9789147125869

HÅKAN STRÖMBERG BENGT LUNDELL

Allmän förvaltningsrätt

27:e U PPL AGA N

Allmän förvaltningsrätt ISBN 978-91-47-12586-9 © 2018 Håkan Strömberg, Bengt Lundell och Liber AB Förläggare: Helga Laurin Omslag och grafisk formgivning: Nette Lövgren, Fredrik Elvander Sättning: Integra Software Services Tjugosjunde upplagan 1 Repro: Integra Software Services, Indien Tryck: People Printing, Kina 2018

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner och universitet.

Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuscopyright.se.

Liber AB, 113 98 Stockholm Kundservice tfn 08-690 90 00 Kundservice.liber@liber.se www.liber.se

Förord Denna bok är avsedd att användas som lärobok vid studiet av förvaltningsrätt inom juristutbildningen. Den bör också kunna tjäna som hjälpmedel vid studiet av offentlig förvaltning inom andra utbildningslinjer. Kanske kan den också vara till nytta för praktiska jurister, som vill friska upp sina kunskaper i allmän förvaltningsrätt. Bokens pedagogiska syfte har nödvändiggjort begränsningar och för­enk­lingar. Genom litteratur- och käll­ hän­visningar ges möjlighet för läsaren att skaffa sig de mera ingå­ende kunskaper som behövs för lösningen av rättstillämpningsproblem.

I denna upplaga har inga större omarbetningar gjorts. Däremot har åtskilliga smärre ändringar och tillägg skett med anledning av nyheter inom lagstiftning, rättspraxis och litteratur.

Lund i november 2001 Håkan Strömberg

Förord till tjugosjunde upplagan Håkan Strömberg hade vid sin bortgång utgivit 21 upplagor av Allmän förvaltningsrätt. Första upplagan utkom redan 1962. Un­der­tecknad redigerar sedan 22:a upplagan boken. Den redigeras med samma inriktning och uppläggning som tidigare.

Denna upplaga har främst föranletts av den nya förvaltningslagen (2017:900) med följdändringar. I en särskild bilaga behandlas den nya lagen.

Bilagan är ett komplement till huvudtexten i boken. För den som enbart vill ha en första överblick torde huvudtexten vara tillräcklig. För den som vill tränga djupare och som redan känner till den äldre förvaltningslagen (1986:223) underlättar denna bilaga. I övrigt har texten uppdaterats samt allmänt och språkligt setts över på grund av ­nyheter i lagstiftning, rättspraxis och lit­teratur.

Sven-Erik Lundell, Henrik Wenander och Yali Lundell har varit behjälpliga i arbetet med denna upplaga.

Lund i januari 2018 Bengt Lundell

3

Innehåll Förkortningar 10 1. Inledning 13 1.1 Förvaltningsrättens ställning i rättssystemet 13 1.2 Närmare om begreppet ”offentlig förvaltning” 16 1.2.1 Verksamhetens innehåll 16 1.2.2 Rättslig och faktisk förvaltningsverksamhet 17 1.2.3 Offentlig förvaltning kontra enskild verksamhet 17 1.2.4 Myndighetsutövning och annan förvaltning 19 1.3 Det förvaltningsrättsliga regelsystemet 22 1.4 Språket i förvaltningen 24 2. De förvaltningsrättsliga subjekten 25 2.1 Staten 25 2.2 Kommunerna 27 2.3 Särskilda offentligrättsliga subjekt 29 2.4 Statliga och kommunala bolag och stiftelser 30 2.5 Enskilda subjekt som organ för offentlig förvaltning 32 3. Den statliga förvaltnings­organisationen 34 3.1 Inledning 34 3.2 Regeringen och Regeringskansliet 39 3.3 Centrala förvaltningsmyndigheter 41 3.4 Regionala förvaltningsmyndigheter 43 4. Förvaltningspersonalen 46 4.1 Inledning 46 4.2 Anställningsförhållandet 49 4.3 Disciplinansvar och avskedande 52 4.4 Straffrättsligt ansvar 55 4.5 Skadeståndsansvar 58 5. Förvaltningsbeslutens inne­håll och rättsverkningar 60 5.1 Huvudtyper av förvaltningsbeslut 60 5.2 Normbundenhet och fri prövning 66

innehåll

5.3 Principer för myndigheternas beslutsfattande 69 5.3.1 Legalitetsprincipen 69 5.3.2 Självständighetsprincipen 70 5.3.3 Objektivitetsprincipen och likhetsprincipen 71 5.3.4 Proportionalitets- och behovsprinciperna 74 5.4 Föreskrifter och villkor i förvaltningsbeslut 75 5.5 Förvaltningsbeslutens rättsverkningar 76 5.5.1 Verkställbarhet 76 5.5.2 Laga kraft 77 5.5.3 Positiv rättskraft 77 5.5.4 Negativ rättskraft 78 5.5.5 Möjligheten att återkalla överklagade beslut 81 5.6 Verkningarna av besluts felaktighet 83 6. Förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen 85 6.1 Inledning 85 6.2 Myndigheternas serviceskyldighet m m 90 6.3 Förvaltningsförfarandets rollinnehavare 91 6.3.1 Myndigheter 91 6.3.2 Jäv 92 6.3.3 Den enskildes roll i förvaltningsförfarandet 96 6.3.4 Enparts- och tvåpartsförfarande 99 6.4 Ärendens anhängiggörande 100 6.4.1 Olika former av anhängiggörande och deras verkningar 100 6.4.2 Ingivande av handlingar vid privat anhängiggörande 104 6.5 Beredningen 109 6.5.1 Allmänt 109 6.5.2 Skriftligt förfarande 110 6.5.3 Muntligt förfarande 112 6.5.4 Syn, besiktning m m 114 6.5.5 Partsinsyn och kommunikation 115 6.5.6 Beslut under beredningsstadiet 121 6.6 Beslutsförfarandet 121 6.6.1 Uppgiftsfördelningen inom myndigheten 121 6.6.2 Föredragning och avgörande 124 6.6.3 Beslutsmotivering 126 6.6.4 Beslutets innebörd 128 6.6.5 Beslutets nedtecknande 130 6.6.6 Beslutsunderrättelse och besvärshänvisning 130 6.6.7 Rättelse av beslut 132

