9789144078892 by Smakprov Media AB

EU-RÄTTEN

Det svenska medlemskapet i EU har inneburit en omvälvning och det är i dag svårt att hitta några svenska rättsområden som inte påverkats. Därför är kunskaper om EU-rätten nödvändiga för alla jurister, oavsett ämnesmässig inriktning och oavsett profession. Det främsta syftet med denna bok är att beskriva den moderna EU-rättens uppbyggnad och förklara hur den teoretiskt bör förstås och praktiskt användas inom det svenska rättssystemet. Vår ambition är att boken ska fylla en viktig plats på juristprogrammet samt användas av andra som vill få en uppdaterad förståelse av EU-rätten: praktiserande jurister, tjänstemän samt lärare och studenter inom andra utbildningsområden än juridik. De huvudområden som behandlas i boken är: • • • • • •

EU-rättens källor och centrala begrepp EU:s konstitution EU:s politik och rättsområden EU:s processrätt och juridiska metod EU-rättens inverkan på nationell rätt EU-rätten och det svenska statsskicket Art.nr 35874

INTRODUKTION TILL EU-RÄTTEN

INTRODUKTION TILL

Jörgen Hettne är ställföreträdande direktör och utbildningschef vid Sieps och docent i EU-rätt vid Lunds universitet. Han har tidigare varit rättssekreterare vid Tribunalen och sakkunnig i EU-rättsliga frågor på UD:s handelsavdelning. Hans primära forskningsområde är EU-rätt med fokus på EU:s inre marknad och allmänna rättsprinciper samt samspelet mellan EU-rätt och nationell rätt.

Carl Fredrik Bergström Jörgen Hettne

Carl Fredrik Bergström är professor i Europarätt vid Uppsala universitet. Han har tidigare varit forskningsledare i juridik vid Sieps, Svenska institutet för europapolitiska studier, och forskare vid Europeiska universitetsinstitutet i Florens. Hans primära forskningsområde är EU-rätt med fokus på grundläggande principer och samspel med nationell konstitutionell rätt, samt EU:s organisation, lagstiftning och beslutsprocesser.

INTRODUKTION TILL

EU-RÄTTEN

Carl Fredrik Bergström Jörgen Hettne

www.studentlitteratur.se

978-91-44-07889-2_01_cover.indd 1

2013-12-04 13.57

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonus Presskopias skolkopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Presskopia. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Denna trycksak är miljöanpassad, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 35874 ISBN 978-91-44-07889-2 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2014 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: vasabii/Shutterstock.com Printed by Mediapool Print Syd AB, Estonia 2014

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 2

2013-12-05 14:13

INNEHÅLL

Förord 11 K apitel 1

Inledning 13

K apitel 2

EU-rättens källor och centrala begrepp 19

2.1 Inledning 19 2.2 Primärrätten 20 2.2.1 Inledning 20 2.2.2 EU:s grundfördrag och ändringsfördrag 21 2.2.3 EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna 24 2.2.4 EU:s protokoll och bilagor 26 2.2.5 EU:s anslutningsfördrag 28 2.3 Sekundärrätten 30 2.3.1 Inledning 30 2.3.2 EU:s rättsakter 32 2.3.2.1 Allmänt 32 2.3.2.2 Förhållandet mellan olika rättsakter 36 2.3.2.3 EU:s normgivning och ”lagstiftningsakter” 39 2.3.2.4 EU:s normgivning och ”icke lagstiftningsakter” 41 2.3.3 EU:s avtal 45 2.4 Rättspraxis som rättskälla 47 2.5 Förarbeten som rättskälla 56 2.6 Doktrin som rättskälla 63 2.7 Databaser med EU-rättsligt material 64

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 3

2013-12-05 14:13

Innehåll K apitel 3

EU:s konstitution 67

3.1 Inledning 67 3.2 Omfattningen av EU:s makt 76 3.2.1 Principen om tilldelade befogenheter 76 3.2.1.1 Allmänt 76 3.2.1.2 Frivilligt utträde ur EU 78 3.2.1.3 Kravet på rättslig grund 79 3.2.1.4 Underförstådda befogenheter 82 3.2.1.5 Befogenhetskatalogen 83 3.2.1.6 Flexibilitetsklausulen 86 3.2.2 Principen om lojalt samarbete 89 3.2.2.1 Allmänt 89 3.2.2.2 En dynamisk rättsutveckling 91 3.2.2.3 Lojalt samarbete mellan olika organ 92 3.2.2.4 Kontrollen av efterlevnad 94 3.2.2.5 Kompletterande skyldigheter 97 3.2.2.6 Kopplingen till enskildas rättigheter 108 3.2.3 Principen om unionsrättens företräde 116 3.2.3.1 Allmänt 116 3.2.3.2 Framväxten av en princip 118 3.2.3.3 En särpräglad konstitutionell princip 122 3.2.3.4 Samma princip men olika synsätt 123 3.3 Beskrivningen av EU:s makt 127 3.3.1 EU:s gemensamma värden och mål 127 3.3.2 EU:s demokratiska struktur och unionsmedborgarskap 130 3.3.3 EU:s ekonomiska friheter 134 3.3.4 EU:s organisation och institutionella ram 137 3.3.4.1 Tanken om en institutionell maktbalans 137 3.3.4.2 Rådet 140 3.3.4.3 Europeiska rådet 141 3.3.4.4 Europaparlamentet 142 3.3.4.5 Europeiska kommissionen 144 3.3.4.6 EU-domstolen 145 3.3.4.7 Europeiska centralbanken 147 3.3.4.8 Revisionsrätten 148 3.3.4.9 EU:s organ och byråer 149 3.3.5 Förfaranden för fördjupade samarbeten 154 3.3.6 Förfaranden för fördragsändringar 156 3.3.7 En konstitutionell asymmetri 159

