby u nás významne líšia od obdobných organizácií v zahraničí, kde všeobecne zisky takýchto organizácií sú oslobodené od daní (napr. v Belgicku na dobu 30 rokov). To sa stáva ďalšou brzdou rozvoja tejto formy. 3.4.4. NADÁCIE A NEINVESTIČNÉ FONDY Zákon č. 207/1996 o nadáciách vymedzuje nadáciu ako účelové združenie vecí, peňažných prostriedkov, cenných papierov a iných peniazmi oceniteľných hodnôt, ktoré zriaďovateľ určil na plnenie všeobecne prospešného účelu, pričom vymedzil základné imanie nadácie ako majetok, vložený zriaďovateľom pri zriadení nadácie. Jeho hodnota pri vzniku nadácie musí byť najmenej 200 000 Sk. Príjmom nadácie môžu byť aj dotácie z rozpočtu obce.. Zákon po prvýkrát zavádza pojem nadačná činnosť, pod ktorou sa pre účely tohto zákona rozumie poskytovanie peňažných prostriedkov z majetku nadácie tretím osobám a správa majetku nadácie vrátane nadačných fondov. 96

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

 Komunálne nadácie

Medzi niekoľkými stovkami nadácií sú u nás v súčasnosti desiatky takých, ktoré majú priamu väzbu na komunálnu politiku a stávajú sa jej významnými aktérmi. Komunálne nadácie (pre ktoré sa vžil aj názov komunitné nadácie) sú špecifické najmä tým, že poskytujú finančné prostriedky (granty) na podporu rozvoja miestnych iniciatív. Jej činnosť sa pritom obmedzuje spravidla na obec, jej územie a/alebo jej obyvateľov. Komunálne nadácie teda podporujú najmä aktérov komunálnej politiky z občianskeho sektora a zároveň sa samé stávajú aktérmi komunálnej politiky. V súvislosti s tým a z hľadiska ich vzťahu k orgánom obce sú dôležité otázky finančného a personálneho prepojenia týchto nadácií s obcou, resp. s orgánmi obce. Obec môže zo svojho rozpočtu v plnom rozsahu vytvoriť nadačné imanie, prípadne v plnom príspevku financovať aj nadačné fondy – alebo sa môže len väčšou či menšou mierou podieľať na tomto zdrojovom zabezpečení nadácie. Najmä v prvom prípade bude mať obec tendenciu dominovať aj delegovaním svojich zástupcov do orgánov komunálnej nadácie, prípadne iným spôsobom kontrolovať jej činnosť. Ak má však komunálna nadácia podporovať občiansky, nepolitický rozmer komunálnej politiky, nemala by byť táto väzba príliš silná.  Neinvestičné fondy

Zákon č. 147/1997 Z. z. o neinvestičných fondoch vymedzuje neinvestičný fond ako neziskovú právnicku osobu, ktorá združuje peňažné prostriedky určené na plnenie všeobecne prospešného účelu alebo individuálne určenej humanitnej pomoci pre jednotlivca alebo pre skupinu osôb, ktoré sa ocitli v ohrození života alebo potrebujú naliehavú pomoc pri postihnutí živelnou pohromou. Podľa tohoto zákona sa za všeobecne prospešný účel považuje najmä rozvoj a ochrana duchovných hodnôt, ochrana ľudských práv, ochrana a tvorba životného prostredia, zachovanie prírodných a kultúrnych hodnôt, ochrana a podpora zdravia a vzdelávania, rozvoj sociálnych služieb. Práve združovaním finančných prostriedkov pripomína neinvestičný fond nadačné fondy, až na to, že vklad zriaďovateľa ———————————————————————————

97


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

(ktorým môže byť aj obec) stanovuje v minimálnej výške 2000 Sk. Dôležitým je ustanovenie § 20 o verejnej zbierke, ktorú je fond oprávnený usporiadať na získanie peňažných prostriedkov na financovanie svojho účelu, nakoľko povoľovanie zbierok inak podlieha zložitejšiemu schvaľovaniu.

3.5 OSTATNÍ AKTÉRI KOMUNÁLNEJ POLITIKY Okrem uvedených aktérov vplývajú na komunálnu politiku aj ďalšie subjekty, väčšinou priamo pôsobiace v obciach. Spomeňme aspoň Červený kríž, zdravotnícke organizácie a pod., ale niekedy aj organizácie s medzinárodným prvkom – a samozrejme – aj štátne orgány a organizácie. Osobitnú rolu medzi aktérmi aj v rovine komunálnej politiky reprezentujú médiá. Vo všeobecnosti sú médiá dôležitým aktérom verejnej politiky: zviditeľňujú problémy, aktivizujú ľudí, vytvárajú tlak. Funguje to však aj opačným smerom, čo znamená, že média môžu stlmiť medializáciu určitého problému. Aj tu je dôležitý vzťah medzi týmto aktérom a ostatnými aktérmi – osobitne medzi médiami a orgánmi obce. Na jednej strane slobodné médiá – a tým máme na mysli najmä miestne médiá (tlačené, no dnes stále viac aj elektronické – napríklad oficiálne ale aj neoficiálne stránky obcí na internete) – prinášajú nové autentické impulzy pre komunálnu politiku. Na druhej strane veľmi často sa prejavuje snaha rámcovať činnosť miestnych médií (najmä tam, kde je editorom alebo producentom obec) zhodne so záujmami orgánov obce. Široké spektrum aktérov, ktorí sa potenciálne môžu podieľať na formovaní komunálnej politiky, sa v každej obci určitým spôsobom redukuje na obmedzený počet reálne pôsobiacich subjektov. Aj pri menšom počte reálnych aktérov však môže medzi nimi vzniknúť pomerne hustá sieť, ktorá zabráni tomu, aby niektorý záujem, ktorý môže obohatiť život obce a jej obyvateľov, ostal neuspokojený a aby každá možnosť, vedúca k uspokojeniu, k naplneniu tohoto záujmu, bola využitá.

98

———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

4. KOMUNÁLNY MANAŽMENT Možno povedať, že v mnohých európskych i mimoeurópskych krajinách (a podobne aj u nás) sa komunálna politika ako praktická činnosť dlhodobo stretáva s viacerými systémovými problémami, medzi ktoré patria napr. • preťaženosť riadenia operatívnymi úlohami, • nedostatok flexibility zapríčinený zakonzervovanou hierarchickou štruktúrou riadenia, • nedostatok ochoty k zmenám, • chýbajúca prehľadnosť skutočných nákladov na poskytované služby, • chýbajúca orientácia na občana ako zákazníka, • nedostatok súťaživosti, • nadbytok predpisov a zároveň nedostatok efektívnych nástrojov riadenia. Požiadavky na zmeny vo fungovaní samosprávy prichádzajú pritom z viacerých strán a týkajú sa celého radu vecí, napr.: • zo strany občanov o ich poplatkového a daňového zaťaženia, týkajúceho sa služieb, za ktoré týmto spôsobom platia, o úrovne a kvality služieb, poskytovaných obcou, o prístupu k občanovi • zo stany politických subjektov, zastúpených vo volených orgánoch mesta o reforiem verejnej správy, o manažmentu, o tlaku na úspory, o tlaku na konkurencieschopnosť obce v porovnaní s inými poskytovateľmi služieb, o komplexnost a pod. Na druhej strane tieto požiadavky vyvolávajú potreby zmien v samotnej samospráve, predovšetkým pokiaľ ide o 7 • efektivitu a eficienciu , V našich podmienkach sa toto rozlíšenie využíva málo, preto upresňujeme: Efektivitu chápeme ako vzťah medzi očakávaným a dosiahnutým stavom, vyjadrený ako stupň dosiahnutia cieľa. Eficienciu chápeme ako vzťah medzi vstupom a výstupom v tom istom procese, merateľný ako náklady na jednotku produkcie, resp. ako náklady, potrebné na dosiahnutie očakávaného efektu. 7

———————————————————————————

99


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

• orientáciu na výsledok, • reštrukturáciu poskytovaných služieb, • nové nástroje riadenia. Reakciou na tieto skutočnosti sa stala celá séria pokusov o reformovanie verejnej správy a v rámci nej aj komunálnej sféry, medzi ktoré patrili v posledných desaťročiach napr. Total Quality Management, benchmarking, Lean Management, Value for money, outsourcing, Public Private Partnership, Management by Objectives atď. Na rozdiel od týchto pokusov sa od 70. rokov formujúci reformný prúd pod názvom "New Public Management" (čo v tejto príručke prekladáme ako model nového manažmentu verejnej správy, resp. ako nový manažment verejnej správy) nestal žiadnym hotovým a definitívnym súborom univerzálnych pravidiel či postupov, ako skôr určitou filozofiou, určitým štýlom myslenia, určitou stratégiou, obsahujúcou určité princípy a zásady a popri nich aj celý rad overených postupov (aj zo zásobárne vyššie spomínaných iných koncepcií a technológií riadenia), z ktorých však treba vedieť v konkrétnych podmienkach zvoliť tie, ktoré sú pre tieto podmienky adekvátne. Model nového manažmentu sa vo verejnej správe vo svete, v rôznych krajinách, na centrálnej, regionálnej i miestnej úrovni formoval postupne: Začať môžeme príkladom z Veľkej Británie. Veľká reforma verejnej správy tu prebehla už v roku 1974, keď sa zredukovala územná samospráva na dve úrovne (základný stupeň: districts, vyšší stupeň: counties). Po roku 1981 (s nástupom konzervatívnej vlády M. Thatcherovej) sa charakter reformy významne zmenil. Kľúčovými otázkami hodnotenia verejnej správy sa stali "Kto robí, čo robí, prečo to robí a koľko to stojí?" Zároveň sa rozvinula tvorba výkonových ukazovateľov, metodika nákladových stredísk, kontrola výdavkov nie podľa plánovaných nákladov, ale podľa dosiahnutých cieľov atď. Delegovanie kompetencií vo verejnej správe postupovalo ruku v ruke s tým, že výkonný aparát dostával spolu s možnosťou voľby ciest k dosiahnutiu cieľov (určených volenými politickými orgánmi) aj príslušné zdroje a plnú zodpovednosť za dosiahnutie očakávaných cieľov. Mohli by sme pokračovať desiatkami podobných príkladov z viacerých európskych krajín (Francúzsko, Švédsko, Nórsko, 100———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Fínsko, Dánsko, Nemecko, Švajčiarsko...) ale i zo zámoria (Austrália, Nový Zéland, USA, Kanada...) z celého obdobia od 70. rokov. Za najklasickejší príklad uplatnenia myšlienok modelu nového manažmentu v činnosti mesta sa však dodnes považuje holandský Tilburg. Celý projekt v tomto holandskom meste mal svoj začiatok v roku 1985, keď mesto prežívalo jednu zo svojich najhlbších finančných kríz. Pri počte skoro 164 tisíc obyvateľov malo takmer 2400 zamestnancov a ročný rozpočet vo výške okolo jednej miliardy guldenov. Správa mesta predstavovala v tom čase veľkú a neprehľadnú byrokratickú štruktúru, pozostávajúcu z veľkého množstva veľkých a malých oddelení, zoradených vo viacerých úrovniach a líniách: tieto boli v rámci uplatňovania modelu nového manažmentu verejnej správy transformované do siedmich väčších, samostatných jednotiek, pričom veľká časť činností pôvodných oddelení bola buď privatizovaná alebo ako zbytočná zrušená. Zároveň dostali tieto samostatné organizačné jednotky nielen príslušné zdroje, ale aj značné právomoci, nakoľko mestské zastupiteľstvo ich prestalo detailne usmerňovať, ale vytyčuje im len cieľové línie a kontroluje ich napĺňanie. Mestský úrad plní len funkciu koncernového štábu a zmenšila sa výrazne nielen jeho veľkosť, ale aj jeho moc: celkove sa počet zamestnancov mesta v priebehu necelých desiatich rokov zmenšil na cca 1600 (pričom cca 500 pracovníkov prešlo do privatizovaných firiem a cca 300 osôb si našlo inú prácu). Každá organizačná jednotka pritom pracuje maximálne samostatne a pokiaľ potrebuje väčšie zdroje, ako má doposiaľ, sama musí nájsť spôsob, ako ich získať. Privatizované boli najmä stratové prevádzky: zábavný park, výpočtové stredisko, sprostredkovávanie výmeny bytov ale aj elektráreň. Ostatné museli dokázať, že dokážu fungovať lacnejšie ako súkromné firmy, ponúkajúce podobné služby. Takto sa napríklad vyhla privatizácii mestská organizácia, zabezpečujúca odvoz komunálneho odpadu: po zmenách odvážala za prevádzkové náklady odpad aj pre okolité obce a produkovala aj zisk odvozom odpadu podnikateľských subjektov. Mestské divadlo, ale aj sociálne služby boli napojené na nadácie, založené mestom, starostlivosť o drogovo závislých a pod. bola zverená súkromným organizáciám, pričom mesto pokrýva ich nevyhnutné náklady. Mesto tak začalo vytvárať kladný výsledok svojho hospodárenia, pričom prebytok v rozpočte začalo investovať aj do takých ———————————————————————————

