9789144141046 by Smakprov Media AB

Den svenska arbetsmarknadspolitiken i går och i dag – historisk bakgrund, föränderliga förutsättningar och nya aktörer

JONAS OLOFSSON ESKIL WADENSJÖ

Upplaga 1 utgiven av SNS Förlag 2009.

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 37454 ISBN 978-91-44-14104-6 Upplaga 2:1 © Författarna och Studentlitteratur 2021 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning inlaga: Jesper Sjöstrand/Metamorf Design Group Ombrytning inlaga: Team Media Sweden AB Formgivning omslag: Jens Martin Omslagsbild: Otto Ohms samling/Historisk Bildbyrå Printed by Eurographic Group, 2021

Innehåll

Förord 9

1 Inledning 11 Det historiska perspektivet 12 Arbetslinjen över tid 13 Bokens uppläggning 15

Del I

Idéer och debatt om arbetslöshet i historisk belysning 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige 19 – DISKUSSIONER OCH INS AT SER F ÖRE INDUS TRIALISMENS GENOMBROT T

Ekonomisk, social och politisk bakgrund 20 Arbetslöshet och regleringar 23 Samhälleliga eller individuella orsaker till arbetslösheten 29 Arbetslöshet och ekonomisk politik 38 Arbetslöshet och teknisk utveckling 44 Lönebildning och arbetslöshet 48 Arbetslöshetspolitik i det förindustriella Sverige – en översikt 52

3 Arbetslöshetsfrågan under industrisamhällets genombrott 55 Ekonomisk, social och politisk bakgrund 56 Arbetslöshet och regleringar 59

Samhälleliga eller individuella orsaker till arbetslösheten 66 Arbetslöshet och ekonomisk politik 76 Arbetslöshet och teknisk utveckling 89 Lönebildning och arbetslöshet 94 Arbetslöshetspolitik under decennierna runt förra sekelskiftet – en översikt 99

4 Arbetslöshetsfrågan i det mogna industrisamhället 103 Ekonomisk, social och politisk bakgrund 104 Arbetslöshet och regleringar 107 Samhälleliga eller individuella orsaker till arbetslösheten 114 Arbetslöshet och ekonomisk politik 124 Arbetslöshet och teknisk utveckling 133 Arbetslöshet och lönebildning 139 Från arbetslöshetspolitik till arbetsmarknadspolitik i det mogna industrisamhället – en översikt 146

Den moderna arbetsmarknadspolitiken – förutsättningar, organisation, aktörer och sentida förändringar

Del II

5 Arbetsmarknadspolitikens betydelse i dag 153 Arbetsmarknadspolitikens medel 153 Arbetsmarknadspolitikens huvudmål 154

6 Den moderna arbetsmarknadspolitikens beståndsdelar 159 Arbetsmarknadspolitikens viktigaste uppdrag 161 Arbetsmarknadspolitik i ett jämförande perspektiv 165 Kursändringar i den sentida arbetsmarknadspolitiken i Sverige 167 Sammanfattning – den moderna arbetsmarknadspolitikens mål och medel 182

6 Innehåll

7 Arbetsmarknadspolitikens förändrade organisation 185 Organisation och nya principer för verksamhetsstyrning 185 Arbetsförmedlingens förändrade arbetssätt 189 Tidigare verksamhetsförändringar inom Arbetsförmedlingen 192 Den kommunala arbetsmarknadspolitiken 196

8 En arbetsmarknadspolitik utanför det offentliga 201 – PRI VAT ARBE T SF ÖRMEDLING OCH DEN NU TIDA BEMANNINGSBR ANSCHEN

Privata arbetsförmedlingar 201 Bemanningsföretag 214 En avrundande bedömning av bemanningsbranschen 226

9 En arbetsmarknadspolitik utanför det offentliga 229 – PAR TERNA S AV TAL OM KOMPL E T TER ANDE ERS ÄT TNING V ID ARBE T SLÖSHE T OCH KOMPE TENSU T V ECKLING AV ANS TÄL L DA

Kompletterande kompensation och insatser vid arbetslöshet organiserade av arbetsmarknadens parter 229 En kompetenspolitik utanför den offentliga arbetsmarknadspolitiken 235

10 Arbetsmarknadspolitiken i internationell belysning 255 – INTERNATIONEL L A ÖV ERENSKOMMEL SER OCH ÖV ERS TATLIGT S AMARBE TE

