9789147111152

Vägar till välfärd – IDÉER, INSPIRATÖRER, KONTROVERSER, PERSPEKTIV

Hans Swärd Per Gunnar Edebalk Eskil Wadensjö (red.)

Vägar till välfärd – IDÉER, INSPIRATÖRER, KONTROVERSER, PERSPEKTIV

Hans Swärd Per Gunnar Edebalk Eskil Wadensjö (red.)

Innehåll

Förord ........................................................................................................................................................................................................................................................... 9 Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

Kapitel 1. Välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv ...................................................... 12 Per Gunnar Edebalk, Hans Swärd och Eskil Wadensjö

Kapitel 2. Välfärden i ett åldrande Sverige – en framtidsskiss i historisk belysning .............................................................................................................................................................................................................. 28 Tommy Bengtsson och Kirk Scott

Kapitel 3. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige under 100 år ...................................................... 44 Eskil Wadensjö

Del II. Utvecklingen av några välfärdsområden

Kapitel 4. Välfärdssamhällets idémässiga förhistoria ............................................................................................ 64 Roger Qvarsell

Kapitel 5. Filantropins kvinnor bereder väg för socialpolitik och välfärd .......................... 76 Kerstin Thörn

Kapitel 6. Mellan arbete och familj – den svenska välfärdsstaten och kvinnorna ............................................................................................................................................................................................................................................ 88 Maria Stanfors

Kapitel 7. Framväxten av den svenska familjepolitiken ................................................................................. 101 Åsa Lundqvist

Kapitel 8. Framväxten av socialförsäkringarna ............................................................................................................. 117 Gabriella Sjögren Lindquist

Kapitel 9. Barnomsorgshistoria och den svenska daghemsmodellen .................................. 128 Ann-Katrin Hatje

6 • Innehåll

Kapitel 10. Från fattigvård till kundval – den svenska äldreomsorgens framväxt ............................................................................................................................................................................................................................................. 139 Gun-Britt Trydegård

Kapitel 11. Det tudelade välfärdssystemet .............................................................................................................................. 153 Hans Swärd

Del III. Idéer, inspiratörer och kontroverser

Kapitel 12. Idéer om medborgarskap och rättvisa – T. H. Marshall som inspiratör ......................................................................................................................................................................................................................... 170 Håkan Johansson

Kapitel 13. Järnkanslern Otto von Bismarck och de första socialförsäkringarna ..................................................................................................................................................................................................... 180 Per Gunnar Edebalk

Kapitel 14. William Beveridge och en storstilad plan ...................................................................................... 188 Per Gunnar Edebalk

Kapitel 15. Svensk välfärdspolitik och social rationalism – makarna Myrdals Kris i befolkningsfrågan ............................................................................................................................................................... 195 Ann-Katrin Hatje

Kapitel 16. Generell eller selektiv välfärd? Om fattigvårdsstriden 1912–13 ................... 211 Per Gunnar Edebalk

Kapitel 17. Grundtrygghet eller standardtrygghet? Exempel från den allmänna sjukförsäkringen ............................................................................................................................................................................... 217 Per Gunnar Edebalk

Kapitel 18. Tvånget och välfärden ........................................................................................................................................................ 224 Hans Swärd

Kapitel 19. ATP-striden och det nya pensions­systemet – Varför kontrovers i det ena fallet och inte i det andra? .................................................................................................................................................. 239 Agneta Kruse

Kapitel 20. Arbetslöshetsförsäkringen och dess mångåriga kontrovers ........................... 254 Per Gunnar Edebalk

Kapitel 21. Från arbetsmiljö till överutnyttjande − sjukfrånvaroproblemets transformering ....................................................................................................................................................................................................................... 265 Björn Johnson

Innehåll • 7

Del IV. Perspektiv och utblickar

Kapitel 22. Välfärdspolitiska vägval .................................................................................................................................................. 284 Jonas Olofsson

Kapitel 23. Det civila samhällets välfärds­tjänster – Sverige i ett jämförande perspektiv ....................................................................................................................................................................................................................................... 300 Lars Trägårdh

Kapitel 24. Svensk välfärd i ett nordiskt perspektiv ............................................................................................. 309 Christian Kroll och Helena Blomberg

Kapitel 25. Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarna och välfärdsstaten ............................. 323 Stefan Svallfors

Om författarna ....................................................................................................................................................................................................................... 334 Bilaga: Sveriges socialministrar 1920–2012 ........................................................................................................................... 338

Förord Eftersom det hittills har saknats en sammanhängande beskrivning av framväxten av svensk välfärd har Forskningsrådet för Arbetsliv och Socialvetenskap (FAS) och Centralförbundet för socialt arbete (CSA) tagit initiativ till och ställt medel till förfogande för utgivningen av denna forskarantologi om framväxten av svensk välfärd.

Syftet är att låta forskare från olika akademiska discipliner – historia, idéhistoria, ekonomisk historia, statsvetenskap, nationalekonomi, sociologi, socialpolitik och socialt arbete – utifrån sina ämnens perspektiv belysa delar av och förutsättningarna för utvecklingen av svensk välfärd. Vi hoppas att boken ska kunna bidra med kunskaper inom detta viktiga område.

FAS finansierar forskning som främjar människors arbetsliv, hälsa och välfärd. En uppgift är att främja mång- och tvärvetenskaplig forskning och att göra forsknings­ resultaten tillgängliga för en större allmänhet.

Centralförbundet för socialt arbete är en opolitisk paraplyorganisation som bildades 1903 som ett samarbetsorgan för föreningar intresserade av sociala reformer.

I dag är en av organisationens uppgifter bland annat att främja den socialpolitiska forskningen.

Vi vill rikta ett stort tack till alla de forskare som gjort denna antologi möjlig.

Stockholm i oktober 2012 Erland Hjelmquist Huvudsekreterare FAS Professor, Göteborgs universitet

Hans Swärd Ordförande CSA Professor, Lunds universitet

Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

Kapitel 1.

Välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv

Per Gunnar Edebalk, Hans Swärd och Eskil Wadensjö

Ofta har vi fått höra berättelser om hur vi i Sverige under stora umbäranden och på kort tid rest oss från massfattigdom och otrygghet och skapat ett välfärdssystem för alla, med en omfattande social trygghet präglad av socialt och internationellt ansvarstagande. Det är lätt att få uppfattningen att vägen till välfärd varit rak och problemfri.

Men åsikterna går isär. Ibland har det hävdats att det funnits en politisk uppslutning kring grunderna i svensk välfärdspolitik, ibland har den politiska oenigheten framhållits.

I denna antologi problematiseras föreställningar om välfärden som har cirkulerat vid olika tidpunkter. Är det verkligen så att välfärden har en så kort historia och går det verkligen att knyta den till en viss tidsperiod? När började egentligen välfärden?

Var det efter andra världskrigets slut, då många reformer sjösattes? Var det vid Per ­Albin Hanssons berömda och ofta citerade folkhemstal vid remissdebatten i riks­ dagen 1928? Var det 1913, då vi fick den första allmänna pensionsförsäkringen, en försäkring som ofta utpekas som världens första generella socialförsäkring? Var det vid den stora kongressen för Fattigvård och folkförsäkring 1906, då inriktningen för de framtida trygghetssystemen på allvar började diskuteras? Eller kan vi spåra väl­färdens rötter längre tillbaka i tiden, till exempel till perioden då ”det sociala” upptäcktes och formerades? Och vad händer just nu med välfärden? Håller den på att ta slut?

