Utbildningsmiljö och utbildningsrätt
ISBN: 978-91-7737-206-6
Red. Lotta Lerwall, Annika Nilsson & Judit Novak
institutet för utbildningsrätt – IfU – höll i november 2021 en nationell konferens på temat Utbildningsmiljö och utbildningsrätt – från förskola till forskarutbildning. Detta är en antologi med bidrag på det temat. Utgångspunkten för konferensen var att utbild ningsmiljö förstås som ett utbildningsrättsligt och ett tvärvetenskapligt fenomen. Utbildningsmiljö innefattar en mångfald av processer och förfaranden, vilka samt liga aktualiserar ett brett spektrum av frågor av central betydelse för lärande och undervisning. I antologin behandlas en rad områden och frågor där olika aspekter av utbildningsmiljö diskuteras. Analyserna spänner över ett vitt fält där bland annat utvärderingsproblem till följd av breda reformer av lagstiftning och läroplaner diskuteras med fokus på rektorers och elevers ansvar för studiemiljön. Vidare diskuteras Skolinspektionens tillsyn i ljuset av rektorns och huvudmannens begränsade förutsättningar att skapa en god utbildningsmiljö för eleverna samt frågor om offentlighet och sekretess i skolan. Även skolans brottsförebyggande arbete, mobbningsregleringen i Danmark samt ordningsreglernas betydelse för möjlig heterna att vidta disciplinära åtgärder analyseras. Boken riktar sig till jurister, yrkesverksamma inom skolan och andra intresserade. Mer om Institutet för utbildningsrätt finns att läsa på institutets hemsida https://ifu.jur.uu.se.
8
8
Utbildningsmiljö och utbildningsrätt – från förskola till forskarexamen
Red. Lotta Lerwall, Annika Nilsson & Judit Novak
Utbildningsmiljö och utbildningsrätt – från förskola till forskarexamen
Redaktörer Lotta Lerwall, Annika Nilsson & Judit Novak
© Författarna och Iustus Förlag AB, Uppsala 2022 Upplaga 1:1 ISBN 978-91-7737-206-6 Produktion: eddy.se ab, Visby 2022 Omslag: John Persson Fotograf omslag: Max Marcus Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Telefon: 018-65 03 30 Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se Printed by Eurographic Group, 2022
Innehållsförteckning
Inledning 9 Judit Novak, Lotta Lerwall och Annika Nilsson Referenser 13 Offentlighet och sekretess i skola och förskola Lars Bejstam 1. Inledning 15 2. Vilken sekretess gäller inom skolväsendet? 17 2.1 Förskolan 18
15
2.2 Förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan 19 2.3 Elevhälsans medicinska insatser 22 3. Utlämnande av uppgifter inom och mellan förskolor och skolor 22 3.1 Utlämnande efter en sekretessprövning 23 3.2 Utlämnande med stöd av samtycke 24 3.3 Utlämnande efter anmälnings- eller uppgiftsskyldighet 26 3.4 Nödvändigt utlämnande och utlämnande enligt generalklausulen 28 3.5 Uppgiftslämnande inom en myndighet 29 3.6 Andra möjligheter till utlämnande 32 4. Avslutning 32
5
Innehållsförteckning
Studiero genom reglering? En diskussion om att utvärdera en bred läroplansreform 35 Pontus Bäckström Inledning 35 Syftet med artikeln 36 Reformutvärdering 37 Programteori 37 Effektutvärdering med kontrollgrupper 37 Ett alternativt metodologiskt angreppssätt 38 Resultat 41 Diskussion 44 Referenser 45 ”Vitesmässiga” brister? Skolledarskap som säkerställandets praktik 47 Håkan Eilard Inledning 47 Tidigare forskning 49 Användningen av sanktioner i tillsynen 50 Fallet stadsskolan 51 Skolinspektionens tillsyn 52 Vad gjorde rektorn och huvudmannen? 54 Diskussion 57 Tiden efter tillsynen av Stadsskolan 58 Referenslista 61 Ett värn för rättssäker examination. Betygsombudsmannen vid Uppsala universitet 63 Maja Elmgren och Sverker Scheutz Inrättande och uppdrag för betygsombudsmännen 63 Regler som nyttjas vid granskningar 64 Regeringsformen 65 Förvaltningslagen 65 Högskoleförordningen 65 Lokala regler 66 Skriften Rättssäker examination 67 6
