Sverige i världen Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren (red.)
3 UPPL.
Författare Douglas Brommesson (red.) är docent i statsvetenskap vid Lunds universitet. Hans forskning behandlar framförallt utrikespolitiskt beslutsfattande, media lisering av utrikespolitik, humanitära interventioner samt religion och politik. Ann-Marie Ekengren (red.) är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universi tet. Hennes forskning är inriktad mot utrikespolitiskt beslutsfattande, mediali sering av utrikespolitik och kampen om makt i internationella organisationer. Rikard Bengtsson är docent i statsvetenskap vid Lunds universitet. Hans forsk ning är inriktad mot europeisk säkerhetspolitik, global ordning samt global politisk ekonomi. Daniel Berlin är fil.dr i statsvetenskap och har tidigare arbetat som forskare och lärare vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet, med en forskningsinriktning mot miljöpolitiskt beteende och naturresursförvaltning. Han arbetar idag som utredare vid Göteborgs universitet. Ulf Bjereld är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. Hans forsk ning kretsar främst kring internationell politik, politisk opinionsbildning samt digitaliseringens betydelse för den politiska demokratin. Marie Demker är professor i statsvetenskap och dekan för Humanistiska fakul teten vid Göteborgs universitet. Hennes aktuella forskning behandlar medier, religion, nationalism och politisk mobilisering i en globaliserad värld. Ulrika Möller är universitetslektor vid Statsvetenskapliga institutionen, Göte borgs universitet. Hennes forskning inom internationell politik och utrikes politiskt beslutsfattande handlar bland annat om staters kampanjer för en valbar plats i FN:s säkerhetsråd.
Bertil Odén är fil.lic. i freds- och utvecklingsforskning och har lång erfarenhet av biståndsarbete på Sida, UD och i afrikanska länder. Hans forskning har va rit inriktad på den regionala utvecklingen i södra Afrika, biståndets politiska ekonomi och idéhistoria. Mathias Zannakis är fil.dr i statsvetenskap och verksam vid Institutionen för individ och samhälle vid Högskolan Väst. Hans aktuella forskning är allmänt inriktad mot institutioner, miljöpolitik, miljöattityder och -beteende, och speci fikt mot att undersöka betydelsen av människors subjektivt uppfattade resurser för deras inställning och beteende i miljöfrågor.
Innehåll 1. Inledning
9
Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren
2. Utrikespolitiskt beslutsfattande
17
Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren
3. Svensk utrikespolitik i ett historiskt perspektiv
33
Ulf Bjereld
4. Idéer, normer, identiteter, roller och diskurser i utrikespolitiken
47
Marie Demker
5. Utrikespolitisk opinion i Sverige
65
Ulf Bjereld
6. Ickestatliga organisationer och utrikespolitiken
79
Daniel Berlin
7. Sverige i den globala ekonomin
95
Rikard Bengtsson
8. Säkerhet som rörlig måltavla: Förändringen av hot, mål och medel
113
Ulrika Möller
9. Sverige och EU
129
Douglas Brommesson
10. Sverige och FN Ann-Marie Ekengren
145
11. Sverige och internationellt utvecklingssamarbete
163
Bertil Odén
12. Sverige och den globala miljön
187
Mathias Zannakis
13. Sverige i världen – i dag och i morgon
207
Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren
Referenser
215
1 Inledning Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren Likt alla stater agerar Sverige i världen. Sverige tar ställning till olika globala utmaningar, vare sig det handlar om konflikthantering, hungerkatastrofer, kli matförändringar eller något annat. Förutom att agera i denna typ av konkreta frågor agerar Sverige också genom att uttala stöd för olika idéer och genom att ta ställning mot andra idéer om hur världen ska utvecklas. Sverige är med andra ord en aktör i den internationella politiken. Låt oss inleda med att illustrera Sveriges syn på de globala utmaningar som både påverkar och påverkas av Sverige. Vi gör detta genom att vända vår uppmärksamhet mot regeringens utrikespolitiska deklaration från februari 2016 (Regeringens deklaration vid 2016 års utrikespolitiska debatt i Riksdagen onsdagen den 24 februari). I början av varje år, vanligtvis i februari, äger en utrikespolitisk debatt rum i riksdagen. Debatten inleds med att utrikesministern presenterar reger ingens utrikespolitiska deklaration. Deklarationen är ett principiellt hållet dokument som lägger fast de grundläggande