innehåll

6.6.8 Sättet för beslutets tillkännagivande 133 6.7 Beslutets verkställande 137 6.7.1 Förutsättningarna för besluts verkställbarhet 137 6.7.2 Beslut rörande verkställigheten 141 7. Verkställighetsmedlen 142 7.1 Inledning 142 7.2 Vitesföreläggande 146 7.3 Utförande på den enskildes bekostnad 157 7.4 Handräckning av Kronofogdemyndigheten 158 7.5 Indrivning av fordringar genom Kronofogdemyndigheten 158 7.6 Polisens våldsanvändning 160 7.6.1 Allmänt 160 7.6.2 Särskilda former av ingripanden enligt polislagen 161 7.6.3 Ingripanden enligt speciella författningar 164 7.7 Våldsanvändning av andra förvaltningsorgan 164 8. Översikt över det för­valtningsrättsliga kontroll­systemet 166 8.1 Inledning 166 8.2 Allmänt verkande garantier 167 8.2.1 Förvaltningsorganisationens och förvaltnings­förfarandets struktur 167 8.2.2 Insynen i förvaltningen 168 8.2.3 Personalens ansvarighet 169 8.3 Kontrollen över besluts riktighet i det särskilda fallet 169 8.3.1 Överordnad myndighets inflytande vid ett besluts tillkomst 169 8.3.2 Ändring av felaktiga beslut 171 8.3.3 Omprövning av beslut vid dess verkställighet eller tillämpning 175 8.4 Rättspolitiska synpunkter på kontrollsystemet 176 8.4.1 Förfarandet i första instans 176 8.4.2 Besvärsförfarandet 178 8.4.3 De anställdas ansvar samt JO:s och JK:s tillsyn 180 8.4.4 Domstolskontrollens omfattning 181 8.4.5 Dröjsmålstalan 182 8.4.6 Det internationella inflytandet: EU, Europarådet m m 183 9. Besvärsförfarandet 188 9.1 Inledning 188 9.2 Instansordningen 190

innehåll

9.2.1 Allmänt 190 9.2.2 Förvaltningsrätterna 192 9.2.3 Kammarrätterna 195 9.2.4 Högsta förvaltningsdomstolen 198 9.2.5 Regeringen 201 9.3 Besluts överklagbarhet 203 9.4 Besvärsrätten 208 9.5 Formerna för anförande av besvär 215 9.5.1 Besvärshandlingen 215 9.5.2 Besvärstiden 217 9.5.3 Hos vilken myndighet ska besvärshandlingen lämnas in? 219 9.6 Besvärsprövningen 220 9.6.1 Beslutsmyndighetens befattning med inkomna besvär 220 9.6.2 Förutsättningarna för sakprövning 221 9.6.3 Partsställningen i besvärsmål 222 9.6.4 Beredningen 223 9.6.5 Besvärsprövningens omfång 224 9.6.6 Besvärsgrunder 226 9.6.7 Besvärsmyndighetens befogenheter 226 9.6.8 Beslut i besvärsmål 227 10. Extraordinära prövningsmöjligheter 230 10.1 Rättsprövning 230 10.2 Särskilda rättsmedel 232 10.3 Nåd 236 10.4 Dispens 237 11. De allmänna domstolarnas kompetens i förvaltningsrättsliga frågor 240 11.1 Inledning 240 11.2 Förbudet mot direkt inblandning i förvaltnings­myndigheternas verksamhet 242 11.3 Allmän domstols behörighet i tvistemål 244 11.4 Allmän domstols behörighet i brottmål 249 12. De allmänna domstolarnas kontroll över förvaltningen 252 12.1 Inledning 252 12.2 Besvär och klandertalan 253 12.3 Prövning av förvaltningsbeslut i mål om deras tillämpning 253 12.3.1 Prövning i tvistemål 254

innehåll

12.3.2 Prövning av ansvarstalan mot enskild 254 12.3.3 Verkställighetsprövning 257 12.4 Prövning i mål om ansvar för felaktiga beslut 257 13. Statens och kommuns ­skadeståndsansvar 259 Bilaga Den nya förvaltningslagen (2018:900) 267 Allmänna litteratur- och ­källanvisningar 276 Elektroniska källor 276 Litteratur 276 Publikationer av lagförarbeten 279 Rättsfallspublikationer 280 Citerade rättsfall 282 Sakregister 285

