9789113022765

P o l i t i k e n s t rö g h e t s fa k t o r e r – va r f ö r ä r d e t s vå rt at t r e f o r m e r a ?

Utdrag ur Santesson-Wilson och Erlingsson (red.): R e f o r m – T rö g h e t o c h f ö r ä n d r i n g i vä l fä r d s s tat e r na

Utkommer i augusti 2009

red. peter santesson-wilson gissur ó erlingsson reform – förändring och tröghet i välfärdsstaterna

Bokens redaktörer tackar Torsten och Ragnar Söderbergs stiftelser för generös finansiering av det forskningsprojekt som denna antologi tillkommit inom.

Detta verk är skyddat av lagen om upphovsrätt. Kopiering, utöver lärares rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonus Presskopias avtal, är förbjuden. Sådant avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner/universitet. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Presskopia.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

© 2009, Författarna och Norstedts www.norstedts.se Omslag: Finntorp Grafisk Form / Filip Rensfelt Grafisk Form Tryckt hos Elanders, Sverige 2009 Första upplagan, första tryckningen ISBN 978-91-1-302276-5 Norstedts ingår i Norstedts Förlagsgrupp AB, grundad 1823 reform

Innehåll D e l 1 R e fo r m p o l i t i k e n s di l e mman . . . . . . . . . . . . . . . . 7

1. Förändring och tröghet i välfärdsstaterna . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Peter Santesson-Wilson, Gissur Ó Erlingsson 2. Effektivitetshöjande reformer: Vad är det? . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Andreas Bergh 3. Politikens tröghetsfaktorer – varför är det svårt att reformera? . . 38 Peter Santesson-Wilson

D e l 2 At t fö r k l a r a i n st i t u t i o nell föränd ring . . . . . 59

4. Politiska paradigm och institutionell förändring . . . . . . . . . . . 60 Peter Santesson-Wilson 5. Sociala konflikter och politisk förändring . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Gissur Ó Erlingsson 6. Kan vetopunkter förklara välfärdsreformer? . . . . . . . . . . . . . . 98 Johanna Rickne

D e l 3 I n st i t u t i o n e l l fö r ä nd r ing i sverige: 8 0 - o c h 9 0 -ta ls r e fo r m e r n a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

7. Den tysta omvälvningen: Svenska liberaliseringar 1980 – 2000 . . 116 Andreas Bergh, Gissur Ó Erlingsson 8. Pensionsreformen – hur var den möjlig? . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Agneta Kruse 9. Den reformerade bostadspolitiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Anders Lindbom 10. Krisuppgörelsen och tjänstemannainflytande . . . . . . . . . . . . . 152 Carl Dahlström

reform

Innehåll D e l 4 I n st i t u t i o n e l l fö r ä n dr ing i a n dr a l ä n de r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

11. Nya Zeeland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 Pelle Ahlerup 12. Paradigmskifte och institutionella förändringar i det franska välfärdssystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Bruno Palier, Nathalie Morel 13. Mellan reformkapacitet och politiska kostnader: En analys av två välfärdsreformer i Danmark . . . . . . . . . . . . . 188 Michael Baggesen Klitgaard, Asbjørn Sonne Nørgaard 14. Nederländerna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Niklas Jakobsson

15. Att förklara förändring och tröghet i välfärdsstaterna . . . . . . . 212 Peter Santesson-Wilson, Gissur Ó Erlingsson

Antologins författare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 Register . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

Politikens tröghetsfaktorer – varför är det svårt att reformera?

Peter Santesson-Wilson Det sägs att ingenting är så permanent som en tillfällig lösning. I valet mellan det som redan är och allt det som skulle kunna vara, har det rådande ett försteg. Även i politiska sammanhang är denna tankefigur något av en truism – det är svårt att genomföra förändringar och bristfälliga arrangemang kan få leva vidare, inte för att vi skulle nöja oss med dem, utan därför att man inte förmår samla sig kring alternativ. Ofta heter det, när besluten väl kommer, att vissa politiska beslut är ”svåra” att fatta. Det sägs, med beundran eller avsmak, att en ledare visat sig förmögen att fatta särskilt svåra beslut.

Samtidigt är det inte uppenbart varför vissa beslut skulle vara svårare än andra. Vad avses egentligen med svåra beslut, och vad är det för politisk dynamik som ligger bakom att reformpolitik är så besvärliga farvatten att ta sig igenom? I detta kapitel sammanfattas forskningen om de huvudsakliga faktorer som anses förhindra politiska beslut om institutionell förändring – en lämplig utgångspunkt för att kunna förklara den institutionella förändring som faktiskt sker. Diskussionen kommer att koncentrera sig på svårigheterna att reformera välfärdsstatens institutioner, ett område där reformhindren är betydande.

Innebörden av ”välfärdsreformer” förändrades markant för drygt trettio år sedan. Efter andra världskriget hade omfattningen av de offentliga välfärdsinstitutionerna vuxit snabbt i större delen av västvärlden.

Mellan 1950 och 1970 mer än fördubblades storleken på välfärdsstaten i många länder (mätt som utgifters andel av BNP). Om detta var välfärdsstaternas guldålder – de stora programmens och nybyggnationernas tid – inträdde de därefter i en silverålder, en besvärlig övre medelålder, där oljekrisen i december 1978 skulle kunna sättas som startpunkt (Ferrera 2008). Välfärdspolitik har därefter kretsat kring ständig resursknapphet och svåra prioriteringar i en alltmer globaliserad världsekonomi. Förändringen innebar att staters institutionella reformförmåga blev central.

reform

Vilka möjligheter har mogna välfärdsstater att anpassa sig till förändrade villkor och vilka faktorer försvårar förändring?

