Therése Fridström Montoya (red.)
Juridik för socialt arbete
3 UPPL.
Åsa Alfvengren, Therese Bäckman, Ann-Christine Petersson Hjelm, Pernilla Leviner & Anna-Sara Lind
Förord till tredje upplagan Det är nu hög tid för en tredje upplaga av denna bok, som till vår stora glädje har fått en stor läsekrets under de år som gått sedan den första upplagan kom ut år 2012. Boken fyller en viktig funktion som lärobok för många socionomstudenter på flera av landets lärosäten. Vår ambition som författare har alltid varit att erbjuda den som vill ha kunskap om de rättsregler som styr socialtjänsten en redogörelse för de mer centrala reglerna, men även att förklara och sätta in dem i sitt sammanhang. Därigenom vill vi bidra till en högkvalitativ och rättssäker rättstillämpning i det sociala arbetet, till gagn för både socialtjänsten som verksamhet och för enskilda hjälpbehövande. Juridik för socialt arbete är en viktig bok att förvalta och vidareutveckla, och det är med både glädje och allvar som jag åtagit mig rollen som redaktör för denna upplaga. Socialrätten är ett dynamiskt rättsområde, vilket återspeglas i den nyligen utgivna antologin Socialrätt under omvandling – om solidaritetens och välfärdsstatens gränser (red. Thomas Erhag, Pernilla Leviner & Anna-Sara Lind, 2018), i vilken ett flertal av författarna i denna bok medverkar med reflekterande och problematiserande bidrag. Samhället står inför stora utmaningar. Som exempel kan nämnas den ökande andelen äldre i befolkningen med allt större vård- och stödbehov, ett stort antal nyanlända och eventuella nya flyktingströmmar från en orolig omvärld. När samhället förändras sätter det snart spår i det sociala arbetet och dess regelverk. Samtidigt är det inte bara de svenska nationella reglerna som ändras. Rättstillämpningen påverkas även av internationella rättsakter och domstolsavgöranden. I denna tredje upplaga av Juridik för socialt arbete har vi huvudsakligen uppdaterat innehållet med hänsyn till ändrade regler och nya rättsfall. Ett exempel på ny lagstiftning är att en ny förvaltningslag (2017:900) träder i kraft den 1 juli 2018, men många ändringar har införts i socialtjänstens egna lagar och i andra lagar av relevans för det sociala arbetet. Riksdagen har i juni 2018 också beslutat att FN:s barnkonvention ska inkorporeras, det vill säga bli svensk lag, från och med den 1 januari 2020. Ett flertal av de centrala lagarna på socialtjänstens område är dessutom i skrivande stund under utredning, varför det är sannolikt att många lagändringar på det sociala arbetets område kan förväntas inom kort. Vi ansåg dock att arbetet med en tredje upplaga inte kunde vänta in dessa ut-
redningars resultat. De utredningar som pågår eller de förslag som redan lagts fram men som ännu inte lett till lagförslag, kommenteras kortfattat i de kapitel i boken som berörs. Mot bakgrund av det ovan sagda är det som rättsvetare både roligt och utmanande att verka inom just socialrätten, men framför allt känns det meningsfullt. I slutänden är det ju för utsatta och hjälpbehövande människors skull som socialrätten och det sociala arbetet finns. Om vi genom denna bok kan bidra till socionomers och andras förståelse för det sociala arbetets rättsregler och därigenom till en högkvalitativ tillämpning av dessa regler, ja då har vi åstadkommit något som är viktigt på riktigt. Västerås i juni 2018 Therése Fridström Montoya
Författare Therése Fridström Montoya (red.) är jur.dr i offentlig rätt och socionom. Hon är verksam som forskare och lärare vid Juridiska institutionen, Uppsala universitet. Hon har undervisat blivande socionomer och jurister i socialrätt sedan år 2001. Hennes avhandling från 2015, Leva som andra genom ställföreträdare – en rättslig och faktisk paradox, handlar om ställningen som rättssubjekt och självbestämmande subjekt i rätten för personer med utvecklingsstörning. I avhandlingen jämförs och problematiseras rätten till insatser och självbestämmande i SoL och LSS, med reglerna i FB om god man och förvaltare. Avhandlingen innefattar även en maktanalys. Fokus för pågående forskning är personrätten i bred bemärkelse, med särskilt intresse för föreställningar i rätten om den rättsliga aktörens egenskaper och förmågor, och vilka konsekvenser dessa får för personer med funktionsnedsättningar. Therése har även ägnat mycket tid åt sekretessfrågor inom socialtjänsten. Åsa Alfvengren är anställd som adjunkt vid Umeå universitet sedan 2009 och undervisar i socialrätt och civilrätt på socionomprogrammet och juristprogrammet samt på polisutbildningen. Hon har tidigare