Page 1

Offentlig upphandling är en expanderande marknad med plats för många fler företag. Att delta i dessa upphandlingar behöver inte vara svårt och komplicerat och kan ge ditt företag många idag outnyttjade affärsmöjligheter.

Bokens fem huvudkapitel är Bakgrund och regler, Företagets möjligheter, Förstå förfrågningsunderlag, Lämna anbud samt Tilldelning och uppföljning. Boken tar även upp en del juridik kring offentlig upphandling, men fokus är på de affärsmässiga och taktiska delarna i anbudsprocessen. Författarna är verksamma inom företagsrådgivning och har en mångårig och omfattande erfarenhet av offentlig upphandling som leverantörer och rådgivare.

Best.nr 47-09072-3

Tryck.nr 47-09072-3-00

Offentlig upphandling

• Offentliga upphandlingar är öppna för alla företag. • Upphandlingarna innebär en enorm marknadspotential för enskilda företag. • De finns ett tydligt regelverk att förhålla sig till. • Det går att lära sig att bli framgångsrik.

Fredrik Garmer Mats Kyllenius

Den här boken visar på de stora möjligheter som finns inom offentlig upphandling samt, inte minst, hjälper till att effektivisera arbetet med att analysera upphandlingar och ta fram och formulera vinnande anbud. Boken riktar sig i första hand till företag som idag inte har någon välutvecklad process för att lämna anbud i offentlig upphandling, men även till dem som vill förbättra sina möjligheter att vinna upphandlingar.


Offentlig upphandling – Skriv vinnande anbud ISBN 978-91-47-09072-3 © 2009 Fredrik Garmer, Mats Kyllenius och Liber AB Redaktör: Lars Abramson och Mats Karlsson Omslag: Fredrik Elvander Grafisk formgivning: Fredrik Elvander Layout: Mats Karlsson Illustrationer: Författarna och Mats Karlsson

Upplaga 1:1 Tryckt på miljövänligt papper Sättning: Mats Karlsson Teckensnitt: Text, Garamond. Illustrationer, Myriad. Tryck: Sahara Printing, Egypten 2009

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.

Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Forord.indd 2

09-09-04 11.39.24


Innehåll Inledning _ _____________________________________________________5 Kapitel 1 Bakgrund och regler ____________________________________7 Vad innebär offentlig upphandling?_ _______________________7 Historik ____________________________________________16 Lagstiftning_ ________________________________________19 Vilka omfattas av offentlig upphandling?_ __________________24 Upphandlingsformer __________________________________25 Vilka produkter och tjänster handlas upp?_ _________________36 Förfrågningsunderlaget _ _______________________________40 Konkurrens _________________________________________42 Sammanfattning, kapitel 1 ______________________________54 Kapitel 2 Företagets möjligheter_________________________________ 56 Söka och bevaka upphandlingar__________________________56 Initiera upphandlingar_ ________________________________64 Kvantifiering av värdet av relevanta upphandlingar____________72 Kravuppfyllnad ______________________________________76 Tidshorisont till resultat, 6–12 månader____________________87 Sammanfattning, kapitel 2 ______________________________89 Kapitel 3 Förstå förfrågningsunderlag ____________________________ 91 Ställningstagande – lämna in anbud eller avstå_ ______________91 Förstå upphandlaren och organisationen bakom _ ____________93 En första analys av förfrågningsunderlaget __________________96 Lämna anbud eller avstå _______________________________114 Sammanfattning, kapitel 3_____________________________116 Kapitel 4 Lämna anbud_______________________________________ 117 Anbudsarbetet_ _____________________________________119 Strukturen på anbudsarbetet _ __________________________120 Ställ frågor till upphandlaren ___________________________143 Insamling av tidigare upphandlingsmaterial ________________145 Att arbeta modulbaserat _______________________________146 Kompletteringar och förtydliganden______________________147 Återkalla anbud_ ____________________________________148 Sammanfattning, kapitel 4_____________________________149

Forord.indd 3

09-09-04 11.39.24


Kapitel 5 Tilldelning och uppföljning _______________________________ 151 Utvärdering och beslut___________________________________ 151 Vad får upphandlaren ta ställning till?________________________ 159 Stämde simuleringen?____________________________________ 161 Finns det felaktigheter i protokollet?_________________________ 161 Rättigheter och eventuell överprövning _ _____________________ 162 Uppföljning och kontinuerligt lärande _ _____________________ 174 Avtalet och avtalsskrivning_ _______________________________ 175 Sammanfattning, kapitel 5________________________________ 177

Bilagor Bilaga 1 Bilaga 2

Lag om offentlig upphandling, SFS 2007:1091_ _________________ 179 Lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, SFS 2007:1092_ ____________________________ 230

Bilaga 3 Bilaga 4

Förordning om offentlig upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, SFS 2007:1099_______________ 283

Bilaga 5

Tillkännagivande av tröskelvärden vid offentlig upphandling, SFS 2008:32_ ___________________________________________ 292

Bilaga 6

CPV-koder _____________________________________________ 294

Bilaga 7

Svenska NUTS-koder _____________________________________ 296

Bilaga 8

Upphandlande myndigheter ________________________________ 297

Tillkännagivande av de försvarsprodukter som avses i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, SFS 2007:1108_ __________ 287

Sakregister _____________________________________________________ 308 Källförteckning___________________________________________________ 312

