9789147098101

Stig Montin Mikael Granberg

Moderna kommuner

MODERNA KOMMUNER Förnyelse och förändring är honnörsord i landets kommuner och har så varit under de senaste decennierna. Den nationella politiken förändras, medborgarna förändras, nya idéer om statlig och politisk styrning formuleras. Det är också på grund av dessa ständiga förändringar som denna fjärde och omarbetade upplaga av Moderna kommuner nu föreligger.

Stig Montin & Mikael Granberg

Bokens ambition är att beskriva hur kommuner och landsting/ regioner är inplacerade i det svenska statsskicket, hur kommunerna formellt styrs, vilka verksamheter som förekommer och hur idéer och praktik formar den kommunala politiken, men också att tillhandahålla begrepp och teoretiska perspektiv som kan användas för att förstå kommunernas verksamhet, utveckling och utmaningar.

MODERNA KOMMUNER

Moderna kommuner ger en sammanhängande bild av det kommunala förändringsarbetet. Den fyller två viktiga funktioner.

För det första ger den en översikt över olika försök till kommunal förnyelse under de senaste tjugo åren. För det andra problematiserar den olika fenomen i förnyelseprocessen med hjälp av aktuell statsvetenskaplig teori.

Stig Montin är professor i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Hans forskning omfattar bland annat effekter av granskning av offentligt finansierad serviceproduktion på kommunal nivå samt formande och genomförande av hållbarhetspolitik i kommuner och regioner.

Mikael Granberg är docent och universitetslektor i statsvetenskap vid Karlstads universitet och forskar om hanteringen av klimatförändringar på regional och lokal nivå.

4 uppl.

Best.nr 47-09810-1 Tryck.nr 47-09810-1

4 uppl.

9789147098101c1c.indd 1

6/19/13 12:04 PM

stig montin och mikael granberg

Moderna kommuner 4 uppl.

liber

9789147098101b1-168c.indd 1

6/19/13 3:35 PM

Innehållsförteckning 1. Inledning

7

2. Från då till nu – ett historiskt perspektiv 10 Stark stat och starka kommuner 10 Från direkt demokrati till politiskt styrd professionaliserad förvaltning 11 Idéer och förändring under drygt 30 år 13

Från lokal demokrati till ledarskap 13 Statlig styrning och kommunal ekonomi 14 Att minska sektoriseringen 16 Marknadsorientering, samverkan och demokratiförnyelse 18 Politiska skiljelinjer 19 Sammanfattning 20

3. Fyra synsätt på moderna kommuner

21

Kommunen som gemenskap 22 Den statsintegrerade kommunen 24 Marknadskommunen 27 Den samordnande och samverkande kommunen 29 Sammanfattning 31

4. Kommunernas formella politiska liv 32 Kommunernas verksamhet 32 Ekonomi 34 Det kommunala ansvarssystemet 37 Kommunal kompetens 37 Kommunal revision 38 Den politiska organisationen 39 Fullmäktige 39 Kommunstyrelsen 40 Övriga nämnder 41

Kommunägda företag 41 Organisatorisk variation 42

9789147098101b1-168c.indd 3

6/19/13 3:35 PM

Förnyelse inom ramen för den representativa demokratin 48

Förnyelse av fullmäktige 48 Kommunal parlamentarism? 49 Sammanfattning 51

5. Partierna och den kommunala demokratin

52

Partiernas funktioner 52 Det lokala partilivet 54 Partiernas ekonomiska resurser 55 Partiernas problem 55 Partiernas framtid? 59

6. De förtroendevalda och den kommunala demokratin

61

Omsättning och förtida avhopp 62 De förtroendevaldas representativitet 64 Faktorer som påverkar politikerrollen 65 Sammanfattning 67

7. Kommunerna och omgivningen

69

Kommunernas och landstingens intresseorganisation 70 Frivilligorganisationer, idéburna organisationer och samhällsentreprenörer 71 Arbetsmarknads- och näringspolitik 73 Kommuner i samverkan 75 Regionalisering 77 Samverkan mellan myndigheter 79 Kommunerna i EU 80 Utvecklingstendenser 83