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 4

2013-12-05 14:13

Innehåll

3.4 Begränsningen av EU:s makt 163 3.4.1 En konstitutionell kontroll 163 3.4.2 Subsidiaritetsprincipen 164 3.4.3 Proportionalitetsprincipen 166 3.4.4 Principen om respekt för grundläggande rättigheter 168 3.4.4.1 Allmänt 168 3.4.4.2 EU:s grundläggande rättigheter i allmänna rättsprinciper 169 3.4.4.3 EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna 174 3.4.4.4 EU:s anslutning till Europakonventionen 184 3.4.5 Principen om respekt för nationell identitet 190 3.4.6 En konstitutionell pluralism 193 K apitel 4

EU:s politik och rättsområden 197

4.1 Uppdelningen mellan inre och yttre åtgärder 197 4.2 EU:s inre åtgärder: negativ integration 198 4.2.1 Betydelsen av EU:s inre marknad 198 4.2.2 EU-rättens marknadsprinciper 203 4.2.2.1 Allmänt 203 4.2.2.2 Principen om likabehandling 204 4.2.2.3 Principen om ömsesidigt erkännande 208 4.2.2.4 Proportionalitetsprincipen 210 4.2.2.5 Kravet på marknadstillträde 212 4.2.2.6 Utvecklingen av strukturella garantier 214 4.2.2.7 Betydelsen av unionsmedborgarskap 215 4.2.3 EU:s konkurrenspolitik 217 4.2.3.1 Konkurrensregler för privata företag 217 4.2.3.2 Konkurrensregler för offentliga företag 220 4.2.3.3 Förbudet mot statligt stöd 222 4.2.4 Räckvidden av regelverket för EU:s inre marknad 226 4.2.5 Konsekvenser av att offentlig verksamhet privatiseras 228 4.2.6 Begreppet offentlig makt och betydelsen av myndighetsutövning 234 4.2.7 EU:s inre marknad och samhällsnyttan 235 4.2.7.1 Allmänt 235 4.2.7.2 Begreppet tjänster av allmänt intresse 236 4.2.8 EU-domstolens roll: juridik eller politik? 239 4.3 EU:s inre åtgärder: positiv integration 249 4.3.1 Inledning 249

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 5

2013-12-05 14:13

Innehåll

4.3.2

Lagharmonisering inom EU 251 4.3.2.1 Allmänt 251 4.3.2.2 Den tidiga utvecklingen 252 4.3.2.3 Ömsesidigt erkännande av yrkeskvalifikationer 257 4.3.2.4 Harmonisering, icke harmonisering och anmälningsskyldigheter 259 4.3.3 Omfattningen av EU:s befogenhet 260 4.3.4 Valet av harmoniseringsinstrument 263 4.3.5 Utmaningar för EU:s inre marknad 264 4.3.5.1 Allmänt 264 4.3.5.2 Den ekonomiska utmaningen 265 4.3.5.3 EU:s krisåtgärder 2010–2013 268 4.3.5.4 Den sociala utmaningen 274 4.3.5.5 EU:s arbetsrätt 277 4.3.5.6 Den ekologiska utmaningen 285 4.3.5.7 Den rättsliga utmaningen 290 4.4 EU:s yttre åtgärder 299 4.4.1 Inledning 299 4.4.2 EU:s traktatkompetens 301 4.4.3 Utrikes- och säkerhetspolitik 303 4.4.4 Restriktiva åtgärder 306 4.4.5 Handelspolitik 313 K apitel 5

EU:s processrätt och juridiska metod 317

5.1 EU:s domstolar 317 5.1.1 Inledning 317 5.1.2 Institutionen EU-domstolen 319 5.1.3 Domstolarnas inre organisation 320 5.1.4 EU-domstolens och Tribunalens behörighet 323 5.2 Olika processformer 326 5.2.1 Inledning 326 5.2.2 Fördragsbrottstalan 327 5.2.2.1 Allmänt 327 5.2.2.2 Mot vem kan talan riktas 328 5.2.2.3 Vad utgör ett fördragsbrott? 329 5.2.2.4 Förfarandets olika steg 330 5.2.2.5 Verkningar av EU-domstolens dom 332 5.2.2.6 Sanktioner 333 5.2.2.7 Behöver kontrollanten kontrolleras? 335 5.2.2.8 Sverige inför rätta 337