Forord.indd 4

09-09-04 11.39.24


Inledning Offentlig upphandling är för många relativt okänd mark och kanske till och med något som väljs bort på grund av fördomar om att det är svårt eller för hårt konkurrensutsatt. Faktum är att det inte alls behöver vara svårt och komplicerat med offentlig upphandling. Det är också en mycket stor marknad med potential för många fler företag att lämna anbud. År 2008 fanns det i Sverige 528 myndigheter, 20 landsting och 290 kommuner. Till detta kommer även ett stort antal offentligt ägda bolag, stiftelser, kyrkliga samfälligheter och så vidare – som alla ska genomföra offentliga upphandlingar. Värdet av den sammanlagda offentliga upphandlingen i bara Sverige bedöms uppgå till närmare 500 miljarder kronor årligen. Inom EU uppskattas offentlig upphandling ha ett värde av mer än 1 500 miljarder Euro eller 16 procent av EU:s BNP. Det är svårt att bortse från affärsmöjligheterna detta genererar. Förekomsten av upphandlingar ökar för vart år som går. Vissa tjänster som tidigare ansågs vara självklara myndighetsuppgifter har på senare tid upphandlats och lagts på privata leverantörer. Numera är exempelvis vissa sjukhus och skolor privata och polisangränsande uppgifter sköts av privata bevakningsföretag, för att nämna några exempel. Försäljningen till offentlig verksamhet har också ett antal fördelar jämfört med marknadsföring och försäljning till privata företag: de är känt pålitliga betalare, långsiktiga i sina engagemang och det finns goda möjligheter att, med ett bra erbjudande, komma in som ny leverantör och konkurrera. De är inte lika påverkade av den ekonomiska utvecklingen i näringslivet och konjunkturen utan satsar ofta mer när tiderna är sämre. Detta är något som är extra viktigt att ta hänsyn till i lågkonjunktur och ger en ypperlig möjlighet att balansera konjunktursvängningar. Den här boken riktar sig framför allt till små och medelstora företag som idag inte har någon välutvecklad process för att lämna anbud i offentlig upphandling. Med boken vill vi framför allt få er att upptäcka de stora möjligheter som finns inom offentlig upphandling samt hjälpa till att effektivisera ert arbete med att analysera upphandlingar och ta fram och formulera vinnande anbud. Ni kan hitta helt nya marknader till ert företag eller, om ni redan säljer till det offentliga, bli mer konkurrenskraftiga och vinna fler upphandlingar. Vi vill också visa hur ni blir mer effektiva i sökningen efter intressanta upphandlingar och med att formulera konkurrenskraftiga anbud. Ett strukturerat arbetssätt och förbättrad information om förutsättningarna hjälper stort och sparar den mest värdefulla resursen i samband med offentlig upphandling: er tid!



Forord.indd 5

09-09-04 11.39.24


Förord

Boken är uppdelad i fem huvudkapitel som var för sig syftar till att svara på de viktigaste frågorna inom respektive område. Varje kapitel är skrivet så att det ska kunna läsas fristående även om det är oundvikligt med några korsreferenser och hänvisningar. Vi rekommenderar emellertid att ni, för en fullständig förståelse, läser kapitlen i turordning. De första två kapitlen syftar till att ge en bra bakgrund till den offentliga upphandlingen; historik och regelverk samt vilka krav som ställs och hur upphandlingar lokaliseras. De efterföljande tre kapitlen har som målsättning att ge er en praktisk vägledning för hur ni kan lägga upp det egna arbetet för att bli framgångsrika inom offentlig upphandling samt hur anbudsprocessen kan utvecklas. Strukturen vi försökt följa i boken är att först beskriva och förklara grunderna samt de krav som ställs på er som anbudslämnare, för att därefter sedan leda er genom de olika faserna. Vi beskriver hur ni hittar intressanta upphandlingar, tar fram ett eget anbud och slutligen hur ni följer upp upphandlingar och förbättrar er process. Syftet är även att boken ska utgöra en källa till fakta där ni snabbt kan hitta ord och termer inom offentlig upphandling som ni är intresserade av. Boken tar upp en del juridik, även om vi har valt att lägga fokus på de affärsmässiga och taktiska delarna i anbudsprocessen. Som underlag för flera påståenden har vi genomfört ett stort antal undersökningar, några kvalitativa och några kvantitativa, och analyserat resultaten. Vi har frågat både upphandlare och leverantörer om hur de ser på det system som finns, vad som är bra och vad som kan förbättras, vad man bör tänka på som anbudslämnare, hur vissa moment fungerar i praktiken etc. Sammanfattningsvis kan vi säga att vår ambition med den här boken är att hjälpa er att få insikt om möjligheterna inom offentlig upphandling samt att ta fram en metod som är lättarbetad och effektiv för anbudsframtagning och uppföljning. Så att ni blir mästare i er bransch på offentlig upphandling!



Forord.indd 6

09-09-04 11.39.25


1. Bakgrund och regler Inledningsvis vill vi förklara grunderna till offentlig upphandling. Vi tycker att det är viktigt att beskriva varför produkter och tjänster handlas upp och historien bakom. Då blir det lättare att förstå varför vissa saker fungerar som de gör. Förhoppningsvis skapar det också förståelse och tolerans för systemet. I kapitlet beskriver vi övergripande vad en upphandling är och vilka moment den innehåller, för leverantören och upphandlaren. Du kommer även att få en introduktion till lagstiftningen, både den svenska och den europeiska samt att läsa om vilka produkter och tjänster som köps in av offentlig sektor och i vilken omfattning. Det förekommer en mängd olika upphandlingsformer och varianter som vi går igenom kortfattat. Senare skriver vi om konkurrens och på vilka villkor detta sker och bör ske. Visst resonemang förs kring det etiska förhållningssättet och relationer mellan aktörerna. Avslutningsvis går vi igenom de områden inom offentlig upphandling som står inför störst förändringar. Utvecklingen har pågått under lång tid och den kommer att fortsätta. I framtiden kommer upphandling att ske på nya sätt och i andra former. Utvecklingen sker stegvis. Du bör vara medveten om att vi har försökt att förenkla beskrivningen av lagstiftningen och regler så långt vi har kunnat, utan att för den skull göra avkall på innehållet. Ambitionen är att det ska vara koncist. Kompletta lagtexter finns som bilagor längst bak i boken.