Förkortningar AD Arbetsdomstolen AFDL Lag (1971:289) om allmänna förvaltnings­ domstolar AnstF Anställningsförordning (1994:373) BehL Lag (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål BrB Brottsbalk (1962:700) DelgL Delgivningslag (2010:1932) Ds Departementsserien av offentliga utredningar EKMR Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna EUF Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt FB Föräldrabalk (1949:381) FBL Folkbokföringslag (1991:481) FL Förvaltningslag (2017:900) FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) FT Förvaltningsrättslig tidskrift FullmL Lag (1994:261) om fullmaktsanställning HFD Högsta förvaltningsdomstolen HD Högsta domstolen IVO Inspektionen för vård och omsorg JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen(-männen) JO Justitieombudsmannens(-männens) ämbets­ berättelse JT Juridisk tidskrift KamR Kammarrätt KomL Kommunallag (2017:725) KulturmL Kulturmiljölagen (1988:950) 10

förkortningar

KörkL LAS LivsmL LOA LPT LSO LSS

Körkortslag (1998:488) Lag (1982:80) om anställningsskydd Livsmedelslag (2006:804) Lag (1994:260) om offentlig anställning Lag (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård Lag (2003:778) om skydd mot olyckor Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LSt Länsstyrelse LStInstr Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion LVM Lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga MedbL Lag (2001:82) om svenskt medborgarskap MiljöB Miljöbalk (1998:808) MyndF Myndighetsförordning (2007:515) MÖD Miljööverdomstolen NAT Nordisk administrativ tidskrift NJA Nytt juridiskt arkiv avd I OL Ordningslag (1993:1617) OSL Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) PBL Plan- och bygglag (2010:900) PolL Polislag (1984:387) Prop Regeringens (respektive Kungl Maj:ts) proposition RB Rättegångsbalk (1942:740) RegR Regeringsrätten (från 2011 Högsta förvaltningsdomstolen) RF Regeringsform (1974:152) RH Rättsfall från hovrätterna RO Riksdagsordning RP Lag (1946:804) om införande av nya rättegångsbalken RÅ Regeringsrättens årsbok SkadestL Skadeståndslag (1972:207)

11

Förkortningar

SmittskL SFB SFL SoL SOU ST SvJT SvSkT TrafikF TF UB UtlL ValL WTO ÄFL ÄL

12

Smittskyddslag (2004:168) Socialförsäkringsbalk (2010:110) Skatteförfarandelag (2011:1244) Socialtjänstlag (2001:453) Statens offentliga utredningar Statsvetenskaplig tidskrift Svensk juristtidning Svensk skattetidning Trafikförordning (1998:1276) Tryckfrihetsförordning (1949:105) Utsökningsbalk (1981:774) Utlänningslag (2005:716) Vallag (2005:837) World Trade Organization (Äldre) Förvaltningslag (1986:223) Lag (1996:242) om domstolsärenden

1. Inledning 1.1 Förvaltningsrättens ställning i rättssystemet Förvaltningsrätten är som juridiskt ämne en gren av den offentliga rätten.

Termen ”offentlig rätt” används numera i två skilda betydelser. I den juridiska undervisningen används termen i en inskränkt betydelse och får där vara en sammanfattan­de beteckning på statsrätt och förvaltningsrätt. I vetenskapligt språkbruk har begreppet sedan gammalt en mera vidsträckt inne­börd; det omfattar inte bara statsrätt och förvaltningsrätt utan också folkrätt, skatterätt, straffrätt och processrätt. Offentlig rätt i egentlig mening är alltså motsatsen till privaträtt. Skillnaden mellan de båda rättsområdena brukar anges så, att privaträtten behandlar reglerna om enskildas inbördes rättsförhållanden, medan den offentliga rätten behandlar reglerna om de offentliga subjektens (främst statens och kommunernas) organisation och verksamhet samt deras förhållande inbördes och till enskilda.

Förvaltningsrätten omfattar, som namnet anger, främst rätts­reglerna för den offentliga förvaltningen. Om man vill bestämma begreppet ”offentlig förvaltning”, ligger det nära till hands att anknyta det till den befintliga förvaltningsorganisationen och säga, att offentlig förvaltning är den verksamhet som utövas av förvaltningsmyndigheterna. Enligt RF 1 kap. 8 § finns för den offent­liga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndig­heter. De flesta statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen (RF 12 kap. 1 §), men några av dem är myndigheter un­der riksdagen (t ex Riksbanken). Med kommunala förvaltnings­myn­dig­ heter avses kommunernas styrelser och övriga nämnder och den förvaltning som är knuten till dem. Utanför begreppet förvaltningsmyndighet faller enligt RF dels regeringen och domstolarna (vilka visserligen är myndigheter men inte förvaltningsmyndigheter), dels de beslutande försam­ lingarna: riksdagen och kommunernas fullmäktige (vilka inte räknas som myndigheter); övriga statliga och kommunala organ är således förvaltningsmyndigheter. Om man alltså bestämmer begreppet ”offentlig förvaltning” genom att anknyta till den be­fintliga förvaltningsorganisationen, 13

1. inledning

bör förvaltningsrätten till en början omfatta rättsreglerna om förvaltningsmyndigheternas or­ganisation och verksamhetsformer.

En sådan formell bestämning av begreppet ”offentlig förvaltning” är emellertid otillräcklig. Regeringen fullgör ibland förvalt­nings­uppgifter, nämligen vid handläggningen av enskilda fall enligt gällande lagar och förordningar. Även riksdagen kan un­dantagsvis fullgöra förvaltningsuppgifter med särskilt stöd i RF eller RO (RF 12 kap. 3 §). Och domstolarna ut­ övar, vid sidan av rättskipningen, en viss förvaltningsverksamhet (t ex i personal- och lokalfrågor). Slutligen kan förvaltningsuppgift enligt RF 12 kap. 4 § överlämnas till enskild juridisk person (bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund) eller enskild individ.