Deklarationen om de mänskliga rättigheterna 256 ILO:s arbetsmarknadspolitiska konventioner 258 Arbetsmarknadspolitiska initiativ inom EU 260 Strömningar inom europeisk arbetsmarknadspolitik: från aktiveringspolitik till flexicurity 267 Arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning – ett regimperspektiv 271

Innehåll

11 Utmaningar och möjligheter på en föränderlig arbetsmarknad 279 – NÅGR A LINJER I DEN FR AM TIDA ARBE T SMARKNADSP OLITIKEN

Framtida utvecklingsvägar och utmaningar för arbetsmarknadspolitiken 282 Referenser och lästips 289 Person- och sakregister 311

8 Innehåll

Kapitel 2

Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

– diskussioner och insatser före industrialismens genombrott

Arbetsmarknaden var fram till 1800-talets mitt mycket reglerad. Alla som saknade tillgång till jord, inte hade status som självständiga hantverkare och inte heller hade någon egen förmögenhet och därmed tvingades att sälja sin arbetskraft för att överleva, var skyldiga att söka årstjänst hos en erkänd husbonde i enlighet med den dåvarande legostadgans regler. I legostadgan reglerades förhållandena för tjänstehjonen och det fanns detaljerade regler om arbetstid, arbetsvillkor och arbetsinkomst. Reglerna gav uttryck för äldre tiders arbetskraftspolitik. Genom den dåtida arbetskraftspolitiken fick de egendomsägande klasserna och staten kontroll över underklassen, de egendomslösa och fattiga människorna (Wallentin 1987). Någon fri arbetsmarknad i modern bemärkelse tolererades inte. De samhällsekonomiska förutsättningarna för den äldre arbetskraftspolitiken var en agrart dominerad, föga integrerad och kommersialiserad ekonomi. Arbetslöshet var ett okänt begrepp och arbetskraftspolitiken kriminaliserade all sysslolöshet, oavsett om den var ofrivillig eller ej (Olofsson 1996). En förutsättning för att en arbetslöshetsfråga i politisk mening skulle kunna uppstå var följaktligen att arbetsmarknaden avreglerades och att den äldre arbetskraftspolitiken reformerades (Salmonsson & Spross 2021).

Vad var då bakgrunden till de förändrade sociala och ekonomiska vill koren? Under åren runt 1800-talets mitt inleddes en period med kontinuer ligt stigande ekonomisk tillväxt. Bakgrunden var främst att jordbruket organiserades om i samband med skiftesreformerna samt att nya verktyg och grödor bidrog till framsteg i produktionen. Exporten av havre och trävaror tilltog. Den ökade jordbruksproduktionen vidgade också marknaden för industrivaror. Industriproduktionen växte från en blygsam nivå, till en början framför allt på landsbygden. Mekaniseringen av textilproduktionen inleddes och järnproduktionen ökade. Av mycket stor betydelse var att järnvägsbyggandet kom igång. Utvecklingen på transportsidan skapade förutsättningar för en mer integrerad marknad och bidrog dessutom till en efterfrågan på insatsvaror som bara kunde tillfredsställas genom industriell tillverkning. Allt större investeringar i infrastruktur och industriproduktion bidrog till en accelererad och uthållig tillväxt. De ekonomiska förändringarna bidrog tillsammans med befolkningstillväxten till en social differentiering och en växande andel lönearbets beroende människor (Utterström 1957). Men den traditionella bilden av ett fattigt och alltigenom efterblivet Sverige under 1800-talets början stämmer inte. Under första hälften av 1800-talet ökade den relativa, snarare än den absoluta, fattigdomen. De som tillhörde de lägre sociala skikten ökade i antal relativt de ”besuttna” och välbeställda i samhället. Sveriges folkmängd steg från knappt 1,8 miljoner 1751 till 3,9 miljoner 1860. Denna befolkningsexplosion berodde endast marginellt på stigande födelsetal. Det var i stället det kraftiga fallet i dödlighet, och då främst det faktum att fler barn överlevde och uppnådde vuxen ålder, som bidrog till en växande folkmängd. Emigrationen började öka i omfattning från 1860-talet. Den ledde till ett minskat arbetskraftsutbud och förstärkte en trend mot stigande reallöner och förbättrade sociala villkor. Den andel av befolkningen som var direkt beroende av jordbruks näringen för sin försörjning utgjorde vid 1800-talets mitt omkring 80 procent av befolkningen. Sverige var fortfarande ett agrart dominerat samhälle. Men det skedde stora förändringar av jordbruksbefolkningens sociala sammansättning. Den sociala skiktningen och polariseringen mellan och

