9789147129690

Up

Vad får rektor berätta för sina kollegor om en elevs hemförhållanden?

Hur ska en rektor vid en förskola hantera det mediala intresse som uppstår vid en svår olycka? Får rektor besluta att söka igenom en 16-årings elevskåp därför att det går ett rykte om att eleven har drogproblem? Dessa frågor är exempel på några av de praktiska problem som en rektor för förskola eller skola kan ställas inför.

Kunskap om vad lagar och andra regler kräver kan göra det lättare att skilja på vad som kan göras, vad som är etiska frågor och vad skolan har för rättsliga skyldigheter. Denna bok behandlar skoljuridik, det vill säga regler

Viola Boström Kjell Lundmark (red.)

Skoljuridik

pla

Viola Boström Kjell Lundmark (red.)

ga

5

som gäller specifikt för förskolan och skolan, såsom skollagen och de olika skolförordningarna. Den ger också en introduktion till övriga rättsområden kunskaper om: förvaltningsrätt inklusive offentlighet och sekretess, familjerätt, straffrätt, skadeståndsrätt, upphovsrätt samt viss associationsrätt, arbetsrätt och processrätt.

Boken behandlar även den nu dominerande styrformen för förskolan och skolan samt rektorsrollens utveckling. Slutligen diskuteras de etiska och

Skoljuridik

som en rektor för skola eller förskola bör ha åtminstone grundläggande

Skoljuridik

moraliska dilemman som uppstår i skolan och förskolan och de problem som kan uppstå i mötet med media.

Vi vill att boken ska vara aktuell. Vi har därför uppdaterat den femte upplagan med hänsyn till ändringar i skollagen, läroplaner, praxis och övriga rättskällor. Texten har också uppdaterats med hänsyn till den nya förvaltningslagen, den nya kommunallagen och dataskyddsförordningen.

har varit verksamma vid Umeå universitet.

Upplaga 5

Författarna till boken är jurister, statsvetare och pedagoger som är eller

Best.nr 47-12969-0 Tryck.nr 47-12969-0

9789147129690c1c.indd 1

05/12/18 6:37 PM

Skoljuridik ISBN 978-91-47-12969-0 © 2019 Författarna och Liber AB Förläggare: Claudia Suraga Omslag: Fredrik Elvander Omslagsbild: Jupiterimages Grafisk formgivning: Fredrik Elvander Produktionsledare: Jürgen Borchert Upplaga 5:1 Repro: OKS Prepress Services, Indien Tryck: People Printing, Kina, 2019

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningssamordnare, t.ex. kommuner och universitet.

Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuscopyright.se.

Liber AB, 113 98 Stockholm Kundservice tfn 08-690 90 00 Kundservice.liber@liber.se www.liber.se

47-12969-0-00_Korr 1.indd 2

06/12/18 11:38 AM

47-12969-0-00_Korr 1.indd 3

06/12/18 11:38 AM

Innehåll

Förkortningslista ....................................................................................................................................................................................... 12 1. Inledning .................................................................................................................................................................................................... 15 2. Rektor – ett stabilt yrke i ständig förändring ................................................................................................... 19 2.1 Rektorsbegreppet.................................................................................................................................................................. 19 2.2 Rektorsrollens utveckling ............................................................................................................................................ 22 2.3 Rektorsutbildningens utveckling......................................................................................................................... 27 2.4 Rektorsutbildningen blir utbildningspolitik ........................................................................................... 32 2.5 Rektorsprogrammet .......................................................................................................................................................... 36 3. Att leda skolan, en politiskt styrd organisation ............................................................................................. 39 3.1 Inledning ....................................................................................................................................................................................... 39 3.2 Den politiska styrningens förutsättningar och karaktär ............................................................ 42 3.3 Mål- och resultatstyrning: den dominerande styrformen?..................................................... 46 3.4 Handlingslinjer och skolledarskap .................................................................................................................... 51 3.5 Rektor och handlingsutrymmet i det tidiga 2000-talets svenska skola...................... 55 4. Skolans styrning, huvudmän och ansvarsfördelning .............................................................................. 61 4.1 Syftet med kapitlet ............................................................................................................................................................... 61 4.2 Skolans styrning..................................................................................................................................................................... 61 4.2.1 Begreppet styrning .............................................................................................................................................. 61 4.2.2 ”I denna ljuva sommartid” – från kyrkan till staten? ..................................................... 61 4.2.3 Från staten till kommunen – decentralisering ...................................................................... 63 4.2.4 De fristående skolorna .................................................................................................................................... 65 4.2.5 Framtiden ...................................................................................................................................................................... 65 4.3 Skolans huvudmän.............................................................................................................................................................. 66 4.3.1 Bakgrund – skollagens regler för huvudmannaskap ...................................................... 66 4.3.2 De olika huvudmännen i skolan ........................................................................................................... 67 4.3.3 Kommunen som huvudman..................................................................................................................... 68 4.3.4 Landstinget som huvudman ..................................................................................................................... 71 4.3.5 Staten som huvudman ..................................................................................................................................... 71 4.3.6 Enskild som huvudman ................................................................................................................................. 72 4.3.7 Något om den politiska diskussionen om fristående skolor................................... 76

4

47-12969-0-00_Korr 1.indd 4

06/12/18 11:38 AM

Innehåll

4.4 Ansvaret för skolan............................................................................................................................................................. 77 4.4.1 Statens ansvar ............................................................................................................................................................ 77 4.4.2 Huvudmannens ansvar ................................................................................................................................... 78 4.4.3 Hemkommunens ansvar ............................................................................................................................... 79 4.4.4 Rektors ansvar .......................................................................................................................................................... 79 4.4.5 Lärarnas och förskollärarnas ansvar................................................................................................. 83 5. Skolan och förvaltningsrätten............................................................................................................................................ 85 5.1 Inledning ....................................................................................................................................................................................... 85 5.2 Kommunen som huvudman .................................................................................................................................... 86 5.3 Delegering och verkställighet inom en kommunalnämnd ..................................................... 89 5.4 Beslut av rektor och lärare .......................................................................................................................................... 90 5.5 Förvaltningsrätt i skolan ............................................................................................................................................... 91 5.5.1 Legalitetsprincipen .............................................................................................................................................. 91 5.5.2 Objektivitets- och likhetsprincipen................................................................................................... 92 5.5.3 Proportionalitets- och behovsprinciperna ................................................................................ 93 5.5.4 Offentlig verksamhet av enskilda ........................................................................................................ 94 5.5.5 Skydd för enskildas grundläggande rättigheter.................................................................... 95 5.5.6 Författningars rangordning ....................................................................................................................... 98 5.5.7 Civilrätt kontra offentlig rätt..................................................................................................................101 5.6 Regler vid beslutsfattande ........................................................................................................................................101 5.6.1 Vad gör myndigheter? ...................................................................................................................................101 5.6.2 Service ............................................................................................................................................................................104 5.6.3 Jäv ........................................................................................................................................................................................104 5.6.4 Mer om handläggning av ärenden...................................................................................................108 5.6.5 Dokumentation av beslutsunderlag ...............................................................................................109 5.6.6 Parters rätt att ta del av beslutsunderlag....................................................................................110 5.6.7 Motivering av beslut........................................................................................................................................112 5.6.8 Underrättelse om beslut ..............................................................................................................................112 5.7 Angreppssätt mot beslut ............................................................................................................................................113 5.7.1 Inledning .....................................................................................................................................................................113 5.7.2 Självrättelse av beslutsmyndigheten ..............................................................................................113 5.7.3 Överklaganden......................................................................................................................................................117 5.7.4 Resning och återställande av försutten tid ..............................................................................121 5.7.5 Tillsyn av JO eller JK.......................................................................................................................................122 5.7.6 Tillsyn av Skolinspektionen och andra.......................................................................................124 5.8 Avgifter i skolan ..................................................................................................................................................................126

5

47-12969-0-00_Korr 1.indd 5

06/12/18 11:38 AM

Innehåll

6. Offentlighet och sekretess i skolan ............................................................................................................................129 6.1 Inledning ....................................................................................................................................................................................129 6.2 Offentlighetsprincipen – kort historisk översikt .............................................................................129 6.3 Allmänna handlingar ....................................................................................................................................................131 6.3.1 Rätten att ta del av en allmän handling ......................................................................................131 6.3.2 Vad är en allmän handling?.....................................................................................................................133 6.4 Utlämnande av allmän handling ......................................................................................................................140 6.5 Sekretess ......................................................................................................................................................................................142 6.5.1 Sekretess i skolan ................................................................................................................................................144 6.5.2 Utlämnande av uppgifter trots sekretess...................................................................................149 6.6 Insyn och tystnadsplikt i fristående skolor............................................................................................157 6.7 Meddelarfrihet .....................................................................................................................................................................158 6.8 Behandling av personuppgifter ........................................................................................................................161 6.8.1 Inledning .....................................................................................................................................................................161 6.8.2 Dataskyddsförordningen – GDPR .................................................................................................162 6.8.3 Viktiga begrepp i dataskyddsförordningen............................................................................163 6.8.4 Principer för behandlingen av personuppgifter ..............................................................165 6.8.5 Rättsliga grunder för behandling av personuppgifter ................................................166 6.8.6 Känsliga personuppgifter ..........................................................................................................................171 6.8.7 Den registrerades rättigheter.................................................................................................................173 6.8.8 Tillsyn och sanktionsavgifter ................................................................................................................173 7. Barns och elevers rätt till lärande och utveckling ....................................................................................175 7.1 Inledning ...................................................................................................................................................................................175 7.2 Rätt till lärande ...................................................................................................................................................................175 7.2.1 Olika verksamheter men ett gemensamt uppdrag ........................................................176 7.3 Skolans arbete med lärande och undervisning – det skolformsspecifika.............182 7.3.1 Förskolan.....................................................................................................................................................................183 7.3.2 Förskoleklass och fritidshem .................................................................................................................183 7.3.3 Grundskolan............................................................................................................................................................184 7.3.4 Gymnasieskolan ..................................................................................................................................................186 7.3.5 Vuxenutbildning .................................................................................................................................................188 7.3.6 Grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna ....................................................................................................................................................................................189 7.3.7 Specialskola, sameskola och andra utbildningsformer .............................................190 7.4 Lärande, undervisning, bedömning och betyg .................................................................................190

6

47-12969-0-00_Korr 1.indd 6

06/12/18 11:38 AM

Innehåll

7.5 Stöd för lärande ..................................................................................................................................................................194 7.5.1 Utredning och åtgärdsprogram .........................................................................................................196 7.6 Lärande från policy till praktik – rektors ansvar ...........................................................................198 7.7 Avslutning ................................................................................................................................................................................201 8. Skolan, barnet och familjen...............................................................................................................................................203 8.1 Inledning ....................................................................................................................................................................................203 8.2 Ansvar för barn under 18 år – vårdnad och förmynderskap ...................................................................................................................................................................204 8.2.1 Allmänt om vårdnad ......................................................................................................................................204 8.2.2 Vem är vårdnadshavare?.............................................................................................................................205 8.2.3 Förskola ........................................................................................................................................................................207 8.2.4 Förskoleklass ...........................................................................................................................................................208 8.2.5 Grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola .......................................210 8.2.6 Fritidshem..................................................................................................................................................................211 8.2.7 Gymnasieskola med mera ........................................................................................................................211 8.2.8 Allmänt om förmynderskap ...................................................................................................................212 8.2.9 Vem är förmyndare? .......................................................................................................................................212 8.2.10 Särskilt om ensamkommande barn ............................................................................................213 8.2.11 Sammanfattning...............................................................................................................................................214 8.3 Särskilda problem vid föräldrakonflikter ................................................................................................214 8.3.1 Vem får hämta barnet? .................................................................................................................................215 8.3.2 Vem har rätt till information om barnet? ................................................................................217 8.3.3 Skyldighet eller rätt att lämna information om barnet vid rättsliga processer.....................................................................................................................................................................................220 8.4 Barn och ungdomar som lever med skyddade personuppgifter ....................................222 8.4.1 Inledning .....................................................................................................................................................................222 8.4.2 Skyddade personuppgifter .......................................................................................................................223 8.4.3 Sekretessmarkering ..........................................................................................................................................224 8.4.4 Skyddad folkbokföring.................................................................................................................................225 8.4.5 Fingerade personuppgifter ......................................................................................................................226 8.4.6 Sekretess för personuppgifter i skolan ........................................................................................227 8.4.7 Stöd till rektorer och annan personal ...........................................................................................228 8.5 Skolans anmälningsskyldighet ur ett barnperspektiv ................................................................228 8.5.1 Inledning .....................................................................................................................................................................228 8.5.2 Anmälningsskyldighet för myndigheter som omfattas av anmälningsskyldigheten ...........................................................................................................................................229 8.5.3 Samverkan mellan olika yrkesgrupper i frågor som rör barn som far illa eller riskerar att fara illa ..........................................................................................................................234