Vad innebär offentlig upphandling? I Sverige måste offentlig sektor genomföra en så kallad upphandling när man köper in produkter eller tjänster över vissa belopp. Myndigheterna och de offentliga aktörerna kallas upphandlande myndigheter och ibland upphandlande enheter. Syftet med upphandlingen är att de upphandlande myndigheterna och enheterna ständigt ska se till att de får de bästa villkoren. Görs inte en upphandling finns risk att de upphandlande enheterna står kvar med en leverantör under en längre period när de skulle kunna få betydligt bättre villkor hos en annan leverantör. För att använda våra skattepengar på bästa sätt är en reglerad upphandling en bra metod. För företag innebär detta att det finns ett tydligt affärsutrymme. Med offentlig upphandling avses de handlingar som utförs av en upphandlande myndighet eller enhet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende



Kapitel 1.indd 7

09-09-04 11.41.49


1. Bakgrund och regler

varor, tjänster eller byggentreprenader. Därtill tillkommer upphandlingar från upphandlingsorganisationer, som inte alltid är myndigheter eller liknande, men som ändå väljer att tillämpa samma principer. Inte sällan sägs det att det är bara priset som styr vilken leverantör som tilldelas uppdrag. Erfarenheten visar emellertid att det är mycket vanligare att leverantörer förlorar uppdrag på grund av slarv med kravuppfyllnad, att anbud lämnas för sent, att frågor besvaras felaktigt – än att priset varit för högt. Grunden till att lyckas är att förstå upphandlingen och vad upphandlaren efterfrågar. Det är en stor skillnad mellan privat och offentlig upphandling. En stor fördel med offentlig upphandling är att allt material i de flesta fall är offentligt tillgängligt i sin helhet. Inom privat sektor får du sannolikt ingen information alls från ansvarig inköpare om du inte har en mycket god relation till denne eller om inköparen finner dig vara en presumtiv leverantör och därför vill dela med sig av viss information. Denna bok är en vägledning till offentlig upphandling. En annan fördel med offentlig upphandling är att kunden är någon form av myndighet, verk eller offentlig organisation. De är i Sverige pålitliga betalare och långsiktiga i sina engagemang. Privata aktörer kan däremot ha en tendens att fördröja utbetalningar och i vissa fall agera enbart kortsiktigt, med lönsamhet som huvudargument. Inom offentlig sektor finns bestående och tillförlitliga kunder. Företag kan ibland välja att offentliggöra ett inköpsbehov, göra någon form av upphandling, utan att för den skull vilja byta leverantör. Istället är då målsättningen med upphandlingen att pressa ned priset hos en leverantör som de egentligen är väldigt nöjda med. Inom offentlig upphandling fungerar det inte så. Myndigheterna har självklart inte befogenhet att driva upphandlingar som saknar grund. Det finns också regler för hur upphandlingar får avbrytas. Det nämns ofta astronomiska belopp i samband med offentlig upphandling, dvs att potentialen för det enskilda företaget är väldigt stor eftersom staten och det offentliga köper stora mängder varor och tjänster varje år. Möjligheterna är emellertid naturligt inte alltid så stora för det enskilda företaget eftersom de flesta upphandlingar har lägre värden. Ett företag bör fastställa de egna ramarna och fokusera där möjligheterna bedöms vara som störst för att nå framgång. Det bör endast lämna anbud i upphandlingar där företaget bedöms ha goda möjligheter att bli leverantör. Utveckla och förbättra sedan tillvägagångssättet och försök att vinna större och större kontrakt med tiden. Värdet av den sammanlagda offentliga upphandlingen i Sverige ligger på omkring 500 miljarder kronor årligen. De offentliga inköpen beräknas svara för omkring en tredjedel av den offentliga sektorns kostnader.



Kapitel 1.indd 8

09-09-04 11.41.49


1. Bakgrund och regler

För företaget är innebörden av offentlig upphandling ett sätt att sälja produkter och tjänster till offentlig sektor. Se det som en ny marknad vid sidan av den privata. Ändra inte försäljningsmetoder och -strategier gentemot andra kunder på grund av en eventuell satsning på offentlig upphandling. Utveckla istället separata rutiner och arbeta åtskilt. Metoderna gentemot de båda sektorerna är med stor sannolikhet nämligen olika på många sätt. Men att lämna väl underbyggda och genomtänkta anbud är en del i ett sätt att marknadsföra och sälja företagets erbjudande, oavsett marknad.

Uttryck som förekommer inom offentlig upphandling Det förekommer en del terminologi inom branschen som är värd att lägga på minnet för att lättare förstå de olika momenten i en upphandling. Upphandling är enkelt uttryckt ett samlat begrepp för en myndighets inköpsprocess. En upphandling består av flera steg: kartläggning av behov, framställan av förfrågningsunderlag, annonsering, utvärdering av inkomna anbud, tilldelning och avtalsskrivning. Inköpare och upphandlare är två olika ord för de personer som är anställda på myndigheten eller enheten och som arbetar med upphandlingar. De är anställda på inköps- eller upphandlingsenheten inom upphandlingsorganisationen. I processen att utvärdera anbud använder ibland myndigheten även annan personal, exempelvis de som ska arbeta med leverantören, och ibland också extern kompetens i form av sakkunniga inom området. Förfrågningsunderlag är i praktiken synonymt med begreppen anbudsinbjudan eller ansökningsinbjudan och innehåller de förutsättningar som gäller för den enskilda upphandlingen. Förfrågningsunderlaget är en samling dokument. I förfrågningsunderlaget går att läsa vad myndigheten önskar köpa, i vilken omfattning och till vilka villkor. Där framgår också särskilda önskemål, vilka krav som ställs på leverantören samt hur anbuden utvärderas och vilka tider som gäller. Förfrågningsunderlaget innehåller två sorters krav: • Skall-krav är krav som anbudslämnare måste uppfylla för att bli aktuella för bedömning. • Bör-krav är krav som den upphandlande enheten helt eller delvis önskar att leverantören uppfyller.



