9789176788387

4

K

U M NE M O

&

N

Ulla Björkman är universitetslektor i offentlig rätt och Olle Lundin professor i förvaltningsrätt. Båda är verksamma vid Juridiska institutionen Uppsala universitet och har mångårig erfarenhet, både praktisk och teoretisk, av kommunalrätt och dess tillämpning.

Ulla Björkman Olle Lundin

Boken riktar sig till studenter på högskolan, kommunala förtroendevalda samt övriga som har kontakter med kommunen eller vill lära mer.

KOMMUNEN och LAGEN

Denna bok är en framställning om kommunalrätt i vid bemärkelse. Här behandlas frågor om den kommunala kompetensen, alltså vad en kommun får och inte får syssla med. Vidare beskrivs och diskuteras den kommunala beslutsprocessen och kontroll av kommunal verksamhet. Stor vikt läggs vid de olika roller och funktioner som en kommun har. Kommunen är ju en del av rättstaten och välfärdsstaten, en demokratisk plattform och ett organ för kanalisering av den lokala demokratin.

Ibland uppträder också kommunen som näringsidkare.

Alla dessa olika roller och funktioner skapar inte bara politiska utan även rättsliga spänningar och konflikter, som uppmärksammas i boken.

IUSTUS FÖRLAG

LAGEN – en introduktion UPPLAGA 4

IUSTUS FÖRLAG

Kommun.lagen.4uppl.2.indd 1

01 02 FnL1 EkZpcm1hIEpvaG4gUGVyc3NvbgRKb2hu AFCc1+E= 02 0040

ISBN 978-91-7678-838-7

Ulla Björkman Olle Lundin

11/22/12 9:37 AM

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 2

2012-11-22 07.50

Kommunen och lagen – en introduktion fjärde upplagan

Ulla Björkman och Olle Lundin

IUSTUS FÖRLAG

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 3

2012-11-22 07.50

© Författarna och Iustus Förlag AB, fjärde upplagan, Uppsala 2012 ISBN 978-91-7678-838-7 Omslag: John Persson Sättning: Harnäs Text & Grafisk Form Tryck: Edita, Västerås 2012 Tryckt hos ett Klimatneutralt Företag Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Tfn: 018-65 03 30, fax: 018-69 30 99 Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 4

2012-11-22 07.50

Innehåll Inledning 8 Förord fjärde upplagan 9 1 Kommunen i ett historiskt perspektiv. Från gemensamt till allmänt intresse 13 1.1 Kort om den historiska utvecklingen av det lokala styret före 1862 13 1.1.1 Äldre tid 13 1.1.2 Medeltiden och tiden fram till 1800 14 1.1.3 Samhällsutvecklingen under 1800-talet 16 1.2 1862 års kommunalförfattningar 17 1.3 Kommunala reformer efter 1862 fram till gällande lag 19 2 Kommunen i dagens samhälle 22 2.1 Kort om kommunens struktur och roller 22 2.2 Kommunen som demokratiskt system 25 2.3 Kommunen som förvaltningsmyndighet 26 2.4 Kommunen som företag 29 2.5 Exempel 31 3 Konstitutionella aspekter på kommunen 35 4 Den kommunala kompetensen 39 4.1 Inledning 39 4.2 Den allmänna kompetensen enligt KL 42 4.2.1 Allmänintresset 42 4.2.2 Lokaliseringsprincipen 44

5

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 5

2012-11-22 07.50

4.2.3 Uppgift som ankommer på annan 45 4.2.4 Förbud mot understöd till enskild 46 4.2.5 Förhållandet till näringslivet och kommunal ­affärsverksamhet 48 4.2.6 Statsstödsregler 52 4.2.7 Likställighetsprincipen 54 4.2.8 Självkostnadsprincipen 57 4.2.9 Förbudet mot retroaktiva beslut 59 4.3 Kompetensen enligt specialförfattningar 60 5 Beslutsprocessen och ­organisationen 61 5.1 De kommunala beslutsorganen och ­funktionärerna 61 5.1.1 Kommunala val och valbarhetsregler 61 5.1.2 Fullmäktiges uppgifter och nämndernas uppgifter 62 5.1.3 Förtroendevalda och anställda 65 5.2 Beslutsfattandet i fullmäktige 66 5.3 Beslutsfattandet i nämnderna 71 5.3.1 Särskilt om förvaltningslagen i kommunal ­ärendehandläggning 74 5.4 Kommunala instrument i övrigt 77 5.4.1 Finansiering av verksamheten 77 5.4.2 Fullmäktiges instruktions- och ­förordningsmakt 78 5.5 Kommunala företag och entreprenader 79 5.5.1 Principer och tendenser 81 6 Kontroll av kommunal ­verksamhet 86 6.1 Inledning 86 6.2 Laglighetsprövning (kommunalbesvär) 87 6.2.1 Allmänt om laglighetsprövning 87 6.2.2 Överklagbarhet 87 6.2.3 Besvärsrätt 90 6.2.4 Besvärstid 91 6.2.5 Processuella begränsningar 92 6.2.6 Rättelse av verkställighet 95 6.3 Förvaltningsbesvär 97

