9789147090761 by Smakprov Media AB

Den här boken skildrar det politiska spelet om skolan. En viktig utgångspunkt är att skolpolitiken inte bara handlar om politiska beslut i riksdag och regering utan också om lärares och rektorers dagliga gärningar i skolan. Skolpolitiken formas på olika nivåer i skolsystemet. Lärare och rektorer är nyckelaktörer i dessa processer, men även politiska partier, lärarförbunden och ministrar har betydande roller.

Boken vänder sig till studenter på lärar- och rektorsutbildningar, redan verksamma lärare och rektorer, men också andra läsare med intresse för skolfrågor och det politiska spelet om skolan.

Maria Jarl (t.v.) är fil.dr i statsvetenskap, Göteborgs universitet. Linda Rönnberg är fil.dr i statsvetenskap, Umeå universitet. De arbetar båda på lärarutbildningarna vid sina respektive universitet.

MARIA JARL•LINDA RÖNNBERG

Skolpolitik – Från riksdagshus till klassrum fokuserar på fyra skolpolitiska huvudfrågor: • makten över skolan som organisation • skolans uppdrag • makten över lärare och rektorer • granskningen av skolans verksamhet. Ett kapitel ägnas åt vart och ett av dessa områden och författarna diskuterar de konfliktlinjer som frågorna har aktualiserat.

SKOLPOLITIK

Varför ser skolan ut som den gör? Vilka aktörer deltar i det politiska spelet om skolan? Vad vill de olika aktörerna egentligen och hur för de fram sina krav?

FRÅN RIKSDAGSHUS TILL KLASSRUM

”Under de två senaste decennierna har svenskt skolväsende genomgått en rad omfattande reformer. I boken Skolpolitik ges en värdefull beskrivning utifrån ett politologiskt perspektiv. Det är ett väl genomfört och intressant arbete som presenteras och som bör få en plats i pedagogikundervisningen.” Ulf P. Lundgren, professor i pedagogik vid Uppsala universitet.

Best.nr 47-09076-1

Tryck.nr 47-09076-1-00

MARIA JARL•LINDA RÖNNBERG

Skolpolitik - omslag.indd 1

10-06-30 16.36.18

Skolpolitik – Från riksdagshus till klassrum ISBN: 978-91-47-09076-1 © 2010 Författarna och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktörer: Anders Drangel och Mia Ljunggren Fackgranskning: Ulf P. Lundgren Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Omslagsbild: Thinkstock Figurer och sättning: Jonny Hallberg

Upplaga 1:1

Tryckt på miljövänligt papper Tryck: Graphycems, Spanien 2010

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare. Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01

Skolpolitik 09076-1.indd 2

2010-07-01 14.47

Innehåll

Förord ...................................................................................................9

1. Det politiska spelet om skolan .........................................................11 Centrala områden inom skolpolitiken ................................................ 13 Bokens syfte och uppläggning ............................................................. 15 Perspektiv på skolpolitiken och aktörernas roll ................................. 16 Närbyråkraten som central aktör ................................................... 16 Närbyråkratens politiska roll och sammanhang............................ 17 Den politiska processen................................................................... 19 Från förslag till beslut på nationell politisk nivå ............................ 21 Perspektiv på beslutsfattande .......................................................... 23 2. Spelplanen och aktörerna .................................................................27 Skolans organisation och styrning ...................................................... 27 Från regel- till målstyrning ............................................................. 29 Flernivåstyrning .............................................................................. 31 Skolpolitiska aktörer ............................................................................ 32 Politiska beslutsfattare (1) ............................................................... 33 Anställda inom förvaltningen (2) ................................................... 34 Organiserade intressen på skolområdet (3) ................................... 36 Media (4) ......................................................................................... 41 Samhällsmedlemmar (5) ................................................................ 42 Påverkanskanaler ................................................................................ 43 3. Vem bestämmer över skolan? ...........................................................45 Decentralisering och centralisering .................................................... 48 Decentralisering av vad till vem? ................................................... 49 Decentraliseringens tre dimensioner .............................................. 51 3