Kapitel 1.indd 9

09-09-04 11.41.50


1. Bakgrund och regler

Anbud är det dokument ett företag lämnar till upphandlingsorganisationen i en viss upphandling. Ibland krävs det att man först ansöker om att få lämna anbud. Då kallas det ansökan eller anbudsansökan. Anbudet ska matcha förfrågningsunderlagets villkor. Ett annat ord för anbud är offert. Offert är ett vanligare begrepp inom privat sektor. Anbud lämnas av företag som också kallas anbudslämnare och leverantörer. En leverantör kan t ex vara ett enskilt företag, en ideell organisation, kommun, landsting eller annat offentligt organ. Som leverantör kan också räknas en grupp av företag. Anbudsutvärdering är den process upphandlaren genomför för att bedöma de inkomna anbuden. Efter anbudsutvärderingen tar upphandlingsorganisationen beslut om leverantör, ett tilldelningsbeslut. Det är ett dokument som den upphandlande myndigheten eller enheten skickar till de företag som lämnat anbud eller ansökan. Tilldelningsbeslutet innehåller information om vilka företag som lämnat anbud och vilken eller vilka av dessa som är aktuella för avtalsteckning. Som grund för beslutet bör det också finnas ett utvärderingsprotokoll. Ur det ska det gå att läsa på vilka grunder leverantörerna valts ut.

En upphandling blir till En upphandling tar sin början på myndigheten som har ett behov. Behovet har uppstått någonstans bland beställare, användare eller kunder i organisationen och det analyseras. Därefter sker en beställning till upphandlingsavdelningen på den upphandlande myndigheten eller enheten, eller en förfrågan till upphandlingsavdelningen om de kan genomföra ett inköp. Upphandlaren genomför en kontroll med befintliga avtal om det redan finns någon lämplig leverantör. Om det inte finns, kan upphandlaren åta sig uppgiften att planera inköpet. I detta skede sker en beräkning av kontraktets totala värde. Upphandlaren formulerar ett förfrågningsunderlag som görs allmänt tillgängligt. De företag som vill besvara förfrågningsunderlaget lämnar anbud. Anbuden utvärderas av den upphandlande myndigheten eller enheten enligt villkoren i förfrågningsunderlaget och tecknar därefter avtal med den eller de leverantörer som anses uppfylla kriterierna bäst.

Upphandlingsprocessen Upphandlingsprocessen beskriver de faser som en upphandling passerar och de steg som tas inom dessa från ett behov eller potentiellt behov fram till och med leverans och uppföljning. 10

Kapitel 1.indd 10

09-09-04 11.41.50


1. Bakgrund och regler

Upphandlare

Leverantör Planering och förberedelser

Förstudie:

Marknadsföring:

• Behov i organisationen uppstår • Marknadsundersökning av leverantörer görs • En behovsanalys genomförs • Utvärdering av befintliga och tidigare ramavtal • Övergripande kravformulering av behovet.

• Generell marknadsföring och bearbetning av potentiella kunder i linje med företagets marknadsplan • Bevakning av enskilda potentiella myndighetskunder • Bevakning av publika databaser, genom t ex annonstjänster.

Beslut om upphandling:

Proaktiv marknadsföring:

• Beslut om upphandling samt om upphandlingens omfattning.

• Dialog med beställare och upphandlare hos presumtiva myndighetskunder • Initiativtagande till utmaning och upphandlingar • Kontakt med politiker för att åstadkomma upphandling av vissa produkter och tjänster

Förfrågningsunderlag:

Upphandlingsförberedelser:

• Framtagande av förfrågningsunderlag • Specifikation av samtliga krav (tekniska och kommersiella villkor med mera) • Konsultation med sakkunnig så att underlaget stämmer med gällande lagar och regler.

• Framtagning av dokumentation • Kartläggning av leveranskapacitet • Produkt- och tjänsteutveckling.

Upphandling Annonsering: • Publicering av annons i allmänt tillgängliga databaser • Genomgång och uppdatering av leverantörsdatabas • Marknadsföring till leverantörer att lämna anbud • Förfrågningsunderlag skickas till intresserade leverantörer

Förfrågningsunderlag: • Noggrann genomgång av kraven i underlaget

11

Kapitel 1.indd 11

09-09-04 11.41.50


1. Bakgrund och regler

Upphandlare

Leverantör Upphandling forts.

• Svara på frågor från leverantörer.

• Preliminär analys av föremålet för upphandlingen • Analys av leveransförmåga • Fråga upphandlare vid oklarheter i underlaget • Förankring inom företaget och kontroll att uppdraget stämmer med affärsidén • Beslut om deltagande, baserat på sannolikheten att bli tilldelad kontrakt. Kravuppfyllelse: • Säkerställande av att krav och villkor är proportionerliga • Säkerställande att samtliga krav uppfylls. Första simulering och beslut om deltagande: • Genomförande av simulering • Beslut om deltagande, baserat på sannolikheten att bli tilldelad kontrakt • Information till den egna organisationen • Formulering av grundanbud • Simulering av pris och val av prissättningsmodell. Färdigställande av anbud: • Sammanställning och extern kontroll av anbud • Inlämning av anbud • Kontroll av anbudsinlämning.

Anbudsöppning:

Inlämning av anbud:

• Öppnande av inkomna anbud.

• Säkerställa att anbudet lämnas i tid och registrerats hos mottagaren.

Uteslutning: • Kontroll av obligatoriska uteslutningsgrunder.

12

Kapitel 1.indd 12

09-09-04 11.41.50


1. Bakgrund och regler

Upphandlare

Leverantör Upphandling forts.

Kvalificering: • Kontroll av anbudsgivarens ekonomi och tekniska förmåga • Kontroll av leverantörer så att skall-kraven är uppfyllda. Utvärdering: • Bör-kravsanalys • Värdering av produkt- och tjänsteutbud i enlighet med vad som angetts i förfrågningsunderlaget • Prisjämförelser. Förhandling:

Förhandling:

• Förhandling med leverantörer vid förhandlat förfarande.

• Förhandling med upphandlare vid förhandlat förfarande.

Tilldelning: • Beslut om vilka leverantörers anbud som ska antas • Leverantörerna underrättas genom utskick av tilldelningsbeslut • Information och motiveringar till ej avtalstilldelade leverantörer. Överprövning: • Eventuell överprövning i förvaltningsdomstol om reglerna ej följts. Avtalsperiod Eventuell överklagan: • Förfördelad leverantör som ej tecknat avtal har möjlighet att vända sig till allmän domstol för skadestånd, om upphandlingsprocessen ej följt lagar och förordningar.

13

Kapitel 1.indd 13

09-09-04 11.41.50


1. Bakgrund och regler

Upphandlare

Leverantör Avtalsperiod forts.