erfarenhet av arbete vid både allmän domstol och förvaltningsrätt och driver, vid sidan av arbetet som adjunkt, en juristfirma där hon i huvudsak tar uppdrag som offentligt biträde i mål om omhändertagande av barn och unga enligt LVU. Therese Bäckman är jur.dr i offentlig rätt samt universitetslektor i offentlig rätt med inriktning mot socialrätt vid Juridiska institutionen, Handelshögskolan, Göteborgs universitet. Hennes avhandling rör tillämpningen av principen om gynnande besluts negativa rättskraft inom området för SoL och LSS. Förutom forskningen undervisar hon huvudsakligen i förvaltningsrätt och socialrätt och har erfarenhet av arbete inom social förvaltning. Pernilla Leviner är docent och universitetslektor i offentlig rätt vid Juridiska fakulteten samt biträdande föreståndare för och styrelseledamot i Barnrätts centrum vid Stockholms universitet. Hon undervisar i bland annat förvaltningsrätt, socialrätt, familjerätt och barnrätt. Hennes forskning ligger inom och i
gränslandet mellan offentlig rätt och familjerätt – närmare bestämt socialrätt och barnrätt – och rör på olika sätt relationen mellan staten, familjen och individen, ofta med fokus på myndigheters ansvar och befogenheter och inte sällan med jämförande och empiriska inslag.
Anna-Sara Lind är professor i offentlig rätt vid Juridiska fakulteten, Uppsala universitet. Hon disputerade i konstitutionell rätt vid samma fakultet med avhandlingen Sociala rättigheter i förändring – en konstitutionellrättslig studie. Sedan 2003 undervisar hon i offentlig rätt, EU-rätt och mänskliga rättigheter. Dessa områden är också i fokus för hennes forskning, som bland annat behandlar frågor om hur fri- och rättigheter på nationell och regional nivå interagerar med varandra och vilka konfliktytor som uppstår i mötet mellan internationella och nationella regelverk. Ann-Christine Petersson Hjelm är jur.dr och verksam som universitetslektor i rättsvetenskap vid Juridiska institutionen, Umeå universitet och vid Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet. Hon disputerade 2002 vid Uppsala universitet på avhandlingen Fängelset som välfärdsbygge: Tre studier om behandlingstanken. Hon har lång erfarenhet av undervisning av blivande socionomer och jurister i socialrätt. Hennes forskning rör sig mellan social- och straffrättsliga frågeställningar när det gäller svaga gruppers rättsliga ställning, i synnerhet applicerade på barns och äldres situation samt metodologiska och rättshistoriska angreppssätt på rättsvetenskap.
Förkortningar ADL AFDL AlkL AR Barnkonventionen BAS EKMR
EMD Europakonventionen
FB FL FPL FÖ GSoL HFD HSL IVO JB JO KL LOU LOV LPT LSS
aktiviteter i det dagliga livet lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar lag (1913:102) om behandling av alkoholister Allmänt råd från Socialstyrelsen Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter behov av stöd lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna föräldrabalk (1949:381) förvaltningslag (2017:900) förvaltningsprocesslag (1971:291) föreskrift från Socialstyrelsen socialtjänstlag (1980:620) Högsta förvaltningsdomstolen hälso- och sjukvårdslag (2017:30) Inspektionen för vård och omsorg jordabalken (1970:994) Justitieombudsmannen eller Justitieombudsmannens ämbetsberättelse kommunallag (2017:725) lag (2016:1145) om offentlig upphandling lag (2008:962) om valfrihetssystem lag (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
LUL
lag (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare LVM lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga MAS medicinskt ansvarig sjuksköterska OSL offentlighets- och sekretesslag (2009:400) PDL patientdatalag (2008:355) prop. proposition RF regeringsformen (1974:152) SFB socialförsäkringsbalk (2010:110) SiS Statens institutionsstyrelse SkstL skadeståndslagen (1972:207) SoF socialtjänstförordning (2001:937) SoL socialtjänstlag (2001:453) SOSFS Socialstyrelsens författningssamling SOU statens offentliga utredningar
Innehåll 1 Socialt arbete i det allmännas tjänst Anna-Sara Lind & Therése Fridström Montoya
13
1.1 Vem behöver kunskap om socialrätten? 1.2 Kommunens relation till enskilda 1.3 Socialt arbete som rättslig verksamhet 1.4 Disposition
13 14 16 21
2 Socialtjänstens statsrättsliga förankring Anna-Sara Lind
25
2.1 Inledning 2.2 Centrala principer och begrepp
25 25
2.3 Lagstiftning, regler och normhierarki 2.4 Rättigheter och grundläggande rättsprinciper 2.5 Kommunen och det sociala ansvaret 2.6 Något om domstolsorganisationen och instansordningen 2.7 Kontrollen av förvaltningens ansvar – några påpekanden 2.8 Avslutande ord