101


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

oblastí, ako napríklad kultúra. Aj keď v posledných rokoch majú v Tilburgu opäť problémy, neznamená to, že by uplatňovanie tohoto modelu nebolo úspešné – len sa zase potvrdilo, že aj model nového manažmentu verejnej správy si vyžaduje neustále inovácie. 4.1. MODEL NOVÉHO MANAŽMENTU SPRÁVY V RIADENÍ MIEST A OBCÍ

VEREJNEJ

Ako sme už uviedli, model nového manažmentu verejnej správy je určitá filozofia, určitý štýl myslenia, žiadny hotový recept. V praxi samosprávy sa však doteraz úspešne presadzuje najmä pri riešení takých problémov, k akým patria napríklad • zvýšenie spokojnosti občanov so službami, ktoré im má obec poskytovať, • zefektívnenie činnosti orgánov obce, zníženie ich záťaže, posilnenie významu volených orgánov tým, že sa môžu sústrediť na rozhodujúce otázky, • dosiahnutie úspor v rozpočte obce, zvýšenie efektivity vynakladania prostriedkov, zníženie (hroziaceho) deficitu a pod. Každé mesto a každá obec, ktoré sa rozhodnú pre hľadanie cesty k riešeniu týchto problémov s využitím filozofie modelu nového manažmentu verejnej správy, by si mali najprv sformulovať akési svoje krédo, akýsi súbor cieľov, ktorý by chcela uplatnením modelu nového manažmentu dosiahnuť. Formulovanie cieľov je komplexným procesom, ktorý sa vždy začína voľbami do orgánov samosprávy: v nich vyjadrená vôľa, stelesnená v zložení volených orgánov obce, sa ďalej presadzuje nielen v podobe riadiacich aktov, smerujúcich k obci ako celku (všeobecne záväzné nariadenia), ale aj dovnútra výkonných zložiek obce - do činnosti mestského/obecného úradu atď. Výkonní pracovníci obce, ktorí sú v dennom styku s občanmi, by teda mali mať dostatok poznatkov, aby u nich začal proces formovania cieľov, ktoré si obec v danom funkčnom období môže vytýčiť: v podobe koncepcií riešenia takto formulovaných úloh by do tohoto procesu mali vstúpiť opäť volené orgány mesta/obce a na ich základe sformulovať ciele, ktoré si obec ako reálne vytyčuje pre celé funkčné obdobie, 102———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

prípadne aj na dlhšie obdobie. Pokiaľ chcú mať istotu, že tieto ciele sú skutočne tými, ktorých dosiahnutie si želá aspoň väčšina obyvateľov obce/mesta, potom tu stále existuje celý rad možností, ako si tieto ciele overiť či už na verejných zhromaždeniach občanov, formou prieskumov verejnej mienky a pod. Vo švajčiarskej obci Aarberg tamojšia obecná rada schválila v rámci dokumentu o modele nového manažmentu v riadení obce týchto osem cieľov: 1. Od vládnutia k službe: Obec sa má stále viac stávať subjektom, poskytujúcim služby svojim občanom. Organizácia a výkon činností obce sa má prispôsobiť službám, ktoré od nej očakávajú jej obyvatelia. 2. Orientácia na občana: Občan má byť považovaný za zákazníka a ako taký má byť informovaný, dopytovaný a integrovaný do istých rozhodovaní. 3. Oddelenie politiky od výkonnej správy: Posilnenie strategického zamerania riadenia na úrovni volených organov a delegovanie operatívneho riadenia na výkonné orgány úradu. Definovanie jasnej hranice medzi nimi. 4. Uvažovanie o poskytovaných službách ako o produktoch: Služby, poskytované obcou, musia byť, pokiaľ je to len možné, definované ako produkty a musia zodpovedať príslušným požiadavkám občanov ako zákazníkov (kvalita, cena atď.). Zároveň treba prehodnotiť doterajších poskytovateľov služieb (pod vlastnou správou obce alebo mimo nej, privátne subjekty, subjekty s vlastníckym podielom obce atď.). Odstránenie monopolov. 5. Zväčšenie samostatnosti výkonných organizačných jednotiek samosprávy tým, že sa s nimi uzavrie konkrétna zmluva o dodávke služieb, ktoré majú poskytovať a vyčlení sa im na jej základe celkový rozpočet. 6. Kvalifikácia a ďalšie vzdelávanie pracovníkov. Prispôsobenie pracovných zmlúv a systému odmeňovania novému systému. 7. Personálne riadenie dôsledne zamerané na poskytovanie služieb so zohľadňovaním primeranej sociálnej angažovanosti pracovníkov. 8. Priblíženie nástrojov riadenia praxi súkromného podnikania. Uplatnenie podnikovohospodárskych nástrojov.

———————————————————————————

103


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Pri zavádzaní systému modelu nového manažmentu v Tilburgu sa napríklad prihlásili k týmto desiatim princípom: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Menej veslovať - viac kormidlovať. Spojenectvo s občanmi namiesto pasívnych občanov. Viac súťaže namiesto monopolov. Konkrétne ciele namiesto všeobecných pravidiel. Dosiahnuté výsledky sú dôležitejšie ako udržané náklady. Potreby občanov majú prednosť pred potrebami úradu. Zvýšenie príjmov je dôležitejšie ako dosiahnutie úspor vo výdavkoch. 8. Predchádzať je lacnejšie ako liečiť. 9. Decentralizácia namiesto centralizácie. 10. Čo najviac trhových mechanizmov! Nech už zvolíme zo súboru nástrojov a postupov modelu nového manažmentu verejnej správy ktorékoľvek a nech už ich aplikujeme na ktorúkoľvek oblasť pôsobenia samosprávy, určité základné prístupy modelu nového manažmentu verejnej správy ostávajú nemenné a týkajú sa predovšetkým  chápania občana ako zákazníka,  chápania služieb ako produktov, produktov uspokojujúcich potreby občanov  chápania obce ako subjektu, poskytujúcemu služby občanom. 1.2 OBČAN AKO ZÁKAZNÍK Nielen v štáte a v štátnej správe, ale aj v samospráve miest a obcí všetka moc pochádza od ľudu, od občanov, v tomto prípade od obyvateľov daného mesta, danej obce. Napriek tomu sa len ťažko možno ubrániť dojmu, že táto formulácia je neraz len prázdnou floskulou, alebo aspoň je ako taká vnímaná - aspoň občan nie vždy má pocit, že moc, ktorou disponuje samospráva mesta či obce, kde žije, pochádza skutočne aj od neho. Od občana skutočne pochádza nielen právo v jeho mene (resp. aj v jeho mene) vydávať všeobecne záväzné nariadenie obce, ale aj rozhodovať o veciach v obci. Od občana (občanov) napokon pochádza aj rozhodnutie, kto má a môže takto v jeho (ich) mene konať: v demokratických voľbách si občania zvolili tých, o ktorých sú najviac presvedčení, že budú konať skutočne 104———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

tak, aby to bolo v súlade s vôľou ich - občanov. Od občanov pochádzajú však tiež - priamo či nepriamo - aj finančné prostriedky obce, ktoré sa do jej rozpočtu dostávajú prostredníctvom poplatkov a daní (či už priamo alebo nepriamo) a z tohoto rozpočtu sa dostávajú nielen na splnenie cieľov, ktoré by mali byť v súlade s potrebami a záujmami obyvateľov obce, ale - mimochodom - aj na odmeňovanie a krytie ostatných nákladov, súvisiacich s činnosťou orgánov obce, pracovníkov obecného úradu atď. Hoci zamestnávateľom zamestnancov obce je de iure obec, de facto je ním aj každý jej obyvateľ. V skutočnosti sa však často dá dokázať (a to napriek tvrdeniam o opaku), že  na jednej strane obyvatelia obce majú často len veľmi málo informácií o tom, kto je vlastne tým, čo zodpovedá za uspokojovanie tých ich potrieb, za ktoré si formou daní a poplatkov v obci platia,  na druhej strane tí, čo zodpovedajú za uspokojovanie potrieb obyvateľov obce, často majú často len veľmi málo informácií o tom, aké sú skutočné potreby obyvateľov, ktorí si za (predpokladané) uspokojovanie týchto svojich potrieb formou daní a poplatkov v obci platia. Nedostatok informácií u občana sa najčastejšie prejavuje tým, že občan má v správe priveľa partnerov, na ktorých sa musí obracať. V našich podmienkach, pri oddelenej miestnej štátnej správe od samosprávy ako aj pri nesystematicky prebiehajúcom procese presunu kompetencií zo štátnej správy na mestá a obce je situácia z tohoto hľadiska obzvlášť zložitá, pretože bežný občan skutočne často nevie, kto má byť jeho partnerom pri riešení jeho problému. Spontánne hľadá tohoto partnera v orgánoch samosprávy, čo treba považovať za argument v prospech posilňovania kompetencií samosprávy a nie len za dôkaz funkčnosti niekdajších národných výborov, ktoré spájali dekoncentrovanú štátnu správu s ilúziou samosprávnosti na miestnej úrovni. Ale ani na úrovni samosprávy samotnej nie je všetko vždy usporiadané tak, aby občan nemal problémy s orientáciou, kde hľadať partnera pre riešenie jeho problémov: ———————————————————————————