7

47-12969-0-00_Korr 1.indd 7

06/12/18 11:38 AM

Innehåll

8.5.4 Socialnämndens ansvar för barn .......................................................................................................236 8.5.5 Återkoppling från socialtjänsten .......................................................................................................237 8.5.6 Anmälningsskyldighet – barnets intresse av att anmälningsskyldigheten fullföljs ..........................................................................................................................................................................................238 9. Arbetsmiljön i skolan ...............................................................................................................................................................241 9.1 Inledning ....................................................................................................................................................................................241 9.2 Den rättsliga regleringen av arbetsmiljön...............................................................................................242 9.2.1 Arbetsmiljölagstiftning................................................................................................................................242 9.2.2 Systematiskt arbetsmiljöarbete............................................................................................................244 9.2.3 Den organisatoriska och sociala arbetsmiljön ..................................................................247 9.2.4 Vilka barn omfattas av anmälningsplikten? ..........................................................................247 9.2.5 Skollagen och arbetsmiljön .....................................................................................................................248 9.3 Roller i arbetsmiljöarbetet .......................................................................................................................................250 9.3.1 Exempel på rollfördelning i en kommun .................................................................................251 9.3.2 Huvudmannens ansvar ................................................................................................................................252 9.3.3 Rektors ansvar .......................................................................................................................................................253 9.3.4 Kemi-, idrotts- och slöjdlärares ansvar.......................................................................................254 9.3.5 Övrig personal.......................................................................................................................................................254 9.3.6 Rätten att returnera arbetsmiljöuppgift.....................................................................................255 9.4 Arbetsmiljö- och straffansvar ..............................................................................................................................255 9.4.1 Arbetsmiljöansvar .............................................................................................................................................255 9.4.2 Företagsbot................................................................................................................................................................256 9.4.3 Straffansvar ...............................................................................................................................................................258 9.4.4 Vem har ansvaret? .............................................................................................................................................259 9.5 Elevmedverkan ....................................................................................................................................................................260 9.5.1 Allmän inledning ...............................................................................................................................................260 9.5.2 Elevskyddsombud .............................................................................................................................................262 9.6 Särskilda problemområden ....................................................................................................................................263 9.6.1 Elever på praktik och arbetsförlagt lärande...........................................................................263 9.7 Kränkande behandling i skolan .........................................................................................................................269 9.7.1 Inledning .....................................................................................................................................................................269 9.7.2 Bakgrund till reglerna om arbete mot kränkande behandling .........................270 9.7.3 Kränkande behandling av elever och personal ..................................................................272 9.7.4 Förebyggande arbete rörande kränkande behandling ...............................................273 9.7.5 Skyldighet att agera när ett barn eller en elev utsätts för kränkande behandling ..............................................................................................................................................................................275 9.7.6 Skadeståndsansvar ............................................................................................................................................279 9.7.7 Straffrättsligt ansvar och övriga påföljder ...............................................................................282

8

47-12969-0-00_Korr 1.indd 8

06/12/18 11:38 AM

Innehåll

9.8 Arbete mot diskriminering ...................................................................................................................................283 9.8.1 Inledning .....................................................................................................................................................................283 9.8.2 Diskrimineringsombudsmannen och Nämnden mot diskriminering ........................................................................................................................................................283 9.8.3 Förhållandet mellan skol-, arbetsmiljö- och diskrimineringslagen ............284 9.8.4 Diskrimineringslagens ändamål och innehåll ....................................................................285 9.8.5 Diskriminering .....................................................................................................................................................286 9.8.6 De sju diskrimineringsgrunderna ...................................................................................................292 9.8.7 Positiv särbehandling.....................................................................................................................................293 9.8.8 Diskrimineringsförbudet och skolan ...........................................................................................293 9.8.9 Utbildningsanordnarens ansvar för sin personal ............................................................296 9.8.10 Arbetet med aktiva åtgärder ...............................................................................................................296 9.8.11 Diskrimineringsersättning och bevisfrågan ......................................................................298 10. Ordning och trygghet ...........................................................................................................................................................301 10.1 Inledning .................................................................................................................................................................................301 10.2 Skolans ordningsregler ...........................................................................................................................................302 10.3 Disciplinära åtgärder..................................................................................................................................................304 10.3.1 Inledning..................................................................................................................................................................304 10.3.2 Gemensamma regler om disciplinära åtgärder ..............................................................306 10.3.3 Grundskolans regler om avstängning.......................................................................................309 10.3.4 Gymnasieskolans regler om avstängning ............................................................................310 10.4 Tvångsåtgärder..................................................................................................................................................................315 10.4.1 Inledning..................................................................................................................................................................315 10.4.2 Omhändertagande av föremål ..........................................................................................................316 10.4.3 Visitation av elevers väskor och kläder ...................................................................................324 10.4.4 Visitation av elevskåp .................................................................................................................................325 10.4.5 Kroppsliga ingrepp........................................................................................................................................326 10.4.6 Sammanfattning av möjligheterna till tvångsåtgärder ...........................................327 10.4.7 Utökade möjligheter till tvångsåtgärder ...............................................................................329 11. Brott och brottsutredning ................................................................................................................................................331 11.1 Inledning .................................................................................................................................................................................331 11.2 Straffrätt ...................................................................................................................................................................................332 11.2.1 Allmänt om straffrätten och dess särdrag ............................................................................332 11.2.2 Aktuell lagstiftning........................................................................................................................................333 11.2.3 Vad är ett brott? – några allmänna regler .............................................................................334 11.2.4 Brott i skolan – några exempel .........................................................................................................335

9

47-12969-0-00_Korr 1.indd 9

06/12/18 11:38 AM

Innehåll

11.2.5 Osjälvständiga brott och ansvarsfrihetsgrunder – ytterligare några allmänna regler................................................................................................................340 11.2.6 Påföljder – betydelsen av ålder.........................................................................................................344 11.2.7 Tillsynsplikten och brott – en speciell situation ............................................................346 11.3 Straffprocessrätt...............................................................................................................................................................350 11.3.1 Allmänt om straffprocessrätten och dess särdrag........................................................350 11.3.2 Aktuell lagstiftning........................................................................................................................................350 11.3.3 Aktörer .......................................................................................................................................................................350 11.3.4 Att anmäla ett brott.......................................................................................................................................352 11.3.5 Inledande av förundersökning med mera ...........................................................................354 11.3.6 Förundersökningens bedrivande ..................................................................................................356 11.3.7 Om frihetsberövande och andra tvångsmedel ................................................................357 11.3.8 Förundersökningens avslutande – väckande av åtal.................................................358 11.3.9 Domstolsprocessen .......................................................................................................................................359 11.3.10 Medling i anledning av brott...........................................................................................................360 12. Skadestånd .........................................................................................................................................................................................361 12.1 Inledning .................................................................................................................................................................................361 12.2 Allmänt om skadeståndsansvar ......................................................................................................................362 12.3 Barns och ungdomars skadeståndsansvar...........................................................................................365 12.4 Jämkning av barns och ungdomars skadeståndsansvar .......................................................367 12.5 Övriga jämkningsregler ..........................................................................................................................................369 12.6 Vårdnadshavarens och personalens ansvar .......................................................................................370 12.7 Vad kan man få ersättning för? ......................................................................................................................372 12.8 Försäkringars betydelse...........................................................................................................................................374 13. Upphovsrätt ......................................................................................................................................................................................375 13.1 Inledning .................................................................................................................................................................................375 13.2 Vad innebär upphovsrätt? ...................................................................................................................................375 13.3 Vilka rättigheter har upphovsmannen? ................................................................................................377 13.4 Upphovsrätten till lärarens material ........................................................................................................380 13.4.1 Tumregeln .............................................................................................................................................................380 13.4.2 Lärarundantagets innebörd ...............................................................................................................380 13.4.3 Lärarundantagets omfattning och gränser ........................................................................381 13.5 Vad får läraren kopiera till sig själv? .........................................................................................................383 13.5.1 Undantagen i URL om undervisning med mera ..........................................................383 13.5.2 Kopieringsavtal .................................................................................................................................................383 13.6 Vad får läraren kopiera till eleverna? .......................................................................................................384 13.7 Vad får lärare och elever lägga ut på webben? ...............................................................................385

10

47-12969-0-00_Korr 1.indd 10

06/12/18 11:38 AM

Innehåll

13.8 Myter om upphovsrätt ..............................................................................................................................................387 13.9 Är länkning tillåten? ..................................................................................................................................................388 13.10 Ansvarsfrågor vid upphovsrättsintrång ............................................................................................388 13.11 Facebook och sociala medier .........................................................................................................................390 14. Rektor och media ......................................................................................................................................................................393 14.1 Relevanta rättsliga regler ........................................................................................................................................394 14.2 Kommunal och fristående förskola och skola.................................................................................395 14.3 Medias roll i demokratin........................................................................................................................................396 14.4 Två rektorer i kontakt med media................................................................................................................398 14.4.1 Från aningslös till skinn på näsan ...............................................................................................398 14.4.2 När drevet går......................................................................................................................................................401 14.5 Några råd och tips till rektor..............................................................................................................................401 15. Rektor, etik och beslutsfattande ................................................................................................................................405 15.1 Inledning .................................................................................................................................................................................405 15.2 Skolledaruppdragets etiska dimension .................................................................................................406 15.3 Etik, värderingar och beslutsfattande.......................................................................................................409 15.4 Nya frågor kan ge nya svar ...................................................................................................................................412 Författarpresentation ......................................................................................................................................................................419 Referenser .....................................................................................................................................................................................................422

11

47-12969-0-00_Korr 1.indd 11

06/12/18 11:38 AM

Förkortningslista

ABL AD AFDL AFS AMF AML APU BEO BrB BRIS Brå DI DiskrL Dnr DO Ds EKMR ESV f. ff.

FAL FB FL FML FPL FörvL GrundskF Gy 11 GymnF HBL HD HFD HovR ITiS IUP JK

Aktiebolagslag (2005:551) Arbetsdomstolen, Arbetsdomstolens domar Lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Arbetsmiljöverkets författningssamling Arbetsmiljöförordning (1977:1166) Arbetsmiljölag (1977:1160) Arbetsplatsförlagd utbildning Barn- och elevombudet Brottsbalk (1962:700) Barnens rätt i samhället Brottsförebyggande rådet Datainspektionen Diskrimineringslag (2008:567) Diarienummer Diskrimineringsombudsmannen Departementsserien Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Ekonomistyrningsverket och följande sida och följande sidor Försäkringsavtalslag (2005:104) Föräldrabalk (1949:381) Lag (2018:672) om ekonomiska föreningar Lag (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen Förvaltningsprocesslag (1971:291) Förvaltningslag (2017:900) Grundskoleförordning (1994:1194) [upphävd den 15 april 2011] Läroplan för gymnasiet Gymnasieförordning (2010:2039) Lag (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag Högsta domstolen Högsta förvaltningsdomstolen Hovrätt IT i Skolan Individuell utvecklingsplan Justitiekanslern

12

47-12969-0-00_Korr 1.indd 12

06/12/18 11:38 AM

Förkor tning sli sta

JO KamR KL LAP LAS LAU LEA Lgr Lpf Lpfö Lpo LUK LUL LVU MB MBL MBO NJA OSL PLUS prop.

PuL RB RegR RF RÅ SAM SekrL SFS SIA SkL SkolF SKOLFS SkolL SL SoL SOU SÖ TF TR URL YGL

Justitieombudsmannen Kammarrätt Kommunallag (2017:725) Lokal arbetsplan Lag (1982:80) om anställningsskydd Lag (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar Lag (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor Läroplan för grundskolan Läroplan för de frivilliga skolformerna Läroplan för förskolan Läroplan för det obligatoriska skolväsendet Lärarutbildningskommittén Lag (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga Miljöbalk (1998:808) Lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Management By Objectives, dvs. målstyrning Nytt Juridiskt Arkiv, avdelning I Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) Planering, Ledning, Utveckling av Skolledarutbildningen Proposition Personuppgiftslag (1998:204) [upphävd den 25 maj 2018] Rättegångsbalk (1942:740) Regeringsrätten Regeringsform (1974:152) Regeringsrättens årsbok Systematiskt arbetsmiljöarbete Sekretesslag (1980:100) [upphävd den 30 juni 2009] Svensk författningssamling Skolans inre arbete Skadeståndslag (1972:207) Skolförordning (2011:185) Skolverkets författningssamling Skollag (2010:800) Stiftelselag (1994:1220) Socialtjänstlag (2001:453) Statens offentliga utredningar Skolväsendets överklagandenämnd Tryckfrihetsförordning (1949:105) Tingsrätt Lag (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk Yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469)

13

47-12969-0-00_Korr 1.indd 13

06/12/18 11:38 AM

47-12969-0-00_Korr 1.indd 14

06/12/18 11:38 AM

1. Inledning

Några elever har kommit i bråk på en skola. I den klass där de går finns stora ordningsproblem och tendenser till mobbning. Eleverna tillhör en grupp som upprepade gånger har uppträtt störande. Många av dem har en del olovlig frånvaro. Andra elever känner sig utsatta och är oroliga för att vara ute på rasterna. Deras vårdnadshavare kräver ett tydligt och snabbt agerande. Samtidigt konstateras att några av de elever som stör riskerar att inte nå målen. Deras vårdnadshavare är negativt inställda till skolan och vad den gör för att hjälpa deras barn att nå de förväntade studieresultaten. Lärarna tycker att det krävs ett snabbt agerande och mer resurser. Sammantaget bidrar situationen till att motstridiga intressen och krav från elever, deras vårdnadshavare och lärarna ställs mot varandra.

Rektor för skolan eller för förskolan – om vi i stället valt ett exempel därifrån – måste i ett sådant skede bevaka de enskilda elevernas rättigheter till en bra utbildning, se till att de elever som har ett störande beteende uppmärksammas och får det stöd de behöver och samtidigt bevaka gruppens – både elevers och lärares – rätt till en trygg arbetsmiljö. Situationen kräver ett snabbt agerande men också grundlig eftertanke och en analys av vad som ska göras och vem som har ansvar för vad.

Kunskap om lag och annan reglering är nödvändig för att i en situation som den beskrivna avgöra vilka åtgärder som måste vidtas och vilka åtgärder som kan vidtas. Ibland finns det ett rätt svar på vad som ska göras, men ofta handlar det om att inom de gränser som rättssystemet uppställer göra avvägningar som är beroende av de enskilda individerna och situationen. Och när det gäller avvägningen om vad som bör göras är det sannolikt inte de juridiska kunskaperna, utan rektors och lärares övriga kompetens som blir avgörande.

I komplicerade situationer, när det ska genomföras stora förändringar som kan möta motstånd eller när en rektor vidtar åtgärder riktade mot enskilda personer, är det viktigt att känna till den rättsliga regleringen. Men det är också viktigt att ha kunskap om den enskilda förskolans eller skolans kultur och hur de människor som finns i den agerar och reagerar. För att kunna hantera vardagsfrågor behöver skollagen finnas som grund för pedagogiska, ekonomiska, etiska och andra ledarskapsbeslut. Hur diskussionen förs och hur enskilda blir bemötta i en kritisk situation är andra aspekter som kommer att påverka hur de berörda upplever situationen och vad som blir nästa steg.