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 6

2013-12-05 14:13

Innehåll

5.2.3 5.2.4

Tvister mellan medlemsstater 340 Ogiltighetstalan 343 5.2.4.1 Allmänt 343 5.2.4.2 Ogiltighetsgrunderna 344 5.2.4.3 Talerätt för medlemsstater och institutioner 347 5.2.4.4 Talerätt för enskilda individer 348 5.2.4.5 Utökad talerätt 351 5.2.4.6 Tidsfristen 353 5.2.5 Passivitetstalan 354 5.2.6 Skadeståndstalan 355 5.2.6.1 Allmänt 355 5.2.6.2 Anställdas ansvar 356 5.2.6.3 Skadestånd till följd av avtalsbrott 357 5.2.6.4 Utomobligatoriskt skadeståndsansvar 358 5.2.6.5 Skada 362 5.2.6.6 Orsakssamband 363 5.2.7 Förhandsavgörande 363 5.2.7.1 Allmänt 363 5.2.7.2 Vad är en ”domstol”? 366 5.2.7.3 Vad utgör sista instans? 370 5.2.7.4 Läran om acte clair 372 5.2.7.5 Är svenska domstolar obenägna att ställa frågor? 373 5.2.7.6 När bör/ska en nationell domstol begära förhandsavgörande? 376 5.2.7.7 Svarar EU-domstolen på alla frågor? 378 5.2.7.8 Rättsverkningar av ett förhandsavgörande 380 5.3 EU-domstolarnas arbetsmetoder 382 5.3.1 Allmänna rättsprinciper 382 5.3.2 De många språkens betydelse 384 5.3.3 EU-domstolens komparativa metod 386 5.3.4 EU-domstolens tolkningsmetoder 389 5.3.4.1 Allmänt 389 5.3.4.2 Många olika tolkningsmetoder 390 5.3.4.3 Olika språkversioner 390 5.3.4.4 Autonom tolkning 391 5.3.4.5 Betydelsen av allmänna rättsprinciper 391 5.3.4.6 Betydelsen av ingressen och icke-bindande rättsakter 391 5.3.4.7 Analogitolkning och motsatsslut 392 5.3.4.8 Systematisk tolkning 393 5.3.4.9 Teleologisk tolkning 393 5.3.5 Rättspraxis prejudikatvärde 395 © F ö rfat tarna o c h S t uden t li t t erat ur

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 7

2013-12-05 14:13

Innehåll K apitel 6

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 6.10

EU-rätten och nationell rätt 399

Inledning 399 Bestämmelser med direkt effekt 400 Förhållandet mellan direkt effekt och företräde 403 Rättsakternas olika verkningar 407 Ett bristfälligt rättighetsskydd? 410 Principen om konform tolkning 413 Principen om medlemsstaternas skadeståndsansvar 419 En nationell processuell autonomi? 425 Gränserna för EU-rättens genomslag 430 Nationella skyldigheter vid genomförande av EU-rätten 440 6.10.1 Inledning 440 6.10.2 Att genomföra direktiv 440 6.10.3 Att genomföra förordningar 443 6.10.4 Att göra mer än vad som behövs 445 6.10.5 Att förbättra EU-rätten 447

K apitel 7

EU-rätten och det svenska statsskicket 449

7.1

EU i regeringsformen 449 7.1.1 Om överlåtelse av svensk beslutanderätt 449 7.1.2 Om begränsning av europeisk beslutanderätt 452 7.1.2.1 Allmänt 452 7.1.2.2 Kravet på vad EU får göra 453 7.1.2.3 Kravet på hur EU får göra 456 7.2 Riksdagens förhållande till EU 458 7.2.1 Ett flexibelt förhållningssätt 458 7.2.2 Riksdagens möjligheter att bevaka och bedöma 461 7.2.2.1 Allmänt 461 7.2.2.2 Indirekta kontrollmöjligheter 462 7.2.2.3 Direkta kontrollmöjligheter 463 7.3 EU och de svenska domstolarna 468 7.4 En konstitutionell dialog 470

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 8

2013-12-05 14:13

Innehåll

Källförteckning 477 Litteratur 477 EU:s rättsakter 491 Förordningar 491 Direktiv 494 Beslut 496 Meddelanden 497 Övriga rättsakter 498 EU:s avtal 498 Offentligt tryck från EU 498 Offentligt tryck från Sverige 500 Propositioner 500 Betänkanden 501 Skrivelser 501 Övriga källor 502

Rättsfallsregister 503 EU-domstolen 503 Efta-domstolen 520 Svenska domstolar 520 Tyska författningsdomstolen (Bundesverfassungsgericht) 520 Polska författningsdomstolen (Trybunał konstytucyjny) 520

Sakregister 521

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 9

2013-12-05 14:13

Till v책ra k채ra barn!