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

Ekonomisk, social och politisk bakgrund

inom jordbrukets klasser tilltog. Familjejordbruken dominerade fortfarande, men lönearbetet ökade i betydelse. Tjänstehjonens livskarriärer ändrade karaktär och de kan sägas vara ”på väg att bli en jordbrukets underklass. De är tjänstehjon eller lönearbetare hela livet och behandlas i mindre grad än tidigare som familjemedlemmar” (Gadd 1983). Det var följaktligen de lägre och lönearbetsberoende skikten som ökade i antal på landsbygden, så kal lade backstugusittare och inhyseshjon samt torpare och statare. Bondeklassens andel av den jordbruksidkande befolkningen minskade och utgjorde runt 1870 endast drygt hälften av den totala befolkningen på landsbygden, enligt en studie som initierades av Emigrationsutredningen (Wohlin 1909).

Arbetslöshetsfrågan och fattigvården Diskussionerna om arbetslöshet under 1800-talets första hälft pågick i nära anslutning till fattigvårdspolitiken. De första arbetslöshetspolitiska ansatserna gjordes dessutom inom fattigvårdens ram. De första stora offentliga fattigvårdsutredningarna, 1810 års fattigvårdskommitté och 1837 års fattigvårdskommitté, var också de första utredningar som ägnade arbetslöshetsfrågan större uppmärksamhet. De undersökte arbetslöshetens omfattning och framhöll arbetslöshetens samhälleliga orsaker. De första diskussionerna om arbetslösheten skedde i anslutning till att utredningarna uppmärksammade behovet av institutionella förändringar i fattigvården och offentliga organisationer på lokal nivå. Oron över tillväxten av lönearbetsberoende och fattiga grupper i samhället ledde således till att fattigvårdsorganisationen fick allt större uppmärksamhet. Fattigvård är en urgammal företeelse. Fattigvårdspolitiken har däremot utvecklats i ett senare historiskt skede. Uttrycket fattigvårdspolitik förutsätter inte enbart olika typer av hjälpåtgärder för utsatta och hjälplösa människor i enskild eller institutionaliserad form, utan också en medveten strategi i fattigvårdsfrågor från statens sida. Det är först med den sociala differentieringen och de ekonomiska förändringarna i marknadsorienterad riktning, samt genom nya idéer om social och ekonomisk politik, som vi i Sverige kan tala om framväxten av en fattigvårdspolitik i ovanstående mening. Först under 1800-talets första hälft uttalades entydigt att de offentliga institutionerna, det vill säga staten, stadsstyrelserna och

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

1 Kongl. Maj:ts Nådiga Kungörelse, Angående Den allmänna skyldigheten at bidraga til de Fattiges wård och försörjande. Gifwen Stockholms Slott den 14 Februarii 1811.

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

sockenkommunerna, hade ett slutgiltigt ansvar för medborgarnas välbefinnande. I den första fattigvårdslagen från 1847 gavs också klara riktlinjer för socknarna och städerna om hur fattigvårdens verksamhet skulle finansieras. Förutom tillfälliga bidrag till fattigvården i samband med till exempel dödsfall och giftermål skulle alla mantalsskrivna personer betala regelbundna skatter. Ursprunget till de fattigvårdslagar som antogs 1847, 1853 och 1871 finns i en Kungörelse angående allmänna skyldigheten att deltaga i fattigvården från 1811.1 I spåren av 1809 års statsvälvning och den nya konstitutionen omstöptes Sverige i flera avseenden, så också fattigvården. Riksdagen lämnade år 1812 sitt bifall till en skrivelse som stadgade att ”skyldigheten att försörja de fattiga, vare sig äldre eller barn, må anses åligga var och en som icke är i behov av andras hjälp”. I praktiken skedde detta genom att majoritetens beslut på sockenstämman om avgifter och skatter för fattigvården från och med nu blev bindande för alla invånare. Genom fattigvårdslagen 1847 sekulariserades fattigvården. Fattigvården blev i första hand en sekulär och inte bara en kyrklig angelägenhet. Parallellt med de ekonomiska förändringarna under 1800-talet förändrades följaktligen de offentliga organisationerna. Statens funktioner utvidgades och fick en mer genomgripande betydelse på samhällslivets olika områden. Uppfattningarna om vad som var ”offentligt” och ”privat” förändrades likaså (Torstendahl 1992). Den socken- och stadskommunala institutionen sorterades under större delen av 1800-talet till den privata eller enskilda sfären i samhället. Detta bottnade i traditionen med det lokala självstyret – de enskilda menigheterna skulle reglera sina egna förhållanden. Samtidigt ålade staten kommunerna allt fler funktioner – inte minst genom folkskolereformen – och påverkade också genom olika förordningar och lagar den kommunala organisationens utseende. Utvecklingen av kommunernas sekulariserade funktioner ledde slutligen fram till en bodelning mellan världslig och kyrklig kommun genom kommunreformen 1862. Kommunernas verksamhet anpassades efter nationella regelverk, både vad gällde innehåll och finansiering.