8. Kommunal förvaltning och förvaltningspolitik

85

Den komplexa förvaltningen 85

Relationen mellan ledande politiker och ledande tjänstemän 91 Kön och kommunal förvaltning 94 Organisationsförändringar med marknaden som förebild 95 New Public Management (NPM) i kommunerna 96 NPM och politikerrollen 98 Sammanfattning 100

9. Utbildnings- och välfärdspolitik

102

Den historiska utvecklingen 103

Konkurrensutsättning, privatisering och valfrihet 104 Den statliga styrningen och tillsynen 108

9789147098101b1-168c.indd 4

6/19/13 3:35 PM

Lokal politisk styrning och politiskt ansvar 111

Att styra på distans 112 Sammanfattning och diskussion 114

10. Miljö och hållbarhet i svenska städer

116

Hållbar stads-och regionutveckling 116 Kommunal miljöpolitik 121

Svensk miljöpolitisk utveckling: från miljöskydd till hållbarhet 122 Hållbarhet i svenska städer och regioner 124 Avslutande kommentar: stark eller svag hållbar utveckling? 129

11. Att bjuda in medborgarna

130

Förändrat politiskt deltagande 131

Ökade förväntningar på medborgardeltagande i ett historiskt perspektiv 133 Demokratipolitik 137 Demokratiförnyelse 138 Medborgardialoger 139 Ett kritiskt perspektiv på medborgardialoger 142

12. Vart är kommunerna på väg? 144 Från sammanhållen kommun till samordnad pluralism 144 Framtidsbilder 147

Tre spår in i framtiden? 148

Referenser

9789147098101b1-168c.indd 5

151

6/19/13 3:35 PM

9789147098101b1-168c.indd 6

6/19/13 3:35 PM

1. Inledning

K

ommunen är en central del av våra liv. Kommunen påverkar vår vardag genom förskola och grundskola, genom sophämtning och snöröjning och genom att de äldsta medborgarna tas om hand av hemtjänsten. I landstingen (som också är kommuner) bedrivs framför allt hälso- och sjukvård. Även om servicen, vården och omsorgen sker på entreprenad har kommunen ansvar för kvaliteten. Kommunen hanterar också globala miljöproblem, utvecklar strategier för den kommunala utvecklingen och fungerar som en aktör lokalt, nationellt och internationellt.

Utan att överdriva kan man säga att det ständigt pågår vardagssamtal som berör kommunal och landstingskommunal politik och verksamhet.

Många har egna erfarenheter, till exempel från grundskolan och gymnasiet eller från att ha varit anställd i en kommun. Erfarenheter är bra, men för att förstå hur den kommunala politiken och förvaltningen fungerar behöver man fördjupa sina kunskaper. Inte minst om man efter en universitetsutbildning kommer att arbeta i en kommun (eller ett landsting) som tjänsteman, lärare eller inom någon annan profession – eller kanske engagerar sig som förtroendevald – behöver man öka sin kunskap om och förståelse för hur den kommunala politiken, demokratin och förvaltningen fungerar. Det gäller också i hög grad dem som arbetar inom statlig förvaltning och inom exempelvis privata konsultföretag som ofta har kommuner och landsting som kunder. Vi hoppas att denna bok ska fungera som en sådan kunskapskälla.

Boken är i första hand skriven som en lärobok: vi beskriver olika förhållanden såsom till exempel på vilket sätt kommuner och landsting/ regioner är inplacerade i det svenska statsskicket, hur kommunerna formellt styrs och vilka verksamheter som förekommer. Men vi vill också att boken ska utgöra underlag för kritiskt reflekterande. Det betyder att vi för fram olika sätt att se på hur kommuner kan styras och vad som anses vara en god demokrati. Det är nämligen så att en beskrivning alltid sker utifrån ett bestämt perspektiv, oavsett om man är medveten om det eller inte. Vi har valt att lyfta fram olika synsätt och perspektiv där det 7