6

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 6

2012-11-22 07.50

6.4 Kommunala revisorer 98 6.5 JO:s och JK:s tillsyn 102 6.5.1 Inledning 102 6.5.2 Riksdagens ombudsmän (JO) 102 6.5.3 Justitiekanslern (JK) 104 6.6 Statliga förvaltningsmyndigheters tillsyn 105 7 Framåtblick 109 7.1 Politikerrollen 109 7.1.1 Vem är kommunen? 112 7.2 Landstingen 114 7.3 Kommunen och marknaden 116 Litteratur 120 Bilaga: Kommunallagen 122 Sakregister 156

7

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 7

2012-11-22 07.50

Inledning Det här är en bok i grundläggande kommunalrätt. Boken riktar sig till den som behöver eller vill ha sådana kunskaper. Det kan vara studenter, förtroendevalda eller andra som har kontakter med en kommun. Framställningen är kortfattad men innehållet räcker till för en grundläggande juristutbildning och ger en översiktlig uppfattning om hur den svenska kommunen och kommunalrätten är uppbyggd.

Kommunen är en viktig institution i den svenska samhällskroppen. Att kunna viss kommunalrätt är väsentligt för alla som sysslar med rättsliga frågor och alla som handhar frågor som rör den offentliga förvaltningen eller samhället i stort.

Framställningen är bred och syftar delvis till att väcka intresse för ytterligare studier. För den som vill fördjupa sig i kommunallagsfrågor är Kommunalrättens grunder av Alf Bohlin en utmärkt startpunkt.

Vi vill tacka Curt Riberdahl, tidigare adjungerad professor i kommunalrätt vid Juridiska institutionen, Uppsala universitet, för synpunkter på manuset. Curt är även tidigare närmast legendarisk chef för kommunalrättssektionen på Svenska Kommunförbundet, numera Sveriges Kommuner och Landsting. Eventuella tillkortakommanden och felaktigheter står vi naturligtvis själva för.

Vi vill även tacka professor Lena Marcusson som sett till att det finns en stark kommunalrättslig forskningsmiljö på institutionen med flera personer inriktade på kommunalrättsliga frågor.

Ulla Björkman och Olle Lundin Uppsala och Vittinge sent i oktober 2006 8

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 8

2012-11-22 07.50

Förord fjärde upplagan En omfattande översyn har gjorts sedan föregående upplaga. Vi tackar särskilt departementsrådet, juris doktorn Johan Höök för värdefull hjälp med kap. 5.2.

Uppsala i oktober 2012 Ulla Björkman och Olle Lundin

9

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 9

2012-11-22 07.50

central nivå

RIKSDAGEN REGERINGEN Statliga förvaltningsmyndigheter

Högsta Domstolen Regerings­­ rätten/Högsta förvaltnings­ domstolen

Länsstyrelser

Hovrätter Kammarrätter Förvaltnings­ rätter

(några få med regio­nal-lokal nivå)

regional nivå

Landsting Fullmäktige Styrelse Nämnder lokal nivå

Kommuner Fullmäktige Styrelse Nämnder

Tingsrätt

Bolag Stiftelser

10

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 10

2012-11-22 07.50

kommunfullmäktige

revisorer

kommun­ styrelse

nämnd

nämnd

nämnd

Förvaltning Kansliorganisation Institutioner och anläggningar, t.ex. skolor, särskilda boende­ former

Förvaltning Kansliorganisation Institutioner och anläggningar, t.ex. bibliotek, idrottshallar