Innehållsförteckning De 78 anmälningarna 67 Indelning av ärendena 67 Uppgifter om anmälarna 69 Uppgifter om de anmälda 73 Handläggningstiden 78 Sifferavslutning 79 Kritik utifrån anmälningarna 79 Bedömning ska ske inom given tidsfrist 80 Examinator har ansvaret för betygssättningen 81 Examensarbeten och verksamhetsförlagd utbildning ställer särskilda krav 81 Prov ska genomföras korrekt 83 Betygssättning ska koppla till kursmål och betygskriterier 83 Studenter ska få en förklaring av betyget 85 Betygsättningen ska vara individuell 86 Det åligger examinator att försöka tyda även svårlästa svar 86 Kommunikation och kontakt är särskilt viktiga i examinationsärenden 86 Studenter bör få ett respektfullt bemötande 87 Förslag till utveckling 88 Avslutning 89 Bilaga A 91 Bilaga B 92 Bilaga C 95 Bilaga D 97
When does children’s interplay move from playing to bullying when beginning school? An examination of the concept “bullying or similar acts” in Danish legislation 103 Hanne Hartoft 1. Introduction 103 2. Bullying 106 3. The legal framework – Childrens rights 110 4. Praxis on combatting bullying 115 4.1 Praxis from the European Human Rights Court (ECtHR) 116 4.2 Praxis from the Danish Parliamentary Ombudsman 118
7
Innehållsförteckning 5. The Valby-case 119 6. Bullying or similar acts 123 6.1 Duty to act 124 7. Compensation 126 7.1 Costs of legal proceedings 8. Conclusion 128
128
Tuggummiförbud och krav på artigt bemötande – Om skolors ordningsregler och disciplinära åtgärder 131 Lotta Lerwall 1 Inledning 131 2 Ordningsregler och andra regler 133 3 Disciplinära åtgärder 136 4 Den allmänna befogenheten 140 5 Omhändertagande av föremål 143 6 Skolors ordningsregler – tre kategorier 145 7 Kan ordningsregler ligga till grund för disciplinära åtgärder? 152 8 Utformningen av ordningsregler 156 Källor 159 Den brottsförebyggande skolan. Lokal samverkan och ordningsproblem 163 Johannes Lunneblad Inledning 163 Tidigare forskning 165 En förändrad välfärdsstat 166 Samverkan mot brottslighet 169 Skolan – en brottsutredande organisation 171 Avslutande diskussion 173 Litteratur 174 Författarpresentationer
179
8
Inledning
Inledning Judit Novak, Lotta Lerwall och Annika Nilsson
I denna antologi har vi samlat några av de bidrag som presenterades vid konferensen Utbildningsmiljö och utbildningsrätt: från förskola till forskarexamen vid Uppsala universitet den 24 november 2021. Konferensen arrangerades av Institutet för utbildningsrätt (IfU) vid Uppsala Universitet med ekonomiskt stöd från Riksbankens jubileumsfond. Syftet med konferensen var att vidareutveckla och stärka det vetenskapliga samarbetet inom utbildningsrätt och bidra med en breddad kunskapsbas om utbildningsmiljöer i en nordisk kontext. Det finns mycket forskning om utbildningsmiljöer, men forskningsläget är fragmenterat på olika sätt. Dels är forskningen ofta kraftigt begränsad till den fysiska miljön och användningen av funktionshjälpmedel. Dels utgår forskningen ofta från olika kunskapsintressen – till exempel medicinska, specialpedagogiska, ekonomiska – som hålls åtskilda från varandra. Utgångspunkten för konferensen var att utbild ningsmiljö med fördel förstås som ett utbildningsrättsligt och tvärvetenskapligt fenomen. Med andra ord griper frågor om utbildningsmiljöer inte bara in i rättsvetenskapliga områden såsom konstitutionell rätt, förvaltningsrätt, arbetsrätt, processrätt, europarätt och socialrätt, utan även i exempelvis pedagogiska och historiska kunskapsområden. ”Utbildningsmiljö” är ett begrepp som saknar en universell definition. Begreppet kan sägas omfatta en mängd olika institutionella miljöer för undervisning och lärande, från förskola till högre utbildning. Vidare innefattar det en mångfald av processer och förfaranden, vilka samtliga aktualiserar ett brett spektrum av rättsliga frågor av central betydelse för lärande och undervisning. Exempel på sådana frågor är 9
Judit Novak, Lotta Lerwall och Annika Nilsson