105


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

• Jedným typom problémov, s ktorými sa občan stretáva je „cesta z dverí do dverí“, keď na to, aby so svojou žiadosťou pochodil, musí navštíviť viaceré oddelenia mestského úradu či viacerých pracovníkov obecného úradu: namiesto toho, aby kolovala jeho žiadosť, koluje s ňou i občan sám. • Druhým typom problémov, s ktorými sa občan stretáva, je otázka „ktoré dvere sú tie správne?“ Názvy organizačných jednotiek obecného/mestského úradu sú niekedy síce vžité (čo sa stáva argumentom pre ich zachovávanie), nie vždy však už presne zodpovedajú obsahu, náplni práce daného oddelenia či odboru. • Tretím - veľmi závažným - typom problémov, s ktorým zápasia občania, neuvedomujúc si niekedy rozdiel súčasnej samosprávy od niekdajších národných výborov, je rozdiel v právomociach volených a výkonných orgánov obce. Občan nie vždy vie, ako sú v jeho obci definované konkrétne právomoci starostu, preceňuje právomoci úradníkov vo vzťahu k poslancom obecného zastupiteľstva či naopak nedoceňuje možnosti poslancov voči starostovi atď. • A napokon štvrtým, niekedy možno dokonca najzávažnejším, no zároveň najbežnejším typom problémov je, že občania hľadajú odpoveď na svoje otázky najmä u zamestnancov samosprávy miest a obcí a spomedzi jej volených predstaviteľov sa obracajú len (aj keď o to častejšie) na starostu či primátora. Z týchto nejasností potom vzniká celý rad ďalších problémov: požiadavky občanov nie sú spĺňané dostatočne. Napríklad žiadosť občana je vybavená len čiastočne, v rámci pôsobnosti tej organizačnej zložky, na ktorú sa priamo obrátil. Nedostatok informácií na strane mesta/obce (resp. jej orgánov či zamestnancov) sa prejavuje napr. v tom, že nie je dostatočne známe zloženie občanov, požadujúcich určitý druh služieb, takže ako adresát aktivít obce vystupujú akísi jej „občania“, ktorí niečo požadujú, prípadne je možné uviesť i konkrétne mená žiadateľov, ale či sa táto požiadavka skutočne dotýka širšieho okruhu obyvateľov mesta a akými znakmi možno tento okruh občanov vymedziť resp. charakterizovať tak, aby bolo možné si u nich záujem o riešenie daného problému skutočne overiť, je už často len na úrovni dohadov. Niekedy aj je známe, kto sa niečoho domáha, ale nie je známe, ako sa na realizácii chce podieľať, čo sa môže premietnuť 106———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

aj do neefektívne vynaložených finančných prostriedkov z rozpočtu obce, keď sa napr. zakúpi zariadenie, ktoré potom nie je využívané, pretože ten, kto sa ho dožadoval, v skutočnosti nedokázal jeho využívanie zabezpečiť, alebo keď sa ukáže, že vlastne nevedno, kto sa ho dožadoval ... Hoci volení predstavitelia samosprávy ale aj jej výkonní pracovníci majú svoje právomoci (v tom nielen právne nástroje ako všeobecne záväzné nariadenia, rozpočtové prostriedky a právo nakladať s nimi, pracovné miesta atď.) od občanov, občania ich činnosť väčšinou dostatočne nepoznajú a naopak - volení predstavitelia samosprávy i jej výkonní pracovníci nepoznajú dostatočne skutočne potreby tých občanov, ktorým majú slúžiť. Pritom občania ako zákazníci nemôžu opustiť týchto "verejných monopolistov" za ktorých nemajú predsa žiadnu alternatívu: nemôžu si ísť svoje požiadavky uplatniť k nikomu inému! Preto majú - v porovnaní s oblasťou súkromného podnikania - záujmové skupiny a strany veľmi veľký vplyv na formovanie verejnej ponuky služieb a produktov. Model nového manažmentu verejnej správy sa naproti tomu pokúša zaviesť do verejného sektoru orientáciu na zákazníka, marketingové myslenie a transparentnosť. Popri voľbách, miestnych referendách a petíciách majú mať svoje miesto v obci aj podrobné prieskumy spokojnosti občanov s ponúkaným množstvom, cenou a kvalitou verejných služieb ako aj o tom, aké služby vlastne občania preferujú. Na základe týchto údajov môžu byť zrušené mnohé verejné služby z jednotnej ponuky pre všetkých v obci a podľa marketingových preferencií ich môžu nahradiť iné, diferencované, ktoré si obyvatelia ako zákazníci želajú. Politická kontrola zákonnosti a hospodárnosti činnosti výkonnej správy obecným zastupiteľstvom ako aj kontrola obecným kontrolórom (a v prípadoch, keď to zákon umožňuje, aj orgánmi mimo samosprávy, napr. orgánmi prokuratúry a pod.) musí byť takto doplnená priamou demokratickou kontrolou obyvateľmi obce najmä zo špecifického hľadiska ich spokojnosti s výkonmi orgánov a pracovníkov obce, ktorých zo svojich daní (priamo či nepriamo) platia. Občan, obyvateľ obce, prestáva byť púhou stránkou, ale stáva sa skutočným zákazníkom, ktorý má právo byť obslúženým ———————————————————————————

107


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

k svojej spokojnosti a aj tu začína platiť heslo Náš zákazník – náš pán. Občan ako zákazník prestáva byť púhym objektom, o ktorom sa rozhoduje, čo mu bude poskytnuté, ale stáva sa plnoprávnym subjektom, ktorý „má čo hovoriť do toho“, čo mu bude obcou poskytnuté. K prekonaniu vyššie uvedených problémov poslúžia aj niektoré nástroje, ktoré si už našli aj v našej samospráve miesto: Celý rad miest i obcí má dnes už vytvorenú tzv. prijímaciu kanceláriu. Blúdenie po chodbách, študovanie menoviek na dverách kancelárií a, povedzme otvorene - v nejednom prípade dvere kancelárií zamknuté (i keď v objektívnych prípadoch porady, kontroly a pod. - nikdy žiadnemu úradu na dobrom mene nepridali ... Prijímacia kancelária má zároveň prehľad o konaní či rokovaní jednotlivých oddelení v príslušný deň. Dôležité však je, aby takýto model riešenia jedného typu problémov nebol zároveň zdrojom narastania problémov druhého typu: že sa totiž prijímacia kancelária stane filtrom, cez ktorý sa občan nedostane už vôbec nikam, filtrom či skôr cerberom, ktorý bude chrániť úradníka pred „dotieravým“ občanom. To potom skutočne je lepšie mať na obecnom či mestskom úrade poriadnu informačnú tabuľu, kde bude napísané nielen to, na ktorom poschodí či v ktorej chodbe daná kancelária je, ale aj to, či v nej skutočne pre občana robia. Zaužívané názvy napodiv nie vždy stačia ... Tradičnou formou, ktorá však veľmi často kolíše medzi neúspešnosťou a formalizmom sú aj u nás stretnutia poslancov s občanmi: aj keď sa zväčša organizujú podľa volebných obvodov, neraz sa stáva, že prítomných je viac poslancov ako ich voličov. Riešením sa ukazujú byť u nás aj kancelárie poslancov: Samospráva mestskej časti Bratislava - Nové Mesto zriadila na tento účel na Miestnom úrade MČ takúto kanceláriu. Občania tu môžu podávať svoje návrhy, pripomienky, podnety na riešenie rôznych problémov súvisiacich s každodenným životom našej mestskej časti. Ďalšou možnou formou sú rôzne miestne periodiká. Forma skutočne nie je až taká dôležitá - dôležité je, aby sa podarilo dosiahnuť čo najlepšiu informovanosť predstaviteľov samosprávy - volených či menovaných - o skutočných potrebách občanov a čo 108———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

najlepšiu informovanosť občanov o tom, čo pre nich ich mesto či obec skutočne robí. Až keď bude mať obec dostatok informácií, bude sa môcť stať skutočne občan zákazníkom. A obec subjektom, ktorý mu poskytuje služby ako produkt. 4.3. SLUŽBY AKO PRODUKT Ak sa stane z občana zákazník, služby, ktoré mu budeme poskytovať, sa stávajú produktmi. Znamená to, že kým služba je občanovi poskytovaná „zadarmo“ (hoci z rozpočtu sa to musí tak či tak zaplatiť), produkt má vždy konkrétne stanovenú cenu. Malo by teda byť jasné, koľko stojí vystavenie jedného potvrdenia, o ktoré príde požiadať občan. Nemáme teraz na mysli poplatok, ktorý sa vystavenie takéhoto potvrdenia zaplatí, ale skutočné náklady na vystavenie tohoto potvrdenia, t.j.  mzda (vrátane príspevkov do fondov) pracovníčky za čas, ktorý jej preverenie údajov a samotné vystavenie potvrdenia zaberie,  cena tlačiva, vrátane nákladov na jeho obstaranie, spotrebovaných kancelárskych potrieb atď.  príslušný diel prevádzkových nákladov priestorov, ktorá používa pracovníčka i občan v súvislosti s vystavením takéhoto potvrdenia. Možno sa javí zbytočné či príliš náročné zisťovať, aké sú skutočné úplné náklady takého úkonu, akým je vystavenie jedného potvrdenia. Treba si však pripomenúť, koľko takých potvrdení uzrie svetlo sveta na obecnom úrade za deň, za mesiac, za rok. Ak hovoríme, že model nového manažmentu prináša do činnosti samosprávy podnikateľské myslenie, potom si musíme uvedomiť, že dobrý podnikateľ má vždy spočítané, koľko stojí každá minúta práce každého jeho zamestnanca - a zďaleka do tejto ceny nepočíta len mzdu, ktorú mu za túto prácu dáva: lebo niekto musí zaplatiť aj ďalšie prevádzkové náklady, réžiu atď. U podnikateľa to samozrejme musí zaplatiť zákazník - a v obci? Produkt (niekedy sa používa aj pojem „tovar“, čo však môže mýliť – viď kategóriu „tovary a služby“) teda ———————————————————————————

109


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

• je výsledok práce, spravidla sa prejavujúci ako služba, poskytovaná výkonnou jednotkou, ktorou môže byť organizačná jednotka mestského/obecného úradu, • jeho kvalitu a kvantitu možno vyjadriť pomocou štandardných výkonových ukazovateľov, • uspokojuje identifikovateľné potreby obyvateľov, • má vyčísliteľnú cenu. Každý produkt (teda každá služba, ktorú obyvateľom obce ponúkame, teda ktorú im chceme predať - a to aj vtedy, keď ju nebudú platiť priamo, ale iba cez dane, ktoré „na ich konto“ prichádzajú do obecného rozpočtu) by teda mal mať svoje vymedzenie: • mal by mať svoje jasné a jednoznačné pomenovanie (obchodník predsa tiež nestanovuje cenu za „nábytok“, ale napr. za stoličku a to má ešte každý typ svoje meno!), • zrejme však bude i tak zaradený do nejakej skupiny produktov (načo je toto dobré, si povieme neskôr), • mal by sa vedieť dať popísať - nielen kvôli tomu, aby sme si ho nezamenili s iným, • mal by byť jasný jeho účel, teda čo ním chceme dosiahnuť, • celkom jasne musí byť definovaná cieľová skupina, ktorej je tento produkt určený - a definovať ju ako „všetci obyvatelia obce“ je opodstatnené len vtedy, keď skutočne je určená všetkým (a výnimky sú len výnimkami), • mala byť vyjadriteľná v určitých (kvantitatívnych a kvalitatívnych) ukazovateľoch, ktoré odstraňujú pochybnosti o tom, za čo je stanovená cena, • mala by teda mat stanovené jednotkové náklady, čiže cenu • ako aj stupeň, či mieru, akou sa obyvatelia obce priamo na úhrade týchto nákladov podieľajú. Lepšie ako ďalšie popisovanie bude hádam uvedenie príkladu z nemeckého Essen, ktoré má takto definovanú svoju starostlivosť o mestské parky, s rozdelením na triedy starostlivosti, t.j. s rozlíšením parkov s vyššou a nižšou starostlivosťou:

110———————————————————————————


————————

Por Druh plochy . č. al. zariadenia 1 Kvetinové koberce

Stanislav Konečný: Komunálna politika

a/ Počet činností b/ Druhy činností a/ b/ polievanie okopávanie, čistenie sadenie, likvidácia 2 Dreviny a/ b/ okopávanie odborný strih rez (kvôli dopravnej bezp.) 3 Kríky a/ b/ rez 4 Trávniky a/ b/ kosenie vrátanie likvidácie hnojenie zarovnávanie okrajov odstr. napadaného lístia polievanie dosievanie 5 Lúky a/ b/ kosenie spracovanie sena 6 Ružové a/ záhony b/ rezanie strihanie hnojenie ošetrenie pred zimou 7 Trvalé a/ kvetinové b/ okopávanie porasty strihanie, čistenie presádzanie hnojenie 8 Rybníky, a/ vodné toky b/ ošetrovanie/čistenie 9 Chodníky so a/ spevneným b/ čistenie okrajov od porastov povrchom celková oprava povrchu údržba priekop a výpustí*** 10 Chodníky bez a/ spev. povrchu b/ údržba povrchu údržba odvodň. priekop 11 Pieskoviská a/ b/ čistenie úplná výmena osievanie znečist. piesku 12 Lavičky a/ b/ čistenie natieranie

———————

Triedy starostlivosti I II III IV V 63 48 29 40 30 20 20 15 7 3 3 2 8 6 4 3 1 7 5 3 2 1 1 1 1 1 2 1 2 1 47 35 17 12 8 25 20 15 10 6 3 2 2 1 1 1 1 1 1 15 10 1 1 1 1 1 4 2 2 2 1 1* 2 1 1* 13 9 4 7 5 3 3 2 2 1 1 1 1 12 8 4 3 1 7 5 3 2 1 2 2 1 1 1 2 1 52 12 2 1 52 12 2 1 4 3 3* 2 1 1* 1 1 1* 1 1 1* 3 2 2* 2 1 1* 1 1 1* 53 27 27 16 11 52 26 26 15 10 1 1 1 1 1* 3 2 1 1* 1** 2 1 1 1 1 1* 1**

* počet za 2 roky, ** počet za 3 roky, ***zametanie je zahrnuté v údržbe chodníkov mesta*

———————————————————————————

111


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Mesto Essen začalo pritom definíciu produktu uplatňovať najprv len vo vzťahu k 230 zeleným plochám a navyše k 40 ihriskám, dnes tento prístup uplatňujú vo vzťahu ku všetkým 2500 objektom verejnej zelene v celom meste.