27 29 35 42 44 51
3 Introduktion till socialtjänstlagstiftningen Therése Fridström Montoya 3.1 Inledning 3.2 Socialtjänstlagens karaktär – både ram och norm 3.3 Utgångspunkter för det sociala arbetet enligt SoL 3.4 Mål och övergripande principer enligt SoL 3.5 Närmare om regleringen av kommunens ansvar för socialtjänsten 3.6 Socialnämndens uppgifter 3.7 Utredning och dokumentation – frågor om integritet och rättssäkerhet
53 53 54 57 61 66 73 74
3.8 Socialtjänstens ansvar och möjligheter enligt andra författningarän SoL 3.9 Avslutande ord 4 Rätten till bistånd enligt SoL Therése Fridström Montoya
81 90 91
4.1 En individuell social rättighet 4.2 Biståndsrättens konstruktion 4.3 Försörjningsstöd 4.4 Bistånd för livsföringen i övrigt 4.5 Särskild avgift i relation till bistånd enligt SoL
91 94 99 109 113
4.6 Avslutande ord
115
5 Socialtjänstens ansvar för barn och unga Pernilla Leviner 5.1 Stöd och skydd till barn och unga mellan frivillighet och tvång – ett föränderligt rättsområde 5.2 Barn och föräldrar 5.3 Uppkomst av ärende 5.4 Principer och krav som styr handläggning och utredning 5.5 Rättsliga verktyg och befogenheter i utredningsarbetet 5.6 Omhändertagande med stöd av LVU 5.7 Genomförande av insatser – särskilt om placeringar utanför hemmet 5.8 Avslutande av utredning, överklagande och tillsyn 5.9 Avslutande ord 6 Socialtjänstens ansvar för vuxna missbrukare Åsa Alfvengren 6.1 Missbrukssynen i lagstiftningen 6.2 Ansvaret enligt socialtjänstlagen 6.3 Lag om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) 6.4 Gränsdragningen mellan LVM och LPT 6.5 Handläggningsprocessen – från uppkomst av ärende till eftervård
117
117 121 129 135 142 149 158 165 167 171 171 173 176 181 184
6.6 Omedelbart omhändertagande 6.7 Vården 6.8 Ansvarsfördelningen 6.9 Avslutande ord 7 Socialtjänstens ansvar för äldre Ann-Christine Petersson Hjelm
188 190 192 193 195
7.1 Äldre människor som särskild grupp 7.2 Ansvaret för äldres behov 7.3 Insatser för äldre 7.4 Handläggningsprocessen: en fallstudie
195 202 204 213
7.5 Skydd och tvång gällande äldre 7.6 Val i äldreomsorg 7.7 Tillsyn 7.8 Avslutande ord
222 223 225 226
8 Socialtjänstens ansvar för personer med funktionsnedsättning Therese Bäckman
229
8.1 En särskild lag för funktionshindrade 8.2 Funktionshinderpolitiska mål och mänskliga rättigheter 8.3 LSS personkrets 8.4 De särskilda insatserna 8.5 Rätten till stöd och service 8.6 Förhandsbesked 8.7 Individuell plan 8.8 Dokumentation 8.9 Tillsyn 8.10 Anmälan om missförhållanden 8.11 Särskild avgift i relation till stöd och service enligt LSS 8.12 Avslutande ord
229 232 234 239 243 252 253 253 255 257 257 259
Referenser 261 Offentligt tryck 261 Rättsfall 267 Litteratur 269 Webbadresser 273 Register 275
3 Introduktion till socialtjänstlagstiftningen Therése Fridström Montoya
3.1 Inledning I detta kapitel presenteras grunderna i socialtjänstens rättsliga reglering. Centralt i framställningen är grundläggande principer och socialtjänstlagstiftningens karaktär samt regleringen av det kommunala huvudmannaansvaret för socialtjänst. För en övergripande förståelse av rättsområdet presenteras översiktligt, förutom socialtjänstlagen (2001:453), SoL, även övriga vårdlagstiftningar inom socialtjänsten samt viss annan relevant lagstiftning på social tjänstområdet, med avsikten att förklara hur de olika reglerna hänger samman med varandra. Fördjupad kunskap om andra vårdlagstiftningar i socialtjänstens verksamhet än SoL finns i de efterföljande kapitlen i denna bok om social tjänstens ansvar för särskilda målgrupper. SoL är för närvarande under utredning (dir. 2017:39). Utredningens slutbetänkande ska presenteras den 1 december 2018.72 Uppdraget för utredningen i dess helhet är att öka kvaliteten i den kommunala socialtjänsten, utan att öka kostnaderna. Regeringen har i direktiven bland annat angett att utredaren ska se över socialtjänstens uppgifter och rättssäkerheten för enskilda och ge förslag som kan underlätta effektiva insatser baserade på kunskap och god kvalitet. Särskilt vill regeringen att förslagen ska ta sikte på socialtjänstens förebyggande arbete och långsiktig hållbarhet. Mot bakgrund av det utredningsarbete som pågår är det alltså sannolikt att det kommer föreslås att SoL ska förändras inom en relativt snar framtid. Regeringen har dock angett i utredningsdirektiven att det inte är aktuellt att ändra lagens grundläggande mål och principer. Det som sägs i det följande kan därför antas vara aktuellt även efter de eventuella ändringar av SoL som kan stå för dörren.