Arbetslöshet och regleringar Regleringarna på arbetsmarknaden var ett genomgående tema i diskussionerna om arbetslöshet och fattigdom redan från 1830-talet och framåt. Debatten handlade dels om de villkor som påverkade företagens verksamhet, till exempel skråregleringar, dels om lagar som påverkade villkoren på arbetsmarknaden, främst tjänstehjonslagstiftningen, hemortsrätten och försvarslöshetssystemet (Helgesson 1978). Den svenska ekonomin var genomreglerad fram till 1800-talets mitt.

Regleringar på arbetsmarknaden Försvarslöshetssystemet hade sina rötter i medeltida lagstiftning. Vuxna och arbetsföra personer skulle kunna redovisa så kallat laga försvar. Alla medborgare skulle kunna intyga att de hade årstjänst hos en husbonde eller annan anställning som accepterades i lagstiftningen. Enbart de som kunde redovisa en större förmögenhet och därmed inte riskerade att komma i akuta försörjningssvårigheter undantogs. Lagstiftningen garanterade den jordägande aristokratin billig arbetskraft. Staten hade också utnyttjat försvarslöshetssystemet för att rekrytera knektar till armén under krigstider. Den som inte genom intyg eller någon annan fullmakt kunde uppvisa laga försvar kunde dömas till straffarbete eller krigstjänst. En försvarslöshetsstadga efter traditionella linjer antogs så sent som 1833. Den var i flera avseenden mycket restriktiv och gav uttryck för det politiska etablissemangets oro för det växande och, som man uppfattade, hotfulla landsbygdsproletariatet. En person som saknade arbete, kapital- och jordegendom eller andra garantier för sin försörjning skulle alltså tvingas till arbete eller bestraffas. Men det fanns flera lagar som bidrog till att begränsa den öppna arbetsmarknadens räckvidd. Hemortsrätten var en sådan. Den gick ut på att begränsa fattiga och lönearbetsberoende personers geografiska rörlighet, vilket ytterligare minskade möjligheterna att finna arbete och på mot svarande sätt ökade risken att klassas som försvarslös. Sockenkommunerna och städerna hade rätt att neka fattiga personer inflyttningsrätt. I realiteten handlade det om socknars och städers intresse av att reducera

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

fattigvårdskostnaderna. I en Kungl. Maj:ts Nådiga Kungörelse från 1788 hette det att varje församling

Stämman kunde alltså avgöra vilka som hade rätt att flytta in i socknen. I olika överklaganden som skickades till Kammarkollegium i Stockholm kan konsekvenserna av regleringarna på arbetsmarknaden avläsas. Kammarkollegium hade till uppgift att behandla förfrågningar och klagomål som nådde Kungl. Maj:t, det vill säga de styrande statsråden och domstolarna, från olika delar av landet. Vi ska ge några exempel som illustrerar följderna av politiken. I ett besvär tillsänt Kammarkollegium år 1819 hette det: Kungl. Maj:ts Befallningshavandes i Linköpings Län hemställan rörande skyldigheten att underhålla handskmakare-Gesällen Jacob Hedberg, vilken, med fångskjuts till Jönköping avsänd, blivit därifrån till Linköping återskickad. (Handlingar från 1837 års fattigvårdskommitté)