9789147098101b1-168c.indd 7

6/19/13 3:35 PM

ena inte är mer sant än det andra. För att forma djupare kunskaper om hur den kommunala politiken och demokratin fungerar räcker det inte med platta beskrivningar, utan olika teoretiska begrepp och perspektiv behövs också. För oss samhällsvetare är begreppen våra instrument för att systematisera och förstå det vi studerar och diskuterar. Därför är det också vår ambition att tillhandahålla några begrepp och teoretiska perspektiv som kan användas för att förstå kommunernas verksamhet, utveckling och utmaningar. Framför allt betonar vi att det finns olika synsätt på kommuner (och landsting), vilka vi kallar ”kommunen som gemenskap”, ”den statsintegrerade kommunen”, ”marknadskommunen” och ”den samordnande/samverkande kommunen” (kapitel 3).

Något som kännetecknar kommunal politik, demokrati, förvaltning och verksamhet är ständig förändring. Det händer saker i omvärlden, den nationella politiken förändras, medborgarna förändras, nya idéer om statlig och politisk styrning formuleras, visioner om hållbar utveckling formas och så vidare. Idéer blir till praktik som ska genomföras av praktiker. Således handlar boken till stor del om just förändringar. Det är också på grund av dessa ständiga förändringar som vi skrivit denna fjärde och omarbetade upplaga. De tidigare upplagorna handlade mest om utvecklingen under 1990-talet, som på många sätt var en omvälvande tid i många kommuner. Det materialet finns fortfarande med även i denna upplaga, men tonvikten har av förklarliga skäl flyttats fram till det något mer dagsaktuella.

Trots alla förändringar är det viktigt att också uppmärksamma kontinuiteten. Det finns mycket i de kommunala institutionerna som inte genomgått några större förändringar. Lite förenklat kan det uttryckas som att den partibaserade representativa demokratin och den nationella rättsstaten fortfarande är fast förankrad som en ram runt alla förändringar som skett i förvaltning och verksamhet och i kommunernas relation med sin omvärld. Kommunhusen står kvar även om inredningen byts ut och fler dörrar sätts in.

En hel del avgränsningar har varit nödvändiga för att begränsa bokens omfång. En sådan är att det historiska perspektivet är begränsat till endast några nedslag. Det är samtiden som betonas, och då menar vi framför allt tiden sedan början av 1990-talet. Ett skäl till just denna startpunkt är att då tillkom en ny kommunallag som medverkat till att kommunerna och landstingen transformerats om på olika sätt. En annan avgränsning innebär att vi endast gör begränsade internationella utblickar. Slutligen handlar boken i första hand om primärkommuner och i mindre utsträckning om landstingskommuner. Kommunallagen omfattar båda typerna 8

9789147098101b1-168c.indd 8

6/19/13 3:35 PM

av kommuner och en stor del av utvecklingen när det till exempel gäller styrnings- och organisationsförändringar är gemensam.

Boken är tematiskt indelad i sex delar där kapitel 2, ”Från då till nu – ett historiskt perspektiv” och kapitel 3 ”Fyra synsätt på moderna kommuner” diskuterar hur kommunerna förändras och ger en historisk och teoretisk bakgrund till de påföljande kapitlen. Kapitel 4 ”Kommunernas formella politiska liv”, kapitel 5 ”Partierna och den kommunala demokratin”, kapitel 6 ”De förtroendevalda och den kommunala demokratin” och kapitel 7 ”Kommunal förvaltning och förvaltningspolitik” ger en mer formell bild av det kommunala styrelseskicket, beskriver relationen mellan politiker och tjänstemän samt den förvaltningspolitiska utvecklingen. Kapitel 8 ”Kommunerna och omgivningen” sätter in kommunen i en vidare kontext och diskuterar kommunens relationer med aktörer i dess omgivning. Kapitel 9 ”Att bjuda in medborgarna” sätter fokus på kommunen som en arena för medborgerligt inflytande och på demokratipolitiken. Kapitel 10 ”Utbildnings- och välfärdspolitik” och kapitel 11 ”Miljö och hållbarhet i svenska städer” ger en bild av aktuella frågeställningar kopplade till två politikområden. Kapitel 12 ”Vart är kommunerna på väg?” sammanfattar boken och drar några tänkbara utvecklingslinjer in i framtiden.