72 Den 24 april 2018 presenterade utredningen ett delbetänkande: SOU 2018:32, som rör socialtjänstens förebyggande arbete.
53
Therése Fridström Montoya
3.2 Socialtjänstlagens karaktär – både ram och norm 3.2.1 Socialtjänstlagen som ramlag Socialtjänstlagen, SoL, karakteriseras, bland annat, som en målrelaterad ramlag. Inom den så kallade speciella förvaltningsrätten, det rättsområde som samlar speciallagar för olika förvaltningsmyndigheters verksamhet, är ramlagar vanligt förekommande. Dessa kännetecknas av att de föreskriver just ramar för en myndighets verksamhet, vanligen i form av målsättningsstadganden, men saknar detaljerade handlingsdirektiv för vad som ska utföras och hur, eller vad, enskilda kan förvänta sig av myndigheten.73 Som kommer att framgå i senare avsnitt i detta kapitel innehåller SoL även rättighetsstadganden som är av en annan karaktär än målregleringen, men för närvarande ska vi uppehålla oss vid vad det innebär att SoL karakteriseras som en målrelaterad ramlag. Den som ska tillämpa en ramlag ska fatta beslut målrationellt, vilket betyder att reglerna ska tolkas på så vis att det blir möjligt att genom deras tillämpning uppnå de angivna målen. Exakt hur målen ska nås anges inte, vilket i sin tur betyder att tillämparen av lagen har en stor frihet att ta ställning till hur måluppfyllelsen ska ske baserat på sina sakkunskaper inom det område som den målrelaterade ramlagen reglerar. Som exempel kan nämnas att socialnämnden enligt 5 kap. 9 § SoL ansvarar för att en missbrukare får den hjälp och det stöd som han eller hon behöver för att bli missbruksfri. Den enskildes frihet från missbruket är alltså målet, men det anges inte närmare hur missbruket ska gestalta sig för att den enskilde ska kunna få hjälp, vilken hjälp eller vilket stöd som ska ges eller i vilken omfattning. Sådana bedömningar har av lagstiftaren lämnats över till rättstillämparna – socialtjänstens tjänstemän och de beslutande politikerna i kommunens socialnämnd.74 Målrationellt beslutsfattande ska jämföras med det annars vanligen förekommande sättet att fatta rättsliga beslut norm rationellt, vilket innebär att de i lagen angivna förutsättningar (kriterier) som ska vara uppfyllda för regelns tillämplighet prövas mot den faktiska situationen. Är kriterierna uppfyllda ska den rättsföljd inträda som lagen anger.75 SoL anger olika slag av målsättningar, både allmänna och mer specifika för vissa grupper i socialtjänstens verksamhet, men föreskriver inte hur dessa mål 73 Prop. 2000/01:80:1, s. 82f. 74 Som klargörs i kapitel 1 behöver inte, p.g.a. den fria nämndorganisationen enligt kommunallagen (2017:725), den kommunala socialnämnden lyda under namnet ”socialnämnden”. Det är vanligt att socialtjänstens verksamhet är uppdelad på flera olika nämnder, benämnda exempelvis ”individ- och familjenämnden”, ”nämnden för omsorgsfrågor”, ”barn- och ungdomsnämnden” eller liknande. Varje enskild nämnd är i sådant fall att betrakta som en egen förvaltningsmyndighet. 75 Se Hydén, H. (2002) Rättssociologi som rättsvetenskap, s.146f., se även Alexius, K., i Hollander, A. & Alexius, K. (red.) (2009) Juridik och rättsvetenskap i socialt arbete.