Det är alltså nödvändigt att vid bestämmandet av begreppet ”offent­lig förvaltning” ta hänsyn även till verksamhetens innebörd. Den verksamhet, som riksdagen och regeringen utövar med stöd av RF, faller utanför begreppet förvaltning, i den mån den inte av­ser ­enskilda fall. Detta gäller särskilt normgivning, beslut om budget och utrikespolitiska ställningstaganden. Även domstolarnas rättskipande verksamhet faller givetvis utanför begreppet förvalt­ning. Sådan normgivning, som enligt RF 8 kap. 10, 11 §§ kan anförtros åt för­valt­nings­myndig­heter, skiljer sig till sin innebörd inte från regeringens normgivning men är ändå underkastad vissa förvalt­ ningsrättsliga regler och bör därför behandlas inom både statsrät­ten och förvaltningsrätten.

Med den avgränsning av begreppet ”offentlig förvaltning” som här har gjorts, faller även skattemyndighetens verk­samhet in under detta begrepp.

Av praktiska skäl behandlas dock skatterätten som en särskild juridisk di­ sciplin. Detta gäller i varje fall de materiella reglerna, medan skatterättens processu­ella regler står förvaltningsrätten mycket nära.

Enligt RF:s begreppsbildning faller inte de beslutande kommunala församlingarnas verksamhet in under begreppet ”offentlig förvaltning”. Traditionellt har emellertid kommunalrätten i dess helhet brukat behandlas inom förvaltningsrätten. Detta kan mo­tiveras med att de beslutande och förvaltande kommunala orga­nens verksamhet hänger nära samman och i stor utsträckning lyder under samma regler.

Förvaltningsrättens område kan emellertid inte bestämmas enbart med hjälp av begreppet ”offentlig förvaltning”. Förvalt­ningsrätten omfattar inte bara regler om förvaltningsorganens sammansättning och verksamhet utan också regler för en­skilda. Enskilda kan vara både svenska medborgare 14

1.1 Förvaltningsrättens ställning i rättssystemet

och andra fysiska och juridiska personer. Den viktigaste gruppen av för­ valtningsrättsliga regler är, oavsett om de är materiella eller processuella, samtidigt normer för både förvaltningsorganen och enskilda och bestämmer således dessas inbördes relationer. Dessutom finns regler som i första hand riktar sig till enskilda och förväntas bli direkt iakttagna av dessa (t ex trafik­reglerna). I den mån sådana regler gäller ”förhållandet mellan enskilda och det allmänna” (RF 8 kap. 2 § 2 p), är det naturligast att hän­föra dem till förvaltningsrätten, oavsett om de sanktioner som ska säkra deras efterlevnad handhas av förvaltningsorgan, förvaltningsdomstolar eller allmänna domstolar.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas, att förvaltningsrätten omfattar dels reglerna om förvaltningsmyndigheternas organi­sation och verksamhetsformer, dels regler om den offentliga för­valtningen oavsett om den utövas av förvaltningsmyndigheter eller andra organ, dels regler om förhållandet mellan enskilda och det allmänna oavsett om reglerna handhas av förvaltnings­organ, förvaltningsdomstolar eller allmänna domstolar. Denna avgränsning måste emellertid, som ovan framhållits, modifieras vad gäller skatterätten och kommunalrätten.

Förvaltningsrätten indelas i allmän och speciell förvaltnings­rätt. Inom den allmänna förvaltningsrätten behandlas problem som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område. Hit hör främst reglerna om förvaltningsorganisationens uppbyggnad, allmänna förvaltningsrättsliga principer om förvaltningsbeslutens innehåll, om förvaltningsförfarandet och om den rättsliga kontrollen över för­valt­ningen.

Den speciella förvaltningsrätten behandlar såväl materiella som processuella regler för de särskilda förvaltningsgrenarna, oavsett om dessa handhas av statliga eller kommunala organ. Som underområden inom den speciella förvaltningsrätten brukar urskiljas bland annat politirätt, miljörätt, utlänningsrätt, socialrätt och näringsrätt. Denna indelning är emel­lertid otillräcklig och bör kompletteras med ytterligare grenar.

Kommunalrätten intar, som ovan antytts, en särställning genom att den omfattar även reglerna om de beslutande kommunala för­samlingarnas sammansättning och verksamhet. Den allmänna kommunalrätten behandlas därför som en särskild gren av för­valtningsrätten.

Som tidigare antytts brukar statsrätt och förvaltningsrätt ibland sammanföras under den gemensamma beteckningen offentlig rätt (i inskränkt mening). De båda rättsområdena hänger nära sam­man, och gränsen 15

1. inledning

­ ellan dem är inte skarp. Inom statsrätten behandlas främst reglerna om m de högsta statsorganens samman­sättning, verksamhetsformer och maktbefogenheter samt deras förhållande inbördes och till medborgarna. Men i grundlagarna fastslås också vissa allmänna principer för den offentliga förvalt­ningen, vilka är viktiga vid studiet av förvaltningsrätten.