Načo je vlastne dobrá taká definícia produktu? Ak chceme „predávať“ občanom ako zákazníkom za ich peniaze (za peniaze z „ich“ daní) kvalitnú mestskú zeleň alebo čokoľvek iné, musíme vedieť, • čo im vlastne ponúkame (tak ako predavač auta vie, či predáva auto s air-bagom a s ABS-systémom, alebo bez nich); • za koľko to predávame, aby sme rovnaký výrobok, ako môže našim občanom dodať niekto iný, im nepredávali príliš draho (ale na to, aby sme vedeli, či ten výrobok je naozaj rovnaký, musíme vedieť, čo všetko sa v ňom skrýva); • či to, čo chceme predávať, naozaj je tým produktom, ktorý občania chcú, lebo možno v skutočnosti chcú vymieňať piesok v pieskoviskách v parku trikrát ročne (ale potom musia vedieť, koľko stojí takýto produkt). 4.4 OBEC AKO SUBJEKT POSKYTUJÚCI SLUŽBY Zjednodušene, ale podstatu vystihujúc možno povedať, že  tým, že sme začali chápať občana ako zákazníka a  tým, že sme začali chápať poskytovanie služieb občanom ako odpredávanie produktov zákazníkom, urobili sme rozhodujúce kroky k tomu, • aby sme začali chápať obec a jej orgány už nie ako „vládcu“, ktorý môže (napr. cez všeobecne záväzné nariadenia) ukladať občanovi rôzne povinnosti, ale ako obsluhu, ktorej úlohou je byť naporúdzi občanovi vždy vtedy, keď to potrebuje. Súčasnej kríze financií ale niekedy aj dôvery by nemala samospráva čeliť ani zvyšovaním daní a poplatkov ani lineárnym krátením rozpočtov či nekonečným detailným kontrolovaním činnosti výkonných orgánov, ale inou, perspektívnou stratégiou.

112———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

Občania predsa nechcú ani menej služieb, poskytovaných mestom, ani vyššie dane a poplatky, ale zato chcú vyššiu účinnosť komunálnej politiky, t.j. lepší pomer medzi cenou a úrovňou služieb, ktoré od obce dostávajú. Ak sa správe mesta či obce nebude dariť svoju činnosť organizovať racionálne, účinne a cenovo primerane, potom nemožno očakávať, že jej činnosť bude občanmi dlhodobo akceptovaná. V súlade s filozofiou modelu nového manažmentu by však mali byť uspokojované rastúce nároky občanov najmä v týchto oblastiach: • väčšia možnosť výberu z verejnej ponuky, t.j. na výber by mali byť rôznorodé balíky služieb, • viacej demokracie, t.j. viac podielu a spoluúčasti pri hodnotení a tvorbe verejnej ponuky služieb, • vyššia kvalita a viac servisných služieb vo verejnej ponuke, • vyššia účinnosť a hospodárnosť verejných služieb. Ak sa nepodarí tieto nároky občanov napr. uplatnením filozofie modelu nového manažmentu uspokojiť, môže sa mesto dostať do problémov aj pri ďalších, najmä nových úlohách, nakoľko aj na tie bude potrebovať potom viac právnych nástrojov (všeobecne záväzných nariadení, daňových výmerov a pod.), ale aj viac financií, viac pracovníkov atď. A tak sa základnou otázkou miest a obcí v mnohých krajinách sveta a - ako veľmi dobre vieme - aj u nás stáva otázka: Má sa stať obec podnikateľským subjektom alebo nie? Model nového manažmentu verejnej správy prináša v tejto oblasti na prvý pohľad celkom jednoznačne kladnú odpoveď. V niektorých krajinách sveta je možnosť podnikania obcí legislatívne obmedzená ale nielen preto v skutočnosti nie je v skutočnosti odpoveď taká ľahká. Už sme v predchádzajúcom texte uviedli príklad, keď vo vzťahu hospodárskej súťaži má byť obec zároveň podnikateľom a dbať na primeranosť svojho zisku - a zároveň pri plnení úloh, ktoré musí plniť obec zo zákona byť pod tlakom konkurencie, ktorá ju bude tlačiť do straty? A keď má o tom všetkom navyše rozhodovať priamo obecné zastupiteľstvo, schádzajúce sa raz za dva mesiace? ———————————————————————————

113


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Aj preto dochádza k procesu, v ktorom obce presúvajú svoje podnikateľské aktivity na iné subjekty, pričom  buď takéto subjekty sama vytvára,  alebo zabezpečuje služby, ktoré sú v obci potrebné, na základe zmluvných vzťahov s inými subjektami. Obec stále častejšie - a to v obidvoch uvedených prípadoch bude strácať svoje monopolné postavenie v dodávke služieb pre svojich občanov. V zmysle TQM (Total Quality Management) vo verejných službách totiž platí, že stranu nákladov a stranu poskytovaných služieb treba čo najviac zblížiť a podnikovo- i národohospodársky optimalizovať. Nie sú to teda primárne problémy s nedostatkom zdrojov, ale oveľa skôr problémy s riadením verejnej správy. Nepochybne k nim patrí aj skracovanie termínov pre postupy a rozhodnutia volených orgánov i výkonnej správy z dôvodov prispôsobovania sa rýchlym zmenám trhovým, výrobným a sociálnym podmienkam súťaže. Nové riadenie v duchu modelu nového manažmentu predpokladá predovšetkým striktné oddelenie rozhodovania a realizácie pomocou zavedenia strategicky orientovaných objednávok služieb, ktorými sú delegované operatívne kompetencie na tie organizačné jednotky správy mesta, ktoré stoja občanovi ako zákazníkovi najbližšie. Pre spätnú väzbu a kontrolu operatívnej činnosti správy mesta a mestských podnikov sú potrebné také nové plánovacie, riadiace a kontrolné nástroje, ktoré uprednostňujú meranie nákladov a výkonov. Vždy musí pritom platiť: volené orgány robia dobré veci (teda: ČO) a výkonné orgány robia veci dobre (teda: AKO) (leaders do the right things, managers do the things right). Toto odčlenenie strategických a operatívnych činností - a tým aj nového vzťahu volených a výkonných orgánov obce - sa môže v zmysle modelu nového manažmentu vydariť len vtedy, ak nahradíme riadenie procesov cez vstupné parametre (cez rozpočtové prostriedky, systemizáciu pracovných miest a pod) riadením procesov cez výstupné parametre, ktoré sa viac orientujú na výsledky. Namiesto detailných pokynov, týkajúci sa vstupu a priebehu, by sa malo obecné zastupiteľstvo viac zaoberať 114———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

výslednými objemami (outputs), výslednou kvalitou (outcomes) a výsledným účinkom (impacts) služieb, poskytovaných občanom obce. 4.5 MODEL NOVÉHO MANAŽMENTU A ÚLOHY VOLENÝCH PREDSTAVITEĽOV OBCE Existuje celý rad príkladov, ilustrujúcich paradox, že čím podrobnejší rámec pre výkon určitej činnosti vytvoríme, čím viac budeme detailizovať cieľ, ktorý má byť touto činnosťou dosiahnutý, tým ťažkopádnejší bude systém, ktorý sa pre dosiahnutie tohoto cieľa musí vytvoriť. Všeobecne je známy spôsob, akým je vertikálne členený náš právny systém. Platí v ňom v zásade, že zákon má ustanovenia, obsahujúce odpovede na otázku KTO je tým subjektom, ktorého sa zákon týka (tzv. osobný rozsah), a ČO je predmetom zákona. Spravidla až vykonávacie predpisy (vyhlášky) uvádzajú, AKO sa má zákon konkrétne naplniť, uvádzajú predpísaný postup, jeho jednotlivé kroky atď. Zámerom tvorby takéhoto zložitého a rozsiahleho systému zrejme bolo dosiahnuť jednotnosť pri jeho aplikácii, a to aj za podmienok, keď pracovníci, ktorí budú tieto predpisy aplikovať, nebudú profesionálne na najvyššej úrovni a mohli by sa pri aplikácii dopustiť nevedomých a možno i vedomých chýb. Výsledkom však nie je vždy jednoznačnosť, prehľadnosť, funkčnosť a úspornosť tohoto systému, ale práve naopak ťažkopádnosť, ktorá vystupuje do popredia najmä tam, kde môžeme tento náš prebujnený systém porovnávať so systémami v krajinách, ktorých právo nepreferuje tzv. podzákonné normy, ale namiesto toho kombinuje jednoznačnosť zákonov s vysokou profesionalitou a vysokou zodpovednosťou pracovníkov, ktorí tieto zákony v praxi verejnej správy uplatňujú. To, čo platí o zákonoch a vyhláškach, platí v rámci samosprávy aj v širších súvislostiach: treba vždy dobre zvážiť, kedy a kde určovať, ČO sa má urobiť, AKO sa to má urobiť a KTO to má urobiť. Toto poradie otázok (a odpovedí na ne) je kľúčové. Model nového manažmentu prichádza v tejto súvislosti s myšlienkou rozdelenia zodpovednosti za tieto tri otázky: ———————————————————————————