Negativ resursfördelning Problemet med institutionella reformer, och i synnerhet reformer av välfärdsinstitutioner, är att institutionella förändringar skapar vinnare och förlorare. Institutionella reformer innebär värdefördelning. Det vill säga, reformer påverkar fördelningen av sådant som aktörer värdesätter (inkomst, inflytande, förutsägbarhet osv.). Så länge förlorare på en reform kan kompenseras av vinnarna, antingen genom eftergifter inom andra områden eller genom att ställas på tur för framtida vinster, kommer politiken att handla om positiv resursfördelning. Frågan gäller i sådana situationer vem som står på tur att få det bättre härnäst. För drygt fyrtio år sedan kunde en läsare av American Political Science Review delges just denna förvisso tilltalande bild av politikens natur, som beskrevs enligt följande: Eftersom alla får det bättre för varje år, om än med olika förbättringstakt, är insatserna som står på spel inte så mycket i termer av vinster och förluster, utan i termer av storleken på vinsterna – staten framstår som ett belönande snarare än ett bestraffande instrument. (Lane 1965, s. 893) Titeln på artikeln sammanfattade budskapet och den politiska tidsandan: ”Konsensuspolitik i en tid av välstånd”. Under senare decennier har dock välfärdsstatsreformer blivit mer konfliktfyllda. Försök att förändra välfärdsinstitutionerna har mer eller mindre motvilligt tvingats fram på grund av ekonomisk knapphet (Pierson 1998). Reformpolitik innebär nu ofta olika slags försök att ompröva och omförhandla det offentligas roll och åtaganden för individens välfärd – inte att göra nytt och dela ut nya andelar av en ständigt växande kaka, utan att göra annorlunda och i många fall bitvis göra mindre än tidigare.1 Detta slags reformpolitik skapar såväl vinnare som tydliga förlorare. Det som ska fördelas är delvis negativa resurser, en fördelning av bördor. Det brukar hävdas att denna 1 Se Pierson (2001b) för en av många översikter av det ekonomiska och demografiska förändringstrycket på moderna välfärdsstater, för kritik se till exempel Hay (2005). Se dock Lindbom (2001) för ett ifrågasättande av hur mycket den svenska välfärdsstaten egentligen förändrades under 1990-talet.

kapitel 3

negativa välfärdspolitik skiljer sig väsentligt från den traditionella positiva, att det handlar om någonting annat än klassisk välfärdspolitik med nya förtecken och ändrad riktning, och att det nu råder en ny välfärdspolitik (new politics of the welfare state) med annan dynamik än den gamla (Pierson 1996; 2001).

Negativ och positiv resursfördelning är vanliga begrepp i litteraturen, men en noggrann läsare kan tänkas ha en invändning mot begreppen. I den utsträckning politik omfördelar resurser mellan individer eller över individens livscykel skapas noga räknat alltid lika mycket positiv som negativ resursfördelning. Lånefinansierad offentlig konsumtion omfördelar resurser från morgondagens skattebetalare till dagens. Att försöka skilja mellan negativ och positiv resursfördelning skulle därmed påminna om att försöka räkna fördelningen av uppförsbackar och nedförsbackar, en ren perspektivfråga.

Begreppen fångar dock en intressant skillnad mellan olika politiska situationer. Negativ resursfördelning är beslut som stadfäster och handskas med sämre eller annorlunda tider – mindre andelar av en krympande kaka skapar fler och större förlorare än vinnare. Besluten är dock nödvändiga eftersom ett status quo-alternativet skulle skapa ännu fler och större förlorare. Positiv resursfördelning är beslut om hur frukterna av bättre tider ska fördelas – en växande skattebas möjliggör växande andelar med befintligt skattetryck.

Den konfliktfria politik som beskrivs i citatet ovan förutsätter varaktig positiv resursfördelning. Politiska reformer, att bygga om snarare än att bygga nytt, kan däremot sällan äga rum utan att man – åtminstone på kort sikt2 – tvingas fördela negativa resurser. Även reformer som är effektivitetshöjande3 på medellång till lång sikt kan på kort sikt innebära ökad osäkerhet och omställningskostnader för vissa grupper.

Om besluten kring positiv och negativ resursfördelning fungerade på samma sätt skulle reformbeslut inte vara mer komplicerade än andra beslut. Det finns emellertid ett antal anledningar till varför så ofta inte är fallet. Återstoden av detta kapitel ägnas åt att diskutera två komplicerande faktorer: psykologiska mekanismer och politisk-strategiska problem.

2 Uttrycken lång och kort sikt är återkommande i denna antologi har en delvis flytande innebörd. En nationalekonomisk användning innebär att en lång rad variabler behandlas som fixerade i det korta perspektivet (t.ex. antas priser och löner inte hinna förändras) medan ett nytt allmänt jämviktsläge nås i det långa perspektivet där alla faktorer kan ses som föränderliga. Det finns också en mer statsvetenskaplig användning där kort sikt innebär ett beslutsfokus på närliggande effekter, företrädelsevis under den innevarande mandatperioden.

3 Se Andreas Berghs kapitel i denna antologi, för en definition och diskussion av begreppet ”effektivitetshöjande”.

reform

Psykologiska faktorer En första svårighet med att genomföra institutionella reformer som medför negativ resursfördelning är att den rådande ordningen ofta åtnjuter brett folkligt stöd. Individuella attityder till välfärdsstaten samvarierar föga förvånande med individens ekonomiska position i samhället. Man är mer benägen att sympatisera med de offentliga institutioner som gynnar ens egen ekonomi (beträffande den svenska opinionen, se Svallfors 2004; 1997). Men samtidigt finns också en variation mellan länder, där medianväljaren i västerländska demokratier tenderar att uttrycka stöd för just det egna landets befintliga välfärdsinstitutioner och motsätta sig såväl konkreta nedskärningar som expansioner (Kitschelt 2001, s. 269–273; Pierson 1994, s. 146–149; Linos & West 2003). En basal anledning till att välfärdsstaterna, i sina olika skepnader, är trögföränderliga och reformer svåra att genomföra är helt enkelt att status quo-positionerna är allmänt uppskattade och att det är politiskt riskabelt att försöka genomdriva impopulära förändringar i en demokrati (Brooks & Manza 2006).

Den förklaringen må vara korrekt, men blir samtidigt smått trivial om man inte kan säga mer om vad som orsakar mönstret. Ett typiskt drag hos effektivitetshöjande institutionella reformer är att de vinster man hoppas på är avlägsna och än så länge abstrakta medan de uppoffringar som krävs är konkreta och äger rum här och nu (tabell 1).

Vinster

Uppoffringar

Visshet

Med viss osäkerhet

Med säkerhet

Konkretion

Abstrakta

Konkreta, materiella, ”intervjubara”

Tidsperspektiv

Framtida

Omedelbara

Tabell 1. En jämförelse mellan vinster och uppoffringar av en effektivitetshöjande institutionell reform.

