9789144091853

Offentliga professioner har alltid präglats av starka värderingar – det gäller såväl hälso- och sjukvårdssektorn som utbildningssektorn, den sociala sektorn, polisen och försvaret. Under de senaste trettio åren har stora delar av den offentliga sektorn kommit att omorganiseras, och värderingarna har hamnat i bakgrunden. I stället har det blivit ett allt starkare fokus på styrning och kontroll. Mycket tyder på att värderingar återigen kommer att spela en väsentlig roll i utvecklingen av den offentliga sektorn under de kommande åren.

Tanken med den här boken är att ge förutsättningar för att utveckla en värdebaserad ledning i offentliga professioner.

Den ger en grundlig introduktion till det som kännetecknar professioner och professionella värderingar, samt speglar detta mot ett offentligt värdeuniversum. Samtidigt utgör detta grunden för diskussion av professionella problemställningar.

Mot den bakgrunden utvecklas sedan en modell för värde­ baserad ledning med betoning på både värdeförankring och värdeutveckling. Avslutningsvis presenteras tre former av värdebaserad ledning: självledarskap, teamledning och transformationsledning.

| Värdebaserad ledning i offentliga professioner

Värdebaserad ledning i offentliga professioner

Tor Busch

Tor Busch är civilekonom/HAE med doktorsexamen i nationalekonomi vid Norges Handelshøyskole och professor vid Trondheims Økonomiske Høgskole. Hans forskning har under de senaste åren varit inriktad på värderingar, organisationsidentitet och identifikation i offentliga professioner.

Värdebaserad ledning i offentliga professioner

Boken lämpar sig för studenter inom ekonomi/organisation och ledarskap och beteende- och samhällsvetenskapliga ämnen, samt för chefer och ledare inom offentliga verksamheter.

Art.nr 37707

Tor Busch

www.studentlitteratur.se

978-91-44-09185-3_01_cover.indd 1

2013-10-24 13.24

Orginalets titel: Verdibasert ledelse i offentlige profesjoner © Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS, Bergen, 2012 Den här översättningen har fått stöd från NORLA.

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonus Presskopias skolkopieringsavtal, är förbjuden.

För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Presskopia.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Denna trycksak är miljöanpassad, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 37707 ISBN 978-91-44-09185-3 Upplaga 1:1 © För den svenska utgåvan Studentlitteratur 2013 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Översättning: Per Larson Sakgranskning: Björn Blom Omslagslayout: Francisco Ortega Printed by Eurographic Danmark A/S, Denmark 2013

978-91-44-09185-3_book.indd 2

2013-10-24 11.43

Innehåll

Förord till den svenska utgåvan 7 Författarens förord 9 Del I

Professioner och värderingar

K apitel 1

Professioner och professionella organisationer 13

Vad kännetecknar en profession? 13 Professionen representerar en specialiserad kompetens 14 Professionen har exklusiv kontroll över ett avgränsat yrkesområde 16 Professionen har en skyddad situation på arbetsmarknaden 18 Professionen bygger på en specifik högre utbildning 20 Professionen bygger på en ideologi som fokuserar kvalitet 21 Vad kännetecknar professionella organisationer? 21 Huvudfokus på tjänsteproduktion 22 Hög grad av decentralisering 22 Hög grad av specialisering 23 Styrning genom formella krav på de anställdas kvalifikationer 23 Vad kännetecknar professionsutövare? 24 K apitel 2

Värderingar – en begreppsmässig avgränsning 31

Vad är en värdering? 31 Hur är värderingarna organiserade? 37 Hierarkisk organisering 37 Organiserade i kluster 40 Värderingar på olika nivåer 42 © s t uden t li t t erat ur

978-91-44-09185-3_book.indd 3

3

2013-10-24 11.43

Innehåll K apitel 3

Värderingar i den offentliga sektorn 47

Vad kännetecknar den offentliga sektorn? 47 Det offentliga värdeuniversumet 51 Den offentliga sektorns bidrag till samhället 51 Politisk organisering (överföring av intressen till beslut) 52 Relationen mellan de offentligt anställda och politikerna 52 Relationen mellan de offentligt anställda och omgivningen 53 Organisationsmässiga aspekter av offentlig administration 54 De offentligt anställdas beteende 55 Relationen mellan den offentliga administrationen och medborgarna 56 Formell värdegrund i staten 58 Allmänna bestämmelser 59 Lojalitet 59 Öppenhet 60 Tillit till statsförvaltningen 60 Professionellt oberoende och objektivitet 61 K apitel 4