linjerna för Sveriges utrikespolitik under det kommande året. Deklarationen väcker intresse både inom och utom Sverige. Riksdagens åhörarläktare är vanligtvis full av utländska ambassadörer under utrikesministerns presentation. När utrikesminister Margot Wallström i februari 2016 inledde presentatio nen av regeringens utrikespolitiska deklaration slog hon fast att Sverige och hela världen stod inför stora utmaningar. ”Aggression och splittring prägla[de] världen” enligt Wallström och därför behövdes ”bred samverkan” och ”diplo mati” för att det internationella samarbetet skulle kunna fortleva och motverka de konflikter som pågick. Kriget i Syrien samt Rysslands ”olagliga annektering av Krim” och den ryska närvaron i östra Ukraina var två tydliga utmaningar mot freden som identifierades av Wallström. På kort sikt pekades just krigen och konflikterna ut som det stora problemet mot mänsklig utveckling och fri het. Den stora ödesfrågan för världen på lite längre sikt var dock klimatfrågan. Enligt Wallström borde klimatfrågan också betraktas som en säkerhetsfråga eftersom klimatförändringarna i sig ansågs leda till fler konflikter. En tredje utmaning som identifierades var frågan om mänsklig utveckling, delvis kopplad 9
Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren till frågan om Sveriges ansvar för att bidra till att minska fattigdom och skapa bättre villkor för fattiga länder. I det här inledande kapitlet vill vi använda de tre globala utmaningar som Wallström identifierade i regeringens utrikesdeklaration som exempel på frågor som drabbar en hel värld och som drabbar Sverige i världen. Vi vill peka på de globala konsekvenserna av utmaningar likt fred och säkerhet, klimatför ändringar och utveckling för att därigenom kunna ge en första glimt av hur utmaningar av den här typen leder till svenskt utrikespolitiskt agerande. Låt oss börja med den globala utmaningen att nå fred och säkerhet. *** Kriget i Syrien som pågått sedan år 2011 utan något tecken på en lösning och Daesh/IS försök att upprätta ett islamistiskt kalifat i delar av framförallt Syrien och Irak har dominerat den världspolitiska säkerhetsagendan under de senaste fem åren. Parallellt med krigen har också frågan om terrorism som ett sätt att sprida skräck och osäkerhet och påverka västvärldens länder varit aktuell. Daesh/IS terrordåd i bland annat Paris, Nice och Bryssel har spridit skräck och oro i den europeiska befolkningen. Med tanke på Daesh/IS hårdföra krigföring mot befolkningen i de regioner som de har erövrat, inspelade avrättningar av motståndare, kidnappningar och uppmuntrande av terrordåd i Europa har krigshandlingarna i delar av Syrien och Irak och hotet från terrorism inte kun nat frikopplas från varandra. Före kriget i Syrien var det under ett tiotal år terrorhoten som stod främst på den internationella säkerhetsagendan. En av de händelser som påverkade dis kussionen om fred och säkerhet var utan tvekan de terrordåd som vi sedan dess känner under namnet ”elfte september”. Händelserna i New York, Washington D.C. och Pennsylvania den 11 september 2001 har fått symbolisera ”den nya terrorismen” som sedan dess har drabbat världen på olika sätt och också varit en viktig fråga på den internationella dagordningen. När terrorister från alQaida kraschade de amerikanska inrikesflygplanen in i World Trade Center och Pentagon fick den nätverksbaserade terrorismen på allvar ett ansikte. USA fick uppleva en attack som riktades mot egna medborgare på hemmaplan. Samtidigt kunde USA inte omedelbart hålla en enskild stat till ansvar för det inträffade. Al-Qaida och andra liknande sammanslutningar var inte nödvändigtvis knutna till en enskild stat, utan de flyttade sina högkvarter till platser som var svår tillgängliga och där det var tveksamt om det fanns någon statslik organisation som egentligen hade kontroll över territoriet. Chocken och förstämningen efter den 11 september 2001 var stor i världs samfundet. Det blev därför inte heller så svårt att samla en mycket stor del av världens stater bakom flera resolutioner som antogs i FN:s säkerhetsråd. En av de principiellt mest intressanta poängerna i dessa resolutioner var att USA 10