Inom och i anslutning till förvaltningsrätten behandlas också relevant Europarätt. Särskilt EU-rätten är i hög grad ren förvaltningsrätt. EU-rätten behandlas i den mån den berör svensk förvaltning. Det betyder att EU och den rättsliga regleringen inom EU bara berörs ur den nationella förvaltningens perspektiv (se avsnitt 8.4.6).

1.2 Närmare om begreppet ”offentlig förvaltning” 1.2.1 Verksamhetens innehåll I det föregående har begreppen ”förvaltningsmyndighet” och ”offentlig förvaltning” bestämts med en negativ metod. Förvalt­nings­myn­dig­heter är de statliga och kommunala organ som åter­står, sedan man tagit undan regeringen, domstolarna och de be­slutande församlingarna. Och offentlig förvaltning är vad som återstår av offentlig verksamhet, sedan man tagit undan vissa andra, mera lättdefinierade funktioner, särskilt normgivning och beslut om budget och rättskipning. Att positivt ange, vad offentlig förvaltning är, är betydligt svårare. Förvaltningsverksamhetens omfång växlar nämligen i olika länder och under olika tider. Man kan visserligen urskilja vissa centrala statsfunktioner, som knappast kan undvaras i nå­gon stat; vad gäller förvaltningen bör försvaret, ut­rikesrepresentationen och polisväsendet räknas hit. Men utanför dessa om­råden är förvaltningsverksamhetens omfång mycket skiftande. Staten kan i större eller mindre utsträckning utnyttja sin makt för genomförande av tvångsregleringar på t ex politirättens, nä­ringsrättens och socialrättens områden. Men den offentliga för­valtningen behöver inte nödvändigtvis innebära maktutövning. Den består i stor utsträckning i att nyttigheter och tjänster av olika slag ställs till medborgarnas förfogande, t ex sjukvård, socialvård, undervisning och kommunikationer.

Det förekommer också, att staten driver rena affärs­före­tag, antingen som mono­pol eller i konkurrens med det enskilda näringslivet. Den offent­liga förvaltningens positiva innehåll kan alltså inte enkelt bestämmas begreppsmässigt utan beror av den offentliga verksamhetens faktiska omfattning i ett visst samhälle och vid en viss tidpunkt. För att försöka särskilja måste man studera hur organisation, reglering, finansiering och kontroll sker.

16

1.2 Närmare om begreppet ”offentlig förvaltning”

1.2.2 Rättslig och faktisk förvaltningsverksamhet Den offentliga förvaltningen består i stor utsträckning av rent faktisk verksamhet. Staten eller kommunerna bygger och un­derhåller gator och vägar, driver järnvägar och annan kollektivtrafik, tillhandahåller undervisning och sjukvård, underkastar vårdbehövande personer tvångsvård osv. De tvångs­medel som används för att genomdriva myndigheternas beslut består delvis av rent faktiska åtgärder. I viss mån jämförliga med faktisk verksamhet är rent ekonomiska prestationer t ex ut­betalning av sociala understöd och statsbidrag.

Från den faktiska förvaltningsverksamheten bör man skilja myndigheternas beslutande verksamhet. Denna består i att myndigheterna meddelar rättsliga direktiv antingen för faktisk förvaltningsverksamhet eller för enskilda personers handlande. Myndigheternas beslutande verksamhet med vad därtill hör av förberedande och verkställande åtgärder är underkastad en in­gående rättslig reglering och tilldrar sig därför helt naturligt det största intresset inom förvaltningsrätten. Men även den faktiska förvaltningsverksamheten är av förvaltningsrättsligt intresse, i den mån den är underkastad rättslig reglering och kontroll.

1.2.3 Offentlig förvaltning kontra enskild verksamhet När man använder begreppet ”offentlig förvaltning” för att be­stämma förvaltningsrättens föremål, förutsätter man att det finns vissa komplex av rättsregler som gäller just för den offent­liga förvaltningen men inte för enskild verksamhet. Så förhål­ler det sig också i ganska stor utsträckning.

Dessa regelkomplex uppvisar vissa karakteristiska drag, som skiljer dem från de rättsregler som gäller för enskild verksamhet.

Inom en del förvaltningsgrenar – men ingalunda alla – är för­valt­nings­ organen utrustade med maktbefogenheter som saknar motsvarighet inom den enskilda sektorn. De kan rikta åläggan­den och förbud mot den enskilde, och de kan genomdriva sina beslut med hjälp av särskilda sanktioner och tvångsmedel.

Ett annat särdrag, som mera allmänt präglar den offentliga förvaltningen, är verksamhetens normbundenhet. Skill­naden i detta avseende mot vad som gäller inom den en­skilda sektorn framträder särskilt klart inom områden, där för­valtningsverksamheten till sin innebörd är likartad med enskild verksamhet. Medan en enskild företagare har en b­ etydande handlingsfrihet vid ingående av avtal med leverantörer, anställ­da och kunder, är 17

1. inledning

offentliga förvaltningsorgan i motsvarande re­lationer mycket mera bundna av författningsbestämmelser och rättsprinciper. Det finns t ex en noggrann reglering av offentlig upphandling. Denna normbundenhet, som omfattar även sådan förvaltning som innebär maktutövning, kompletteras av särskilda rättssäkerhetsgarantier utan motsvarighet inom den enskilda sektorn: möjlighet till överklagande, hand­lings­of­fentlighet, JO:s och JK:s tillsyn m m.