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 10

2013-12-05 14:13

FÖRORD

Under den svenska regeringens ordförandeskap för EU 2009 trädde det så kallade Lissabonfördraget i kraft och genomförandet inleddes därmed av en omfattande reform av det sätt på vilket EU är uppbyggt och organiserat. Bakom Lissabonfördraget låg flera års förberedelsearbete och utdragna förhandlingar om vilka förändringar som krävdes för att modernisera och effektivisera EU. Ett inledande steg togs genom det ”konvent” som pågick 2002–2003, i vilket förslag till förändringar diskuterades av företrädare för de nationella parlamenten, tillsammans med statsoch regeringscheferna och företrädare för EU:s institutioner. Ett annat steg togs genom det Fördrag om upprättande av en konstitution för Europa som statsoch regeringscheferna enades om 2004. Även om detta fördrag senare förkastades i nationella folkomröstningar erbjöd det ett värdefullt tillfälle för eftertanke och ett utgångsläge för den reform som senare fick fast form genom Lissabonfördraget. Tillräckligt lång tid har nu förflutit sedan Lissabonfördraget trädde i kraft för att det ska vara möjligt att överblicka vad det innebär och lägga det till grund för en modern beskrivning av EU-rätten. Vi har båda följt, analyserat och kommenterat EU:s reformprocess under alla de år som den pågått och vi har tillsammans författat ett antal offentliga rapporter och vetenskapliga studier där vi försökt förstå och förklara vad Lissabonfördraget innebär. Sedan lång tid tillbaka undervisar vi båda i EUrätt och har i rollen som lärare skapat oss en tydlig bild av hur den lärobok numera bör se ut som vi helst använder oss av och tycker att våra studenter behöver. För att tanken på att själva skriva just denna bok skulle bli verklighet krävdes dock den inspiration som vår förläggare Rickard Mikaelsson bidrog med. Med sitt breda register av morötter och piskor bidrog Rickard också till den målmedvetenhet som krävdes för att slutföra arbetet. Därför är denna bok även hans. Överhuvudtaget har den professionalism som Studentlitteratur visat varit ovärderlig för oss och vi vill särskilt tacka Stefan Persson, Magnus Pettersson Roos och Anna Åström. Vi vill i samma andetag påminna om hur stolta vi

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 11

2013-12-05 14:13

Förord

är över det generösa hederspris som vårt projekt belönades med i tävlingen Kurslitteraturpriset. Vad gäller värdefulla synpunkter och funderingar om sådant som behandlas i vår bok vill vi till att börja med lyfta fram våra vänner och kollegor i Forskningsgruppen för Europarätt vid Uppsala universitet samt lärarlaget vid juristprogrammets T1 och på Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps). Vi har också haft stor nytta av konstruktiv kritik och kloka reflektioner från Dominique Ritleng, Xavier Groussot, Henrik Wenander, Maria Bergström, Maria Fritz, Frida-Louise Göransson, Karin Åhman, Hedvig Lokrantz-Bernitz, Vladimir Bastidas och Christina Olsen-Lundh. Vårt allra största tack vill vi dock rikta till våra studenter, som outtömligt bidragit med kniviga frågor och nya perspektiv. Lidberga och Lillaröd i december 2013 Carl Fredrik Bergström Jörgen Hettne

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 12

2013-12-05 14:13

K AP I T E L 3

EU:s konstitution

3.1 Inledning Ordet ”konstitution” betyder sammansättning eller uppbyggnad. Det kan användas när man talar om en organism, till exempel en människokropp, men också om en organisation som på ett eller annat sätt konstruerats, vare sig det rör sig om en frimärksklubb eller ett statsskick, till exempel det svenska. Med detta som utgångsläge kan man närma sig ämnet ”EU:s konstitution” förutsättningslöst, i syfte att förstå hur EU som organisation är uppbyggd och framför allt identifiera de grundläggande rättsliga regler som beskriver hur EU fungerar (jfr konstitutionell rätt). Den makt som EU utövar är offentlig makt – makt att ensidigt besluta om rättlsligt bindande åtgärder – som medlemsstaterna anförtrott EU ”i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser” (artikel 48.4 FEU) och principen om tilldelade befogenheter (artikel 5 FEU). Det är också medlemsstaterna som gemensamt bestämt hur EU:s uppbyggnad och organisation i grunden ska se ut, genom det sätt på vilket de utformat primärrätten. Av denna anledning fyller primärrätten en till varje medlemsstats konstitution kompletterande funktion. Det finns ingen exakt bestämning av hur en konstitution för ett system som utövar offentlig makt ska se ut, men om man jämför på vilket sätt olika medlemsstater utformat sin egen konstitution kan man se flera mönster. Dessa mönster återspeglar olika ambitionsnivåer och bekräftar att svaret på frågan vad som förväntas av en sådan konstitution kan vara mer eller mindre krävande. Så till exempel hör man ibland att Storbritannien inte har någon konstitution. Detta felaktiga påstående bygger på att Storbritannien inte har en skriven grundlag på samma sätt som Sverige, men bortser från de regler – rättsliga och politiska – som ändå beskriver och avgränsar hur offentlig makt utövas. Det bortser också från att många frågor om vår konstitution – hur den offentliga makten i Sverige fungerar – inte heller besvaras i någon grundlag. Det sätt på vilket EU:s olika medlemsstater utformat sin egen konstitution har det gemensamt att de omfattar två tydligt urskiljbara ambitionsnivåer (även om det sätt på vilket dessa kommer till uttryck i respektive konstitution skiljer sig). Dessa kan sammanfattas enligt följande: En konstitution ska beskriva offentlig makt: Den mest grundläggande