frågor om elevsäkerhet (Alexius 2019; Gustafsson 2016; Ponnert & Johansson 2018), religionsfrihet (Bernitz 2017; Enkvist 2013; Lerwall 2020), skydd av personuppgifter och sekretess (Bejstam 2016), flerspråkighet och minoritetsspråk (Paulsrud, Zilliacu & Ekberg 2020), jämställdhet bland studenter och anställda (Aune 2019; Svensson 2011), funktionella hjälpmedel (Hakala et al. 2018), pedagogiskt ledarskap (Karseth & Møller 2018; Leo 2016), skolans kompensatoriska uppdrag (Ryffé 2019), disciplinära åtgärder (Refors Legge 2020) och utbildningskvalitet (Bergh, 2010; Novak 2020). Nämnda exempel har både normativa och spatiala dimensioner, varav många är hittills outforskade i ett juridiskt perspektiv. Bristen på kunskap leder till utmaningar när man vill göra jämförelser och generaliseringar. Följaktligen leder den också till utmaningar att skapa en nödvändig förståelse för de skolprofessionellas arbete och elevernas och studenternas lärande i utbildningssystemet. Till följd av vittgående globaliseringsprocesser (Dahlsted & Fejes 2019; Imsen, Blossing & Moos 2017) och den framväxande kunskapsekonomin har de nordiska utbildningssystemen genomgått radikala omstruktureringar de senaste åren. Dessa omstruktureringar har till största del skett utan grundläggande forskning om deras oförutsedda rättsliga konsekvenser och sidoeffekter för utbildningsmiljöer. En allt starkare betoning på ”effektivitet” (Refors Legge, 2021) såväl som rättvisa och mångfald i den nordiska utbildningsmodellen (Frønes, Pettersen, Radišić & Buchholtz 2020; Scheutz, 2017) påkallar ett behov av att skapa en mer systematisk kunskap om dynamikerna som påverkar nationella utbildningssystem och deras villkor för såväl professionellt arbete som elevers och studenters lärande. Det utbildningsrättsliga forskarnätverket bakom denna konferens har identifierat ett antal rättsliga frågor och andra frågor som är av stor betydelse för att studera och förstå vissa av konsekvenserna av reformerna som skett i de nordiska länderna under 1900-talet samt för att möta utmaningarna i det framväxande kunskapssamhället under 2000-talet. Konferensen, som satte frågorna i rampljuset, blev därmed av intresse även från ett internationellt perspektiv och bidrog med viktiga insikter för att vidga perspektivet på utbildningsmiljöer, både idag och i framtiden. I det följande introducerar vi kort de kapitel som ingår i boken.
10
Inledning
Lars Bejstam tematiserar i sitt kapitel offentlighet och sekretess i skolan. Bejstam visar på en lagstiftning där sekretessbestämmelserna skiljer sig åt mellan olika delar av utbildningsväsendet. Lagstiftningen gör inte bara skillnad mellan olika skolformer; även inom en och samma skolform kan olika grad av sekretess eller i många avseenden ingen sekretess alls gälla, beroende på vilken sorts åtgärd som skolan vidtar. Bejstam argumenterar för behovet för skolans personal att inte endast känna till vilka regler som gäller i den egna skolan, lika viktigt är det att veta vilka möjligheter eller skyldigheter som finns att lämna ut uppgifter om barnen och eleverna, t.ex. när de byter skola eller skolform. I nästa kapitel diskuterar Pontus Bäckström det utvärderingsproblem som uppstår när breda reformer genomförs samtidigt för alla i skolsystemet. Detta gäller inte minst vid implementering av ny skollagstiftning eller läroplansreformer. Bäckström använder de förtydliganden som gjordes i läroplanerna 2019 om rektorers respektive elevernas ansvar för studiemiljön som exempel och föreslår en tentativ utvärderingsmodell där olika urval ur samma population skapas i efterhand för att utvärdera effekter. Härigenom ger Bäckström ett konkret exempel på vilka svårigheter som forsknings- och utvärderingsprojekt står inför när man i efterhand ska utvärdera en reform vars genomförande inte möjliggör användning av rigorösa utvärderingsmetoder. Kapitlet visar också på oönskade sidoeffekter som det nya rättsläget för offentlig skolstatistik har fått, nämligen att slopad öppen tillgång på detaljerade skoldata begränsar möjligheten till utredning, forskning och debatt om det svenska skolväsendet. Utmaningar med ett annat nytt rättsläge är också i fokus i kapitlet skrivet av Håkan Eilard. Eilard fokuserar på utformningen av Skolinspektionens regelbundna tillsyn efter att det blev reglerat i lag att Skolinspektionen ska utfärda förelägganden med vite i de fall en skola eller huvudman uppvisar brister i förhållande till regelverket. I kapitlet fokuserar Eilard på ett verkligt fall av en tillsyn och tillsynsbeslut. Eilard använder valda delar från fallet Stadsskolan för att belysa och kritiskt diskutera Skolinspektionens tillsyn av en skola i ljuset av rektorns och huvudmannens krav på, och begränsade förutsättningar för, att skapa en god utbildningsmiljö för eleverna. Maja Elmgren och Sverker Scheutz tar utgångspunkt i perspektivet som betygsombudsmän vid Uppsala universitet. Till skillnad från 11