Tillämpningsområdet för de regelkomplex, som utmärks av de nu nämnda särdragen, kan vara bestämt på två principiellt skilda sätt. Man kan utgå från vem som driver en viss verksamhet, och man kan låta verksamhetens beskaffenhet vara avgörande.

Om man utgår från verksamhetens subjekt, är det naturligt att som offentlig förvaltning beteckna all verksamhet som bedrivs av staten och kommunerna. Begreppet ”offentlig förvaltning” får då en rent formell innebörd. Det finns vissa regelkomplex, som åt­minstone i första hand gäller just för statliga och/eller kommuna­la organ oberoende av verksamhetens beskaffenhet. Hit hör bl a flertalet av förvaltningslagens bestämmelser, kommunallagen, lagen om offentlig anställning, föreskrifterna om allmänna hand­lingars offentlighet och sekretess samt reglerna om JO:s och JK:s tillsyn. Några av dessa regelkomplex gäller dock även för vissa organ, som varken är statliga eller kommunala.

En annan möjlighet är att bestämma tillämpningsområdet för ett regelkomplex med ledning av verksamhetens beskaffenhet. En del statlig och kommunal verksamhet är till sin innebörd likartad med enskild verksamhet, samtidigt som det framgår av RF 12 kap. 4 § att förvaltningsuppgift kan överlämnas till enskilda subjekt. Man kan då fråga sig om det är möjligt att bestämma begreppet ”offentlig förvaltning” efter materiella kriterier. En så­dan begreppsbestämning möter stora svårigheter. Maktut­övningen kan inte användas som allmänt kännetecken på offent­lig förvaltning, eftersom förvaltningen till stor del består i till­handahållande av prestationer åt allmänheten. Man har försökt att i stället bestämma den offentliga förvaltningen med ledning av verksamhetens ändamål. Den offentliga förvaltningen ska ha ett offentligt ändamål eller intresse, medan den en­skilda verksamheten drivs i vinstsyfte. Detta kriterium ger emel­lertid ingen klar och juridiskt användbar gränsdragning. Det kan mycket väl tänkas att offentlig förvaltning drivs i vinstsyfte och att enskild verksamhet är samhällsnyttig. Det förefaller alltså att vara en svår uppgift att komma fram till en materiell de­finition av begreppet offentlig förvaltning.

18

Sakregister A acklamation 124 affärsverk 41 aktiebolag 31, 149, 211 allmän domstol 26, 59, 78, 113, 140, 144 –146, 191, 202, 236, 241, 249, 250, 252 allmän förvaltningsdomstol 100, 190, 193, 196, 201, 202, 249 allmän förvaltningsrätt 15 allmän handling 108, 116, 169, 173 allmänt ombud 100, 213, 222 anhängiggörande 100, 101, 102, 189 anmälan 97, 101, 110, 116, 209 anmälare 97 anslag 135, 218 anställning 46 – 48, 50–54, 65, 102, 112 anställningsskydd 47, 50 ansökan 102 ansökningsavgift 108 ansökningstid 108, 128 Arbetsdomstolen 180, 253 Arbetsgivarverket 49 arbetsordning 34, 41, 44, 122 arbetstvist 52, 54 arkiv 130 avgifter 246 avgörande 124, 125 avskedande 52, 54

avskrivning 227 avslag 129, 229 avstyrkande 112 avvikande mening 124, 125 avvisning 195, 208, 227

bolag 14, 30, 31, 32 brottmål 78, 81, 126, 241, 242, 249 bygglov 97 byråkratisk beslutsform 34, 122–124

B befordringsgrunder 49 befrielse 63, 237 behovsprincipen 74, 161 beredning 109, 110, 223 beredningsbeslut 121 besiktning 114, 115 beslut 60, 84, 123 beslutförhet 122 beslutsunderrättelse 130 besvär 77, 81, 174, 178, 188, 252 besvärsfakta 225 besvärsfrekvens 178 besvärsgrunder 226 besvärshandling 215, 216 besvärshänvisning 130, 131, 220, 222 besvärsmyndighet 220 besvärsrätt 208, 209 besvärstid 217–219 betungande beslut 64, 69, 103, 138 betyg 205 bidrag 63, 247 biförpliktelser 76 bindande beslut 62 bisyssla 47, 49, 52, 92 biträde 98, 164 blandade besvärsmål 197

C centrala förvaltningsmyndigheter 22, 41, 135 centrala ämbetsverk 41 centralisering 36 D decentralisering 36 delegation 22, 69 delgivning 110, 133–135, 217 departement 40, 201 détournement de pouvoir 72 diarium 108, 130 direkta handlingsmönster 63 disciplinansvar 20, 52, 53, 54, 173, 180, 199 diskretionär prövning 67 dispens 63, 175, 237, 238 dispositionsprincipen 109 dom 129, 143, 159, 227 domstolstrots 143 dröjsmålstalan 180, 184 E effektivitet 167, 168 elektronisk handläggning 87

285

sakregister

elektronisk hantering 107, 133, 136 elektronisk kungörelse 136 enmansärende 123 enpartsförfarande 99 enmyndighet 37, 167 enrådighetsmyndighet 41, 122 enskild verksamhet 17 e-post 215 ersättning 247 EU-domstolen 74 Europadomstolen 38, 74, 249 Europakonventionen 38, 181 Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna 230 exigibilitet 76 ex officio 54, 97, 101–103, 110, 129, 132, 172, 174 expedieringen 133 expedition 133 expeditionschef 40 externa beslut 61 extraordinära rättsmedel 232 F faktisk verksamhet 17, 21, 87 fastställelse 137, 139, 171 felaktigt beslut 83, 84, 171, 257 fiscus 26 formbundna beslut 60, 61 formligt beslut 60, 61, 145, 160 formlösa beslut 60 formlösa klagomål 173 forum privilegiatum 58 framställning 101, 102 fri prövning 66, 67