54
3. Introduktion till socialtjänstlagstiftningen ska nås. Följaktligen finns en stor flexibilitet för socialtjänsten att välja de insatser och åtgärder som bäst gagnar måluppfyllelse, vilket bland annat innebär att behovsstrukturen i kommunen får bestämma vad socialtjänstens verksamhet ska inriktas på. En annan effekt av att SoL är en ramlag är att nyss nämnda flexibilitet gör det möjligt med anpassning i enskilda ärenden utifrån de individuella behoven hos de personer som av olika anledningar kommer i kontakt med socialtjänsten. Samtidigt innebär ramlagstiftningstekniken att det är svårt att förutse hur socialtjänsten kommer att ställa sig till vissa behov eller vilka åtgärder som kommer att vidtas eftersom tolkningsutrymmet i just målsättningsstadgandena är stort (till skillnad från rättighetsstadgandena, mer om detta i nästa avsnitt). I förlängningen innebär detta att samma typ av behov kan bemötas olika beroende av i vilken kommun en individ befinner sig, eller kanske till och med beroende av vilken tjänsteman som individen möter. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv kan förstås detta anses mindre tillfredsställande. Vid en avvägning mellan för- och nackdelar med ramlagskonstruktionen har ändå lagstiftaren valt att behålla SoL:s karaktär som ramlag.76 Vissa rättsvetenskapliga författare menar att det beskrivna förhållandet, där rättstillämpningen styrs av andra faktorer än vad som enligt rättskälleläran anges som rättskällor, skapar rättsosäkerhet för enskilda och att socialtjänstlagstiftningen genom bruket av målstadganden förlorar i rättslig legitimitet.77 Andra beskriver ett ofrånkomligt ”pluralistiskt” rättsläge, där rättens innehåll bestäms inte av ett normgivningssystem med en rättskällelära, utan av flera parallellt verkande.78 I det här sammanhanget ska vi inte närmare fördjupa oss i dessa frågor, utan kan nöja oss med att konstatera att rättsområdet ibland kritiseras av dessa anledningar och att det är viktigt att vara medveten om vilken typ av argument som man stödjer sig på i sin rättstillämpning. Även om exempelvis kommunala riktlinjer kan uppfattas som huggna i sten, är dessa inte bindande i rättslig mening. Formell bundenhet, i betydelsen att man som rättstillämpare måste följa det som föreskrivs, föreligger endast i förhållande till vad som anges i författningar, lite slarvigt ofta kallat lagtext, men i själva verket räknas, som påtalats i denna boks första kapitel, lag, förordning och föreskrift som bindande författningstext. Vid tolkningen av lagtext är det 76 Prop. 1996/97:124, s. 42f., prop. 2000/01:80, s. 85f. 77 Se t.ex. Vahlne Westerhäll, L. (red.) (2007) Legitimitetsfrågor inom socialtjänsten, en antologi som ur olika perspektiv ifrågasätter bruket av ramlagstiftning vad gäller reglernas legitimitet inom socialrätten. Se även Svensson, G. (2000) Skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor, för fördjupning i frågan om rättighetsstadgandens tillämpning inom socialtjänsten. 78 För en redogörelse av olika forskares synvinklar på rättens pluralistiska karaktär inom socialrätten, se Gustafsson, H. (2002) Rättens polyvalens, s. 158f. Gustafsson lanserar själv en tes om rättens ”polyvalens”, s. 161ff., särskilt s. 169.
55
Therése Fridström Montoya i första hand rättskällor med formell rättskällestatus som ska användas, det vill säga förarbeten, prejudikat från högsta instans och doktrin. Först om dessa inte har något svar, kan andra källor komma till användning för att lösa den rättsliga frågan, men med medvetenhet om – och en kritisk inställning till – vilken typ av dokument det är man stödjer sig på.