9

9789147098101b1-168c.indd 9

6/19/13 3:35 PM

2. Från då till nu – ett historiskt perspektiv

I

detta kapitel målas den kommunala självstyrelsens och den kommunala demokratins historia med breda penseldrag. Syftet är att peka ut några centrala milstolpar i händelseutvecklingen.

Stark stat och starka kommuner Ordet ”kommun” har sina rötter i Frankrike. Franskans ”commune” användes som beteckning på en stad som borgarna administrerade självständigt och fritt från feodalherrars välde. Sitt stora genombrott fick ordet i samband med franska revolutionen (1789) då Paris antog benämningen kommun för stadens råd. Vid slutet av 1700-talet sker en spridning till bland annat Danmark och Sverige. Kommunbegreppet kan knytas både till den framväxande liberalismen och socialismen, men vid slutet av 1800-talet även till konservativ politisk ideologi (Andrén 2007).

Uttrycket ”kommunal självstyrelse” etablerades i Sverige i samband med 1862 års kommunalförordningar. De dåvarande kommunallagsfäderna fick sin inspiration från framför allt tre källor, nämligen en tolkning av den inhemska lokala självstyrelsetraditionen, den pågående europeiska debatten efter franska revolutionen samt de norska formanskabslovene från 1837 (Gustafsson 1999). Det rådde delade meningar om vilken frihet kommunerna borde få. Några ivrade för en kommunal autonomi (liberalerna) medan andra ville värna om en stark statlig kontroll (de konservativa). Resultatet blev en kompromiss där kommunerna definierades som självständiga juridiska personer samtidigt som de fick sina befogenheter av staten. Denna grundläggande konstitutionella stomme kvarstår än idag (för en fördjupande studie av hur olika värden kring kommunerna växt fram hänvisas till Andrén 2007).

10

9789147098101b1-168c.indd 10

6/19/13 3:35 PM

Det råder något delade meningar om den lokala nivåns betydelse i den svenska politiska och sociala utvecklingen. Vissa menar att det kommunala självstyret har sina rötter i att de självägande böndernas inflytande över sina egna lokala angelägenheter etablerades redan under 1500-talet i socknarna. Under århundradenas lopp, fram till kommunalförfattningarnas tillkomst 1862, formades en institution där bönderna vandes vid att lösa gemensamma uppgifter (Österberg 1993, Wetterberg 2000). Andra menar att den svenska samhällsorganisationens historia sedan medeltiden fram till mitten av 1800-talet har handlat om hur kungamakt, kyrka och aristokrati tävlat om att organisera och beskatta lokalsamhället. Tanken på en gammal lokal självstyrelse, med långa och djupa rötter, skulle därmed vara en historisk mytbildning (Dahlkvist och Strandberg 1999).

Olika tolkningar om de svenska kommunernas historiska rötter behöver nödvändigtvis inte ställas mot varandra utan kan istället komplettera varandra. Både den centrala statsmakten och de lokala samfälligheterna har haft betydelse för hur den faktiska kommunala självstyrelsen utvecklats. Under senare delen av 1900-talet formades både en stark stat och starka kommuner, men på den centrala statsmaktens villkor.

Idén om kommunal självstyrelse kan ses som en normativ princip om relationen mellan staten och kommunerna. Den består huvudsakligen av demokrativärden och effektivitetsvärden. Grundtanken i demokrativärdena är att medborgarna i kommunen ”styr sig själva”. Effektivitetsvärdena handlar om att besluten bör fattas nära dem de berör och att kommunal förvaltning blir billigare och mer ändamålsenlig än om den hade skötts av staten. Men nationell demokrati är överordnad kommunal demokrati.

Riksdagen fastställer villkoren för den kommunala självstyrelsen.

Från direkt demokrati till politiskt styrd professionaliserad förvaltning Även om den statliga styrningen varit omfattande kan ändå kommunerna i ett historiskt ljus framställas som demokratins vagga där breda befolkningsgrupper under århundraden har lärt sig att tillsammans fatta beslut om gemensamma angelägenheter. Tillsammans med folkrörelserna (nykterhetsrörelsen, frikyrkorörelsen och arbetarrörelsen) formade kommunerna under 1800-talet den svenska demokratins ryggrad (Wetterberg 2000). Vid förra sekelskiftet framställdes beslutsfattandet på landsbygden som ett ”ultrademokratiskt system”:

11

9789147098101b1-168c.indd 11

6/19/13 3:35 PM

I fråga om de beslutande myndigheterna råder det egendomliga förhållandet, att i regel denna befogenhet icke utöfvas af något slags representation utan omedelbart av samtliga röstägande själfva. På detta sätt händer, att man får se beslutande kommunalförsamlingar på flera hundra, ja kanske tusental. (Sveriges Land och Folk 1901, s. 228)

Den verklighetsbeskrivningen kan dock tolkas som en tämligen romantiserad bild av hur det faktiskt gick till. Under 1800-talet var sockenstämmorna framför allt ett forum för välbeställda bönder. Den graderade röstskalan (antal röster bestämdes av jordinnehav och inkomst) medförde att högerns ställning dominerade. Sammansättningen i de kommunala beslutande församlingarna var vid förra sekelskiftet i själva verket mindre demokratisk än i riksdagens direktvalda kammare (Östberg 1996).

Den direkta demokratin i form av sockenstämmor och kommunalstämmor var således knappast demokratisk i modern mening. Det dröjde fram till början av 1950-talet, då den första indelningsreformen genomfördes, innan den representativa demokratin fick fullt genomslag i landskommunerna. Flertalet kommuner hade dock fullmäktigeförsamlingar redan i slutet av 1930-talet.

Den första indelningsreformen innebär således ett slut för den gamla direkta demokratin. Samtidigt påbörjas avvecklingen av lekmannaförvaltningen, ett system där de förtroendevalda ofta skötte både beslut och verkställighet. Istället startas en professionaliseringsprocess där anställda tjänstemän fick allt större betydelse. I de gamla kommunerna fanns inga kommunala tjänstemän, utan endast anställda präster, barnmorskor och lärare. Det var först i början av 1930-talet som det blev tillåtet att anställa kommunalkamrerer och först vid slutet av 1940-talet började det talas om ”kommunalkontor”. Under en 30-årsperiod anställdes kommunala tjänstemän i växande omfattning och vid den andra indelningsreformens fullbordande, i mitten av 1970-talet, hade det skett en förändring från lekmannaförvaltning till en professionaliserad förvaltning med lekmannastyre (Strömberg och Westerståhl 1983).

Det finns ett tydligt samband med den statliga styrningen, som syftade till att forma kommunerna till viktiga välfärdsstatliga institutioner, och professionaliseringen. För att kunna uppfylla de välfärdspolitiska målen genomfördes kommunsammanslagningar i två omgångar, på 1950-talet och 1960-talet. Sedan 1950-talet fram till mitten av 1970-talet minskade antalet kommuner därmed från cirka 2 500 till knappt 280 (se tabell 1).

12

9789147098101b1-168c.indd 12

6/19/13 3:35 PM

Tabell 1. Svenska kommuner 1862–2013 År 1862

Landskommuner Ca 2 400

Köpingar Ca 10

Städer

Summa

89

Ca 2 500

1952

816

88

133

1 037

1969

625

91

132

848

1974

-

-

-

278

2013

-

-

-

290

Syftet med kommunsammanslagningarna var att stärka kommunernas kapacitet för att genomföra en nationellt omfattande välfärdspolitik, inte minst grundskolereformen. Sektorsvis uppbyggnad prioriterades.

Skolan, socialtjänsten och övriga verksamhetsområden skulle var för sig öka sin professionella kompetens. På detta sätt formades de moderna kommunerna.

Idéer och förändring under drygt 30 år Fram till mitten av 1970-talet dominerades reformeringen av kommunerna och relationen mellan stat och kommun av två syften. Det ena var att forma kraftfulla institutioner som kunde genomföra nationell reformpolitik och det andra var att forma en nationellt sammanbunden representativ demokrati med de politiska partierna som bas. Sedan dess har syften med och idéer bakom förändringar som rör den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin inte varit lika nationellt sammanhållna.

Till stor del kom idéer om förändring och förnyelse att utformas som en reaktion på det som redan åstadkommits. I det följande ges en översiktlig betraktelse av olika idéer och faktiska förändringar som skett under de senaste årtiondena. Sammanställningen är inte fullständig och eftersom kommunerna är mycket olika har reformidéer fått olika genomslag.

Från lokal demokrati till ledarskap Efter kommunreformernas fullbordan vid mitten av 1970-talet framhölls att det fanns negativa effekter av kommunsammanslagningarna i form av färre förtroendevalda och att tjänstemännen fått en otillbörlig makt i den kommunala politiken. Den problemformulering som blev styrande vid denna tid kan sammanfattas på följande sätt: för lite demokrati och för svag politisk styrning. I förarbetet till 1977 års kommunallag och i den efterföljande kommunaldemokratiska kommitténs betänkande

13

9789147098101b1-168c.indd 13

6/19/13 3:35 PM

diskuterades olika former för att stärka den representativa demokratin på lokal nivå. Ett resultat av detta arbete blev lokalorganslagen som gav kommunerna rätt att införa beslutande distriktsnämnder och kommundelsnämnder. Sedermera har kommundelar brutit sig loss och bildat nya kommuner. Det har skett i 16 fall. De förtroendevaldas roll i den kommunala verksamheten diskuterades flitigt under 1970-talet.

Forskningsrapporter och utredningar framhöll tjänstemännens ökade inflytande över den faktiska politiken. I takt med att kommunerna ökade sin administrativa kompetens och förvaltningarna professionaliserades höjdes ett varnande finger för ”tjänstemannavälde”. Genom att inrätta kommundelsnämnder eller distriktsnämnder skulle de förtroendevalda komma närmare verksamheten och på ett tydligare och effektivare sätt utöva den politiska styrningen. Denna politiska decentralisering förväntades också bidra till att vitalisera de lokala partiorganisationerna (mer om kommundelsnämnder och stadsdelsnämnder finns i tidigare upplagor av Moderna kommuner, Montin 2002 och 2004).

Vid mitten av 1980-talet formulerades problemet på följande sätt: för lite effektivitet och för mycket politisk detaljstyrning. Från att det tidigare talats om demokratisering genom decentralisering kom det nu mer att handla om effektivisering genom decentralisering och delegering. Det började ställas krav på effektivare politiskt och administrativt ledarskap i kommunerna. Olika typer av managementideologier, som importerats från det privata näringslivet, fick ett starkt genomslag. Exempelvis skulle den daghemsföreståndare som tidigare varit pedagogiskt ansvarig, men i övrigt en i arbetslaget, bli chef med ansvar för ekonomi och personal. Chefsutvecklingskurser och program för ledarskapsutveckling blev vanliga.

Den styrningsmodell som kom att bli mest omtalad var målstyrning.

Den förväntades leda till effektivare verksamhet, flexibilitet, bättre politisk styrning och ökat medborgerligt engagemang. Politikerna skulle inte syssla med detaljer utan ange tydliga mål för verksamheten, acceptera de professionellas självständighet samt syssla med uppföljning och utvärdering.