En reformator ställs inför en kommunikativ utmaning. Förändringens negativa effekter uppträder i nuet och drabbar identifierbara personer.

Det är enkelt för den politiske reportern att räkna upp budgetproposi-

kapitel 3

tionens ”förlorare” medan det är svårt att se några ”vinnare” utöver det fåtal grupper som får direkta, riktade skattelättnader eller höjda bidrag.

Mot denna bild har reformatorn att försöka beskriva övergripande positiva förändringseffekter som är svåra att uttrycka annat än som avlägsna abstraktioner: ”tillväxt”, ”förutsägbarhet”, ”budgetbalans”. Vidare är den kausala kopplingen mellan ett politiskt beslut och effekten på individens livssituation högst påtaglig för förlorarna medan sambandet kan vara mer oklart för vinnarna. Vad ligger bakom tillväxten? Arbetslöshet kan orsaka sömnsvårigheter, depression, självmordstankar och förkortad förväntad livslängd. Det är svårt att effektivt förmedla hur höga marginalskatter och låg tillväxt kan ha motsvarande effekter på individens välbefinnande (jfr Pierson 1994, s. 17–19).

De olika förutsättningarna som gäller när man ska kommunicera vinster och förluster går djupare än så. Det finns skillnader i hur individer reagerar och värderar möjliga vinster och förluster i en beslutssituation.

Man uppvisar i allmänhet en så kallat förlustaversion, vilket betyder att man reagerar starkare – accepterar större risker och umbäranden – för att undvika en förlust än för utsikten till en vinst av motsvarande storlek (Tversky & Kahneman 2000; Mercer 2005:11). Den som gjort en förlust på börsen kan låta bli att sälja i förhoppning om att en kommande uppgång ska negera förlusten, men skulle däremot inte vara beredd att satsa nytt kapital i samma situation och med samma risktagande.

Förlustaversionen, den psykologiska asymmetrin, innebär att beslutsfattare allt annat lika kan förvänta sig starkare reaktioner från grupper som står att förlora något än från den vinnande sidan. Det som görs för oss väcker inte alltid vårt intresse, men det som görs mot oss glömmer vi aldrig. Samtidigt kan denna asymmetriska förlustreaktion i vissa situationer också verka mobiliserande på beslutsfattare, nämligen i krislägen där det är beslutsfattaren själv som upplever sig ha mycket att förlora på status quo-alternativet, och därför blir beredd till ett större risktagande än annars vore fallet. I kapitel fem i denna bok återkommer jag till sambandet mellan förlustaversion och beslutsfattande under kris.

Strategiska faktorer De psykologiska faktorerna gör att vi på individnivå har en tendens att motsätta oss förändring av det rådande. Till detta kommer en serie strategiska faktorer, omständigheter i det politiska spelet mellan individer, som reform

skapar svårigheter när man försöker reformera offentliga institutioner och som gör det relativt lättare att försvara status quo än att förändra det.

O r g a n i sat i o n e r fö r sva r a r s i g

Offentliga institutioner är ofta knutna till organisationer, normalt sett myndigheter, som har till uppgift att tillämpa och upprätthålla regelverken. Institutioner som reglerar alkoholförsäljning ger oss också ett systembolag, bilsäkerhetsföreskrifter ger oss en bilprovning. Effekten blir att existerande offentliga institutioner, till skillnad från de institutioner som ännu inte är införda, har en naturlig organisatorisk förlängning, en aktör som har starkt intresse av att försvara det regelverk som ger organisationen sitt existensberättigande.

Offentliga organisationer satta att genomföra politiska program byggs upp för att vara varaktiga och handlingskraftiga. För att kunna lösa sina ordinarie uppgifter har statens genomförarorganisationer ofta försetts med betydande resurser i form av personal och expertis och utvecklar kontinuerligt ett nätverk inom sin samhällssektor. Det finns undantag, men som tumregel kan varje organisation förväntas vara tämligen övertygad om och förstärka bilden av sin egen betydelse Om man vet vad som är rätt och kommer att göra sitt bästa för att arbeta problemlösande, varför i så fall bygga institutioner som lämnar utrymme för tvivel och därmed resulterar att man misslyckas uppnå sina ambitioner? Institutioner kommer därför att inrymma en visshet om vad som är framgångsrika lösningar på problem, eller åtminstone försöka minimera osäkerheten.

(Brewer & deLeon 1983, s. 398) Offentliga organisationer är uppbyggda för att lösa problem i, informera om och bygga legitimitet för sin ordinarie verksamhet. Försök att förändra den institutionella bas, det offentliga regelverk, som organisationen vilar på blir blott ännu en utmaning som organisationen kan använda sina resurser för att reagera på.

Politiska strategier för att motverka nedläggning är annorlunda än de man ser för att skapa ny policy och nya program.

En huvudanledning är att en etablerad byråkrati har ”enkel och regelbunden tillgång till centrala statsorgan och andra kapitel 3

allierade”. När en organisation har tid att odla mottagargrupper och supportrar, som kan mobiliseras till försvar, blir nedläggning politiskt komplicerat. Vissa outsiders har sin egen politiska bas med stödgrupper som, om de mobiliseras, på ett effektivt sätt kan mångfaldiga de politiska resurserna för den hotade organisationen. (Brewer & deLeon 1983, s. 401) I sitt normala arbete kan myndigheter vara aktiva i att verka för regeländringar som skulle göra det lättare för myndigheten att lösa sina uppgifter. På samma sätt är det inte att vänta att de stillatigande åser institutionella förändringar som hotar organisationen.

I n st i tu t i o n e r s k a pa r o c h ko n c e ntrerar intressen

Det finns betydligt fler intressen än det finns organiserade intressenter.

Att en aktör påverkas materiellt av ett besluts innehåll innebär inte att hon kommer att vidta mått och steg för att försöka påverka utfallet. Vi lever trots allt i en komplex miljö och måste prioritera våra kostsamma ansträngningar. Ju mer som står på spel för aktören, och ju större påverkan den enskilda aktörens eventuella handlande kan ha på utfallet, desto större är sannolikheten att hon kommer att försöka tillvarata intresset.

Man måste därför skilja mellan potentiella politiska intressen och sådana intressen som verkligen realiseras genom politisk organisering.