I utlåtandet om detta besvär hette det vidare att ”Kungl. Maj:t har, efter Kommerskollegiums hörande, förklarat, att då Hedberg senast varit i Eksjö skattskriven, det tillhörde nämnda stads fattigvård honom försörja”. Det finns också exempel på att enskilda församlingar och socknar framförde önskemål om hjälp med att transportera bort fattiga och försvarslösa som i strid mot myndigheternas vilja vistades i staden eller socknen. Domkyrkoförsamlingen i Uppsala begärde den 10 oktober 1822 hos landshövdingen att få förpassa ”åtskilliga till Uppsala inflyttade personer […] till den ort därifrån var och en kommit” (Handlingar från 1837 års fattigvårdskommitté). Domkyrkoförsamlingen önskade också ”handräckning till verkställande av dess fattade beslut”. Ovanstående exempel illustrerar hur socknarna och städerna utnyttjade lagstiftningen om hemortsrätten för att, om möjligt, slippa ytterligare belastning av fattigvårdskassan. För de enskilda personer som drabbades

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

[…] må äga den rättighet, att icke något inhyseshjon bör få sig där nedsätta, eller något gammalt och mindre arbetsfört tjänstehjon antagas innan sådant först blivit i allmän sockenstämma anmält och församlingen där sitt bifall lämnar.

av lagstiftningen blev effekten ett inhumant transporterande fram och tillbaka. Rättigheten att själv välja vistelseort omfattade inte de fattiga. Ytterligare exempel visar att husbönder eller arbetsgivare förvägrades rätten att rekrytera arbetskraft utanför socknen eller staden. I ett annat besvär från Linköping år 1825 är det en fabrikör och en magasinsföreståndare som överklagar ett beslut från Kungens befallningshavande, det vill säga landshövdingen, ”varigenom dem blivit förvägrat, att till staden intaga deras lagstadde tjänstehjon torparen Samuel Johansson med hustru och barn samt drängen Erik Janson med hustru” (Handlingar från 1837 års fattigvårdskommitté). Regleringar på arbetsmarknaden i form av hemortsrätten och försvarslöshetssystemet var avsedda att begränsa arbets kraftens rörlighet. De arbetslösa levde följaktligen under dubbelt tryck. De kunde bestraffas för att de saknade arbete och riskerade dessutom att bli bortjagade och hemskickade om de flyttade för att söka arbete utanför hemsocknen eller hemstaden. Samtidigt förvägrades arbetsgivarna rätten att rekrytera arbetskraft.

Kritiken mot regleringarna på arbetsmarknaden När 1837 års fattigvårdskommitté inledde sitt arbete vände man sig till präster runt om i landet med frågor om fattigvårdens allmänna tillstånd. En av dem som svarade relativt utförligt var Ulrik Lundgren (1790–1870). Hans synpunkter presenterades också i broschyrform: Om fattigvård och nykterhets-sällskaper (Lundgren 1837). Publikationen innehåller ett mycket brett spektrum av åsikter om orsakerna till vad som uppfattades som den växande fattigdomen i samhället. Författaren var mycket kritiskt inställd till rörlighetsbegränsningar på arbetsmarknaden: ”Skulle en svensk undersåte således icke ha frihet att, då han är arbetsför och välfrejdad, sätta sig ned, där han finner arbetsförtjänst; ett förhållande, som skulle öka fattigdomen i allmänhet, men icke minska den.” 1837 års fattigvårdskommitté presenterade i sin slutrapport en liberalt orienterad kritik mot försvarslöshetssystemet och rörlighetsbegränsningarna (Underdånigt betänkande 1839). För det första framhöll fattigvårdskommittén att försvarslöshetsförordningen inte gjorde någon åtskillnad

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

att försvarslöshetssystemet alldeles icke medfört någon nytta för landet; att det alldeles icke är förenligt med närvarande tiders förhållanden; och att varje därpå grundad inrättning väl bidrager att öka fångantalet, men ej den allmänna säkerheten och ordningen.