286

FT 1952 s. 338 204 fullföljdsrätt 213, 214 fullmaktsanställning 46, 47, 51 förbiseendefel 171, 173 förbud 64, 152, 237, 255 föredragning 123, 124 föreskrifter i beslut 75 förfarandevite 147, 154 författning 135 förhandling 113, 114, 231 förhandlingsprincipen 109 förhandsbesked 62, 66, 77, 200, 206 förhör 113 förordnande 51, 133 försenad prestation 155 förstöring 163 försäkringskassan 36, 80, 88, 172, 173, 213 förtroendevalda 46 förvaltning 38, 240 förvaltningsbesvär 72, 81, 87, 189, 208 förvaltningsdomstol 188 förvaltningslagen 23, 85 förvaltningsmyndighet 193 förvaltningsprocesslagen 85 förvaltningsrätt 13, 14, 38, 192, 197 förvaltningsrättsreformen 85 förvaltningsuppgift 14, 18, 32, 71 förvandling 156 G generalklausul 94, 161, 193, 201 generella beslut 61 gynnande beslut 21, 63

H handlingsmönster 63, 142 handläggning 37, 87 handräckning 115, 141, 146, 158, 164, 176, 257 hemlig handling 116 huvudsakliga beslut 129, 145 hämtning 146, 164 Högsta förvaltningsdomstolen 38, 181, 198, 199, 263 I ikraftträdande 140 illojal maktanvändning 72 indirekta rättsverkningar 63, 64 individuella beslut 61, 62, 143, 256 indrivning 145, 158, 247 inhibition 139, 199, 223, 227, 231 inlämnande 109 inspektion 115, 119, 168 instansordningen 190, 204 instruktion 34, 39, 49, 69, 122 insynsråd 43 intagna 165, 250 intressejäv 93 intressent 96, 97, 209 J juridisk person 25, 31, 93, 98, 149, 156, 211 justitiekanslern 47, 48, 52, 55, 58, 168, 180, 197, 265 justitieombudsmannen/ männen 47, 52, 55, 58, 168, 180, 197 jämkande av vite 155 jäv 92–94

sakregister

K kammarrätt 38, 181, 195, 197 kampsportsdelegation 44 kassation 226 kedjeremiss 112 klagande 96 klandertalan 253 kollegial beslutsform 34, 122, 123, 125, 126 kollektivavtal 46, 47, 48, 52, 180 kollektiv beslutsform 34, 122–124 kommun 27, 28, 69, 70, 141, 143, 168, 170, 212, 222, 259 kommunalbesvär 72, 82, 135, 189, 190, 205, 208, 213, 216, 218, 220, 225 kommunalrätt 15 kommunikationsresolution 118 kommunmedlem 189, 208, 213 kompetensfördelning 67, 84, 196, 201, 202, 241, 244, 245 kompetensvillkor 49 kompletteringsföreläggande 216 kronan 26 kronofogdemyndighet 141, 145, 158, 176, 257 Kungl. Maj:t 196, 245 kungörande 136 kvalificeringsbeslut 64 L laga kraft 77, 83, 138, 140, 152, 153, 175 laglighetsprövning 82, 226, 253, 254

legalitetsprincipen 69 lekmän 34, 168, 180 likhetsprincipen 71, 72 litispendens 81 lokala föreskrifter 23 lokal uppgiftsfördelning 35 lokutioner 228 lydnadsplikt 37, 71 läkarundersökning 115 lämplighetsprövning 67, 189, 226 länsstyrelsen 35, 43, 44 löneavdrag 53 löpande vite 151, 152 M maktbefogenheter 17, 20, 27, 83, 160 maktutövning 20 massbeslut 62 materiella beslut 66 materiellt vite 147 miljöprövningsdelegation 44 motivering 77, 128, 171, 178, 227 muntlig förhandling 223 muntligt förfarande 112, 114, 223, 231 mutbrott 56 myndighet 34, 41, 54, 55, 101, 102, 212 myndighetsförordning 41 myndighetsutövning 19, 21, 32, 37, 46, 55–57, 62, 71, 261 N nedtecknande 130 negativ rättskraft 78, 79 negativt beslut 66, 129 normbeslut 61, 88, 136

normbundenhet 17 normgivning 14, 22 nullitet 83 nåd 236 nämndmyndighet 42 nöjdförklaring 140 O objektivitetsprincipen 72, 73 offentliga anstalter 30 offentliga korporationer 30 offentliga stiftelser 30 offentlig förvaltning 13–19 offentlig förvaltning genom enskilda 32 offentlig rätt 13, 15 offentligt biträde 98 oförbindande uttalanden 21, 62 ogiltighet 83 ombud 98, 211 omhändertagande 161, 162 omprövning 172, 173, 175, 176, 181, 219 omröstning 125, 126 P parlamentarisk beslutsform 124 part 97–99, 214, 222 partsbesked 62 partsinsyn 109, 115, 116 pensionering 51 per capsulambeslut 123 planeringsbeslut 61 plenum 179, 199 polisens våldsanvändning 160 polisiering 163 positiv rättskraft 77, 175, 205, 254