15

47-12969-0-00_Korr 1.indd 15

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

Att arbeta som rektor innebär att fatta beslut och hantera olika situationer så att de får ett så positivt utfall som möjligt både på kort och på lång sikt. De krav som uppställs i skollagen syftar till att förbättra arbetet med en gemensam värdegrund samt bidra till ett ökat fokus på kunskapsuppdraget. För att nå dit måste rektorer och lärare skapa rutiner och policyer så att det strukturella arbetet i skolan garanterar en hög kvalitet. Komplexiteten innebär ibland stora utmaningar kring enskilda händelser och fenomen som engagerar många, ibland även andra myndigheter såsom socialtjänst, polis och domstolsväsendet. Oftare handlar det dock om många små men viktiga beslut i vardagsarbetet för att fostra elever till unika individer som är ansvarskännande och aktiva samhällsmedborgare. Beslut och handlingar kan bidra till att skolan skapar förutsättningar och rutiner för att lösa sina interna problem. På så sätt kan man undvika att frågor blir så allvarliga att andra myndigheter behöver träda in.

Dessa beslut förutsätter även ett aktivt arbete med etik och värderingar.

Idealt ska skolans professionella uppdrag vara så känt att dilemman som uppstår i relation till uppdraget kan synliggöras, problematiseras och hanteras internt.

Idén till och färdigställandet av denna bok är en följd av ett antal lärares och forskares medverkan i den statliga rektorsutbildning som bedrivs vid Centrum för skolledarutveckling vid Umeå universitet. Författarna är eller har varit verksamma vid tre institutioner: den pedagogiska, den juridiska och den statsvetenskapliga. Ursprungligen fick rektorer under ett antal år till uppgift att redovisa situationer, problem eller ärenden som de menat haft att göra med juridik. Dessa berättelser blev med åren en större ”ärendebank”, som till slut ansågs vara tillräckligt omfattande för att kunna ge en någorlunda realistisk och täckande bild av vilka frågor och situationer en rektor kan ställas inför. Det blev utgångspunkten för denna bok.

Vad är då skoljuridik? Grunden är naturligtvis den reglering som direkt berör förskolans och skolans verksamhet, såsom skollagen (2010:800) (SkolL), de olika skolförordningarna, läroplanerna och kursplanerna. Här föreskrivs förskolans och skolans mål, organisation och arbetssätt, barns och elevers rätt till utbildning och utveckling, liksom målen inom olika ämnen. Att dessa grundläggande regler i sina huvuddrag behandlas i en bok om skoljuridik är självklart. Därtill kommer även en rad klassiska rättsområden, som inte kan innefattas i en snävare definition av begreppet skoljuridik, men som en rektor ändå bör ha grundläggande kunskaper om. Dessa områden, och de specifika frågeställningarna inom dessa områden, har till stor del valts ut utifrån rektorernas frågor och berör områden som förvaltningsrätt inklusive regler om offentlighet och sekretess, familjerätt, straffrätt, skadeståndsrätt, upphovsrätt, associationsrätt samt viss arbetsrätt och processrätt.

Dessa områden har behandlats på så sätt att de grundläggande reglerna för området har beskrivits, i den mån de har bedömts vara relevanta för förskolans och

16

47-12969-0-00_Korr 1.indd 16

06/12/18 11:38 AM

1. Inledning

skolans område. Därefter har frågeställningarna vinklats mot situationer av särskilt intresse för rektorer och annan personal inom förskola och skola.

Men det är inte bara de rättsliga reglerna som är av intresse för rektor. Vid sidan av de rättsliga medel som styr förskolan och skolan finns också andra styrmedel, vilka måste sättas i relation till dessa. Den nu dominerande styrformen – mål- och resultatstyrning – diskuteras därför i ett kapitel. Rektor är också pedagogiskt ansvarig, och förskolans och skolans pedagogiska uppdrag behandlas med utgångspunkt i barnens och elevernas rätt till undervisning och fostran. Därtill inleds boken med ett kapitel om rektors roll och rektorsutbildningen i ett historiskt perspektiv. Ett annat kapitel behandlar media och de rättsliga och praktiska frågeställningar som medial uppmärksamhet kan leda till. I kapitlet ges också en rad handfasta råd till rektor. I sitt arbete inom förskolan och skolan ställs rektor ibland också inför etiska och moraliska frågeställningar. Det är frågor där rättsliga lösningar och pedagogiska idéer inte alltid har något att bidra med. Hur sådana problem kan hanteras diskuteras i bokens sista kapitel om etik och beslutsfattande.

I vår bok om skoljuridik har vi valt att täcka alla skolformer, alltifrån förskola till vuxenutbildning. Termen förskola och skola kommer genomgående att användas som begrepp för samtliga skolformer. När så behövs anges specifikt vilken skolform det gäller. Numera används begreppet rektor både om den som är chef för en skola och om den som är chef för en förskola. Begreppet förskolechef är därför borttaget i boken, och i de fall en specificering behövs används begreppet rektor för förskola. Även olika huvudmannaskap måste beaktas – kommunal skola, statlig skola och fristående skola. Samma sak gäller här. Termen huvudman används som ett begrepp för alla huvudmän, och i de fall någon särskild form av huvudmannaskap avses kommer det att anges specifikt.

Denna femte upplaga av boken motiveras av att vi vill att boken ska vara aktuell. Regleringen av skolan är, kanske mer än många andra områden, föremål för ständiga förändringar. Det har skett en hel del ändringar i skollagen sedan bokens förra upplaga kom ut. Bland annat har förskoleklassen blivit obligatorisk, lovskola ska erbjudas alla elever och svenska för invandrare (SFI) har blivit en del av den kommunala vuxenutbildningen. Därtill kommer att en del annan lagstiftning har förändrats. Bland annat har förvaltningslagen och kommunallagen förnyats, och reglerna i personuppgiftslagen har ersatts av dataskyddsförordningen. Många av de principer som fann uttryck i de äldre lagarna ligger till grund även för de nya lagarna, men ändringarna har ändå lett till omfattande förändringar i kapitel 5 och 6.

Hänsyn har tagits till beslutade författningsändringar till och med den 1 juli 2018. I den mån de ännu inte trätt i kraft när boken kommer ut så kommenteras det särskilt när lagändringen nämns första gången.

17

47-12969-0-00_Korr 1.indd 17

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

Vid omarbetningen har vi också beaktat de synpunkter som kommit oss till del via rektorsprogrammet och som våra övriga läsare lämnat. Vi tar tacksamt emot synpunkter även på denna upplaga.

Författarna presenteras kortfattat i slutet av boken.

18

47-12969-0-00_Korr 1.indd 18

06/12/18 11:38 AM

2. Rektor – ett stabilt yrke i ständig förändring

Kapitlet inleds med en genomgång av rektorsbegreppet. Därefter redogörs för hur rektors roll och funktion har utvecklats sedan mitten på 1950-talet. Den avslutande delen behandlar skolledarutbildningen från 1970-talet och fram till dagens utbildning – Rektorsprogrammet.

2.1 Rektorsbegreppet Mats Ekholm (2008) kopplar rektorsbegreppets användning ända tillbaka till domkyrkoskolorna. Det fanns cirka 20 skolor i slutet av Gustav Vasas regeringstid och de flesta leddes av en rektor. Successivt vidgades idén om skolor, och gymnasieskolor samt trivialskolor upprättades. Enligt Ekholm kunde man 1810 räkna in 38 rektorer i hela landet. 1842 års folkskolereform innebar inte en ökning av antalet rektorer, utan skolorna som då upprättades styrdes av ett skolråd som hade lokalsamhällets präst som ordförande medan det dagliga vardagsarbetet sköttes av lärarna.

Under slutet av 1800-talet växer efter tysk förebild fram en skolledarbefattning som kom att benämnas överlärare. Denne hade en mindre nedsättning i lärartjänsten för sitt uppdrag. Ekholm skriver att 1940 fanns i Sverige cirka 450 överlärare i de 2 464 lokalsamhällen som då utgjorde riket.1 1951 års skolstyrelseutredning kom till slutsatsen att de lägre skolformernas ledare också skulle få tituleras rektorer och sålunda omfattas av rektorsbegreppet.2 Förslaget innebar att skolledare vid den obligatoriska skolan, folkskolan och försöksskolan (enhetsskolan) skulle erhålla titeln rektor. Utredningen konstaterade att utvidgningen av användningen av rektorstiteln skulle innebära tusentals fler rektorer, men man ansåg att en enhetlig titel skulle underlätta framtida utvecklingsarbete. Den 1 juli 1958 beslutades att skolledare inom de lägre skolformerna skulle titu1

2

Ekholm, Mats (2008). Rektor i ett historiskt perspektiv. I: Vägval i skolans historia, Tidskrift från Föreningen för svensk undervisningshistoria, årgång 8, nr 4, s. 3–6.

Vissa avsnitt nedan baseras på en tidigare text av Anna Maria Nygren och Olof Johansson ”Den svenske rektorn efter 1945” som ingår i Skoleledelse i Norden, L. Moos, S. Carney, O. Johansson och J. Mehlbye (red.), Nordisk Minsterråd, Köpenhamn, 2000.

19

47-12969-0-00_Korr 1.indd 19

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

leras rektor. Efter detta beslut fanns det 1 200 rektorer runt om i landet och det kan konstateras att den sociala basen för rektor utvidgades betydligt. Före beslutet var 76 % gymnasierektorer eller rektorer för realskolan, medan denna andel efter beslutet krympte till 20 %. Beslutet ledde också till att antalet kvinnliga rektorer sjönk till blygsamma nivåer som först långt senare i och med decentraliseringen av skolan under 1990-talet skulle komma att öka.

Många forskare hävdade att 1958 års reform föranledde en tolkning, vilken gick ut på att skolledarskapet efter den 1 juli 1958 kunde kallas ett yrke. Men Hans Ekholm (1984) påpekar att en viss statushierarki fortfarande existerade mellan den gamle och den nye rektorn. En slutsats som kan dras av beslutet var att det gav politiska signaler om vart skolans utveckling var på väg.3 Den allmänna medborgarskolan hade efter 120 år blivit en socialt godtagen jämlike i samhällets utbildningssystem. Det gällde också deras skolledare. Skolledarskapet blev ett yrke.4 1958 års reform innebar också en ny organisation som kom att ställa rektorsgrupperna mot varandra. Den nya organisationen utgick ifrån att en skolchef skulle leda en kommuns skolverksamhet. Till detta kom rektorerna som skulle vara ansvariga för varje enskild skola. Frågan som uppstod och som vållade stor diskussion var från vilken rektorskategori dessa skolchefer skulle rekryteras. Symbolbevararna ville att skolchefsrektorer skulle tas från den gamla rektorskategorin, det vill säga de rektorer som alltid hade fått titulera sig rektor. Symbolförnyarna hänvisade till samhällsutvecklingen och hävdade att denna så kallade försterektor borde rekryteras från den nya kategorin rektorer som hade mest erfarenhet från folkskola och försöken med enhetsskolan.5 Arbetsuppgifterna för rektorerna innebar allt mer administrativt arbete och detta blev tydligare under 1950- och 1960-talen. Ökningen av den administrativa bördan var en orsak till att symbolbevarare och -förnyare började samarbeta. De två fackliga organ som organiserade dessa två grupper utövade starka påtryckningar för att en statlig utredning skulle tillsättas för att belysa problemet med rektorernas utökade och förändrade arbetsbörda. Påtryckningarna gav resultat och 1961 tillsattes en statlig utredning med uppdrag att titta på rektorernas arbetsbörda och 3

4

5

Ekholm, H. (1984). Skolledarskapets rötter. Historien om folkskolan och dess ledning 1842–1962, s. 142 f.

Ekholm, H. (1984). Skolledarskapets rötter. Historien om folkskolan och dess ledning 1842–1962, s. 159.

Tidning för överlärare 1957 nr 7, s. 1; Tidning för Sveriges läroverk 1954 nr 18, s. 1 och 1958 nr 13, s. 332.

20

47-12969-0-00_Korr 1.indd 20

06/12/18 11:38 AM

2. Rektor – et t stabilt y rke i ständig förändr ing

föreslå ändringar. Året efter presenterades det första betänkandet från utredningen och resultatet från den väckte ett stort missnöje bland symbolförnyarna. De ansåg för det första att den faktiska arbetsbördan för rektorer inom grundskolan inte hade belysts och för det andra att utredningen inte vågade komma med förslaget om administrativ hjälp till rektorerna. Trots alla försök att komma till rätta med rektorsfunktionen tenderade utvecklingen att gå mot ett kombinerat pedagogiskt och administrativt ledarskap, där den gamla bilden av rektor som bildningsideal och självständig styrelseman sakta höll på att försvinna.6 Läroverksrektorerna såg sin titel och sitt arbete som en symbol för det svenska skolväsendet och dess traditioner. I och med titelutvidgningen hade detta symbolvärde gått förlorat enligt många läroverksrektorer. Under 1960-talet fick även de kommunala flickskolorna känna på den diskussion som förts angående symboliskt kapital, men frågan ”löstes” genom att det vid mitten av 1960-talet beslutades att denna skolform skulle avvecklas. Alla skolformer skulle rymmas under enhetsskolan.7 Under 1960-talet fördes på många håll en diskussion om att bilda en gemensam kårorganisation mellan symbolförnyare och -bevarare. År 1966 bildades därför Skolledarförbundet. Trots gemensam organisation återstod några frågor att lösa: Skulle en skolas ledare betraktas som en yrkeskategori för sig? Skulle det nya rektorsförbundet organiseras som en akademiker- eller tjänstemannaorganisation?

Det nya gemensamma Skolledarförbundet kom att ansluta sig till SACO – Sveriges akademikers centralorganisation.8 Begreppet rektor påverkades inte nämnvärt under 1970- och 1980-talen. Nästa stora förändring som innebar en utvidgning av gruppen rektorer kom i och med decentraliseringarna av skolorganisationen under 1990-talet. Överföringen av ansvaret för skolan till kommunen medförde att andelen kvinnor som kom att tituleras rektor ökade markant. Detta skedde främst genom att många föreståndare från barnomsorgen kom att benämnas rektor när barnomsorgen och skolan integrerades till en skolorganisation som kom att ha slagordet ”Från 1–16 år en röd tråd”. Vi fick också en situation där det i vissa kommuner kom att finnas skolor med många rektorer. Variationen är stor mellan olika kommuner hur man benämner ledare vid en skola. I vissa kommuner är i stort sett alla skolledare rektorer, medan i andra titlarna rektor och biträdande rektor används. Det läge som råder efter decentraliseringen under 1990-talet karakteriseras av att rollen blivit oklar, även om kraven på 6

7 8

Svensk skolledartidning 1961 nr 13, s. 475 f. samt Tidning för Sveriges läroverk 1961 nr 15, s. 548 och 1962 nr 12, s. 385 f.