3.2.2 Socialtjänstlagen som skyldighetslag med rättighetsinslag SoL karakteriseras vidare, förutom som en målrelaterad ramlag, även som en skyldighetslag med rättighetsinslag. Med skyldighetslag menas att socialnämnden genom sociallagstiftningen är ålagd ett visst ansvar, som exempelvis att under angivna förutsättningar utreda individers behov av hjälp. Angivelserna av sådana skyldigheter i SoL är dock inte något som tjänar som grund för att enskilda personer kan kräva något från socialnämnden. Även om skyldigheterna i SoL i många fall innebär ett påbud om agerande som avser socialnämndens ansvar i förhållande till medborgarna, ska inte skyldigheten tolkas som annat än det faktum att lagen är bindande, det vill säga att socialnämnden är skyldig att följa lagen. Skyldigheten ska med andra ord förstås som ett ansvar för social nämnden att fullgöra det som lagstiftaren bestämt att nämnden i sin egenskap av förvaltningsmyndighet, det vill säga en del av det allmänna, ska ta ansvar för. Av betydligt större värde för de enskilda hjälpbehövande är i stället de stadganden i SoL som är utformade som individuella materiella rättigheter; närmare bestämt de bestämmelser som avser rätten till bistånd (se närmare om rätten till bistånd i kapitel 4). Rättigheterna är knutna till de individer som uppfyller de förutsättningar som anges i 4 kap. SoL, och de är utkrävbara. Det sista betyder att rättigheten är sammanbunden med en möjlighet för den enskilde att få en ny prövning av sitt ärende genom överklagande till förvaltningsdomstol.79 För att en rättighet ska ha verklig tyngd bör lagen ha en precis formulering vad gäller såväl förutsättningarna för att rättigheten ska föreligga som vad den består i.80 Vad som avses med begreppet rättighet har närmare beskrivits i kapitel 2 i denna bok. Sammanfattningsvis kan sägas att det innebär en stor skillnad för en enskild 79 Se 16 kap. 3 § SoL som anger vilka beslut enligt SoL som får överklagas till förvaltningsdomstol. För en problematisering av möjligheten att få ändring till stånd av ett förvaltningsbeslut, se Warnling-Nerep, W. (2018) Solidariteten i förvaltningen – Hur ändrar man beslut? I: Erhag T., Leviner, P. & Lind, A-S., (red.) (2018) Socialrätt under omvandling – om solidaritetens och välfärdsstatens gränser. 80 Vad som ska krävas för att en individuell social rättighet ska anses föreligga har varit föremål för diskussion inom rättsvetenskapen. Se Lind, A-S. (2009) Sociala rättigheter i förändring. En konstitutionellrättslig studie, s. 34ff., för en översikt över denna diskussion, och t.ex. Hollander, A. (1995) Rättighetslag i teori och praxis, s. 27ff.
56
5 Socialtjänstens ansvar för barn och unga Pernilla Leviner
5.1 Stöd och skydd till barn och unga mellan frivillighet och tvång – ett föränderligt rättsområde Som har beskrivits i bokens tidigare kapitel ansvarar varje kommun för alla som vistas i kommunen, och enskilda kan ansöka om bistånd i olika former från socialnämnden och dess förvaltning, socialtjänsten, för att därigenom uppnå skälig levnadsnivå (4 kap. 1 § SoL). Utöver detta övergripande ansvar för enskilda i kommunen har socialtjänsten ett särskilt ansvar för olika grupper i samhället, däribland barn och unga.165 Detta framgår i 5 kap. 1 § SoL som anger följande: Socialnämnden ska 1. verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden, 2. i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och unga, 3. bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och unga far illa, 4. aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och unga av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel, 5. aktivt arbeta för att förebygga och motverka missbruk av spel om pengar bland barn och unga, 6. tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, uppmärksamma och verka för att barn och unga inte vistas i miljöer som är skadliga för dem, 7. med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och unga som har visat tecken till en ogynnsam utveckling, 165 Vad som avses med begreppet ”barn” uppfattas i många sammanhang som självklart, nämligen personer under 18 år, då myndigheten infaller. Detta är också den definition som ges i både barnkonventionen och den socialrättsliga regleringen. Densamma används här. Ibland används dock även termen ungdomar eller unga, och då avses barn som generellt sett kan anses ha viss själv- och medbestämmanderätt, typiskt tonåringar.
117
Pernilla Leviner 8. i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om barnets eller den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet, 9. i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts, och 10. i sin omsorg om barn och unga tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört eller sedan verkställighet av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård upphört.