115


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

• stanovenie odpovede ne otázku ČO SA MÁ ROBIŤ zveruje model nového manažmentu spolu so stanovením globálneho rozpočtu na realizáciu takto definovaného CIEĽA voleným predstaviteľom mesta, t.j. komunálnym politikom, predovšetkým teda mestskému/obecnému zastupiteľstvu, • stanovenie odpovede na otázku AKO SA TO MÁ UROBIŤ zveruje model nového manažmentu výkonným orgánom mesta/obce spolu so zodpovednosťou za stanovenie takých ukazovateľov, parametrov, indikátorov dosiahnutia stanoveného cieľa a • so zodpovednosťou za vyhľadanie takého dodávateľa, ktorý tieto parametre dosiahne najlepšie a aj najlacnejšie, t.j. spolu so stanovením odpovede na otázku KTO TO MÁ UROBIŤ. Takéto riešenie sa vykryštalizovalo pre deľbu zodpovednosti v krajinách, kde majú výkonné orgány obce - predovšetkým obdoba nášho obecného úradu, podstatne väčšie právomoci, ako je tomu u nás, čo súvisí napríklad s tým, že vedúci jednotlivých organizačných útvarov mestského či obecného úradu sú zároveň členmi poslaneckého zboru (t.j. sú volenými predstaviteľmi samosprávy mesta či obce) a spolu so starostom tvoria mestskú radu, ktorá má značné rozhodovacie právomoci. Naproti tomu sa v týchto krajinách stretávame často s tým, že niektoré štruktúry, ktoré sú v našich podmienkach integrálnou, t.j. organizačnou súčasťou mestského úradu, sú napr. vo Švajčiarsku subjektom, stojacim mimo obecného úradu, sú samostatnou organizáciou s vlastnou právnou subjektivitou (napr. stavebný úrad mesta). V našich podmienkach je pri zavádzaní modelu nového manažmentu nevyhnutné tento model modifikovať. Model nového manažmentu zveruje jednoznačne rozhodovanie o tom, ČO sa má realizovať, t.j. STANOVANIE CIEĽOV, do výlučnej právomoci volených predstaviteľov obce, prípadne do priamej pôsobnosti občanov. Rozhodovanie o tom, AKO sa má tento cieľ dosiahnuť, t.j. parametrizácia cieľa, resp. POPIS PRODUKTU, by bolo v našich podmienkach adekvátne zveriť do pôsobnosti komisií obecného zastupiteľstva. Zabezpečenie realizácie aktivít, smerujúcich k dosiahnutiu cieľa, t.j. rozhodovanie o tom KTO bude dodávateľom produktu a teda aj stanovenie toho AKÁ BUDE CENA PRODUKTU, 116———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

samozrejme pri dodržaní všetkých vyššie stanovených parametrov - to by už mala byť úloha výkonnej zložky samosprávy, čiže predovšetkým obecného úradu, ktorý môže ale aj nemusí byť dodávateľom tohoto produktu sám. Všimnime si teraz zo zorného uhla modelu nového manažmentu, ako by sa mala zmeniť činnosť niektorých orgánov obce, ktorým sme venovali v podkapitole 3.2. 4.5.1. OBECNÉ ZASTUPITEĽSTVO Vedenie obce, najmä obecné zastupiteľstvo - pod zámienkou strategického riadenia - príliš často a v skutočnosti zbytočne detailne vstupuje do operatívnych činností správy obce a obecných podnikov. V skutočnosti tu spravidla vôbec nejde o strategické riadenie. Z hľadiska záujmu o opätovné zvolenie je totiž pre komunálnych politikov krátkodobé plánovanie a potláčanie prejavov kríz často dôležitejšie ako strategické plánovanie. A napokon ani obecný úrad neraz nechce v skutočnosti zostať bez súrnych a dôležitých problémov, s ktorými treba bojovať, pretože takto by mohol prísť o rozpočtové prostriedky a systemizované miesta. Národohospodársky videné je však aj tak prevencia lacnejšia a účinnejšia ako pokusy zvládnuť problémy dodatočne - napríklad pri ochrane životného prostredia. Na druhej strane jedni i druhí - obecné zastupiteľstvo i obecný úrad - sa neraz sťažujú na svoju preťaženosť. V zmysle filozofie modelu nového manažmentu je teda náprava aj tu možná až po striktnom oddelení strategického rozhodovania od operatívnych činností ako aj po zavedení zmien v chápaní rozpočtu najmä v zmysle dlhodobého plánovania služieb, ktoré budú už dnes zohľadňovať budúce prevádzkové náklady. Rozpočet obce sa tak stáva veľmi dôležitým nástrojom aj v kontexte filozofie modelu nového manažmentu verejnej správy. Na jednej strane existujú síce pravidlá, prepisujúce štruktúru účtovných dokladov a pod., na druhej strane filozofia modelu nového manažmentu posúva prípravu rozpočtu obce do takej polohy, že ťažiskom rozpočtu obce sa musia stať hlavné ciele ———————————————————————————

117


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

obce v rozpočtovanom roku a na ich dosiahnutie vyčlenené globálne rozpočtované sumy. Globálny rozpočet, určený pre určitý produkt, pritom spolu so sumou uvádza • stanovené hlavné cieľ a prípadne i ďalšie ciele, ktoré majú byť prostredníctvom tohoto rozpočtového balíka dosiahnuté, • merateľné kritériá pre daný produkt, • kvantitatívne a kvalitatívne ukazovatele, • celkové náklady a výnosy Dôležitá je v tejto súvislosti aj otázka, ako vhodne voliť výkonové ukazovatele tak, aby skutočne boli vhodné pre splnenie toho, čo od nich očakávame. • • • • • • • •

Výkonové ukazovatele by mali byť: schopné zachytiť ako centrálny efekt, tak aj vedľajšie účinky poskytovanej služby, validné, t.j. platné ako v konkrétnej situácii, tak aj vo všeobecnosti, čiže platné za každých okolností, jednoduché, t.j. malo by ich byť čo najmenej a zároveň by mali byť čo najvýstižnejšie, presné, spoľahlivé, nepodliehajúce výkyvom v dôsledku nepodstatných zmien, aktuálne, čiže musia byť k dispozícii vždy v pravý čas, úplné, schopné zmerať všetky rozhodujúce stránky meraného výkonu, rešpektujúce právo ochrany údajov o spotrebiteľovi, výberovo hospodárne, t.j. zachovávajúce primeranosť medzi potrebnosťou údajov a nákladmi na ich získavanie.

Model nového manažmentu teda prichádza ani nie tak so zmenou metodiky zostavovania rozpočtu obce, ako skôr so zmenou spôsobu schvaľovania rozpočtu, ktoré by sa malo v maximálne možnej miere sústrediť na  definovanie cieľov, ktoré z rámca svojej stratégie chce a môže obec v rámci daného roka a daného ročného rozpočtu splniť: teda rozhodovanie o tom, ktoré z dlhodobo stanovených cieľov sú pre daný rok pri daných možnostiach obecného rozpočtu aktuálne,

118———————————————————————————


———————— 

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

určenie proporcií medzi tými cieľmi, ktoré majú byť v danom roku dosiahnuté, t.j. aj zdôvodnené rozhodovanie o tom, prečo sa na dosiahnutie jedného cieľa vydáva z obecného rozpočtu viac a na dosiahnutie iného cieľa menej, zverenie riadenia aktivít, týkajúcich sa dosahovania jednotlivých takto obsahovo a finančne definovaných cieľov do pôsobnosti komisií obecného/mestského zastupiteľstva, vrátane operatívneho dohľadu nad vnútorným členením jednotlivých cieľovo globálnych položiek rozpočtu, vyčlenených pre dosiahnutie daného cieľa.

4.5.2 KOMISIE Ukazuje sa byť zrejmým, že takéto využívanie komisií obecného/mestského zastupiteľstva môže byť problematické. Na rozdiel od niektorých krajín s tradičnou demokraciou, kde je vytváranie niektorých komisií (napr. finančnej a legislatívnej, ako je tomu v Dánsku) povinnosťou, stanovenou zákonom, u nás je zriaďovanie komisií fakultatívne a mnohé obecné zastupiteľstvá si preto komisie ani nezriaďujú. Na druhej strane sa však niekedy stretávame s názorom, že poslanci obecného/mestského zastupiteľstva majú síce veľa práv, no len málo konkrétnej zodpovednosti. Súčasná platná legislatíva však vytvára dostatočný priestor na to, aby sa komisie stali skutočnými riadiacimi štruktúrami, adresne spoluzodpovednými za dosahovanie jednotlivých cieľov, ktoré sa majú v obci dosiahnuť. Zákon o obecnom zriadení síce zriaďovanie takýchto komisií len umožňuje (teda neprikazuje, ako je tomu v niektorých iných krajinách) a charakterizuje ich ako poradné, iniciatívne, ale aj kontrolné orgány. Vo väčšine prípadov však nebude vôbec potrebné vykračovať za doterajší úzus právneho postavenia komisií podstatná však musí byť skôr zmena ich profilu a činnosti:  zákon umožňuje vytvárať komisie ako stále alebo dočasné. To plne vyhovuje filozofii modelu nového manažmentu: aj ciele, ktoré si môže obec vytýčiť, môžu mať rôzny časový horizont svojho dosiahnutia. Namiesto vytvorenie komisie, ktorá síce bude mať názov, ale pre nedostatok skutočnej náplne sa stane ———————————————————————————

119


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

zbytočnou, je možné vytvoriť komisiu pre realizáciu veľmi konkrétneho cieľa, do ktorej asi nebude problémom pritiahnuť odborníkov z radov ďalších obyvateľov obce či mesta - ak tento cieľ je skutočne cieľom, ktorý obyvatelia mesta či obce ako svoj cieľ pociťujú. Prečo mať „večnú“ komisiu pre ochranu životného prostredia, keď nám možno postačí rok fungujúca komisia, ktorá sa bude starať o úpravu obecného potoka? zákon neurčuje, aké úlohy má komisia mať: jej zloženie a úlohy podľa zákona určuje obecné zastupiteľstvo. Nech je toto zastupiteľstvo hoci aj päťčlenné, nič nebráni tomu, aby každý poslanec mal svoju konkrétnu úlohu a spolu s ďalšími poslancami k nej príslušnú komisiu. Nech ju trebárs tvoria aj členovia politického subjektu, ktorý ho kandidoval: nech má on i oni možnosť dokázať celej obci, že vie pre ňu niečo urobiť.

Zahraničné skúsenosti so zavádzaním modelu nového manažmentu hovoria, že nie je na škodu - najmä tam, kde má komisia na starosti plnenie viacerých cieľov, resp. plní viacero úloh, mať po uskutočnení všetkých vyššie spomínaných zmien k dispozícii aj prehľadnú (a záväznú) tabuľku kompetencií každej komisie. Ak chceme, aby komisie splnili úlohy, ktoré od nich očakávame, je potrebné zmeniť ich postavenie nielen v platných organizačných a ďalších dokumentoch obce (program obce, rozpočet obce, štatút obce) ale aj ich skutočné postavenie v riadení obce. Základom vzťahu medzi obecným zastupiteľstvom a komisiou by malo byť: • určenie normatívnych cieľov a hlavných vecných cieľov • určenie celkového rozpočtu (náklady a výnosy) • určenie operatívnych a merateľných cieľov pre jednotlivé produkty • určenie rozpočtov na produkty • hlavné výkonové ukazovatele V podmienkach modelu nového manažmentu verejnej správy sa používa ako svoj špecifický nástroj "objednávka služieb", ktorá je uzatváraná medzi voleným orgánom samosprávy obce a jej výkonnou zložkou. Jej základom je rozpočtová kapitola, určená 120———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

pre určitú "výrobkovú skupinu" a jej podstata spočíva v tom, aby určené rozpočtové prostriedky boli použité na daný účel a k tomuto cieľu prideľuje výkonnej zložke samosprávy dostatočné rozhodovacie kompetencie, umožňujúce rozhodnúť o spôsobe dosiahnutia daného cieľa, o realizácii výberového konania, pokiaľ bude úloha realizovaná v rámci kapacity obecného úradu, tak aj o právomociach v personálnej oblasti (zodpovednosť za výber pracovníkov) atď. V našich podmienkach najčastejšie môže mať takáto objednávku služieb formu uznesenia obecného zastupiteľstva a keďže takáto objednávka je vždy viazaná na rozpočtové zdroje, pravdepodobne by mohla byť včleňovaná do uznesenia obecného zastupiteľstva, ktorým je schvaľovaný rozpočet obce, čím by sa zároveň jej status viac priblížil tomu, aký má pri uplatňovaní modelu nového manažmentu verejnej správy v zahraničí (tam sa totiž inak skôr blíži tomu, čo u nás reprezentuje všeobecne záväzné nariadenie). 4.5.3. MESTSKÝ/OBECNÝ ÚRAD Ako si v nasledujúcich riadkoch ukážeme, mnohé z toho, čo dnes realizujú obecné a mestské úrady, môžu za určitých podmienok realizovať aj iní. V dvoch veciach však pravdepodobne ostane vo väčšine prípadov úloha na pleciach obecného/mestského úradu: • v spracovaní údajov, v ktorých budú vyjadrované ukazovatele výkonov, smerujúcich k splneniu objednávok služieb (nie všade si totiž zrejme s touto dôležitou technicko-administratívnou stránkou veci poradí sama komisia, pričom však - ako si ukážeme neskôr - táto práca môže mať aj dôležitý význam z hľadiska formovania myslenia pracovníkov úradu), • v realizácii verejného obstarávania na dodávky tých služieb, ktoré nebude realizovať priamo obecný úrad. Zahraničné skúsenosti pritom dávajú určité odporúčania, ako postupovať pri tvorbe výkonových ukazovateľov. Dbáme napríklad na to, aby ukazovatele (podobne ako samotné produkty) mali väzbu na organizačnú štruktúru úradu, pričom však platí, že štruktúra úradu sa má prispôsobovať štruktúre produktov, teda služieb, poskytovaných občanom, a nie naopak ———————————————————————————