Ullman, A. (1997). Rektorn. En studie av en titel och dess bärare, s. 181 f.

Ullman, A. (1997). Rektorn. En studie av en titel och dess bärare, s. 194 f.

21

47-12969-0-00_Korr 1.indd 21

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

pedagogiskt ledarskap och förbättrade elevresultat kommit att stå i fokus. Titeln rektor är sålunda i dag inte en tydlig signal till föräldrar och andra intressenter om vem som är rektor och huvudansvarig vid en skola. Den myndighetsutövande funktionen hos rektor har sålunda sedan 1950-talet eroderat och är i dag otydlig i praktiken, även om lagen inte följt med denna utveckling. Skollagen (DsU 2009:25) förordar en mer strikt betydelse av begreppet rektor. Dessutom ska varje skola ha en myndighetsutövande rektor som är ansvarig för verksamheten och dess utveckling.

2.2 Rektorsrollens utveckling Kan man då se några kopplingar mellan begreppet rektor och rektorsrollens utveckling? För en beskrivning av rektorsrollens utveckling är det rimligt att starta vid andra världskrigets början. Motivet är att det under och efter denna period händer mycket i det svenska samhället. Perioden präglas till en början av krigsåren.

Uppslutningen var stor bakom nationen, byggandet av välfärdsstaten och olika typer av reformarbeten. Under dessa år tillsattes tre viktiga utredningar: 1940 års skolutredning, 1946 års skolkommission samt 1951 års skolstyrelseutredning. I dessa utredningar ges de ideologiska motiv och grunder som ska komma att prägla skolan i många decennier. Den moderna svenska skolan ska, enligt utredningarna, sträva mot enhetsskola och en utbyggd gymnasieskola. Skolan skulle enligt utredningarna omformas från elitutbildning till en utbildning som omfattar fler genom en expansion av utbildningssystemet.9 Förändringarna vad gäller innehåll och ansvar för rektorerna hade börjat under 1930-talet, men det var under och strax efter andra världskriget som de intensifierades. Under 1940- och 1950-talen genomfördes stora reformprogram och målet var att folkskolan skulle integreras med real- och flickskolorna till en enhetlig 9-årig skola. Dessutom skulle gymnasierna byggas ut så att fler fick möjlighet att ta studentexamen.10 Förändringarna inom skolans värld hade, enligt Tidning för Sveriges läroverk (1948 och 1957), till viss del förändrat rektorernas arbetsuppgifter. Pappersarbete och inte pedagogiskt arbete präglade, enligt tidningen, rektors arbete. Många rek-

9

10

Skolan i samhällets tjänst. Frågeställningar och problemläge, SOU 1944:20; 1946 års skolkommissionsbetänkande med förslag till riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling, SOU 1948:27; och Skolväsendets lokala och regionala ledning samt lärartillsättningen. Betänkande, SOU 1955:31.

Du Rietz, L., Lundgren, U. P. och Wennås, O. (1987). ”Framväxten av nuvarande ansvarsfördelning och styrsystem”, I: Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet, DsU 1987:1.

22

47-12969-0-00_Korr 1.indd 22

06/12/18 11:38 AM

2. Rektor – et t stabilt y rke i ständig förändr ing

torer tvingades därför sluta i förtid beroende på en orimlig arbetsbörda.11 Enligt Svensk skolledartidning hade det under perioden också blivit svårare att rekrytera behöriga kandidater – filosofie doktorer – till rektorstjänsterna vid gymnasierna.

Tidningen uppgav att under 1950-talet var endast 42 % av alla sökande behöriga att inneha rektorstjänst vid gymnasierna. Både ansvariga inom skolan och politiken var ense om att rektorers arbetsbörda och det låga antalet behöriga sökande till rektorsbefattningar var ett problem som behövde en lösning. Däremot var man inte ense om hur denna lösning borde se ut. Rektorerna själva efterfrågade administrativ hjälp till expeditionerna medan politikerna föreslog att tjänster som biträdande rektorer skulle inrättas.12 Förutom att inrätta biträdande rektorer på skolorna borde de formella behörighetskraven sänkas, enligt politikerna, från filosofie doktor till filosofie licentiat. Detta motsatte sig Skolledartidningen som menade att flykten från rektorsyrket endast kunde lösas med högre lön.13 De kulturella värdena och den sociala ställningen som rektorstiteln vid gymnasierna utgjorde grund för under 1940-talet och en bit in på 1950-talet hade successivt trappats ned. Dessa två årtionden speglar en brytpunkt mellan ett rektorsbegrepp som har sina rötter inom läroverket och en nyare tolkning av begreppet som kan härledas till folkskolans syn på ledarskap. Det nya skolsystemet betonade demokratisering och reformvillighet. I denna nya tid var det inte främst doktorsdisputerade lektorer som tävlade om rektoraten, utan adjunkter som hade ett allmänt intresse i administrativa sysslor.14 Skoldebatten under 1970-talet kom att domineras av SIA-utredningen (skolans inre arbete). Denna utredning kom att förändra synen på skolan och rektorsrollen.

De nya signalerna bestod i att staten önskade överge det gamla regelstyrda systemet för att i stället satsa på ett decentraliserat och målstyrt system. Under 1980talet fokuserades debatten om decentralisering av skolan och rektorerna gjordes till föremål för forskning angående bland annat utbildning och ledarskap. År 1991 genomfördes en omfattande reform i skolan, vilket innebar att det detaljerade statliga regelverket byttes ut mot ett mål- och resultatstyrt system där kommunerna blev ansvariga för skolan och lärarna. De mål som skolan skulle arbeta mot fastställdes genom demokratiska beslut i Sveriges riksdag och regering.

Efter 1991 års reform förändrades rektors arbetsuppgifter. Förenklat kan man säga 11 12

13 14

Tidning för Sveriges läroverk 1948 nr 23, s. 270 och 1957 nr 35, s. 872.

Svensk skolledartidning 1960 nr 11, s. 424 och Tidning för Sveriges läroverk 1943 nr 1, s.

10 f. och nr 19, s. 329 f.

Svensk skolledartidning 1959 nr 12, s. 281.

Ullman, A. (1997). Rektorn. En studie av en titel och dess bärare, s. 167 f. och Ribom, L. (1993). Föräldraperspektiv på skolan. En analys från två håll, s. 16 f.

23

47-12969-0-00_Korr 1.indd 23

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

att rektor, förutom att vara chef, också måste anta rollen som ledare. Detta innebär att rektor måste leda skolans utveckling gällande både den pedagogiska verksamheten och personalresurserna.

De nya läroplaner som kom 1994 var ett tydligt avsteg från den reglerade skolan. Läroplanerna byggde på målstyrningens princip. Det innebar också att decentraliseringen av skolan fullbordades. Under hela 1990-talet hade förväntningarna på skolan ökat, liksom kraven på att den måste förändras i takt med samhället: helst skulle skolan ligga något steg före.15 1990-talet har beskrivits som den mest reformintensiva perioden i svensk utbildningshistoria. Med utgångspunkt framför allt i besluten kring valfrihet används omdömen som systemskifte eller partiellt systemskifte.

I och med decentraliseringen överfördes det formella ansvaret för den svenska skolan från statlig till kommunal nivå. Decentraliseringen innebar både administrativ och politisk maktöverföring. Detta ledde till att kommunerna fick mer att säga till om, men de fick också mer ansvar. Ansvaret innefattade att kommunerna skulle uppnå de statligt ställda målen, men också överta arbetsgivaransvaret över lärarna.16 Ett exempel på det ökande kommunala inflytandet över skolan är Avtal 2000.17 I det avtalet fick skolans personal, främst lärarna, tydliga löneförhöjningar under tre år i följd. Motprestationen var att lärarna skulle arbeta i arbetslag. Vidare skulle den skolförlagda tjänstetiden vara 35 timmar i veckan under terminstid. Rektor skulle få stort inflytande över lärarnas tjänsteplanering och tid skulle härigenom skapas för samplanering, och vid kortare frånvaro av lärare i arbetslaget skulle kollegor gå in och täcka upp så att eleverna skulle få vikarier som väl kände till klassens förhållanden. I de skolor som arbetar i avtalets anda kan sägas att vi har fått ett större ansvarstagande av lärarna och att vi infört ett fördelat ledarskap (distributed leadership) via Avtal 2000.

Den statliga tillsynen av skolan ändrades i och med den nya målstyrda organisationen. Skolöverstyrelsen ersattes 1991 med Skolverket, vars uppgift är att utifrån riktlinjer angivna av riksdag och regering arbeta för att skolan ska nå de av staten uppställda målen. Dessutom arbetar Skolverket med forskning, tillsyn, utvärde15

16

17

Se t.ex. Nationella kvalitetsgranskningar 1998, Skolverkets rapport 1999:160, s. 11 f.; Ansvaret för skolan – en kommunal utmaning, Skolverket (1997) och En satsning till två tusen, publicerad av Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund och Svenska Kommunförbundet (1996).

Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet. Regeringens skrivelse 1996/97:112, s. 6 f.

Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund och Svenska Kommunförbundet (1996). En satsning till två tusen.

24

47-12969-0-00_Korr 1.indd 24

06/12/18 11:38 AM

2. Rektor – et t stabilt y rke i ständig förändr ing

ring, uppföljning och utveckling.18 I de fall tillsynen leder till att Skolverket blir föranlett att skriva en kritisk rapport och uppmana kommunerna att förändra sin verksamhet riktas dessa påpekanden mot kommunfullmäktige som ansvarar för kommunens skolor och inte till förvaltningsnämnden. Detta är en markering av hur viktig staten anser att skolan är, och att ansvaret vilar i ”den kommunalt folkvalda riksdagen” – kommunfullmäktige. Även i detta fall finns en kluvenhet, nämligen det så kallade dubbla huvudmannaskapet. Detta antyder att rektor är både underställd kommunen och staten. Rektors förhållande till den statliga regleringen ses av dem som hävdar att det finns ett dubbelt huvudmannaskap som statens del och dessutom har rektor i formell mening kommunen som arbetsgivare. Jag menar att detta dubbla huvudmannaskap avskaffades i och med decentraliseringen på 1990-talet. Däremot är rektor i dag utpekad i lagen som den person som ska uppfylla vissa viktiga funktioner i relation till gällande skollagstiftning.

De mål som ska styra skolan finns på tre nivåer. På nationell nivå fastställer riksdagen skollag, läroplaner samt kursplaner och timplaner. På nationell nivå finns även vissa förordningar fastställda av regeringen eller av det centrala ämbetsverket – Skolverket. Skolan styrs också, på nationell nivå, mycket genom den ständigt pågående informationsspridningen via redovisning av olika offentliga utredningar som ibland leder till ändrad lagstiftning, men kanske ännu mer av alla de utredningar som Skolverket gör i form av uppföljning av skolornas verksamhet.

Många av dessa utredningar leder till omfattande debatter och efterföljande frivilliga anpassningar till de nationellt ställda målen för skolan. Ett annat viktigt styrmedel är de så kallade allmänna råd på olika områden som Skolverket utfärdar.

Dessa har ingen laglig status utan är just råd som Skolverket ger skolorna. De har dock en styrande effekt på det skolorna gör inom de områden där allmänna råd är utfärdade. Skolan styrs dessutom på lokal nivå av kommunala beslut. Det viktigaste kommunala styrdokumentet är kommunens verksamhetsplan. I den fastställer kommunfullmäktige lokala mål för skolan i kommunen. Skolans egen förvaltningsnämnd, tidigare kallad skolstyrelse – i dag ofta kallad barn- och utbildningsnämnd, sköter sedan implementeringen av både nationella och lokala mål. Den tredje och sista nivån utgörs av den enskilda skolan. Här ska en så kallad lokal verksamhetsplan utarbetas för varje skolenhet. Den ska konkretisera lärares kursplanering som hon/han ska kommunicera med elever och föräldrar.

18

Lokal skolutveckling – statens roll och ansvar. Riksrevisionsverket RRV 1998:26, s. 75 f. och Staten och skolan – styrning och stöd. Om skolverket, Statens institut för handikappfrågor i skolan och Utbildningsdepartementet. Utbildningsdepartementet, Ds 1995:60, s.

51 f.

25

47-12969-0-00_Korr 1.indd 25

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

Till följd av dessa förändringar, decentralisering och nya arbetsuppgifter, förändras rektors arbetssituation, och det kan konstateras att det ställs nya och större krav på rektor. Kluvenheten rör sig bland annat om relationen mellan effektivisering och kunskapssyn, massutbildning och kunskapsstandard, föräldra- och lärarinflytande, föräldraengagemang och föräldrakrav samt demokratisering och svårigheten att styra skolan. Under 1990-talet fick vi också nya yrkesgrupper som kom in som rektorer. Det var militärer, psykologer, SYO-funktionärer och andra grupper. Trenden blev dock rätt kortvarig. Fortfarande anställs varje år personer med annan bakgrund än lärare även om de senare utgör mer än 90 % av gruppen nyanställda. Däremot har en annan trend kommit för att stanna – nämligen olika former av friskolor. Friskolornas intåg på marknaden har ökat konkurrensen och också lett till att olika skolformer jämförs samt till att vissa föräldrar aktivt väljer friskolor för sina barn. Avgörande i dessa valsituationer är kvalitet och resultat i dessa skolor i jämförelse med den kommunala skolan.

Rektors arbete har alltid inneburit mycket ansvar, men i dagens föränderliga och globaliserade samhälle när det ställs allt fler och hårdare krav på elever men också på personal och pedagoger som arbetar i skolan, krävs goda ledaregenskaper för att skolan ska lyckas.