Avtalsteckning:

Avtalsteckning:

• Avtal tecknas i enlighet med villkoren i förfrågningsunderlaget • Omfattar villkor om möjlig förlängning • Förvaltningen kan avropa (beställa) från avtalen.

• Avtal tecknas i enlighet med villkoren i förfrågningsunderlaget • Omfattar villkor om möjlig förlängning.

Information om nya ramavtal:

Information om nya ramavtal:

•Seminarier för egen personal •Rutinbeskrivningar •Pressmeddelande, efterannonsering.

• Presentation och framtagning av information för myndighet • Seminarier för egen personal • Rutinbeskrivningar.

Förvaltning:

Leverans:

• Uppdatering av ramavtal, nya priser och avropsbestämmelser • Kontakt med beställare och användare • Uppföljning med leverantör med grund i respons från beställare och användare.

• Leverans av vara eller tjänst i enlighet med avtalet • Intern uppföljning av leverans och kvalitet • Kontakt och dialog med upphandlare, beställare och eventuella användare.

Eventuell tvistelösning:

Eventuell tvistelösning:

• Dialog mellan myndighet och leverantör avseende olika uppfattning om leverans • Process i allmän domstol om tvist ej kan lösas.

• Dialog mellan myndighet och leverantör avseende olika uppfattning om leverans • Process i allmän domstol om tvist ej kan lösas.

Varför upphandling? Offentlig sektor ansvarar för flera viktiga funktioner och verksamheter i samhället. I många fall utförs också verksamheterna i offentlig regi, mest uppenbart är tjänster inom vård och omsorg, utbildning, infrastruktur och kollektivtrafik. Offentlig sektor väljer dock ibland att anlita privata företag för utförandet. Det sker efter konkurrensutsättning, en upphandling. Ansvaret för funktionerna vilar dock fortfarande på respektive myndighet. Syftet med lagstiftningen inom offentlig upphandling är att öka konkurrensen och samhällsnyttan samt att åstadkomma bättre erbjudanden och lägre priser. Det

14

Kapitel 1.indd 14

09-09-04 11.41.50


1. Bakgrund och regler

kan ske genom att privata företag är specialiserade, har stordriftsfördelar, vinstintresse och innovationsbenägenhet. Anledningarna är inte alltid okontroversiella, särskilt vinstintressets betydelse har debatterats. Köparna är skyldiga att följa ett detaljerat regelverk. Som säljare är det oumbärligt att känna till dessa regler för att göra bra affärer. De säljare som inte förstår spelreglerna löper stor risk att bli förpassade till andra kundgrupper. Med kunskap om hela upphandlingsprocessen går det snabbare till avslut och risken för misstag minskar. Offentlig upphandling bygger i praktiken huvudsakligen på den skriftliga dokumentationen. Det är därför väsentligt att företaget har förmågan att presentera sig skriftligt i den form som den upphandlande myndigheten kräver. Initialt kan ”preusseri” vara nödvändigt för att få struktur på upphandlingsarbetet och en uppfattning om vilka krav som ställs på företaget. Förfarandet gällande upphandling är likvärdigt i de andra EU-länderna, efter en längre harmoniseringsperiod, men det finns nationella avvikelser. Denna bok berör huvudsakligen offentlig upphandling i Sverige. Företag som vill expandera till andra länders offentliga sektor har emellertid en stor fördel av att känna till de svenska reglerna och av en utvecklad och genomtänkt anbudsprocess, eftersom många länder har ett liknande grundkoncept för offentlig upphandling som Sverige.

Aktörsöversikt Det är många parter som är engagerade inom offentlig upphandling. Att visa vilka aktörer som kan vara aktuella för att delta i upphandlingssammanhang är enklast att göra med hjälp av en schematisk illustration av en upphandling. Se bild på nästa sida. En upphandling initieras av en upphandlande myndighet eller upphandlande enhet. Behovet kommer från organisationens personal, de så kallade beställarna eller användarna. Upphandlaren tar fram ett förfrågningsunderlag baserat på organisationens och beställarnas krav och önskemål. Till sin hjälp använder upphandlaren ibland sakkunniga och jurister. Förfrågningsunderlaget annonseras på en annonsplats där leverantörerna hittar det. Leverantörerna lämnar anbud, ibland ensamma och ibland tillsammans (konsortium). Företagen som lämnar anbud anlitar emellanåt konsulter för att få hjälp med att tolka förfrågningsunderlaget och utforma anbudet. Upphandlaren skickar efter utvärdering ut tilldelningsbeslut till leverantörerna. Vid tvist kring resultatet av upphandlingen kan leverantörerna vända sig till domstol, ibland via ombud, men inte sällan gör de det på egen hand.

15

Kapitel 1.indd 15

09-09-04 11.41.50


1. Bakgrund och regler

Upphandlande myndighet/enhet Upphandlings- och inköpsenheten

Personal, beställare

Juridiska enheten

Utvärdering

Anbud 1

Upphandling Anbud 3

Jurister

Tilldelning

Konsulter

Domstolar

Informationstjänster

Förfrågningsunderlag

Anbud 2

Företag A

Företag B

Företag C Företag D

Leverantörer En schematisk bild över en offentlig upphandlings olika aktörer.

Konsulter, domstolar, jurister och informationstjänster har mer perifera placeringar i illustrationen. De har tveklöst ett stort inflytande på upphandlingssystemet och dess utveckling, genom det dagliga arbetet och aktiva insatser, men i en enskild upphandling är de inte nödvändigtvis engagerade av de direkt berörda parterna: upphandlare och leverantörer.