121


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

—————

Viaceré produktové skupiny môžu byť potom spájané do zmysluplných produktových odvetví, ktorým zodpovedajú vyššie organizačné jednotky úradu. Ukazovatele výkonov potom vytvárame tak, aby boli v rámci produktových skupín a produktových odvetví čo najkompatibilnejšie. V rámci novokoncipovaného vzťahu medzi volenými orgánmi (strategické rozhodnutia) a výkonnou správou (operatívne činnosti) musia byť na výkonnú správu delegované potrebné právomoci a riadiace nástroje potrebné pre dosiahnutie hospodárneho a účinného štýlu činnosti mesta a jeho zariadení. Nato, aby sa zhodnotila činnosť správy a jej pracoviská sa čo najviac priblížili občanovi, je v duchu filozofie modelu nového manažmentu realizovať celý rad organizačných zmien, čiže popri delegovaní právomoci a plochejších riadiacich hierarchických štruktúrach aj vybudovať agentúry (poskytujúce služby občanom podnikateľským štýlom) a takou štruktúrou subjektov, poskytujúcich služby obyvateľstvu, ktorá vo väzbách obchodných organizácií a mestskej správy pripomína holding. Model nového manažmentu verejnej správy v zahraničí často prichádza s takým systémom usporiadania vzťahov medzi mestom a mestskými organizáciami, ktorú nazýva holdingovou štruktúrou. Naša obchodná legislatíva takúto formu združenia nepozná, napriek tomu je však aj u nás možná. Ide totiž o to, že mesto si môže vytvoriť celý rad spoločností s ručením obmedzeným resp. akciových spoločností (poskytujúcich služby obyvateľstvu), v ktorých si uchová majetkovú väčšinu. Vytváraním agentúr môžeme rozumieť premenu oddelenia mestského úradu (alebo napr. technickej čaty obecného úradu) na samostatnú rozpočtovú organizáciu, jeho premenu (alebo aj premenu rozpočtovej organizácie) na obecnú príspevkovú organizáciu, založenie spoločnosti s ručením obmedzeným mestom, založenie akciovej spoločnosti s účasťou mesta a pod. právna forma nie je rozhodujúca, rozhodujúca je skutočnosť, že takto vzniknuvšia organizácia je relatívne samostatnou. Veľké organizačné štruktúry je takto možné prebudovať na sieť "kváziautonómnych" agentúr. Tým sa zároveň môžu jasne vzájomne oddeliť komerčné a nekomerčné funkcie verejnej správy: možné je to však - ako podčiarkujeme - len ak sa volené orgány identifikujú s takouto orientáciou svojich strategických rozhodnutí 122———————————————————————————


————————

Stanislav Konečný: Komunálna politika

———————

a výkonným orgánom sa poskytne dostatočná samostatnosť a jej odborným pracovníkom operatívna zodpovednosť. Ak teraz vrátime našu pozornosť k procesu, ktorý sme sledovali v predchádzajúcej kapitole, môžeme rekapitulovať, že • mestské/obecné zastupiteľstvo • na základe poznania neuspokojených potrieb obyvateľstva a ním pociťovaného nedostatku určitých služieb, ktorých poskytovanie je v kompetencii resp. možnostiach obce, t.j. čo občania potrebujú • sformulovalo stratégiu obce a v jej rámci i jednotlivé ciele vedúce k uspokojeniu týchto potrieb, čiže čo má byť urobené, • z cieľov, ktoré v nej prijalo, sa rozhodlo realizovať v danom roku tie, na ktoré • vyčlenilo v obecnom rozpočte globálne sumy s tým, že • komisie mestského/obecného zastupiteľstva • sformulovali objednávky takých produktov, ktoré by viesť k dosiahnutiu vytýčených cieľov a tým by mali uspokojiť vyššie spomínané potreby, pričom zároveň • stanovili podmienky, určujúce ako sa to môže urobiť. Úlohou, pred ktorou teraz stojí obecný/mestský úrad, je: • určiť detailne (vrátane technických parametrov), ako sa to má urobiť • a nájsť toho, kto to vie dobre urobiť. Ak sme v úvode tejto kapitoly uviedli, že pri potrebe zmien v našej komunálnej politike narážame jednak na určitý štýl myslenia, málo otvorený možnostiam hlbších zmien, jednak na určité bariéry, dané čiastočne aj našou existujúcou legislatívou, potom treba na záver dopovedať, že obe tieto prekážky je možné pri aplikácii nového modelu riadenia verejnej správy do podmienok našej komunálnej politiky prekonávať.

———————————————————————————

123


Schéma NPM v aplikácii na podmienky komunálnej politiky v SR OBČANIA prieskum, anketa

ČO POTREBUJÚ?

neuspokojené potreby program, stratégia obce rozpočet obce ciele

rovina potrieb

uspokojené dopyt

ponuka

potreby

OBECNÉ ZASTUPITEĽSTVO ČO MÁ BYŤ UROBENÉ? normované dosiahnuté ciele

ciele

KOMISIE objednávka služieb globálny rozpočet produktu podmienky

AKO SA TO MÔŽE UROBIŤ?

vstupy

výstupy

OBECNÝ ÚRAD AKO SA TO MÁ UROBIŤ? KTO TO VIE DOBRE UROBIŤ? zmluva náklady

efektívne

skutočné

náklady

náklady

DODÁVATELIA (INTERNÍ, EXTERNÍ)

rovina strategická kontrola čerpania rozpočtu obce efektivita rovina normatívna

kontrola čerpania globálneho rozpočtu produktu eficiencia rovina operatívna kontrola dodávky z hľadiska štandardov hospodárnosť rovina realizačná

ZA KOĽKO SA TO DÁ UROBIŤ? dodávka cena

KTO TO VIE ZA TAKÚ CENU UROBIŤ? kontrola kvantity a kvality produkt

spotreba

OBČANIA AKO ZÁKAZNÍCI KOĽKO SÚ OCHOTNÍ ZA TO ZAPLATIŤ?

spokojnosť rovina spotreby

———————————————————————————

125


ZÁVER Táto študijná príručka obsiahla len časť problematiky, ktorej sa komunálna politika venuje. Aj keď výber okruhov, ktoré boli do nej zaradené, sa zameriava na kľúčové témy (základné pojmy, sídelná štruktúra, aktéri, manažment), bude ju potrebné v budúcnosti dopĺňať a samozrejme, kombinovať aj s poznatkami súvisiacich disciplín, predovšetkým komunálnej ekonómie a ekonomiky. Snažili sme sa prezentovať komunálnu politiku nielen ako teóriu (hoci najmä pri vymedzení pojmov to bolo nevyhnutné), ale najmä ako praktickú činnosť, resp. prezentovať ju ako jednotu oboch týchto zložiek. V komunálnej politike ako praktickej činnosti sme sa zase snažili konfrontovať našu prax (či už z hľadiska jej legislatívnej úpravy, alebo aj z hľadiska reálneho výkonu) s praxou v zahraničí, najmä v krajinách Európskej únie a vo Švajčiarsku (ako v krajine s mimoriadne silne vyvinutou komunálnou politikou), zriedkavo aj v zámorí. Rozdiely v praxi môžu pritom pôsobiť ako inšpirácia pre zdokonaľovanie najmä z hľadiska prínosu pre obyvateľov našich miest a obcí. Študijná príručka vznikla z potrieb štúdia na Vysokej škole ekonómie a manažmentu verejnej správy a nadväzuje na ďalšie ekonomické i iné predmety v rámci študijného odboru Verejná správa. Predpokladáme však, že si nájde svojich čitateľov aj u ďalších záujemcov z teórie i praxe.

126———————————————————————————


—————— Stanislav Konečný: Komunálna politika ——————

PRÍLOHA: EURÓPSKA CHARTA MIESTNEJ SAMOSPRÁVY 336/2000 Z. z. (pre SR nadobudla platnosť 1.6.2000)8 PREAMBULA Členské štáty Rady Európy, signatári tejto charty, majúc na zreteli, že cieľom Rady Európy je dosiahnutie väčšej jednoty medzi jej členmi na účely ochrany a realizácie ideálov a princípov, ktoré sú ich spoločným dedičstvom; majúc na zreteli, že jednou z metód na dosiahnutie uvedeného cieľa sú dohody v oblasti správy; majúc na zreteli, že miestne orgány sú jedným z hlavných základov každého demokratického systému; majúc na zreteli, že právo občanov podieľať sa na riadení verejných vecí je jedným z demokratických princípov uznávaných členskými štátmi Rady Európy; presvedčené o tom, že toto právo možno priamo uplatňovať práve na miestnej úrovni; presvedčené o tom, že existencia miestnych orgánov so skutočnými právomocami môže zabezpečiť výkon správy, ktorá je efektívna a zároveň i blízka k občanovi; vedomé si toho, že ochrana a posilňovanie miestnej samosprávy v rôznych európskych krajinách je dôležitým príspevkom k Kurzívou sú vyznačené články, ktoré Slovenská republika doposiaľ neratifikovala. XVI. snem Združenia miest a obcí Slovenska v máji 2006 vyslovil požiadavku, aby Slovenská republika pristúpila k článku 4 ods. 3 a 5, článku 9 ods. 1, 5, 6 a 7 a článku 10 ods. 2 a 3. Ak by sa tejto požiadavke vyhovelo, ostali by neratifikované už len čl. 3 ods. 1 a čl. 6 ods. 2. 8

—————————————————————————————127


——————— Stanislav Konečný: Komunálna politika —————

budovaniu Európy založenej decentralizácie moci;

na

zásadách

demokracie

a

potvrdzujúc, že uvedené predpokladá existenciu miestnych orgánov vybavených demokraticky konštituovanými rozhodovacími orgánmi s vysokým stupňom autonómie, pokiaľ ide o ich kompetencie, spôsoby a prostriedky uplatňovania týchto kompetencií a zdroje potrebné na ich plnenie, dohodli sa takto: Článok 1 Zmluvné strany sa zaväzujú považovať sa za viazané nasledujúcimi článkami, a to spôsobom a v rozsahu uvedenom v článku 12 tejto charty. ČASŤ I Článok 2 Ústavné a právne základy miestnej samosprávy Princíp miestnej samosprávy je uznaný zákonodarstvom príslušnej krajiny, a kde je to možné, aj ústavou. Článok 3 Pojem miestnej samosprávy 1. Miestna samospráva označuje právo a spôsobilosť miestnych orgánov v medziach zákona spravovať a riadiť podstatnú časť verejných záležitostí v rámci ich kompetencií a v záujme miestneho obyvateľstva. 2. Toto právo vykonávajú rady alebo zastupiteľstvá, ktorých členovia sú slobodne volení na základe priameho, rovného a všeobecného volebného práva tajným hlasovaním a ktoré môžu mať k dispozícii im podriadené výkonné orgány. Toto ustanovenie nijako neovplyvňuje možnosť konať zhromaždenia občanov, referendum alebo použiť akúkoľvek inú formu priamej účasti občanov tam, kde to dovoľuje zákon. 128 —————————————————————————————


—————— Stanislav Konečný: Komunálna politika ——————

Článok 4 Pôsobnosť miestnej samosprávy 1. Základné práva a povinnosti miestnych orgánov sú zakotvené v ústave alebo zákone. Toto ustanovenie však nebráni tomu, aby miestnym orgánom boli v súlade so zákonom priznané osobitné práva a povinnosti. 2. Miestne orgány majú v medziach zákona plné právo konať vo všetkých veciach, ktoré nie sú vyňaté z ich pôsobnosti alebo nie sú v pôsobnosti iného orgánu. 3. Vo všeobecnosti správu verejných vecí vykonávajú prednostne tie orgány, ktoré sú k občanovi najbližšie. Priznanie kompetencie inému orgánu by malo zohľadňovať rozsah a charakter úlohy i požiadavky efektívnosti a hospodárnosti. 4. Právomoci udelené miestnym orgánom sú obyčajne plné a výlučné. Tieto právomoci nesmie porušiť ani obmedziť žiaden ústredný či regionálny orgán s výnimkou prípadov ustanovených zákonom. 5. Tam, kde právomoci deleguje ústredný alebo regionálny orgán a pokiaľ je to možné, majú miestne orgány právo prispôsobiť ich vykonávanie miestnym podmienkam. 6. Všetky záležitosti, ktoré sa priamo týkajú miestnych orgánov, sa v procese plánovania a rozhodovania, pokiaľ je to možné, včas a primerane s nimi prerokujú. Článok 5 Ochrana územných hraníc miestnych orgánov So zainteresovanými miestnymi samosprávami sa vopred prekonzultujú všetky miestne zmeny územných hraníc, prípadne sa tam, kde to zákon umožňuje, uskutoční referendum.