1. Inledning gavs rätt att i självförsvar slå tillbaka mot Afghanistan, där man kunde visa att en stor del av al-Qaidas nätverksverksamhet planerades. Därigenom började också jakten på ledarna för al-Qaida. Tidigare innebar självförsvarsrätten att man hade rätt att slå tillbaka endast vid angrepp från en stat. Efter USA:s in marsch i Afghanistan kom också FN att sätta samman en trupp, ledd av Nato, med målsättningen att bekämpa terrorismen, utveckla regeringsinstitutioner och slå vakt om afghanernas rättigheter. Under perioden 2002–2014 deltog Sverige i den Nato-ledda FN-truppen i Af ghanistan, ISAF. ISAF:s mandat i Afghanistan har baserats på FN-resolution 1386, ett avtal mellan ISAF-styrkan och den afghanska regeringen, samt yt terligare en FN-resolution 1510. Enligt FN-resolutionerna har ISAF i första hand haft fredsbevarande uppgifter och skulle stödja den nya afghanska reger ingen och den parlamentariska ordningen. Efter 2014 har viktiga funktioner överlämnats till den afghanska regimen. Sedan 2014 har Sverige kvar ungefär 50 personer i Afghanistan som fungerar främst som rådgivare till den afghanska regimen eller arbetar exempelvis med sjukvårdsfrågor. En mindre trupp finns kvar som fungerar som stödenhet till de personer som arbetar kvar (forsvars makten.se). Under tiden som ISAF pågick som ett uppdrag balanserade Sverige mellan flera motstridiga uppfattningar i terrorfrågan, ett balanserande som har rest en hel rad frågor. Ska Sverige över huvud taget delta i ”kriget mot terrorismen”, även om det handlar om operationer som baseras på FN-mandat? Om svaret är ja på den frågan, i vilken utsträckning ska Sverige i så fall delta och på vilket sätt? Vilket samband finns mellan kriget mot terrorismen och andra uppblos sande krig och konflikter? Har västvärldens agerande banat vägen för ännu mer extrema rörelser än al-Qaida? Hur ska man betrakta det komplicerade säkerhetsläget på plats i Afghanistan? Hur ska man betrakta det amerikanska deltagandet och det faktum att FN-truppen leds av Nato? Frågan om att bekämpa terrorismen har aktualiserat flera intressanta pro blemställningar kring Sveriges roll i världen. Varför ser t.ex. Sveriges inställning till ”kriget mot terrorismen” ut som den gör? Hur balanserar Sverige mellan säkerhetsintressen (att inte själv bli föremål för någon terrorattack), det upplevda behovet att utveckla folkrätten (att självförsvarsrätten uppdateras), att visa sin solidaritet med FN (delta när FN så önskar), att inte förlora ett inrikespolitiskt stöd för den förda politiken (behålla opinionsstöd) och att främja samarbets strävanden (samarbeta med andra stater inom ramen för FN-operationen, till exempel andra EU-stater)? För Sverige, liksom för många andra stater, har balansen handlat om överväganden mellan säkerhet och rättssäkerhet, mellan säkerhet och samarbete, det vill säga mellan makt och rätt. *** 11
3 Svensk utrikespolitik i ett historiskt perspektiv Ulf Bjereld Sverige har inte varit i krig på över 200 år. Det senaste tillfället Sverige var i krig med ett annat land var 1814. Sverige hade då med framgång deltagit på samma sida som England och Ryssland i kriget mot Frankrike under Napoleon. År 1814 tvingades Norge in i en union med Sverige, en union som upplöstes under fred liga former först 1905. Visserligen menar en del att Sverige genom sin militära närvaro i Afghanistan, som påbörjades 2002, deltagit i krigshandlingar. Men närvaron i Afghanistan innebar inte att Sverige som stat i folkrättslig mening befann sig i krig. Sveriges 200 år långa period av fred gör landet nära nog unikt i Europa. Ibland hävdas det att den långa perioden av fred har sin grund i en målmedve ten och konsekvent neutralitetspolitik. Men vid flera tillfällen har det snarare varit maktpolitiska omständigheter och tillfälligheternas spel som hållit Sverige utanför krigshandlingarna. I detta kapitel ska vi ge en historisk bakgrundsteckning till svensk utrikesoch säkerhetspolitik. Texten utgör utgångspunkt för flera av de kapitel som längre fram i boken uppmärksammar enskilda sakområden för den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken. Kapitlet är kronologiskt strukturerat och fokuserar i första hand på den svenska neutralitetspolitikens framväxt och tillämpning under åren från 1814. I kapitlet ges också en grundlig analys av vad som egentligen avses med de för svensk utrikes- och säkerhetspolitik länge så centrala begreppen alliansfrihet, neutralitet och neutralitetspolitik. Avslutningsvis diskuteras några tänkbara säkerhetspolitiska, opinionsmäs siga och identitetsbaserade förklaringar till den svenska utrikespolitikens utveckling över tid.
33
Ulf Bjereld
Svensk utrikespolitik fram till 1945 Den svenska neutralitetspolitiken är betydligt yngre än 200 år, den period då Sverige har hållit sig utanför krig. Under 1800-talet var det åtminstone vid tre tillfällen som Sverige visserligen höll sig utanför krigshandlingar, men mer genom tillfällighet än som konsekvens av en medveten neutralitetspolitik. Det första tillfället var det så kallade dansk-preussiska kriget 1848–1849. Under detta krig valde Sverige att sända 4 000 svenska soldater till den danska ön Fyn, för att värna ön i händelse av angrepp från Preussen. Nu kom det aldrig något preussiskt angrepp mot Fyn och de svenska soldaterna blev därför heller inte indragna i några krigshandlingar. Men att sända stridsberedda soldater till hjälp för ett krigförande land var naturligtvis inte förenligt med en neutra litetspolitik. Det andra tillfället var Krimkriget 1854–1856, mellan å ena sidan Ryssland och å andra sidan England och Frankrike. Under detta krig slöt Sverige den så kallade Novembertraktaten med England och Frankrike. Novembertraktaten innebar att Sverige lovade att inte avträda några landområden till Ryssland, om Ryssland skulle framföra sådana anspråk. England och Frankrike lovade å sin sida att komma till Sveriges försvar, om Ryssland genom att använda militärt våld försökte tvinga Sverige till landavträdelser. Nu avstod Ryssland från att försöka påtvinga Sverige några landavträdelser och därför aktualiserades aldrig Novembertraktaten. Men traktaten bar drag av alliansförpliktelse och var där för inte förenlig med något som i rimlig mening kan kallas neutralitetspolitik. Det tredje tillfället var det dansk-tyska kriget 1864. Under förspelet till detta krig utlovade den svenske kungen Karl XV – i något som ibland ses som ett infall av ”skandinavisk yra” – att sända 20 000 svenska soldater till det dåva rande danska området Schleswigs försvar om Tyskland anföll detta område. När det tyska anfallet kom fick den svenske kungen emellertid inte riksdagens medgivande att sända några svenska soldater till Danmarks hjälp. Danmark för lorade Schleswig till Tyskland och de dansk-svenska förbindelserna blev i några år något kylslagna. Den svenske kungens utfästelse var inte heller förenlig med en neutralitetspolitik. Under första världskriget (1914–1918) avgav Sverige vid krigsutbrottet en offi ciell neutralitetsförklaring. Men under hand lät Sverige i krigets inledningsskede Tyskland veta att Sverige skulle tolka neutralitetsrätten välvilligt i förhållande till Tyskland. Däremot fick Tysklands motståndare i kriget veta att Sverige skulle upprätthålla en strikt neutralitet. Först när krigslyckan gick Tyskland emot stramades den svenska neutralitetspolitiken gentemot Tyskland upp, samtidigt som den blev mer generös i förhållande till västmakterna. Under mellankrigstiden (1919–1939) var Sverige medlem av Nationernas För bund (NF). Förbundet var ett kollektivt säkerhetssystem där medlemsländerna 34
3. Svensk utrikespolitik i ett historiskt perspektiv genom majoritetsbeslut kunde besluta om bindande ekonomiska, politiska eller till och med militära sanktioner mot stater som bröt freden. Här fanns således ingen vetorätt för stormakterna som motsvarar den som finns i NF:s uppföljare Förenta Nationerna (FN). En svaghet i Nationernas Förbunds struk tur var att samtliga stormakter aldrig var medlemmar i förbundet samtidigt. Denna bristande universalitet undergrävde förstås förbundets legitimitet. Nu användes aldrig NF:s sanktionsvapen på något effektivt sätt. När en av NF:s medlemsstater – Italien under Mussolini – i oktober 1935 bröt freden genom att anfalla en annan medlemsstat, Abessinien (dagens Etiopien), förmådde NF endast samla sig till halvhjärtade ekonomiska sanktioner mot angriparen. Abessinienkrisen blev något av spiken i NF:s kista och organisationen spelade ingen egentlig roll i försöken att hejda utbrottet av andra världskriget 1939. Även om NF aldrig fattade beslut om militära sanktioner mot andra stater var det svenska medlemskapet i förbundet tveksamt ur neutralitetspolitisk synvinkel. Om förbundet lyckats samla sig till majoritetsbeslut om sådana sanktioner hade Sverige i formell mening inte kunnat åberopa sin neutralitet för att avstå från att delta i dessa sanktioner. Andra världskrigets (1939–1945) påfrestningar på den svenska neutralitets politiken är väl utforskade. Sverige styrdes under kriget av en samlingsregering, vilken hade till övergripande mål att hålla Sverige utanför kriget. Målet upp nåddes, men till priset av ett antal avsteg från en strikt neutralitetspolitik. De mest uppmärksammade avstegen kretsade kring överföringar av trupp på järnväg – i huvudsak soldater på permission – mellan i första hand Tyskland och det av Tyskland ockuperade Norge. Den typen av truppöverföringar över en neutral stats territorium är inte tillåten enligt folkrätten. Men den svenska regeringen valde att ge sitt tillstånd, bland annat av rädsla för att Tyskland annars skulle ockupera Sverige. Än mer allvarligt än trupptransiteringarna mellan Tyskland och Norge var den så kallade Division Engelbrecht. Den 22 juni 1941 – samma dag som Tyskland anföll Sovjetunionen – ansökte den tyska regeringen om att få överföra en fullt utrustad armédivision från Norge över svenskt territorium till den finsk-sovjetiska fronten. Den svenska regeringen var inledningsvis splittrad i frågan. Händelsen har gått till historien under namnet Midsommarkrisen, eftersom den utspelade sig i midsommartid. Så småningom beslöt regeringen att ge efter för de tyska kraven. Under en knapp månads tid överfördes 15 000 tyska soldater genom Sverige till fronten. På samma sätt som under första världskriget anpassade Sverige sin neutralitetspolitik till krigets växlingar. I andra världskrigets slutskede gav Sverige de segrande västmakterna en positiv behandling som även den låg utanför neutralitetens gränser. Sverige undslapp andra världskrigets fasor. Men någon helt igenom konsekvent neu tralitetspolitik var det inte fråga om.
35
6 Ickestatliga organisationer och utrikespolitiken Daniel Berlin Efter en heldagsförhandling i Luxemburg var uppgörelsen mellan EU:s jord bruks-, fiskeri- och landsbygdsministrar klar. Den 22/10 2015 meddelade den svenske landsbygdsministern Sven-Erik Bucht i ett pressmeddelande att EUländernas fiskeriministrar nu tagit ett ansvarsfullt och välgrundat beslut om nästa års fördelning av fångstkvoter i Östersjön. Bucht beskrev beslutet som en bra kompromiss som gynnade ett långsiktigt hållbart fiske. Sverige hade velat driva miljökraven ännu längre, men Bucht menade att avtalet var ett steg i rätt riktning. Nästa dag, hundratalet mil från Luxemburg, sitter en för dagen ledig svensk fiskare och bläddrar i lokaltidningen. Förutom i en nyhetsartikel om gårdagens beslut diskuteras hans bransch i vanlig ordning livligt på ledarplats, på debatt sidan och på insändarsidan. Han kunde läsa alla möjliga åsikter, framförda av representanter för olika organisationer. Miljöorganisationens representant var visserligen mycket kritisk till de alltför mjäkiga åtgärderna, men lovade fortsatt kamp. Fiskerinäringen insåg naturligtvis vikten av åtgärder, men vände sig mot vad den betraktade som en hetsjakt på yrkesfisket. Frågan om fiskets framtid är inte bara en het miljöfråga. Den har också tydliga utrikespolitiska drag. Fiskebestånden är en gemensam resurs, vars lång siktiga fortlevnad är satt under press. Eftersom resursen är gränsöverskridande och gemensam måste frågan lösas med gemensamma krafter, och därför krävs förhandlingar mellan stater. För svensk del gäller att fiskeripolitiken bestäms inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik. Dessutom delas många kvoter med länder som inte är medlemmar i EU, varför besluten också föregås av ett omfattande förhandlingsarbete med dessa länder (inte minst Norge). Därför måste Sverige skaffa sig en uppfattning, formulera denna och driva en politisk linje i dessa förhandlingar. För att förstå de svenska ställningstagandena kan man studera den interna tionella kontexten där normativa strukturer (se kap. 4) och Sveriges intressen och position i världen kan ge vissa ledtrådar. Men vi bör också vända blicken 79
Daniel Berlin in i staten, mot de kunskaps-, idé- och intressekonflikter som påverkar de svenska ställningstagandena. Som påpekades i kapitel 2, så ligger det timtals med förberedelser bakom besluten om kommande års fångstkvoter. Frågan har avvägts från olika perspektiv och mängder med information har bearbetats. Re geringen och de berörda departementen är naturligtvis ansvariga för politiken och de som bestämmer vilken linje som ska drivas och hur den ska formuleras. Men politiker och statliga tjänstemän arbetar inte i ett vakuum. Utrikes politiken utformas inte enbart av statliga aktörer, utan på tätbefolkade arenor besökta av en mångfald ickestatliga organisationer. Det är miljöorganisationer, vetenskapliga sammanslutningar och tankesmedjor, men också fackförbund och branschorgan. Ty de frågor som många – kanske det stora flertalet i den allmänna opinionen – knappt bryr sig om eller inte förstår sig på, ägnar an dra ett helt yrkesliv eller all sin fritid åt. I det svenska ställningstagandet vid förhandlingen finns också avtryck från dessa aktörer som lämnat information, lanserat idéer, stridit för viktiga principer och argumenterat för vissa perspektiv. Som Douglas Brommesson och Ann-Marie Ekengren påpekade i kapitel 2 får utrikespolitiska ställningstaganden inrikespolitiska konsekvenser. I fiskerifallet handlar det framför allt om att en regering kan göra vissa ställningstaganden om gemensamma fiskekvoter för att vinna opinionsmässiga framgångar i det egna landet, eller för att tillgodose viktiga samhällsgruppers intressen (se också kap. 5). För att man ska förstå utrikespolitikens utformning, vad gäller både form och innehåll, gör man bäst i att titta närmare på avtryck från ickestatliga aktörer och hur staten förhåller sig till dessa. Det är just vad vi ska göra i detta kapitel. Ickestatliga intresseorganisationer har länge varit en viktig del av det poli tiska livet, åtminstone i den svenska kontexten. Samtidigt har de traditionella statscentrerade