En central skillnad går här mellan intressen som är koncentrerade och sådana som är diffusa (Olson 1965). Ett intresse är diffust när många delar ett begränsat intresse i en fråga. Ett koncentrerat intresse innebär det motsatta, en mindre grupp som mycket står på spel för. Ju mer koncentrerat intresset är, desto lättare är det att organisera det. Spannmålsodlare tenderar att vara mer välorganiserade än brödköpare, åkerier och bilister är mer välorganiserade än fotgängare. Samtidigt är det sammanlagda samhällsekonomiska intresset, där storleken på konsekvenser måste vägas mot antalet berörda, frikopplat från koncentrationsgraden. Vissa stora samhällsintressen, exempelvis intresset av någorlunda fridsamma badstränder, förblir oorganiserade på grund av sin diffusion, medan det mindre men långt mer koncentrerade intresset av att försvara möjligheten till motorbåtskörning i hög fart i skärgårdsmiljö har större sannolikhet att organiseras. Strandbadarna må vara tusenfalt fler än motorbåtsfararna, men motorbåtsägarna har reform

investerat belopp motsvarande mindre fritidshus i sina farkoster och kommer därför att vara synnerligen angelägna om att maximera sina möjligheter att nyttja investeringen som det behagar. För strandbadarnas del är det enklare att till exempel ägna sig åt krocket än att bilda förening.

En institutionell reformator kan förvänta sig den otacksamma positionen att reformens negativa konsekvenser drabbar koncentrerade intressen på kort sikt, medan dess positiva effekter tillfaller diffusa intressen på lång sikt. Resultatet blir att reformens förlorare kan förväntas vara politiskt välorganiserade, medan dess vinnare kan vara illa om ens alls organiserade. Beslutsfattaren kan räkna med motstånd från förlorarna, men däremot inte motsvarande politiskt stöd från vinnarna.

Paul Pierson har argumenterat för att offentliga institutioner sätter sitt eget avtryck i sammansättningen av intressen i samhället (Pierson 1993). Diffusa intressen blir genom institutionen koncentrerade och kan organiseras – såväl mottagargrupper som anställda i de nya programmen blir en politisk bas som försvarar institutionen. Vad innebär detta i praktiken? Intressegrupper som pensionärer, långtidssjukskrivna, föräldralediga och handikappade med personlig assistent existerar bara som ett resultat av offentliga institutioner. Nog skulle det finnas gamla, sjuka och småbarnsföräldrar även utan offentlig politik, men institutionerna koncentrerar intressena och ger dem en position att försvara. Dessa skapade intressegrupper kan sedan komma att organiseras för att försvara den nya institutionen.

Mogna välfärdsprogram utvecklar nya organiserade stödgrupper som har betydande autonomi från arbetarrörelsen. …

Det är tydligt att arbetarrörelsens försvagning inte per automatik medför en motsvarande försvagning av välfärdsstaten.

Analysen av stödet för dagens välfärdsstater måste skifta från arbetstagarorganisationer till mer varierade stödgrupper för olika enstaka program. Intressegrupper som med kopplingar till specifika socialpolitiska program är nya betydande politiska aktörer … Intressegrupper byggde inte välfärdsstaten, men välfärdsstaten bidrog kraftigt till utvecklingen av ett ”intressegruppssamhälle”. (Pierson 1994, s. 29–30) Effekten blir att nya institutioner kan komma försedda med motsvarigheten till hullingar. De grupper och situationer som ligger bakom institukapitel 3

tionens tillblivelse kan i ett senare skede bli överflödiga för att förklara varför institutionen lever vidare. Väl på plats kan en institution generera en ny politisk bas.

V e to pu n kt e r : M å n g a p o r ta r at t passera

I valet mellan det som är och det som skulle kunna vara – förändring eller status quo – har icke-förändring normalt ett försteg som följer av hur politiska regelverk är utformade; det räcker med oavgjort. Om man inte kan skapa majoritet kring ett alternativ, lever redan existerande policies som regel vidare på en intakt eller möjligen ännu högre kostnadsnivå (högre i och med socio-ekonomiska förändringar, åldrande befolkning etc.). En viktig förklaringsfaktor, både till politisk tröghet och till förändring, är därför vilka möjligheter det politiska regelverket ger att blockera beslut, så kallade vetopunkter (Tsebelis 1995). Vetopunkter, och det närliggande begreppet vetospelare, diskuteras närmare av Johanna Rickne i kapitel sex i denna antologi, men vi ska kort beröra problematiken.

Vetopunkter är ett teoretiskt begrepp – vad utgör konkreta exempel?

Ett parlament som är organiserat i flera kammare, innebär att man skapar fler arenor där ett beslut kan blockeras, fler portar som man måste ta sig igenom. Folkomröstningar är ett annat exempel med stor variation mellan länder, från exempelvis Schweiz beslutande omröstningar som kan väckas genom folkinitiativ, till Sveriges blott rådgivande omröstningar.4 Även regler som ställer krav på kvalificerade majoriteter vid beslut innebär att blockeringsmöjligheterna förstärks (Bonoli 2001, s. 240–243).

Den effekt man kan förvänta sig av vetopunkter är att intressegruppers negativa inflytande ökar ju fler punkter konstitutionen erbjuder (se exempelvis Tsebelis & Chang 2004). ”Negativt inflytande” avser inte att lägga någon värdering i politikens innehåll, utan innebär helt enkelt att intressegrupper får en starkare förmåga att förhindra förändring. Negativt inflytande går i båda riktningarna: beroende på landets situation kan det innebära både förmåga att förhindra utbyggnad av välfärdsinstitutioner till att börja med, såväl som förmåga att blockera efterföljande reformer av dessa institutioner. Konstitutioner som skapar få vetopunkter 4 I Sverige finns dock möjligheten att hålla folkomröstningar med negativ beslutskraft i fråga om vilande förslag till grundlagsändringar (regeringsformen, 8 kap. 15 §). Ett nej i omröstningen blir bindande, medan ett ja i omröstningen fortfarande lämnar det slutgiltiga avgörandet i parlamentets händer. Denna omröstningsprocedur är med andra ord ett renodlat exempel på en vetopunkt.

10 reform

och därmed en hög politisk maktkoncentration (Sverige kan anses vara ett exempel) bidrar till att öka landets reformkapacitet – såväl i expansiva som i regressiva perioder. Där vetopunkterna är många blir effekten den omvända: det blir svårare att introducera nya politiska program, men väl på plats sitter de å andra sidan desto hårdare.