Förvaltning Kansliorganisation Institutioner och anläggningar, t.ex. reningsverk, avfalls­ stationer

kommu­nala företag

11

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 11

2012-11-22 07.50

Karta över

Länsindelningen i Sverige

Teckenförklaring Länsgräns

Norrbottens län(25)

Västerbottens län(24)

Västernorrlands län(22)

Jämtlands län(23)

Länskod

Gävleborgs län(21)

Dalarnas län(20) Uppsala län(03) Värmlands län(17)

Västmanlands län(19) Örebro län(18)

Stockholms län(01)

Södermanlands län(04) Västra Götalands län(14)

Östergötlands län(05)

Kalmar län(08)

Gotlands län(09)

Kommuner

Landareal (km2)

Invånare (2006-12-31)

Inv / km2

01

Stockholms

26

6 519

1 918 104

294

03

Uppsala

8

8 208

319 925

39

04

Södermanlands

9

6 103

263 099

43

05

Östergötlands

13

10 605

417 966

39

06

Jönköpings

13

10 495

331 539

32

07

Kronobergs

8

8 468

179 635

21

08

Kalmar

12

11 219

233 776

21

09

Gotlands

1

3 151

57 297

18

10

Blekinge

5

2 947

151 436

51

33

11 035

1 184 500

107

6

5 462

288 859

53

49

23 956

1 538 284

64

12

Skåne

13

Hallands

14

Västra Götalands

17

Värmlands

16

17 591

273 489

16

18

Örebro

12

8 546

275 030

32

19

Västmanlands

10

5 145

248 489

48

20

Dalarnas

15

28 197

275 711

10

21

Gävleborgs

10

18 200

275 653

15

22

Västernorrlands

7

21 685

243 978

11

23

Jämtlands

8

49 343

127 020

3

24

Västerbottens

15

55 190

257 581

5

25

Norrbottens

14

98 249

251 886

3

290

410 335

9 113 257

22

Sverige

Jönköpings län(06) Hallands län(13)

Län

Källa: SCB RM/REN, 2007 www.scb.se

Kronobergs län(07)

Skåne län(12)

Blekinge län(10)

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 12

2012-11-22 07.50

m2

1 Kommunen i ett historiskt perspektiv.

Från gemensamt till allmänt intresse 1.1 Kort om den historiska utvecklingen av det lokala styret före 1862 1.1.1 Äldre tid

För att förstå dagens kommuner och landsting behövs ett historiskt perspektiv. Inte enbart organisatoriska frågor är då av intresse utan även den sociala strukturen i samhället. Ätt- och bygemenskapen är sålunda mycket äldre än statsbildningen och offentliga styrelseorgan på olika nivåer. Särskilt noteras att den sociala skiktning som på kontinenten tog sig uttryck i feodalismen, alltså att stormän ägde all mark med mer eller mindre ofria bönder som brukare, aldrig fick fäste hos oss. Så långt tillbaka som det finns källmaterial har det funnits fria, självägande bönder i Sverige.

Lokala styrelser i mera bestämd form har troligen funnits långt före 1100-talet, alltså innan rikets enande, kristnande och också före det att landskapslagarna nedtecknandes. De geografiska enheter från äldre tid vi har någon kunskap om är på landsbygden främst: byalag, häraden (hundare), land– landskap. Efter kristnandet kommer socknen att utgöra basen i lokalsamhället.

13

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 13

2012-11-22 07.50

1.1.2 Medeltiden och tiden fram till 1800

Inledningsvis erinras om att Finland hörde ihop med Sverige i ett rike från 1200-talet till dess att Sverige förlorade Finland i fredsförhandlingarna med Ryssland 1809. Det innebär en mycket lång, gemensam historia och samhällsutveckling.

Rättsligt sett är alltjämt likheterna stora mellan våra länder medan likheterna med Norge är mindre, trots personalunionen mellan 1814 och 1905.

Under 1200-talet nedtecknades landskapslagarna för Västergötland, Östergötland, Småland (Tiohärad), Gotland, Uppland, Södermanland, Västmanland, Dalarna och Hälsingland, troligen också Värmland och Närke. Detta sker i en brytningstid där kyrkan och kungamakten har ambitioner att förändra och kontrollera samhällslivet. Genom de allmänna lands- och stadslagarna, som kung Magnus Eriksson stiftar vid mitten av 1300-talet, befästs den utvecklingen. Skatteväsendet införs under denna tid, enligt historikern Dick Harrison både som ett symptom på och en förutsättning för den nya riksmaktens etablering. Skattefogdarna blir de första statstjänstemännen.