Professionsvärderingar och professionsidentitet 63

Professionsvärderingar 63 Professionsetiska riktlinjer 68 Professionsidentitet 76 Del II Ledning i et t värde­m ässigt perspek tiv K apitel 5

En ledningsteoretisk utgångspunkt 85

Personlighetsteorier 85 Ledarstilsteorier 87 Ledaren själv 88 Medarbetarna 88 Situationen eller uppgiften som ska lösas 88 Ledning som process 89 Målformulerande samspel 90 Problemlösande samspel 91 Språkskapande samspel 92

4

978-91-44-09185-3_book.indd 4

© s t uden t li t t erat ur

2013-10-24 11.43

Innehåll K apitel 6

Värdeförankring av ledningen 95

Modell för värdebaserad ledning 95 Värdeförankring av ledningsprocessen 99 Förankring av målformuleringsprocessen 101 Förankring av problemlösningsprocessen 103 Förankring av den språkskapande processen 104 Förankring av samspelsprocessen 105 K apitel 7

Ledning och värdeutveckling 107

Förändring av värderingar 107 Värdeutveckling genom lärande 109 Kognitivt lärande 110 Motivationsutveckling 112 Emotioner och lärande 115 Värdeutveckling genom reflektion 118 Probleminnehavarens förförståelse 120 Situationsanalys 121 Handlingsalternativ 122 Handling 122 Modell för kulturutveckling 123 Upptiningsfasen 123 Omformningsfasen 125 Konsolideringsfasen 126 Att hantera motstridiga värderingar 126 Del III Värdebaserad ledning i prak tiken K apitel 8

Självledarskap 131

Självledarskap i ett värdebaserat perspektiv 131 Organisationsmässiga förutsättningar för självledarskap 134 Strategier för självledarskap 137 Hur utveckla självledarskap? 139

© s t uden t li t t erat ur

978-91-44-09185-3_book.indd 5

5

2013-10-24 11.43

Innehåll K apitel 9

Teamledning 143

Vad är ett team? 143 Ett litet antal personer 145 Komplementära färdigheter 146 Förpliktelse i förhållande till en gemensam vision och ett gemensamt mål 146 Förpliktelse i förhållande till ett gemensamt förhållningssätt 147 Ömsesidigt ansvar 147 Teamledning i ett värdebaserat perspektiv 148 Hur utveckla ett bra team? 152 K apitel 10

Transformationsledning 155

Vad kännetecknar transformationsledning? 155 Transformationsledning 156 Transaktionsledning 157 Låt-gå-ledning 158 Beståndsdelar i transformationsledning 160 Idealiserat inflytande 161 Inspirerande motivation 162 Intellektuell stimulans 163 Individuell hänsyn 164 Att utveckla visioner 165

Litteratur 169 Sakregister 179

6

978-91-44-09185-3_book.indd 6

© s t uden t li t t erat ur

2013-10-24 11.43

Förord till den svensk a utgåvan

Värden och värderingar är centrala i alla människors liv. Fokus i denna bok är vad värderingar betyder vid ledning av professioner i offentliga sektorn.

Det är en bok som kommer väldigt lägligt av flera anledningar. För det första har antalet offentliga professioner ökat i Sverige de senaste decennierna och utvecklingen tycks fortsätta. Vidare har professionernas relation till staten förändrats, många pekar på en ökad styrning och kontroll i sådan omfattning att det kan betraktas som en pågående de-professionalisering.

Fram­för­a llt kommer boken lägligt mot bakgrund av att det den senaste tiden förts förvånansvärt lite diskussion om värderingar i den svenska offentliga sektorn.

Något som däremot diskuterats livligt av politiker, forskare och professio­ nella är styrning av den offentliga sektorn. Svenska staten har använt sig av olika styrningsformer för att få de offentliga professionerna att agera i viss riktning. Bland annat har följande former använts: regelstyrning, målstyrning, ekonomistyrning och sedan början av 2000-talet kunskapsstyrning.