De konstitutionella variabler som nämnts påverkar sammantaget den makt som koncentreras hos en regering som vill genomdriva impopulära reformer och den möjlighet de har att övervinna vetoförsök från omgivningen. Samtidigt är inte maktkoncentration enbart en fördel för regeringen – utöver makt koncentreras nämligen också det politiska ansvaret, och därmed de politiska kostnaderna för åtgärderna.

Bonoli argumenterar för att ansvarseffekten är större ju trovärdigare politisk opposition som exekutiven konkurrerar med, eftersom dessa kan erbjuda väljarna en trovärdig möjlighet att undslippa reformerna.

Ansvarseffekten kan förväntas vara mindre i proportionella valsystem än i enmansvalkretsar eftersom valvindarnas svängningar då inte ger samma dramatiska effekter på resultatet. Vidare blir effekten mindre i början av en mandatperiod än i slutet och därmed mindre ju längre mandatperioderna är (Bonoli 2001, s. 244–245). Att bedöma den sammanlagda effekten av maktkoncentration och vetopunkter är därför en grannlaga uppgift och istället för entydiga svar är det generella tendenser som kan påvisas. Överlag tycks ansvarseffekten vara viktigare i USA än i flertalet europeiska länder … [V]i kan i de flesta europeiska länder förvänta oss att effekten av maktkoncentration på beslutsfattandet märks tydligare än ansvarseffekten.

(Bonoli 2001, s. 245) En komplicerande faktor är att aktörernas möjlighet att fatta impopulära beslut beror på det partipolitiska läget. Ett måhända förvånande resultat är att socialdemokratiska regeringar i flera fall haft större möjlighet att bedriva åtstramningspolitik än marknadsliberala regeringar (Ross 2000).

När ett parti räds bestraffning i form av väljarflykt bygger det på att väljarna har någonstans att ta vägen, att det finns trovärdiga konkurrerande alternativ som lovar att försvara de institutioner som utmanas. Om konkurrerande partier saknar möjlighet att framställa sig som välfärdsvänliga försvarare, kan väljarströmmarna förväntas bli mindre.

kapitel 3

11

Detta resonemang innebär också att vi kan förvänta oss att impopulära reformbeslut paradoxalt nog kan försvåras av politisk konsensus.5 Denna förvånande kommentar fordrar en förklaring. I partisystem där konfliktytorna inte kretsar kring välfärdsstatens storlek och utformning – där synen på välfärdsstaten är samstämmig, och de politiska striderna utkämpas på andra politikområden – medför det att antalet trovärdigt välfärdsvänliga alternativ blir stort. Om en aktör skulle försöka driva impopulära reformer, kommer det att finnas ett antal destinationer för väljarna att migrera till. Men om istället höger-vänsterdimensionen är skarp, medför det att åtstramningsmöjligheter för ett parti på vänsterkanten blir större (Kitschelt 2001).

V e m v i l l h å l l a i yx a n ?

Ytterligare en faktor som komplicerar politiska beslut om institutionell förändring är att det normalt handlar om beslut som ska fattas kollektivt. Det finns mycket forskning kring de beslutsdilemman som kan uppstå när det som är rationellt för individen inte är förenligt med det individerna vill åstadkomma gemensamt. En av de viktigaste modellerna, allmänningens tragedi, visar hur vissa typer av kollektiva beslutssituationer, på grund av hur de är arrangerade, har en tendens att leda till utfall som ingen av de inblandade egentligen önskar sig. Den individuella rationaliteten orsakar kollektiv irrationalitet (Hardin 1968; Ostrom 1999).

Ta exempelvis ett middagssällskap som inför restaurangbesöket kommer överens om att notan för enkelhetens skull ska delas lika mellan alla vid bordet. Detta till synes oskyldiga arrangemang skapar rationella skäl för var och en att beställa in rätter som man egentligen inte finner riktigt prisvärda. Varför då? När man beställer in rätten får individen konsumera den fulla rätten men betalar däremot bara priset dividerat med antalet personer i sällskapet. Å andra sidan tvingas hon också betala samma pris för alla andras beställningar, men dessa kan hon inte påverka och kan därför bortse ifrån i sitt eget beslutsfattande. Så länge alla äter samma sak spelar detta ingen roll, men incitamenten att öka sin konsumtion blir nu uppenbara. Arrangemanget försvagar kopplingen 5 Få påståenden kommer utan kvalificerade reservationer. I det här fallet kan vi notera att om en partipolitisk konsensus nås om nödvändigheten av åtstramningar innebär detta naturligtvis att de politiska riskerna minskar (Green-Pedersen 2001). De svenska blocköverskridande krisuppgörelserna 1992 är ett exempel på denna strategi.

12 reform

mellan beslut och konsekvenser för individen. För att neutralisera effekten krävs något slags normsystem. En lösning kan vara ett förtroende som byggts upp i en kamratkrets. Med fler personer vid bordet förvärras problemet, eftersom kopplingen mellan individens beslut och konsekvenser blir allt svagare samtidigt som anonymiteten tilltar.

Detta slags beslutsdilemman är mycket vanliga och insatserna kan vara utomordentligt höga. Svårigheterna att hantera exempelvis miljöförstörande utsläpp, statens budgetsaldo och kommunernas flyktingmottagande delar samma grundform. Politiken är fylld av krognotor som måste delas på något sätt. Effektiva sociala institutioner sällar sig till detta sällskap: även när finns starka gemensamma intressen i att se reformer genomföras, kan dessa övertrumfas av de individuella incitamenten att försöka undandra sig de risker som förändringsförsöken medför.

Vem är det som riskerar vad? Politiska partier agerar samtidigt på flera arenor där deras målsättningar ser olika ut. I litteraturen brukar man skilja mellan tre olika huvudmål för ett parti, nämligen policy, ämbeten och röster (Müller & Strøm 1999). Policy, det vill säga det politiska innehållet, är vad vi normalt uppfattar som det ideala syftet med politiskt arbete. Visserligen innebär denna målsättning i sig en rad svåra avvägningar – hur ska rivaliserande mål vägas mot varandra på kort och lång sikt? Utöver policymål värdesätter partier normalt också innehav av ämbeten. Dels är ämbeten, såsom regeringstaburetter, verktyg för att uppnå policymålen. Dels finns det materiella vinster knutna till formella politiska positioner, både för partiet (exempelvis partistöd) och för den enskilda politikern (politiken som karriärväg och yrkesbana).

Vunna röster på valarenan, slutligen, har inget egenvärde utan eftersträvas rimligen för sin effekt på partiets möjligheter att förändra policy och vinna ämbeten.

När ett parti överväger att delta i politiskt reformarbete innebär det en delikat avvägning mellan effekterna på de olika arenorna. Ett konkret exempel på hur beslutssituationen kan se ut finner vi hos Ingvar Carlsson, som 1992 skulle ta ställning till om Socialdemokraterna i opposition skulle ge stöd till den borgerliga fyrpartiregeringens besparingspaket för att bevara den fasta kronkursen. Carlsson angav i efterhand tre faktorer som centrala för beslutet:

> > > Hur ser det ut i Sverige när vi återtar regeringsmakten, om vi inte löser krisen på ett rimligt sätt?

kapitel 3 13

> > > Vem skall vi samarbeta med i framtiden, om vi nu vägrar att ställa upp för den nuvarande regeringen? Jag hade krisen år 1990 i färskt minne.

> > > Hur skulle vi kunna se de människor i ögonen, som kunde drabbas onödigt hårt om krisen fick ett okontrollerat förlopp.

Jag tänkte bland annat på skenande bostadsräntor och ökad arbetslöshet. (Carlsson 2003, s. 486–487) Carlssons första fråga gäller politikens innehåll: har reformförslagen ett långsiktigt önskvärt innehåll? I nästa steg överväger han effekter på möjligheten att vinna ämbeten. Den tredje frågan gäller i förlängningen hur valmanskårens dom skall falla. Denna episod i svensk politik är också ett exempel på hur svårförutsägbara konsekvenserna kan vara. Det fanns en intern kritik som menade att Socialdemokraterna borde låta regeringen falla. I det här fallet visade det sig det politiska risktagandet att stödja regeringen också föll partiets väljargrupper i smaken.

På väg mot en politik utan ”politik”?

Som framkommit finns det en lång rad komplicerande faktorer för den politiker som aspirerar på att genomföra reformer. Man kan förvänta sig att möta hårt motstånd från välorganiserade och koncentrerade intressen, medan stöd saknas från de diffusa intressen som vinner på reformen.

Man kan förvänta sig att bestraffas av förlustaverta väljare, men man kan däremot inte räkna med en proportionell belöning från de väljargrupper som tjänar på reformen. Och över hela företaget vilar ett kommunikationsproblem; det är lätt att se brister och ”förlorare” framför sig, medan eventuella vinster ofta ter sig avlägsna och osäkra. Varför skulle en politiker med självbevarelsedrift över huvud taget försöka sig på ett så riskabelt och otacksamt företag?

Enligt Piersons argumentation har politiken efter välfärdsstaternas expansion förändrats i grunden, och vi ser nu en new politics of the welfare state (Pierson 1994; 1996). De mekanismer som har diskuterats ovan leder fram till att politiker tvingas koncentrera sig på skuldflykt (blame avoidance) istället för att söka beröm (credit claiming) (Weaver 1986). När valmanskåren är mer benägen att utdela straff för försämringar än att belöna förbättringar, blir det viktigaste för politikern att inte göra sig skyldig till politiskt förargelseväckande beteende. Refor14 reform

mer är generellt sett riskabla, och blir motiverade endast när status quoalternativet innebär risk för ännu större väljarbestraffning.

Individer som lider förluster är mer benägna att lägga märke till förlusten, att känna sig förfördelade och handla utifrån det missnöjet, än vinnare är att agera på basis av sitt förbättrade tillstånd. Kort sagt är väljare mer känsliga för vad som gjorts mot dem än vad som har gjorts för dem. Därför behöver inte koncentrerade förluster för väljarkåren vara större än vinsterna för att en beslutsfattare ska ha starka incitament till skuldflykt, det räcker med att förlusterna är substantiella. När denna situation infinner sig kommer beslutsfattare förmodligen inte att maximera beröm-genererande slutresultat, utan att minimera skuldgenererande förluster. (Weaver 1986, s. 373) Den ”nya politik” som Pierson skisserar för mogna välfärdsstater framstår som i viss mening tom på traditionell politik. Dagens åtstramningsförsök må vara ideologiskt betingade, men resultatet – eventuella institutionella förändringar – avgörs i den Piersonska tappningen egentligen inte av idéer och ideologier eller framgången hos olika politiska partier.

I centrum står istället nya intressegrupper som formats av välfärdsstaten själv tillsammans med tre politiska beslutstekniker som beslutsfattare kan använda sig av för att i skydd av mörket förrätta sina nedskärningsdöd och samtidigt försöka undkomma väljarbestraffning: att dölja (obfuscate), kompensera (compensate) och splittra (divide).

Negativ resursfördelning kan döljas genom att minimera transparensen i reformerna. Effekter kan göras gradvisa och indirekta, exempelvis en successiv minskning av studiestöd genom att inte kompensera för inflation fullt ut. Genom att kombinera negativ resursfördelning med kompenserande satsningar blir de sammanlagda effekterna av reformpaket svårare att överblicka. Vidare kan det politiska motståndet mot en reform splittras genom att reformen utformas för att ha olika konsekvenser för olika delar av mottagargrupperna. De intressen som den ursprungliga institutionen koncentrerat kan reformatorn försöka bryta upp genom strategisk design av sina förslag.

Som stöd för sin hypotes analyserar Pierson bland annat de praktiska problem som Margaret Thatcher och Ronald Reagan mötte när de under sina regeringsperioder på 1980-talet försökte genomföra en radikal åtstramningspolitik i Storbritannien respektive USA (Pierson 1996, kapitel 3 15

s. 159–166). Trots att man initialt hade tydligt stöd från stora delar av valmanskåren, och trots att man i båda fallen var beslutsam och hade långtgående ambitioner, blev resultatet långt ifrån den övergripande systemåtstramning som avsågs. Stödet från väljarna avdunstade snabbt när nedskärningar gick från att vara ett abstrakt, ideologiskt signalord till att gälla konkreta program med materiella effekter i folks vardagsliv.