Skolpolitik 09076-1.indd 3

2010-06-16 16.19

Innehåll

Reglering ......................................................................................... 51 Finansiering .................................................................................... 52 Huvudmannaskap ........................................................................... 53 Skolsystemets marknadsanpassning och de fristående skolorna ....... 53 Tema 1: Kommunaliseringen av lärar- och skolledartjänsterna .............................................................................. 57 Motsättningar inom regeringen...................................................... 59 Motsättningar mellan blocken ....................................................... 61 Motsättningar mellan lärarförbunden ........................................... 62 Frågan är fortfarande aktuell .......................................................... 65 Passerade kommunaliseringen av skolledartjänsterna obemärkt? ........................................................................................ 65 Tema 2: Det statliga bidraget till skolan .............................................. 66 En ickefråga trots konflikter inom regeringen .............................. 67 Skolprojektet tillsätts på Utbildningsdepartementet ..................... 70 Frågan i ny belysning ...................................................................... 71 Kommunala ekonomiska prioriteringar ........................................ 72 Tema 3: Fristående skolor – här för att stanna .................................. 74 Den socialdemokratiska regeringen förde upp frågan på dagordningen…............................................................................... 76 … men den nytillträdda borgerliga regeringen tog kommandot ..................................................................................... 78 … och ett beslut fattades ................................................................. 79 Politisk enighet men intensiv friskoledebatt .................................. 80 En stridsfråga i den kommunala politiken? .................................. 81 Den marknadsorienterade läraren.................................................. 82 4. Vad ska skolan göra? .........................................................................85 Att fastställa och genomföra skolans uppdrag.................................... 87 Styrning av skolans innehåll ........................................................... 88 Styrdokumenten tolkas av närbyråkraterna................................... 89 Att främja lärande och överföra värden ............................................. 90

Skolpolitik 09076-1.indd 4

2010-06-16 16.19

Innehåll

Skolan och fostran ............................................................................... 91 Begreppet värdegrund ..................................................................... 92 Kontinuitet och nuvarande retorik ................................................ 94 Tema 1: En uppslitande läroplansstrid................................................ 94 Läroplanskommittén och lärarutredningen................................... 96 Propositioner och utskottsarbete .................................................... 97 Dags för riksdagsdebatt ................................................................... 99 Den slutliga uppgörelsen .............................................................. 100 Vad hände sedan? Den omtalade skrivningen som försvann i det tysta ........................................................................ 102 Dagens värdegrundsdebatt: ordning och reda ............................ 103 Att bedriva värdegrundsarbete .................................................... 104 Tema 2: Kunskaperna i fokus ............................................................ 106 Kursplaner som styrmedel ............................................................ 107 Dags för översyn ........................................................................... 108 Skarpare innehållsstyrning versus lärarens handlingsutrymme ........................................................................ 109 Kursplaneprocessen ....................................................................... 111 Implementering: Att tolka och använda kursplaner ................... 111 Lärarens centrala roll ..................................................................... 115 Tema 3: Ämnestiden reformeras på försök ...................................... 116 Initiering, beredning och beslut: Politisk enighet ....................... 118 Implementering: Vag nationell styrning och lokal variation ...... 120 Efterkontroll: Försöket stoppas i politisk malpåse ...................... 121 Timplanespelet – aktörer och strategier ...................................... 122 5. Vem bestämmer över lärares och rektorers arbete? ......................125 Yrkeskårer med professionella ambitioner ...................................... 128 Vad betyder begreppet profession? .............................................. 128 Lärare och rektorer som kollektiva aktörer .................................. 129 Staten och professionerna ................................................................. 130 Professionens beroende av staten ................................................. 131 Statens beroende av professionen ................................................. 132

Skolpolitik 09076-1.indd 5

2010-06-16 16.19

Innehåll

Tema 1: Lärarutbildning i ständig förändring ................................. 134 Centrala lärarutbildningsreformer ............................................... 138 Lärarutbildningsreformen 1988: Beredning ................................ 138 Lärarutbildningsreformen 1988: Beslut ...................................... 140 Konfliktlinjer under genomförandet ........................................... 142 Lärarutbildningsreformen 2001 ................................................... 144 Centrala innehållsliga förändringar.............................................. 147 Tema 2: Kampen om rektorernas yrkesetik ..................................... 148 Interna motsättningar inom rektorskåren ................................... 150 Även lärarförbunden hade en åsikt .............................................. 151 I kläm mellan olika förväntningar ............................................... 152 Tema 3: Rektorsutbildningen som politiskt styrinstrument.................................................................................... 156 Rektorsutbildningen på 1990-talet .............................................. 157 Rektorsutbildningen på 2000-talet .............................................. 160 Rektorsprogrammet – en ny utbildning infördes 2009 ............... 161 Förslaget om att göra utbildningen obligatorisk krävde ytterligare belysning ...................................................................... 163 Spelar rektorsutbildningen någon roll? ....................................... 165 6. Hur vet vi att skolan gör det den ska? .............................................168 Skolan och granskningssamhället .................................................... 170 Vad är granskning och vilka granskar? ......................................... 171 Granskning handlar om makt och politik.................................... 172 Varför granska?................................................................................... 173 Granskningsaktiviteter i skolan ......................................................... 176 Granskningar, offentliggörande och konkurrens ......................... 178 Medias centrala roll ....................................................................... 179 Tema 1: Spelet om den centrala skolmyndighetens roll och funktion ....................................................................................... 179 Raskt ut med det gamla ................................................................. 180 In med Skolverket ......................................................................... 183 Skolverket delas.............................................................................. 184