—————————————————————————————129


——————— Stanislav Konečný: Komunálna politika —————

Článok 6 Primerané správne štruktúry a zdroje zodpovedajúce úlohám miestnych orgánov 1. Ak sa pritom nedostanú do rozporu so všeobecnejšími zákonnými ustanoveniami, môžu si miestne orgány samy určovať vlastné vnútorné administratívne štruktúry tak, aby ich prispôsobili miestnym potrebám a zabezpečili účinné riadenie. 2. Podmienky služby zamestnancov miestnej správy sú také, aby umožňovali prijímať vysokokvalifikovaných ľudí podľa ich zásluh a schopností; na tento účel sa poskytujú primerané možnosti na vzdelávanie, odmeňovanie a perspektívu služobného postupu. Článok 7 Podmienky výkonu funkcií na miestnej úrovni 1. Postavenie miestnych volených zástupcov im umožňuje slobodný výkon ich funkcií. 2. Umožňuje primeranú finančnú náhradu výdavkov spojených s výkonom funkcie a tam, kde je to vhodné, aj kompenzáciu ušlých príjmov alebo odmenu za vykonanú prácu a zodpovedajúce sociálne zabezpečenie. 3. Všetky funkcie a činnosti, ktoré sa považujú za nezlučiteľné so zastávaním volenej funkcie na miestnej úrovni, sú stanovené zákonom alebo základnými právnymi princípmi. Článok 8 Správny dohľad nad činnosťou miestnych orgánov 1. Akýkoľvek správny dohľad nad miestnymi orgánmi možno vykonávať len takým spôsobom a v takých prípadoch, ktoré vymedzuje ústava alebo zákon. 2. Akýkoľvek správny dohľad nad činnosťou miestnych orgánov je obyčajne zameraný len na zabezpečenie jej súladu s právom a ústavnými princípmi. Správny dohľad však tam, kde je to účelné, môžu vykonávať aj vyššie orgány, pokiaľ ide o plnenie úloh, ktorých výkon je prenesený na miestne orgány. 130 —————————————————————————————


—————— Stanislav Konečný: Komunálna politika ——————

3. Správny dohľad nad miestnymi orgánmi sa vykonáva tak, aby sa zabezpečila vyváženosť medzi mierou zasahovania kontrolného orgánu a významom záujmov, ktoré má v úmysle chrániť. Článok 9 Finančné zdroje miestnych orgánov 1. Miestne orgány majú v rámci hospodárskej politiky štátu právo na primerané vlastné finančné zdroje, s ktorými môžu voľne disponovať v rámci svojich právomocí. 2. Finančné zdroje miestnych orgánov sú úmerné kompetenciám, ktoré im ukladá ústava alebo zákon. 3. Aspoň časť finančných zdrojov miestnych orgánov je odvodená z miestnych daní a poplatkov, ktorých výšku majú právo určovať v medziach zákona tieto miestne orgány. 4. Finančné systémy zabezpečujúce zdroje miestnych orgánov by mali byť dostatočne rozmanité a životaschopné na to, aby im umožňovali čo najlepšie držať krok s reálnym vývojom nákladov spojených s plnením ich úloh. 5. Ochrana finančne slabších miestnych orgánov vyžaduje zavedenie postupov finančného vyrovnávania alebo zodpovedajúcich opatrení zameraných na korekciu dôsledkov nerovnomerného rozdelenia potenciálnych finančných zdrojov a finančných záväzkov, ktoré musia hradiť. Takéto postupy alebo opatrenia neznižujú slobodu konania miestnych orgánov v rámci ich vlastnej kompetencie. 6. Spôsob prideľovania prerozdelených zdrojov sa vhodným spôsobom prekonzultuje s miestnymi orgánmi. 7. Pokiaľ je to možné, dotácie miestnym orgánom nie sú účelovo viazané. Poskytovanie dotácií neobmedzuje základnú slobodu miestnych orgánov uskutočňovať svoju politiku v rámci vlastnej pôsobnosti.

—————————————————————————————131


——————— Stanislav Konečný: Komunálna politika —————

8. Pri získavaní úverov na kapitálové investície majú miestne orgány v medziach zákona prístup na vnútorný kapitálový trh. Článok 10 Právo miestnych orgánov na združovanie 1. Miestne orgány sú pri výkone svojich právomocí oprávnené spolupracovať a v medziach zákona sa združovať s inými miestnymi orgánmi na zabezpečovanie úloh spoločného záujmu. 2. V každom štáte sa uznáva právo miestnych orgánov stať sa členom združenia, ktoré chráni a rozvíja ich spoločné záujmy, a právo stať sa členom medzinárodného združenia miestnych orgánov. 3. Miestne orgány majú právo za podmienok, ktoré môžu byť vymedzené zákonom, spolupracovať s miestnymi orgánmi v iných krajinách. Článok 11 Právna ochrana miestnej samosprávy Miestne orgány majú právo na súdne opravné prostriedky s cieľom zabezpečiť slobodný výkon svojich právomocí a rešpektovanie princípov samosprávy zakotvených vo vnútroštátnom zákonodarstve. ČASŤ II Rôzne ustanovenia Článok 12 Záväzky 1. Každá zmluvná strana sa zaväzuje považovať sa za viazanú najmenej dvadsiatimi odsekmi prvej časti tejto charty, z ktorých aspoň desať sa vyberie z týchto odsekov: článok 3 ods. 1 a 2, článok 4 ods. 1, 2 a 4, článok 5, článok 7 ods. 1, 132 —————————————————————————————


—————— Stanislav Konečný: Komunálna politika ——————

článok 8 ods. 2, článok 9 ods. 1, 2 a 3, článok 10 ods. 1, článok 11. 2. Každý zmluvný štát pri uložení ratifikačnej listiny, listiny o prijatí alebo schválení oznámi generálnemu tajomníkovi Rady Európy vybrané odseky v súlade s ustanovením odseku 1 tohto článku. 3. Každá zmluvná strana môže kedykoľvek neskôr oznámiť generálnemu tajomníkovi, že sa považuje za viazanú ktorýmkoľvek ďalším odsekom tejto charty, ktorý dovtedy ešte neprijala v súlade s ustanoveniami odseku 1 tohto článku. Takýto dodatočný záväzok sa pokladá za neoddeliteľnú súčasť ratifikácie, prijatia alebo schválenia charty zmluvnou stranou, ktorá ho oznámila, a má rovnaký účinok od prvého dna mesiaca nasledujúceho po uplynutí trojmesačnej lehoty odo dňa prevzatia tohto oznámenia generálnym tajomníkom. Článok 13 Orgány, na ktoré sa charta vzťahuje Princípy miestnej samosprávy obsiahnuté v tejto charte platia pre všetky kategórie miestnych orgánov existujúce na území zmluvnej strany. Každá zmluvná strana však zároveň môže pri uložení ratifikačnej listiny, listiny o prijatí alebo schválení špecifikovať kategórie miestnych alebo regionálnych orgánov, na ktoré chce pôsobnosť charty obmedziť alebo ktoré chce z jej pôsobnosti vyňať. Následným oznámením generálnemu tajomníkovi Rady Európy môže zmluvná strana charty zahrnúť do pôsobnosti charty aj ďalšie kategórie miestnych alebo regionálnych orgánov. Článok 14 Poskytovanie informácií Každá zmluvná strana poskytne generálnemu tajomníkovi Rady Európy všetky potrebné informácie týkajúce sa zákonov a iných opatrení, ktoré prijala s cieľom splniť podmienky tejto charty.

—————————————————————————————133


——————— Stanislav Konečný: Komunálna politika —————

ČASŤ III Článok 15 Podpis, ratifikácia a nadobudnutie platnosti 1. Táto charta je otvorená na podpis členským štátom Rady Európy. Podlieha ratifikácii, prijatiu alebo schváleniu. Ratifikačné listiny, listiny o prijatí alebo schválení sa uložia u generálneho tajomníka Rady Európy. 2. Táto charta nadobudne platnosť prvý deň mesiaca, ktorý nasleduje po uplynutí troch mesiacov odo dňa, keď štyri členské štáty Rady Európy vyjadrili svoj súhlas byť viazané chartou v súlade s ustanoveniami predchádzajúceho odseku. 3. Vo vzťahu ku ktorémukoľvek členskému štátu, ktorý vyjadrí svoj súhlas byť viazaný chartou neskôr, nadobudne charta platnosť prvý deň mesiaca, ktorý nasleduje po uplynutí troch mesiacov odo dňa uloženia ratifikačnej listiny, listiny o prijatí alebo schválení. Článok 16 Klauzula o územnej pôsobnosti 1. Každý štát môže pri podpise alebo uložení ratifikačnej listiny, listiny o prijatí alebo schválení charty určiť územie alebo územia, na ktorých sa bude táto charta uplatňovať. 2. Každý štát môže kedykoľvek neskôr vyhlásením zaslaným generálnemu tajomníkovi Rady Európy rozšíriť uplatňovanie charty na akékoľvek iné územie uvedené vo vyhlásení. Vo vzťahu k tomuto územiu nadobudne charta platnosť prvý deň mesiaca, ktorý nasleduje po uplynutí troch mesiacov odo dňa prijatia takéhoto vyhlásenia generálnym tajomníkom. 3. Akékoľvek vyhlásenie urobené v zmysle predchádzajúcich dvoch odsekov môže byť vo vzťahu ku ktorémukoľvek územiu uvedenému v takomto vyhlásení odvolané prostredníctvom oznámenia zaslaného generálnemu tajomníkovi. Odvolanie nadobudne platnosť prvý deň mesiaca, ktorý nasleduje po uplynutí 134 —————————————————————————————


—————— Stanislav Konečný: Komunálna politika ——————

šiestich mesiacov odo generálnym tajomníkom.

dňa

prijatia

takéhoto

oznámenia

Článok 17 Výpoveď 1. Každá zmluvná strana môže vypovedať túto chartu kedykoľvek po uplynutí piatich rokov odo dňa, keď pre ňu nadobudla platnosť. Výpoveď musí byť generálnemu tajomníkovi Rady Európy oznámená šesť mesiacov vopred. Takáto výpoveď nemá vplyv na platnosť charty pre ostatné zmluvné strany za predpokladu, že vždy zostanú aspoň štyri zmluvné strany. 2. Každá zmluvná strana môže v súlade s ustanovením predchádzajúceho odseku kedykoľvek vypovedať ktorýkoľvek odsek prvej časti charty, ktorý prijala, za predpokladu, že zostáva viazaná takým počtom a druhom odsekov, aký je uvedený v článku 12 ods. 1. Každá zmluvná strana, ktorá na základe vypovedania nejakého odseku už nespĺňa požiadavky článku 12 ods. 1, sa považuje za stranu, ktorá vypovedala chartu ako celok. Článok 18 Oznámenia Generálny tajomník Rady Európy oznámi členským štátom Rady Európy: a) každý podpis; b) uloženie každej ratifikačnej listiny, listiny o prijatí alebo schválení; c) každý dátum nadobudnutia platnosti tejto charty v súlade s článkom 15; d) každé oznámenie prijaté podľa ustanovení článku 12 ods. 2 a 3; e) každé oznámenie prijaté podľa ustanovení článku 13; f) každý iný úkon, oznámenie alebo informáciu, ktoré sa týkajú tejto charty. Na dôkaz toho dolupodpísaní, ktorí boli na to riadne splnomocnení, podpísali túto chartu. Dané v Štrasburgu 15. októbra 1985 v anglickom a francúzskom jazyku, pričom obe znenia majú rovnakú platnosť, v jednom —————————————————————————————135


——————— Stanislav Konečný: Komunálna politika —————

vyhotovení, ktoré zostane uložené v archíve Rady Európy. Jeho overené kópie zašle generálny tajomník Rady Európy všetkým členským štátom Rady Európy.

136 —————————————————————————————


—————— Stanislav Konečný: Komunálna politika ——————

Použitá a ďalšia odporúčaná literatúra (1) (2) (3)

(4)

(5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (14) (15)

ARN, D.- SEEWER, U.- STUDER, A.K.- STUDER, U.: Die Gemeinde: Ein neuzeitliches Diensleistungsunterneh-men, Bern: mundi, 1995. BEECHEY, R. M.: Medziobecná spolupráca. Bratislava: PHARE, 1999. BEECHEY, R. M.: Verejná správa. Úvod do miestnej štátnej správy a miestnej samosprávy v krajinách Európskej únie a na Slovensku. Bratislava: PHARE, 1999. BUČEK, I.: Komunálna ekonómia a komunálna politika. Bratislava: UK, 2006 (http://www.fns.uniba.sk/~khg/ stiahnutie/1.pdf ... 15.pdf BUTZ, R.- ERN, B.: Erfolgreich in der Gemeinde, Wädenswil: VZGV, 1994. ČAPKOVÁ, S.: Rozvoj miestnej ekonomiky. Banská Bystrica: UMB, 2004. ISBN 80-8055-994-5 DAS NEUE STEUERUNGSMODELL: Definition und Beschreibung von Produkten, Köln: Kommunale Gemeinschaftsstelle, 1994. DAVEY, K.: NVS – porovnávacia príručka. Bratislava – Birmingham, 2001 (rukopis) GAŠPAR, M.: Obec ako právny subjekt. Obecné noviny č. 38/1995, s. 21. GISEVIAS, W.: Leitfaden durch die Kommunalpolitik. Bonn: Dietz, 1999. HLAVÁČ, M.: Aktéri komunálnej politiky. Košice: FVS, 2006. HUMENNÍK, J.: Participácia občanov na tvorbe komunálnej politiky. Košice: FVS, 2006. HUTTA, V.: Čo rozumieť pod verejnou správou? Obecné noviny č. 18/1995, s. 16-17. KLEINFELD, R.: Kommunalpolitik: eine problemorientierte Einfűhrung. Opladen: Leske und Budrich, 1996. ISBN 3-8100-1580-6 KLÖTI, U.: New Public Management: Ein Neues Verwaltungs-Führungs-Konzept Für Den Bund? Zürich: Universität Zürich, 1994.

—————————————————————————————137


——————— Stanislav Konečný: Komunálna politika —————

(16) (17) (18)

(19) (20) (21) (22) (23) (24) (25)

(26) (27) (28)

(29)

KONEČNÝ, S.: New Public Management a možnosti jeho uplatnenia v samospráve SR. Bratislava: Nadácia vzdelávania samosprávy SR, 1995. KONEČNÝ, S.: New Public Management. Podnety pre riadenie v samospráve na Slovensku. Bratislava: ZMOS. 1997. KONEČNÝ, S.: Distribúcia kompetencií v sociálnej pomoci medzi štátnou správou a miestnou samosprávou (na príklade Rakúska). Právny obzor roč. 82, 1999, č. 4, s. 319 – 335. KOST, A. – WEHLING, H.-G. (Hrsg.): Kommunalpolitik in den deutschen Ländern. Wiesbaden: Westdeutscherverlag, 2003. KUSÁ, Z. (ed.): Trendy a problémy. Slovensko v 90. rokoch. Bratislava: SSS – SÚ SAV, 1994. LACINA, K. – ČECHÁK, V.: Vývoj systémů veřejné správy. Praha: Professional Publishing, 2001. ISBN 80-86419-13-4 LOVAŠ, L. (ed.): Teória a prax verejnej správy. Košice: UPJŠ, 2002. ISBN 80 7097-519-9 LUKOVSKÁ, A.: Komunitné nadácie. Bratislava: FF UK, 1999 MALÍKOVÁ, Ľ.: Verejná politika. Aktéri a procesy. Bratislava: UK, 2003. ISBN 80-223-1800-0 MESÍK, J.: Sociálny potenciál a potenciál komunitných nadácií. Vystúpenie na regionálnom seminári s medzinárodnou účasťou „SOS samospráva - SOS demokracia“ (Reforma verejnej správy), MÚ Zvolen 15. 5. 1998, s. 1-2. NEW PUBLIC MANAGEMENT/NPM - Konkret. Bern: Schweizerischer Städteverband – mundi, 1995. NEWBY, H.: Community. In: An Introduction to Sociology. New York, The Open University Press, 1980 NOVÉ PODOBY VEREJNEJ SPRÁVY (SLOVENSKÁ A FLÁMSKA SKÚSENOSŤ). Bratislava, Sociologický ústav SAV, 1997. ISBN 80-8554417-2 OBCE, MĚSTA, REGIONY A SOCIÁLNÍ SLUŽBY. Praha: Socioklub, 1997. ISBN 80-902260-1-9

138 —————————————————————————————


—————— Stanislav Konečný: Komunálna politika ——————

(30) (31) (32) (33) (34)

(35) (36)

(37)

(38) (39)

(40)

(41)

(42)

PALÚŠ, I.: Štátne právo. Košice: UPJŠ, 2001. ISBN 807097-429-X PALÚŠ, I.: Miestna správa vo vybraných krajinách Európskej únie. Košice: UPJŠ, 2005. ISBN 8089089-30-5 PAŠIAK, J.: Sídelný vývoj. Bratislava: Veda, 1990. PRÁVA MIEST A ICH OCHRANA. Bratislava: Nadácia F. Naumanna – Klub primátorov, 1994. ISBN 80967- 151-0-0 PUTNAM, R. D.: The Prosperous Community, Social Capital and Public Life. The American Prospect 1993, nr. 13 (http://epn.org/prospect/13 / 13putn.html) REGIONAL AND LOCAL GOVERNMENT IN THE EUROPEAN UNION. Strasbourg, Council of Europe – The Committee of the Regions 1996. RETURN OF THE LOCAL. Demos Quaterly 9/1996 (http://www.demos.co.uk/theturnofthelocal_pdf_m edia_public.aspx) SISK, T. D. (ed.): Democracy at the local level. Strőmsborg: IDEA,2001. (http://www.idea.int/publications/democracy_at_lo cal_level/democracy_at_local_level.pdf) SURMÁNEK, Š.: Základy politológie. Košice: UPJŠ, 2003. ISBN 80-7097-530-X_ SWIANIEWICZ, P. (ed.): Consolidation or Fragmentation? : The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe. Budapest: Open Society Institute, 2002. ISBN 963-9419-45-1 ŠTRUKTÚRA ÚZEMNEJ SAMOSPRÁVY VO VYBRANÝCH ŠTÁTOCH EURÓPY. Bratislava: Nadácia vzdelávania samosprávy SR, 2001. ISBN 80-88947-07-3 UNDP: Human Development Report 2002 - Deepending Democracy in a Fragmented World. New York – Oxford: Oxford University Press, 2002. ISBN 0-19521915-5 VELKÝ SOCIOLOGICKÝ SLOVNÍK. Praha: Vydavatelství Karolinum, 1996. ISBN 80-7184311-3

—————————————————————————————139


——————— Stanislav Konečný: Komunálna politika —————

(43) (44)

WOLLMANN, H. – ROTH, R. (Hrsg.): Kommunalpolitik. Opladen: Leske und Budrich, 1999. ŽÁRSKA, E.: Vecné a systémové problémy komunálnej politiky. Bratislava: Ekonóm, 1996. ISBN 80-2250773-3

www.eionet.europa.eu www.wikipedia.org

140 —————————————————————————————


—————— Stanislav Konečný: Komunálna politika ——————

Cvičenia a seminárne práce: • Zvoľte si niektoré ustanovenie Európskej charty miestnej samosprávy. • Urobte jeho rozbor (s využitím tejto príručky, niektorého titulu zo zoznamu požitej a ďalšej odporúčanej literatúry alebo iného odborného prameňa). • Doplňte ho príkladom z reálnej praxe komunálnej politiky (s využitím internetu, dennej a ďalšej tlače – napríklad Obecné noviny, Verejná správa).

—————————————————————————————141


——————— Stanislav Konečný: Komunálna politika —————

O autorovi H. doc. PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD. (1949). Absolvent FF UPJŠ Prešov (1974), rigorózum na FF UK Bratislava (1983), absolvent FNH VŠE Bratislava (1983), doktorandské štúdium na FZSP TU v Trnave (2004). Dlhoročná výskumná prax (19781990) v Ústave filozofie a sociológie SAV a vo Výskumnom ústave sociálneho rozvoja a práce. V rokoch 1989 – 1990 konzultant predsedu SNR a externý poradca podpredsedu vlády SR. 1990 – 1993 riaditeľ Odboru sociálnej starostlivosti, neskôr generálny riaditeľ Sekcie sociálnych vecí MPSVR SR, 1993 – 1996 ústredný riaditeľ Združenia miest a obcí Slovenska, 1996 – 1999 riaditeľ marketingu nadnárodnej obchodnej spoločnosti. Od r. 1999 riaditeľ Inštitútu pre verejnú správu v Bratislave. Absolvoval celý rad zahraničných certifikovaných kurzov a študijných pobytov so zameraním na verejnú správu a komunálnu politiku (Rakúsko, Švajčiarsko, Nemecko, Belgicko, Holandsko, Španielsko, Veľká Británia...). Člen viacerých odborných komisií MV SR a ďalších ústredných orgánov. Hosťujúci docent Vysokej školy ekonómie a manažmentu verejnej správy v Bratislave, interný vysokoškolský učiteľ Filozofickej fakulty Prešovskej univerzity, externý vysokoškolský učiteľ Fakulty verejnej správy UPJŠ v Košiciach, Vysokej školy zdravotníctva a sociálnej práce sv. Alžbety v Bratislave a ďalších univerzít. Autor a spoluautor niekoľkých publikácií, autor desiatok odborných štúdií publikovaných u nás aj v zahraničí.

142 —————————————————————————————


—————— Stanislav Konečný: Komunálna politika ——————

Názov Autor Vydal Tlač Vydanie Rozsah

Komunálna politika PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD. MAYOR, s.r.o., Rőntgenova 20, 851 01 Bratislava Tlačiareň Ministerstva vnútra SR prvé, jún 2006 143 strán

ISBN 80-969133-2-8 EAN 9788096913329

—————————————————————————————143

2006_Komunalna_politika  

Bratislava 2006 Stanislav Konečný (Študijná príručka) ISBN 80-969133-2-8 EAN 9788096913329 Publikácia neprešla jazykovou redakciou. ————————...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you