Judit Novak, Lotta Lerwall och Annika Nilsson
många andra myndighetsbeslut kan betyg för kurser inom den högre utbildningen inte överklagas. För att öka studenternas rättssäkerhet och för att främja en mer rättssäker examination, instiftade Uppsala universitet år 2000 en betygsombudsmannainstitution. I kapitlet behandlar Elmgren och Scheutz statistik över de 78 anmälningar som avslutades under åren 2020 och 2021 och lyfter särskilt de ärenden som lett till att kritik uttalats mot examinator eller institution. Hanne Hartoft tar utgångspunkt i det första mål om mobbning i skolan som har tagits upp till domstol i Danmark. Hartoft använder målet, även kallat Valbyfallet, för att förklara utformningen av det danska regelverket och kritiskt diskutera några av de utmaningar som följer av försöket att använda reglering som medel för att säkerställa ett effektivt skydd mot mobbning. Genom Valbyfallet reser Hartoft frågor om vad mobbning är, när skolorna har en skyldighet att agera och göra en handlingsplan och huruvida det ska vara möjligt för individen som utsätts för mobbning att få ersättning om skolan inte agerar enligt lagen. Lotta Lerwall riktar fokus på ordningsregler och disciplinära åtgärder i skolan. Skollagen slår fast att det ska finnas ordningsregler vid varje skolenhet och att det är rektor som ska besluta dem. Ett sådant beslut ska utarbetas under medverkan av eleverna. De centrala frågorna för Lerwalls kapitel är vilket innehåll ordningsregler kan, bör och får ha samt i vilken utsträckning brott mot ordningsregler kan ligga till grund för disciplinära åtgärder. Lerwall argumenterar för att disciplinära åtgärder handlar om möjligheten för skolpersonal att använda tvång och att de därmed ställer maktförhållandet mellan lärare och elever på sin spets. Mot denna bakgrund är det av största vikt att såväl lärare och elever som vårdnadshavare känner till förutsättningarna för denna maktutövning och att regleringen är tydlig – både för de skolprofessionellas och elevernas skull. Johannes Lunneblad visar hur den svenska skolan sedan 1990-talet alltmer kommit att involveras i vad som kan beskrivas som ett lokalt brottsförebyggande arbete. Genom exemplen från statliga utredningar, rapporter och direktiv från 19900-talet och framåt gestaltar Lunneblad hur detta möjliggjorts, dels genomen avreglering och decentralisering av skolan, dels genom att skolor och huvudmän fått utökade rättsliga skyldigheter att hantera bråk och konflikter mellan elever. 12
Författarpresentationer
Författarpresentationer
Lars Bejstam, är juris doktor och docent i förvaltningsrätt. Han har tidigare varit verksam vid universiteten i Umeå och i Uppsala, och arbetar nu i juristbyrån Bejstam Juridik. Han är särskilt intresserad av förvaltningsprocessuella frågor samt frågor om offentlighet och sekretess. Pontus Bäckström är filosofie licentiat och doktorand i pedagogik vid Högskolan för lärande och kommunikation i Jönköping. Hans forskning handlar om förutsättningarna för och vad som händer i klassrumsundervisningen. Forskningen spänner därför över frågor som kamrateffekter i undervisningen till lärares undervisningspraktiker och skolsegregation. Pontus är också utredningschef vid Lärarnas Riksförbund. Håkan Eilard är filosofie doktor i pedagogiskt arbete. Hans forskning har riktats mot den roll Skolinspektions tillsyn och olika sanktioner har i styrningen av skolan samt för huvudmannens lokala ansvar och rektorns professionella friutrymme. Håkan har egen yrkeserfarenhet som rektor och rektorsutbildare, och har också arbetat på de statliga skolmyndigheterna.