Kungen biträds vid denna tid av rådsherrar och riksämbetsmännen drotsen, marsken och kanslern. Riksdagen växer fram under 1400-talet. Lands- och stadslagarna förblir gällande fram till 1734 års lag.

I landen eller landskapen hölls ting med menigheten ända fram till 1600-talet. Här skipades rätt och bestämdes regler och även frågor om förvaltning och beskattning avhandlades.

Tinget utgjorde också vad vi idag kan kalla en social arena för kommunikation, konfliktlösning och förhandling med statsmaktens företrädare. Historiker som Eva Österberg talar om betydelsen av att bönderna hade en egen röst och att man skapade gemensamma organ för att driva det gemensamma goda – en kommunalism till skillnad från den kontinentala feodalismen. Också andra forskare bekräftar, att den lokala organisationen var statens fundament med direkta kanaler mellan centralmakt och lokalbefolkning. Statens fogdar var 14

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 14

2012-11-22 07.50

inte herremän med egna skatteuttag utan ofrälse tjänstemän.

Det har sagts av många, att kungamaktens historiskt starka legitimitet hos allmogen har en förklaring i det ömsesidiga beroendeförhållandet.

Landstingen i deras historiska form försvann successivt i och med att den centrala statsmakten växte sig stark. Det var under Gustav II Adolfs regeringstid, med Axel Oxenstierna som konstruktör, som den statliga organisationen utvecklades kraftigt och inte minst länsorganisationen med länsstyrelserna.

Oxenstierna byggde vidare på modellen med ett fungerande lokalt system i basen.

Landstingen återuppstod med andra uppgifter i samband med 1862 års kommunalreform. Landskapen har idag inte längre någon rättslig betydelse utan utgör geografiska och kulturella enheter i första hand.

Häradstingen levde kvar betydligt längre än landstingen.

Under nyare tiden hade de främst dömande uppgifter men det antas, att från början avhandlades på häradstingen mångahanda frågor, inte minst som hade att göra med krigstjänsten och lokala ekonomiska angelägenheter. Lokala förvaltningsfrågor kom från 1600-talet och framåt att alltmer övergå på kyrksocknen och tingen utvecklades till domstolar i mer modern mening.

Beteckningen häradsrätt levde kvar till 1970-talet.

Menigheten samlades på landsbygden till sockenstämma under prästerlig ledning och frågorna var långt ifrån bara sådana som i dagens mening skulle betecknas som kyrkliga utan avsåg vägar, broar, sockenmagasin och skatteuppbörd, bland mycket annat. Omsorgen om de fattiga och undervisningen av barn var också frågor som hörde till socknens angelägenheter.

1817 års Kungliga förordning angående sockenstämmor och kyrkoråd gav verksamheten rättsligt fastare former och 1843 var det dags att klyva kyrkorådet, som hade en styrelsefunktion, i två delar, en för rent kyrkliga frågor och en, sockennämnden, för de profana eller närmast hälsovården, allmän ordning och sedlighet samt ekonomisk förvaltning. Det var denna uppdelning som lade grunden till 1862 års kommunala 15

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 15

2012-11-22 07.50

reform, som man kan säga innebar definitiv skilsmässa mellan de borgerliga och de kyrkliga uppgifterna.

Städernas framväxt sammanfaller med uppkomsten av fasta handelsplatser under 12–1300-talen. Snart nog blev privilegier och monopolsystem ett sätt att styra utvecklingen vad gällde handel och hantverk. Fasta former för stadens självstyrelse utbildades så småningom och kom att skilja sig ganska mycket från vad som gällde på landsbygden. Framåt 1600talet skulle staden ha borgmästare, rådmän och en kammare för stadens drätsel. Den statlige fogden samverkade med rådet i en magistrat, som under den här tiden byråkratiserades med krav på juridisk kompetens. De invånare som vunnit burskap som borgare utgjorde stadsmenigheten på den s.k. allmänna rådstugan. Stadens äldste var ett särskilt organ, som närmast fungerade som ett representativt sådant för borgarna. Borgerskapet utövade inflytande också genom skråna och yrkessocieteterna.

Skillnaden mellan stad och landsbygd, som på sätt och vis manifesterats redan genom de allmänna lands- och stadslagarna på 1300-talet, lever länge kvar i den kommunala lagstiftningen, ända in i modern tid. Först 1953 kommer en gemensam kommunallag för land och stad.