Här stadgas en allmän målsättning för barn och unga i vårt samhälle som social tjänsten ska verka för, ett ansvar att arbeta förebyggande samt ett särskilt ansvar för barn och unga som av olika skäl riskerar att fara illa. Att barn och unga ska ges drägliga uppväxtvillkor, skydd från utsatthet i sina hem samt stöd för att komma ifrån missbruk, kriminalitet och annat destruktivt beteende stadgas, förutom i den refererade bestämmelsen i SoL, även i föräldrabalken och lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Samhällets ansvar för barn och unga regleras övergripande även genom vår grundlag, regerings formen (1974:152), RF, och internationella konventioner, bland annat Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter,166 barnkonventionen, som anger att konventionsstaterna ska vidta åtgärder för att stödja barn och ungdomar, och Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna,167 Europakonventionen, som exempelvis anger rätt till liv och rätt att inte bli utsatt för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Socialtjänstens särskilda ansvar för barn och unga skiljer sig från ansvaret för andra grupper i samhället på två grundläggande sätt. För det första utifrån att barn och ungdomar som huvudregel inte har egen bestämmanderätt, utan står under sina vårdnadshavares ansvar. Även om ungdomar i takt med ökad ålder och mognad får större grad av själv- och medbestämmande, har vårdnadshavaren den yttersta rätten att bestämma. Detta innebär att socialtjänsten i arbetet med barn och unga ska samarbeta med vårdnadshavaren som en slags 166 FN:s generalförsamling antog barnkonventionen i november 1989 och den undertecknades av Sverige i januari 1990. Konventionen ratificerades och antogs sedan av riksdagen genom förslag i prop. 1989/90:107 Godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter. Riksdagen beslutade i juni 2018 att inkorporera barnkonventionen, prop. 2017/18:186. Förslaget grundar sig på Barnrättighetsutredningens betänkande, SOU 2016:19 Barnkonventionen blir svensk lag. Barnkonventionen ska börja gälla som svensk lag den 1 januari 2020. 167 Se lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
118
5. Socialtjänstens ansvar för barn och unga ”mellanhand”. Insatser kan vara inriktade på barns och ungas behov, men generellt kan socialtjänstens ansvar för barn och unga beskrivas som ett komplement till föräldraansvaret genom att myndigheten ska finnas som ett stöd för vårdnadshavare för att dessa ska kunna ta sitt ansvar. Det andra sättet som socialtjänstens ansvar för barn och unga skiljer sig från ansvaret för andra grupper i samhället är att myndighetens ansvar för barn och unga sträcker sig längre än det generella ansvaret för vuxnas levnadsförhållanden. När omständigheterna kring barn och unga är mycket allvarliga, kan socialtjänsten bryta mot huvudregeln om att insatser ska ges på frivillig väg och ingripa mot vårdnadshavares och beslutsmogna ungdomars vilja för att ge behövligt stöd och skydd.168 Förutsättningarna för sådana tvångsåtgärder ges i LVU och kan bli aktuella i två huvudtypfall – på grund av brister i barns hemmiljöer och/eller på grund av barns och ungas egna destruktiva beteende (2–3 §§ LVU). Insatser med stöd av LVU ges oftast genom att barn och unga placeras utanför hemmet. Syftet med detta kapitel är att ge mer specifik och fördjupad kunskap om vad den rättsliga regleringen anger att socialtjänsten ska, kan och bör göra i ärenden som rör barn och unga, gällande både utredning och verkställighet av beslut, det vill säga genomförande av beslutade insatser. Med tanke på att socialtjänstens arbete i dessa ärenden under vissa förutsättningar kan genomföras även mot enskilda vårdnadshavares och barns vilja är det i dessa fall särskilt viktigt att handläggning och beslutsfattande är rättssäkert i både formellt och materiellt hänseende. Kapitlet fokuserar på situationer där det kommer till socialtjänstens kännedom att barn och ungdomar kan ha behov av olika typer av insatser och särskilt på ärenden där det finns oro för barn, antingen på grund av missförhållanden i hemmen och/eller på grund av barns och ungas egna destruktiva beteende. Utanför detta faller frågor gällande handläggning i familjerättsliga ärenden – adoption, faderskaps- och föräldraskapsfastställande, vårdnads-, boende- och umgängestvister – samt även frågor som rör handläggning av unga lagöverträdare. Inte heller behandlas frågor gällande barn med funktionsnedsättning och tillämpningen av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) här (se kapitel 8). För förståelsen av regleringen kring barn- och ungdomsärenden som beskrivs här är bokens tidigare kapitel grundläggande. Kapitlet inleds med en närmare beskrivning av den rättsliga grunden för barns rätt och rättsliga ställning samt föräldrars rätt som vårdnadshavare. Därefter beskrivs regleringen om socialtjänstens ansvar och handläggning i barnoch ungdomsärenden: hur ärenden uppkommer och socialtjänstens skyldighet att inleda utredning, vilka krav och principer som styr arbetet, vilka verktyg och befogenheter som myndigheten har till sitt förfogande i utredande syfte 168 Socialtjänsten kan också ingripa med tvång i enlighet med lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, i fall som rör vuxna missbrukare, se vidare i kapitel 6.