Statlig styrning och kommunal ekonomi Regering och riksdag hade ett statligt budgetunderskott att hantera vid slutet av 1980-talet. En del av denna krishantering decentraliseras till kommunerna, samtidigt som det genomfördes en del avreglering av den kommunala verksamheten. Frikommunförsöket, som genomfördes mellan åren 1984 och 1991 och som innebar att speciellt utvalda kommuner

14

9789147098101b1-168c.indd 14

6/19/13 3:35 PM

bland annat fick större friheter än andra att organisera sin verksamhet, var ett uttryck för att stärka den kommunala självstyrelsen. Därtill kom att kommunernas ansvar för olika politikområden utökades. Från 1991 fick kommunerna genom en ny kommunallag större frihet att forma sin organisation och år 1993 avskaffades de specialdestinerade statsbidragen till förmån för ”en påse pengar” som kunde användas efter egna prioriteringar. Kombinationen ökat ansvar, avreglering och reellt minskade statsbidrag kan uttryckas i följande budskap till kommunerna: ”Ni får göra vad ni vill, men ni får inte mer resurser!”

Kommunernas ekonomiska handlingsutrymme började således krympa och kraven på kostnadseffektiviseringar ökade. Den styrande problemformuleringen blev för mycket politik och för mycket offentlig sektor.

En ny modell introducerades i vissa kommuner i slutet av 1980-talet, nämligen beställar-utförarmodellen vars syfte bland annat var att dra en skarp gräns mellan politik och produktion. Politikerna skulle helst engagera sig betydligt mindre i verksamhetens göranden och låtanden, och istället bli medborgarnas företrädare genom att formulera mål och visioner samt utvärdera i efterhand. Verksamheter som skolor, daghem och parkskötsel skulle organiseras i mer eller mindre självständiga resultatenheter. Steget från detta till olika former av privatisering av kommunala verksamheter var inte långt och några kommuner inriktade sig på att lägga ut flera verksamheter på entreprenad. Kundernas enskilda val skulle bli avgörande för vad som producerades, inte politiska beslut. Valfrihet och marknadsorientering blev ett signum för debatten vid decennieskiftet.

Kommunernas finansiella problem blev påtagliga under första delen av 1990-talet samtidigt som deras ansvar för olika områden stärktes. Exempelvis decentraliserades hela ansvaret för grundskolan och det tillkom rättighetslagstiftning för att garantera fysiskt och psykiskt handikappade viss omsorg. Relationen mellan stat och kommun blev allt mer problematisk under årtiondet eftersom den statliga styrningen både minskade och ökade. Den nya kommunallagen och generella statsbidrag gjorde att den kommunala självstyrelsen ökade. Däremot innebar det fleråriga skattestoppet, rättighetslagstiftning samt förvaltningsdomstolarnas ökade kontroll av kommunerna att den statliga styrningen ökade.

Vid slutet av 1990-talet beslutade riksdagen om det så kallade balanskravet, att från och med år 2000 skulle kommunernas ekonomi vara i balans, det vill säga att intäkter och kostnader skulle ta ut varandra.

Möjligheterna för kommunerna att uppfylla detta krav varierade dock och flera kommuner beslutade under 00-talet att höja skatten för att få ekonomin att gå ihop. Under 00-talet aktualiserades också de kommande 15

9789147098101b1-168c.indd 15

6/19/13 3:35 PM

behoven av äldreomsorg, på grund av den åldrande befolkningen. Det bedömdes då att närmare tre fjärdedelar av den kommunala budgeten skulle bli demografiskt betingad, det vill säga beroende av folkmängdens storlek och ålderssammansättning. En annan diskussion handlade om de kommande pensionsavgångarna och de rekryteringsproblem som det kunde medföra.

Nya mörka moln över den kommunala ekonomin tornade upp sig under hösten 2008. När den amerikanska bolånemarknaden havererade och hela den globala finansmarknaden knakade i fogarna spåddes det även i Sverige att det skulle bli hårdare tider för kommuner och landsting.

Regeringen valde då att aktivt gå in och ge kommunerna ekonomiskt stöd.

Effekten av den globala finanskrisen fick dock ingen omedelbar negativ effekt för den kommunala ekonomin. Vissa kommuner kunde till och med uppvisa betydande överskott för åren 2009 och 2010.