Hur är det egentligen med själva välfärdsbegreppet? I många av dagens lexikala betydelser knyts välfärd till levnadsnivå och levnadsnivåkomponenter, det vill säga till att människor ska färdas väl genom livet. Men är begreppet egentligen så enkelt som ordböckerna påstår? Är det inte i själva verket ett mycket luddigt, otydligt och ideologiskt impregnerat begrepp?

Har välfärden ett kön? I många beskrivningar knyts välfärden till män som Per Albin Hansson, Gustav Möller och Gunnar Sträng. Är det inte lätt att få föreställningen att välfärd är ett manligt område? Eller är det i själva verket ett kvinnligt projekt, som ekonomihistorikern Rolf Ohlsson framhöll i artikeln ”Det svenska välfärdssamhällets framväxt – tacka kvinnorna för det” (Ohlsson 1995)?

Vi tycker att tiden nu är mogen för att ta oss an de här frågorna och försöka göra en bred och sammanhängande beskrivning och problematisering av den svenska väl­

Kapitel 1. Välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv • 13

färdens utveckling. I denna antologi har vi låtit forskare från olika ämnesdiscipliner och teoretiska utgångspunkter och perspektiv i korta kapitel bidra med kunskaper till de frågeställningar vi angett inledningsvis.

Boken består av fyra delar: Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd Del II. Utvecklingen av några välfärdsområden Del III. Idéer, inspiratörer och kontroverser Del IV. Perspektiv och utblickar Innan vi beskriver innehållet närmare ska vi diskutera välfärdsbegreppet och hur vi ser på det.

Vad är välfärd?

Det är ingen oproblematisk uppgift att beskriva framväxten av svensk välfärd. Roger Qvarsell konstaterar till exempel i kapitel 4 att berättelserna om välfärdssamhällets historia nästan alltid utgår från ideologiska ställningstaganden och att det ofta har före­kommit konflikter om vilken betydelse de stora ideologierna har haft för utvecklingen av det svenska välfärdssystemet.

Hur ska man kunna beskriva utvecklingen utan att hamna i någon av de stora ideologiernas föreställningsvärld? Det är en fråga som diskuterats vid olika tillfällen, efter­ som forskningen lätt kan bli en reformvetenskap och alltför mycket stämma in i de stora välfärdsoptimistiska beskrivningarna (Olofsson 1997).

Den danske statsvetaren Per H. Jensen (2008) hävdar att den moderna välfärds­ debatten lite förenklat har präglats av två ”distinkt åtskilda och oförenliga uppfattningar om vad välfärd är och vad välfärdssamhället går ut på”, nämligen de behovs­ orienterade och de nyttoorienterade välfärdsuppfattningarna. De här uppfattningarna har haft lite olika genomslag i olika länders välfärdssystem, varierat i styrka vid olika tider och inte sällan krockat med varandra.

Den behovsorienterade uppfattningen tar i sin moderna tappning, enligt J­ ensen, sin utgångspunkt i den finske sociologen Erik Allardts (1977) försök att under 1970-­talet operationalisera och systematisera tre typer av grundläggande mänskliga behov, nämligen ”att ha”, ”att älska” och ”att vara” och att omvandla dem till levnadskomponenter. Allardt kom att få stor betydelse för de nordiska levnadsnivåundersökningarna. Enligt detta synsätt uppdelas välfärden i olika välfärdsområden som inkomster, ekonomi, sysselsättning, utbildning, hälsa, boendeförhållanden, s­ ociala relationer, trygghet, fritid och politiska resurser. Områdena mäts i levnadsnivå­ undersökningarna med olika indikatorer, som kan visa brister i människors levnadsvillkor och hur välfärden är fördelad mellan olika befolkningsgrupper. Välfärd blir

14 • Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

enligt detta synsätt det som är möjligt att mäta, och statens uppgift blir att motverka ofärd och missförhållanden och därigenom tillgodose människors grundläggande behov och se till att resurserna är någorlunda jämnt fördelade.

Enligt Jensen tar nyttoteorin sin utgångspunkt i ett mer individualistiskt välfärdsbegrepp sprunget ur utilitarismens och den klassiska liberalismens frihetsideal och är ett försvar av individens rättigheter. Den här ideologin har vänt sig mot att staten genom sina offentliga myndigheter gjort alltför starka intrång i individens frihet. I dag tar denna inriktning enligt Jensen sin utgångspunkt i bland annat New ­Public Management-­filosofin, som förespråkar individens rationella val och att välfärden ska utvecklas under marknadsmässiga former. Medborgarna vet bäst själva vad som är bra för dem. I detta perspektiv talar man om incitamentsstrukturer och att alltför gene­ rösa välfärdsanordningar kan leda till bristande motivation och på sikt fattigdoms­ fällor.

Vi kan tydligt spåra de här båda perspektiven i den svenska historiska debatten.

Historikern Marika Hedin (2002) har till exempel i sin doktorsavhandling beskrivit hur liberalerna i Sverige i början av 1900-talet slets mellan dessa båda ideologiska ställningstaganden. De ville både värna om individens frihet och förändra människors levnadsvillkor genom en utbyggd socialpolitik. Hedin visar att frågan blev ett allvarligt dilemma för dem. Sådana här ideologiska dilemman har alltså förekommit inte bara mellan utan också inom olika politiska partier, till exempel vad gäller frågan om privat välfärd.

Jensen visar att begreppet välfärd och dess många synonymer är luddiga begrepp, som vi kan lägga in många olika betydelser i, och att innebörden har varierat över tid. Det är lätt att bortse från den ideologiska innebörden och låta begreppet omfatta något allmänt gott i den nordiska välfärdsidentiteten. Det gäller därför att tydliggöra vad man menar med välfärd.

Roger Qvarsell menar att man måste hitta en definition av välfärdsbegreppet som inte låser fast det i en specifik situation, en viss tidsperiod eller ett rådande synsätt.

Enligt Qvarsell innebär välfärd inte bara ”tillgång på materiella resurser som livsmedel, bostäder och transportmöjligheter. Inte heller behöver välfärd innebära välbefinnande, som handlar om ett gott hälsotillstånd och kanske rent av lycka eller trivsel”. I stället bör begreppen välfärd och välfärdspolitik användas som benämning på de system som anger hur specifika problem, till exempel försörjning och omsorg, ska hanteras.

Denna definition kan också bilda en programförklaring för denna antologi, där vi undersöker några av de system som hanterar bland annat försörjning och omsorg. Vi låser inte välfärdens idéhistoria till en viss tidsperiod utan försöker ha ett lite längre historiskt perspektiv. Vi försöker inte heller se svensk välfärd som uteslutande ett inhemskt projekt utan spårar influenser utifrån och relaterar det till andra välfärds­ typologier.

Kapitel 1. Välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv • 15

Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd För att förstå uppkomsten av välfärden och varför den utvecklats på olika sätt i olika länder måste man ta hänsyn både till de samhällsproblem man önskat lösa och de demografiska och ekonomiska förutsättningar som har funnits för välfärdslösningar.

I bokens tre första kapitel diskuterar vi dessa frågor. De problem som välfärden har varit ett svar på har klassificerats på olika sätt genom årens lopp, och det är svårt att hitta klassificeringar som utesluter varandra. Lite förenklat kan man emellertid urskilja några typer av problem.

Livscykelproblem handlade ursprungligen om att människor löpte större risk att hamna i fattigdom i vissa livsfaser, som under barndomen eller ålderdomen. I dag handlar dessa problem om att man kan behöva mer stöd av välfärdssystemen i vissa livsfaser än i andra.

Demografiska problem kan orsakas av folkförflyttningar, urbanisering, låga födelsetal och så vidare. Under olika perioder i historien har man talat om befolkningsfrågan eller om kris i befolkningsfrågan. I dag förs en diskussion i många länder om hur vi ska klara framtiden när befolkningen blir allt äldre och födelsetalen är låga.

Fattigdom, försörjningsproblem och ekonomiska problem kan drabba individer, bostadsområden, kommuner eller länder. Det är tidlösa problem, men de tar sig naturligtvis helt olika uttryck vid olika tider och i olika länder. Hit kan också föras resursfördelningsproblem med orimliga ekonomiska klyftor som kan upplevas som stötande eller orättvisa.

Sociala problem och ordningsproblem som missbruk, kriminalitet, oordning och uppror. Under 1800-talet talade man om ”den sociala frågan” och vid förra sekelskiftet om ”degenerationsfaran”. Bakom de tidiga tyska arbetarförsäkringarna låg socialpacifistiska orsaker, och försäkringarna blev ett sätt att skapa lugn på arbetsmarknaden och i samhället.

Hur man har organiserat verksamheten för att möta den här typen av problem har varierat över tid och mellan olika välfärdsregimer, och man har haft olika uppfattningar om hur ansvaret ska fördelas mellan individen, civilsamhället, marknaden och staten. Diskussionen om ansvarets fördelning har rötter långt tillbaka i tiden. I äldre tider kom en stor del av stödet från familj och släkt, men också från (den katolska) kyrkan. Senare har även den protestantiska statskyrkan haft en viktig roll.

Fattigdom och välfärd har också varit en politisk fråga under vissa tidsperioder. ­Under 1800-talet förekom till exempel vid olika tillfällen debatter i riksdagen om fattig­ domen och om hur man skulle kunna bekämpa den. Under 1840-talet beslutade sig riksdagen till exempel för att använda Riksbankens vinst för bekämpning av fattig­ domen med hjälp av offentliga arbeten. Vi kan annars under 1800-talet se en utveckling mot avreglering av ekonomin och därmed ett försvagande av stödet till de fattiga och en ökad kontroll av dem som inte kunde försörja sig själva genom arbete eller på annat sätt.

16 • Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

Ett barn som ska utackorderas.

De gamla fattigvårdsteknikerna med ut- och bortackorderingar var illa sedda i början av 1900-talet. De försvann först i samband med 1918 års fattigvårdslag.

Foto: Severin Nilsson, Nordiska museet

Under senare delen av 1800-talet inleddes en lång period av snabb ekonomisk utveckling i Sverige som samtidigt innebar en urbanisering. Det var början på en omvandling från en agrar till en industriell ekonomi. Detta ställde nya krav på stat och kommuner. Det var vanligt med arbetsskador inom industrin med följden att de som drabbades inte längre kunde försörja sig genom arbete. Urbaniseringen innebar att unga flyttade från landsbygden, vilket betydde att andelen äldre blev fler i de kommuner de lämnade och att dessa kommuner då fick svårt att ge tillfredsställande stöd till de äldre. Utvecklingstendenserna i dessa båda avseenden ledde till krav på socialförsäkringar vid arbetsskador och ålderdom, men också vid sjukdom. Inspiration hämtades från utvecklingen i andra länder, framför allt Tyskland.

Under mellankrigstiden var delvis andra problem i fokus: arbetslösheten och de låga födelsetalen. Situationen blev allvarlig efter första världskriget med en kraftig depression under början av 1920-talet, en stor restarbetslöshet under resten av 1920-talet och en ny depression under 1930-talets första år. Offentliga arbeten i olika former blev det främsta svaret. Till detta kan läggas att kommunala arbetsförmedlingar gradvis etablerades. Efter långvarigt utredande och politisk debatt infördes stöd till fackliga arbetslöshetskassor från 1935, och landsting eller kommuner blev skyldiga att etablera arbetsförmedlingar i de fall de inte redan hade gjort det.

Kapitel 1. Välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv • 17

År 1946 avskaffades statar­systemet och även statarna kunde ta del av den semester som hade införts i Sverige 1938. Bilden är tagen av Gunnar Lundh (1898–1960), bland annat känd som Ivar Lo-Johanssons fotograf i reportagen om statarsystemet.

Foto: Gunnar Lundh, Nordiska museet

18 • Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

Under mellankrigstiden blev nedgången i födelsetalen en mycket debatterad fråga och början till en familjepolitik etablerades. Ekonomiska skäl borde inte hindra personer från att bilda familj och få barn.

Med andra världskriget ändrades mycket under kort tid. Arbetslösheten minskade drastiskt några år in på 1940-talet; mobiliseringen bidrog till detta. Födelsetalen sköt i höjden under de sista krigsåren. Arbetsmarknadspolitiken förstatligades och Socialdemokraterna, det parti som styrt Sverige sedan 1932, planerade för en mer aktiv politik efter kriget på bland annat socialpolitikens område. Till reformerna hörde folkpension, allmänna barnbidrag och en social bostadspolitik.

Efterkrigstiden känneteckna­des länge av en mycket snabb till­växt. Industrin växte medan jordbruket förlorade i betydelse. Många flyttade till städerna och andra tät­ orter från landsbygden. Ett nytt samhälle växte fram. Den höga tillväxttakten gjorde att olika reformer kunde genomföras. En ny modell för organisationen av arbetsmarknaden introducerades som kombinerade en solidarisk lönepolitik med en aktiv arbetsmarknadspolitik.

På 1950-talet var kanske bilden av folk­ hemmet som tydligast. Det förekommer olika uppfattningar om när begreppet folkhem egent­ligen myntades. En del knyter begreppet till liberalen Alfred Petersson i Påboda, andra till högerpolitikern Rudolf Kjellén. Båda lär ha använt begreppet i början av 1900-talet. Begreppet blev dock en mer allmänt förekommande beteckning efter Per Albin Hanssons folkhemstal i riksdagen 1928. Folkhemmet har kommit att bli en beteckning på det välfärdssamhälle som växte fram efter andra världskriget.

Foto: Karl Heinz Hernried, Nordiska museet

Kapitel 1. Välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv • 19

Det är svårt att tänka sig folkhemmet utan Volvon. Bilen kom att bli en symbol för både fritiden och friheten från industriernas löpande band och ett tecken på den framväxande välfärden och konsumtionssamhället. I reklamen framställdes det ofta som om det var Volvon som fick Sverige att rulla.

Foto: Bonnierarkivet/Scanpix

En stark ekonomisk tillväxt under 1960-talet och till viss del också under 1970-talet ledde till ytterligare förstärkningar av förmånerna i socialförsäkringarna. Sänkt ålder för ålderspension, möjlighet att få förtidspension av andra skäl än medicinska, högre kompensationsgrad i olika socialförsäkringar och utbyggnad av barnomsorgen är några exempel på åtgärder som alla verkade i samma riktning. Vi fick en mer generös välfärdsstat, som täckte allt fler områden. Det starka samhället fanns där och skyddade individerna i livets olika skeden.

20 • Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

Enligt ett riksdagsbeslut 1965 skulle det på tio år byggas en miljon lägenheter i Sverige.

Begreppet ”miljonprogrammet” hade myntats, även om det aldrig rörde sig om ett samman­ hängande program. Lägenhetsstandarden var låg på 1950-talet och det fanns en stor bostadsbrist.

Miljonprogrammet förknippas i dag med de stora stadsdelar bestående av höghus som byggdes upp i storstädernas ytterområden. Under de senaste decennierna av 1900-talet knöts den svenska förorts- och segregationsdebatten till dessa områden, och en rad statliga utredningar har analyserat problemen, till exempel Storstadsutredningen, Bostadspolitiska utredningen, Invandrarpolitiska kommittén och Storstadskommittén.

Foto: Erich Stering/Scanpix

Under 1980-talet kom en period av eftertanke, med olika utredningar av välfärds­ staten, och på 1990-talet började en period av omprövning. Ersättningsnivåerna sänktes i olika socialförsäkringar, karensperioder infördes och förlängdes, avgifter infördes eller höjdes på olika sociala tjänster. Ett tydligt exempel är det nya pensions­systemet som riksdagen fattade ett principbeslut om 1994 och som gradvis implementerades.

Det nya systemet är avgiftsbestämt och inte som det tidigare förmånsbestämt.

Utvecklingen efter sekelskiftet har i huvudsak gått i samma riktning – reglerna för ersättning har skärpts i olika avseenden. En annan utveckling är att delar av välfärdssektorn har privatiserats – kommuner och landsting köper tjänster från privata före­ tag för skola, vård och omsorg. Vi har fått en mycket intensiv debatt om denna utveckling.

Kapitel 1. Välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv • 21

Var det nu systemskiftet i Sverige började? Man talar ibland om perioden från 1990 och framåt som omprövningarnas tid. Under krisen i början av 1990-talet minskade förutsättningarna för kostnadskrävande reformer, och det skedde en sänkning av ersättningsnivåerna inom flera socialförsäkringar. Välfärdstjänster i offentlig regi började också konkurrensutsättas. På bilden från 1990 finans­minister Kjell-Olof Feldt och statsminister Ingvar Carlsson.

Foto: Fredrik Funck/Scanpix

Del II. Utvecklingen av några välfärdsområden Denna del innehåller åtta kapitel. I de första två kapitlen spåras välfärdens idéhistoriska rötter, och även tidiga omsorgsmodeller diskuteras. Vi visar också hur de moderna välfärdssystemen har vuxit fram i kontrast till de gamla fattigvårdssystemen som har rötter i 1500- och 1600-talens Europa och lever kvar i dag i en tudelad välfärd med både generella och selektiva system, som i praktiken reglerar förmåner på mycket olikartade sätt. Därefter låter vi forskare exemplifiera framväxten av några viktiga svenska välfärdssystem under 1900-talet, nämligen familjepolitiken, socialförsäkringarna, barnomsorgen och äldreomsorgen. Här kunde vi naturligtvis ha valt fler områden, som bostadspolitik, arbetsmarknadspolitik och sjukvård, men målet har inte varit att ge en heltäckande beskrivning utan i stället att peka på några utvecklingslinjer.

22 • Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

Kvinnorna, familjerna och barnen har stått i centrum för många välfärdssatsningar.

Kvinnornas inträde på den reguljära arbetsmarknaden under 1900-talet har inneburit en grundläggande förändring både för samhället och för kvinnorna vad gäller jämlikhet, ekonomiskt oberoende och tillkomsten av nya arbetstillfällen inom omsorgssektorn. Välfärden har varit både en förutsättning för och ett resultat av kvinnornas inträde på den reguljära arbetsmarknaden.

Den svenska familjepolitiken tar sin utgångspunkt i 1930-talets turbulenta politiska debatt, även om åtgärder vidtagits även dessförinnan, till exempel de barnlagar som kom 1917 med syfte att förbättra förhållandena för de utomäktenskapliga barnen. Både jämställdhetspolitiska och tillväxtpolitiska drivkrafter kan spåras bakom framväxten. Den svenska daghemsmodellens framväxt har varit en viktig förutsättning för kvinnors inträde på den reguljära arbetsmarknaden. Modellen hade aldrig kunnat genomföras utan en stark styrning av staten och omfattande subventioner till kommunerna. Även äldreomsorgen kom till stora delar att bli ett kvinnligt projekt. Tidigt började man rekrytera medelålders kvinnor som inte konkurrerade på arbetsmarknaden i övrigt, och de fick också lägre lön än andra. Arbete inom äldreomsorgen sågs inte heller som ett yrke. Också i dag är både barn- och äldreomsorgsarbete utpräglade kvinnoyrken.

Socialförsäkringarna är en viktig del av den svenska välfärdsutvecklingen, och den första allmänna socialförsäkringen beslutades 1913. Folkpensionen som infördes 1948 kom, för att ta ett exempel på betydelsen av socialförsäkringar, att närmast eliminera fattigdomen bland de äldre.

Del III. Idéer, inspiratörer och kontroverser Denna del av boken innehåller tio kapitel där vi ger exempel på idéer, inspiratörer och kontroverser. För att förstå uppkomsten av välfärden och varför den utvecklats på olika sätt i olika länder, måste man också ta hänsyn till idéer och aktörer som förespråkat olika typer av välfärdslösningar och hur kontroverser fått sin lösning.

Grunden för diskussionen om sådant som jämlikhet, rättvisa, universalism och prevention var upptäckten av ”det sociala” under 1800-talet. Den franske sociologen Jacques Donzelot (1979) har studerat det socialas uppkomst under senare delen av 1700-talet och under 1800-talet. Han ser det sociala som en sektor, ett rum eller ett tankeuniversum som överskred äldre juridiska och ekonomiska sätt att tänka och innebar att man kunde intervenera i en sektor som tidigare uppfattats som privat. Det innebar att det kunde ske nya sammanlänkningar mellan det offentliga och det privata, vilket var en förutsättning för 1800-talets stora filantropiska projekt och senare statliga välfärdsanordningar. Upptäckten av det sociala innebar också att det uppstod ett nytt språkbruk, med begrepp som den sociala frågan, sociala kongresser, social-

Kapitel 1. Välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv • 23

politik och socialt arbete. Men det innebar också att ett ­område formerades där idéer kunde uttryckas, kontroverser utkämpas och aktörer föreslå olika lösningar.

Många av välfärdens idéer har sitt ursprung i det sociala, till exempel tankarna om det universella i välfärden och att alla ska behandlas lika. Att tryggheten ska baseras på rättigheter och försäkringsmässiga grunder i stället för individuell behovsprövning har sin rot i teorier om det sociala medborgarskapet, rättvisa och sociala rättigheter, vilket manifesterats i rösträtt och generella reformer för större trygghet.

På vägen till välfärdsstaten har det funnits många personer som fungerat som inspiratörer, föregångspersoner och viktiga aktörer. Under ”järnkanslern” Otto von Bismarck (1815–1898) infördes de allra första socialförsäkringarna i Tyskland på 1880-­talet. En föregångsman för socialförsäkringen i Sverige var den liberale politikern Sven Adolf Hedin (1834–1905). Hans motion i riksdagen 1884 avseende olycksfalls- och ålderdomsförsäkring för arbetare blev startskottet för utredningar och för den kommande socialförsäkringslagstiftningen i Sverige.

Innan stat och kommuner började ta ett större socialpolitiskt ansvar i Sverige var filantropin och frivilligorganisationer viktiga sociala aktörer. År 1903 bildades Central­förbundet för socialt arbete (CSA) som en politiskt neutral sammanslutning av socialt aktiva organisationer. CSA kom under flera år att spela en central social­ politisk roll med företrädare som Agda Montelius (1850–1920) och Halfred von Koch (1872–1948).

Tillkomsten av socialförsäkringar i Sverige motiverades bland annat av att fattigvården skulle reduceras. I början av förra århundradet fanns tankar om att helt och hållet eliminera fattigvården. Radikala inspiratörer var britterna Sidney Webb (1859–1947) och Beatrice Webb (1858–1943). Under 1910-talet började den generella svenska socialförsäkringen utvecklas. Den allmänna pensionsförsäkringen 1913 och olycksfallsförsäkringen 1916 skulle följas av en allmän sjukförsäkring i början av 1920-talet. Med den svåra arbetslösheten under 1920-talet blev detta emellertid omöjligt.

1920-talets socialpolitiska diskussioner rörde i mångt och mycket sysselsättningsfrågan. Den store inspiratören för en ny sysselsättningspolitik blev engelsmannen John Maynard Keynes (1883–1946). Keynes argumenterade för en aktiv finanspolitik, det vill säga att staten går in med offentliga arbeten och ökar köpkraften och därmed efterfrågan på varor och tjänster då det råder en större arbetslöshet. I Sverige framfördes liknande idéer av nationalekonomerna Bertil Ohlin (1899–1979) och Gunnar Myrdal (1898–1987). De konjunkturpolitiska insikterna bidrog till en mer aktiv sysselsättningspolitik från år 1933, något som i sin tur möjliggjorde nya socialpolitiska satsningar. En viktig inspirationskälla för socialpolitiskt tänkande och utveckling på 1930-talet var boken Kris i befolkningsfrågan, som makarna Alva (1902–1986) och Gunnar Myrdal skrev tillsammans (1934).

Den internationellt mest kända socialpolitiska rapporten är förknippad med engelsmannen William Beveridge (1879–1963). Rapporten, som publicerades 1942, innehåller en helhetsplan för en universell socialförsäkring i Storbritannien och bygger på

24 • Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

principen om grundtrygghet. Inte minst påverkades den dåvarande socialministern Gustav Möller (1884–1970) av dessa tankar. Utvecklingen i Sverige gick emellertid mot standardtrygghet, och den politiker som främst var ansvarig för detta var ­Gunnar Sträng (1906–1992), som blev Möllers efterträdare som socialminister. Det var också under Gunnar Strängs socialministertid (1951–1955) som hemtjänsten inom äldreomsorgen började utvecklas.

De sista inspiratörerna som vi uppmärksammar här är LO-ekonomerna Gösta Rehn (1913–1996) och Rudolf Meidner (1914–2005). Den så kallade Rehn–Meidnermodellen innebär att finanspolitiken är relativt stram och att en solidarisk lönepolitik bedrivs. Lika lön för lika arbete implicerar lönehöjningar för låglöne­grupper (med risk för arbetslöshet) och återhållsamhet för höglönegrupper (med ökade företagsvinster som följd). Resultatet blir en förstärkt strukturomvandling, som under­lättas av den rörlighetsstimulerande arbetsmarknadspolitiken.

Tillkomsten av den svenska välfärdsstaten har givetvis inte skett utan kontroverser. Frågan om grundtrygghet eller standardtrygghet inom socialförsäkringen efter andra världskriget är ett exempel. Kontroverser har ägt rum mellan de politiska huvud­blocken (borgare och socialister), men även mellan grupperingar inom samma politiska block. En del kontroverser har varit relativt begränsade, som inför barn­ bidrags­reformen 1948, där Alva Myrdal förordade en naturalinje i stället för kontantstöd. En annan tidsmässigt begränsad kontrovers ägde rum inför beslutet om allmän pensions­försäkring 1913.

Utvecklingen mot en generell välfärdsstat i Sverige tog sin början på allvar på 1910-talet, i och med tillkomsten av den allmänna pensionsförsäkringen år 1913. Försäkringen bestod av två delar: en avgiftspension och en inkomstprövad skattefinansierad tilläggspension. Den sistnämnda hade till syfte att snabbt få bort åldringar från fattigvården, och ett intensivt motstånd mot denna form av pension kom från det så kallade ”fattigvårdsfolket”. Denna principiellt viktiga kontrovers handlade om huruvida även de som inte gjort rätt för sig och betalat avgifter ska erhålla ersättning.

Senare stora pensionsbeslut, som 1946 års beslut om folkpension och 1994 års principbeslut om den nu existerande pensionsförsäkringen, fattades under stor politisk enighet. Beslutet om allmän tilläggspension (ATP) år 1959 föregicks emellertid av en hård strid, där skiljelinjerna gick mellan borgerliga och socialistiska partier.

Arbetslöshetsförsäkringen har under hela sin tid varit kantad med kontroverser.

Det dröjde ända fram till år 1934 innan beslut kunde fattas om en statssubventionerad arbetslöshetsförsäkring i Sverige. Både före och efter 1934 års beslut har en stridsfråga varit om arbetslöshetsförsäkringen i Sverige ska vara obligatorisk eller frivillig. Denna fråga äger giltighet än i dag.

Den allmänna sjukförsäkringen trädde i kraft 1955 och skapade fortsättningsvis kontroverser främst genom att självrisker reducerades och ersättningsnivåer höjdes samtidigt som korttidssjukskrivningarna ökade. Tillsammans med avtalsförmåner under sjukdom kunde sjukersättningen under senare delen av 1980-talet uppgå till

Kapitel 1. Välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv • 25

100 procent av förlorad lön. Från borgerligt håll hävdades att tydliga självrisker borde finnas och att arbetsgivarna borde betala sjuklön under den första tiden av en sjukskrivning. I samband med den svåra ekonomiska krisen i början av 1990-talet sänktes ersättningsnivåerna och en tvåveckors sjuklöneperiod infördes. I det ekonomiska läge som då rådde skedde dessa förändringar utan någon allvarlig kontrovers mellan de politiska blocken. Däremot skapade krisen och därav föranledda politiska beslut tillfälliga konflikter mellan Landsorganisationen (LO) och Socialdemokraterna.

Under åren kring senaste sekelskiftet skedde en markant ökning av långtidssjukskrivningarna. Detta ledde till diskussioner om möjliga orsaker till sjukskrivningarna och om åtgärder inom sjukförsäkringen för att reducera sjukskrivningarna. Reglerna inom sjukförsäkringen kom att stramas upp och är fortfarande föremål för kritik och diskussioner. Även utanför socialförsäkringssektorn finner vi kontroverser. En relativt kortvarig men ytterst frän konflikt finner vi för äldreomsorgen åren 1949–1951. Fram till 1950 bestod åldringsvården enbart av ålderdomshem. År 1949 inledde författaren Ivar LoJohansson en uppmärksammad reportageresa bland svenska ålderdomshem. Reportagen var fyllda av indignation och engagemang. Den viktigaste aspekten gällde ­”andan” på den tidens ålderdomshem. Det rörde sig om förmyndarmentalitet, tristess, tappad livslust och berövat människovärde. Livet hade sin mening i den egna bostaden och där borde åldringar kunna få hjälp och tillsyn. Lo-Johansson fick starkt mothugg från företrädare för Socialsverige men vann till slut, och hemtjänsten för gamla kunde utvecklas.

Det har under åren funnits sådant som ansetts hota både samhället och individen.

Ett exempel är alkohol- och narkotikafrågan. Det har diskuterats hur långt samhället har rätt att gå för att komma till rätta med problemet, och en ”evig” tvistefråga under de senaste hundra åren har gällt om man ska lösa problemet med frivillighet eller tvång.

Del IV. Perspektiv och utblickar Denna del innehåller fyra kapitel som ger perspektiv på den svenska och nordiska välfärdsmodellen genom att vända blickarna mot andra sätt att organisera välfärd.

Den danske sociologen Gøsta Esping-Andersen (1990) är nog den som fått mest genomslag i sitt sätt att typologisera olika sätt att organisera välfärd i de västeuropeiska industristaterna. Han urskiljer tre huvudtyper, nämligen en skandinavisk (social­ demokratisk), en kontinental (konservativ) och en anglosaxisk (liberal) modell.

Esping-­Andersen vill visa hur historiska vägval fått betydelse för den vidare utvecklingen av ländernas välfärdspolitik. Den skandinaviska modellen kännetecknas, enligt Esping-Andersen, av relativt generösa och universella system som riktar sig till hela befolkningen och där kvinnors förvärvsarbete uppmuntras. Modellen har också god uppslutning bland medborgarna i gemen, även om den förutsätter höga skatte-

26 • Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

uttag. En fråga gäller vilka utmaningar den skandinaviska, men också andra välfärdsregimer, ställs inför i framtiden. De framtida utmaningarna handlar bland annat om den demografiska utvecklingen och pressen på pensionssystemen, kostnaderna för vård- och omsorg, globaliseringens betydelse med ökad rörlighet av kapital och arbetskraft och möjligheter att upprätthålla nationella skillnader i välfärdssystemen.

Ibland talar man om en skandinavisk (Danmark, Sverige, Norge) välfärdsmodell och ibland om en nordisk (Danmark, Sverige, Norge, Finland och Island) välfärdsmodell. Men hur stora är egentligen likheterna, och finns det inte också betydande skillnader mellan till exempel Sverige och Finland?

Välfärd produceras inte bara av staten. Även det civila samhället är en stor välfärdsproducent, men i lite olika grad i olika välfärdsregimer. Det civila samhällets roll som välfärdsproducent i Sverige, Tyskland och USA diskuteras också i denna del. Till slut belyser vi också frågan om hur det förhåller sig med Esping-Andersens tes om att den skandinaviska välfärdsmodellen har en stor folklig uppslutning, genom att redovisa data om hur svenskarna uppfattar sin välfärdsstat.

Avslutning Det finns frågor som vi inte behandlar i denna antologi. Vi tar exempelvis inte mer genomgripande upp utvecklingen för vissa befolkningsgrupper. Det gäller till exempel dem som har invandrat till Sverige vid olika tider, och som på olika vis påverkas av socialpolitikens utformning. En annan grupp som vi inte har behandlat på ett mer enhetligt sätt är de som har olika former av funktionsnedsättningar. Det finns olika åtgärder som är speciellt inriktade och utformade för denna grupp – åtgärder som har förändrats mycket över tiden. Det finns också grupper som har en speciellt utsatt situation och där välfärdspolitiken ännu inte har funnit sin form. Det gäller till exempel romer, ensamkommande flyktingbarn och papperslösa. Vi har inte heller mer systematiskt behandlat de kompletterande försäkringssystem som har byggts upp via avtal mellan arbetsmarknadens parter. Dessa system är viktiga delar i dagens svenska välfärdsstat.

Alla kommer vi någon gång under livet i kontakt med välfärden. Välfärden har fyllt och fyller olika funktioner i samhället. Den ska förebygga fattigdom, skapa trygghet och integrera människor i samhället. Samhällets välfärdsapparat har också haft kontrollerande och disciplinerande funktioner och satt gränser för vad samhället kan tolerera vid olika tidsperioder. Den offentliga välfärden bestämmer utrymmet för det civila samhället som välfärdsproducent. Olika länders välfärdssystem har också stor betydelse för medborgarnas identitetsskapande: ”vi som tillhör den nordiska välfärdsmodellen”, ”vi som lever i västerländska välfärdsdemokratier”. Vi hoppas att vi med denna antologi ska kunna bidra med kunskaper om svensk välfärd.

Kapitel 1. Välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv • 27

Referenser Allardt, Erik (1977) Att ha, att älska, att vara: om välfärd i Norden. Lund: Argos.

Donzelot, Jacques (1979) The policing of families. New York: Pantheon books.

Esping-Andersen, Gøsta (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism. Oxford: Polity Press.

Hedin, Marika (2002) Ett liberalt dilemma: Ernst Beckman, G H von Koch och den sociala frågan 1880–1930. Eslöv: B. Östlings bokförlag Symposion.

Jensen, Per H. (2008) Velfærdsbegrebet. Paper præsenteret på NSU vintersymposiet: What is welfare? Bergen 6–9 mars.

Myrdal, Alva & Myrdal, Gunnar (1934) Kris i befolkningsfrågan. Stockholm: Bonniers.

Ohlsson, Rolf (1995) Det svenska välfärdssamhällets framväxt – tacka kvinnorna för det.

Socialvetenskaplig Tidskrift, 1, s. 4–25.

Olofsson, Gunnar (1997) Socialvetenskapen och de sociala problemen. Socialvetenskaplig Tidskrift, 3, s. 236–252.

Kapitel 2.

Välfärden i ett åldrande Sverige – en framtidsskiss i historisk belysning

Tommy Bengtsson och Kirk Scott

Under 1900-talet omvandlades den ekonomiska strukturen i Sverige fullständigt. Vid början av seklet bodde de flesta på landsbygden och arbetade inom jordbruket. Det var först omkring 1930 som fler arbetade i industrin än i jordbruket. År 2000 jobbade knappt två procent av samtliga sysselsatta inom jordbruk med binäringar. Andelen som arbetar i industrin har också minskat i takt med att tjänstesektorn expanderat. Parallellt har städernas befolkning vuxit och landsbygdens tunnats ut. Medan var sjätte person bodde i städerna vid 1900-talets början bodde var sjätte på landsbygden vid seklets slut. Inkomster och levnadsstandard har, liksom skatterna, gradvis stigit, och de gemensamma resurserna har i ökad utsträckning använts för produktion av kollektiva tjänster som barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård samt äldreomsorg. De regionala skillnaderna i levnadsstandard och välfärd, liksom skillnaderna mellan stad och landsbygd, har jämnats ut. Samtidigt har individens livsvillkor och demografiska beteende förändrats i grunden. Vi lever längre och föder färre barn. Andelen äldre har mer än fördubblats och kommer att fortsätta öka. Även familjestrukturen och familjerelationerna har genomgått radikala förändringar. Familjen fyller i dag inte samma trygghetsfunktion som i jordbrukssamhället. I mångt och mycket har dess funktion i stället övertagits av välfärdsstatens institutioner.

Detta kapitel fokuserar på de demografiska förändringarna i samband med övergången från ett jordbrukssamhälle till ett industrisamhälle och vidare till ett tjänste­ samhälle – hur livslängden ökat, familjestorleken minskat och andelen äldre sam­ tidigt ökat – och vilka konsekvenser detta fått för samhället i stort. Fokus ligger på befolkningens åldrande, dess orsaker och konsekvenser.

Varför åldras befolkningen?

Svaret på varför befolkningen åldras kan förefalla enkelt – därför att vi lever allt längre. Medellivslängden i befolkningen har ökat från strax över 40 år i de länder som hade högst medellivslängd strax före 1800-talets mitt, till dagens nivåer på något över 80 år för kvinnor och strax under 80 år för män. Sverige var 1840 det land i världen

Kapitel 2. Välfärden i ett åldrande Sverige • 29

som hade högst medellivslängd för kvinnor: cirka 45 år. Några år senare låg Norge, Australien och Nya Zeeland i topp. Under 1900-talet utökades gruppen med högst medellivslängd med Nederländerna, Schweiz och Island. I början av 1980-talet tog Japan över ledningen, och har behållit den sedan dess. Medellivslängden för kvinnor har ökat praktiskt taget linjärt sedan 1840, med tre månader per år. Ökningen för män har varit något lägre, vilket har inneburit att gapet mellan män och kvinnor har ökat från omkring två år runt mitten av 1800-talet till fem–sex år i dag. En ökning av medellivslängden med tre månader per år är mycket och innebär att ett barn beräknas leva åtta–nio år längre än sina föräldrar. Forskare har hela tiden trott att ökningen så småningom skulle avta, vilket den måste göra vid någon tidpunkt, men det finns inga tecken på att den kommer att avta i en nära framtid. Utvecklingen i de länder som har kommit i fatt eller håller på att komma i fatt, som Kina och Chile, är än snabbare. Här har ökningen i medel­livs­längd periodvis varit cirka ett år per år (Oeppen & ­Vaupel 2002).

Tabell 2.1. Den svenska befolkningen 1750–2050 1750

1900

2000

2050

0–19 år

42 %

42 %

24 %

22 %

20–64 år

52 %

50 %

59 %

54 %

65+ år

6%

8%

17 %

24 %

29 år

39 år

43 år

Åldersstruktur

Genomsnittsålder Återstående medellivslängd vid födseln: Män

35 år

52 år

77 år

84 år

Kvinnor

38 år

55 år

82 år

86 år

Män

10 år

12 år

17 år

21 år

Kvinnor

10 år

13 år

20 år

23 år

Män

27 år

28 år

33 år

Kvinnor

25 år

26 år

31 år

Återstående medellivslängd vid 65 år:

Ålder vid första giftermål:

Andel 40-åriga kvinnor som är: Ogifta

16 %

20 %

Ogifta och icke samboende

15 %

10 %

Antal födda barn per kvinna

4,8

Antal födda barn per gift kvinna

5,7

Källa: Statistiska centralbyrån 2004

4,1

1,6 ca 1,8

30 • Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

Ökningen av medellivslängden har skett i faser, och den första fasen dominerades framför allt av att dödligheten bland barn minskade. Orsaken till att Sverige, Norge, Australien och Nya Zeeland låg i topp under 1800-talets andra hälft var att barnadödligheten, speciellt spädbarnsdödligheten, var lägre i dessa länder än i andra och mer utvecklade länder, som England, Tyskland, Frankrike och USA. Nedgången i barnadödlighet dominerade även ökningen av medellivslängden i början av 1900-talet, då bland annat förbättringar i städernas sanitära system medförde att dödligheten i infektionssjukdomar minskade. Det var först under andra halvan av 1900-talet, när barnadödligheten nått en låg nivå, som nedgången i äldredödligheten blev den av­görande faktorn för medellivslängdens ökning. Äldredödligheten hade visserligen sjunkit alltsedan 1800-talets andra hälft, men hade fram till sekelskiftet inte lika stor betydelse som nedgången i barnadödlighet.

Mot bakgrund av den häpnadsväckande ökning av medellivslängden som skett under de senaste 170 åren förefaller svaret givet på den inledande frågan om varför andelen äldre ökar: Medellivslängden har helt enkelt ökat. Den ökande andel av befolkningen som betecknas som äldre, vilket ofta avser de som är 65 år och äldre, beror emellertid inte bara på överlevnaden till hög ålder utan också på hur befolkningen i åldern under 65 år förändras, det vill säga hur många som föds.

Födelsetalen har, liksom dödstalen, men med en viss tidsfördröjning, ­sjunkit markant. Barnafödandet i Västeuropa har minskat alltsedan slutet av 1800-talet, från fyra–fem barn per kvinna eller mer, till dagens nivå på omkring två barn per kvinna (Bengtsson & Ohlsson 1994). Eftersom dödlighetsnedgången startade tidigare, ökade Västeuropas befolkning kraftigt under en stor del av 1800-talet, med undantag för Frankrike, vars födelsetal började dala redan i början av 1800-talet. Nedgången i barna­födande startade således inte samtidigt i alla länder i Europa, även om tidsskillnaderna var relativt små. Även starten för dödlighetsnedgången inföll ungefär samtidigt runt omkring i Europa. Ekonomiska faktorer var med andra ord inte ensamt avgörande för den demografiska utvecklingen. Hade så varit fallet skulle tidsskillnaderna ha varit mycket större, eftersom den ekonomiska utvecklingsnivån varierade stort mellan Europas länder vid denna tid. Det innebär att andra faktorer hade stor betydelse för att antalet födda barn per kvinna halverades under en period på cirka femtio år. Det finns således två tänkbara förklaringar till att Västeuropas befolkning åldrades under 1900-talet: att dödligheten sjönk så att allt fler överlevde till hög ålder och att barnafödandet sjönk. Frågan är i vilken omfattning ökningen av andelen äldre berodde på ökad medellivslängd respektive minskat barnafödande.

I en välkänd artikel som publicerades 1957 visade den amerikanske demografen Ansley Coale att befolkningens åldrande dittills nästan helt berott på ett minskat barna­födande (Coale 1957). Med Sverige som exempel visade han att om födelsetalen legat kvar på 1860-års nivå, skulle befolkningens åldersstruktur år 1950 i stort sett ha varit helt oförändrad, trots att medellivslängden under tiden ökat markant. Våra egna beräkningar för tidsperioden 1900 till 2000 visar att resultatet står sig (Bengtsson &

Kapitel 2. Välfärden i ett åldrande Sverige • 31

Scott 2009). Med oförändrat barnafödande från 1900 och framåt skulle andelen äldre utgöra 8 procent av befolkningen år 2000, det vill säga samma andel som hundra år tidigare. Omvänt, om födelsetalen följer den faktiska utvecklingen och vi håller dödligheten i olika åldersgrupper konstant, skulle andelen äldre ha blivit nästan samma som vi faktiskt hade år 2000. Beräkningarna är baserade på ettårs-åldersgrupper, och när vi följer utvecklingen år från år finner vi att dödlighetsnedgången började påverka andelen äldre först under de sista årtiondena av 1900-talet. Resultatet kan förefalla förbluffande men är lätt att förklara. Ökningen av medellivslängden berodde initialt främst på att barnadödligheten sjönk, vilket innebär att vinsten i genomlevd tid framför allt gjordes bland barn och ungdomar (Lee 1994). Ökningen av medellivslängden under denna period innebar således att befolkningen föryngrades. När sedan medellivslängden överskred cirka 70 år och ökningen främst berodde på att äldredödligheten minskade, blev vinsten i genom­levd tid störst i åldrarna över 65 år. Enkelt uttryckt innebär detta att befolkningen åldras. Givet att födelsetalen ligger kvar på samma nivå som nu kommer därför en fortsatt nedgång i dödligheten bland äldre att medföra att andelen äldre ökar ytterligare.

Foto: Ewa Hansson Rosdahl

Har vi en ny kris i befolkningsfrågan?

Foto: Annette Friberg/Scanpix

32 • Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

Den faktor som dominerat befolkningens åldrande hittills, det vill säga nedgången i födelsetalen, har därmed sannolikt spelat ut sin roll – befolkningens åldrande kommer i stället att bero på att medellivslängden fortsätter att öka.

Takten i befolkningens åldrande har hittills bestämts av takten i födelsenedgången. En snabb nedgång i födelsetalen har inneburit att andelen äldre ökat snabbt.

Ju ­tidigare nedgången i födelsetalen startade, desto tidigare ökade andelen äldre i befolkningen. De skillnader i andelen äldre som vi ser i Europa i dag beror så­ledes huvudsakligen på skillnader i födelsetalens utveckling. För många utvecklings­länder startade nedgången i födelsetalen sent, men var desto snabbare (Kinsella & Gist 2005). Det innebär att ökningen i andelen äldre kommer att ske mycket snabbare i dessa länder än i ­Europa.

Sammanfattningsvis innebar ökningen i medellivslängden till en början att befolkningen föryngrades, eftersom vinsten i antalet levda år främst skedde i åldrarna under 65 år. Det är först under de senaste decennierna som ökningen i medellivslängd har bidragit, om än måttligt, till att andelen äldre ökat. Nu är emellertid dödligheten bland barn och ungdomar och personer i arbetsför ålder så låg att en framtida höjning av medellivslängden kommer att vara den dominerande faktorn bakom befolkningens åldrande, givet att födelsetalen blir ungefär desamma som de är i dag. Vi antar då att medellivslängden fortsätter att öka, och just nu finns det inga tecken på det motsatta. Befolkningens åldrande nu och under 1900-talet har således haft helt olika orsaker och kommer också, som vi senare ska se, att få helt olika konsekvenser. ­Takten i förändringarna i befolkningens åldersstruktur bestäms, liksom tidigare, av både födelse­talens och dödstalens utveckling, men nu har det skett en förskjutning mot den senare faktorn.

Vad blir konsekvenserna av befolkningens åldrande?

Befolkningens åldrande under 1900-talet kompenserades mer än väl av minskat barna­födande. Antalet barn och gamla per invånare i arbetsför ålder i Europa minskade fram till 1900-talets mitt, i Sverige fram till 1930-talet. Försörjningsbördan, både för enskilda familjer och för samhället i stort, blev således mindre tung. Även om trenden sedermera skiftade och försörjningsbördan kom att öka, var den i Sverige fortfarande betydligt mindre betungande år 2000 än hundra år tidigare, vilket framgår av figur 2.1. Faktum är att den också år 2050 beräknas vara lägre för Sverige än vad den var 1900. Även om tidpunkten och nivån har skiftat mellan Europas länder, har utvecklingen varit likartad. Utvecklingen i Sverige under 1900-talet låg före flertalet länder i Europa, men år 2000 hade ungefär hälften av dessa länder hunnit i kapp och passerat Sveriges nivå.

Kapitel 2. Välfärden i ett åldrande Sverige • 33

70

%

60 50 40 30 20 10

1860 1866 1872 1878 1884 1890 1896 1902 1908 1914 1920 1926 1932 1938 1944 1950 1956 1962 1968 1974 1980 1986 1992 1998 2004 2010 2016 2022 2028 2034 2040 2046

0

0–19 år

20–64 år

65+ år

Figur 2.1. Befolkningsandelen i olika åldersgrupper i Sverige Källa: SCB, Statistiska databasen

Framtiden ser emellertid helt annorlunda ut. Nedgången i fertiliteten, som startade vid 1800-talets slut och sedan fortsatte till en nivå då framtida generationer successivt blev mindre och mindre, har i dag stabiliserats på en låg nivå runt 1,5 barn per kvinna, möjligen med en mindre ökning i några länder under senare tid, vilket innebär att arbetskraften liksom befolkningen totalt minskar. Fenomenet är likartat i nästan samtliga länder i Europa. Flertalet länder, dock inte Sverige, beräknas därför uppleva att befolkningen minskar före år 2050, varav flera redan under de närmaste åren (UN 2007). Antalet konsumenter, det vill säga vi alla oavsett ålder, kommer också att öka i förhållande till antalet i arbetsför ålder. Som framgår av figur 2.2 ökar fram till år 2050 antalet konsumenter per arbetare i Europa från dagens 1,65 till 1,94. Så här långt i resonemanget har vi antagit att konsumtionen är densamma i alla åldrar och att alla i arbetsför ålder, det vill säga mellan 20 och 65 år, arbetar och producerar lika mycket oavsett ålder.

34 • Del I. Demografiska, ekonomiska och sociala förutsättningar för svensk välfärd

2,00 1,95 1,90 1,85 1,80 1,75 1,70 1,65 1,60 1,55

EU-25

2049

2046

2043

2040

2037

2034

2031

2028

2025

2022

2019

2016

2013

2010

2007

2004

1,50

EU-15

Figur 2.2. Antal konsumenter per person i arbetsför ålder i Europa 2000 till 2050 Källa: UN 2006 Revision, United Nations Population Division

600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000

1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89 93 97 101

0 Total konsumtion

Arbetsinkomst

Figur 2.3. Konsumtion och arbetsinkomst i olika åldrar i Sverige år 2003. Kronor för varje ettårsåldersgrupp.

Källa: Forsell, Hallberg, Lindh & Öberg 2008

Vägar till välfärd – idéer, inspiratörer, kontroverser, perspektiv ISBN: 978-91-47-11115-2 © 2013 Författarna och Liber AB Förläggare: Johan Lindgren Redaktör: Emily Wigelius Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Omslagsbilder: Thinkstock (framsida), Erich Stering/Scanpix (baksida) Illustrationer: Jonny Hallberg Bildredaktör: Ewa Hansson Rosdahl Layout: Catharina Grahn/ProduGrafia Upplaga 1:1 Tryck: Graphycems, Spanien 2013

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningssamordnare, t.ex. kommuner och universitet. Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material.

Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet.

Läs mer på www.bonuspresskopia.se.

Liber AB, 113 98 Stockholm tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08–690 93 01 E-post kundservice.liber@liber.se

Vägar till välfärd – IDÉER, INSPIRATÖRER, KONTROVERSER, PERSPEKTIV

Hur ska man göra för att trygga en god levnadsstandard för människor? Vem ska ha ansvaret för välfärden? Vad ska trygghetssystemen omfatta och vilka nivåer ska de ha? Vilka krav ska ställas på människor för att de ska få tillgång till olika socialförsäkringar?

Vi kommer alla i kontakt med samhällets välfärdssystem. Vid födseln genom barnbidrag och stöd till föräldrarna, under livets gång kanske genom arbetslöshetsförsäkring och föräldrapenning och senare pension. Många av oss behöver också kommunal äldrevård vid slutet av livet. Alla dessa välfärdssystem tas upp i denna rikt illustrerade antologi.

Det har länge saknats en sammanhängande beskrivning av framväxten av svensk välfärdspolitik och av de problem vi står inför i dag. Tanken med denna antologi är att råda bot på detta, genom att låta forskare från olika ämnesdiscipliner – historia, idéhistoria, ekonomisk historia, statsvetenskap, nationalekonomi, sociologi, socialpolitik och socialt arbete – utifrån sina olika perspektiv belysa förutsättningarna för framväxten och utvecklingen av svensk välfärd.

Boken vänder sig till en bred allmänhet, men också mer specifikt till dem som arbetar inom samhällets välfärdssystem, till forskare och till studenter vid universitet och högskolor som ska arbeta inom någon av välfärdens professioner.

Best.nr 47-11115-2

Tryck.nr 47-11115-2-00