IR-perspektivens historiska dominans i ämnet gjort att intresset för ickestatliga aktörer varit tämligen begränsat. Möjligen har det begränsade intresset åtminstone delvis varit berättigat, men även om organisationerna traditionellt sett varit mindre framträdande på det utrikespolitiska området, så har transnationalisering, globalisering och sammanlänkning av politikområden fört med sig att en uppsjö ickestatliga organisationer i allt högre grad försöker att sätta sin prägel på den politik ett land driver gentemot andra länder och det internationella systemet. Att de ickestatliga organisationernas skara har utökats de senaste decennierna är nog de flesta överens om. Det råder också enighet om att organisationernas medverkan i utrikespolitiska beslutsprocesser ter sig allt intensivare (Price 2003). Däremot skriver långt ifrån alla under på att detta har någon verklig betydelse för politiska utfall, åtminstone inte utan kraftiga reservationer för att det i så fall gäller mindre viktiga frågor, och bara i ytterst begränsad omfattning. Vissa bedömare menar till exempel att det som andra kallar ”inflytande” egentligen handlar om att de ickestatliga organisationerna 80
6. Ickestatliga organisationer och utrikespolitiken springer staternas ärenden. Det som ser ut som inflytande är bara en ny arbets fördelning mellan stater och ickestatliga organisationer, men med samma tra ditionella makthierarki dem emellan. Den här uppfattningen hämtar teoretisk inspiration från den realistiska idétraditionen inom internationalpolitisk forsk ning, som betraktar ickestatliga aktörer som sekundära för att förstå staters utrikespolitiska agerande (se kap. 2) (Mearsheimer 1994/95, Raustiala 1997). Exakt i vilken grad organisationerna har vunnit inflytande är således en fråga öppen för diskussion. Några menar att det kanske kan se ut som att ickestatliga organisationer vunnit inflytande, men att detta inflytande mest är en chimär, och inte särskilt relevant. Andra menar dock att det på generell nivå skett en faktisk maktförskjutning mellan stater och ickestatliga aktörer i de senares favör. De mest intressanta diskussionerna om det ickestatliga inflytandet över utrikespolitiska beslut handlar dock inte om huruvida organisationerna har eller inte har inflytande, även om det kan verka och låta så ibland. I stället handlar de centrala diskussionerna i forskningsfältet i dag om när, under vilka omständigheter, på vilka villkor och på vilket sätt ickestatliga organisationer har inflytande (Betsill & Corell 2008, Berlin 2007, Risse 2002). Utgångspunk ten för det här kapitlet är att ickestatliga organisationer kan påverka en stats utrikespolitik. Vi ska inte ägna särskilt mycket utrymme åt debatten om orga nisationerna har någon verklig relevans, om deras inflytande är reellt, eller om de egentligen bara är verktyg för stater utan analytiskt oberoende effekter på ut rikespolitiken. Vi kommer heller inte att få något svar på frågan om den exakta nivån på ickestatliga organisationers inflytande. Däremot ska vi diskutera tre typer, eller nivåer, av inflytande som ickestatliga organisationer har tillskrivits. Vi ska också diskutera ett antal påverkansstrategier och inflytelsebringande egenskaper. Tillsammans kommer dessa diskussioner att ge en bild av varför staters utrikespolitik kan påverkas av dessa organisationer. Så långt fram i kapitlet har koncentrationen legat på organisationernas funk tion som påverkansfaktor, på deras plats längst till vänster i modellen från kapi tel 2. Faktum är dock att ickestatliga organisationer kan spela viktiga roller på output-sidan i modellen också, i själva genomförandet av politik. Detta kommer också att beröras. Vi kommer också att kort problematisera organisationernas position i modellen genom att fråga oss om organisationerna är politikprodu center eller produkter av politik. Kanske är det så att organisationerna snarare än att lansera nya idéer och föreslå politiska beslut speglar strömningar i sam hället. Till sist avslutas kapitlet med en uppsummering. Allra närmast ska vi dock redogöra för olika typer av ickestatliga organisationer. Vad är det för organisationer det här kapitlet handlar om egentligen?