Den alliansregering som tillträdde 2006 genomförde en rad förändringar inom samma områden som berördes under 1990-talet och början av 2000-talet, det vill säga skollagen, läroplanerna, lokala arbetsplaner, betyg, inspektion et cetera, liksom myndighetsorganisationen på skolområdet.

Den största skillnaden mellan dessa båda ”reformperioder” var att vi fick en regering med egen majoritet i riksdagen som hade för avsikt att föra fram sin politik och inte kompromissa med samtliga övriga partier för att få en bred lösning och breda politiska beslut, något som kännetecknade 1990-talets reformperiod. Detta innebar att de politiska majoritetsförhållandena nationellt och lokalt kunde avvika från varandra och att den politik som skulle genomföras inte nödvändigtvis behövde gillas av den lokala politiska skolnämnden.

Enligt de politiska signalerna skulle politiken främst handla om ett förändrat fokus från utbildningens lärandeprocesser till de enskilda elevernas studieresultat.

Denna kursändring kom att kräva en fastare struktur, tydligare standarder samt bättre resursutnyttjande och ledde dessutom till ett behov av grundläggande kulturella förändringar i arbetet med förbättringar av skolans resultat.19 Andra faktorer som kunde påverka implementeringens kvalitet var till exempel den ekonomiska si19

Johansson, O. & Höög, J. (2008b). Social Justice for all Children – do principal facilitate education of equivalent value?

26

47-12969-0-00_Korr 1.indd 26

06/12/18 11:38 AM

2. Rektor – et t stabilt y rke i ständig förändr ing

tuationen, tillgång till utbildad arbetskraft, avtalsläget för lärar- och skolledare samt kommunens organisation av rektorsgruppen och skolchefens funktion och position.

Alliansregeringen förlorade valet 2014 till en samarbetsregering mellan socialdemokrater och miljöpartister. Även för den nya regeringen var skolan och dess resultat ett viktigt politikområde. Den nya regeringens politik var dock något mjukare än föregångarens men helt klart med samma mål att skolan på alla områden skulle kunna förbättras.

2.3 Rektorsutbildningens utveckling Idén om en statlig skolledarutbildning lanserades av 1946 års skolkommission och hade påtalats vid reformeringen av grund- och gymnasieskolan,20 men det var först vid den Skoladministrativa utredningen i mitten av 1960-talet som förslaget blev en realitet. Den första utbildningen för rektorer och studierektorer inom grundskolan gick av stapeln 1967. De första utbildningarna kom väldigt få rektorer till del: cirka 1 000 rektorer sökte men endast 150 stycken kunde erbjudas en plats.21 År 1970 erbjöds också gymnasierektorerna en skolledarutbildning. Under dessa tidiga utbildningar syns en skillnad mellan utbildningar riktade till grundrespektive gymnasierektorer. Grundskolerektorernas utbildning var mer inriktad på administrativa och tekniska moment, medan gymnasierektorernas utbildning aktualiserade den nya reformen och diskussioner omkring den.22 De första stegen till en integrerad utbildning som skulle beröra alla rektorer togs 1972 när utbildningen av gymnasieskolans skolledare övergick till arbetsgruppen PLUS (Planering, Ledning, Utveckling av Skolledarutbildningen). Denna grupp hade tillsatts av Skolöverstyrelsen.23 Skoldebatten under 1970-talet kom att domineras av SIA-utredningen (skolans inre arbete). Utredningen hävdade också att rektorsrollen var otidsenlig, i det avseendet att ledarskapets betoning låg på auktoritet och kontroll.24 Vidare påpekade utredningen att man inte kan jämföra rektor med en ledare av ett mindre företag.

Skolledarskapet kräver en helt annan ledarroll, där betoningen bör ligga på det pe20

21

22 23

24

1946 års skolkommissions betänkande med förslag till riktlinjer för det svenska skolväsendets utveckling. SOU 1948:27, s. 422 f.

Heimer, J. (1998). Rektorsutbildningens historia och morgondagens krav. I: Rektor en språngbräda för utveckling – om rektor i skärningspunkten mellan erfarenheter och utmaningar. Johansson och Lundberg (red.), s. 2 f.

Skolledaren 1970 nr 9, s. 274 f.

Skolans arbetsmiljö. Betänkande. Av utredningen om skolans inre arbete SIA, SOU 1974:53, s. 772 f.

SOU 1974:53.

27

47-12969-0-00_Korr 1.indd 27

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

dagogiska ledarskapet. Detta ledarskap innebar att rektor, även vid allmänt administrativt arbete, måste kunna göra goda pedagogiska bedömningar.25 Många av rektorerna vid denna tid rekryterades bland de lärare som hade högst utbildning. SIA-utredningen hävdar att rektorsrekryteringen via lärarled inte uppfyller de krav som staten har rätt att ställa. Det finns många andra yrkeskategorier som skulle kunna uppfylla de krav som ställs på en god rektor. Här tog man bland annat upp skolpsykologer, kuratorer och SYO-konsulenter.26 Lagstiftningen kom också något senare att definiera den som kunde vara rektor rätt vagt. Kandidater till tjänster skulle uppvisa att de hade pedagogisk insikt.

När det gäller skolledarutbildningen lyfte SIA-utredningen fram den som ett ideologiskt styrmedel. Dessutom menar utredningen att utbildningen måste nå alla skolledare samt att en gemensam pedagogisk grund- och helhetssyn bör vara ett mål.27 År 1980 kom en annan uppmärksammad utredning med titeln Fler kvinnor som skolledare.28 Utredningens uppdrag var att undersöka varför kvinnorna var underrepresenterade i rektorsyrket och vilka åtgärder som skulle kunna vidtas för att få en jämnare könsfördelning. Vid denna tid var cirka 7 % av rektorerna kvinnor medan 60 % av lärarkåren var kvinnor. Orsaken till detta, enligt utredningen, var ett lågt självförtroende hos kvinnor samt favorisering av manliga kandidater vid rektorsrekrytering. Dessutom trodde utredarna att skolledarutbildning efter tjänstetillsättningarna var till nackdel för kvinnorna.

En lösning på problemet skulle, enligt utredningen, vara att fler kvinnor fick vikariera vid rektors eller studierektors bortavaro samt könskvotering.29 Utredningens förslag till könskvotering möttes av hård kritik i Skolledaren, där man ansåg att kvotering inte skulle lösa några problem. Tidningen ansåg vidare att kvinnornas antal inom rektorsyrket skulle öka i takt med att de vågade göra anspråk på rektorsvikariaten. Dessutom var kårorganisationen oroad för att en ökad andel kvinnor inom yrket skulle göra att statusen minskade.30 Det låga antalet kvinnor som rektorer upplevdes således inte som något problem eftersom kvinnorna inte ansågs vilja eller våga söka dessa betydelsefulla ledarbefattningar. Under 1980-talet görs rektorerna till föremål för alltmer forskning och flera forskare doktorerar med rektor som studieobjekt. Det blir alltmer synligt att rektorstiteln och dess bärare un25 26 27 28 29 30

SOU 1974:53, s. 857 f. och s. 888 f.

SOU 1974:53, s. 791 f.

SOU 1974:53, s. 791 f.

SOU 1980:19.

SOU 1980:19 Fler kvinnor som skolledare, s. 43 f. och s. 111 f.

Skolledaren 1980 nr 2, s. 3 f.

28

47-12969-0-00_Korr 1.indd 28

06/12/18 11:38 AM

2. Rektor – et t stabilt y rke i ständig förändr ing

dersöks med vetenskaplig problematisering.31 Under denna period accentuerades också skolledarnas sammanslutning och strävan att höja kårens anseende och status. Skolledarfacken ville med alla tillgängliga medel professionalisera yrket och dess företrädare.32 Det första större forskningsprojektet som hade till avsikt att studera skolledarna och deras arbetssituation initierades 1982 och avrapporterades fyra år senare. Där konstaterade professor Ulf P. Lundgren att det var viktigt att skolledarna byggde upp en egen professionell kunskapsbas.

Fram till 1980-talet betonades rektor som ett instrument för statens intentioner.

I debatten framför många att skolledarutbildningen bör ligga på ett eget utvecklingsinstitut där fokus läggs på forskning, utveckling och utbildning.33 För svenskt vidkommande har staten bedrivit rektorsutbildning sedan slutet av 1960-talet.

Under 1980-talet blir kommunernas intresse för skolledarutbildningen allt tydligare och när den statliga utbildningen ses över i mitten av 1980-talet får kommunerna ansvar för delar av utbildningen. I den skolledarutbildning som startade 1987 delades ansvaret mellan staten, kommunerna och högskolorna.34 I slutet av 1980- och i början av 1990-talet prövades den så kallade fyrstegsmodellen, vilken innebar rekrytering, introduktion, fördjupning och fortbildning.

Förhoppningen var att den administrativa kompetensen skulle stärkas. Fyrstegsmodellens första och andra steg, det vill säga rekrytering och introduktion, skulle ge kommunerna ett bättre urval av kandidater till befattningar som rektor främst genom rekryteringsutbildningen, medan en introduktionsutbildning skulle tillhandahålla de verktyg som krävdes för att det pedagogiska arbetet inte skulle bli utkonkurrerat av till exempel arbetsrätts-, ekonomi- och personalfrågor. Efter rekrytering och introduktion kom steg tre, det vill säga fördjupning, vilket innebar djupare diskussioner omkring pedagogiska frågor men även till viss del administrativa. Denna del är den så kallade rektorsutbildningen vars utbildningsdel helt har finansierats av staten och varit dess ansvar. Utvärderingar visade att de skolledare som genomgått introduktionsutbildningen hade mer pedagogisk inriktning än andra kollegor. Den sista punkten inom fyrstegsmodellen innebar fortbildning.

31 32 33

34

Skolledaren 1985 nr 2, s. 14 f.

Ullman, A. (1997). Rektorn. En studie av en titel och dess bärare, s. 218 f.

Se t.ex. Lundgren, U. (1986) Att organisera omvärlden. Om grundskolans oganisation och ledning; Orehag, L. (1984) ”Inledningsanförande”. I: Wennås, O. (red.), En decentraliserad skola; Wennås, O. (1984) ”Analyser av decentraliseringen på skolområdet och dess effekter”. I: Wennås, O. (red.), En decentraliserad skola.

Introduktionsutbildningen inom den samlade skolledarutbildningen. Utgiven av Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Skolöverstyrelsen. Idéskrift (Älvsjö) 1987:2; och Skolverket och skolans utveckling, Riksdagens revisorer, rapport 1998/99:3, s. 12 f.

29

47-12969-0-00_Korr 1.indd 29

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

Kortfattat innebar detta att skolledarna med jämna mellanrum skulle få fortbildning inom både områden som diskuterats under fördjupningen och andra som hade uppkommit med tiden.35 Decentraliseringen leder till att rektorerna måste ta mer egna initiativ och mer ansvar för verksamheten. Forskningen betonar att rektorerna måste utbildas för att kompensera bristande professionalitet vilket, enligt forskarna, bottnar i oförmåga att analysera och konkretisera sina yrkesproblem.36 Lundgren refererar i sitt forskningsarbete till de intervjuer som han genomförde med skolledare och konstaterar att det största problemet är att svenska skolledare saknar ett gemensamt ”yrkesspråk”. Detta leder till att det blir svårare att beskriva vad de är satta att leda och tydliggöra de problem som finns inom skolan. Svaren omkring ledarskap och tydliggörande av problem blir oftast allmänt hållna och därför oprecisa, vilket leder till tolkningsproblem. Dessutom kompliceras bilden ytterligare eftersom till och med rektorerna sinsemellan får problem att kommunicera om man saknar ett gemensamt yrkesspråk.37 Ullman konstaterar att 1980-talet bjudit på två olika tendenser som är till synes motstridiga. Den första utgår ifrån skolledarnas perspektiv och innebar att kåren kämpade för att återupprätta yrkets förlorade status. Den andra berör de offentliga uppdragsgivarna som oroade sig för att de gamla reformstrategierna inte längre var speciellt givande i styrningen av skolan. Rektorerna strävade efter någon form av professionell yrkesstrategi medan statsmakterna försökte binda upp yrket som bärare av politiska och ideologiska mål för skolan.38 Inom utbildningsdepartementet inrättades i december 1999 en expertgrupp kring skolledarfrågor (U2000:A).39 Arbetsgruppen var föranledd av att skolledarnas arbetssituation och förändrade arbetsuppgifter under lång tid varit föremål för uppmärksamhet från olika håll.

Bland annat hade Statens skolverk genomfört en nationell kvalitetsgranskning40 av rektor som styrfunktion i en decentraliserad skolorganisation. Granskningsrapporten överlämnades till regeringen i januari 1999. Rapporten visade att skolledare på vissa håll inte har tillräckligt goda förutsättningar att leda det pedagogiska ar35

36

37 38 39 40

Heimer, J. (1998). Rektorsutbildningens historia och morgondagens krav. I: Rektor en språngbräda för utveckling – om rektor i skärningspunkten mellan erfarenheter och utmaningar. Johansson och Lundberg (red.), s. 9 f.

Du Rietz, L., Lundgren, U. P. och Wennås, O. (1987). ”Framväxten av nuvarande ansvarsfördelning och styrsystem”. I: Ansvarsfördelning och styrning på skolområdet, DsU 1987:1, s. 315 f.

Skolledaren 1986 nr 6.

Ullman, A. (1997). Rektorn. En studie av en titel och dess bärare, s. 227.

Författaren var medlem av arbetsgruppen.

Skolverket (1999). Rapport nr 160, ”Nationella kvalitetsgranskningar 1998”.

30

47-12969-0-00_Korr 1.indd 30

06/12/18 11:38 AM

2. Rektor – et t stabilt y rke i ständig förändr ing

betet. Granskningsrapporten konstaterade att åtgärder behöver vidtas på både lokal och statlig nivå.