119
Pernilla Leviner samt vad utredningar i barn- och ungdomsärenden kan utmynna i. Slutligen behandlas frågor och reglering kopplat till genomförande av insatser med särskilt fokus på placeringar utanför hemmet, befogenheter under placeringar, förutsättningar för att placeringar ska upphöra samt balanseringen mellan stabilitet och återförening, liksom möjligheterna att överklaga socialtjänstens bedömningar och beslut samt frågor om tillsyn. Kapitlet avslutas med en diskussion angående grundläggande rättssäkerhetskrav i socialtjänstens arbete med barn och unga. Det rättsområde som beskrivs i detta kapitel är föremål för återkommande reformer och förändringar. Läsning av kapitlet bör därför ske med vetskap om att det mycket troligt genomförts nya reformer genom ändringar och tillägg i författningar, att det kommit nya rättsfall från domstolar och uttalanden från JO och andra tillsynsmyndigheter som har betydelse för förståelsen av gällande rätt. Kapitlet syftar snarare till att ge en övergripande struktur för rättsområdet än att ge en heltäckande beskrivning av allt som uttalats i rättskällorna. I denna uppdatering som görs våren 2018 redovisas utöver huvuddragen i barnavårdssystemet och gällande rätt också några av de förslag som lades fram 2015 i betänkandet SOU 2015:71 Barns och ungas rätt vid tvångsvård – förslag till ny LVU. Denna så kallade LVU-utredning hade enligt direktiven ett omfattande uppdrag och utredningens syfte var bland annat att stärka barnrättsperspektivet och rättssäkerheten för barn och unga som tvångsvårdas enligt LVU. En viktig del i förslaget är, utöver förslag om att förändra viktiga detaljer, att syftet med ingripanden med stöd av lagen tydliggörs och den nya LVU föreslås innehålla ett inledande kapitel där grundläggande rättigheter för barn anges. Det handlar om sådant som att barn har rätt till vård av god kvalitet och att man ska värna om barnets människovärde. Det är i skrivande stund oklart om och när en ny LVU kan träda i kraft, men betänkandet är så pass omfattande och viktigt att många av förslagen ändå beskrivs. Om den nya lagen blir verklighet kommer den att föregås av en proposition som blir viktig för att förstå syftet med lagen som helhet och dess specifika bestämmelser. Vid läsning av detta kapitel måste läsaren vara uppmärksam och reflektera kring vad som gäller i läsande stund, vad förslaget innebär och även skillnaden däremellan.169 Även i de delar som förslaget inte har lett till lagändringar är betänkandet intressant utifrån att förslagen kan ses som en beskrivning av vad som inte ansetts fungera med den nu gällande lagen. Ett annat viktigt förslag som i juni 2018 röstats igenom är inkorporering av 169 För en övergripande beskrivning och analys av LVU ur rättsvetenskapliga och socialvetenskapliga perspektiv, även med hänsyn till det liggande förslaget, se Leviner, P. & Lundström, T. (red.) (2017) Tvångsvård av barn och unga – rättigheter, utmaningar och gränszoner.
120
Juridik för socialt arbete
TREDJE UPPLAGAN
Therése Fridström Montoya (red.)
Socialtjänstens uppdrag är att främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhället. Inom socialtjänstens område är det viktigt att vara förtrogen med de lagar som reglerar socialtjänsten, och att i arbetet kunna använda juridiska kunskaper som verktyg. Detta gäller både för de handläggare som ska pröva enskildas rätt till hjälp i sin roll som rättstillämpare och för de socialarbetare som av annan anledning kan behöva hjälpa enskilda att tillvarata sin rätt i kontakt med socialtjänsten. Den här boken är en introduktion till juridik i socialt arbete för blivande socionomer, men även för andra med intresse för socialtjänstens arbete. Utgångspunkten är socionomen som rättstillämpare av socialtjänstlagen (SoL), socialtjänstförordningen (SoF), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Boken fokuserar på socialtjänstens allmänna och särskilda ansvar för vissa grupper. Syftet är att bidra med kunskap om de formella och materiella rättssäkerhetskrav som lagarna ställer vid beslutsfattande. Bokens tredje upplaga är uppdaterad och reviderad med beaktande av ändrade regler såsom den nya förvaltningslagen som gäller från 1 juli 2018, och med beaktande av ny rättspraxis. Författarna är jurister med gedigen erfarenhet av forskning och undervisning i socialrätt och offentlig rätt. Dessa är Therése Fridström Montoya, Uppsala universitet (red.); Åsa Alfvengren, Umeå universitet; Therese Bäckman, Göteborgs universitet; Pernilla Leviner, Stockholms universitet; Anna-Sara Lind, Uppsala universitet samt Ann-Christine Petersson Hjelm, Umeå och Uppsala universitet.
ISBN 978-91-40-69697-7
9 789140 696977