Inom enstaka program kunde stora förändringar genomföras, men välfärdsinstitutionerna som helhet förändrades förvånansvärt lite. Pierson argumenterar att åtstramningar och negativ resursfördelning vore som mest sannolikt i just dessa båda fall, där både väljarstödet och ambitionen förelåg. Eftersom försöken ändå till stor del misslyckades visar det att politiker, när förutsättningarna är sämre, förmodligen skulle ha mycket små möjligheter att lyckas i sina reformambitioner.

Underskattad förändring – maktresurser och nya mått Har Pierson rätt? Ser vi en ny välfärdspolitik som styrs av sluga maskeringstekniker och rädsla för väljarnas vrede snarare än av politiska idéer och ideologiska skiljelinjer? Att de mekanismer som har diskuterats ovan kan försvåra reformbeslut är en sak, men i vilken utsträckning kan de verkligen blockera möjligheterna till aktivt reformarbete? I vilken utsträckning kommer reformernas riktning, om och när de väl genomförs, att präglas av gamla värdekonflikter?

Diskussionen om reformpolitikens villkor som följt på Piersons arbeten har handlat om två frågor. Dels gäller det om inte skillnaden mellan den gamla och den nya politiken har överdrivits – finns det inte trots allt utrymme kvar för både idébaserad politik och partipolitiska vägval även i den nya välfärdspolitiken? Dels har det gällt om inte reformsvårigheterna överdrivits. Att mäta storleken och karaktären på institutionella förändringar är en delikat uppgift, och aggregerade mått där man exempelvis nöjer sig med att se till totala sociala utgifter kan dölja viktiga principiella förändringar som inte får omedelbara budgeteffekter.

En svaghet i de första studierna av den nya välfärdspolitiken var att man huvudsakligen uppehöll sig vid exempel från liberala välfärdsstater som USA och Storbritannien. Flertalet central- och nordeuropeiska välfärdsstater är av socialdemokratisk eller korporatistiskt-konservativ modell (Esping-Andersen 1990). Den forskning som följt på Piersons studier

16 reform

har hävdat att arbetarrörelsen och klassisk partipolitik alltjämt spelar en viktig roll för den välfärdspolitiska utvecklingen i dessa system (Anderson 2001; Scarbrough 2000).

Förklaringarna till varför välfärdsstaterna en gång utvecklades i olika riktningar – den ”gamla” välfärdspolitiken – är överlag solidare och enklare att ge, än svaret på när och hur de kan reformeras idag. Den dominerande förklaringen till välfärdsstaternas uppkomst och de skiftande lösningar som skapats i olika länder med olika välfärdsregimerpekar, kort sammanfattat, på offentliga institutioner som ett politiskt resultat av fördelningskonflikter och maktkamp på arbetsmarknaden.6 I centrum står därför relativa styrkeförhållanden mellan arbetarrörelse och näringsliv under de formativa åren, den så kallade maktresursteorin (Korpi 1989).

Offentliga institutioner blev ett instrument som har använts för att förändra utfallet på privata marknader och ge individer varierande möjlighet att kontrollera villkoren för när och hur man säljer sin arbetskraft, så kallad dekommodifiering.

I länder med svag arbetarrörelse gjordes välfärdsinstitutionerna till behovsprövade marginalåtgärder för att, i varierande grad, mildra fattigdomen hos individer som över huvud taget inte kunde försörja sig på marknaden, medan privata försäkringar kopplade till anställningen utgjorde basen. Medelklassen använde sig här av den privata marknaden som grund för att tillgodose sina behov av välfärdstjänster och -försäkringar, som därför fick en låg dekommodifieringsgrad. Typiska exempel på sådana liberala välfärdsregimer hittar vi i Kanada, USA och Australien. Även i de korporativa välfärdsstaterna, exempelvis Frankrike, Tyskland, Österrike och Italien, blev välfärdsinstitutionerna selektiva, men med skillnaden att de socialförsäkringar som i liberala regimer sköts av marknaden här inkorporeras under offentlig regi. Marknadsorienteringen i liberala regimer saknas och privata försäkringar spelar en undanskymd roll, men däremot återfinns det selektiva, statusbevarande draget i välfärdsinstitutionerna. I många fall hittar vi en stark betoning på den traditionella kärnfamiljens roll. Statens roll var att träda in när familjens möjligheter till problemlösning var uttömda. Ett typiskt drag har varit att föräldraförsäkringar och utbyggnad av offentlig barnomsorg varit begränsad.

6 Esping-Andersen (1990) gör en indelning i tre distinkta regimer som välfärdsstater tenderar att klustra sig kring på ett distinkt sätt, regimtillhörigheten är normalt entydig och likheten mellan länder inom samma regimtyp är stor. Senare försök att replikera Esping-Andersens resultat har dock resulterat i allvarlig kritik, som går ut på att regimklustren överdrivits. Snarare kan välfärdsstaterna sorteras in som gradvisa variationer i ett antal dimensioner, medan grupplikheten är mer tveksam (Scruggs & Allan 2008).

kapitel 3

17

I den tredje regimtypen, de skandinaviska universella välfärdsstaterna, skapade en politiskt dominerande arbetarrörelse välfärdsinstitutioner som expanderade till att även täcka in medelklassens behov. För att kunna tillfredsställa medelklassens efterfrågan på tjänster och trygghet innehåller universella välfärdsinstitutioner en koppling mellan inkomst och utbetalningsnivåer. Offentliga tjänster som skolor och sjukvård producerades med tillräckligt hög kvalitet för att inte framkalla omfattande exodus från missnöjda medelklassgrupper.

Forskare som företräder en maktresursinriktning menar att dessa skiftande välfärdsregimer också ger olika dynamik och inriktning i åtstramningstider. Den nya välfärdspolitiken är varken så enastående ny eller ens en enda. Man kan säga att Pierson således har underskattat storleken på de institutionella förändringar som har ägt rum i vissa länder – och variationen är beroende på regeringarnas politiska sammansättning. Politik i traditionell mening har således fortfarande spelat roll, och politikens inriktning kan alltjämt förklaras som en maktkamp mellan klassbaserade intressen (Korpi & Palme 2003; Amable et al. 2006; Allan & Scruggs 2004).