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 67

2013-12-05 14:13

3 EU:s konstitution

förväntan man kan ha på en konstitution som utformats för ett system för utövande av offentlig makt är att den ska kunna besvara frågan vad makten består i och var den härleds från, men också beskriva hur den faktiskt utövas. Ju mindre det som står i en skriven grundlag motsvarar verkligheten – för att makt uppfattas som något annat eller utövas på något annat sätt – desto lägre förklaringsvärde har den. Det blir också viktigt att ställa sig frågan vilka de regler är som i praktiken utgör en konstitution och varifrån de kommer. En konstitution ska begränsa offentlig makt: Utöver en förväntan att en konstitution ska beskriva verkligheten – hur offentlig makt faktiskt utövas – finns även en förväntan att den ska innehålla regler eller principer som begränsar det sätt på vilket offentlig makt får utövas och göra det möjligt att utkräva ansvar om sådana regler och principer inte respekteras. Detta kan handla om en politisk kontroll, att till exempel en president eller regering måste ha stöd av en senat, ett parlament eller en folkomröstning. Det kan också handla om andra former av kontroll, till exempel revision eller att det är möjligt för domstolar att pröva om andra offentliga organ följer i förväg fastställda regler. Det senare brukar internationellt betecknas för Rule of Law och har central betydelse för all konstitutionell rätt (även om begreppet ofta tolkas olika, med olika omfattande innebörd).1 Som ett tillägg till dessa två ambitionsnivåer kan ytterligare en typ av förväntan skönjas särskilt tydligt; att en konstitution också ska bekräfta vissa gemensamma värden. Även en grym diktatur som stöds av en liten grupp människor skulle kunna ha en konstitution som beskriver hur offentlig makt utövas och även förutsätter att den begränsas. Det skulle dock inte vara möjligt för denna diktatur att ha en konstitution om man dessutom menar att en sådan måste innehålla – och upprätthålla – föreskrifter om demokratiska beslutsprocesser och grundläggande rättigheter som i centrala hänseenden garanterar lika skydd för alla människor, till exempel rösträtt och rätt till domstolsprövning samt yttrande- och religionsfrihet. Inom EU kommer dessa värden ofta till uttryck på ett liknande sätt i varje medlemsstats konstitution, men det finns också skillnader: värden som är särpräglade 1 Se t.ex. Oxford English Dictionary (2013) där Rule of Law beskrivs som ”[t]he authority and influence of law in society, especially when viewed as a constraint on individual and institutional behaviour; (hence) the principle whereby all members of a society (including those in government) are considered equally subject to publicly disclosed legal codes and processes.” Begreppet Rule of Law kan även ges en mer omfattande innebörd, med materiella krav på den rätt som styr. Detta handlar då om en förväntan på gemensamma och grund läggande värden. Se särskilt Craig, Paul P., Formal and Substantive Conceptions of the Rule of Law: An Analytical Framework, Public Law 1997 s. 466 och Wennerström, E.O., The Rule of Law and the European Union (Iustus 2007). Se även Sandgren, C., God rättskipning – särskilt om rättskipningens oavhängighet som kvalitetskriterium. I: Festskrift till Johan Hirschfeldt (Iustus 2008).

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 68

2013-12-05 14:13

3 EU:s konstitution

och kanske till och med unika för en medlemsstats konstitution. Dessa kan till exempel handla om offentlighetsprincipen och en omfattande rätt att ta del av allmänna handlingar (Sverige) eller principen om marknadsekonomi och ett långtgående skydd för ekonomiska friheter (Polen). Oavsett om de värden som på detta sätt omfattas av en medlemsstats konstitution är särpräglade eller inte, utgör de grunden för dess nationella eller konstitutionella ”identitet” (jfr nedan 3.4.5). En konstitution som bekräftar gemensamma värden förutsätter att dessa inte enkelt kan förändras och ger dem därför ett förstärkt skydd. Detta innebär i sin tur att denna konstitution får en konserverande effekt. I förhållande till den mest grundläggande ambitionsnivån – att en konstitution ska beskriva verkligheten – är en sådan konstitution dessutom avsedd att forma verkligheten och det system eller samhälle som den omfattar. Detta innebär att det organ som har det yttersta ansvaret för att tolka och til�lämpa en sådan konstitutions regler och principer, vilket inom de flesta av EU:s medlemsstater är en konstitutions- eller författningsdomstol, har fått en omfattande makt. Mot bakgrund av sådana förväntningar, förväntningar att en konstitution för ett system som utövar offentlig makt omfattar mer än en allmän beskrivning av sammansättning eller uppbyggnad, kräver varje betraktelse av EU och EU:s rättssystem i termer av konstitution och konstitutionell rätt en förklaring. Detta gäller särskilt med tanke på att EU:s medlemsstater har haft föresatsen att ersätta EU:s grundfördrag med ett ”fördrag om upprättande av en konstitution för Europa”, men misslyckats med detta.2 Den omedelbara orsaken till att detta inte gick var kravet på att det så kallade Konstitutionsfördraget, efter att EU:s samtliga statsoch regerings chefer var överens (den 29 oktober 2004), också skulle godkännas eller ratificeras i enlighet med varje medlemsstats nationella konstitutionella bestämmelser. Detta innebar inte bara beslut av nationella parlament, utan även, i vissa medlemsstater, prövningar av nationella författningsdomstolar och även folkomröstningar. Trots många positiva beslut kom processen av sig efter franska och nederländska folkomröstningar där medborgarna röstade nej (den 29 maj och den 1 juni 2005) och avbröts formellt två år senare, samtidigt som arbetet inleddes med det som senare skulle bli Lissabonfördraget.3 2 Se Fördraget av den 29 oktober 2004 om upprättande av en konstitution för Europa, EUT 2004 C 310/1. 3 Se Europeiska rådet i Bryssel 21–22 juni 2007, ordförandeskapets slutsatser (11177/1/07 rev 1), punkt 8-14, tillgänglig på internet www.consilium.europa.eu. För en kommentar se De Burca, Graínne, Reflections on the EU’s Path from the Constitutional Treaty to the Lisbon Treaty, Fordham Law Legal Studies Research Paper No. 1124586, tillgänglig på http://papers.ssrn.com. Se även Bergström, C.F. & Hettne, J., Lissabonfördraget – en grundlag för EU? (Norstedts