Historik För att förstå dagens system inom offentlig upphandling är det bra att känna till den historiska utvecklingen. Redogörelsen nedan är kortfattad och vi gör inget anspråk på att vara heltäckande i vår sammanfattning. Ni kommer att se att regelverket utvecklats och att det skett i språng. De flesta brukar förvånas över att offentlig upphandling har pågått, i reglerad form, under snart 200 år. Fram till och med 1700-talet reglerade staten, på den tiden kallad Kronan, starkt transporter och handel. Därefter skedde en uppluckring och utmaning-

16

Kapitel 1.indd 16

09-09-04 11.41.51


1. Bakgrund och regler

ar mot systemet, som skedde med hjälp av liberala influenser från köpmän och fabrikörer. Under 1800-talet avreglerades sedan flera viktiga områden som tidigare kontrollerats av staten. Fram till nu hade skrån särskilda privilegier, städer handelsmonopol och industrier tillverkningsmonopol. Detta förekommer än idag men de flesta monopol har nu avskaffats. De äldsta bestämmelserna för upphandling berörde inköp av militärmakten. 1825 utfärdades ett reglemente för byggnation, leveranser och besiktning till landoch sjöförsvaret. Avvikelser från reglementet fick endast ske om erhållna prisnivåer var högre än beräknat eller om det saknades tidsutrymme att genomföra en korrekt upphandling. Det statuerades även att det var svenska varor som skulle upphandlas; undantag krävde kungens särskilda tillstånd. I mitten på 1800-talet infördes näringsfrihet. I stort sett innebar det att vem som helst fick starta ett eget företag och att konkurrensen mellan företagen skulle vara fri. Näringsfriheten innebar också att det stod var och en fritt att välja yrke. Tidigare var individen hänvisad till sin fars huvudsyssla eller nära släktings. 1893-års förordning innebar att enhetliga regler för upphandling infördes för svenska myndigheter. Upphandlingar skulle utbjudas genom kungörelser och myndigheten skulle välja ett av de tre anbud som erbjöd det lägsta priset. Bestämmelserna inom offentlig upphandling var till för att säkerställa den tidens krav på affärsmässighet, rättssäkerhet, objektivitet och offentlighet.

I början på 1900-talet förekom så kallade vägauktioner, dvs där staten köpte tjänster för att anlägga en ny väg. På plats föredrogs villkoren för en viss vägsträcka, ca 150–250 m, som sedan entreprenörerna fick bjuda på. Lägsta pris vann entreprenaden för att sedan bygga hela vägsträckan. Systemet uppmuntrade till fusk och åsidosättande av kvaliteten och den fria formen innebar även försvårande av uppföljning och kontroll. Upphandlingar användes länge som instrument för närings- och arbetsmarknadspolitik. I grunden fanns uppfattningar om att vissa näringsverksamheter skulle skyddas samt att sysselsättningen kunde balanseras, dvs minska arbetslösheten. Det är inte ovanligt att sådana förslag – där vissa grupper prioriteras – fortfarande föreslås, trots att vi under många år har försökt att lämna den typen av diskriminerande lagstiftning bakom oss. År 1920 introducerades modernare upphandlingsregler (Upphandlingsförordning, 16 jan. 1920) som bättre skulle tillgodose de behov som fanns i ett mer utvecklat samhälle. Förändringarna i denna författning var omfattande. Grunderna för upphandling var att ta hänsyn till inköpstidpunkt för att få bättre

17

Kapitel 1.indd 17

09-09-04 11.41.51


1. Bakgrund och regler

prisvillkor samt att överväga olika leveranssätt och egenskaper för att på så sätt öka konkurrensen. Kvalitén tillmättes från och med nu högre värde. Svenska varor som var av erforderlig beskaffenhet hade fortfarande företräde före utländska. Den upphandlande myndigheten hade såväl vid utformning av förfrågningsunderlag som vid anbudsutvärdering möjlighet att anlita sakkunniga. 1920-års förordning lyckades inte införa en centraliserad upphandlingsorganisation för att samordna inköpen, vilket fanns som målsättning i förarbetet. Syftet var att erbjuda svenska leverantörer stora volymer så att de kunde konkurrera med större utländska företag, vilka redan levererade i stora volymer, och därmed erbjuda en lägre prisnivå. Det är först senare som staten har infört inköpsfunktioner som har rollen att hantera upphandlingar för flera myndigheters behov. Dessa, ofta mycket omfattande upphandlingar, får i regel stort genomslag i media och har stor inverkan på de berörda leverantörernas verksamheter. Som tidigare nämnts var reglernas syfte fram till mitten av 1900-talet också att ge inhemska leverantörer företräde gentemot utländska. Det är rimligt att anta att ett allt mer internationellt utbyte, ökat resande, fler internationella relationer, ökad handel över gränserna, ökad insikt om omvärlden, ökat beroende av andra stater och så vidare, var en starkt bidragande anledning till att försöka behandla utländska leverantörer likvärdigt med svenska företag. På lång sikt är ett sådant agerande tänkt att leda till de bästa villkoren för myndigheten oavsett om leverantören är svensk eller utländsk. Det är ju grunden till varför man handlar upp: att, vid inköpstillfället, få bästa möjliga villkor och bästa erbjudandet på marknaden. I 1952-års kungörelse (1952:496) skärptes kravet på affärsmässighet och huvudregeln om svenska varors företräde ändrades. Hädanefter var endast affärsmässiga beslut till grund för upphandlingar och svenska varor tillmättes ej längre prioritet vid anbudsutvärdering. I början på 1970-talet infördes nya bestämmelser för upphandling av tjänster. I en upphandlingskungörelse (1973:600) tillkom krav om konkurrensutsättning. Upphandlande enhet blev skyldig att pröva anbud som inkommit från en icke tillfrågad anbudslämnare. Samtidigt bestämdes att faktorer som kvalitet, service, driftkostnader och leveranskapacitet kan avgöra resultatet av en upphandling. Den som erbjuder lägst pris är nödvändigtvis inte längre det mest förmånliga. På 80-talet ändras upphandlingskungörelsen till upphandlingsförordningen (1986:366). Under samma tid omarbetades och moderniserades också regelverket, mest inom de administrativa föreskrifterna, för att skapa en bättre överblick av process och system. I samband med att EES-avtalet började gälla i Sverige 1994 trädde ny lagstiftning för offentlig upphandling i kraft. Fram till dess fanns inga rättsmedel att tillgå

