9789140687456

Vår offentliga förvaltning SAMVERKAN I VÄLFÄRDSPOLITIKEN

Hans Bengtsson & Anna Melke

Författarpresentation Hans Bengtsson är fil. dr och docent i statsvetenskap vid Högskolan i Halmstad. Han undervisar och forskar inom offentlig förvaltning och politisk kommunikation. Forskningen är inriktad på implementering av sociala reformer och ansvarsfrågor inom förskolan och skolan. Hans har bland annat följt LSS- och assistansreformen sedan starten för tjugo år sedan och har även arbetat med arbetsmarknadsfrågor och samverkan kring krisberedskap och krishantering.

Anna Melke är journalist, fil. dr i offentlig förvaltning och verksam som forskare vid Göteborgsregionens kommunalförbund. Disputerade 2011 vid Göteborgs universitet med avhandlingen Mental health policy and the welfare state. A study on how Sweden, France and England have addressed a target group at the margins. Avhandlingen är en komparativ studie av psykiatrireformen i dessa tre länder. Hon arbetar nu med frågor som rör samverkan kring barn och unga.

Innehåll 1. Att verka och samverka i offentlig förvaltning 1.1 Välfärdssamhällets framväxt 1.2 Medborgarens möte med förvaltningen 1.3 Tjänstemannens roll i förvaltningen – det demokratiska uppdraget 1.4 Bokens upplägg

2. Politik och förvaltning – två sidor av demokratin 2.1 Lokal självstyrelse och stark centralmakt i ett historiskt perspektiv 2.2 Några centrala begrepp i ett demokratiskt system 2.3 Politikens och förvaltningens ansvar för allmänintresset

3. Den politisk-administrativa processen

9 10 11 15 16

19 20 22 30

37

3.1 De politiska partiernas roll i en demokrati 3.2 Förvaltningens roll i den politisk-administrativa processen 3.3 Medborgarnas inflytande i genomförandeprocessen

43 49

4. Statsmakterna – riksdagen, regeringen, statschefen

51

4.1 Det svenska statsskickets grunder 4.2 Sveriges territoriella organisation – stat, landsting, ­kommuner 4.3 Riksdagen – organisation och arbetsformer

37

51 57 59

4.4 Riksdagens maktbefogenheter 4.5 Regeringen – organisation, arbetsformer och ­maktbefogenheter 4.6 Statschefens ställning 4.7 Domstolarnas och Riksbankens ställning

5. Statens styrning och kontroll av förvaltningen 5.1 Förvaltningspolitikens huvudmål och organisation 5.2 Styrning av förvaltningen 5.3 Kontroll av förvaltningen 5.4 Medborgarnas rätt att överklaga beslut

6. Den internationella makten 6.1 Samverkan över nationsgränserna 6.2 Överstatliga organisationer (1) – Europeiska Unionen 6.3 Överstatliga organisationer (2) – Europarådet och Europadomstolen 6.4 Mellanstatlig samverkan – FN, OECD, Nordiska rådet

64 71 75 76

79 80 83 91 95

105 105 106 119 120

7. Den regionala makten – län, landsting, regionkommuner 123 7.1 Län – indelning under förändring 7.2 Länsstyrelsen – statens myndighet på regional nivå 7.3 Landsting – kommunal självstyrelse på regional nivå 7.4 Regionkommuner för starkare regional självstyrelse 7.5 Regional kultursamverkan – kulturen närmare medborgarna

8. Den lokala makten 8.1 Kommunernas uppgifter – från fattigvård till ­välfärdskommuner 8.2 Kommunindelning under förändring 8.3 Kommuner – en politiskt styrd verksamhet 8.4 Den kommunala budgetprocessen

123 125 126 129 130

133 133 137 140 144

8.5 Kommunerna och staten 8.6 Kommunerna och medborgarnas inflytande 8.7 Organisatoriska och administrativa förändringar i kommunal förvaltning 8.8 Översikt av olika reformideologier

9. Handläggning i offentlig förvaltning 9.1 Särdragen i den svenska förvaltningsmodellen 9.2 Grundläggande principer i offentlig förvaltning 9.3 Offentlighetsprincipen – insyn och öppenhet i offentlig verksamhet 9.4 Allmänna handlingar 9.5 Sekretess – inskränkningar i offentlighetsprincipen 9.6 Straffansvar för offentligt anställd personal

147 151 154 165

167 167 169 170 179 191 196

10. Etik i offentlig förvaltning

201

10.1 Etiska dilemman 10.2 Vårt offentliga etos 10.3 Förvaltningsetik

201 202 206

11. Varför blir det inte som vi har bestämt?

11.1 Reformens innehåll 11.2 Reformens genomförande på lokal nivå: utfall och effekter 11.3 Möjliga förklaringar till reformens bristande måluppfyllelse

219 220 221 223

Referenser

231

Register

237

7

1. Att verka och samverka i offentlig förvaltning De flesta tänker nog inte så mycket på hur närvarande den offentliga förvaltningen är i våra liv – ändå är den en central del av vår vardag. Man brukar säga att den offentliga förvaltningen följer oss från vaggan till graven. Inte bara när vi föds, går i förskola, påbörjar utbildningar, får vård eller tar emot ekonomiskt stöd, utan också när vi tar oss till jobbet via kollektivtrafik och vägar, när vi ansöker om bygglov, ingår äktenskap och hämtar ut ett nytt pass till utlandsresan. Listan kan göras lång, i alla fall i Sverige, där så många gemensamma problem hanteras via politiska lösningar. Och i alla fall i dag. Vad ett samhälle väljer att lösa gemensamt och vad som lämnas åt medborgarna själva att utforma och finansiera varierar över tid och rum. Inget land är det andra riktigt likt och de förmåner som vi har rätt till, fanns förmod­ligen inte för våra mor- och farföräldrar. Kanske inte ens för våra föräldrar.

Den här boken vänder sig till dig som kommer att arbeta i den offentliga förvaltningen, eller som redan arbetar där. Boken är särskilt inriktad på den del som handlar om välfärdspolitik, det vill säga de områden som i dagligt tal kallas vård, skola och omsorg men i praktiken rymmer så mycket mer. Tanken med boken är att ge en bild av det sammanhang som den offentliga förvaltningen är så att den som verkar i den kan navigera inom det komplexa och mycket splittrade system som det i dag är. Samtidigt ger boken en förståelse för vad det innebär att arbeta i en politiskt styrd organisation. Lite högtidligt kan man säga att den som jobbar i offentlig förvaltning också jobbar i demokratins tjänst och därmed är en av demokratins väktare – du är en av dem som ska vaka över att de politiska visionerna blir till verklighet för medborgarna. Som verksam i implementeringsprocessen spelar du stor roll för vad som i slutändan kommer medborgarna till del.

9

vår Offentliga förvaltning

Att verka i offentlig förvaltning handlar om att samverka både inom och mellan förvaltningar och med alla de aktörer som är inblandade i utförandet av välfärdstjänster. Samtidigt som samverkan sedan länge är inskriven i lagstiftningen och beskrivs som ”välfärdsstatens nya arbetssätt”, framstår det som mycket svårt och ett outnyttjat verktyg för att verkligen möta medborgarnas behov (se t.ex. Danermark & Kullberg 1999; Danermark 2005; Axelsson m.fl. 2013). Ett hinder som tycks stå i vägen för att mötas över verksamhets- och förvaltningsgränser är att det inte finns tillräcklig kunskap om hur ”hela välfärdskartan” ser ut. Det är svårt både för tjänstemän och för medborgare att navigera, och kartan blir alltmer svåröverblickbar i takt med specialisering, decentralisering och privatisering (jfr Hjern 2001; Lindqvist m.fl.

2010; Melke 2010).

Den här boken är förhoppningsvis till hjälp för att kunna överblicka den offentliga förvaltningens uppdrag och olika delar.

1.1 Välfärdssamhällets framväxt Den del av den offentliga förvaltningen som hanterar välfärdsfrågor är inte på något sätt ny, men den har genomgått stora förändringar och växt i takt med en allt större uppsättning av insatser och lagstiftning. De flesta välfärdssystemen etablerades under 1960- och 70-­talen när nationer insåg vikten av att ha en befolkning med god hälsa.

I sviterna efter världskrigen stod det klart att många människor behövde stöd som följd av de skador krigen orsakat dem. Termen ”välfärdsstat” (welfare state) fick allmän spridning främst genom en bok av en brittisk biskop under andra världskriget (Temple 1941). Han menade att välfärdsstaten, i motsats till Nazitysklands ”maktstat” (power state), ska vara ett redskap för att skapa rättvisa och främja mänsklig välfärd för alla medborgare så långt det är möjligt genom lagstiftning. Detta begrepp blev snabbt accepterat som benämning på en samhällsmodell med omfattande sociala reformer. I dag inbegriper välfärd, i betydelsen ”välstånd”, inte bara hälso- och sjukvård och socialtjänst, utan också utbildning, arbete, bostad, kommunikationer, kultur och fritid.

10

1. att verka och samverka i offentlig förvaltning

Hur omfattande dessa reformer behöver vara råder det dock olika meningar om. Diskussionen gäller främst dels välfärdstjänsternas fördelning (generella eller selektiva principen), dels välfärdstjänsternas förmedling (allmän eller specifik resursöverföring i form av kontant­eller naturalinjen) (Hansson 1990). Till detta kan läggas de senaste decenniernas diskussion om välfärdstjänsternas distribution (offentliga eller privata utförare) och finansiering (skatter eller avgifter). Utgångspunkten i denna välfärdspolitiska debatt är relationen mellan staten och det civila samhällets institutioner. I en nyliberal trend används allt oftare begreppet ”välfärdssamhället”, vilket inkluderar inte bara ideella organisationers och familjens, utan också privata företags roll i utvecklingen – samhället är större än staten. Valfrihet och det individuella ansvaret har kommit att betonas alltmer (Möller 2011). Inne­ hållet i välfärdspolitiken har därmed fått en bredare innebörd, vilket i hög grad påverkar förvaltningsmyndigheternas ansvar.

1.2 Medborgarens möte med förvaltningen En viktig poäng med den här boken är att visa att den offentliga förvaltningen är ett system där tjänstemän – exempelvis en lärare, socialsekreterare eller sjukgymnast – behöver se helheten. Samtidigt är det en viktig poäng att se att det är ett mycket fragmenterat system som det är lätt att gå vilse i. Med fragmenterat menar vi att det är splittrat på olika nivåer, utförare och lagar som sinsemellan inte alltid har en tydlig koppling. Mycket välfärdspolitik sker på lokal nivå, det vill säga inom kommuner och stadsdelar där det finns stort utrymme för variation, men också på regional, nationell och internationell nivå. De som utför tjänsterna (t.ex. utbildning, sjukvård eller handikappomsorg) kan vara offentliga, privata eller ideella aktörer som verkar på en eller flera av dessa nivåer. Till vissa delar följer dessa aktörer samma lagstiftning och regelsystem, till andra delar har de separata regleringar som dessutom ibland överlappar varandra. Samma insats kan till exempel ges både inom socialtjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Att se skogen för alla träd är därför inte alltid lätt.

11

vår Offentliga förvaltning

Vanliga metaforer i det här sammanhanget är att det bildas stuprör men få hängrännor, och att det inom varje rör finns sugrör som ytter­ ligare skapar parallella spår som inte nödvändigtvis korsar varandra.

För att få rätt hjälp, och för att som professionell personal kunna möta medborgaren utifrån dennes behov, blir det avgörande att känna till alla dessa rör. Ibland krävs det också att det finns några hängrännor som för samman den kompetens som krävs.

Ett talande sätt att påvisa den här splittringen är att rita så kallade nätverkskartor. Så här kan det till exempel se ut för en familj med ett barn som behöver stöd utifrån en psykisk funktionsnedsättning.

Handläggare sjukskrivning

Försäkringskassa Handläggare vårdbidrag

Handläggare

Taxibolag

Utbildningsförvaltning Taxichaufför Korttidsboendepersonal Korttidsboendepersonal

Arbetsterapeut

Habilitering

Kurator

Läkare

LSS

Elevassistent

Mentor

Skola

Handläggare

Familj

Rektor

Läkare

Specialpedagog Skolkurator

Skolsköterska

Psykolog

Barn- och ungdomspsykiatri Sjuksköterska

Barnmedicin Sjuksköterska

Kurator

Läkare

Läkare

Akutvård Sjuksköterska

Figur 1 Exempel på myndighetskontakter för en familj med barn i behov av stöd från många håll.

Vad bilden visar är inte bara att det blir många kontakter, utan också att familjen inte sällan är det enda som binder dem samman – några formaliserade samarbeten sker inte nödvändigtvis mellan aktörerna.

För många föräldrar blir det en tung och nästan omöjlig uppgift att 12

1. att verka och samverka i offentlig förvaltning

agera spindeln i nätet och se till att alla aktörer har den information de behöver och att kontakten inte förloras vid personalomsättningar och organisationsförändringar. När det fungerar som sämst bollas individer mellan aktörer som strider om ansvaret för kostnader och insatser. Medborgaren faller, som det brukar heta, mellan stolarna.

Det är inte svårt att se att aktörer inom den offentliga förvaltningen behöver möta medborgarna utifrån deras behov och inte bara utifrån hur stödet är organiserat. Det finns många exempel på hur det sker.

Det finns också en intressant utveckling där oförmågan att åstadkomma samverkan har lett till att nya funktioner utvecklats inom den offentliga förvaltningen för att överbrygga dessa tillkortakommanden.

De kallas till exempel lotsar, care/case managers, personligt ombud, samordnare eller koordinatorer och återfinns i dag på flera ställen i svenska myndigheter. Deras uppdrag är varierande, men det handlar om att hjälpa medborgaren att hitta rätt, att ta det samordnande ansvaret som föräldrarna har i exemplet ovan, och att bevaka att medborgaren får sitt stödbehov tillgodosett. Samtidigt som den här typen av insatser tycks behövas i dag, särskilt för utsatta grupper i behov av sammansatt stöd, kan man fundera på vilken väg vi bör gå. Det behövs en grundläggande diskussion om huruvida fler ska få sådant specifikt stöd för att komma in i och hantera systemet, eller om en generellt förbättrad samverkanskompetens hos förvaltningens alla aktörer är en mer eftersträvansvärd utveckling.

Samverkan är ett vid det här laget ganska slitet begrepp som används på en mängd olika sätt och med synonymer som samarbete och samordning (se Axelsson m.fl. 2013). Ett sätt att sortera mellan olika former att mötas över organisatoriska gränser är att skilja mellan olika ambitionsnivåer med avseende på omfattningen av åtagandet (Danermark 2005). En låg ambitionsnivå handlar då om att mötas över gränser för att utbyta information – att lära sig mer om varandras verksamheter för att förstå den egna rollen i förhållande till andras roller och på så sätt kanske också bli bättre på att vägleda medborgaren. Sådant informationsutbyte kan ske både på operativ och på strategisk nivå, alltså både mellan personal som möter medborgaren i sitt dagliga jobb och mellan chefer. Det kan också vara mer eller mindre formaliserat.

13

vår Offentliga förvaltning

När vi förflyttar oss till en högre ambitionsnivå betyder det att samverkan också innebär att organisera verksamheten tillsammans; att formalisera samverkan på ett konkret plan som inte bara handlar om möten och informationsutbyte. Det kan till exempel handla om multidisciplinära team som bildas kring enskilda målgrupper med sammansatta behov, såsom personer med allvarlig psykisk sjukdom.

Till skillnad från föregående exempel handlar det då om att i handling addera sina kunskaper till varandra genom att arbeta tillsammans trots tillhörighet i olika verksamheter eller förvaltningar. Ett annat exempel på samverkan med en hög ambitionsnivå är när verksamheter sam­ lokaliseras, det vill säga fortsätter att vara självständiga verksamheter, men samlas under samma tak.

Den allra högsta graden av samverkan skulle med den här indelningen innebära sammanslagning – att en ny enhet bildas med gemensam ledning och budget. Exempel på det skulle kunna vara när man organiserar vård och stöd i enheter som vänder sig till en målgrupp som till exempel unga missbrukare eller föräldrar. I de förra exemplen behåller verksamheterna sin autonomi, medan detta exempel innebär fusion (Axelsson m.fl. 2013).

Det har funnits olika mål och motiv bakom Sveriges utveckling mot ökad samverkan. Ett övergripande mål har alltså varit att motverka den fragmentering som vi talat om. På en mera konkret nivå har målet för samverkan varit att förbättra kvaliteten för de som direkt berörs av välfärdsproduktionen genom att fler organisationer bidrar med kompletterande resurser, kunskap och kompetens. Andra mål har varit att förbättra tillgängligheten och kontinuiteten i olika välfärdstjänster. Sam­ tidigt har det också funnits ekonomiska motiv bakom utvecklingen.

Förhoppningen är att samverkan ska kunna leda till effektivare utnyttjande av existerande resurser, till exempel genom att flera olika myndigheter kan samutnyttja personal, utrustning och lokaler, men också vidga kompetensen.

Det är viktigt att komma ihåg att samverkan inte är ett mål i sig, utan bara ett av många medel för att anpassa organisationer till de människor de ska möta. Det är viktigt att fundera över vilken form av samverkan som ska ske, men det är också väsentligt att fundera över 14

1. att verka och samverka i offentlig förvaltning

när den behövs. Det finns inte en samverkansmodell som passar i alla lägen, men det är heller inte alltid läge att samverka (Huxham & Vangen 2005). För att möta den här utmaningen krävs analytiska och brukarorienterade tjänstemän och politiker som kan se såväl vinster som risker med att skapa nya strukturer och arbetsuppgifter inom den gemensamma sektorn.

1.3 Tjänstemannens roll i förvaltningen – det demokratiska uppdraget De politiska församlingarna ansvarar i en modern välfärdsstat i första hand för det övergripande beslutsfattandet som skatter, budget och investeringar. De som arbetar i den offentliga förvaltningen får därmed ett stort inflytande över utvecklingen. Beslutsfattandet om enskilda personer äger alltså i stor omfattning rum på tjänstemannanivå, mer eller mindre utan politisk insyn. Förvaltningsmyndigheterna och deras tjänstemän har därmed utvecklats till en såväl formativ som sammanhållande aktör i en komplex process. Socialarbetare, lärare, sjuk­sköters­ kor, arbetsförmedlare blir i sina möten med medborgarna representanter för den politiska sfären och har till uppgift att sammanväga demokratiska och ekonomiska värden. De får därmed en normativ roll.

Det blir då viktigt dels vilka värden det offentliga står för, dels vilken förmåga och vilka möjligheter det offentliga har att skapa legitimitet för denna verksamhet. Inför alla problem och utmaningar som det politiska syste­met utsätts för krävs en förvaltning med kompetens och djup demokratisk förankring.

Denna utveckling ställer stora krav på anställda inom dessa verksamhetsområden. Man har ansvar att lyda lagar och förordningar, arbetsledning, men också att vara en lojal arbetskamrat och värna medborgarnas intressen.

De värden som den svenska förvaltningen ska värna har sin utgångspunkt i regeringsformen, som stadgar att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskildes frihet och värdighet (RF 1:2). Vidare anges i samma lagrum att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska utgöra 15

5. Statens styrning och kontroll av förvaltningen Riksdagen är enligt grundlagen folkets främsta företrädare med makt att stifta lagar, driva in skatter och fördela statens medel. Riksdagen får däremot inte ägna sig åt rättskipnings- och förvaltningsuppgifter.

Regeringen i sin tur ska styra riket och se till att riksdagens vilja genomförs. För att fullgöra dessa uppgifter finns särskilda förvaltningsmyndigheter som ska arbeta fristående från riksdag och regering. Utbetalning av pensioner, bostadsbidrag och studiemedel, liksom offentlig service som hälso- och sjukvård, äldreomsorg, förskola och skola kräver en omfattande organisation. Även mer traditionella statliga uppgifter som försvar, polis, högre utbildning, arbetsförmedling, skatteuppbörd och rättsväsende kräver en uppbyggnad av administrativa organ.

De till antalet anställda största statliga förvaltningsmyndigheterna är: • Polisväsendet • Försvarsmakten

28 000 (poliser och administrativ personal) 28 000 (inkl. reservofficerare och administ­ rativ personal) • Försäkringskassan 13 400 • Arbetsförmedlingen 11 800 • Skatteverket 10 700 • Kriminalvårdsverket 9 000 (anställda i fängelser, häkten, frivård) Förvaltningsmyndigheterna är underordnade ett visst departement – polisen under justitiedepartementet, försvaret försvarsdepartementet, Försäkringskassan socialdepartementet, Arbetsförmedlingen arbetsmarknadsdepartementet och så vidare.

79

vår Offentliga förvaltning

Under utbildningsdepartementet finns för högre utbildning Universitetskanslersämbetet (UKÄ). För övriga skolans del finns Skol­ verket som styr, stödjer och följer upp och utvärderar skolornas arbete, medan Skolinspektionen utövar tillsyn över skolorna. År 2006 inrättades Barn- och elevombudet (BEO) som en del av Skolinspektionen men med ett självständigt uppdrag. BEO övervakar tillsammans med Skolinspektionen den del av skollagen som handlar om kränkande behandling. Tillsammans med DO ska BEO arbeta för att motverka kränkningar, diskriminering och trakasserier av barn och elever.

Under Socialdepartementet lyder flera myndigheter: Socialstyrelsen arbetar med uppdrag att värna hälsa, välfärd och allas lika tillgång till god vård och omsorg; Inspektionen för vård och omsorg (IVO) kontrollerar hälso- och sjukvården och socialtjänsten; Myndigheten för vårdanalys samt Folkhälsomyndigheten (se vidare s. 88–89).

5.1 Förvaltningspolitikens huvudmål och organisation Den svenska förvaltningspolitiken är uppbyggd efter tre huvudprinciper – demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. För det första ska den offentliga förvaltningen vara politiskt styrbar, det vill säga den politiska vilja som majoriteten av väljarna har röstat fram i demokratiska val ska kunna genomföras av de förtroendevalda politikerna via tjänste­ männen – förvaltningen ska vara folkstyrd. För det andra ska förvaltningen följa gällande lagar oavsett vad politikerna anser – förvaltningen ska vara lagstyrd. För det tredje ska förvaltningen arbeta effektivt, vilket innebär att en förvaltning inte bara kan styras via politiska direktiv uppifrån eller via lagstiftning, utan även genom inflytande från personal och medborgare (kunder). Man kan tala om en förvaltning som är efterfrågestyrd. Metoder som används är delegering av befogenheter till lägre nivåer, ökat personal- och brukarinflytande och konkurrensutsättning.

Den statliga förvaltningen kan delas in i olika kategorier. För beredning av regeringsärendena finns, som tidigare nämnts, ett regeringskansli som utgör regeringens stab och numera ska betraktas som en egen myndighet bestående av Statsrådsberedningen, departementen 80

5. statens styrning och kontroll av förvaltningen

och en förvaltningsavdelning. I det interna arbetet spelar statssekreteraren en viktig roll och betraktas som en politisk utnämning. Större delen av personalen i övrigt i departementen utgörs av tjänstemän som inte är tillsatta på politiska meriter samt personer som är politiskt sakkunniga inom ett visst område. Till Regeringskansliet hör också utlandsmyndigheterna med Utrikesdepartementet (UD) och ambassader, konsulat, representationer och delegationer vid internationella organisationer. Utlandsmyndigheterna är underställda UD men är också egna myndigheter.

De statliga myndigheterna i övrigt kan delas in i domstolar, allmänna förvaltningsmyndigheter med centrala ämbetsverk (som Social­ styrelsen, Migrationsverket, Skolverket, Naturvårdsverket), affärs­ drivande verk, högskolor och universitet. Även Försvarsmakten räknas som en statlig myndighet med överbefälhavaren (ÖB) som chef. Under ÖB är försvarsmakten indelad i fyra militärregioner.

De statliga myndigheterna är organiserade på olika sätt, vilket brukar kallas ”den regionala röran”. En centralisering har skett på senare år och numera är det ett fåtal myndigheter som har enheter på såväl nationell, regional som lokal nivå. Polisen är ett sådant exempel med Rikspolisstyrelsen på central nivå, 21 polismyndigheter på regional nivå samt polisområden på lokal nivå. Riksdagen beslutade dock 2012 att Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna i länen från den 1 januari 2015 blir en enda myndighet: Polismyndigheten. Samtidigt får Säkerhetspolisen ställning som en självständig myndighet. De största myndigheterna – Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen – har också genomgått viktiga organisationsförändringar som inte följer länsgränserna: Försäkringskassans organisation består av 20 nationella och 60 lokala försäkringscentra; Arbetsförmedlingen har 11 marknadsområden och 320 lokala arbetsförmedlingar.

Förvaltningsmodeller för att skapa legitimitet i genomförandeprocessen Om det varit möjligt för parlamentariska församlingar att skapa precisa regler för hur förvaltningen ska agera i alla olika upptänkliga lägen 81

vår Offentliga förvaltning Tabell 5 Organisatoriska modeller för att skapa legitimitet i genomförandeprocesser (Rothstein 2010:23).

Brukar­ inflytande

Politisk representation

Marknadsstyrning

Vetenskap- Intresselig kunskap gemenskap

Med­ bestäm­ mande

Allmänna fria val

Valfrihet

Hierarkisk

Kollegial

Part­sam­ man­satt

Självförvaltning

Dualistisk

Konkurrens

Huvud­ aktör

Ämbetsman

Yrkesman

Ombudsman

Brukare

Politiker

Konsument

Förutsätt­ ning

Precisa regler

Tillämpbar vetenskap

Monopoliserat intresse

Aktivt deltagande

Representativitet

Information

Positiva effekter

Förutse­ barhet

Vetenskap- Kooptering av lig rationalism opposition

Delaktighet Politiskt ansvar

Individuell tillpassning

Negativa effekter

Inflexi­ bilitet

Negativ kåranda

Dominans av särintressen

Intresseskillnader

Politisk manipulation

Segregation

Beslutstyp

Regel­ tolkning

Professionell bedömning

Förhandling

Stormöte

Politisk bedömning

Kund­ anpassning

Modelltyp

Byråkrati

Profession

Grund för legitimitet

Generella regler

Organise­ ring

Korpora­ tism

och situationer, så skulle tjänstemännen givetvis inte utöva något inflytande och organisationsformerna vara politiskt ointressanta som studieobjekt. Men i många fall är detta inte möjligt vilket ofta är skälet till att olika förvaltningspolitiska modeller används. Kravet på legitimitet, det vill säga att de offentliga åtgärderna omfattas av förtroende från medborgarnas sida, utgör en viktig grund till att vi finner olika förvaltningsorganisatoriska former i den moderna välfärdsstaten.

Av tabellen ovan framgår sex olika organisatoriska modeller som an82

5. statens styrning och kontroll av förvaltningen

vänds beroende på vilken typ av reform som ska genomföras. Ibland är den legal-byråkratiska modellen mest lämplig, i vissa fall får brukarna stort inflytande, i andra de professionella utövarna.

5.2 Styrning av förvaltningen Om politisk styrning kommer att lyckas eller misslyckas är en empirisk fråga som påverkas främst av organisationens kapacitet – resurser, kunskaper, vilja. Inom viss verksamhet har den enskilde, professionelle tjänstemannen, ofta kallad närbyråkrat, stor handlingsförmåga och stort handlingsutrymme (Lipsky 1980). Det gäller till exempel läkare, lärare, socialarbetare och psykologer. Inom annan verksamhet kan handlingsutrymmet vara begränsat till att följa olika föreskrifter. Styrningsstrategier kan alltså beskrivas som en relation mellan beslutsfattaren (policyskaparen) och implementeraren. Utformningen av denna relation skiftar beroende på vilket sakområde det handlar om och vilka trender som är aktuella under en viss tidsperiod.

Politisk styrning genom regler Då riksdag och regering beslutat i ett ärende ska innehållet implementeras, vilket är förvaltningens uppgift. När politikerna vill få förvaltningen att fungera på visst sätt använder de sig av förvaltningsstyrning som kan beskrivas som politikernas medvetna försök att förmå förvaltningen att verka på det sätt som de önskar. Hur styrningen kommer att lyckas avgörs av relationen mellan företrädare för politik och förvaltning. Även egenskaper hos förvaltningen som förståelse, kunskap och vilja blir avgörande (Lundquist 1992). Den styrning som direkt anger innehållet består till stor del av olika typer av regler – regelstyrning – som förvaltningen sedan ska tillämpa i konkreta fall. Den vanligaste formen av regler är lagar som riksdagen stiftat, till exempel skollagen, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Regler består dock inte bara av lagar, utan också av olika typer av förordningar som regeringen ensam utfärdar samt föreskrifter som myndigheter utfärdar (se figur om regelhierarkin).

83

vår Offentliga förvaltning

Målstyrning – en form av delegation En lag kan dock ha olika utformning och styrningen kan därmed vara mer eller mindre precis. Om den är preciserad – detaljstyrning – innebär det att förvaltningen har liten handlingsfrihet. Är den däremot oprecis och bara allmänt anger målsättningen – ram- eller målstyrning – ökar handlingsutrymmet för förvaltningen och dess tjänstemän, det vill säga en form av delegation. Med delegation avses normalt en temporär och villkorad överlämning av beslutskompetens från politisk till administ­ rativ nivå (Pierre 2010:249).

Tanken bakom styrning med ramlagar är dels att politikerna ska kunna koncentrera sig på de övergripande frågorna och därmed få en faktisk möjlighet att styra och följa upp implementeringen, dels att den faktiska utformningen av implementeringen ska förläggas där sakkunskapen finns, det vill säga hos den verkställande organisationen eller tjänstemannen. Det är alltså viktigt att förstå att den politiska styrningen av den dagliga verksamheten varierar mellan olika sektorer.

Styrningen av den dagliga verksamheten inom hälso- och sjukvården är till exempel inte alls lika påtaglig som inom socialtjänsten (Danermark 2005:36). Resultatstyrning är en variant av målstyrning där tyngdpunkten ligger på systematisk återföring av information om resultatet (utfallet) av insatserna. Om tyngdpunkten läggs på både målformuleringen och resultatuppföljningen talar man om mål- och resultatstyrning.

Från regelstyrning till ledning, samordning och normuppbyggnad Forskning har visat att lagar och förordningar – oavsett utformning och precisionsgrad – inte är en tillräcklig förutsättning för att nå ett visst mål. I stället har intresset riktats mot organisationers sätt att fungera. Styrning måste ske på olika sätt och på olika nivåer. De förändrade styrningsformerna påverkar såväl politikernas som tjänstemännens roll på alla nivåer. När statens styrningsmöjligheter har förändrats har behovet ökat att finna nya former som bättre täcker verkligheten. Därför har det blivit vanligare att använda begrepp som ledning och koordinering. I praktiken skulle politisk ledning av offent­ 84

5. statens styrning och kontroll av förvaltningen

lig verksamhet snarare handla om samordning av ett flertal mer eller mindre självständiga organisationer och institutioner än om styrning och kontroll i traditionell mening. Internationellt används alltmer begreppet governance i betydelsen samordning av politiska, sociala­och professionella aktörers agerande (Kjaer 2004; Pierre 2010). Några svenska forskare föreslår att uttrycket interaktiv samhällsstyrning bör användas synonymt med ordet governance (Hedlund & Montin 2009).

Skyldighets- och rättighetslagstiftning En ramlag anger mål och riktlinjer för ett verksamhetsområde och förenas ofta med en långtgående decentralisering till i första hand kommuner och landsting. Styrningen brukar kallas skyldighetslagstiftning då dessa aktörer har skyldighet att följa riksdagens intentioner. Några egentliga sanktioner har dock staten inte att sätta emot. För medborgaren finns vissa möjligheter att överklaga formerna för besluts­ fattandet. I praktiken blir det snarast tillgången till resurser som avgör vilken service medborgaren får. Den kritik som riktas mot denna styrningsform är att folkstyrelseprincipen urholkas och det skapas oklarheter i arbetsfördelningen mellan lagstiftande, verkställande och dömande instanser.

En annorlunda form av styrning är den handikapplagstiftning som trädde i kraft 1994 exempel på. Detta beslut betraktas som ett trendbrott i relation till 1970- och 1980-talens styrning via ramlagar. Dessa handikapplagar är nämligen utformade som så kallad rättighetslagstiftning, där övergripande målbeskrivningar kombineras med möjlighet för dem som tillhör den berörda målgruppen (personer med omfattande funktionshinder) att i sin hemkommun ansöka om vissa av staten fastställda insatser. Den enskildes behov ska vara avgörande och inte kommunens resurser. Vid avslag kan beslutet prövas i förvaltningsdomstol. Rättighetslagstiftning har framställts som en förstärkning av den statliga styrningen och ett hot mot den kommunala självstyrelsen (Montin 1996; Petersson 1996). I bokens avslutande kapitel analyseras genomförandet av LSS-reformen.

85

vår Offentliga förvaltning

Politisk styrning genom anslag och andra former Politikerna på central nivå kan också styra förvaltningen på andra sätt.

Det sker med en rad direkta och indirekta styrningsformer av vilka den viktigaste är att bevilja ekonomiska medel till förvaltningen – anslagsstyrning. Verkställandet av besluten påverkas även av andra styrningsformer, som anställning av personal med viss utbildning, behörighetsregler – rekryteringsstyrning, utformning av organisationen på ett visst sätt – organisationsstyrning etcetera. Den indirekta styrningen kan bestå i att förvaltningen påverkas och informeras på olika sätt – informationsstyrning. Detta kan till exempel ske genom informella kontakter mellan departement och förvaltning. I det svenska systemet är sådana kontakter mycket viktiga. Ibland kan direkt och indirekt styrning förekomma samtidigt.

Exempel på styrning genom regler – förvaltningslagen och myndighetsförordningen Ett viktigt inslag i statens styrning av den inre verksamheten är förvaltningslagen. Den tillkom i sin första version 1971 och kom i en moderniserad upplaga 1986. Den innehåller regler om handläggning av ärenden, jäv, överklagande och omröstning i samband med myndighetens beslutsfattande. Förvaltningslagen anger även en serviceanda gentemot allmänheten: myndigheten ska i möjligaste mån förkorta ärendehandläggningen och bemöda sig om smidiga kontakter med allmänheten. Staten vill på detta sätt motverka kritik mot omständlighet och byråkrati i myndigheternas arbete. I kommande kapitel återkommer vi till förvaltningslagen och dess tillämpning.

Gemensamma bestämmelser för de centrala ämbetsverken har funnits i verksförordningen och bland annat angett chefens och styrelsens ansvar och uppgifter, revision, medverkan i EU-arbetet och myndighetens föreskrifter. Myndighetsförordningen (SFS 2007:515) trädde i kraft 2008 och ersatte verksförordningen. En skillnad är att myndighetens ledning enligt myndighetsförordningen ska upprätta en arbetsordning som bland annat beskriver organisation, arbetsfördel86

Vår offentliga förvaltning Samverkan i välfärdspolitiken Hans Bengtsson & Anna Melke Politik och förvaltning är två sidor av demokratin. Den politiska makten används för att styra samhällsutvecklingen utifrån ett ideologiskt synsätt, medan den offent­ liga förvaltningens uppgift är att tjäna andra, ytterst medborgarna. I detta ligger en unik utmaning: å ena sidan ska folket genom sina valda representanter styra och kontrollera förvaltningen, å andra sidan ska myndigheter och tjänstemän vara självständiga nog att hävda saklighet, opartiskhet och ett etiskt förhållningssätt.

Denna bok ger en bild av dessa utmaningar. Den ger också en överblick som gör det lättare att navigera bland alla aktörer. Att hitta rätt bland internationella, stat­ liga, regionala och lokala nivåer är nämligen inte självklart. Detta är en karta som dessutom blivit alltmer splittrad i takt med decentralisering, specialisering och privatisering.

Boken vänder sig till högskolestuderande vid utbildningar i offentlig förvaltning men också till den som redan arbetar inom sådana verksamheter. Det inkluderar så skilda yrken som kommunikatör, utredare, socionom, arbetsvetare, lärare, arbets­ förmedlare, sjukvårdspersonal, polis, miljöinspektör – alla som behöver känna till det samhällssystem som de verkar och samverkar inom. Boken vänder sig också till förtroendevalda politiker och andra som är intresserade av området.

Hans Bengtsson är docent i statsvetenskap vid Högskolan i Halmstad. Han under­ visar och forskar inom offentlig förvaltning och politisk kommunikation.

Anna Melke är journalist, fil. dr i offentlig förvaltning och verksam som forskare vid Göteborgsregionens kommunalförbund.

ISBN 978-91-40-68745-6

9 789140 687456