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 69

2013-12-05 14:13

3 EU:s konstitution

Det som i grunden var avgörande för misslyckandet var inte att det som en ”konstitution” framställda fördraget innehöll några radikala förändringar av EU-samarbetets omfattning och utformning, utan i stället att ordet ”konstitution” skapade nya förväntningar hos unionsmedborgarna, såväl positiva som negativa. Utan tvekan var det just detta som man ville åstadkomma: att förstärka medborgarnas intresse för EU och därmed stärka dess legitimitet. Bristen på rungande ja var dock tillräcklig för ett fullbordat misslyckande. Detta konstaterande är oberoende av orsakerna till att vissa inte sa ja och följer i stället av det faktum att de inte sa ja. Det paradoxala med denna förklaring är att ett senare fördrag med i stort sett samma innehåll, men inte lanserat som ”konstitution” utan som ”ändringsfördrag”, klarade sig utan större problem … eller uppmärksamhet. Detta ändringsfördrag, Lissabonfördraget, undertecknades av en enhällig skara statsoch regeringschefer den 18 december 2007 och trädde i kraft den 1 december 2009, efter att det ratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser.4 På dess 271 sidor ges mycket precisa anvisningar för hur bestämmelser i EU:s redan befintliga grundfördrag ska ändras, flyttas, kompletteras, raderas och omnumreras. Detta har lett till omdömet att Lissabonfördraget inte är att betrakta som något ”ädelt författningsdokument”, utan ”har större likhet med instruktionsboken till en gaffeltruck”.5 Även om Lissabonfördraget utgör en svår genomtränglig labyrint får man dock inte lockas till förhastade omdömen om dess innehåll och betydelse. Till skillnad mot det föregående Konstitutionsfördraget är Lissabonfördraget inte tänkt att läsas av någon bredare publik oredigerat, innan dess anvisningar följts. Det är först när detta så kallade konsolideringsarbete genomförts som bilden framträder av det regelverk som ska utgöra ”en fast grundval för uppbyggnaden av det framtida Europa”.6 Att Lissabonfördraget fått formen av ett så kallat ändringsfördrag är i sig själv inte anmärkningsvärt, då detta sedan länge är det sätt som använts för att åstadkomma reformer av EU och dess grundfördrag. Samtidigt utgör dock det faktum att Lissabonfördraget endast är det senaste i raden av sådana ändringsfördrag dess mest uppenbara skillnad mot Konstitutionsfördraget, vilket var tänkt att ersätta alla tidigare fördrag med ett nytt grundfördrag där

Juridik 2010); Bergström, C.F. & Hettne, J. m.fl., Vad händer med den konstitutionella krisen i EU? Sieps 2006:6, tillgänglig på internet www.sieps.se. 4 Se Lissabonfördraget av den 13 december 2007 om ändring av Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, EUT 2007 C 306 s. 1. 5 Se Ash, T.G., Röran i Lissabon, ledare i Dagens Nyheter den 14 december 2007. 6 Se t.ex. Konsoliderade versioner av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUT 2012 C 326 s. 1. Citat från Unionsfördragets ingress.

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 70

2013-12-05 14:13

3 EU:s konstitution

gamla bestämmelser och nya samlades i en överblickbar och förenklad text.7 Helt klart uppfattades denna formella skillnad – mellan ett nytt grundfördrag och ett ändringsfördrag – som central i förhandlingarna mellan EU:s statsoch regeringschefer:8 Europeiska rådet i Bryssel 21–22 juni 2007 Den konstitutionsidé som bestod i att upphäva alla nuvarande fördrag och ersätta dem med en enda text med benämningen ”konstitution” överges. I ändringsfördraget kommer de nya idéer som blev resultatet av 2004 års regeringskonferens att införas i de nuvarande, även i fortsättningen gällande fördragen, såsom anges närmare nedan.

Beslutet att utforma Lissabonfördraget som ett ändringsfördrag innebar att den process som krävs för att ett nytt fördrag ska godkännas av EU:s medlemsstater, den så kallade ratificeringen, inte omfattade redan befintliga fördragsbestämmelser, utan begränsades till instruktionen för hur dessa skulle ändras, flyttas, kompletteras, raderas eller omnumreras. Detta försvårade en bred diskussion om vad det nya fördraget innebar och hur det regelverk som EU bygger på egentligen skulle komma att se ut. Tvärtemot det intryck man lätt kan få om man börjar bläddra i Lissabonfördraget rör det sig inte bara om en teknisk instruktion, utan om en betydelsefull reform av EU som, efter att den genomförts, medfört avsevärda förändringar och många förbättringar.9 De kanske mest uppenbara förändringar som införts genom Lissabonfördraget följer av beslutet att slå ihop den pelarstruktur som EU:s grundfördrag tidigare vilade på (med parallella, något olika ordningar för EU:s centrala samarbetsområden). Detta gjorde det möjligt att låta ”EU” i sin helhet bli ett eget rättssubjekt och att ”EG” därmed upphörde att existera. Som ett resultat av detta bytte den tidigare ”EG-domstolen” namn till ”EU-domstolen” och de äldre uttrycken ”EG-rätt” eller ”gemenskapsrätt” förvandlas till ”EU-rätt” eller ”unionsrätt”. Genom att slå ihop pelarstrukturen kunde också institutionella funktioner, beslutsprocesser och rättsliga instrument strömlinjeformas. 7 Se Konstitutionsfördraget artikel IV-1. För en jämförelse mellan Konstitutionsfördraget och Lissabonfördraget, se särskilt De Búrca, G., General Report. I: Koeck, H.F. & Karollus, M.M. (red.), Preparing the European Union for the Future, FIDE XXIII Congress Linz 2008 (Nomos 2008) s. 385 ff. 8 Se Ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Bryssel 21–22 juni 2007 (11177/1/07 rev 1), bilaga 1, punkt 1: Mandat för regeringskonferensen, tillgängligt på internet www. consilium.europa.eu/uedocs/cms_ data/docs/ pressdata/sv/ec/94937.pdf. Se även Lissabonfördraget Ds 2007:48 s. 26. 9 För en analys av Lissabonfördraget: se Bergström, C.F. & Hettne, J., Lissabonfördraget – en grundlag för EU? (Norstedts Juridik 2010).

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 71

2013-12-05 14:13

3 EU:s konstitution

Även om många av de förenklingar som genomfördes kan beskrivas som en ompaketering av redan befintliga regler och principer, bidrog dessa till att EU-samarbetets konturer blivit något mer iakttagbara för unionsmedborgarna. Utan tvekan har Lissabonfördraget därför stärkt EU:s konstitutionella utseende och skapat nya frågor om hur EU efter Lissabonfördraget ser ut och bäst bör beskrivas. Samtidigt har EU:s statsoch regeringschefer påstått att EU:s grundfördrag, efter Lissabonfördraget, inte kommer att ha ”konstitutionell karaktär”. 10 Denna skillnad mellan att EU:s grundfördrag i politisk mening inte är avsedda att ha konstitutionell karaktär och det faktum att de samtidigt fyller en konstitutionell funktion är viktig. I synnerhet för juridiken och rättsvetenskapen där rättsliga analyser och beskrivningar av EU i termer av konstitutionell rätt är väl etablerade. En ledande forskare i konstitutionell rätt, professor Armin von Bogdandy, har till och med uttryckt detta som att det inte är möjligt för EU:s statsoch regeringschefer att från en dag till en annan bestämma huruvida de fördrag som utgör den formella ramen för EUsamarbetet har en konstitutionell karaktär eller inte.11 Enligt honom finns det inte heller någon som på allvar ifrågasätter den omfattande rättspraxis från EU-domstolen som betraktar EU:s grundfördrag som dess konstitutionella urkund.12 EU-domstolen har under mer än 50 år, med stöd av befintliga fördrag, utvecklat ett antal principer och koncept som reglerar fördelningen och användningen av offentlig makt, mellan EU och medlemsstaterna och även mellan EU:s egna institutioner, samt utvecklat ett rättighetsskydd för enskilda. Denna konstitutionella utveckling i rättspraxis har dock pågått utan något i förväg fastslaget slutmål. EU:s domstol har i sin dömande verksamhet löst konstitutionella frågor i samma takt som de aktualiserats men har inte haft någon tydlig plan: det övergripande syftet har inte varit att bygga en ”konstitution”, utan att få EU-rätten att fungera i enlighet med föresatserna i grundfördragen. De flesta medlemsstater tycks också ha föredragit en sådan utveckling. Om EU:s nuvarande grundfördrag hade ersatts av en konstitution för Europa skulle detta kunna försvaga medlemsstaternas ställning. Det har därför funnits en rädsla att en konstitution skulle utgöra en pouvoir constituant – en 10 Se Ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Bryssel 21–22 juni 2007 (11177/1/07 rev 1), bilaga 1, punkt 3: Mandat för regeringskonferensen, tillgängligt på www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/ pressdata/sv/ec/94937.pdf. 11 Se von Bogdandy, A, Founding Principles of EU Law: A Theoretical and Doctrinal Sketch, European Law Journal 2010 s. 95, på s. 96. 12 Ibid. För ett liknande synsätt: se Dougan, M., The Treaty of Lisbon, Common Market Law Review 2007 s. 617, på s. 698.