81
9 Sverige och EU Douglas Brommesson Midsommarafton 1994 undertecknade dåvarande statsministern Carl Bildt Sve riges medlemskapsavtal i Europeiska Unionen (EU). Undertecknandet på den grekiska ön Korfu var tillsammans med den följande folkomröstningen hösten samma år slutet på resan från strikt alliansfrihet, där ett EU-medlemskap i en politisk union som EU ansågs uteslutet, till en situation där Sverige beskrivits som en väststat bland andra.1 Sedan Sverige inträdde i EU den 1 januari 1995 har en stor del av den svenska utrikespolitiken samordnats med de övriga medlemmarna i EU. EUmedlemskapet har haft en stor inverkan såväl på Sveriges möjligheter att få stöd av andra stater för sin utrikespolitik, som på möjligheterna för andra stater att påverka Sveriges utrikespolitik. Vi kan därför se EU som något som finns både på påverkanssidan av svensk utrikespolitik – där EU och dess medlemsstater påverkar svenskt utrikespolitiskt beslutsfattande – och på utfallssidan – där EU ska ses som en arena där Sverige kan agera med större kraft än i det ensamma agerandet. I kapitlet följer först en diskussion om utvecklingen av svensk Europapolitik och Sveriges väg till EU-medlemskapet. Sedan diskuteras de utrikespolitiska dimensionerna av EU-medlemskapet och därmed vilka tänkbara konsekvenser medlemskapet har fått för svensk utrikespolitik, både vad gäller påverkan på svensk utrikespolitik och Sveriges möjligheter att använda EU-medlemskapet som ett sätt att påverka andra. I kapitlet presenteras också två olika integra tionsteorier som ofta används i analyser av EU:s framväxt. Utifrån dessa teorier diskuteras möjliga förklaringar till att Sverige valde att samordna sin utrikes politik i så långtgående termer som ett EU-medlemskap innebär. Men i en 1 Resan mot medlemskapet inleddes formellt 1990, när Ingvar Carlssons socialdemokra tiska regering i budgetpropositionen menade att Sverige borde ”tydliggöra vår ambition att bli medlemmar av EU” (Tiden 2003). Därefter lämnade samma regering in en ansökan om medlemskap i EU i juli 1991. 1991–1994 förhandlade sedan Sveriges borgerliga regering med Kommissionen om medlemskapets villkor och på midsommarafton 1994 kunde Carl Bildt så skriva under medlemskapsavtalet. Avtalet gällde under förutsättning att de svenska väljarna röstade ja i folkomröstningen i november 1994, vilket alltså också skedde.
129
Douglas Brommesson lighet med diskussionen i kapitel två om behovet av att komplettera den här typen av teorier med närstudier av den aktuella staten, i vårt fall Sverige, ligger huvudfokus på att kombinera integrationsteorierna med det närfokus som ut rikespolitisk analys erbjuder. Men allra först ges alltså en återblick till Sveriges väg mot ett EU-medlemskap och delaktighet i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik.
Sveriges väg till Bryssel När föregångarna till EU – först Europeiska kol- och stålgemenskapen och sedan den vidare integrationsprocessen i form av den Europeiska ekonomiska gemen skapen (EEC) och Europeiska gemenskapen (EG) – tog form från tidigt 1950-tal och framåt valde Sverige att ställa sig utanför. För Sverige, som under andra världskriget hade arbetat hårt för att upprätthålla bilden av sig självt som en neutral alliansfri stat, var alla tankar på långtgående internationellt samarbete kontroversiella. Som vi kan se i nästa kapitel var till och med det svenska FNmedlemskapet ifrågasatt. I den europeiska integrationens början avfördes med andra ord alla tankar på ett svenskt medlemskap i det som senare skulle bli EU. Ett par decennier senare, under 1970-talet, hade tanken på ett EG-med lemskap ändå börjat slå rot hos åtminstone en del ledande svenska politiker. Moderata samlingspartiet och folkpartiet argumenterade mer eller mindre explicit för ett svenskt medlemskap, men också den dåvarande statsministern Olof Palme umgicks med tanken på ett svenskt EG-medlemskap, något AnnMarie Ekengren visat i sin bok Olof Palme och utrikespolitiken (Ekengren 2005). Men dessa tankar, åtminstone var det så i Palmes fall, skrinlades när den så kallade Davignonplanen presenterades 1970 och när EG på basis av rapporten inrättade det Europeiska Politiska Samarbetet (EPS) samma år. Med EPS tog EG steget från att närmast uteslutande ha ägnat sig åt ekonomiskt samarbete till att nu också utveckla ett närmare politiskt samarbete inom utrikespolitiken. För det alliansfria Sverige var det närmast omöjligt att med bibehållen trovär dighet för alliansfriheten gå in i ett utrikespolitiskt samarbete som syftade till att tillsammans med andra västländer formulera en gemensam utrikespolitisk linje gentemot omvärlden. Risken för att Sverige skulle hamna på en av två sidor i stormaktsmotsättningarna mellan öst och väst bedömdes som alldeles för stor. Det var därför inte förrän kalla kriget och konflikten mellan öst och väst upphörde i slutet av 1980-talet som förutsättningarna för ett svenskt medlem skap i EG och senare EU på allvar förändrades. I och med att stormaktskon flikten mellan öst och väst hade upphört var det inte längre lika dramatiskt för en alliansfri stat som Sverige att delta i ett så långtgående samarbete som EU ändå är ett exempel på. Samma bedömning gjorde andra alliansfria stater som 130
9. Sverige och EU Österrike och Finland, vilka blev EU-medlemmar samtidigt som Sverige, den 1 januari 1995.
Utrikespolitisk samordning När EU-medlemskapet väl var en realitet, efter det att avtalet om medlemskap hade skrivits under av dåvarande statsministern Carl Bildt på midsommarafton 1994 och sedan accepterats i en folkomröstning i november samma år, kom Sve rige också att bli en del av ett utrikespolitiskt samarbete inom EU. Under tiden som Sveriges medlemskapsförhandlingar pågick med EG hade EG nämligen blivit EU genom Maastrichtfördraget som undertecknades 1992. I Maastricht fördraget utvecklades samarbetet ytterligare och det tidigare utrikespolitiska samarbetet inom ramen för EPS bytte namn till den Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och lyftes in i den officiella fördragstexten. Tidigare hade EPS varit mer av ett informellt samarbete. Det utrikespolitiska samarbetet blev inte bara en officiell del av EU, samarbetet blev också ambitiösare med explicit deklarerade mål och medel. De utrikespolitiska målen i Maastrichtfördraget talade om att EU skulle sträva efter att skydda EU:s gemensamma värden och grundläggande intressen, stärka unionens säkerhet, bevara freden och stärka den internationella säker heten, främja det internationella samarbetet och befästa demokratin och rätts statsprincipen, inklusive de mänskliga rättigheterna (se avdelning V i Fördraget om Europeiska unionen, 1992). För att kunna främja de fastslagna målen slog också EU fast ett antal medel eller redskap i det nya fördraget för att göra detta möjligt. Framför allt handlade det om det som fördraget kom att kalla ”gemen samma ståndpunkter” – som innebar att när väl ett beslut var fattat i EU skulle all nationell politik drivas i enighet med EU:s ståndpunkt – samt ”gemensamma åtgärder” – det vill säga operativa åtgärder som staterna skulle genomföra till sammans inom ramen för GUSP. Dessutom beslutades i Maastrichtfördraget att de båda EU-institutionerna Ministerrådet och Kommissionen dessutom skulle säkerställa att all extern politik fördes samstämmigt. Några år senare, 1997, när EU:s stats- och regeringschefer i Europeiska rådet sammanträdde i Amsterdam, kom dessutom ett nytt redskap för GUSP att in troduceras. EU-ledarna beslutade då att en ”gemensam strategi” skulle vara ett nytt medel för att nå de gemensamma utrikespolitiska målsättningarna. Den gemensamma strategin var mer av ett paket av åtgärder och ståndpunkter rik tade mot en specifik geografisk region eller en specifik utrikespolitisk utmaning där EU-staterna har gemensamma intressen. Det kunde till exempel handla om en Medelhavsstrategi eller en strategi för Östersjöregionen. Den gemensamma strategin var ett sätt för EU att på ett tydligare sätt samordna olika delar av sin utrikes- och säkerhetspolitik. 131
Sverige i världen
TREDJE UPPLAGAN
Douglas Brommesson & Ann-Marie Ekengren (red.)
I den här boken studeras svensk utrikespolitik vid en tidpunkt i historien som kännetecknas av en dragkamp mellan internationellt samarbete och unilateralt agerande. Dagens globala värld är full av gränsöverskridande utmaningar, som exempelvis terrorism, miljöhot och svält. För att möta dessa utmaningar söker stater ofta internationellt samarbete. Internationella förhandlingar, beslut om överenskommelser och skapandet av nya globala normer är bara några exempel på staters försök att skapa förutsägbarhet i en global värld. Samtidigt ser vi tendenser till att en del stater förkastar gamla samarbetsformer. Boken tar sin utgångspunkt i analysinriktningen utrikespolitisk analys och inkluderar olika analysnivåer, från individer till det internationella systemet. Författarna beskriver huvuddragen i den svenska utrikespolitiken och ett antal faktorer som kan antas påverka den. Här beskrivs även de arenor där Sverige agerar, till exempel FN och EU, samt innehållet i den svenska utrikespolitiken i olika sammanhang. Bland bokens olika teman ryms diskussioner om utrikespolitiska idéer, normer, roller och identiteter, om ickestatliga aktörer, internationell ekonomi, opinionens betydelse, säkerhetspolitik, miljöpolitik och utvecklingsbistånd. I denna tredje upplaga har ett nytt kapitel om Sverige i den globala ekonomin tillkommit och bokens övriga kapitel har genomgått en grundlig genomarbetning och uppdatering. Samtliga författare i boken har ett etablerat forskningsintresse kring utrikespolitiska frågeställningar.
Douglas Brommesson är docent i statsvetenskap vid Lunds universitet
Ann-Marie Ekengren är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet
ISBN 978-91-40-69687-8
9 789140 696878