1.1.3 Samhällsutvecklingen under 1800-talet

Vid 1800-talets början bygger den lokala självstyrelsen alltjämt på att bönderna respektive borgarna samlas till överläggning under ett organ med stark statlig styrning – kyrkoherden på landet och magistraten i staden. Jordbruket förändras genom 1827 års skiftesreform som, enligt historikern Göran Hägg, spränger den livsform som gällt sedan järnåldern genom att bönderna nu lämnar bygemenskapen och flyttar ut på sina sammanlagda ägor.

Den allmänna samhällsutvecklingen går emellertid nu fort, befolkningen ökar från mindre än en miljon under 15–1600talet till över 4 miljoner invånare vid 1800-talets mitt. Genom 16

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 16

2012-11-22 07.50

industrialismen börjar nya yrkesgrupper framträda som saknar förankring i de gamla stånden och skråna och därmed också saknar inflytande i samhället. Det gäller grupper som hör såväl till underklassen, fabriksarbetarna, som till överklassen, ofrälse fabrikörer och träpatroner. Även om prästeståndet i sin krets släppt in en del lärda kategorier, som professorer, saknar i stort sett också den växande gruppen intellektuella representation i riksdagen. Starka strömningar i samhället önskar nu reformer.

Det gäller näringsfriheten, folkrepresentationen på riksplanet och på lokalplanet.

Reformer vad gäller styrelseskicket kommer efter hand: 1809 års regeringsform markerar slutet på kungligt envälde och bygger på maktdelningsläran. 1862 kommer de nya kommunalförfattningarna, 1864 befästs näringsfriheten och 1866 införs två-kammarriksdagen. Än är det dock långt till demokrati i modern mening, först 1921 införs den allmänna och lika rösträtten fullt ut.1

1.2 1862 års kommunalförfattningar De fyra förordningar som utgjorde resultatet av den kommunala reformen 1862 avsåg kommunalstyrelse på landet, kommunalstyrelse i stad, kyrkostämma samt kyrkoråd och skolråd samt slutligen landstingen, som nu återuppstod som ansvarigt organ för sjukvården. Författningarna gällde för respektive landskommuner, städer och köpingar, kyrkoförsamlingar och 1

Den historiska framställningen i kap. 1.1–1.2 bygger utan specifika hänvisningar på framför allt Halvar GF Sundberg: Kommunalrätt, Fritz Kaijser: 1862 års kommunalförordningar, Göran Inger: Svensk rättshistoria, Eva Österberg: Folk förr – historiska essäer, Dick Harrison: Sveriges historia 600–1350, Göran Hägg: Svenskhetens historia, Mats Hallenberg: Kungen, fogdarna och riket, Ulla Björkman/ Curt Riberdahl: Det kommunala förtroendeuppdraget samt Ulla Björkman: Kommunalrätt, kapitel ur Svensk rätt – en översikt (som med Iustus tillåtelse använts som grund för kapitel 1 i denna bok)

17

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 17

2012-11-22 07.50

landstingskommuner. I viktiga delar ligger ordningen alltjämt till grund för den kommunala lagstiftningen.

Den borgerliga kommunens geografiska område knöt in­­ ledningsvis an till den tidigare kyrksocknens. Som vi skall se, har just på denna punkt betydande förändringar skett under 1900-talet. Vad gäller uppgifterna för de olika organen kan noteras, att kyrkan behöll folkskolan inom sitt revir ända till 1930-talet men att i övrigt de väsentliga borgerliga uppgifter som legat på socknen överfördes till den nya kommunen, t.ex. fattigvården. I städerna kom den nya tiden med nya behov och angelägenheter som avlopp, brandskydd, kommunikationer, bebyggelsereglering m.m. som krävde kommunala insatser. En organisation utöver stämma och styrelse behövdes och nämndsystemet utvecklades efterhand. Vissa speciella nämnder ålades kommunerna att inrätta, som byggnadsnämnd, hälsoskyddsnämnd och fattigvårdsnämnd. På landsbygden fanns mindre,­ tätbebyggda områden som kallades municipalsam­hällen. Dessa föll i vissa hänseenden under regleringen för städerna, i andra under landskommunernas regelsystem.

I och med reformen 1862 blev kommunerna självständiga juridiska personer och de statliga myndigheternas tillsynsbefogenheter preciserades och inskränktes till en efterhandskontroll genom besvärs- och underställningsinstituten. De borger­liga primärkommunerna skulle ha rätt att själva vårda sina gemensamma ordnings- och hushållningsangelägenheter.

Nu kom också begreppet kommunmedlem. Liksom inom företagsvärlden skulle medlemmens bidrag till kommunen i princip vara bestämmande för hans inflytande, eller hennes; kvinnor kunde erhålla rösträtt i kommunen. Avgörande för rösträtten var nämligen den fullgjorda skattskyldigheten, på landet knuten till jorden och i staden till inkomsten enligt en graderad skala som innebar, att ingen fick mer än en tjugondel av det totala röstetalet enligt röstlängden. Den graderade skalan modifierades allteftersom men försvann först 1918.

Den kommunala valstatistiken för år 1871 visar, att 10,1 % av landsbygdsbefolkningen och 17,7 % av stadsbefolkningen 18

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 18

2012-11-22 07.50

hade rösträtt i kommunerna. Också företag, juridiska personer, kunde bli kommunmedlemmar, något som var viktigt för t.ex. besvärsrätten vad gäller kommunala beslut.

Också dagens kommunallag (1991:900, KL) innebär att medlemskapet knyts till antingen folkbokföringen, fastighetsägandet eller taxeringen till kommunalskatt, något som betyder att man kan vara medlem i flera kommuner och att även juridiska personer kan vara kommunmedlemmar. Rösträtt har dock bara fysiska personer som är folkbokförda i kommunen (se vidare kap. 5.2.1).

1.3 Kommunala reformer efter 1862 fram till gällande lag Samhällsutvecklingen under senare delen av 1800-talet och början av 1900-talet innebar stora förändringar på många plan, vilket också återspeglades i nya uppgifter för kommunerna. Välfärden krävde nya regler och andra system än tidigare. Utbildningsväsendet utvecklades kraftigt. Polisväsendet, som utvecklades under samma tid, var också det en kommunal uppgift ända fram till 1965. Det utgör ett av få exempel på uppgifter som under efterkrigstiden gått från kommunerna till staten och inte tvärtom.

Framåt mitten av 1900-talet stod det alltmer klart att framförallt landskommunerna hade ett alltför begränsat skatte­ underlag för att klara alla nya uppdrag och 1952 kom den första stora kommunsammanslagningen. Antalet kommuner minskades från 2 498 till 1 037. Reformen banade väg för en gemensam kommunallag för städer och landskommuner 1953. Bland viktiga effekter av den bör noteras, att den allmänna rådstugan i städerna och kommunalstämman på landet avskaffades helt och hållet till förmån för system med fullmäktige. Stämman hade levt kvar i de allra minsta kommunerna som en sista rest av ett direktdemokratiskt system.

Redan 1948 hade man bytt ut begreppet ”gemensamma”, i 19

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 19

2012-11-22 07.50

fråga om vilka angelägenheter kommunerna skulle sköta. Nu skulle angelägenheterna i fråga vara av ”allmänt intresse”. En liten justering kan det tyckas, men ändå en markering av att det nu gällde att anpassa sig till en större och mer varierad verksamhet och varierande krav på verksamheten. Kommunens prägel av närmast föreningsliknande organ har mer och mer givit vika för myndighetsrollen.

1960- och 70-talen kom med nya, tvångsmässiga kommun­ sammanslagningar ner till dagens cirka 290 stycken primärkommuner på grund av allt fler uppgifter som staten lämnade över. En följd av detta blev en partipolitisering och en professionalisering. I de gamla småkommunerna hade det kommunala förtroendeuppdraget varit i princip just ett förtroendeuppdrag, dvs. en fråga om person snarare än partipolitisk färg.

Nu växte avståndet mellan väljare och förtroendevalda i takt med att kommunerna blev större och personvalsmomentet försvann i samma takt.

Antalet politiker minskade också till följd av sammanslagningarna.2 Samtidigt ställde alla nya kommunala uppgifter högre kompetenskrav på kommunernas förvaltningsorganisation. Borta var den kommunala socialnämndsordföranden med kassalådan hemma i köket som gjorde personliga hembesök hos de fattiga. Istället ökade tjänstemännen stort i antal.

Men också en krets mer eller mindre professionella politiker uppstod i form av kommunalråd och liknande.3 Utvecklingen har lett till en diskussion om demokratin och om politiker­ rollen i kommunerna som vi ännu inte sett slutet på.

2

Antalet politiker fortsätter alltjämt att minska. Antalet förtroendevalda var c:a 70 000 år 1980 och knappt 39 000 år 2007, dvs i snitt går det numera 180 invånare på en förtroendevald enligt ”Förtroendevalda i kommuner och landsting 2007, en rapport om politikerantal och representativitet”, SCB, kap. 2, tabell 2.1.

3 SCB:s undersökning visar också hur antalet heltidsengagerade förtroendevalda växt på senare tid från färre än 500 år 1980 till drygt 1 100 år 2007, kap. 8, tabell 8.1.

20

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 20

2012-11-22 07.50

1977 års kommunallag innebar ännu en strukturförändring. Nu blev det en gemensam lag för kommuner, dvs. primärkommuner, och landsting. Landstingens utveckling har inte varit lika präglad av förändring som primärkommunernas. Landstingen har ända från början omfattat samma geografiska område som det statliga länet och består alltjämt som en särskild kommuntyp med främsta uppdrag att svara för sjukvården, vilken till följd av de höga kostnaderna kräver en ännu större ekonomisk bas än den primärkommunala verksamheten i allmänhet.

Demokratifrågorna i kommunerna sysselsatte under 1980talet flera offentliga utredningar. Formerna för den kommunala verksamheten likaså. I takt med en försämrad kommunal ekonomi uppkom även diskussioner om avkommunalisering eller privatisering av verksamheter.

1991 års kommunallag (1991:900, KL), som alltjämt gäller, bygger på fem utgångspunkter: de förtroendevalda skulle ges bättre arbetsvillkor och bättre möjligheter att styra, medborgarna skulle garanteras goda möjligheter till insyn och inflytande, kommuner och landsting skulle få ökad organisationsfrihet, det skulle ges möjligheter att effektivisera verksamheten och lagen skulle ge tydliga besked om vilka principer som ligger till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande demokratiska spelreglerna.4 Även om 1900-talet inneburit stora förändringar i fråga om samhällsutvecklingen kan ändå sägas, att 1991 års kommunallag är fast förankrad i 1862 års förordningar om lokalt självstyre.

Den egentliga framställningen av innehållet i gällande KL tar sin början i kap. 3. Här närmast följer en översiktlig presentation av kommunens verksamhet och olika roller i samhället idag.

4

Äldre kommunallagar har i särskilda lagkommentarer behandlats av Fritz Kaijser, vad gäller 1977 års kommunallag tillsammans med Curt Riberdahl i Kommunallagarna II.

21

12-59 Kommunen 4e u, 22 nov.indd 21

2012-11-22 07.50

4

K

U M NE M O

&

N

Ulla Björkman är universitetslektor i offentlig rätt och Olle Lundin professor i förvaltningsrätt. Båda är verksamma vid Juridiska institutionen Uppsala universitet och har mångårig erfarenhet, både praktisk och teoretisk, av kommunalrätt och dess tillämpning.

Ulla Björkman Olle Lundin

Boken riktar sig till studenter på högskolan, kommunala förtroendevalda samt övriga som har kontakter med kommunen eller vill lära mer.

KOMMUNEN och LAGEN

Denna bok är en framställning om kommunalrätt i vid bemärkelse. Här behandlas frågor om den kommunala kompetensen, alltså vad en kommun får och inte får syssla med. Vidare beskrivs och diskuteras den kommunala beslutsprocessen och kontroll av kommunal verksamhet. Stor vikt läggs vid de olika roller och funktioner som en kommun har. Kommunen är ju en del av rättstaten och välfärdsstaten, en demokratisk plattform och ett organ för kanalisering av den lokala demokratin.

Ibland uppträder också kommunen som näringsidkare.

Alla dessa olika roller och funktioner skapar inte bara politiska utan även rättsliga spänningar och konflikter, som uppmärksammas i boken.

IUSTUS FÖRLAG

LAGEN – en introduktion UPPLAGA 4

IUSTUS FÖRLAG

Kommun.lagen.4uppl.2.indd 1

01 02 FnL1 EkZpcm1hIEpvaG4gUGVyc3NvbgRKb2hu AFCc1+E= 02 0040

ISBN 978-91-7678-838-7

Ulla Björkman Olle Lundin

11/22/12 9:37 AM