Expertgruppen valde att fokusera på rektor som ledare i en lärande organisation. Det ledarskap som expertgruppen förordade får konsekvenser i olika avseenden när det gäller ledning, styrning och organisation i kommunerna. Det framhölls att alla verksamma inom skolans område, på alla nivåer, i högre grad än tidigare måste göras delaktiga i arbetet med att utveckla skolan. Här behövs ett ständigt fortgående samtal som bland annat berör samhällssyn, människosyn och kunskapssyn och har bäring på det nationella uppdraget. En gemensam syn inom kommunen ger förutsättningar för att uppdraget till rektor blir tydligt och användbart. En större förståelse hos alla berörda om behovet av mer tid för dialog och lärande mellan medarbetare, rektor, förvaltningsledning och förtroendevalda nämndledamöter behöver också skapas. Det innebär också att det lokala stödet relaterat till uppdraget som rektor behöver ökas.

Expertgruppens rapport Lärande Ledare från år 2001 var ett förslag till hur rektorsskapet för skolans verksamhet kan förbättras. Det är inget färdigt och enkelt verktyg som i en hast löser frågan om ledarskapet. Förslaget kräver för att förverkligas att parterna för skolans verksamhet, staten, kommunerna och de fackliga organisationerna samlas till en fortgående dialog om skolans ledarskap.

Det ledarskap som skrevs fram i Lärande Ledare kom direkt att användas inom den statliga rektorsutbildningen. Det ledarskap som skrevs fram var ett svårt och krävande ledarskap. Grundbultarna i ledarskapet var ett demokratiskt, lärande och kommunikativt ledarskap. Begreppen samverkade på följande sätt: Det demokratiska ledarskapet innebar att rektor skulle omfatta och kunna de nationella styrdokumenten. Där framgår att rektor ska ha ansvar men samtidigt vara en demokratisk ledare. Det finns också med säkerhet – och tillkommer ständigt – nya policybeslut som rektor inte behärskar och därför måste lära om för att kunna leda. Det var självklart att lärandet var kopplat till uppdraget. Den sista byggstenen kommunikation var också helt beroende av de två första. När rektor ska kommunicera uppdraget måste rektor vara lärande i relation till det som ska kommuniceras. Ledare lär för att finna sin röst, var grundtanken.41 Rektorer kan inte kommunicera framgångsrikt med sin personal om de inte är kunniga inom det område där de ska ändra skolans policy – därav uttrycket lärande ledare.

Den dåvarande skolministern Ingegerd Wärnersson stödde utredningen, men det fanns tjänstemän inom departementet som hade förväntat sig en betydligt mer 41

Utbildningsdepartementet (2001). Lärande Ledare; Johansson, O. (2000). Om rektors demokratiska, lärande och kommunikativa ledarskap. I: Lundberg, L. (red.), Görandets lov – Lov att göra, Skrifter från Centrum för skolledarutveckling 2000:1.

31

47-12969-0-00_Korr 1.indd 31

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

chefsinriktad rektorsroll. Ordet som var på modet var tydligt ledarskap, vilket också var syftet med Lärande ledare. Den tolkningen fick emellertid aldrig förståelse och gehör inom toppskikten av den svenska utbildningsadministrationen inom Utbildningsdepartementet.

Detta missnöje med utbildningens inriktning inom Utbildningsdepartementet kom, efter ministerbytet till Thomas Östros och bytet på posten som generaldirektör för Myndigheten för skolutveckling, att innebära att en utvecklingsgrupp inom myndigheten hösten 2003 började sondera och utreda hur en förnyad rektorsutbildning skulle utformas.

2.4 Rektorsutbildningen blir utbildningspolitik Den statliga rektorsutbildningen flyttades ut från Skolverket till sex universitet och högskolor av generaldirektören Ulf P. Lundgren 1993. Motivet var att utbildningen skulle få en anknytning till den forskning och utbildning som bedrevs vid högskolor och universitet. Genom placeringen vid högskolor och universitet skulle akademiska kurser för skolledare kunna skapas – en uppgift som staten fått redan 1986 när utbildningsnivåerna rekryterings-, introduktions- och fördjupningsutbildning samt fortbildning fastställdes av riksdagen.

Lärarutbildningskommittén, och även regeringen och riksdagen, gick vidare i samma riktning. Av propositionen om lärarutbildning42 framgår tydligt att Skolverket bör få i uppdrag att förnya den statliga rektorsutbildningen med relevant högskoleutbildning som bas och att en påbyggnadsutbildning med inriktning mot utbildningsledarskap bör utvecklas. Regeringen följer här Lärarutbildningskommitténs (LUK:s) förslag som säger att den statliga rektorsutbildningen anordnas som en uppdragsutbildning från Skolverket med högskolor som bas.43 I direktiven till LUK framgick också att regeringen bedömde att det fanns behov av en förändrad skolledarutbildning som skulle vara mer omfattande än den som Statens skolverk bedrivit. I direktiven anförs att staten bör ta ansvar för en utbildning som leder fram till en skolledarexamen.

Lärarutbildningskommittén gjorde bedömningen att rektorsutbildningarna bör kunna infogas i poängsystemet vid högskolorna. Kommittén menar att genom att välja detta förfaringssätt kan styrkan i att alla rektorer får delta i en gemensam nationellt styrd utbildning bibehållas, samtidigt som individernas möjlighet till att utbildningsmässigt meritera sig kan uppnås. Vidare menar kommittén att den ut42 43

Prop. 1999/2000:135.

SOU 1999:63.

32

47-12969-0-00_Korr 1.indd 32

06/12/18 11:38 AM

2. Rektor – et t stabilt y rke i ständig förändr ing

bildartid som ges inom rektorsutbildningens tre år och de uppgifter som utförs bör kunna motsvara 40 poäng, förutsatt att litteraturen examineras enligt högskolans normer. Den tänkta examen benämns skolledarexamen.

Generaldirektören för Skolverket, Mats Ekholm, anförde den 10 oktober 2002 på Haga slott i Enköping, i samband med den statliga rektorsutbildningens 25-årsjubileum, att han umgicks med tankar om att återföra den statliga rektorsutbildningen till den nya Myndigheten för skolutveckling. Mats Ekholm beskrev sina tankar och det arbete han bedrev för att få genomslag för dessa. Han klargjorde att den nya skolutvecklingsmyndigheten skulle bli mycket mindre än det nya Skolverket för tillsyn. Detta menade Mats Ekholm kunde motverkas genom att föra den statliga rektorsutbildningen till den nya myndigheten. Han bekymrade sig speciellt över att Skolverket betalar höga förvaltningsavgifter till universitet och högskolor för att dessa genomför den statliga rektorsutbildningen. Han menade att dessa medel skulle kunna användas bättre av den nya myndigheten. Makten över anslaget var sålunda hans första argument.

Hans andra motiv var att till den nya myndigheten ansluta en lyckad verksamhet som skulle kunna ge stadga åt myndigheten samt att den kompetens och de nätverk som fanns inom rektorsutbildningen skulle behövas i den nya myndigheten.

Mats Ekholm fick under sin tid som generaldirektör inte gehör hos regeringen för förslaget att flytta in rektorsutbildningen till Myndigheten för skolutveckling.

Men för den arbetsgrupp som tillsattes efter utbildningsminister Östros beslut 2005 att se över den statliga rektorsutbildningen kom en av de bärande tankarna i förändringen att vara den som initierades redan under Mats Ekholms tid som generaldirektör: att knyta rektorsutbildarnas kompetens närmare Myndigheten för skolutveckling. Denna tanke togs över av de nya utredarna. Myndigheten för skolutveckling fick möjligheten att besluta om huruvida avtalen med de åtta universitet som hade utsetts som anordnare av rektorsutbildningen 2002 skulle förlängas eller avslutas 2007. Myndigheten valde att avsluta avtalen i september 2007. Därefter och fram till och med hösten 2009 har den gamla rektorsutbildningen genomförts som korta uppdrag för att slutföra påbörjade kurser.

Myndigheten för skolutveckling ville dock så tidigt som möjligt få genomslag för sina nya tankar om rektorsutbildningen, och myndigheten gjorde därför en precisering av måldokumentet för den dåvarande rektorsutbildningen. Den skrev 2006-11-20: ”Utbildningens intag av deltagande rektorer under 2007 ska genomföras i linje med nuvarande måldokument – ’Rektor – demokratisk, utmanande ledare’. Följande moment i måldokumentet ska prioriteras:

33

47-12969-0-00_Korr 1.indd 33

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

Efter genomgången utbildning ska rektor …

• utifrån demokratiska principer och med hänsyn till individers integritet och lika värde förmå att leda och utveckla skolan samt kunna hävda barns och elevers rätt till den utbildning staten i sina måldokument garanterar • förstå skolans roll i samhället samt kunna arbeta i enlighet med skolväsendets uppdrag, kunna förhålla sig professionellt till de nationella målen för skolan och ha utvecklat en egen målinriktning och egen strategi för handlandet • kunna förklara och argumentera för skolans nationella och kommunala mål samt kunna leda medarbetarnas arbete med tolkning av målen och analys av vilka konsekvenser målen får för verksamheten i den egna skolan och kommunen • förmå att i tal och skrift genom ett dialogiskt förhållningssätt kunna leda och utveckla verksamheten mot bättre måluppfyllelse • tillsammans med medarbetarna kunna använda olika metoder för uppföljning och utvärdering samt utifrån resultaten kunna dra slutsatser om verksamhetens kvalitet och utvecklingsbehov Denna utbildningsomgång är 2-årig med 25 schemalagda dagar plus arbete på hemmaplan där utbildningsmomenten knyts samman med rektors vardagsarbete. Årskostnaden per deltagare får inte överstiga 27 tkr.

Moment med inriktning mot skoljuridik ska ingå i denna utbildning. Följande moment bör belysas från ett samordnat statligt/kommunalt perspektiv: • Styrsystemet och dess innebörd: skolans organisation i Sverige, skollagen, skolförordningar, allmänna råd, läroplaner, kommunal skolplan etc.

• Rektors myndighetsutövning och elevens rättssäkerhet: elevens rättigheter, kränkande behandling, betyg och bedömning • Rektors myndighetsutövning och frågor relaterade till offentlighet, sekretess, jämställdhet • Innebörd och konsekvenser av kravet på systematiskt kvalitetsarbete Utbildningen ska även innehålla moment som rör området skolekonomi. Även om dessa frågor normalt – inom rådande styrsystem – betraktas som rent kommunala frågor finns det aspekter av skolans ekonomi som är av nationellt intresse och ingår därför i rektors grundutbildning. Det är kunskapen om hur fördelningsstrategiska

34

47-12969-0-00_Korr 1.indd 34

06/12/18 11:38 AM

2. Rektor – et t stabilt y rke i ständig förändr ing

överväganden bör vara en del i den helhet där nationella och lokala måldokument finns tillsammans med den lokala uppföljningen och utvärderingen. I utbildningen ska rektor få stöd att i denna helhet utveckla verktyg för att följa resursutvecklingen och resursanvändningen.

Sammanlagt ska momenten med skoljuridisk och skolekonomisk inriktning omfatta minst 5 schemalagda dagar.”

Många av de preciseringar som här gjordes var sådana som utbildningsanordnarna redan hade i sina utbildningar. Det fanns dock variationer över landets åtta utbildningsorter. Tilläggsuppdraget kom främst att innebära ett ökat fokus på skollagstiftning och myndighetsutövning.

Som tidigare nämnts beslutade utbildningsminister Östros under en av sina sista arbetsdagar på Utbildningsdepartementet om en myndighetsutredning av en ny rektorsutbildning. Myndigheten gjorde en snabb utredning och förankrade den i olika grupper. Kontakterna med de åtta utbildningsorterna var bristfälliga och snarast att beteckna som ställningskrig om framtiden där olika uppfattningar om en framtida rektorsutbildning fördes fram.

Det annonserades att den nye skolministern Ibrahim Baylan skulle presentera förslaget från Myndigheten för skolutveckling vid en konferens i mars 2006. Förslaget var förankrat genom att referensgrupper av skolpolitiker och skolledare på olika nivåer hade lämnat synpunkter under utredningens gång. Meningen var att Baylan efter ytterligare en konferens med intressenter skulle fatta beslut före valet.

Baylan kom dock i samband med konferensen i mars 2006 att besluta sig för att förslaget skulle ut på remiss. Hans ställningstagande räddade för tillfället kvar rektorsutbildningen vid universiteten. Remisserna som kom in var i långa stycken mycket kritiska till myndighetens förslag. Detta innebar att den socialdemokratiska regeringen sköt på beslutet och ämnade ta beslut om den nya rektorsutbildningen först efter valet 2006. Valutgången blev inte den som socialdemokraterna hade förväntat sig – i stället tog en ny regering över.

Skolan och dess ledning var ett centralt område för den nya alliansregeringen och det kunde utifrån deras svar på remissen om förändrad rektorsutbildning utläsas att även de skulle satsa på att förändra den gamla rektorsutbildningen. En enmansutredare tillsattes och han skrev fram ett förslag till ett nytt rektorsprogram,44 vilket gick ut på remiss och svaren var även denna gång av varierande inriktning och kvalitet. Den mesta kritiken kom från universiteten. Utbildningsdepartementet valde att låta samordningskansliet inom departementet utarbeta det slutliga förslaget.

44

Ds 2007:34.

35

47-12969-0-00_Korr 1.indd 35

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

Förslaget lämnades till regeringen i februari 2008 och ledde till att Myndigheten för skolutveckling fick i uppdrag att utse olika anordnare vid universitet och högskolor, eftersom utbildningen skulle ges på magisternivå med möjlighet att slutföra en magisterutbildning, men det skulle även finnas en möjlighet att koppla utbildningen till en masterutbildning.

Upphandlingsprocessen inleddes i mars 2008. Efter hörande av en skandinavisk expertpanel utsågs i september 2008 universiteten i Umeå, Uppsala, Stockholm, Karlstad och Växjö samt en allians mellan Örebro universitet, Mälardalens och Dalarnas högskolor. Beslutet ogillades av universiteten i Göteborg, Linköping och Lund/Malmö samt Jönköpings högskola. Överklagandena innebar att rektorsprogrammet befann sig i vänteläge under domstolsprocessen och inte kunde starta som planerat ht 2008. I länsrätten vann de överklagande universiteten,45 Skolverket gick vidare och vann i kammarrätten.46 Skolverket försökte i detta läge blidka de överklagande universiteten genom att öppna för möjligheten om ytterligare en upphandling av rektorsprogrammet under hösten 2008. Dessa tankar meddelades alla universitet och högskolor i ett brev 2009-05-28. Detta lyckades dock inte, utan samtliga fyra universitet överklagade till Regeringsrätten, som i juli 2009 meddelade att prövningstillstånd inte skulle beviljas.47 Det innebar att vänteläget hävdes och att det nya rektorsprogrammet kom att sättas igång under hösten 2009.

2.5 Rektorsprogrammet Den nya utbildningen som fått namnet Rektorsprogrammet innehåller tre kurser om 10 högskolepoäng vardera och ges på avancerad nivå. De tre kurserna kan utgöra 30 hp av 60 hp för en magisterexamen i utbildningsledarskap och är påbyggbar till en masterexamen i samma ämne eller det examensämne som de olika anordnarna väljer.

Rektorsprogrammet omfattar tre kunskapsområden: • Skoljuridik och myndighetsutövning • Mål- och resultatstyrning • Skolledarskap Dessa kunskapsområden är centrala för skolledarskapets praktiska genomförande.

De är starkt relaterade till varandra och rektor måste kunna hantera dem tillsammans då de bildar ett komplext system.

45 46 47

Länsrättens i Stockholms län dom 2008-10-08, mål 18389-08.

Kammarrättens i Stockholm dom 2009-05-19, mål 8101-8104-08.

Regeringsrättens dom 2009-07-09, mål 3607-3609-09, 3616-09.

36

47-12969-0-00_Korr 1.indd 36

06/12/18 11:38 AM

2. Rektor – et t stabilt y rke i ständig förändr ing

Den kurs som är mest central för denna bok, ”Skoljuridik och myndighetsutövning”, bör behandlas utifrån tre olika perspektiv: ett juridiskt, ett statsvetenskapligt och ett pedagogiskt.

Styrsystemet för skolan som en del i detta kunskapsområde förutsätter förvaltningskunskap. I detta moment ingår som väsentliga inslag lagar och regler, policy och teorier om offentliga organisationers funktionssätt och verksamhet. Olika förhållningssätt till offentlig sektor och de styrsystem som används i den offentliga verksamheten i allmänhet och för skolsektorn i synnerhet behandlas. Här uppmärksammas särskilt de utmaningar som det innebär att i en politiskt styrd hierarkisk organisation inta en chefsposition. Strukturella och kulturella drag, systemförståelse, föränderliga omgivningar, osäkerhet och faktiskt handlande analyseras i relation till rollen som chef och myndighetsperson.

Allmän förvaltningsrätt och speciell förvaltningsrätt, liksom kommunalrätt, arbetsrätt, arbetsmiljörätt och offentlighet och sekretess är väsentliga områden för skoljuridiken. Den offentliga rättens grunddrag behandlas med betoning på grundläggande skolförfattningar, liksom förvaltningslag och kommunallag. Aktuell lagstiftning rörande jämställdhets- och diskrimineringsfrågor beaktas särskilt.

EU-rätten och andra internationella överenskommelser som berör skolans verksamhet ingår även här.

Inom förvaltningsrätten studeras sedan förfarandet i förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar, förvaltningsbesluten, besvärsprocessen, tillsyn, relationerna mellan administrativa organ och allmänna domstolar samt statens och kommuns skadeståndsansvar.

Skollagens och andra författningars grundvärderingar och krav på rektor som chef och ledare belyses särskilt. Där ingår den enskildes rättigheter liksom den verksamhets- och myndighetsutövandes ansvar. Elevers och medarbetares rättssäkerhet ägnas särskild uppmärksamhet. I kursen behandlas sedan den offentliga förvaltningens arbetssätt och reglering av övergripande policyskapande beslutsprocesser till konkret ärendehandläggning, särskilt vad gäller rektors myndighetsutövande. Här betonas regelverken kring offentlighet och sekretess.

Förvaltningskunskap och offentlig rätt, tillsammans med arbetsrätt, utgör centrala områden för den som arbetar på chefsnivå inom en kommun. Rektor har inte bara myndighetsutövande som en del i sitt uppdrag. Rektor har även en uppgift som arbetsgivarföreträdare. Denna roll innebär att arbetsrätten kommer i fokus med anställningsavtal och därav följande rättigheter och skyldigheter. Regleringen av den offentliga förvaltningens kvalitets- och resultatansvar och rektors roll för detta belyses.

37

47-12969-0-00_Korr 1.indd 37

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

Förutsättningar för och regleringen av skolans reform- och förändringsarbete berörs då rektor också har ett uppföljnings- och utvärderingsansvar. Förvaltningsrättsliga perspektiv på den offentliga förvaltningens ekonomi och administration ställs i relation till effektiv styrning och ledning. Samspelet mellan visioner, mål, ekonomi, policy, ledning och praktisk ärendehantering är i fokus under detta tema.

Efter utbildningen ska deltagarna kunna självständigt identifiera och analysera juridiska frågeställningar inom offentlig verksamhet i allmänhet och skolan i synnerhet. Det innebär att kunna integrera kunskap om och använda juridikens rättskällor. Det innefattar god förmåga att kritiskt värdera information och kunna använda rättsliga tolknings- och tillämpningsmetoder.

Den studerande ska visa förmåga till ett självständigt och kritiskt förhållningssätt mot rättssystemet, inbegripet insikter om rättssystemets begränsningar. Den studerande ska kunna visa god förmåga att inom skoljuridikens område på ett självständigt och kritiskt sätt göra bedömningar med hänsyn till relevanta vetenskapliga och samhälleliga förhållanden. I detta ingår särskilt de mänskliga rättigheterna och etiska aspekter på myndighetsutövande.

Till sist, den förändring som nu har skett av rektorsutbildningen kommer att leda till en förändrad fokusering och en tydligare chefsroll men med samma uppgift som tidigare. Tanken från statens sida är att rektorsbefattningens fokus ska vara detsamma som tidigare. Av rektorsprogrammets måldokument framgår att rektorsbefattningen förutsätter att rektor kan överblicka de förutsättningar som råder och använda och utveckla dessa så att verkningsfulla pedagogiska processer kan bedrivas på skolan. Rektor behöver i arbetet med lärare, annan personal och elever se till att alla har en djup kunskap om målen och att resultaten sammanställs och bedöms. Rektor har att leda skolans inre arbete så att en hög kvalitet både kan bibehållas och utvecklas. Vi kan sålunda anknyta till kapitlets rubrik: Rektor – ett stabilt yrke i ständig förändring.

38

47-12969-0-00_Korr 1.indd 38

06/12/18 11:38 AM

3. Att leda skolan, en politiskt styrd organisation

3.1 Inledning Huvudfokus i denna bok är juridik och regelstyrning. Regelstyrningen manifesteras i olika dokument i form av lagar, förordningar och anvisningar. Denna regelstyrning bör emellertid sättas in i ett sammanhang tillsammans med övriga styrformer som stat och kommun använder för att styra skolan. I detta kapitel behandlas och diskuteras olika styrformers och styrteknikers relevans för rektors ledarskap med särskild tonvikt på den mål- och resultatstyrning som länge varit den dominerande styrformen.

Under åtminstone de senaste trettio åren har den statsvetenskapliga forskningen visat att moderna demokratier är svåra att styra. Att genomföra förändringar i samhällslivet tar inte bara tid utan medför oftast också ifrågasättanden av maktutövningen, krångliga debatter och låsta positioner kring olika behov och önskemål i samhällslivet. Trots detta ökar kraven på snabbhet, effektivitet och anpassningsförmåga inom de flesta myndighetsområden i Sverige. På många håll krockar sådana krav med grundläggande rättsstatliga principer, såsom rättssäkerhet, likabehandling och förvaltningsansvar. Sökandet efter hållbara former för styrning, kontroll och ansvarsutkrävande i Sverige framstår i dag som en löpande process snarare än en strävan mot ett tydligt definierat system.1 Styrningen ändrar karaktär. Detta betyder dock inte att den försvinner.2 En enkel indelning av de styrformer som står stat och kommun till buds brukar vara att tala om juridisk styrning, ideologisk styrning och ekonomisk styrning. Den juridiska styrningen har att göra med de rättsligt bindande reglerna för en verksamhet, till exempel skolan, som då har uttryckts i skolans olika styrdokument samt i alla andra rättsligt bindande regler för en verksamhet. Den ideologiska styrningen be1 2

Se t.ex. SOU 2007:75; SOU 2008:118; SOU 2008:119; Statskontoret 2015.

För exempel på diskussion om styrningens förändrade karaktär, se Bringselius, Louise (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning – ett ramverk. Samtal om tillit i styrning. En rapportserie med bidrag till Tillitsdelegationen.

39

47-12969-0-00_Korr 1.indd 39

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

nämns ibland normativ eller informativ styrning. Vad gäller skolan är det här fråga om att styra innehållet i skolans verksamhet. Skrivningar kring detta återfinns också i styrdokumenten. Skillnaden kan ibland vara hårfin mellan den juridiska styrningen och den ideologiska, då den ideologiska styrformen ibland också bygger på uttryckta regler i skollag och skolförordningar. Vad gäller den ideologiska styrningen så hade dessa regler tidigare inte någon direkt sanktion kopplad till sig. I den senaste skollagen ändras emellertid detta så att den statliga Skolinspektionen kan vitesförelägga huvudmannen och vidta andra sanktioner. En sanktionstrappa införs dessutom.

Den ekonomiska styrningen sker genom att resurser ställs till skolans förfogande där kopplingar till skolans olika styrdokument också finns. Anvisade resurser med instruktioner om vad en myndighet ska inrikta sig på innebär styrning. Även lönesystemet kan ses som en form av styrning.

På skolans område har decentralisering sedan länge varit det favoriserade instrumentet för att åstadkomma anpassning och effektivitet i verksamheten. Kommunaliseringen av skolan under 1990-talets första hälft ledde dock inte omedelbart till ökad grad av styrbarhet. Snarare tycks svensk skola under de senaste två decennierna ha hamnat i korstryck mellan å ena sidan olika uppfattningar om principer och förutsättningar för hur verksamheten ska bedrivas och å andra sidan ett större antal samhällsaktörer och intressen med möjligheter att påverka. Eftersom skolan dessutom representerar en samhällsnära aktivitet, i den meningen att det är korta avstånd till elever, föräldrar och olika intressegrupperingar i kommunen samt till media, har det inte blivit lättare för rektor att sortera bland alla de regler, handlingslinjer och konjunkturer som styr. Rektors ansvar för konstruktiv ledning av verksamheten har emellertid ökat.3 Handlingslinjer

Regler 3

Ekonomi

Jfr kapitel 2 i denna bok.

40

47-12969-0-00_Korr 1.indd 40

06/12/18 11:38 AM

3. Att leda skolan, en politi skt sty rd organi sation

Vid sidan av den styrning som sker genom rättslig reglering eller ekonomi finns således handlingslinjer (policyer) på olika nivåer som utgör en delmängd av de normsystem som styr arbete och utveckling inom skolan. Detta illustreras av Venndiagrammet på föregående sida. Figuren kan av det skälet läsas som en avgränsning gentemot strikt juridiskt och ekonomiskt baserade perspektiv på skolan och som en illustration av den politiska styrningens avgränsning i förhållande till andra styrformer. Vi hämtar kunskap och insikter från statsvetenskapen, där såväl forskningsfältet policyanalys som vidare studier av förvaltningsproblem bildar utgångspunkt för det här kapitlet. Men figuren kan också läsas inkluderande om man ser till de snittytor som bildar delmängder mellan de tre perspektiven. Det är i analytisk mening svårt att helt särskilja de politiska, juridiska och ekonomiska perspektiven från varandra, som framkommer av de exempel som används såväl i detta som i övriga kapitel i boken. Annorlunda uttryckt, verkligheten uppträder sällan i former som motsvarar teoretisk renodling. Däremot är det viktigt att kunna hålla isär de olika perspektiven och utgångspunkterna när enskilda situationer, händelser eller en viss utveckling ska belysas.

Därtill kommer det organisationskulturella perspektivet. Kulturella aspekter utgör i själva verket den fond mot vilken hela figuren kan betraktas, även om vi vill undvika att tillägna dem en specifik plats i vår illustration. När det till exempel gäller hur de olika snittytorna balanseras i en given historisk kontext, det vill säga huruvida man i ett land eller en organisation spontant ger de rättsliga, politiska eller ekonomiska perspektiven företräde i samhällsfrågor, så hänger detta ofta samman med specifika erfarenheter och tolkningar. Det handlar då om allmänt omhuldade uppfattningar om vad som är rätt och vad som är fel i olika situationer även om inga formella regler eller principer går att hänvisa till. Problemet är emellertid att kulturella fenomen är av mycket övergripande, bitvis eterisk karaktär i förhållande till de tre perspektiv vi vill lyfta här. Av det skälet gör vi endast begränsade försök att i det följande fånga denna aspekt.

Kapitlet går utifrån konkreta exempel igenom den grundläggande begreppsbildningen och försöker visa på generella kopplingar till styrningsproblem i offentliga system. Särskild uppmärksamhet ägnas åt de specifika styrformer som länge dominerat utbildningsområdet, nämligen mål- och resultatstyrning samt kontroll och utvärdering. Här diskuteras särskilt några av de till synes ständigt återkommande dilemman som är förknippade med politisk styrning i demokratiskt präglade organisationsformer.

41

47-12969-0-00_Korr 1.indd 41

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

3.2 Den politiska styrningens förutsättningar och karaktär Börjar man tala om att rollen som skolledare har en viktig politisk dimension eftersom rektor ingår i en politiskt styrd organisation, så krävs en precisering. Politik i dagligt tal tenderar att vara färgad av medias rapportering, endera om hur de politiska partierna och ledargestalterna ställer sig i den ena eller andra frågan eller avseende hur något enskilt regeringsbeslut påverkar individer och grupper i samhället. Inte sällan får politiken därigenom en negativ prägel och utmålas som något som påverkar ett i övrigt balanserat och väl fungerande samhällsliv i negativ riktning. Att stå för en handlingslinje, en uppsättning normer och föreställningar om hur saker och ting ska vara och som inte har klart eller entydigt stöd i lagar, förordningar eller konsensusbeslut bland lärare och andra anställda i skolorganisationen kan vara jobbigt. Samtidigt är det minst lika jobbigt att inte ha tydliga handlingslinjer att följa när den administrativa olyckan är framme. Arbetet med policy4 har en politisk dimension eftersom det handlar om enandet kring principiella idéer och vägval, såväl i en enskild organisation som i samhället som helhet. Det för emellertid tanken fel att jämställa detta med arbetet inom politiska partier och deras kamp om väljarstöd och uppmärksamhet i media.

I Sverige finns en stark föreställning om att vi har ett system präglat av en styrkedja som utgår från folket i val, via representation i riksdagen till styrning genom den statliga förvaltningen. Den kommunala självstyrelsen utgör också ett vitalt komplement till den nationella demokratin.5 Detta torde hänga samman med den i internationell belysning unika kombination av nationell sammanhållning och framgångsrik politisk styrning som Sverige kunde uppvisa under senare halvan av 1900-talet. För äldre generationer framstår antagligen uttrycket den svenska modellen fortfarande som meningsbärande och betecknande för hur man i ett litet land i Europas utkant kan nå ekonomisk och social framgång genom ett smart utnyttjande av politiska och ekonomiska instrument. I den internationella litteraturen på området har den svenska policyprocessen, det vill säga hur man i det politiska systemet åstadkommer nationella handlingslinjer, som i sin tur leder till praktiska och legitima förändringsprogram i samhället, sedan länge framhållits som präglad av en unik stil, eller på engelska policy style.6 4

5

6

Ordet policy kommer från engelskan och används ofta rakt av i svenska texter. Möjliga översättningar till svenska är handlingslinje eller avsiktsförklaring. I det följande använder vi oss av handlingslinje och policy utbytbart. Policybegreppets kärna är en politiskt fastställd normering, ofta kring ett eller flera långsiktiga mål som t.ex. jämställdhet, hållbarhet, utveckling eller god arbetsmiljö. Jfr Hill, Michael (2007). Policyprocessen, s. 14–17 ff.

Bäck, Henry, Larsson, Torbjörn & Erlingsson, Gissur (2011). Den svenska politiken.

Struktur, processer och resultat.

Richardson, Jeremy (1982). Policy Styles in Western Europe.

42

47-12969-0-00_Korr 1.indd 42

06/12/18 11:38 AM

3. Att leda skolan, en politi skt sty rd organi sation

Sveriges unika stil i det politiska beslutsfattandet förknippades också länge med ett specifikt innehåll, där staten antogs kunna ansvara för medborgarnas välfärd mer eller mindre från vaggan till graven. Ett generöst välfärdssystem byggdes upp på basis av höga skatter, och en hög grad av tilltro till expertis och forskning i det offentliga systemet bidrog med vetenskapligt stöd för olika ekonomiska och sociala program. Föreställningen om ett ”folkhem” frammanade bilden av ett land i harmoni med sin politiska ledning eftersom rationalitet och effektivitet var dess bärande värderingar. Inte för inte betraktades Sverige dessutom länge som ett föregångsland inom så kallad social ingenjörskonst, som baserar sig på föreställningen att olika typer av problem i samhällslivet inte bara kan identifieras och ställas upp på ett vetenskapligt korrekt sätt utan även lösas med hjälp av politiska och vetenskapliga instrument i symbios. Vad som gör den svenska policyprocessen under stor del av 1900-talet unik i jämförelse med andra länder är inte bara dess ambitiösa innehåll och relativa framgång, utan framför allt dess förmåga att skapa och vidmakthålla politisk konsensus, alltså ett grundläggande samtycke mellan politiska aktörer och medborgare, där andra länder upplevde sönderslitande ideologiska konflikter.7 Redan på 1970-talet kunde emellertid de första svaghetstecknen skönjas. Ekonomiska kriser, internationell konkurrens och arbetslöshet ökade trycket på modellen. Nya politikområden, främst miljöfrågor och genus, började tränga sig in på den traditionella politiska arenan och konkurrera med tillväxttänkandet. Under 1980-talet bröts den politiska stabiliteten bland annat genom uppkomsten av nya politiska partier, men även genom snabba förändringar i befolkningens sammansättning dels som ett resultat av strukturomvandling och accelererande urbanisering, dels genom nya mönster för invandring till landet. Under 1990-talet återkom det ekonomiska kristänkandet, men även själva systemet för nationellt beslutsfattande genomgick radikala förändringar. Den specifika typ av korporatism som präglat svensk politik sedan 1930-talet försvann redan vid ingången av decenniet, och vid dess mitt hade Sverige uppnått medlemskap i EU.8 På det hela taget är det ännu svårt att sia om vilka konsekvenser det sena 1900-talets utveckling haft för den svenska beslutsprocessen. Vad avser statsapparaten så har ett antal utredningar tagit upp frågan om institutionell förändring under senare år.9 Den svenska folkstyrelsens ideologiska innehåll tycks vara statt i 7

8

9

Arter, David (1999). Scandinavian Politics Today; Larsson, Jan (1994). Hemmet vi ärvde.

Om folkhemmet, identiteten och den gemensamma framtiden.

Einhorn, Eric & Logue, John (2003). Modern Welfare States: Scandinavian Politics and Policies in Social Democratic Scandinavia; Thullberg, Per & Östberg, Kjell (red.) (1994, 2005). Den svenska modellen.

Se hänvisningar till SOU och Statskontoret i inledningen till detta kapitel.

43

47-12969-0-00_Korr 1.indd 43

06/12/18 11:38 AM

Skoljur idik

kraftig förändring. Riksdagars och regeringars legitimitet tycks vila på andra grunder än folkhemska i dag. Den sociala ingenjörskonstens tid synes också vara förbi, både i fråga om hur politiska beslut motiveras och hur de därefter kommuniceras till allmänheten. Det är däremot tveksamt om motsvarande förändring kan konstateras när det gäller själva policyprocessen.10 Fortfarande är föreställningen om en styrkedja som börjar och slutar med folket dominerande. Ekonomiska frågor och ekonomisk styrning står fortlöpande överst på den politiska agendan, både i staten och i kommunerna. Decentralisering av politisk makt tycks också i stor utsträckning kompenseras med ökade inslag av mål- och resultatstyrning från statsmaktens sida. Annorlunda uttryckt, mål och visioner för samhällets utveckling och styrning produceras och övervakas på olika sätt från nationell nivå. Är man i dagens kommunala skola egentligen en del av detta nationella policyflöde? En tanke kan ju vara att man i skolan visserligen jobbar mot nationellt fastställda mål, och att graden av måluppfyllelse sedan utvärderas genom Skolverkets försorg, men att det väl i slutänden ändå är det kommunala huvudmannaskapet som är väsentligt för en lokal skola. Strängt taget, vad har det nationella med vardagen i min skola att göra? Med sådana tankar riskerar emellertid en modern skolledare i Sverige att missa en viktig del av sin strategiska varseblivning. Patrik Hall och Karl Löfgren beskriver ett illustrativt exempel som gäller något så vardagligt som användningen av informationsteknologi (IT).11 I själva verket, menar författarna, uppvisade den nationella satsningen på IT i Skolan (ITiS) 1999–2002 en rad märkliga drag. Å ena sidan fanns ”stor optimism och politisk enighet i Sverige. Det utopiska inslaget i diskursen, som med en mer kritisk blick skulle kunna kallas diffus och motsättningsfylld, har lett till en allmän uppslutning som möjligen förenklats just till följd av det diffusa och motsättningsfyllda.”12 När regeringen lanserade satsningen i budgetpropositionen 1998 var emellertid inte huvudsyftet att satsa på teknik, på hård- och mjukvara och på det fysiska införandet av maskiner för elektronisk datahantering i den svenska skolan.

Snarare var det uttryckliga syftet att genom IT ändra på kunskapssynen, pedagogiken och organiseringen av skolan, alltså en förändring av innehållet i skolundervisningen. Emellertid, skriver Hall och Löfgren, lämnade propositionen en stor lucka där sambanden mellan maskinteknik å ena sidan och skolundervisningens innehåll och organisering å andra sidan borde ha klarlagts. Datorerna framhölls som 10

11

12

Jfr Hague, Rod m.fl. (2000). Styrelseskick och politik, s. 501–532; Premfors, Rune m.fl. (2009). Demokrati och byråkrati, s. 19–80; Rothstein, Bo m.fl. (2014) Politik som organisation, s. 15–34 ff.

Förkortningarna IT och IKT används utbytbart och i varierande grad beroende på vilka källor man läser. Här har vi valt att använda förkortningen IT helt enkelt därför att den används av de författare vi hänvisar till.

Hall, Patrik & Löfgren, Karl (2006). Politisk styrning i praktiken, s. 157.

44

47-12969-0-00_Korr 1.indd 44

06/12/18 11:38 AM

3. Att leda skolan, en politi skt sty rd organi sation

nyckeln till en genomgripande reformering av innehållet i svensk skolundervisning och pedagogik, men utan förklaring av hur sambanden dem emellan ser ut: ”Det framgår aldrig varför just datorer och IT är förutsättningar för en ny form av lärande, inte heller görs det klart varför det är pedagogiken och inte tekniken som sätts i centrum. Ekonomiskt blev satsningen mycket tekniktung.”13 Författarna konstaterar att ITiS gav ett antal svenska skolor en skjuts framåt med avseende på lärares tillgång till och kunskap om datorer. Däremot finns till dags dato inga övertygande belägg för att vare sig kunskapssyn, pedagogik eller organisering av skolarbetet förändrades som ett resultat av satsningen.

Införandet av IT i svensk skola, det vill säga tillgång till och användning av elektronisk informationshantering i undervisningen, uppvisar få av de tecken på en centralt styrd, rationell policyprocess som man i ljuset av svensk politisk historia skulle kunna föreställa sig.14 Detta medger två konstateranden med avseende på rektors roll och arbete i skolan. För det första har nationella handlingslinjer stor betydelse för rektors handlingsutrymme. Som Hall och Löfgrens exempel visar, så hade de förändrade ekonomiska ramarna kring IT stor betydelse för vilka grader av uppmärksamhet och införande i skolans värld som den då nya teknologin fick. I någon mån kan man säga att rektor gör klokt i att hålla örat mot rälsen, hålla koll på vad som ligger i röret och att eventuellt inspirerad av en och annan samtida floskel under alla omständigheter göra klart för sig vad som gäller i den nationella utbildningspolitiken. Många, men inte alla, reformer inriktade på den svenska skolan går att avfärda med hänvisning till professionella principer och vardagens krav i skolarbetet. Emellanåt växer dock handlingslinjer fram som ligger rätt i tiden.15 Med dessa får man leva vidare.

För det andra utgör arbetet med lokala handlingslinjer, det vill säga sådant som långsiktigt bidrar till utvecklingen av aktiva och omhuldade förhållningssätt i svåra frågor bland skolans personal och elever, en viktig strategisk resurs för rektor. Förhållandet till kommunen underlättas av att det finns genomtänkta principer för skolans arbete att förhålla sig till, särskilt om dessa föreligger i skriftlig form. Till detta hör också möjligheten att komma med goda exempel gentemot andra skolor och att argumentera för de sätt på vilka det inre skolarbetet ska betraktas som framgångsrikt. Relationerna till elever och föräldrar underlättas också av att tydliga handlingslinjer och avsiktsförklaringar föreligger. Med tanke på exemplet IT är det dessutom lätt att föreställa sig både positiva och negativa tillämpningar. Om en skola vill satsa offensivt och maximera inslaget av IT i undervisningen, så kan en 13 14 15

Hall, Patrik & Löfgren, Karl (2006). Politisk styrning i praktiken, s. 157–158.

Hall, Patrik & Löfgren, Karl (2006). Politisk styrning i praktiken, s. 157–173.

Jfr Kingdon, J. (1984). Agendas, Alternatives and Public Policy.

45

47-12969-0-00_Korr 1.indd 45

06/12/18 11:38 AM

Up

Vad får rektor berätta för sina kollegor om en elevs hemförhållanden?

Hur ska en rektor vid en förskola hantera det mediala intresse som uppstår vid en svår olycka? Får rektor besluta att söka igenom en 16-årings elevskåp därför att det går ett rykte om att eleven har drogproblem? Dessa frågor är exempel på några av de praktiska problem som en rektor för förskola eller skola kan ställas inför.

Kunskap om vad lagar och andra regler kräver kan göra det lättare att skilja på vad som kan göras, vad som är etiska frågor och vad skolan har för rättsliga skyldigheter. Denna bok behandlar skoljuridik, det vill säga regler

Viola Boström Kjell Lundmark (red.)

Skoljuridik

pla

Viola Boström Kjell Lundmark (red.)

ga

5

som gäller specifikt för förskolan och skolan, såsom skollagen och de olika skolförordningarna. Den ger också en introduktion till övriga rättsområden kunskaper om: förvaltningsrätt inklusive offentlighet och sekretess, familjerätt, straffrätt, skadeståndsrätt, upphovsrätt samt viss associationsrätt, arbetsrätt och processrätt.

Boken behandlar även den nu dominerande styrformen för förskolan och skolan samt rektorsrollens utveckling. Slutligen diskuteras de etiska och

Skoljuridik

som en rektor för skola eller förskola bör ha åtminstone grundläggande

Skoljuridik

moraliska dilemman som uppstår i skolan och förskolan och de problem som kan uppstå i mötet med media.

Vi vill att boken ska vara aktuell. Vi har därför uppdaterat den femte upplagan med hänsyn till ändringar i skollagen, läroplaner, praxis och övriga rättskällor. Texten har också uppdaterats med hänsyn till den nya förvaltningslagen, den nya kommunallagen och dataskyddsförordningen.

har varit verksamma vid Umeå universitet.

Upplaga 5

Författarna till boken är jurister, statsvetare och pedagoger som är eller

Best.nr 47-12969-0 Tryck.nr 47-12969-0

9789147129690c1c.indd 1

05/12/18 6:37 PM