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

mellan personer som saknade tjänst, och alltså var arbetslösa utan egen förskyllan, och lösdrivare som vägrade acceptera något som helst arbete. För det andra framhöll kommittén att försvarslöshetssystemet var otidsenligt. Man menade att det skett en sådan grundläggande social förändring i och med tillväxten av vad som kallades daglönarklassen, att en sådan genomgripande reglering av arbetskraftens villkor, som försvarslöshetsförordningen var ett uttryck för, inte kunde upprätthållas. Vidare hade samhällsklimatet förändrats. Samtiden hävdade betydelsen av varje persons rätt att fritt kunna utnyttja ”sina moraliska och fysiska krafter, under villkor att ej kränka andras rätt eller ligga det allmänna till last”. De gamla motiven för att upprätthålla försvarslöshetsförordningen, att rekrytera folk till krigstjänst och att öka utbudet på arbetskraft för de större jordägarna och manufakturerna, förelåg inte heller längre. Resultatet av dessa stadganden blev nu i stället en tvångsbehandling av människor, som enligt gängse rättsuppfattning inte gjort sig skyldiga till några brott. Dessutom blev resultatet överfulla fängelser och korrektionsanstalter och därmed onödigt stora kostnader för statsmakten. Det enda kvarstående motivet för försvarslöshetssystemet som kommittén kunde acceptera var omsorgen om samhällets lugn och säkerhet. För att detta skulle uppnås var man tvungen att reformera hela lagstiftningen och göra en åtskillnad mellan vanliga arbetslösa och kriminellt belastade lösdrivare. En av medlemmarna i 1837 års fattigvårdskommitté var generaldirektören i Kungliga Fängelsestyrelsen och författaren Clas Livijn (1781–1844). Han gjorde sig känd som en talesperson för mer humana fängelseanstalter, en generösare fattigvård, men kanske främst som kritiker av försvars löshetssystemet. Livijn diskuterade arbetsmarknadsregleringarna i en promemoria i samband med att det nya förslaget till försvarslöshetslag – som slutligen antogs år 1846 – var ute på remiss (Livijn 1844). Han gick nu mycket längre än fattigvårdkommittén hade gjort och menade att i princip hela systemet borde avvecklas. Hans egna studier i ämnet och erfaren heterna från arbetet inom Fängelsestyrelsen hade lett fram till uppfattningen

Med grundläggande liberala utgångspunkter framfördes kritik mot ett system, där en grupp tilldelades rätten att erbjuda laga försvar och en annan grupp förpliktigades att underkasta sig denna genom lagen om tjänstetvång. I praktiken delades det svenska folket i två klasser och härigenom ”uppkommer ett slags patronat med motsvarande klientel, vilket åter ej synes förenligt med begreppet om medborgerlig frihet inom en konstitutionell stat”. Det grundmotiv som presenterades i förordningen från år 1833, att systemet skulle garantera den allmänna säkerheten, avfärdade han alltså helt. Han menade att förordningen i stället lett till ökade problem ur rättssäkerhetssynpunkt. Straffanstalterna fungerade som en plantskola för kriminella. Antalet fattiga och arbetslösa bara växte. Trots att fängelserna enligt Livijn var fyllda till bristningsgränsen, omhändertogs långt ifrån alla som enligt lagstiftningen rätteligen borde dömas till straff för försvarslöshet och lösdriveri. Livijns slutsats var att de kraftiga fluktuationerna i efterfrågan på arbetskraft utgjorde det stora problemet. Under krisperioder och missväxtår överensstämde inte antalet arbetssökande med antalet arbetstillfällen. Försvarslöshetspolitiken kunde inte på något sätt påverka detta förhållande. Samhället borde i stället övergå från en repressiv tjänstetvångslagstiftning till en liberal och positiv understödspolitik, genom att erbjuda de oförskyllt arbetslösa frivilliga arbeten. Kriminella och ”kringstrykande” skulle däremot omhändertas av ”säkerhetspolisen” och sättas i tvångsarbete. Det var inte bara Livijn som var missnöjd med att fattigvårdskommittén inte helt avfärdade försvarslöshetssystemet. Den liberala tidningen Aftonbladet och dess grundare och utgivare Lars Johan Hierta (1801–1872) tillhörde också kritikerna. Hierta menade att begreppet försvarslöshet var en fiktion hos lagstiftaren, ”varigenom den fattige eller den, som saknar goda relationer, sättes i beroende av den förmögne” (Aftonbladet 1839a). För liberalerna var försvarslöshetsbegreppet en styggelse (Aftonbladet 1839b). Det var en rest från en tid med utpräglat adelsvälde som öppnade för en totalt godtycklig behandling av oskyldiga människor. Den liberala kritiken återkom med allt större intensitet till dess att hela systemet avskaffades under 1880-talet. En liberal debattör och jurist som Olof Johan Hultgren (1827–1908) menade i en omtalad skrift från 1860-talets

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

slut, att försvarslöshetssystemet var en typisk överhetslag som bestraffade fattiga och arbetslösa men inte rika ”dagdrivare” (Hultgren 1868). En sådan lag kunde enligt Hultgren inte komma åt det grundläggande problemet – arbetslösheten – som orsakades av ekonomiska förhållanden. Men motivet med lagen var förmodligen att ”genom tvång […] öka tillgången på tjänstehjon”.

Den kritik som framfördes mot försvarslöshetssystemet i fattigvårdsutredningen, från Clas Livijn och andra debattörer, fick resultat. 1846 upphävdes den gamla försvarslöshetsförordningen från 1833 och en ny lag utfärdades. Uppluckringen av försvarslöshetssystemet var en grundläggande förutsättning för ekonomins omreglering till en kapitalistiskt präglad ekonomi. I den nya försvarslöshetslagen från 1846 blev reglerna mera konkreta och precisa, något som möjligen kunde bidra till att förhindra godtycke i tillämpningen. Dessutom användes ett annorlunda språkbruk. Debatten i sociala frågor hade avsatt spår och uttryck som ”tillsyn” och ”omsorg” återkom i lagtexten. Organisationen av försvarslöshetssystemet skärptes. I de nyinrättade sockennämnderna (från 1843) skulle minst två personer utses med ansvar för att hantera försvarslöshetsfrågor. Detta kan ses som ett led i politiken att lägga över preciserade offentliga funktioner på sockenkommunal nivå. Tillsyningsmännen skulle i sin tur ansvara för tillsynen och omsorgen om försvarslösa personer. Den nya lagen klargjorde tydligare än tidigare vilka grupper som kunde dömas till straffarbete. Det handlade om kriminellt belastade individer. Dessutom avgränsades tvångsarbetsstraffen tidsmässigt. I lagtexten preciserades formerna för frigivningen, hur den frigivne fången skulle hemskickas, vilket stöd hen skulle få i form av bostad och fattigvård om inte arbete fanns tillgängligt. De som saknade laga försvar, men som inte hade något kriminellt förflutet, skulle i möjligaste mån tillhandahållas arbete där de bodde. Det handlade alltså om ett slags preventiva åtgärder som skulle förhindra att ofrivilligt arbetslösa dömdes till straffarbete som försvarslösa. Det är också samma linje, nödhjälpsarbete som socialpreventiv och rättspreventiv åtgärd, som något senare antogs i 1847 och 1853 års fattigvårdslagar.

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

Uppluckring av försvarslöshetssystemet

Sockennämnden och tillsyningsmännen ansvarade för att intentionerna omsattes i praktiken. Men samtidigt fick tillsyningsmännen husbonderätt över den försvarslöse och denne var ”skyldig att förrätta det arbete, som av tillsyningsman anvisas”. Även detta var den linje som framhölls i 1847 och 1853 års fattigvårdslagar. Fattigvårdsstyrelserna i socknarna fick husbonderätt över dem som tvingades utnyttja fattigvården. Därmed hade de inte bara makten över de fattigvårdsberoendes arbete utan också över hjonens tillhörigheter. Denna linje var emellertid knappast förenlig med den liberala och humanistiska kritiken av försvarslöshetspolitiken. Trots alla progressiva förändringar fortlevde många patriarkala och auktoritära drag i den socialpolitik som utvecklades under 1800-talets mitt. Människor som av olika anledningar var beroende av fattigvårdsunderstöd förlorade i praktiken alla sina medborgerliga rättigheter.

Samhälleliga eller individuella orsaker till arbetslösheten Varken i fattigvårdsfrågan eller i synen på arbetslöshet kan man säga att det fanns några entydiga politiska eller ideologiska formationer. Men det går att se två övergripande huvudlinjer i sociala frågor, en liberal och en socialkonservativ. Båda huvudlinjerna hängde också intimt samman med två skilda ekonomisk-politiska doktriner. I den senmerkantilistiska eller socialkonservativa doktrinen hävdades att arbetslösheten i huvudsak berodde på samhälleliga orsaker. Det fanns inga garantier för att en marknadsreglerad ekonomi skulle generera tillräckligt med arbetstillfällen för att sysselsätta alla som behövde arbetsinkomster. Både socialkonservativa och socialistiskt orienterade debattörer betonade därför att staten var moraliskt skyldig att skapa sysselsättning åt arbetslösa eller åtminstone att göra insatser för att lindra arbetslöshetens sociala konsekvenser. I den motsatta – manchesterliberala eller ekonomisk-liberala – doktrinen tenderade arbetslösheten att tillskrivas individuella orsaker. Under förutsättning att arbetsmarknaden avreglerades och att näringsfriheten respekterades skulle det finnas förtjänstmöjligheter för alla som ville arbeta.

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

Debatten om arbetslöshetens orsaker under 1840-talet utgick i huvudsak från det tidigare omnämnda fattigvårdsbetänkande som arbetats fram av 1837 års fattigvårdskommitté. Fattigvårdskommittén tillsattes 1837, men höll sitt första möte först i januari 1839 och levererade betänkandet efter sitt sista möte i juni 1839. Sammanlagt hölls under detta knappa halvår hela sextiosex möten. Arton personer ingick i kommittén och undertecknade det slutgiltiga betänkandet. Ordförande i kommittén var den tidigare presidenten i Göta hovrätt Samuel Abraham Leijonhufvud (1785–1843).2 De övriga ledamöterna utgjorde en blandad skara av politiker, präster och statstjänstemän med högst skiftande bakgrund och politiska uppfattningar. Ändå blev denna kommittés arbete betydelsefullt. Det var den första riktigt omfattande utredningen om den sociala och ekonomiska utvecklingen i Sverige. Knappast någon fråga av större vikt lämnades utanför kommitténs intressefält. Utredningen fick därför konsekvenser också på en rad områden utanför den rena fattigvårdspolitiken. Leijonhufvud skrev ett underlag för kommitténs arbete där han försökte jämka de olika uppfattningarna bland ledamöterna i kommittén (Handlingar från 1837 års fattigvårdskommitté). Leijonhufvuds anteckningar är representativa för makthavarnas uppfattningar i sociala frågor vid denna tid. Kommittén hade enligt ordföranden tre huvuduppgifter. För det första skulle kommittén analysera fattigdomens orsaker. För det andra skulle man reda ut fattigdomens följder. Slutligen, för det tredje, skulle man behandla vad Leijonhufvud kallade ”fattigdomens utrotande”. Med den sistnämnda uppgiften avsågs försörjning av de ”verkligt behövande”, att skaffa arbete åt arbetslösa och ”att genom klok fattigvård förminska armodet, dess tillväxt och dess inflytande”. Leijonhufvud avslöjade sin egen tidstypiska inställning till fattigvårdsfrågan när han underströk det stora ansvar och de stora förväntningar som fanns på kommitténs arbete.

2 För eftervärlden är Leijonhuvfud kanske mest känd för sin vänskap med Esaias Tegnér. Tegnér fick, via sina kontakter med Leijonhufvud, ett betydande inflytande på fattigvårdskommitténs arbete.

Kapitel 2 Arbetslöshetsfrågans ursprung i Sverige

1837 års fattigvårdskommitté

Jonas Olofsson är ekonomisk-historiker och är verksam vid institutionen för socialt arbete, Malmö universitet. Han har också arbetat som utredare i fackliga organisationer och på regeringskansliet, med särskild inriktning på arbetsmarknads- och utbildningsfrågor. Eskil Wadensjö är nationalekonom, verksam som professor i arbetsmarknadspolitik vid Institutet för social forskning (SOFI), Stockholms universitet. Hans forskning är inriktad på internationell migration och integration, arbetsmarknaden för olika grupper och socialförsäkringar.

Den svenska arbetsmarknadspolitiken i går och i dag – historisk bakgrund, föränderliga förutsättningar och nya aktörer

I den här boken anläggs ett långsiktigt perspektiv på arbets löshetsfrågans och arbetslöshetspolitikens utveckling. Den första delen av boken belyser frågor om arbetslöshet i anslut ning till ekonomisk och politisk debatt under tre olika historiska skeden från 1800talets första hälft och fram till 1970talet. I bokens andra del behandlas den moderna arbetsmarknads politiken. Här berörs arbetsmarknadspolitikens olika bestånds delar och organisation. Arbetsmarknadspolitiken omfattar en rad olika aktörer och den statliga myndighet som har huvudansvaret för insatserna, Arbetsförmedlingen, är under omstöpning. I Den svenska arbetsmarknadspolitiken i går och i dag uppmärksammas kommunala insatser, bemanningsföretagens betydelse samt omställnings och kompetensutvecklingsavtalen mellan parterna på arbetsmarknaden. Den svenska arbetsmarknadspolitiken skärskådas dessutom i ett internationellt perspektiv. Boken är tänkt att användas i undervisningssammanhang inom samhällsvetenskapliga ämnen på högskolenivå och riktar sig till alla med ett brett intresse för arbetsmarknadsfrågor och välfärdspolitik.

Art.nr 37454

studentlitteratur.se