287

sakregister

positivt beslut 66, 129 preskription 153, 156 principbeslut 206 privat anhängiggörande 101, 104 processuella beslut 66 processuella säkringsåtgärder 121 processuella tvångsmedel 121 proportionalitetsprincipen 74, 161 protokoll 113, 130 prövningstillstånd 77, 131, 179, 197, 200, 204, 225, 228 publikt anhängiggörande 100, 101 påbud 64 Q quorum 122 R reformatio in melius 225 reformatio in pejus 225 regeringen 39, 40, 87, 196, 201, 202, 229 –231, 236, 263 Regeringskansliet 35, 39, 40 regeringsrätten 228 regionala förvaltningsmyndigheter 43 registrator 106, 173 registrering 65, 108 rekvisit 67, 68 remiss 112 reservationsbesvär 216 resning 179, 199, 233 restitutio fatalium 234 restkompetens 22, 48, 69 Riksvärderingsnämnden 38, 191

288

rättelse 132, 175 rättsbesvär 174, 189 rättshandlingsförmåga 98 rättskipning 14, 86, 240 rättskraft 77, 78 rättslig verksamhet 17 rättsprövning 175, 181, 199, 231 rättssäkerhet 18, 38, 167, 168, 259 rättsverkningar 82 S saklig prövning 224 saklig uppgiftsfördelning 35 sakprövningsförutsättningar 221 sakägare 96 sakägarjäv 93 samhällsfarliga konflikter 49 samtycke 70, 140 sanktion 143, 144, 250, 255 sanktionsavgifter 144 sekretess 90, 113, 116, 117 service 90, 177 självrättelse 132, 171 självständighet 37, 70, 242 skadeståndsansvar 58, 169, 180, 259 skatt 246, 247 skatterätt 14 Skatterättsnämnden 66, 125, 200 skatteskuld 248 Skatteverket 36, 41, 213 skiljande från uppdrag 57 skjutvapen 161, 164

skriftligt förfarande 110 skälighetsprövning 68 skön 67 slutliga beslut 128 solfjäderremiss 112 speciell förvaltningsrätt 15 staten 25–27, 58, 149, 156, 212, 244, 259, 260, 262 Statens överklagandenämnd 38, 50, 125, 191, 202 Statsrådsberedningen 35, 40 stiftelser 14, 30, 31 straff 55, 117, 143, 144, 148, 169, 180, 250, 255 straffskydd 32, 57 stridsåtgärder 49, 53 styrelsemyndighet 42 ställföreträdare 98 subdelegation 23 subordination 37, 103 svenska kyrkan 30 syn 109, 115 särskilda offentligrättsliga subjekt 29 särskilda rättsmedel 175, 232 sökande 99, 102 T telefax 133, 215 terminus ad quem 219 terminus a quo 217 tillkännagivande 61, 131, 133, 138 tillstyrkande 112 tillstånd 63 tillträde 115, 162, 163 tjänstefel 32, 55, 180 tjänsteman 46 tvistemål 81, 126, 241, 244, 254

sakregister

tvåinstansjäv 94 tvångsmedel 145, 146 tvångsutförande 157, 256 tvåpartsförfarande 177, 213 tvåpartsförfararande 99 tystnadsplikt 56 U undanröjande 226 underskrift 105, 215 underställning 94, 101, 139, 140, 171, 175 understöd 247 uppgiftsfördelning 35, 36, 121, 240 upphävande 83, 171, 189, 226, 231, 242, 252, 255 uppsägning 51 urkund 130, 133

V Valprövningsnämnden 38, 191 varning 53 vattenmyndighet 44 verkställbarhet 76, 137, 138, 139, 175 verkställighet 138, 175 verkställighetspreskription 137, 140, 156 verkställighetsprövning 257 vertikal uppgiftsfördelning 36 veto 112 villkor 75, 76 vilseledande 79 vite 146, 250, 256 våld 160

Ä åtalsrätt 57 återförvisning 171 återkallelse av beslut 79 återkallelse av framställning 104 återkallelseförbehåll 79 återställande av försutten tid 234 ämbetsansvarsreform 55, 180 ärende 87 Ö överklagande 188 överklagbarhet 203 överlämna 170 överlämnande av ärende 129

Y yrkande 224, 227 yttrande 111, 206, 221, 223

289

Allmän förvaltningsrätt är avsedd som hjälpmedel vid studiet av förvaltningsrätt inom juristutbildningen. Den kan också tjäna som hjälpmedel vid studier av offentlig förvaltning inom andra utbildningslinjer samt vara till nytta för verksamma jurister som vill friska upp sina kunskaper.

Boken behandlar problem som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område, framför allt frågor om den offentliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer. Huvudvikten har lagts vid reglerna om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna samt om de administrativa rättssäkerhetsreglerna.

Den nya upplagan – den 27:e i ordningen – har främst föranletts av den nya förvaltningslagen (2017:900) med följdändringar. Förvaltningslagen träder i kraft 1 juli 2018. Den nya upplagan är uppdaterad och aktualiserad också på grund av andra nyheter i lagstiftning, rättspraxis och litteratur.

Håkan Strömberg var professor i offentlig rätt vid juridiska institutionen vid Lunds universitet. Docent Bengt Lundell, vid juridiska institutionen, Lunds universitet, står för omarbetningarna sedan den 22:a upplagan.

Best.nr 47-12586-9 Tryck.nr 47-12586-9