18

Kapitel 1.indd 18

09-09-04 11.41.52


1. Bakgrund och regler

om den upphandlande myndigheten inte följde regelverket. Enligt EES-avtalet måste EES-länderna acceptera EU:s handels- och konkurrensrelaterade regler. 1994 infördes därför en samlad lagstiftning och rätten för leverantörer att överpröva beslut. Det blev också möjligt att begära skadestånd. En annan större förändring som infördes var att antalet enheter som skulle tillämpa upphandlingsreglerna utökades betydligt. Nämnden för offentlig upphandling (NOU) inrättas som tillsynsmyndighet för all offentlig upphandling. Dessa förändringar blev tillsammans startskottet för en större utbredning av offentlig upphandling i Sverige. Upphandling har sedan EES-avtalet trädde i kraft styrts av fyra EG-direktiv. År 2004 antogs två nya direktiv som var en sammanslagning av de fyra äldre. Målsättningen var att anpassa direktiven efter den praxis som utvecklats inom unionen samt att justera dem efter den samhällsutveckling som skett. Det fanns tre avsikter: att bli enklare, tydligare och mer flexibel. 2008 infördes förändringarna i svensk upphandlingslagstiftning genom införandet av LOU (Lagen om Offentlig Upphandling) och LUF (Lagen om Upphandling inom Försörjningssektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster), vilka ska motsvara de två nya EGdirektiven. NOU avvecklades och Konkurrensverket övertog tillsynsrollen. Det kan konstateras att utvecklingen av lagstiftningen varit till företagsamhetens fördel genom ökad öppenhet och reglering. Men det är egentligen först på senare år som möjligheten att etablera sig på lika villkor tillkommit, främst efter att leverantörerna fått möjlighet att pröva beslut rättsligt. Det är sannolikt att utvecklingen av regelverket kommer att fortsätta, för att mer och mer likställa upphandlare och leverantörer. Vi tror att det är viktigt att utvecklingen sker successivt och att det får råda balans mellan parterna, också i utvecklingsfaserna, men att ett fullständigt jämviktsläge inte är en nödvändighet för en fungerande marknad.

Lagstiftning Den nu gällande svenska upphandlingslagstiftningen har som tidigare nämnts sin grund i EG-rätten. Syftet är att reglera offentlig sektors agerande gällande kommersiella affärsuppgörelser. Grundläggande är att upphandlande myndigheter och enheter skall behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Lagarna ska bidra till konkurrens mellan leverantörerna för att på så sätt ge bättre kvalitet och lägre inköpskostnader för produkter och tjänster. De ska även ge leverantörerna möjlighet att mötas på lika villkor i varje enskild upphandling.

19

Kapitel 1.indd 19

09-09-04 11.41.52


1. Bakgrund och regler

Lagar om upphandling Vi har två lagar som styr upphandlingar: LOU och LUF. Den 1 januari 2008 trädde lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) för klassiska sektorn, samt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) för försörjningssektorerna, i kraft. Dessa båda lagar ersätter den tidigare gällande lagen om offentlig upphandling. Med upphandling inom den klassiska sektorn avses offentliga upphandlingar som görs av kommuner, landsting, statliga myndigheter och vissa offentliga bolag, som inte bedriver någon av de verksamheter som hör till försörjningssektorerna. Med upphandling inom försörjningssektorerna avses sådan upphandling som görs av upphandlande enheter som bedriver verksamhet inom något av områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Klassiska sektorn Försörjningssektorerna

LOU LUF

Upphandlande myndigheter Upphandlande enheter

Upphandling inom försörjningssektorerna är inte alltid offentlig, eftersom även privata aktörer kan vara upphandlande enheter inom dessa områden. När man talar om offentlig upphandling görs emellertid inte alltid denna åtskillnad, utan offentlig upphandling kan i dagligt tal omfatta upphandling såväl inom klassiska sektorn som inom försörjningssektorerna. Till skillnad från den klassiska sektorn bedriver en stor del av de upphandlande enheterna i försörjningssektorerna verksamheten i vinstsyfte. Upphandling inom den klassiska sektorn är därför mer reglerad än upphandling inom försörjningssektorerna. Inom EU normeras den offentliga upphandlingen av ett flertal upphandlingsdirektiv. De svenska lagarna om offentlig upphandling bygger i huvudsak på dessa. Direktiven utgör en grund för att förverkliga den inre marknaden och att få den att fungera effektivt. Sverige är därtill, inom ramen för samarbetet i världshandelsorganisationen (WTO), anslutet till ett avtal avseende offentlig upphandling, det så kallade General Procurement Agreement (GPA). Genom att följa de svenska upphandlingsbestämmelserna följer upphandlande myndigheter de skyldigheter som följer av både EG-direktiv och GPA. Bestämmelserna om upphandling regleras också i förordning (2007:1099) om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Den innehåller bland annat riktlinjer för annonsering, säkerhetsanordningar och innehåll i protokoll.

20

Kapitel 1.indd 20

09-09-04 11.41.52


1. Bakgrund och regler

I tillkännagivande (2007:1108) av de försvarsprodukter som avses i LOU listas produkter aktuella vid offentlig upphandling inom försvarsområdet. I tillkännagivande (2008:32) av tröskelvärden vid offentlig upphandling definieras tröskelvärden som ska tillämpas enligt LOU och LUF. Båda finns som bilagor längst bak i boken.

Fem viktiga principer De fem grundläggande gemenskapsrättsliga principer som ska efterlevas vid all offentlig upphandling är principerna om: 1. icke-diskriminering 2. likabehandling 3. transparens 4. proportionalitet 5. ömsesidigt erkännande. Anledningen till detta är att anbudsgivare ska ha goda och lika förutsättningar att vara konkurrenskraftiga i upphandlingar inom EU. 1. Principen om icke-diskriminering Av principen följer att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer främst pga nationalitet. Härav följer att den upphandlande enheten t ex inte får ge ett lokalt företag företräde med anledning av dess geografiska läge. Även om den upphandlande myndigheten inte förväntar sig några utländska anbud får den vid utformningen av förfrågningsunderlaget inte införa krav som enbart svenska företag känner till eller kan utföra. 2. Principen om likabehandling Av likabehandlingsprincipen följer att alla leverantörer ska behandlas lika, dvs ges lika förutsättningar. Alla måste exempelvis få samma information om upphandlingen och vid samma tillfälle. Principen omfattar även konsulter och tidigare anställd personal som kan ha bistått i förarbetet. Informationen de haft tillgång till bör också komma andra presumtiva leverantörer tillhanda. 3. Öppenhetsprincipen Principen innebär att den upphandlande myndigheten ska skapa transparens, lämna information om upphandlingen och det praktiska tillvägagångssättet för