Skolpolitik 09076-1.indd 6

2010-06-16 16.19

Innehåll

En ny kontrollmyndighet: Statens skolinspektion ....................... 186 Politik genom och av myndigheter ............................................... 187 Tema 2: Den eviga betygsfrågan ........................................................ 189 En beredning tar tag i betygsfrågan .............................................. 190 Mot ett betygsbeslut ...................................................................... 192 Regeringsskifte ............................................................................... 193 Betygsbeslutet 2009 ....................................................................... 193 Betygen i praktiken ........................................................................ 194 Läraren: coach eller domare? ....................................................... 197 Betyg i skottlinjen .......................................................................... 198 Tema 3: Kunskapsmätningar – internationellt och nationellt ........ 199 Internationella kunskapsjämförelser ............................................ 200 Inflytande i svensk skolpolitik ...................................................... 201 Testkonstruktörer som politiska aktörer ...................................... 203 Hemma på Sveriges planhalva: Nationella prov ......................... 204 Med eller utan betygsgränser?....................................................... 205 Aktörer och strategier .................................................................... 207 Granskningen och läraren ............................................................ 208 7. Skolpolitiken, spelet och aktörerna ................................................211 Splittring eller samsyn? ...................................................................... 213 Både konfrontation och samarbete .............................................. 213 Samsynens ställning i skolpolitiken .............................................. 215 Kontinuitet eller förändring? ............................................................. 217 Politisk återvinning: Idéer som återkommer ............................... 217 Den svåra konsten att åstadkomma förändring ........................... 218 Aktörerna............................................................................................ 219 Aktörsuppsättning, strategier och ståndpunkter ......................... 220 Aktörernas omgivning................................................................... 221 Referenser ..............................................................................................222 Appendix ..............................................................................................242 Register ..................................................................................................244

Skolpolitik 09076-1.indd 7

2010-06-16 16.19

Skolpolitik 09076-1.indd 8

2010-06-16 16.19

Förord

Vår tanke med boken Skolpolitik – Från riksdagshus till klassrum är att bidra till en ökad förståelse för varför skolan ser ut som den gör. Skolan är ett område som berör och just därför är det många olika aktörer som försöker påverka de politiska besluten. I boken skildrar vi det politiska spelet om skolan och vi lyfter särskilt fram den betydelse alltifrån politiska partier och statliga myndigheter till enskilda lärare och rektorer har för den verksamhet som dagligen möter eleverna. Som statsvetare är vi intresserade av frågor som rör det politiska systemet och hur det fungerar inklusive olika gruppers och aktörers makt eller brist på makt. Efter disputationen har vi haft förmånen att inneha var sin forskarassistenttjänst finansierad av Vetenskapsrådets Utbildningsvetenskapliga kommitté. Detta har gjort det möjligt för oss att fortsätta att fördjupa oss i frågor som fokuserar på det politiska inom just skolans område. Vi vill rikta ett stort tack till Utbildningsvetenskapliga kommittén för att ha gjort detta möjligt. Vi vill tacka alla kollegor som har läst våra texter och bidragit med kloka och insiktsfulla kommentarer. Särskilt tacksamma är vi för respons och goda råd från er som har läst delar av, eller hela, vårt slutmanus. Tack till Inger Erixon Arreman, Anders Fredriksson, Olof Johansson, Ulf P. Lundgren, Lisbeth Lundahl, Sofia Persson och Ann Quennerstedt. Tack till forskargruppen ”Polskol” vid Statsvetenskapliga institutionen i Göteborg för värdefulla synpunkter då vi befann oss i skrivprocessens början. Ett kollektivt tack också till andra kollegor i Göteborg och Umeå för att ni trodde på våra idéer och gav oss goda uppslag i uppstartsfasen. Vi har också haft flera givande samtal om boken med Peter Söderholm på Liber.

Skolpolitik 09076-1.indd 9

2010-06-16 16.19

Förord

Även om vi i vissa skeden har delat upp arbetet mellan oss är den här boken i allra högsta grad ett resultat av en gemensam skrivprocess. Vi har skickat texterna fram och tillbaka mellan Göteborg och Umeå. Vi har också haft många och långa samtal om alltifrån bokens upplägg till enskilda formuleringar och tolkningar över telefon och på e-post. Inte minst har vi träffats i samband med olika konferenser eller enbart för att diskutera boken. Avslutningsvis vill vi skicka en tanke till Ingrid Helgøy och Anne Homme på Rokkancenteret i Bergen för att ni bjöd in oss till en internationell workshop och därmed förde oss samman första gången. Vi har fått mersmak för det samarbete som vi inledde under de där oktoberdagarna år 2006 och som boken Skolpolitik förhoppningsvis bara är början på. Göteborg och Umeå, juni 2010 Maria Jarl och Linda Rönnberg

Skolpolitik 09076-1.indd 10

2010-06-30 13.30

Kapitel 1

Det politiska spelet om skolan

Höstterminen 2008 ställdes många lärare inför uppgiften att utforma skriftliga omdömen om sina elever. I juni samma år hade nämligen regeringen beslutat att införa skriftliga omdömen från och med årskurs ett. De nya reglerna skrevs in i grundskoleförordningen och trädde i kraft den 15 juli. Från och med hösten 2008 ska alltså lärare en gång varje termin ge skriftliga omdömen om elevens kunskapsutveckling i relation till målen i varje ämne som eleven undervisas i. Dessutom kan rektor besluta att lärarna ska formulera omdömen om elevens utveckling även inom andra områden, till exempel elevens sociala förmåga och kompetens. Omdömena får också vara betygsliknande (7 kap. grundskoleförordningen [1994: 1194]; se också Skolverket 2010). Ställda inför beskedet att de ska skriva skriftliga omdömen kan vi föreställa oss att en rad olika frågor väcks hos lärarna. Tänk dig in i följande diskussion i ett lärarlag i en av landets nästan 5 000 grundskolor: Beslutet om skriftliga omdömen om eleverna från och med första klass tas emot med blandade känslor. Är det verkligen bra för elevernas fortsatta kunskapsutveckling att de blir bedömda redan från första dag i skolan? undrar någon. Är det verkligen statens uppgift att gå in och styra mitt arbete på det här sättet? undrar en annan. Jag tycker att det strider mot den kunskap vi har om lärande – det här blir en sortering, inflikar en tredje. Men en kollega håller inte med: jag kan inte se annat än att det är bra med en ökad tydlighet om hur eleverna faktiskt ligger till, informationen gynnar både barnen och föräldrarna, argumenterar kollegan. Med tanke på att

Skolpolitik 09076-1.indd 11

2010-06-16 16.19

S ko l p o l I t I k

vi tycker olika, ska vi kontakta våra fackliga företrädare för att se hur våra professionella organisationer ställt sig i frågan, undrar en annan lärare. Har de lyckats ena sig? Men diskussionen kretsar inte bara kring den mer grundläggande frågan om vad ett professionellt synsätt på barns kunskapsutveckling innebär. Diskussionen handlar också om konkreta frågor i samband med att omdömena ska skrivas. Är det verkligen klokt att den enskilda skolan och i sista hand rektor ska bestämma hur de skriftliga omdömena ska utformas? undrar några lärare. Vi borde kunna förvänta oss att skolförvaltningen i kommunen ger oss vissa riktlinjer. Eller varför inte ministern, menar en annan, och tillägger att den riktigt svåra frågan är att ta ställning till vad som egentligen ska tas upp i omdömena. Att vi ska beskriva hur eleven ligger till i förhållande till kunskapsmålen inom olika ämnen tycks vara klart, resonerar läraren. Men ska vi dessutom redogöra för hur eleven fungerar i andra sammanhang som ligger utanför själva undervisningen, till exempel hur eleven fungerar i samspelet med sina kamrater? Några lärare reser slutligen frågan om vad omdömena egentligen ska användas till. Någon drar sig till minnes att den ansvarige ministern har uttalat att omdömena i första hand finns till för föräldrarna eftersom det är alla föräldrars rätt att veta hur det går för deras barn i skolan. Med tanke på att staten lägger alltmer tid och kraft på att granska hur skolorna sköter sitt uppdrag är det inte orimligt att omdömena på sikt kommer att användas för att jämföra elever, lärares arbete eller kanske skolor med varandra, förutspår en annan lärare. Det här exemplet är intressant eftersom det illustrerar lärarens och rektorns centrala roll i skolpolitiken. Staten har bestämt att det ska finnas skriftliga omdömen men har överlämnat till den lokala skolan att besluta hur dessa ska utformas. Den enskilda skolan har alltså stort handlingsutrymme att utforma omdömena och fylla dem med innehåll. Formellt bestämmer rektor hur omdömena ska se ut i varje skola, men rektorn kan välja att involvera sin personal i olika grad i beslutet. Läraren är nyckelaktören som genomför beslutet och skriver elevernas omdömen. Men

Skolpolitik 09076-1.indd 12

2010-06-16 16.19

k a p I t e l 1. d e t

p o l I t I S k a S p e l e t o m S ko l a n

läraren har ett stort utrymme att tolka och tillämpa den mall för omdömena som skolan utformat. Sveriges elever kommer därför att mötas av olika typer av omdömen beroende på i vilken skola – eller kanske till och med i vilken klass – de går. Det här är bara ett exempel av många på hur skolpolitiken får sin slutliga utformning i den dagliga verksamheten.

Centrala områden inom skolpolitiken Det inledande exemplet är också intressant för att det berör fyra centrala områden inom skolpolitiken. För det första har fallet med skriftliga omdömen bäring på den mer övergripande frågan om vem som ska ha makten över skolan. Läraren som efterfrågade riktlinjer från kommunens sida när det gällde hur omdömena ska utformas tog förmodligen för givet att det är kommunens roll att ha en uttalad policy i sådana frågor. Under det skolpolitiskt turbulenta 1990-talet blev visserligen kommunerna huvudmän för grund- och gymnasieutbildningen, och flera av de befogenheter som tidigare hade beslutats av nationella politiker har tagits över av kommunala politiker. Men det är fortfarande omtvistat vilket utrymme kommunerna egentligen har som huvudmän. Hösten 2008 kunde man till exempel läsa i en av landets dagstidningar att Stockholms stad hade tagit initiativ till övergripande kommunala riktlinjer för hur de skriftliga omdömena skulle utformas (Tenfält 2008). Men kommunens agerande kritiserades av Skolverket som menade att det var skolans och rektors uppgift att själva besluta om detta. För det andra kan de skriftliga omdömena länkas till frågan om vad skolan ska göra. Traditionellt sett brukar man något förenklat uttrycka att skolan har två uppdrag: ett kunskapsuppdrag och ett fostransuppdrag. De båda uppdragen är ständigt närvarande men under olika perioder kan det ena uppdraget väga tyngre än det andra. Beslutet att införa skriftliga omdömen är ett led i en mer övergripande översyn av skolans mål- och uppföljningssystem som den borgerliga regeringen har initierat efter valet 2006 (SOU 2007:28). I retoriken hörs kravet att man måste sätta kun-

Skolpolitik 09076-1.indd 13

2010-06-16 16.19

S ko l p o l I t I k

skapsuppdraget i fokus och komma bort från den ”flumskola” som från regeringshåll tillskrivs den tidigare förda socialdemokratiska politiken. För det tredje har exemplet kopplingar till frågan om vem som bestämmer över lärares och rektorers arbete. Läraren som väckte frågan om det rimliga i att staten styr lärarens agerande på det här sättet, satte fingret på det ständiga spänningsförhållandet mellan politiska och professionella krafter i styrningen av skolan. Skolan är visserligen en politiskt styrd organisation, men samtidigt är skolan befolkad av professionella aktörer med stora anspråk på att bestämma över verksamheten och de egna arbetsvillkoren. För det fjärde aktualiserar exemplet frågan om granskningen av skolans verksamhet. Skolan har ett politiskt uppdrag, men frågan är vem som ska kontrollera och granska att skolan agerar på ett sätt som stämmer överens med uppdraget. Behöver man ens granska verksamheten och i så fall, vem ska göra det? Sker granskningen för varje enskild elevs skull eller för statens skull? Införandet av skriftliga omdömen motiverades med att det är varje förälders rätt att kunna följa sitt barns utveckling. Men i exemplet befarade en lärare att omdömena görs till ett verktyg för jämförelser mellan olika skolor och kommuner. De fyra sakområdena – makten över skolan som organisation, skolans uppdrag, makten över lärare och rektorer, och granskningen av skolans verksamhet – formas genom politiska processer på flera nivåer. Det har direkt betydelse för uppdragen som lärare och rektor hur politiken inom dessa områden är formulerad. Lärare och rektorer är nyckelaktörer när det gäller att genomföra besluten. Även om frågor om till exempel skolans uppdrag beslutas i en nationell politisk process har lärare och rektorer ett betydande handlingsutrymme när det gäller hur uppdragen/målen faktiskt tolkas i verksamheten. Lärare och rektorer spelar också en central roll i de politiska processer som leder fram till besluten. Exempelvis aktualiseras frågor om skolans organisation främst på den nationella politiska nivån. Men i den stora omstruktureringen i början av 1990-talet var både lärarnas och rektorernas fackliga organisationer synnerligen aktiva påtryckare för en viss lösning. 14

Skolpolitik 09076-1.indd 14

2010-06-16 16.19

k a p I t e l 1. d e t

p o l I t I S k a S p e l e t o m S ko l a n

Vi ägnar ett kapitel i boken åt vart och ett av dessa fyra huvudområden eftersom de representerar grundläggande skolpolitiska frågor och illustrerar politiska processer på olika nivåer.

Bokens syfte och uppläggning Den här boken handlar om det politiska spelet om skolan. En central utgångspunkt är att skolpolitiken inte bara tar sig uttryck i politiska beslut i riksdag och regering utan också i lärares och rektorers dagliga gärningar i skolan. I boken förmedlar vi bilden av att skolpolitiken formas på olika nivåer i skolsystemet och av att lärare och rektorer är centrala aktörer i dessa processer. Men vi visar också att andra aktörer är med i det politiska spelet om skolan och diskuterar vilken roll exempelvis ministrar, politiska partier och lärarförbunden har haft när politiken på de fyra områdena har tagit form. I detta och nästa kapitel tar vi upp centrala teoretiska perspektiv, spelregler och aktörer i skolpolitiken. I de fyra nästkommande kapitlen (3–6) skildrar vi inledningsvis på vilka sätt vart och ett av de fyra sakområdena har varit konfliktfyllda och vilka övergripande strömningar som har dominerat politiken. Vi tar upp viktiga begrepp och utvecklingslinjer. I varje kapitel följer sedan tre konkreta teman som diskuteras mer ingående. Dessa teman är dels intressanta i sig själva, dels illustrerar de mer generella och övergripande frågor. Skildringen inleds i regel med ett konkret beslut och följs av en diskussion kring aktörernas roll i den politiska process som har lett fram till beslutet och vad som följer därefter. Vi vill betona att syftet är att visa på aktörernas betydelse i den politiska processen och hur det politiska spelet om skolan kan se ut, inte att fullt ut kunna förklara varför beslutet blev som det blev. Det politiska spelet i frågor som faller inom ramen för det nuvarande styrsystemet står i fokus, det vill säga från tidigt 90-tal och framåt. Men ibland gör vi längre historiska tillbakablickar och sätter in olika frågor i ett större sammanhang för att få en djupare förståelse. Vi fokuserar framför allt på grundskolan och gymnasiet. 15

Skolpolitik 09076-1.indd 15

2010-06-16 16.19

S ko l p o l I t I k

Boken bygger på redan befintligt källmaterial såsom forskningslitteratur, kunskapsöversikter, myndighetsmaterial och annan litteratur på området. Men hänvisningar förekommer också till offentligt tryck av olika slag, såsom propositioner och utredningar. Till stor del är vi alltså styrda av det material som redan finns tillgängligt. Det kan bidra till att den nationella nivån upplevs som överrepresenterad i framställningen. Därför är det viktigt att komma ihåg att aktörer med intresse av att påverka skolpolitiken finns på flera olika arenor på flera nivåer (se vidare i kapitel 2). Dessa kan vara såväl nationella som kommunala och lokala. I tilltagande grad kan dessutom spelet ske på internationella arenor. Boken vänder sig till studenter på lärar- och rektorsutbildningar, redan verksamma lärare och rektorer, men också andra läsare med intresse för skolfrågor och det politiska spelet om skolan.

Perspektiv på skolpolitiken och aktörernas roll I den fortsatta skildringen av skolpolitiken och dess villkor förekommer ett antal teoretiska begrepp. Begrepp som närbyråkrat, politisk process och beslutsfattande förekommer särskilt ofta och förtjänar därför en närmare diskussion.

Närbyråkraten som central aktör Det inledande exemplet tog upp att lärare och rektorer spelar en avgörande roll i utformandet av skolpolitiken. Att den enskilde läraren eller rektorn har en central roll beror inte minst på att de är att betrakta som så kallade närbyråkrater 1. Närbyråkraterna befinner sig i det politiska systemets frontlinje, närmast dem som är mottagare av den service som verksamheten i fråga producerar. Ett annat ord för närbyråkrater är frontlinjebyråkrater eller gräsrotsbyråkrater. Enligt teorin om närbyråkrati får politiken sitt slutgiltiga innehåll i mötet mellan närbyråkraten (läraren/rektorn) 1

Den engelska termen är street-level bureaucrats.

Skolpolitik 09076-1.indd 16

2010-06-16 16.19

k a p I t e l 1. d e t

p o l I t I S k a S p e l e t o m S ko l a n

och medborgaren (eleven/föräldern) på ”gatunivå”. När närbyråkraterna gör avvägningar och fattar beslut om hur det konkreta arbetet ska läggas upp har han eller hon ett betydande friutrymme i förhållande till den politiska styrningen. Närbyråkraten kan i olika grad välja att ta hänsyn till andra faktorer, utöver de politiska reglerna eller riktlinjerna, när han eller hon planerar sitt arbete. Exempel på sådana faktorer är närbyråkratens egna tolkningar av regelverket, sin professionella kunskap eller sin bedömning av den enskilde medborgarens specifika behov. Det betyder att närbyråkraten ofrånkomligen håller frågan om politikens implementering i sina händer och aktivt är med och utformar den. Teorin sätter alltså fingret på det stora svängrum som vissa yrkesgrupper inom den offentliga förvaltningen har. Lärare och i viss mån rektorer är alltså typiska närbyråkrater. De har en omfattande direktkontakt med medborgarna, framför allt eleverna och deras föräldrar, samtidigt som de har stor handlingsfrihet och konstant överskott på arbetsuppgifter. Ofta är resurserna i verksamheten otillräckliga i förhållande till de uppgifter man ska utföra och verksamhetens mål är ofta vaga eller tvetydiga, vilket gör att det är svårt att mäta eventuell måluppfyllelse i närbyråkratens arbete (Lipsky 1980:27 ff; Hill 2007; Lehmann-Nielsen 2006; Hill & Hupe 2002; Fredriksson 2007).

Närbyråkratens politiska roll och sammanhang Men vi måste också sätta in närbyråkraten och dennes arbete i ett större sammanhang. Vad menas egentligen med att närbyråkratens beslut kan ses som politiska beslut? Och vad betyder egentligen det politiska systemet? I boken utgår vi för det första från en förhållandevis bred definition av vad politik är, nämligen David Eastons definition av politik som den auktoritativa fördelningen av värden (Easton 1953). Enligt det här synsättet, som har dominerat den statsvetenskapliga litteraturen alltsedan 1950-talet, handlar politik om att fördela olika värden som medborgarna värderar högt. Med värden avses både materiella värden som till exempel ekonomiska resurser

Skolpolitik 09076-1.indd 17

2010-06-16 16.19

S ko l p o l I t I k

och symboliska eller immateriella värden som till exempel jämlikhet eller tolerans. Att värdefördelningen är auktoritativ betyder att medborgarna uppfattar besluten om hur värdena ska fördelas som bindande eller legitima. I likhet med två amerikanska forskare i utbildningsvetenskap menar vi att politikområdet skolan kan liknas vid ett politiskt system (Wirt & Kirst 2005). Lärare och rektorer i våra skolor måste ”agera politiskt eftersom de måste välja vilka krav de ska tillgodose och vilka krav de ska bortse ifrån” (Wirt & Kirst 2005:61, vår översättning). Det är inte bara politiska organ som fattar beslut om värdefördelning, utan sådana beslut sysselsätter även till exempel lärare och rektorer. Den enskilde läraren eller rektorn agerar ofta på ett sätt som påminner om den traditionella politikerrollen. Han eller hon måste dagligen hantera konkurrerande krav och önskemål som exempelvis föräldrar eller andra aktörer framför. Eftersom resurserna sällan är tillräckliga måste läraren eller rektorn göra prioriteringar mellan de olika kraven och önskemålen. Rektorn i citatet nedan beskriver hur detta kan gå till i praktiken: Vi är utsatta för besparingar vilket gör att jag inte har tillräckligt med resurser till elever som behöver särskilt stöd. När budgeten inte räcker till för att uppnå läroplansmålen då är frågan vem eller vilka som i sådana fall ska prioriteras och kommer några elever att vara tvungna att offras? (Rektorn citeras i Norberg & Johansson 2007:288, vår översättning.)

Att lärare och rektorer har betydelse för skolpolitikens utformning beror inte bara på att de är närbyråkrater och därför har politikens slutliga innehåll i sin hand. Det beror också på att lärare och rektorer agerar som kollektiva aktörer och försöker påverka till exempel riksdagspolitikerna eller regeringen inför beslut på det rikspolitiska planet. Som vi visar i kapitel 2 är makten över skolan fördelad på flera olika nivåer och mellan flera olika aktörer. Skolpolitiken formas i ett ständigt samspel mellan dessa nivåer och aktörer.

Skolpolitik 09076-1.indd 18

2010-06-16 16.19

k a p I t e l 1. d e t

p o l I t I S k a S p e l e t o m S ko l a n

Den politiska processen För att synliggöra de politiska processer där lärare, rektorer och andra aktörer formar skolpolitiken är det nödvändigt att försöka renodla och förenkla. Därför delar vi upp den politiska processen i olika stadier. Även i detta avseende hämtar vi inspiration från Easton (1953) som menar att det politiska systemet bara är ett av flera system i samhället. Vid sidan av det politiska systemet finns flera andra subsystem – till exempel sociala eller ekonomiska – med vilka det politiska systemet är nära förbundet genom olika typer av flöden. Det kommer ständigt olika typer av krav och önskemål in i det politiska systemet (input). I det politiska systemet sker olika processer som omvandlar kraven till politiska beslut (output). De politiska besluten handlar ofta om förändringar av värdefördelningen i det omkringliggande samhället. I och med de politiska besluten sker det alltså ett utflöde ur det politiska systemet. Besluten ska genomföras eller implementeras ute i samhället (outcome). Under genomförandet kan det hända mycket som gör att effekterna av besluten inte alltid blir såsom beslutsfattarna hade tänkt sig. Därför brukar man skilja mellan det politiska systemets output som alltså är besluten och det politiska systemets outcome som är effekterna av de politiska besluten. I den moderna förvaltningspolitiska litteraturen har de tre stadierna som Easton identifierade fått stort genomslag. Fördelen med denna uppdelning är att det blir enklare att förstå komplexa politiska fenomen, men därmed inte sagt att det är fritt från problem. En av de främsta kritikpunkterna är att synsättet bygger på en förenklad föreställning om den politiska processen och om förhållandet mellan politik och förvaltning. Det är långt ifrån alltid som den politiska processen är så linjär som den ofta beskrivs med utgångspunkt i stadiemodellen, som att politiska organ fattar beslut som sedan genomförs av en lojal tjänstemannakår. Exempelvis skriver policyforskaren Michael Hill att ”medan vissa politiska mål kan formuleras i mycket precisa och detaljerade former redan tidigt i processen, så kan andra bara bli uppenbara allt eftersom de implementeras” (Hill 2007:29).

Skolpolitik 09076-1.indd 19

2010-06-16 16.19

S ko l p o l I t I k

Ofta delas de tre övergripande stadierna – input, output och outcome – upp i mer finfördelade stadier. Hur många olika stadier som finns och vad de ska heta varierar mellan olika forskare. Som framkommer av figur 1 är det vanligt att skilja mellan initiering, beredning, beslutsfattande, implementering och efterhandskontroll (se t.ex. Lundquist 1992; Parsons 1995). Initiering (input)

Beredning (input)

Beslutsfattande (output)

Implementering (outcome)

Efterhandskontroll (outcome)

Figur 1: Stadier i den politiska policyprocessen.

I initieringsfasen väcks en viss fråga och förs upp på dagordningen. Det kan ske på olika sätt men en generell iakttagelse är att vissa aktörer har bättre förutsättningar än andra att få upp just sina frågor på dagordningen. I beredningsfasen samlas och struktureras material som berör frågan. Den här fasen utmynnar i ett förslag till beslut. I beslutsfasen beslutas vilken inriktning beslutet ska ta. I implementeringsfasen genomförs beslutet, det vill säga det omsätts i praktiska åtgärder i en viss verksamhet. Efterkontroll innebär att hela processen, och särskilt det som händer under implementeringen, utvärderas. Ofta resulterar utvärderingen i en slutsats om huruvida den aktuella reformen har varit lyckad eller inte. De tre första stadierna handlar om policyskapande, medan de två sista tar sikte på policyförverkligande. Vi använder stadieindelningen för att synliggöra politiska processer på såväl rikspolitisk, kommunal som lokal nivå. Stadieindelningen fungerar alltså som ett slags raster som läggs ovanpå den politiska processen på det rikspolitiska planet för att synliggöra hur frågor kommer upp på den rikspolitiska agendan, bereds inom Utbildningsdepartementet, beslutas av riksdagen och sedan genomförs och utvärderas på lokal nivå (se även kommande avsnitt om processen från förslag till beslut). Vi använder också stadieindelningen för att synliggöra kommunala politiska processer – till exempel hur en fråga kommer upp, bereds och utreds av personal på skolkontoret, beslutas av barn- och utbildningsnämnden och genomförs av lärare och rektorer – liksom processer på den lokala skolnivån. 20

Skolpolitik 09076-1.indd 20

2010-06-16 16.19

k a p I t e l 1. d e t

p o l I t I S k a S p e l e t o m S ko l a n

Anta till exempel att skolans kvalitetsredovisning slår fast att arbetet med åtgärdsprogram behöver förbättras. Problemet beskrivs som att arbetet framför allt måste sättas i gång snabbare och att upptäckten av elever i behov av särskilt stöd måste ske tidigare. Inte minst har föräldrarnas och elevvårdsteamets reaktioner bidragit till att uppmärksamma problemet. Åtgärdsprogrammens genomförande finns nu på skolans dagordning (initiering). En grupp bestående av rektor, en specialpedagog och en lärare får i uppdrag att utveckla ett förbättringsförslag (beredning) som man beslutar sig för att arbeta efter på nästa personalkonferens (beslut). Efter detta ska beslutet verkställas av enskilda lärare (implementering). Det nya beslutet kräver bland annat att lärarna ska tillkalla specialpedagogen i ett tidigare skede än vad som varit fallet förut. För att beslutet ska genomföras måste alltså enskilda lärares agerande förändras. Och det är ingen liten utmaning eftersom lärarna är närbyråkrater och har en stor egen handlingsfrihet. När det är dags att skriva ihop nästa års kvalitetsredovisning funderar rektorerna och lärarna över om och i sådana fall hur väl de nya riktlinjerna kring åtgärdsprogram har fungerat (efterkontroll).

Från förslag till beslut på nationell politisk nivå I boken berör vi olika skeden av lagstiftnings- eller utredningsprocessen och hänvisar till olika typer av dokument som produceras på vägen från förslag till riksdagsbeslut. Något förenklat går processen till som figur 2 nedan visar.2 Initiativ

Direktiv

Utredning

Remissrunda

Regeringens proposition

Utskottsarbete med betänkande

Riksdagen fattar beslut

Figur 2: Från förslag till beslut. Anmärkning: Figuren visar ett vanligt tillvägagångssätt men processen och vilka som deltar kan se olika ut beroende på vilket ärende som behandlas.

Framställningen i detta avsnitt baseras i huvudsak på Lundmark m.fl. (2009).

Skolpolitik 09076-1.indd 21

2010-06-16 16.19

Boken vänder sig till studenter på lärar- och rektorsutbildningar, redan verksamma lärare och rektorer, men också andra läsare med intresse för skolfrågor och det politiska spelet om skolan.

MARIA JARL•LINDA RÖNNBERG

SKOLPOLITIK

Varför ser skolan ut som den gör? Vilka aktörer deltar i det politiska spelet om skolan? Vad vill de olika aktörerna egentligen och hur för de fram sina krav?

FRÅN RIKSDAGSHUS TILL KLASSRUM

Best.nr 47-09076-1

Tryck.nr 47-09076-1-00

MARIA JARL•LINDA RÖNNBERG

Skolpolitik - omslag.indd 1

10-06-30 16.36.18