När det gäller relationen mellan stat och kommun var den statliga styrningen av kommunerna påtaglig fram till 1980-talet. Därefter har kommunernas autonomi varit mer framträdande. Under senare år framträder en mer splittrad bild som visar att inom vissa områden, till exempel sådant som rör fysisk planering och tillväxtfrämjande åtgärder, har kommuner och regioner tämligen stort handlingsutrymme. Däremot har den statliga styrningen tenderat att öka inom utbildnings- och välfärdsområdet, till exempel inom grundskola och äldreomsorg. Eftersom Sverige är en enhetsstat kan den faktiska relationen mellan stat och kommun vid en given tidpunkt och inom ett givet politikområde ses som en förhandlad ordning där de förhandlande parterna framför allt utgörs av de politiska partierna i riksdagen, regeringen samt kommunernas och regionernas intresseorganisation Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).

Att minska sektoriseringen När kommunerna under 1970-talet började formas till dagens komplexa välfärdsinstitutioner innebar det också en tydlig sektorisering. Kommunernas professionella kompetens och verksamhet organiserades sektorsvis med statligt stöd och styrning. Inte minst genom utbildningssystemet skapades olika från varandra avgränsade professioner. Syftet var uttryckligen att forma lokala sektorer som på ett effektivt sätt kunde genomföra den nationella reformpolitiken. Områden som till exempel barnomsorg, grundskola, gymnasieskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg, kultursektorn, fritidssektorn, trafiksektorn och fysisk planering formades var för sig, med egen budget, specifik lagstiftning och sitt specifika

16

9789147098101b1-168c.indd 16

6/19/13 3:35 PM

ISBN 978-91-47-09810-1 © 2013 Stig Montin, Mikael Granberg och Liber AB

förläggare: Johan Lindgren redaktör: Lars Molin ombrytning: OKS Prepress Services figurer: Jonny Hallberg omslag: Kristina Eldon

Fjärde upplagan  repro: OKS Prepress Services tryck: Egypten 2013

kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningssamordnare, t.ex. kommuner och universitet.

Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuspresskopia.se.

liber ab,   stockholm tfn -   www.liber.se kundservice tfn -  , fax -   e-post: kundservice.liber@liber.se

9789147098101b1-168c.indd 2

6/19/13 3:35 PM

Stig Montin Mikael Granberg

Moderna kommuner

MODERNA KOMMUNER Förnyelse och förändring är honnörsord i landets kommuner och har så varit under de senaste decennierna. Den nationella politiken förändras, medborgarna förändras, nya idéer om statlig och politisk styrning formuleras. Det är också på grund av dessa ständiga förändringar som denna fjärde och omarbetade upplaga av Moderna kommuner nu föreligger.

Stig Montin & Mikael Granberg

Bokens ambition är att beskriva hur kommuner och landsting/ regioner är inplacerade i det svenska statsskicket, hur kommunerna formellt styrs, vilka verksamheter som förekommer och hur idéer och praktik formar den kommunala politiken, men också att tillhandahålla begrepp och teoretiska perspektiv som kan användas för att förstå kommunernas verksamhet, utveckling och utmaningar.

MODERNA KOMMUNER

Moderna kommuner ger en sammanhängande bild av det kommunala förändringsarbetet. Den fyller två viktiga funktioner.

För det första ger den en översikt över olika försök till kommunal förnyelse under de senaste tjugo åren. För det andra problematiserar den olika fenomen i förnyelseprocessen med hjälp av aktuell statsvetenskaplig teori.

Stig Montin är professor i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Hans forskning omfattar bland annat effekter av granskning av offentligt finansierad serviceproduktion på kommunal nivå samt formande och genomförande av hållbarhetspolitik i kommuner och regioner.

Mikael Granberg är docent och universitetslektor i statsvetenskap vid Karlstads universitet och forskar om hanteringen av klimatförändringar på regional och lokal nivå.

4 uppl.

Best.nr 47-09810-1 Tryck.nr 47-09810-1

4 uppl.

9789147098101c1c.indd 1

6/19/13 12:04 PM