179
Författarpresentationer
Maja Elmgren är universitetslektor i fysikalisk kemi och pedagogisk utvecklare, docent och excellent lärare. Hon är betygsombudsman vid Uppsala universitet. Hon har skrivit böcker, rapporter och artiklar om universitetspedagogik, ledning av högre utbildning, bedömning inom forskarutbildningen, akademins syn på pedagogisk skicklighet samt om studenters lärande av fysik och kemi. Hanne Hartoft er lektor i socialret på juridisk institut ved Aalborg Universitet. Hendes forskning har fokus på børn og unges rettigheder i velfærdssamfundet – ofte med udgangspunkt i internationale konventioner som f.eks. FN’s børnekonvention. Lotta Lerwall är professor i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet. Hennes forskning rör sig främst inom utbildningsrätten med inriktning mot frågor rörande statlig styrning och kontroll, ansvarsfrågor, fri- och rättigheter och individens rättssäkerhet. Johannes Lunneblad är professor i pedagogik vid Göteborgs universitet. Lunneblads forskning har behandlat våld, trakasserier och utsatthet bland unga samt migrationsprocesser och konsekvenser av segregation i förskola och skola. Annika Nilsson är docent i offentlig rätt och föreståndare för Institutet för utbildningsrätt (IfU) vid Juridiska fakulteten, Uppsala universitet. Hennes forskning har fokuserats på förvaltningsrättsliga strukturer, modeller och processer för styrning, tillsyn och sanktioner, som studeras i relation till framför allt mänskliga rättigheter och grundläggande rättsstatliga principer. Judit Novak är filosofie doktor i pedagogik och verksam vid Institutt for lærerutdanning og skoleforskning vid Universitetet i Oslo. Hennes forskning är inriktad på empiriska studier av styrningen av skola och högre utbildning. Särskilt intresse riktas mot utbildningsrättsliga och utbildningsfilosofiska aspekter av spänningsfältet mellan rättslig reglering, policy och praktik.
180
Författarpresentationer
Sverker Scheutz är jur. kand., kammarrättsfiskal, pensionerad universitetslektor i offentlig rätt samt betygsombudsman vid Uppsala universitet. Han har en lång och omfattande erfarenhet som lärare och pedagogisk ledare och antogs år 2016 som excellent lärare. Sverker har intresserat sig mycket för rättsliga frågor rörande examination och betygssättning.
181
Utbildningsmiljö och utbildningsrätt
ISBN: 978-91-7737-206-6
Red. Lotta Lerwall, Annika Nilsson & Judit Novak
institutet för utbildningsrätt – IfU – höll i november 2021 en nationell konferens på temat Utbildningsmiljö och utbildningsrätt – från förskola till forskarutbildning. Detta är en antologi med bidrag på det temat. Utgångspunkten för konferensen var att utbild ningsmiljö förstås som ett utbildningsrättsligt och ett tvärvetenskapligt fenomen. Utbildningsmiljö innefattar en mångfald av processer och förfaranden, vilka samt liga aktualiserar ett brett spektrum av frågor av central betydelse för lärande och undervisning. I antologin behandlas en rad områden och frågor där olika aspekter av utbildningsmiljö diskuteras. Analyserna spänner över ett vitt fält där bland annat utvärderingsproblem till följd av breda reformer av lagstiftning och läroplaner diskuteras med fokus på rektorers och elevers ansvar för studiemiljön. Vidare diskuteras Skolinspektionens tillsyn i ljuset av rektorns och huvudmannens begränsade förutsättningar att skapa en god utbildningsmiljö för eleverna samt frågor om offentlighet och sekretess i skolan. Även skolans brottsförebyggande arbete, mobbningsregleringen i Danmark samt ordningsreglernas betydelse för möjlig heterna att vidta disciplinära åtgärder analyseras. Boken riktar sig till jurister, yrkesverksamma inom skolan och andra intresserade. Mer om Institutet för utbildningsrätt finns att läsa på institutets hemsida https://ifu.jur.uu.se.
8
8
Utbildningsmiljö och utbildningsrätt – från förskola till forskarexamen
Red. Lotta Lerwall, Annika Nilsson & Judit Novak