21

Kapitel 1.indd 21

09-09-04 11.41.52


1. Bakgrund och regler

att genomföra denna. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsättningar för anbudsgivning måste förfrågningsunderlaget vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Grundtanken är att all information som berör upphandlingen, förfrågningsunderlag, anbud med mera, ska vara tillgänglig för alla. 4. Proportionalitetsprincipen Av proportionalitetsprincipen följer att kvalifikationskraven och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Om det finns flera alternativ bör det alternativ väljas som är minst ingripande eller belastande. Kraven ska vara ändamålsenliga och möjliga att kontrollera. 5. Principen om ömsesidigt erkännande Principen innebär bland annat att intyg och certifikat som utfärdats av behöriga myndigheter i något medlemsland måste godtas i de övriga EU- och EES-länderna. Principen om ömsesidigt erkännande inkluderar flera olika krav på varor, som till exempel form, dimension, vikt, innehåll, märkning, förpackning med mera. Även betyg från utbildningar och motsvarande dokument från andra medlemsstater ska accepteras av den upphandlande myndigheten.

Principen om ömsesidigt erkännande kallas ibland också för Cassisprincipen efter att den franska likören Cassis de Dijon inte fick marknadsföras under benämningen likör i Tyskland på grund av för låg alkoholhalt. Likören var godkänd i Frankrike och uppfyllde deras tillverkningskrav. EG-domstolen fastslog att de tyska lagarna hindrade handeln mellan medlemsstaterna, och de fastställde också att varor som är tillverkade på lagligt sätt i ett medlemsland, ska vara godkända i andra medlemsstater. De fem principerna ska iakttas i alla faser av upphandlingsförfarandet, över och under tröskelvärdena (se nedan om tröskelvärden). Det innebär bland annat att en anbudsförfrågan inte får utarbetas så att det försätter anbudsgivarna i en ojämlik ställning – även vid en mindre omfattande upphandling. Förfrågningsunderlaget skall öppet skickas till alla som anmäler intresse. Vid bedömningen av anbudsgivarna och anbuden förutsätter kravet på jämlikhet att de uppställda kraven gäller samtliga anbudsgivare på samma sätt.

22

Kapitel 1.indd 22

09-09-04 11.41.52


1. Bakgrund och regler

Offentlig upphandling regleras alltså i huvudsak av två lagar, en förordning och två tillkännagivanden samt av EG-rätten. Utöver dessa påverkas vissa moment i upphandlingsprocessen av andra författningar inom närliggande rättsområden. Nedanstående är några lagar och förordningar som ibland påverkar förloppet. Lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område, den så kallade avtalslagen, AvtL, fastställer de grundläggande reglerna för slutande av avtal, fullmakter och avtals ogiltighet. Avtal sluts med den upphandlande myndigheten efter tilldelning. Sekretesslagen (1980:100), innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det offentligas verksamhet och om hur myndigheter ska ansvara för sekretessbelagda uppgifter. Anbud är hemliga fram till och med att besked om tilldelning meddelas. Förvaltningslagen (1986:223), reglerar förvaltningsmyndigheternas verksamhet, bl a ärendehandläggning, mottagning av dokument, öppethållande samt upplysningar. Förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller rättskipning i förvaltningsdomstolar och talar bland annat om vad en ansökan om överprövning ska innehålla samt hur domstolarna ska handlägga och besluta i ärenden. Förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning har som syfte att åstadkomma besparingar för staten genom ramavtal för varor och tjänster som myndigheterna ofta upphandlar. Förordningen (2006:260) om antidiskrimineringsvillkor i upphandlingskontrakt har som målsättning att öka medvetenheten om och efterlevnaden av diskrimineringslagen samt motverka diskriminering hos leverantören. Instruktion för konkurrensverket (2007:1117) ger Konkurrensverket i uppdrag att verka för effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet och för effektiv upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. Fortsättningsvis fokuserar vi för enkelhetens skull i denna bok på LOU även om metoderna och förutsättningarna är tämligen lika i både LOU och LUF. Ha dock i åtanke vid läsningen att upphandlingsorganisationen har något större frihet när LUF är tillämplig.

23

Kapitel 1.indd 23

09-09-04 11.41.52


Offentlig upphandling är en expanderande marknad med plats för många fler företag. Att delta i dessa upphandlingar behöver inte vara svårt och komplicerat och kan ge ditt företag många idag outnyttjade affärsmöjligheter.

Bokens fem huvudkapitel är Bakgrund och regler, Företagets möjligheter, Förstå förfrågningsunderlag, Lämna anbud samt Tilldelning och uppföljning. Boken tar även upp en del juridik kring offentlig upphandling, men fokus är på de affärsmässiga och taktiska delarna i anbudsprocessen. Författarna är verksamma inom företagsrådgivning och har en mångårig och omfattande erfarenhet av offentlig upphandling som leverantörer och rådgivare.

Best.nr 47-09072-3

Tryck.nr 47-09072-3-00

Offentlig upphandling

• Offentliga upphandlingar är öppna för alla företag. • Upphandlingarna innebär en enorm marknadspotential för enskilda företag. • De finns ett tydligt regelverk att förhålla sig till. • Det går att lära sig att bli framgångsrik.

Fredrik Garmer Mats Kyllenius

Den här boken visar på de stora möjligheter som finns inom offentlig upphandling samt, inte minst, hjälper till att effektivisera arbetet med att analysera upphandlingar och ta fram och formulera vinnande anbud. Boken riktar sig i första hand till företag som idag inte har någon välutvecklad process för att lämna anbud i offentlig upphandling, men även till dem som vill förbättra sina möjligheter att vinna upphandlingar.

9789147090723  

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas...