9789147112418

Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar

Annika Staaf Lars Zanderin Uppl 4

Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar ISBN 978-91-47-11241-8 © 2015 Annika Staaf, Lars Zanderin och Liber AB Förläggare: Helga Laurin Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Produktionsledare: Jürgen Borchert Upplaga 4:1 Ombrytning: Integra Software Services, Indien

Tryck: People Printing, Kina, 2015

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner och ­universitet.

Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuscopyright.se.

Liber AB, 113 98 Stockholm Tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01 E-post kundservice.liber@liber.se

In n e h å l l Introduktion 6 Författarna 7 Förkortningslista 7 KAPITEL 1 Offentlig rätt 8 1.1 Inledning 8 1.2 Det statliga regelsystemet 10 1.2.1 Normgivningens olika nivåer 11 1.3 Rättssystemet 14 1.3.1 Rättssystemets indelning 15 1.4 Människobehandlande organisationer 19 Diskussionsfrågor 21 KAPITEL 2 Det allmännas organisation 22 2.1 Den offentliga verksamheten 22 2.2 riksdagens finansmakt, regeringen och budget­propositionen 23 2.2.1 Beskattningsrätten 23 2.3 riksdagens och regeringens styrning och kontroll av den svenska ­förvaltningen 24 2.3.1 Riksdagens kontrollmakt 24 2.3.2 Kontrollen av den statliga förvaltningen 26 2.3.3 Förvaltningsdomstolarna och övriga organ som kontrollerar statliga myndigheter och anställda 27 2.4 kommuner, landsting och regioner 30 2.4.1 Lagar som styr kommuner 30 2.4.2 Statlig kontroll över kommunernas verksamhet 34 2.4.3 Fullmäktige, styrelse och nämnder 39 2.4.4 Tillsyn av kommunala förvaltningsområden: påföljder och sekretess 44 2.5 kommunal ekonomi och planering 49 2.5.1 De kommunala inkomsterna: kommunalskatt, avgifter, statsbidrag samt upplåning 50 Diskussionsfrågor 51

4

innehåll

KAPITEL 3 Aspekter av rättssäkerhet 52 3.1 begreppet rättssäkerhet 52 3.2 Formell och materiell rättssäkerhet 53 3.3 Europakonventionen 57 3.4 Begreppet myndighetsutövning 59 3.5 Tillsynsärenden i människobehandlande o ­ rganisationer 60 3.5.1 JO-fall rörande bistånd 60 3.5.2 JO-fall angående ett oanmält hembesök 62 3.5.3 JO-fall rörande politikers handlande som privatperson 65 Diskussionsfrågor 71 KAPITEL 4 allmänna handlingars offentlighet 72 4.1 Offentlighetsprincipen 72 4.2 Inkommen och upprättad allmän handling 75 4.3 Dokumentationsskyldighet 75 4.4 Allmänt om sekretess 76 Diskussionsfrågor 78 KAPITEL 5 förvaltningslagen 79 5.1 allmänt om förvaltningslagens tillämpnings­område 79 5.1.1 Förvaltningsmyndighet 80 5.1.2 Begreppen handläggning och ärende 81 5.1.3 Domstolar och regering 82 5.2 förvaltningslagen och dess subsidiära status 83 5.2.1 Begränsningar av förvaltningslagens tillämpning 84 5.2.2 Begränsningar på grund av myndighetsutövning 86 5.3 ärendegången 86 5.3.1 Sakprövningsförutsättningar 87 5.3.2 Myndigheternas serviceskyldighet och andra allmängiltiga krav 89 5.3.3 Allmänna krav vid ärendehandläggning 91 5.4 jäv 93

innehåll

5.5 Muntlig handläggning och andra krav 96 5.5.1 Dokumentationsplikt 98 5.5.2 Partsinsyn och kommunikation 99 5.5.3 Sekretess vid insyn och kommunikation 102 5.6 regler vid beslutsfattande 103 5.6.1 Beslutsmotivering 103 5.6.2 Underrättelse av beslut 106 Diskussionsfrågor 107 KAPITEL 6 rättelse, överklagande och extraordinära rättsmedel 108 6.1 Inledning 108 6.2 överklagan 109 6.2.1 Överklagbarhet 110 6.2.2 Klagorätt 110 6.2.3 Sätt och tid för överklagande 112 6.2.4 Laglighetsprövning (eller kommunalbesvär) 114 6.2.5 Överklagandefall inom människobehandlande organisationer 115 6.3 Rättelse och omprövning 122 6.4 Extraordinära rättsmedel 125 6.4.1 Resning 125 6.4.2 Återställande av försutten tid 126 6.4.3 Rättsprövning 126 Diskussionsfrågor 127 Avslutande kommentarer 128 Litteratur 129 Register 130

5

In trod u kt i on Den här boken har till syfte att ge en introduktion i det omfattande ämnet förvaltningsrätt för studerande som – för sin information och utbildning – behöver känna till ett viktigt regleringsområde inom offentlig sektor: studenter inom socialt arbete och omvårdnad, på polisutbildningar och psykologprogram samt studenter vid andra samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar som på olika sätt kommer att vara verksamma i eller i närheten av förvaltningsmyndigheter i sitt kommande arbete.

Det är i synnerhet myndighetsorganisationer som på olika sätt behandlar och ger service till människor i sitt arbete som berörs.

Boken inleds med en introduktion av den offentliga rätten och de olika offent­ liga regelsystemen – föreskrifterna.

Den behandlar såväl den allmänna förvaltningsrätten med lagar som förvaltningslagen (FL), förvaltningsprocesslagen (FPL) samt offentlighets- och sekre­ tess­lagen (OSL) och den speciella förvaltningsrätten, med tyngdpunkten lagd på socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens ansvarsområden.

För socialt arbete är det i första hand socialtjänstlagen (SoL) och åtföljande l­ agar som till exempel lagen om vård av unga (LVU) och lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt lagen om stöd och service till funktionshindrade (LSS) och vissa bestämmelser i Socialföräkringsbalken (2010:110), SFB, som behandlas.

Inom hälso- och sjukvården tar vi upp hälso- och sjukvårdslagen (HSL) och de olika tvångsvårdande lagarna, främst lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och smittskyddslagen (SmL) liksom patientsäkerhetslagen (PSL) och något om den nya patientlagen (2014:821), PL. Vi kopplar dessa lagar till ett flertal andra lagar och till de olika former av föreskrifter och andra förordningar som är tillämpliga för olika professioner.

Vidare tydliggör vi de olika former av tillsyn och kontroll avseende kommun­ er och landsting, såväl från riksdagen inklusive JO och riksrevisionen som från rege­ringens kontrollorgan, Justitiekanslern och Statskontoret. Även de statliga äm­bets­verkens ansvar, såsom Socialstyrelsen och Försäkringskassan samt dessa tillsynsorganisationer, Inspektionen för vård och omsorg, IVO, och Inspektionen för socialförsäkringen, ifs, tas upp. Dess­utom kommer vi in på de olika förvaltningsdomstolarnas (förvaltningsrätter, kam­mar­rätter och Högsta förvaltningsdomstolen) samt de kommunala nämndernas och de kom­munala revisorernas ansvar för tillsyn och kontroll av den egna kommunala verk­samheten.

Vi har tagit hänsyn till lagstiftning och andra föreskrifter till och med ­december 2014.

Vi är tacksamma för alla former av kommentarer avseende vår bok. Dessa skickas lämpligen till helga.laurin@liber.se.

Malmö och Lund, 2015 Annika Staaf & Lars Zanderin

introduktion

7

Författarna Annika Staaf är JK och fil. dr i rättssociologi samt universitetslektor i juridik vid Hälsa och samhälle, Malmö högskola, knuten till avdelningen för rättsvetenskap och polisutbildningen vid Linnéuniversitetet. Hon undervisar i förvaltningsrätt, såväl allmänna som särskilda delar, främst socialrätt och hälso- och sjukvårdsrätt.

Dessutom undervisar Annika i rättssociologi, konstitutionell rätt, straffrätt och MR-frågor vid andra högskolor och universitet. Hon har skrivit och varit redaktör för ett flertal böcker, bland annat Rätt och rättssystem (2010), Kommunalrätt (2010) och Rätt till bistånd i äldreomsorg (2014).

Lars Zanderin är fil. lic. i statsvetenskap, fil. dr i rättssociologi samt universitetslektor i politologi (em.) vid Institutionen för samhällsvetenskap, Linnéuniversitetet.

Han har undervisat i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och organisationsfrågor samt i PA/Human resources vid Linnéuniversitetet samt vid flera andra högskolor och universitet, och är som seniorforskare knuten till Enheten för rättssociologi, Lunds universitet. Han har skrivit ett flertal böcker i arbetsmiljörätt, arbetsrätt och förvaltning, dels själv, dels tillsammans med olika kollegor, och har lång er­farenhet av olika uppdrag inom förvaltning och näringsliv. På Liber finns utgivet (tillsammans med andra författare) Arbetsrätt (6:e upplagan 2013), Arbetsmiljörätt och rehabilitering (3:a upplagen 2013), Rätt och rättssystem (2010), Kommunalrätt (2010) och Hälso- och sjukvårdsrätt (2013).

Förkortningslista AD Arbetsdomstolen AML Arbetsmiljölagen AMF Arbetsmiljöförordningen AV Arbetsmiljöverket BrB Brottsbalken ESV Ekonomistyrningsverket FL Förvaltningslagen FPL Förvaltningsprocesslagen HFD Högsta Förvaltningsdomstolen HSAN Hälso- och sjukvårdens ansvars­nämnd HSL Hälso- och sjukvårdslagen ifs Inspektionen för socialförsäkringen IVO Inspektionen för vård och omsorg JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen KomL Kommunallagen LOA Lag om offentlig anställning LPT Lag om psykiatrisk tvångsvård LRA Lag om rättegång i arbetstvister LRV Lag om rättspsykiatrisk vård LSS Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade LVM Lag om vård av missbrukare i vissa fall LVU Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga

MB Miljöbalken MBL Medbestämmandelagen OSL Offentlighets- och sekretesslagen PBL Plan- och bygglagen PdL Patientdatalagen PL Patientlagen PolL Polislagen PSL Patientsäkerhetslagen RB Rättegångsbalken RO Riksdagsordningen RF Regeringsformen RTL Räddningstjänstlagen RättsprL Rättsprövningslagen SFB Socialförsäkringsbalken SFS Svensk författningssamling SkL Skadeståndslagen SkolL Skollagen SmL Smittskyddslagen SO Successionsordningen SoL Socialtjänstlagen TF Tryckfrihetsförordningen UtlL Utlänningslagen YGL Yttrandefrihetsgrundlagen ValL Vallagen

Kapitel 1

Offentlig rätt Kapitlet inleds med en diskussion kring begreppet staten. Därefter föl­ jer en presentation av det statliga regelsystemet och dess lagar och föreskrifter. Dessutom redovisas grundläggande rättsförståelse och rättssystemets indelning. Kapitlet avslutas med en presentation av be­ greppet Human Service Organizations (HSO).

1.1 In l e d n i n g Vad är staten?

Frågan vad staten är eller hur begreppet staten ska definieras finns det inget enkelt eller slutligt svar på. Om vi jämför med andra politiska eller administrativa indelningar, till exempel kommuner, landsting och regioner, är den svenska staten inte rättsligt definierad. Den får anses vara given utifrån andra förutsättningar.

Den moderna staten anses vara ett resultat av en lång historisk process.

Framför allt behovet av en organiserad armé på 1500- och 1600-talen och hur denna krigsmakt skulle finansieras var grunden för en starkare statsmakt. För att säkra tillgången till manskap och förnödenheter behövdes ett utskrivningsväsende för att rekrytera manskap. Och för att skaffa förnödenheter samt för att kunna driva in skatter till staten krävdes en inhemsk statsförvaltning med ett fungerande kontrollsystem. På detta sätt växte det fram en statlig organisation som kunde företräda sina intressen utåt gentemot andra stater och inåt gent­emot landets innevånare.

Statsvetare och statvetenskaplig forskning brukar använda tre skilda statsbegrepp: • En effektiv och centraliserad kontrollapparat. Den första statsuppfattningen säger att staten, för att kunna överleva, måste ha en effektiv och centraliserad

kapitel

1.

offentlig rätt

9

kontrollapparat och ska ha monopol på att utöva tvång. Den måste då förfoga över en maktapparat som kan verkställa detta tvång om så krävs. Staten framstår som överordnad sina inbyggare och det är maktinnehavet som är den grundläggande politiska drivkraften.

• Statens ledning måste ha stöd hos befolkningen. Den andra statsuppfattningen betonar legitimiteten, det vill säga att statens ledning måste ha stöd hos befolkningen för de målsättningar som den ställer upp och för de åtgärder som måste vidtas. En viktig uppgift för staten är att främja medborgarnas välfärd. Hur väl denna uppgift fullgörs är ett viktigare mått på statens legitimitet än om staten är demokratiskt organiserad och huruvida medborgarna har något inflytande över statens styrning.

• Regleringen av medborgarnas rättigheter och skyldigheter. Den tredje statsuppfattningen erbjuder det rättsstatliga perspektivet. En rättsstat har sin grund i att medborgarnas rättigheter och skyldigheter är noggrant reglerade för att kunna förhindra maktmissbruk och övergrepp. En rättsstat ska ha en konstitution som garanterar ett demokratiskt styre och medborgerliga rättigheter. Man kan – tillspetsat – säga att de formella reglerna har större betydelse än vad som kan bli resultatet till följd av enskilda beslut. De tre statsbegreppen är förenklade och renodlade modeller. En modern stat, särskilt i demokratisk västerländsk mening, har drag av samtliga tre uppfatt­ningar. De underlättar dock förståelsen för vilka särdrag som konstituerar dagens moderna stater.

Om vi går vidare med vår begreppsdiskussion så måste en stat även ha en geografisk utbredning och göra anspråk på rätten att oinskränkt härska över invånarna inom detta område. Det kan också ses som ett krav att andra stater erkänner och respekterar en stats suveränitet. Folkrätten brukar därför sammanfatta kraven på en stat enligt följande: ett territorium, ett folk och en maktorganisation. En stat måste alltså kunna göra anspråk på att vara suverän inom sina gränser. Det får inte finnas något annat organ som kan göra anspråk på att utöva bestämmanderätten inom statens territorium. Internationella organisationer och andra sammanslutningar, till exempel EU, kan ibland utöva makt över en stat men beslutanderätten har då överlämnats av den enskilda medlemsstaten. För Sveriges del har riksdagen beslutat att överlåta beslutanderätten på EU inom vissa områden.

I en modell som ser staten som en enhet tänker man sig också att staten har en egen vilja som kommer till uttryck framför allt genom lagstiftning, budgetbeslut och kontroll av beslutande organ samt underordnade myndigheter. De som – på olika sätt – ingår i den statliga förvaltningen förutsätts och bör sedan agera för att

10

kapitel

1.

offentlig rätt

i enskilda beslut och i praktisk handlande ge uttryck för denna statliga vilja; de är endast ett organ för staten.

Staten som en enhetlig institution är en juridisk person – en sammanslutning (association) av någon form, till exempel ett aktiebolag, en ekonomisk förening, en stiftelse eller en ideell förening. En juridisk person kan ingå avtal och åta sig förpliktelser, ha tillgångar och skulder samt uppträda som part i domstol. De juridiska personerna är således att betrakta som ett slags självständiga rättssubjekt; de som handlar för den juridiska personen är företrädare för dennas intressen i olika sammanhang. Eftersom staten – liksom kommuner, landsting och regioner – brukar ses som juridiska personer (offentliga juridiska personer) kan den betraktas som ett enhetligt rättssubjekt, vilket kan agera som självständig part i olika avseenden.

Enligt regeringsformen (RF 1974:152) utgår all offentlig makt från folket.

Denna offentliga makt sköts sedan av olika myndigheter och andra representanter för folket. Riksdagen är folkets främsta företrädare enligt regeringsformen 1 kap.

4 §. I regeringsformen anges vidare att det är riksdagen som • stiftar lag (lagstiftningsmakten), • beslutar om skatt till staten och statens utgifter samt bestämmer hur statens medel ska användas (finansmakten) samt • kontrollerar regeringen och den centrala, regionala och lokala statliga förvaltningen: centrala ämbetsverk, länsstyrelser och andra regionala myndigheter, till exempel länsarbetsnämnder, samt lokala myndigheter, till exempel lokala polismyndigheter (kontrollmakten).

1 .2 D e t s ta tli g a r e ge l s y s t e m e t För en fungerande rättsstatsapparat krävs att det finns en uppsättning regler som styr medborgarnas rättigheter och skyldigheter; både gentemot staten och gent­ emot medborgarna sinsemellan.

Lagstiftningen anger gränserna för statens makt gentemot medborgarna.

Detta brukar kallas materiella regler. Vidare måste det finnas regler som anger hur beslutsfattandet i samhället ska gå till, vem som kan fatta besluten och hur dessa kan prövas av ett högre organ när och om detta begärs av någon som är berörd av beslutet. Detta brukar kallas för formella regler. Det finns inte någon skarp gräns mellan dessa båda typer av regler.

kapitel

1.

offentlig rätt

11

För den enskilde samhällsmedborgarens rättssäkerhet och intresse är det givetvis av stor betydelse att myndigheter och andra representanter för det allmänna och dess olika organ respekterar såväl de materiella som de formella reglerna. Det är vidare viktigt att det finns ett – mer eller mindre uttalat – godkännande från samhällsmedborgarnas sida av hur samhällets regler om konfliktlösning utformas och av vilka intressen som samhället ska tillgodose i olika sammanhang.

Det är viktigt att hålla isär regler som ensidigt beslutas av statsmakten och reg­ler som tillkommer – genom mer eller mindre frivilliga överenskommelser – mellan olika parter, till exempel olika avtal mellan arbetsmarknadens parter. De förra, som alltså inryms i den vida beteckningen normgivning, beslutas av riksdagen, rege­ ringen eller centrala statliga myndigheter, till exempel centrala ämbetsverk såsom Socialstyrelsen eller kommunalt organ som bemyndigats att göra detta.

Dessa regler är generella, de gäller för alla medborgare och tillämpningen av dem ska vara lika för alla. Men lagstiftningen kan medföra att vissa människor får del av förmåner som andra inte kan komma i åtnjutande av. I de fallen är de avgörande kriterierna för vilka som kan komma i fråga för den aktuella förmånen angivna i lagen. Det finns således inte hänsynstaganden i det enskilda fallet och något utrymme för förhandlingar eller andra överenskommelser mellan den enskilde samhällsmedborgaren och myndigheten finns inte.

Utrymme för förhandlingar och individuella överenskommelser finns där­ emot när det samhälleliga regelverket kompletteras eller ersätts med avtal. Ofta sker avtal mellan två parter relativt formlöst och enbart muntligen, men ibland bedöms behovet vara större av att närmare reglera förhållandena mellan dem som berörs av överenskommelsen.

1.2.1 Normgivningens olika nivåer I Sverige finns det normgivning på formellt fyra olika nivåer: 1. Grundlagar 2. Lagar 3. Förordningar 4. Tillämpningsföreskrifter Den första nivån är våra grundlagar, där regeringsformen anses inta en särställning. Grundlagar antas av riksdagen och kan endast ändras genom två likalydande beslut av riksdagen, varav det senare ska ha föregåtts av val till riksdagen. Under

12

kapitel

1.

offentlig rätt

vissa förutsättningar kan det senare riksdagsbeslutet ersättas av en beslutande folkomröstning i samband med riksdagsvalet.

De svenska grundlagarna – Regeringsformen (RF), Tryckfrihetsförordningen (TF), Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL 1991:1469) och Successionsordningen (SO 1810:926) – utgör grunden för vårt svenska demokratiska parlamentariska sy­stem. I denna bok är det främst RF och TF som är av särskild vikt.

Enligt regeringsformen (av 2011) utgår all offentlig makt i Sverige från folket.

Denna folksuveränitetsprincip innebär ett brott i den svenska konstitutionella traditionen, där sedan länge en maktdelningsprincip varit förhärskande. Men efter parlamentarismens genombrott (1917) hade maktdelningstanken alltmer urholkats, och när man övergav den genom den nya författningen (regeringsformen), var det snarast en anpassning av grundlagen till de faktiskt rådande förhållandena. Regeringsformen fastställer bland annat samhällsmedborgarnas fri- och rättigheter, riksdagens verksamhet, statschefens roll, regeringens verksamhet och organisering, rätten att besluta om avgifter och skatter till staten, förhållandet till andra stater samt rättsskipning och förvaltning, riksdagens kontrollmakt och förhållanden vid krig och krigsfara.

Riksdagsordningen (RO 1974:153), som fastställer riksdagsarbetets organisering och verksamhet, är inte grundlag men har fått en slags mellanställning. Den kan ändras genom samma procedur som vid grundlagsändring eller genom ett enda riksdagsbeslut som då måste fattas med kvalificerad majoritet (3/4 majoritet av de röstande och fler än hälften av ledamöterna).

I tryckfrihetsförordningen (TF) fastslås bland annat medborgarnas möjlighet att fritt utge skrifter (av olika slag) och fritt uttrycka sina tankar och åsikter i sådana. Vidare stadgas att allmänna handlingar är offentliga; alla myndigheters (statliga och kommunala) handlingar är offentliga såvida de inte belagts med sekretess enligt svensk lagstiftning. Tryckfrihetsförordningen slår också fast samhällsmedborgarnas rätt till anonymitet i sina relationer med massmedierna (meddelarskydd) och förbud att efterforska vilken källa som över­lämnat uppgifter för publicering.

Offentlighets- och sekretesslagen (OSL) – som inte är någon grundlag – är tätt kopplad till tryckfrihetsförordningen. Offentlighets- och sekretesslagen jämte offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) gäller anställda i offentlig sektor vad avser tystnadsplikt och sekretess; vissa undantag och tillägg kan förekomma, liksom särskild reglering i speciallag, till exempel för hälso- och sjukvårdspersonal och inom socialtjänsten samt även för andra grupper. Huvudregeln i OSL är att sekretessbelagda uppgifter även skyddas gentemot andra myndigheter.

Vissa möjligheter till undantag finns genom en så kallad generalklausul som möj-

kapitel

1.

offentlig rätt

13

liggör att andra myndigheter kan ta del av sekretessbelagd information. Områden som rikets säkerhet, folkförsörjning, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd, förebyggande och beivrande av brott samt särskilt viktiga skäl för begränsning av yttrande- och informationsfriheten är viktiga delar inom sekretessområdet. Skäl för hemlighållande av allmänna handlingar är rikets säkerhet och förhållande till främmande makt, rikets finans-, penning- eller valuta­politik, myndigheters inspektions-, kontroll- och tillsynsverksamhet, förebyggande eller beivrande av brott, det allmännas ekonomiska intresse, skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och bevarandet av växt- och djur­arter (TF 2 kap. 2 §). Se vidare kapitel 4 i denna bok om allmänna handlingar och sekretess.

Den andra nivån är lagarna, vilka även de beslutas av riksdagen. Nya lagar och ändringar i befintliga lagar genomförs vanligen genom att regeringen i en proposition lägger fram förslag till riksdagen. I riksdagen bereds ärendet i ett (eller ibland) flera utskott. Därefter fattas beslut i kammaren (riksdagens plenisal).

Rege­ringen ska sedan, utan dröjsmål, utfärda den av riksdagen beslutade lagen.

Regeringen kan även själv besluta om nya föreskrifter (den tredje nivån).

Dessa föreskrifter kallas förordningar. Vad regeringen kan reglera i förordning är begränsat. Det följer av dels bestämmelser i regeringsformen 8 kap., dels vad riksdagen i lag bemyndigat regeringen att besluta om.

Såväl grundlagar som vanliga lagar och regeringens förordningar publiceras i svensk författningssamling, SFS. Den fjärde nivån utgörs av tillämpningsföreskrifter, det vill säga bestämmelser som de centrala statliga myndigheterna utfärdar samt generella regler beslutade av länsstyrelser och kommuner, landsting och regioner. De centrala myndigheterna, till exempel Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen, har ingen egen beslutskompetens grundad direkt på grundlagen. Regeringen måste bemyndiga dem att utfärda tillämpningsföreskrifter för genomförandet av en viss lag eller förordning.

Regeringen kan inte delegera makten att utfärda föreskrifter till myndigheterna i större utsträckning än vad regeringen själv har rätt att besluta om. Vidare får en myndighets föreskrift inte innebära nya ålägganden eller krav på enskilda, som inte kommer till uttryck i den lag som föreskriften avser att komplettera.

14

kapitel

1.

offentlig rätt

Exempel Som exempel på normhierarkin (i fyra nivåer) kan nämnas 11 kap. 6 § 2 st. rege­ rings­for­men som säger att, vid tillsättning av statlig tjänst ska enbart tas hänsyn till sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

I 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning återkommer denna bestämmelse, men ”tjänst” har då ersatts med ”anställning”. I samma paragraf sägs att skicklighe­ ten ska sättas främst, såvida det inte finns särskilda skäl för något a­ nnat. Riksdagen har alltså i en lag angett vilken av de två bedömningsgrunderna, förtjänst och skick­ lighet, som nämns i grundlagen, som ska sättas främst.

I anställningsförordningen (1994:373) har regeringen sedan gått vidare och utökat vilka sakliga grunder som ska beaktas vid anställning (utöver de nämnda i rege­ ringsformen och i lagen om offentlig anställning). Som bedömningsgrunder i an­ ställningsförordningens 4 § ska också beaktas sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättnings­ politiska mål.

I 5 § anges dessutom att om arbetsuppgifterna är sådana att särskilda krav måste ställas på den anställdes hälsotillstånd, får den anställande myndigheten meddela föreskrifter om att den som ska anställas ska lämna läkarintyg. En statlig myndighet, som står i begrepp att anställa en viss person, får inte kräva att denne uppvisar läkarintyg, men genom bemyndigandet i 5 § kan alltså den statliga myndigheten ändå få möjlighet till detta för vissa anställningar. Beslutet om att lämna läkarintyg måste dock ges i form av en generell föreskrift och inte som beslut i ett enskilt fall.

Föreskrifter om läkarintyg kan emellertid inte meddelas av myndigheten utan att samråd med Socialstyrelsen först har ägt rum.

1.3 R ä tt ssy st e m e t Juridik är en tämligen konkret och praktiskt orienterad vetenskap om gällande rättsregler och deras tillämpning. Rättsreglerna finns nedtecknade i olika författningar som tillsammans bildar ett sammanhängande system, rättssystemet.

Rättssystemet anger hur vårt samhälle bör vara uppbyggt och fungera, ett slags normativt ideal. Dessvärre går det sällan att upprätthålla rättsreglerna fullt ut, vilket ibland leder till att börat och varat väsentligen skiljer sig åt. Det blir då av vikt att staten har möjligheter att begränsa skador eller andra inskränkningar av sådana skillnader eller diskrepanser. Det bör med andra ord finnas myndigheter som

kapitel

1.

offentlig rätt

15

arbetar för att trygga de enskilda medborgarnas rättssäkerhet och rättstrygghet i samhället. Dessa myndigheter bör i sin tur ha regler för sin interna organisation som garanterar att de strävar efter att upprätthålla rättssäkerhet.

Begreppen rättssäkerhet och rättstrygghet är av avgörande betydelse för enskildas relation till vårt rättsliga regelsystem. I kapitel 3 återkommer vi med en fördjupad diskussion om dessa begrepp. I synnerhet begreppet rättssäkerhet har betydelse för de rättsregler som ingår i det förvaltningsrättsliga regelsystemet. Det är sällan som den offentliga maktens eller myndighetens utövande blir så tydlig som i sådana sammanhang. Exempelvis beslut om polisens befogenheter att använda våld, socialförvaltningens möjligheter att bevilja eller avslå ansökningar om försörjningsstöd eller cheföverläkarens beslut om intagning till psykiatrisk tvångsvård innefattar relativt allvarliga ingrepp i enskilda individers integritet som av denna anledning behöver omgärdas av speciella skyddsregleringar.

1.3.1 Rättssystemets indelning Förvaltningsrätten ingår som en del i kategorin eller den rättsliga disciplinen offentlig rätt. Andra discipliner är civilrätt (privaträtt), straffrätt, processrätt och internationell rätt, såsom folkrätt, internationell privaträtt och Europarätt.

Den offentliga rätten reglerar, till skillnad från privaträtten, de offentliga institutionernas verksamhet på statlig och kommunal nivå. Den rättsliga relationen existerar här mellan olika offentliga institutioner (det allmänna) och enskilda, såväl individer som juridiska personer. Dessutom reglerar den offentliga rätten relationerna mellan olika offentliga institutioner, genom administrativa och organisatoriska regler.

I offentlig rätt ingår förutom förvaltningsrätt även statsrätt (eller konstitutionell rätt) och skatterätt. Förvaltningsrätten delas sedan in i underdiscipliner (speciell förvaltningsrätt), såsom socialrätt, hälso- och sjukvårdsrätt, politirätt och skolrätt med flera.

• Offentlig rätt: – Förvaltningsrätten behandlar hur företrädelsevis olika statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter ska handlägga ärenden inom de verksamhetsområden som dessa myndigheter ansvarar över. De förvaltningsrättsliga reglerna har kommit att bli allt fler och alltmer omfattande i takt med att Sveriges välfärdsinstitutioner blivit talrikare. Exempel på områden i vilka förvaltningsrättsliga överväganden krävs är skola, socialtjänst, hälso- och sjukvård, arbetsmarknad, polisens verksamhet, socialförsäkrings- och miljöområdena.

16

kapitel

1.

offentlig rätt

– Statsrätten reglerar hur de högsta statsinstitutionerna, såsom riksdag och re­gering, får utöva makt i förhållande till enskilda, men även hur deras organisa­toriska uppbyggnad och inbördes relationer ska se ut. Sådana regler kommer främst till uttryck i våra grundlagar, regeringsformen (RF) och successions­ordningen (SO), men även i annan anslutande lagstiftning, till exempel riks­dags­ordningen (RO) och vallagen (ValL). Ytterligare grundlagar, såsom tryck­fri­hetsför­ordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), ingår i stats­­rätten. I kapi­tel 4 återkommer vi till dessa lagstiftningar eftersom begreppen inkommen, upprättad och allmän handling är betydelsefulla definitioner inom statsrätten.

– Skatterätten behandlar frågor om hur skatte- och fördelningsfrågor ska hanteras. De offentliga institutionernas olika verksamheter måste finansieras via skatteintäkter. Skatteintäkternas konstruktion kan variera och de direkta skatterna, såsom inkomstskatten, är troligen de mest dominerande. Indirekta skatter, såsom mervärdesskatt, är också en omfattande intäktskälla för staten.

Därutöver har viss varu- och tjänstekonsumtion utsatts för olika punktskatter vars syfte i viss mån har varit att begränsa konsumtionen, till exempel alkohol, cigaretter och liknande. I Sverige har de offentliga myndigheternas social­ politiska ingripanden varit ett vanligt sätt att använda och därefter fördela resurser på, men i en allt högre omfattning har privata alternativ kommit att accepteras av statsmakten.

• Inom civilrätten eller privaträtten regleras rättsförhållandet mellan två olika privaträttsliga subjekt, till exempel två makar eller två avtalsparter. I privaträtten är avtalet mellan olika parter av avgörande betydelse. Medborgare ska inbördes kunna komma överens om olika saker utan att rättsordningen behöver ingripa. I vissa fall kan det dock uppstå svårigheter vid tolkning av ett avtal eller så kan avtalsvillkoren drabba enskilda oskäligt hårt. I sådana fall kan tvisten komma att avgöras på rättslig nivå. Det finns rättsregler som ger förslag på hur överenskommelser kan se ut, men sådana rättsregler är inte tvingande för enskilda utan benämns dispositiva regler som är fullt möjliga att avtala bort.

Sådan lagstiftning träder även in om avtalsförhållandet är oklart. Det är vid privaträttslig lagstiftning tydligt att lagstiftaren har lämnat över en stor del av ansvaret för utformningen av regler till enskilda parter och att rättsordningen endast träder in på arenan när parter önskar detta, såsom vid konflikter eller annan oenighet.

• Straffrätten innehåller regler som hanterar det allmännas förhållande till en­ skilda. I en vidsträckt mening kan det hävdas att även straffrätten ingår i den

kapitel

1.

offentlig rätt

17

offentliga rätten. Skillnaden är dock att straffrättsliga regler initieras först när enskilda parters inbördes förhållanden behöver tryggas. Rättsområdet har preciserat vilka typer av handlingar som enskilda inte får utföra, eftersom dessa handlingar stör ordning och trygghet. Sådana handlingar är brottsliga och det inträder sanktioner eller påföljder om enskilda bryter mot gällande regler. Lagstiftningen på detta område är tvingande och skiljer sig härmed från en stor del av privaträtten. En viktig rättslig princip är legalitetsprincipen som innebär att den offentliga makten ska utövas under lagarna – det vill säga, för att en handling ska kunna rubriceras som brott ska den vara preciserad i en rättsnorm som brottslig. I brottsbalkens (1962:700) 1 kap. 1 § stadgas att ”brott är gärning, för vilken i denna balk eller annan författning är stadgat straff som nedan sägs”. Det betyder också att de handlingar som inte preciserats i lag är straffria, icke-brottsliga. I detta stadgande inryms även ett viktigt förbud mot retroaktiv lagstiftning, det vill säga att något som inte var definierat som brott när gärningen begicks inte kan bestraffas i efterhand, retroaktivt, se även RF 2:10. Legalitetsprincipen ger uttryck för ett viktigt rättssäkerhetsvärde, nämligen förutsebarhet, vilket vi återkommer till i kapitel 3. Det ska finnas klara, tydliga och nedtecknade regler som enskilda kan ta del av för att därigenom kunna förutse statens reaktion.

• Processrätten återfinns i flera olika lagar och innehåller formella regler om hur handläggningen av olika ärenden i domstol ska utformas. Här brukar indelningen utgöras av civilprocessrätt, förvaltningsprocessrätt och straff­process­ rätt. Efter civilprocessen kan eventuella beslut behöva verkställas genom utsökning och konkursförfarande som ett resultat av rättens beslut. Dessa förfaranderegler brukar även anses höra till processrätten. Civilprocessen eller tvistemålet styrs av regler framför allt i rättegångsbalken (RB) och hanterar konflikter mellan enskilda parter. Vissa av de processrättsliga reglerna är dispositiva och kan avtalas bort, medan andra är indispositiva. De indispositiva civilrättsliga målen innefattar tvister mellan enskilda och kan gälla till exempel äktenskapsskillnad och vårdnadstvister. Förvaltningsprocessen hanteras i förvaltningslagen (FL) och framför allt i förvaltningsprocesslagen (FPL).

Dessa processuella regler är tvingande i hög omfattning. Reglerna är ett skydd mot det allmännas hantering av myndig­hets­ut­övande i förhållande till enskilda rättssubjekt. Straffprocessens regler hanterar den konflikt som kan uppstå mellan enskilda när den ena parten (målsägande) blivit utsatt för brott av annan part (tilltalad). Det är i dessa fall åklagarmyndigheten som driver processen och tillvaratar samhällets intresse av att alla medborgare följer de regler som ställts upp. Egentligen är det sålunda åklagare och tilltalad som är parter

18

kapitel

1.

offentlig rätt

under straffprocessen, även om brottsoffret (målsäganden) naturligtvis också har intresse av målets utgång. Reglerna är tvingande och innefattar till stor del olika rättssäkerhetsavvägningar i den tilltalades intresse.

• Internationell rätt: – Europarätten innehåller EU-rätten, det vill säga de interna reglerna för den gemensamma marknaden, men även senare tillkomna regler om bland annat säkerhet och samarbete i EU samt Europakonventionens bestämmelser om skydd för de mänskliga rättigheterna. Eftersom Sverige är medlem i den euro­ peiska unionen sedan 1995 måste lagstiftningen anpassas till de regler som denna överstatliga organisation lagstiftar om. Genom Lissabonfördragets (reformfördragets) ikraftträdande den 1 december 2009 förstärktes den ge­men­ samma utrikes- och försvarspolitiken. Pelarstrukturen avskaffades och ersattes av Europeiska unionen som en juridisk person. Den europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter erhöll likvärdig juridisk status med fördragen. Dessutom förstärkes Europaparlamentets inflytande vid lagstiftning väsentligt.

– Den internationella privaträtten hanterar frågor som rör enskildas rättsliga mellanhavanden men där flera olika länders rättsregler kan bli aktuella. Den internationella privaträtten utgör då de rättsregler som styr bland annat vilket lands lagstiftning som ska gälla i ett visst rättsligt förhållande.

– Folkrätten reglerar frågor om olika länders relationer till varandra men rör även frågor om hur mänskliga rättigheter ska skyddas, hur miljöfrågor, nedrustning, patenträttigheter ska hanteras mellan stater. Regleringarna författas i konventioner som länderna undertecknar och ratificerar och först då ska konventionen följas. Ofta finns det dock ingen reell möjlighet att sanktionera brott mot en internationell konvention, även om det idag finns internationella domstolar, såsom krigsförbrytartribunaler där enskilda individer kan dömas för vissa brott begångna under krig, till exempel i forna Jugoslavien och Rwanda. Olika organ inom FN har till uppgift att undersöka om det förekommer brott mot mänskliga rättigheter i nationerna, till exempel Human Rights Council. Inom folkrätten regleras även den humanitära rätten, som innefattar regler om hur krigföring får utföras, vilka vapen som får användas, hur krigsfångar ska behandlas och hur civilbefolkningen ska bemötas.

Dessa olika delar av rättssystemet har olika hög relevans för den juridiska be­sluts­ fattaren inom offentlig förvaltning.

kapitel

1.

offentlig rätt

19

1.4 Mä n n is kob e h a n dl a nde org a n isa ti on e r Inom organisationssociologin är Human Service Organizations (HSO) ett välkänt begrepp som innefattar flera av de förvaltningsmyndigheter som denna introduktion i förvaltningsrätt behandlar (Hasenfeld 1982).

I en välfärdsstat som Sverige har en byråkratisering av omsorgen lett till att det som tidigare var privata omsorgsintressen i allt högre utsträckning blivit offentliga intressesfärer. Som ett led i denna utveckling har allt fler för­valt­nings­myndig­ heter inrättats vilka hanterar olika serviceåtgärder och omsorgsbehov. Genom att sådana människobehandlande organisationer har blivit offentliga institutioner måste enskilda vända sig till dessa för att få del av olika välfärdstjänster av varierande slag och blir därmed beroende av dem. Organisationerna har i sin tur fått relativt mycket makt att uppställa villkor på enskilda för att fatta beslut som leder till att dela ut dessa olika välfärdstjänster. Enskilda individer har begränsade möjligheter att utöva inflytande över vilka övergripande mål och policies som sådana organisationer ska ha.

Det som skiljer människobehandlande organisationer från andra sorters organisationer är att det ”råmaterial” som hanteras av organisationen består av människor, men även att dessa människor på något sätt ska transformeras med hjälp av organisationen. Människobehandlande organisationer kan således klassificeras utifrån två dimensioner: vilken typ av klienter som arbetet riktar sig mot och vilka transformationsmetoder som används för att förändra klientens levnadsvillkor. Den typ av klienter som organisationen möter kan vara socialt välfungerande där organisationen enbart ska försöka bevara eller något förbättra deras redan goda levnadsvillkor. Men klienterna kan också vara sjuka eller ha andra svårigheter som gör att de inte fungerar särskilt väl i samhället. Vanligast är att de män­ nisko­behandlande organisationerna möter människor med varierande behov och förmågor, där flertalet befinner sig emellan dessa båda ytterligheter, såsom till exempel i skolan.

I den här boken har vi valt att lyfta fram de människobehandlande organisationer som arbetar med klienter eller patienter som fungerar mindre väl i samhället av olika skäl. Av denna anledning ägnar vi frågorna om rättssäkerhet och tillsyn förhållandevis stort utrymme. Dessa grupper har nämligen ofta stora behov av välfärdstjänster, samtidigt som de inte sällan har mindre förmåga att tillvarata sina intressen, åberopa sina rättigheter och ställa krav på att få del av olika välfärdstjänster.

Människobehandlande organisationer kan även delas in utifrån vilken transformationsmetod de använder i arbetet. Dessa är:

20

kapitel

1.

offentlig rätt

• Människoprocessande teknologier, där organisationen har till syfte att klassificera människor så att andra människobehandlande organisationer kan identifiera dem som klienter i deras system, till exempel en psykiatrisk undersökningsenhet eller polismyndigheten som kan diagnostisera någon som psykiskt sjuk eller som ”misstänkt” brottsling.

• Människobevarande organisationer, som har till uppgift att bevara och hindra en negativ utveckling för de patienter eller klienter som arbetet riktar sig mot. Exempel på detta är vårdhem för äldre, särskilda boenden för funktionshindrade, men även myndigheter som hanterar frågor om socialförsäkringar och försörjningsstöd. Sådana organisationer syftar till att söka bevara människor på en fungerande nivå och förhindra att de blir mindre välfunge­rande i samhället.

• Människoförändrande organisationer, som riktar sin verksamhet direkt mot att söka förändra vissa personliga karakteristika som definierats vara olämpliga för den enskilde klientens förmåga att bli mer välfungerande i samhället.

Exempel på detta är myndigheter som utför medicinsk behandling, terapi och annan beteendeförändrande verksamhet, utbildning och liknande.

Det finns inte några skarpa skiljelinjer mellan dessa olika organisationer och såväl socialtjänsten som sjukvården är exempel på verksamheter som innehåller inslag av samtliga typer av transformationsteknologier.

Människobehandlande organisationer liknar andra organisationer på flera olika sätt. Även de är tvungna att anpassa sig till sin omvärld och samtidigt ha en fungerande inre byråkratisk struktur för arbetets fördelning. Det som särskiljer dem är att de arbetar tillsammans med och för människor, som är råmaterialet.

Det faktum att organisationens arbetsmaterial är människor med etiska värderingar gör att teknologin måste vara moraliskt godtagbar för samhället och den enskilde, eftersom varje vårdande aktivitet utförd av organisationen har urskiljbara moraliska konsekvenser.

Dessutom är ofta målen för människobehandlande organisationer vaga, motsägelsefulla och problematiska, eftersom det finns ett stort antal varierande åsikter om hur organisationen ska göra för att uppfylla målen för sin verksamhet.

För det tredje har många olika instanser, myndigheter och privatpersoner eller intressegrupper synpunkter på och intresse av människobehandlande organisationers verksamhet. Och eftersom organisationerna är beroende av extern finansiering för sin verksamhet är det viktigt att kunna anpassa sig till ett föränderligt samhälles krav.

kapitel

1.

offentlig rätt

21

Dessutom finns det många, inte säkerställda vetenskapliga metoder eller teknologier för att uppnå resultat i arbetet. Människor är komplexa system som är i ständig rörelse och det är svårt att observera förändring samtidigt som det är svårt att förutsäga vilka konsekvenser en given teknologi kommer att få.

Ett ytterligare utmärkande drag är att den huvudsakliga aktiviteten i människo­ behand­lande organisationer består av relationen mellan den anställda personalen och klienterna. Kvaliteten på relationen mellan personal och klient är således av avsevärd betydelse för organisationens framgång. De anställda som arbetar i vårdande relationer har mycket stor betydelse för organisationens framgång även om deras hierarkiska status inte alls tydliggör detta faktum. Den enskilde vårdaren eller handläggaren, ibland benämnd gräsrotsbyråkraten, har mycket stor makt i sitt arbete som är svårövervakat av överordnade, tillsynsmyndigheter och rättssystemet.

Slutligen är det svårt att mäta resultatet av människobehandlande organisation­ ers arbete, vilket kan leda till att organisationen blir mindre förändringsbenägen och mindre nyfiken på alternativa teknologier.

Dessa faktorer innebär olika risker för att rättssäkerheten inte upprätthålls för enskilda klienter, patienter, vårdtagare eller brukare inom människobehandlande organisationer. Det understryker behovet av rättssäkerhetsdiskussioner inom den del av offentlig rätt som riktar sig mot enskilda människor med behov av välfärdstjänster.

Dis ku ssi onsf rå g o r 1. Redogör för begreppet stat och vilken roll staten har i det svenska samhället.

2. Vad menas med materiella och formella regler? Ge exempel.

3. Lagar eller föreskrifter finns på fyra olika nivåer i det svenska samhället.

Redogör för lagar och föreskrifter på de olika nivåerna.

4. Vad avses med begreppet rättsregler?

5. Redogör översiktligt för det svenska rättssystemets indelning. Ge exempel.

6. Vad avses med begreppet människobehandlande organisationer (HSO)?

7. Vilka transformationsmetoder används inom HSO?

Re g is te r A absoluta rättigheter 55, 58 absolut sekretess 73 administrativt frihetsberövande 35 administrativt organ 29, 45 administrativt ärende 111 aktiv kontroll 26 allmän handling 75, 102, 113 allmän kommunal kompetens 33 allmänna domstolar 82 allmänna rättsgrundsatser 99 allmänn handling 73 allmännyttig verksamhet utan vinstsyfte 33 analog tillämpning 83 anhängiggörande 81, 86 anmälan 87 anmälan av missförhållande 86 annan förvaltningsverksamhet 81 anonymitet, rätt till 74 ansökan 86 Arbetsdomstolen (AD) 28, 45 arbetsmiljölagen 61, 62 Arbetsmiljöverket 62 avgiftsmakt 50 avskrivning 105 avvikande mening, regler om 103 avvisning 105 B bedömningsfel 123 beredning 39, 41 beskattningsrätt 23, 24 beslutets överklagbarhet 110 beslutsgrundande skäl 103 beslutsmotivering 104 beslutsmyndighet 111 besluts upphävande 123 besvär 81 besvärsmyndighet 111 bisyssla 28 biträde 93 brukarinflytande 44 brukarsamråd 44 budgetproposition 23 byråkratisering 19 D delgivning 101 delgivningslagen 101, 113 delikatessjäv 95 dokumentation 75 domstolsprövning 126 driftbudget 49 dubbel beredning 42

E effektivitetsrevision 25 effektmål 23 ekonomisk skada 73 ekonomistyrningsverket (ESV) 27 EU-direktiv 83 EU-förordning 83 Europakonventionen 57, 58, 126 europarätt 18 Europeiska unionen 9, 23 ex officio 81, 86, 122, 125 expedierat 123 F faktiskt handlande 81 fast egendom 32 finansmakten 10 flernivådemokrati 23 folkbokförd 32 folkrätt 18 formaliakrav 88 formella regler 10 formell rättssäkerhet 52 fullmäktige 39 fullmäktigeberedning 42 fullmäktigeförsamling 39 förbiseendefel 122 förklarande 100 förmögenhetsskada 91 förordning 11 förvaltningsbesvär 27, 31, 34, 84 förvaltningsdomstol 27 förvaltningslagen 30, 79 förvaltningsprocesslagen 30, 82 förvaltningsrevision 42 förvaltningsrätt 28, 82 förvaltningsärende 42 G grannlagenhetsjäv 95 grundlag 11 gräsrotsbyråkrati 21 H handläggning 79, 81 hovrätt 50, 82 Human Service Organizations (HSO) 19 hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) 81 hälso- och sjukvårdslagen 48 Högsta domstolen 50, 82 Högsta förvaltningsdomstolen 28, 82 I individtillsyn 48 inhibition 114 inkomma i rätt tid 88

inkommen handling 75 instansordningar 50 insyn 102 interimistiska beslut 110 internationell privaträtt 18 internationell rätt 18 intern sekretess 77 intressejäv 94 investeringsbudget 49 J JO:s instruktion 35 journalanteckning 76 juridisk person 10 justitiekanslern (JK) 26 justitieombudsmannen (JO) 25, 35 jäv 93 K kammarrätt 28, 82 klagorätt 111 klandra 98 kommun 32 kommunala företag 40 kommunala självförvaltningsorgan 43 kommunal beskattningsmakt 50 kommunalbesvär 84, 115 kommunalförbund 39, 40 kommunal förvaltningsmyndighet 80 kommunal kompetens 32 kommunal revisor 42 kommunal självstyrelse 32 kommunalskatt 50 kommunikation 102 kommunikationsplikt 84 kommunmedlem 32 kompletteringsföreläggande 83, 90 kontrollmakten 10 L lag 11 lagen om offentlig anställning (LOA) 28 lagen om rättegång i arbetstvister (LRA) 28 lagen om stöd och service till funktionshindrade (LSS) 46 lagen om vård av missbrukare (LVM) 61 laglighetsprövning 28, 34 lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) 46 lag om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) 46 lagstiftningsmakten 10

register

legalitetsprincip 53 lex Maria-anmälan 46 likhetsprincip 53 likställighetsprincipen 32 litis pendens 113, 123 lokaliseringsprincip 32 lokal statlig förvaltningsmyndighet 80 lämplighetsbedömning 104 M materiella regler 10 materiell rättssäkerhet 52, 91 MBL-förhandling 49 men 73 minimistandard 86 minsta lidandets princip 57 muntlighet 97 myndighetens utredningsansvar 90 myndighetsperson 70 myndighetsutövning 17, 59, 86 målsägande 17 människobehandlande organisation 19, 115 människobevarande organisation 20 människoförändrande organisation 20 människoprocessande teknologi 20 människovärdesprincipen 55 N negativ rättskraft 123 nämnd 41 nämndberedning 42 O objektivitetsprincip 54 offentlighets- och sekretesslagen (OSL) 12, 47 offentlighetsprincipen 72 offentlig juridisk person 10 offentlig rätt 15 offentligrättslig juridisk person 32 offentligt biträde 93 offentlig verksamhet 22 officialprincipen 83, 90 ombud 93 ombuds- och biträdesjäv 95 omedelbart omhändertagande 70 ompröva beslut 74, 81, 106, 108, 123 omprövning 113 omröstning kollektivt 103 omröstningsregler 103 omvänt skaderekvisit 73

P parlamentarisk kontroll 24 part 110 partsbehörighet 87 partsinsyn 100 partssammansatta organ 39, 43 passiv kontroll 26 patientdatalagen 48 personalansvarsnämnd 29 privaträtt 16 privat verksamhet 22 processbehörighet 87 processrätt 17 proportionalitetsprincip 56 prövningstillstånd 112 psykiatrisk tvångsvård 48 påföljd 35 R rakt skaderekvisit 73 regeringsformen (RF) 12, 30, 86 regional tillsynsenhet 48 relativa rättigheter 55 resning 108, 125 restitutionstalan 50 retroaktiv lagstiftning 17 retroaktiv verkan 33 riksdagsordningen (RO) 12 riksrevisionen 25 riksskatteverket 50 rättegångsbalken 82 rätts- och förvaltningskontroll 25 rättsprövning 108, 126 rättsregler 14 rättssystem 14 rättssäkerhet 15, 52, 98 rättssäkerhetsgaranti 53, 96 rättssäkerhetsskäl 76 rättstrygghet 15 rättsverkningar 110 S saklegitimation 87, 109 sakprövningsförutsättningar 87 sakägarjäv 94 sekretess 47, 73 serviceskyldighet 89 självförvaltningsorgan 39 självrättelse 122 skadeståndskyldighet 90 skatterätt 16 Skolverket 48 skriftlig form 125 skriftlighet 112 skyldigheten att kommunicera uppgifter 101 skönsmässiga grunder 104 släktskapsjäv 94 Socialstyrelsen 46

131

Socialstyrelsens Författningssamling (SOFS) 48 socialtjänstlagen (SoL) 34, 46 specialdomstol 45 speciallag 31 speciallagsreglerad kompetens 33 speciallagstiftning 127 statsrätt 16 straffrätt 16 styrelsen 40 ställföreträdarjäv 95 subsidiaritetsprincipen 83 Sveriges Kommuner och Landsting 119 synnerliga skäl 43 särskilda skäl 44 T tillsynsavdelning 48 tilltalad 17 tilläggsbudget 50 tillämpningsföreskrift 11 tingsrätt 50, 82 tolk 92 tryckfrihetsförordningen (TF) 12 tvåinstansjäv 95 U underrättelse om beslut 106, 107 upprättad handling 75 utlåning av handlingar 91 utskott 39 V verksamhetsberättelse 49 verksamhetsmål 23 verksamhetstillsyn 49 väcka ett ärende 87 Y yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) 12 Å årsredovisning 49 återställande av försutten tid 108, 113, 126 Ä ändamålsprincip 56 ärende 81 ärendehandläggning 59 Ö överklaga 74, 106, 108, 109, 114 överklagande 31

Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar ger en introduktion till de delar av förvaltningsrätten som berör myndighetsorganisationer som på olika sätt behandlar och ger service till människor i sitt arbete, så kallade människobehandlande organisationer.

Boken tar i tur och ordning upp den offentliga rätten (den konstitutionella rätten) och de olika offentliga regelsystemen (föreskrifterna), organisationen av den offentliga verksamheten, rättssäkerhet, offentlighetsprincipen och sekretess, förvaltningslagens centrala delar och begrepp samt olika former av överklagande av beslut.

Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar är lämplig som kurslitteratur vid utbildningar inom socialt arbete och omvårdnad, polisutbildningar och psykologprogram samt andra samhälls- och beteendevetenskapliga utbildningar. Boken passar även för olika former av personalutbildningar.

Annika Staaf är jur. kand. och fil.dr i rättssociologi samt universitetslektor i juridik vid Malmö högskola samt knuten till Linnéuniversitetet.

Lars Zanderin är fil. lic. i statsvetenskap, fil.dr i rättssociologi samt universitetslektor (em.) i politologi vid Linnéuniversitet samt knuten till Enheten för rättssociologi vid Lunds universitet.

Best.nr 47-11241-8 Tryck.nr 47-11241-8