Samtliga dessa styrformer kan vara mer eller mindre lämpliga beroende på sammanhanget, men en betydande brist är att de inte i någon större utsträckning tar notis om betydelsen av värderingar vid ledning av offentliga professioner. Tor Busch visar, både i teori och praktik, vikten av att på ett genomtänkt och explicit sätt beakta olika typer av värderingar för att leda offentliga professioner så att de uppnår goda resultat. Det torde vara intressant och relevant för ledare på olika nivåer, men även för de professioner som arbetar i offentlig sektor.

Boken innehåller rikligt med referenser till teorier och empirisk forskning som sakligt och stegvis sätter in läsaren i tematiken. De empiriska exemplen © s t uden t li t t erat ur

978-91-44-09185-3_book.indd 7

7

2013-10-24 11.43

Förord till den svenska utgåvan

är i huvudsak hämtade från författarens hemland Norge, vilket gör att de relativt enkelt kan överföras till förhållanden i Sverige och andra nordiska länder som har en liknande offentlig sektor. På ett fåtal ställen har dock texten anpassats för att bättre överensstämma med en specifikt svensk situation.

Umeå i juli 2013 Björn Blom Professor, Institutionen för socialt arbete, Umeå universitet

8

978-91-44-09185-3_book.indd 8

© s t uden t li t t erat ur

2013-10-24 11.43

Förfat tarens förord

Värdebaserad ledning lyfts allt oftare fram för att markera att värderingar är viktiga i offentliga organisationer. Om vi synar begreppet i sömmarna ser vi emellertid att det har ett något diffust innehåll. Syftet med den här boken är att vidareutveckla begreppet så att denna ledningsform går att använda på ett mer aktivt sätt i den offentliga sektorn. Även om värderingar alltid har varit viktiga i offentliga professioner, har de hamnat lite i bakgrunden under de senaste åren med ökande fokus på styrning och kontroll. Jag hoppas att boken kan bidra till att lyfta fram värdeperspektivet och skapa en mer nyanserad debatt om hur den offentliga tjänsteproduktionen ska ledas, organiseras och styras i framtiden.

Trondheim i juni 2012 Tor Busch

© s t uden t li t t erat ur

978-91-44-09185-3_book.indd 9

9

2013-10-24 11.43

978-91-44-09185-3_book.indd 10

2013-10-24 11.43

Kapitel 3

Värderingar i den offentliga sektorn

Mot bakgrunden av diskussionerna i kapitel 2 kan vi slå fast att det i ett samhälle finns en rad värderingar som i högre eller lägre grad reglerar samhällsmedlemmarnas beteende. Vissa värderingar är generella för det enskilda samhället, andra är mer specifika för den enskilda branschen eller den enskilda organisationen. För att kunna arbeta med värdebaserad ledning inom offentliga organisationer är det viktigt att ha insikt i vilka värderingar som präglar det offentliga. De utgör en ram för alla som arbetar i offentliga organisationer, oavsett om det gäller en förvaltning, polisen, försvaret, en skola, ett sjukhus eller någon annan offentlig verksamhet.

Vad kännetecknar den offentliga sektorn? Även om det finns många generella sidor av ledning och styrning som är giltiga för både privata och offentliga organisationer, måste ledningen alltid anpassas till den aktuella organisationen. Värdebaserad ledning i offentliga professioner måste därför anpassas till den offentliga sektorns särskilda kännetecken.

En viktig dimension i detta avseende är överordnade mål och vär­ deringar. I den offentliga förvaltningen är målen knutna till välfärd, social jämlikhet och rättvisa, det vill säga mål med en stark värdemässig grund.

Ett problem med sådana mål är att det är svårt att mäta resultaten. På en skola kan dessa mål omformas till mer specifika mål som klassrumsmiljö, kunskapsutveckling, social utveckling och omsorg. Även om detta upplevs som viktiga mål är de svåra att kvantifiera. Resultatmätning är därför ett problem, eller åt­minstone en utmaning i de flesta offentliga verksamheter.

För det andra är målen i den offentliga sektorn ofta vaga, tvetydiga, konflikt© s t uden t li t t erat ur

978-91-44-09185-3_book.indd 47

47

2013-10-24 11.43

Del I Professioner och värderingar

fyllda och in­stabila. De är beroende av politiska processer, och nya politiska prioriteringar eller konstellationer kan leda till snabba förändringar.

Problemlösningsprocessen är också annorlunda. För att uppnå legitimitet måste många intressegrupper släppas fram och få göra sin röst hörd. Även om demokratiska processer ofta tar lång tid har de ett egenvärde i sig som det är viktigt att ta vara på. Vi vill inte helt sonika ta bort demokratin och medbestämmandet för att uppnå effektivitet – processerna har ett värde i sig.

I ett sådant sammanhang måste ledningen och styrningen med nödvändighet få en annan karaktär än i privata verksamheter. Att till exempel bygga en ny skola kan betraktas som ett relativt enkelt problem. Utifrån en given ekonomisk ram och specifika krav på skolans utformning kan problemet definieras som ett tekniskt-ekonomiskt problem. Det går därmed att lösa genom att tillföra nödvändig kompetens. Men i det offentliga är det inte så enkelt. Det kan bli en politisk diskussion om var skolan ska ligga och hur den ska utformas, eller så kan investeringen ställas mot en alternativ användning av resurserna, till exempel byggandet av ett sjukhem eller en upprustning av skolvägen. Därmed uppstår komplicerade politiska processer som kan leda till långa fördröjningar, trots att behovet är tydligt och pengarna finns.

När det gäller produktion av tjänster och service till befolkningen är det inte nödvändigtvis så stor skillnad mellan privata och offentliga verksam­ heter. Det offentliga har emellertid också ansvaret för en utvidgad produkt eller en allmän prestation (Klausen 1996). En skola ska inte bara se till att eleverna tillägnar sig önskvärda kunskaper, de ska också socialiseras till vissa samhälleliga värderingar. Sociala tjänster har inte bara till syfte att hjälpa människor som har det svårt, de bidrar också till att konstituera välfärdsstatens värdegrund. Det innebär för det första att professionsutövarna ska förverkliga vissa överordnade och komplexa mål som är problematiska att överföra till deras egen vardag. Läkare ska inte bara behandla den enskilda patienten, de ska också medverka till att utveckla ett bra hälsotillstånd i befolkningen. För det andra får professionerna ett ansvar att synliggöra ­centrala värderingar i samhället så att vårt politiska system och våra offentliga välfärdstjänster får ett gott anseende hos befolkningen. Detta är inte alltid lika lätt när politikerna drar ned på resurserna, kräver högre produktivitet eller genomför omfattande reformer.

Offentliga verksamheter är dessutom föremål för särskilda ram­beting­ elser. För det första är de i låg grad underkastade marknadssystemen. För48

978-91-44-09185-3_book.indd 48

© s t uden t li t t erat ur

2013-10-24 11.43

3 Värderingar i den offentliga sektorn

valtningen producerar med få undantag produkter och tjänster som ställs till samhällets förfogande utan någon specifik motprestation i form av direkt betalning. Därför går det inte att mäta värdeskapandet på samma sätt som ett privat företag mäter försäljningsintäkterna. Huruvida t­ jänsterna har ett tillräckligt högt värde i förhållande till resursåtgången måste ytterst av­göras av politikerna. Även om det bygger på brukarundersökningar, expert­analyser eller annan information så finns det alltid ett inslag av sköns­ mässig bedömning.

Dessutom är verksamheten starkt reglerad av regelverk, lagar och förordningar som reducerar handlingsutrymmet eller ledningens frihet att fatta beslut. Det påverkar också vilken form av ledning och styrning som går att utöva. Möjligheten att skapa egna intäkter är små, och fokuseringen ligger därför på att utnyttja de resurser som har tilldelats. Det politiska systemet präglas dessutom delvis av låg förutsägbarhet och kan vålla problem för den långsiktiga planeringen. Varierande politiska koalitioner kan över en natt förändra viktiga betingelser för välfärdsproduktionens organisering och finansiering.

Ledning och styrning i offentliga verksamheter kräver därför insikt i många dimensioner, och det behövs en begreppsapparat som i lika hög grad inkluderar den politiska och kulturella verkligheten som den rent företagsekonomiska (Melander 1997). Man måste ta hänsyn till tvetydigheter, målkonflikter, makt och politisk aktivitet, där den instrumentella rationaliteten ständigt utmanas av andra rationalitetsformer med lika stor eller större legitimitet hos viktiga intressenter.

Utvecklingen i den offentliga sektorn har under de senaste trettio åren präglats av en internationell trend, New Public Management (NPM). Denna trend har lett till att den offentliga sektorn har tagit över en rad modeller från det privata näringslivet: större betoning på konkurrens och resultatmätningar, fokus på brukarna, starkare styrning och större vikt vid ansvarstagande. I Norge och Sverige ifrågasattes tidigt om vi får tillräckligt med hälsa, skola, vägar och annan offentlig service för alla de miljarder som den offentliga förvaltningen disponerar (NOU 1991:28; SOU 1993:73), vilket utgjorde grunden för en kontinuerlig moderniseringsprocess av den offentliga sektorn. Målet har varit att reducera den offentliga sektorns omfång och makt samt effektivisera styrnings- och organisationsformen (Olsen 1993). En mindre och mer flexibel och kostnadseffektiv sektor med privata, © s t uden t li t t erat ur

978-91-44-09185-3_book.indd 49

49

2013-10-24 11.43

Del I Professioner och värderingar

marknadsinriktade företag som förebild skulle ge större ekonomiska vinster och vitalisera samhället. Receptet blev marknad och management. I dag kan vi dra slutsatsen att Norge, Sverige (Hasselbladh m.fl. 2008) och flera andra länder (Pollit m.fl. 2007) har infört många av de modeller som ligger i New Public Management.

Efter en grundlig värdering av dessa reformer drar OECD (2005) slutsatsen att det har visat sig svårt att överföra ledarskapstekniker från privat till offentlig sektor och att moderniseringsåtgärder är kontextberoende. Det senare har lett till att många av NPM-förändringarna har givit olika effekter i olika länder. Rekommendationen blir att bedöma alla förändringarna från fall till fall och inte lägga generella ledningsmässiga och marknadsmässiga principer till grund för förändring i offentlig sektor. Även om utvärderingarna är bristfälliga så dras slutsatsen att reformerna under de senaste åren i de flesta OECD-länder har resulterat i större öppenhet, större effektivitet, starkare brukarorientering och mer fokus på resultat. Man betonar emellertid att förändringarnas omfattning inte ska överskattas och att reformerna i många länder inte har levt upp till förväntningarna.

Samtidigt som många av de NPM-inspirerade förändringarna har kommit att institutionaliseras, blir konceptets begränsningar allt tydligare när det gäller att lösa centrala svårigheter i den offentliga sektorn. Bland de centrala politiska aktörerna finns i dag ett starkare fokus på ledning än på styrning, och ledningsbegreppet är bättre lämpat att hantera komplexiteten inom den offentliga sektorn (Brookes & Grint 2010). Detta står i överensstämmelse med en allt starkare kritik av NPM utifrån ett nätverksperspektiv.

En huvudsaklig kritik är att NPM har resulterat i en större fragmentering av den offentliga sektorn och minskat möjligheten att finna helhetslösningar (Christensen & Lægreid 2007).

En annan kritik går ut på att NPM har lagt för lite vikt vid värdegrunden i den offentliga sektorn (Jørgensen & Vrangbæk 2004, Christensen & Lægreid 2007, Olsen 2007). I den offentliga sektorn har det alltid funnits ett starkt fokus på värderingar, och de mest centrala dimensionerna fångas upp av begreppet offentligt etos (Lundquist 1991). Dessutom spelar professionsvär­ deringar en central roll, i synnerhet i samband med offentlig tjänsteproduktion. Dagens ökande fokus på värderingar i den offentliga sektorn indikerar att den professionella kontrollen kan få en starkare legitimitet, det vill säga en större vikt vid värdebaserad ledning.

50

978-91-44-09185-3_book.indd 50

© s t uden t li t t erat ur

2013-10-24 11.43

3 Värderingar i den offentliga sektorn

Det offentliga värdeuniversumet I de flesta av dagens samhällen dominerar den offentliga sektorn, och den omfattar en rad verksamheter och aktiviteter på statlig, regional och kommunal nivå. Det innebär att det finns en mångfald av värderingar som är knutna till den offentliga sektorn. Det har gjorts många försök att katalogisera dessa värderingar, men det har visat sig svårt att hitta ett system som uppfyller kraven på en entydig och konsekvent gruppering (Rutgers 2008). För att ge en bild av det offentliga värdeuniversumet har vi valt att utgå ifrån en större analys av forskningslitteratur om den offentliga sektorn, i huvudsak ledande tidskrifter i USA, Storbritannien och de skandinaviska länderna under perioden 1990–2003 (Jørgensen & Bozeman 2007). Forskarna identifierade sammantaget 72 värderingar och valde att organisera dem i sju kategorier.

Alla dessa värderingar är inte lika relevanta för offentliga pro­fessioner, men de ger en god överblick över det värdeuniversum som de direkt eller indirekt är en del av. Kategorierna är: 1 Den offentliga sektorns bidrag till samhället 2 Politisk organisering (överföring av intressen till beslut) 3 Relationen mellan de offentligt anställda och politikerna 4 Relationen mellan de offentligt anställda och omgivningen 5 Organisationsmässiga aspekter av offentlig administration 6 De offentligt anställdas beteende 7 Relationen mellan den offentliga administrationen och medborgarna Den offentliga sek torns bidrag till samhället

I denna kategori lägger forskarna stor vikt vid att den offentliga sektorn ska producera gemensamma välfärdstjänster. Den ska tjäna samhället som helhet och ha fokus på alla medborgare, inte gynna särskilda intressegrupper.

Forskarna lägger också vikt vid altruism – att de som arbetar i den offentliga sektorn ska tänka mer på andra än på sig själva, vara beredda att ta på sig andras bördor och tillgodose medborgarnas allmänna och specifika intressen. Detta är värderingar som är centrala i många offentliga professioner.

Till denna kategori tillhör också värderingen hållbarhet, vilket innebär att ett långsiktigt perspektiv ska ligga till grund. När man fattar viktiga beslut © s t uden t li t t erat ur

978-91-44-09185-3_book.indd 51

51

2013-10-24 11.43

Del I Professioner och värderingar

ska de framtida generationernas intressen lyftas in. Resurserna ska inte bara förbrukas – de ska förvaltas till både de nuvarande och de framtida generationernas bästa. Avslutningsvis lägger forskarna vikt vid att den offentliga sektorn inte ska missbruka sin makt, utan framstå på ett värdigt sätt så att det skapas stabilitet i de politiska systemen. Detta är en bred kategori av värderingar som innehåller relativt överordnade värdedimensioner och som fångar in den offentliga sektorns huvudfunktion i samhället. Utan dessa värderingar kan grunden för vår samhällsorganisering till stora delar falla bort.

Politisk organisering (överföring av intressen till beslut)

Denna kategori är knuten till det politiska systemet. En stor del av samhällets resurser överförs i dag till offentliga myndigheter genom skatter, avgifter och så vidare, vilka ska omfördelas och återföras till en rad intressegrupper.

För detta krävs ett system med hög legitimitet. Här finner vi därför primärt värderingar knutna till demokratin, med tonvikt på val och majoritetsbeslut i politiska organ. Dessutom finner vi värderingar knutna till olika former av brukardemokrati, till exempel att brukarna är representerade i offentliga verksamheters styrande organ och att medborgarna på andra sätt involveras i politiska beslut.

Relationen mellan de offentligt anställda och politikerna

Offentligt anställda, i synnerhet inom förvaltningen, har som primär uppgift att verkställa politiska beslut. Den centrala värderingen i detta sammanhang är politisk lojalitet. Politikerna måste kunna lita på att förvaltningen utan egenintressen verkställer deras beslut efter bästa förmåga. Detta är en central värdering i hela förvaltningen, både i staten, landstinget och kommunen.

Politisk lojalitet omfattar för det första ansvar. Offentligt anställda måste ta ansvar för sina beslut när det gäller att verkställa politiken. För det andra omfattar lojalitet en form av lyhördhet i förhållande till politiska processer.

Offentligt anställda arbetar inte alltid efter tydliga politiska beslut. De måste därför i hög grad kunna tolka politiska signaler och vissa gånger översätta politiken till nya användningsområden. Även om dessa värderingar primärt 52

978-91-44-09185-3_book.indd 52

© s t uden t li t t erat ur

2013-10-24 11.43

3 Värderingar i den offentliga sektorn

är knutna till förvaltningen så är de också mycket relevanta för ledare av offentlig välfärdsproduktion. Enhetsledare inom skolan, hälso- och sjuk­ vården och den sociala sektorn i kommunen sitter relativt nära politikerna och deras lojalitet mot kommunchefen eller landstingschefen inkluderar indirekt lojalitet mot de politiska besluten.

Relationen mellan de offentligt anställda och omgivningen

I denna kategori finner vi värderingar som ska fånga upp de anställdas ansvar för samhället. Detta är värderingar som är relevanta för alla anställda i det offentliga, först och främst öppenhet och diskretion, två värderingar som måste balanseras mot varandra. Å ena sidan har vi en öppen förvaltning med hög grad av insynsrätt, vilket är nödvändigt för att medborgarna – i synnerhet genom media – ska kunna kontrollera politiska och administrativa processer. Väldigt många dokument och handlingar är därför offentliga och kan hämtas ut av vem som helst. Förutom den allmänna insynsrätten har vi rätt att ta del av de personupplysningar som har lagrats om oss själva, till exempel det som har registrerats om oss i sjukjournaler (enligt patientdatalagen). Vi kan också kräva att få en kopia eller en enkel och kortfattad förklaring av besvärliga fackuttryck. Liknande rättigheter har vi när det gäller andra offentliga verksamheter som har registrerat personupplysningar. Å andra sidan finns det värderingar som har att göra med diskretion och tystnadsplikt. Personupplysningar som gäller enskilda individer ska inte vara öppna för andras insyn utan vederbörandes samtycke. Det finns också mer generella upplysningar som av olika orsaker inte offentliggörs. Öppenheten i samhället omfattar också lyhördhet för den offentliga opinionen. Offentligt anställda ska följa med i det som sker i samhället så att de vid behov kan anpassa sina uppgifter till medborgarnas nya förväntningar. Även om det finns regler som bestämmer gränserna för aktiviteterna i offentliga verksamheter, finns det också utrymme för eget omdöme. Det gäller både ledare och medarbetare. Ofta är det möjligt att göra justeringar som tar mer hänsyn till samhällets behov. Men samhällets behov är sällan något entydigt begrepp. Offentligt anställda möter inte samhället – de möter enskilda människor eller intressegrupper. Att balansera intressen är därför en annan viktig värdering inom denna kategori. Vilka patienter på ett sjukhus ska prioriteras © s t uden t li t t erat ur

978-91-44-09185-3_book.indd 53

53

2013-10-24 11.43

Del I Professioner och värderingar

och vilka ska placeras i kö? Vilka elever på en skola ska få extra stöd och vilka måste följa den ordinarie undervisningen? Vilka familjer ska få hjälp av socialtjänsten? Vilka stadsdelar ska få en ny skola? Såväl politiker som offentliga ledare och medarbetare måste hela tiden göra en rad prioriteringar mellan olika intressegrupper. För att förhindra att enskilda intressegrupper i alltför hög grad bestämmer dagordningen är det nödvändigt med en bra balansering av intressena.

Detta måste sedan värderas mot att enskilda offentliga verksamheter har fått ansvaret att tillgodose särskilda intressegrupper. Medan vissa måste balansera mellan olika intressen, finns det andra som ska vara språkrör för speciella intressen. Som exempel kan nämnas barnombud, patientombud och jämställdhetsombud. De ska tillvarata intressena för grupper som är dåligt organiserade och därför sämre i stånd att ta vara på sina egna in­tressen.

Samma princip återfinns i den offentliga förvaltningens uppdelning i sektorer. Det förväntas att Miljödepartementet ska engagera sig för miljön och att Kulturdepartementet ska tillvarata kulturlivets intressen. En liknande uppdelning finner vi i många landsting och kommuner. Enskilda avdelningar eller ledare har ett avgränsat sektorsansvar och förväntas tillvarata de intresse­grupper som är knutna till den aktuella sektorn.

Denna kategori representerar därför i hög grad en balansgång mellan öppenhet och diskretion och mellan olika gruppers intressen. Här finns många dilemman som både ledare och medarbetare kan möta i vardagen.

Organisationsmässiga aspek ter av offentlig administration

Denna kategori omfattar värderingar som har att göra med att skapa en välfungerande organisation. Här finner vi tre huvudsakliga grupper av värderingar. Den första omfattar värderingar som gäller organisationens robusthet över tid. En robust offentlig organisation måste vara stabil så att den är tillräckligt förutsägbar. Detta ombesörjs av en mer byråkratisk organisationsform där medarbetarnas beteende i hög grad regleras av regler. Behovet av stabilitet kan också tillgodoses genom en stark professionskultur och social kontroll, vilket är vanligt i alla professionstunga organisationer. Samtidigt finns det ett behov av anpassningsförmåga. Byråkratin och professions­ kulturen får inte vara så stark att organisationen inte klarar av att anpassa 54

978-91-44-09185-3_book.indd 54

© s t uden t li t t erat ur

2013-10-24 11.43

3 Värderingar i den offentliga sektorn

sig till nya rambetingelser. En annan värdering som har med robusthet att göra är att organisationen är pålitlig, det vill säga att den verkställer politiska beslut och ombesörjer de uppgifter som den har ålagts. Dessutom måste den vara pålitlig i förhållande till de intressegrupper som den ska betjäna.

Den andra gruppen av värderingar är knuten till innovationsförmåga.

Organisationen måste inte bara vara anpassningsskicklig, den måste också vara i stånd att finna helt nya lösningar. En skola måste vid behov införa nya pedagogiska principer, och polisen måste kunna utveckla nya undersökningsmetoder. Det kan också finnas behov av att förändra den egna organisationen för att uppnå en bättre funktionalitet.

Den sista gruppen innehåller värderingar som är knutna till ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Resurserna i det offentliga är alltid begränsade, och det är därför nödvändigt att hushålla med resurserna. Den huvudsakliga värderingen i denna grupp är god produktivitet, det vill säga hög produktion i förhållande till resursförbrukningen. Dessa värderingar återkommer i olika former av ekonomisk styrning, vilka ofta är inriktade på kostnadskontroll och produktionsvolym.

De offentligt anställdas beteende

Denna kategori är direkt riktad mot den enskilda medarbetaren och om­fattar värderingar som antas vara beteendereglerande i arbetssammanhang. Här finner vi enskilda värderingar som professionalism, ärlighet, moral, etisk medvetenhet och integritet. Professionalism representerar många dimen­ sioner som är knutna till professionella yrken. Det är en sammansatt vär­ dering där innehållet i viss utsträckning varierar mellan professionerna, även om det alltid finns en gemensam kärna. De andra värderingarna är mer generella och handlar om vissa personliga kvaliteter som det är önskvärt att de anställda i offentliga verksamheter har. Alla dessa värderingar är viktiga och finns ofta med i formella föreskrifter. Om en enskild värdering ska lyftas fram så är det kanske integritet. Personer med hög integritet omfattar också många av de andra nämnda värderingarna och står för dem i olika situationer.

© s t uden t li t t erat ur

978-91-44-09185-3_book.indd 55

55

2013-10-24 11.43

Offentliga professioner har alltid präglats av starka värderingar – det gäller såväl hälso- och sjukvårdssektorn som utbildningssektorn, den sociala sektorn, polisen och försvaret. Under de senaste trettio åren har stora delar av den offentliga sektorn kommit att omorganiseras, och värderingarna har hamnat i bakgrunden. I stället har det blivit ett allt starkare fokus på styrning och kontroll. Mycket tyder på att värderingar återigen kommer att spela en väsentlig roll i utvecklingen av den offentliga sektorn under de kommande åren.

Tanken med den här boken är att ge förutsättningar för att utveckla en värdebaserad ledning i offentliga professioner.

Den ger en grundlig introduktion till det som kännetecknar professioner och professionella värderingar, samt speglar detta mot ett offentligt värdeuniversum. Samtidigt utgör detta grunden för diskussion av professionella problemställningar.

Mot den bakgrunden utvecklas sedan en modell för värde­ baserad ledning med betoning på både värdeförankring och värdeutveckling. Avslutningsvis presenteras tre former av värdebaserad ledning: självledarskap, teamledning och transformationsledning.

| Värdebaserad ledning i offentliga professioner

Värdebaserad ledning i offentliga professioner

Tor Busch

Tor Busch är civilekonom/HAE med doktorsexamen i nationalekonomi vid Norges Handelshøyskole och professor vid Trondheims Økonomiske Høgskole. Hans forskning har under de senaste åren varit inriktad på värderingar, organisationsidentitet och identifikation i offentliga professioner.

Värdebaserad ledning i offentliga professioner

Boken lämpar sig för studenter inom ekonomi/organisation och ledarskap och beteende- och samhällsvetenskapliga ämnen, samt för chefer och ledare inom offentliga verksamheter.

Art.nr 37707

Tor Busch

www.studentlitteratur.se

978-91-44-09185-3_01_cover.indd 1

2013-10-24 13.24