Arbetstagarorganisationers politiska betydelse i åtstramningspolitik beror på förhållandet mellan välfärdsprogram och intressegruppsstruktur. Piersons slutsats om arbetstagarorganisationers betydelse i åtstramningspolitik beror till större delen på hans urval av två länder som karaktäriseras av en segmenterad, pluralistisk intressegruppsstruktur. (Anderson 2001: 1088)

Visst flyger humlor Det finns sammanfattningsvis en rad anledningar till varför reformer och negativ resursfördelning är komplicerat, varför politiker har goda rationella skäl att i det längsta undvika beslut av detta slag – och ändå sker reformer. Det är lätt att konstatera att reformer och institutionella förändringar definitivt inte är omöjligt att genomföra, och det är lätt att underskatta storleken på de förändringar som trots allt sker.7 För att bara ge ett måhända trivialt exempel kan vi se på myndighetsstrukturen i Sverige. Offentliga organisationer har av vissa forskare setts som smått odödliga skapelser. Väl till världen komna ska myndigheter besitta 7 Svenska reformer diskuteras i kapitel sju i denna antologi.

18 reform

så goda förutsättningar att försvara sin position och sitt existensberättigande att de aldrig försvinner. Samtidigt kunde statskontoret konstatera att antalet statliga myndigheter i Sverige minskade med ca 60 procent mellan 1990 och 2005 (Statskontoret 2005:27). Å andra sidan låg antalet statligt sysselsatta på en stabil nivå, bortsett från bolagiseringarna under tidigt 1990-tal. Men att förändra statens organisatoriska struktur är uppenbarligen högst görligt.

Valmanskårens hämndbegär har inte heller alltid uppträtt med den automatik som litteraturen om den nya välfärdspolitiken kan leda oss att tro. Politisk strategi, inte minst förmågan att försöka hålla nedskärningar borta från den politiska agendan och möjligheten att dölja nedskärningar genom att dra ut dem över tiden, har lämnat utrymme för ett antal länder att genomföra substantiella förändringar utan att drabbas av allvarliga politiska bestraffningar (Armingeon & Giger 2008).

Här ställs vi kort sagt inför ett intressant problem. Välfärdsreformer med negativ resursfördelning är svår och minerad mark, så långt råder ingen tvekan. Men samtidigt skulle man på teoretiska grunder förvänta sig att reformpolitik är ännu svårare än den visar sig vara. Det finns uppenbarligen politiska strategier och möjlighetsfönster som kan utnyttjas för att ta sig runt reformpolitikens hinder.

kapitel 3 19

Referenser Amable, Bruno, Donatella Gatti & Jan Schumacher (2006). Welfare State Retrenchment: The Partisan Effect Revisited. Oxford Review of Economic Policy 22(3): 426–444.

Anderson, Karen M. (2001). The Politics of Retrenchment in a Social Democratic Welfare State: Reform of Swedish Pensions and Unemployment Insurance. Comparative Political Studies 34(9): 1063–1091.

Armingeon, Klaus & Nathalie Giger (2008). Conditional Punishment: A Comparative Analysis of the Electoral Consequences of Welfare State Retrenchment in OECD Nations, 1980–2003. West European Politics 31(3): 558–580.

Brooks, Clem & Jeff Manza (2006). Why Do Welfare States Persist? The Journal of Politics 68(4): 816–827.

Carlsson, Ingvar (2003). Så tänkte jag. Stockholm: Hjalmarsson & Högberg.

Esping-Andersen, Gøsta (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press.

Ferrera, Maurizio (2008). The European Welfare State: Golden Achievements, Silver Prospects.

West European Politics 31(1–2): 82–107.

Green-Pedersen, Christoffer (2001). Welfare-State Retrenchment in Denmark and the Netherlands 1982–1998: The Role of Party Competition and Party Consensus. Comparative Political Studies 34(9): 963–985.

Hardin, Garrett (1968). The Tragedy of the Commons. Science 162: 1243–1248.

Hay, Colin (2005). Too Important to Leave to the Economists? The Political Economy of Welfare State Retrenchment. Social Policy & Society 4(2): 197–205.

Kitschelt, Herbert (2001). Partisan Competition and Welfare State Retrenchment: When Do Politicians Choose Unpopular Policies?, i Paul Pierson, red., The New Politics of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press.

Korpi, Walter (1989). Power, Politics, and State Autonomy in the Development of Social Citizenship: Social Rights During Sickness in Eighteen OECD Countries Since 1930. American Sociological Review 54(3): 309–328.

Korpi, Walter & Joakim Palme (2003). New Politics and Class Politics in the Context of Austerity and Globalization: Welfare State Regress in 18 Countries, 1975–95. American Political Science Review 97(3): 425–446.

Lindbom, Anders (2001). Dismantling the Social Democratic Welfare Model? Has the Swedish Welfare State Lost Its Defining Characteristics? Scandinavian Political Studies 24(3): 171–193.

Mercer, Jonathan (2005). Prospect Theory and Political Science. Annual Review of Political Science 8: 1–21.

Müller, Wolfgang C. & Kaare Strøm (1999). Policy, Office, or Votes?: How Political Parties in Western Europe Make Hard Decisions. Cambridge: Cambridge University Press.

Olson, Mancur (1965). The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge: Harvard University Press.

Ostrom, Elinor (1999). Coping with Tragedies of the Commons. Annual Review of Political Science 2: 493–535.

Pierson, Paul (1993). When effect becomes cause: Policy feedback and political change. World Politics 45(4): 595–628.

Pierson, Paul (1994). Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment.

Cambridge: Cambridge University Press.

Pierson, Paul (1996). The New Politics of the Welfare State. World Politics 48(2): 143–179.

Pierson, Paul (1998). Irresistible Forces, Immovable Objects: Post-Industrial Welfare States Confronting Permanent Austerity. Journal of European Public Policy 5(4): 539–560.

Pierson, Paul (2001). Post-industrial Pressures on the Mature Welfare States, i Paul Pierson, red., The New Politics of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press.

Ross, Fiona (2000). Beyond Left and Right: The New Partisan Politics of Welfare. Governance 13(2): 155–183.

Scarbrough, Elinor (2000). West European Welfare States: The Old Politics of Retrenchment.

European Journal of Political Research 38: 225–259.

Scruggs, Lyle A. & James P. Allan (2008). Social Stratification and Welfare Regimes for the Twenty-First Century: Revisiting The Three Worlds of Welfare Capitalism. World Politics 60 (July): 642–664.

Statskontoret (2005). Statsförvaltningens utveckling 1990–2005. Rapport 2005:32.

20 reform