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 72

2013-12-05 14:13

3 EU:s konstitution

skapande kraft – som rubbar den maktbalans som grundfördragen bygger på.13 Mot bakgrund av de ändringar som infördes genom Lissabonfördraget tycks sådana farhågor ännu så länge vara obefogade.14 Då EU-domstolen utformat sina svar på konstitutionella frågor har den ofta fallit tillbaka på källor utanför fördragen. I avsaknad av tydliga bestämmelser om till exempel skydd för grundläggande rättigheter har EU-domstolen tagit sin uppgift att ”säkerställa att lag och rätt följs” (artikel 19 FEU) som utgångsläge för att utforma lösningar som ofta inspirerats av medlemsstaternas ”gemensamma konstitutionella traditioner” (se nedan 3.4.4.2). Detta skulle kunna uttryckas som att EU-domstolen utan någon formell konstitution ändå tillåtit sig att betrakta EU:s grundfördrag som att dessa utgör grunden för ett konstitutionellt system som man själv fått till uppgift att förtydliga och utveckla. Ett av många klassiska exempel hittar man i EU-domstolens yttrande 1/91 om ett utkast till det så kallade EES-avtalet, där man förklarade att det dåvarande EG-fördraget ”även om det ingåtts i form av ett internationellt avtal, inte desto mindre [utgör] en rättslig gemenskaps konstitutionella urkund. Enligt domstolens fasta rättspraxis har genom gemenskapsfördragen införts en ny rättsordning till vars förmån staterna inom allt vidsträcktare områden har inskränkt sina suveräna rättigheter och som inte enbart medlemsstaterna utan även dessas medborgare lyder under.”15 Det tycks, åtminstone för närvarande, som att EU-domstolens konstitutionella språkbruk nådde kulmen strax innan Lissabonfördraget trädde i kraft, i dess dom i förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P Kadi och Al Barakaat mot rådet och kommissionen. Här använde sig domstolen för första gången av uttrycket ”konstitutionella principer” när den hänvisade till grundfördragens centrala principer och kallade sin skyldighet att pröva

13 Se närmare de Búrca, G. & Aschenbrenner, J.B., European Constitutionalism and the Charter. I: Peers, S. & Ward, A. (red.), The EU Charter of Fundamental Rights, Politics, Law and Policy (Hart Publishing 2004) s. 12. 14 Se särskilt beslut från den tyska författningsdomstolen av den 30 juni 2009 om Lissabon fördraget (2 BvE 2/08). 15 Se yttrande 1/91 från domstolen av den 14 december 1991 om förslag till avtal mellan EG och EFTA om skapandet av ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) REG 1991 s. I-6079 (svensk specialutgåva volym 11 s. I-533), punkt 21. Se t.ex. även dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Parti écologiste Les Verts mot Europaparlamentet, REG 1986, s. 1339, punkt 23 (svensk specialutgåva volym 8 s. 529). Här förklarade domstolen att det dåvarande EG var att betrakta som ”en rättslig gemenskap av sådant slag att varken medlemsstaterna eller gemenskapsinstitutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med gemenskapens grundläggande konstitutionella urkund, det vill säga fördraget”.

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 73

2013-12-05 14:13

3 EU:s konstitution

lagenlighet – om EU:s egna rättsakter uppfyller primärrättens krav – för en ”konstitutionell garanti som ingår bland gemenskapens grundvalar”.16 Några år senare kan man genom en sökning i EUR-Lex konstatera att EUdomstolen inte använt sig av uttrycket ”konstitutionell princip” sedan Lissa bonfördraget trädde i kraft (däremot är uttrycket ”grundläggande princip” mycket vanligt förekommande)17 och att man, sedan dess, inte heller använt sig av ordet ”konstitutionell” för att beteckna några andra egenskaper hos EU-rätten.18 Kanske är detta ett uttryck för att det ändå inte saknar rättslig relevans att EU:s grundfördrag i politisk mening inte är avsedda att ha konstitutionell karaktär och för att EU-domstolen, efter Lissabonfördraget, har blivit mer försiktig med att uttryckligen förklara EU-rättens konstitutionella karaktär i konstitutionella termer? Det är i sammanhanget intressant att notera att EU-domstolen i sitt yttrande 1/09 om ett utkast till avtal för inrättande av en internationell patentdomstol (den 8 mars 2011) följde samma konstitutionella resonemang som man tidigare slog fast i sitt yttrande 1/91, men nu utan att använda sig av uttrycket ”konstitutionell urkund”.19 Domstolens yttrande 1/09 om ett utkast till avtal för inrättande av en internationell patentdomstol 64. Eftersom utkastet till avtal i huvudsak avser upprättandet av en ny struktur för domstolsprövning, ska det först och främst erinras om de grundläggande beståndsdelarna av unionens rättsordning och system för domstolsprövning såsom dessa utformats i de grundläggande fördragen och utvecklats i domstolens praxis, för att därefter bedöma huruvida upprättandet av patentdomstolen är förenligt med dessa grundläggande delar.

16 Se dom av den 3 september 2008 i förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P Yassin Abdullah och Al Barakaat International Foundation mot rådet och m.fl., REU 2008 s. I-06351, punkt 285 och 290. 17 Däremot har uttrycket ”konstitutionell princip” använts flera gånger av domstolens generaladvokater och även av Tribunalen. Se t.ex. förslag till avgörande av generaladvokat Kokott föredraget den 30 september 2010 i mål C-236/09 Association Belge des Consommateurs Test-Achats ASBL m.fl. mot Conseil des ministres, REU 2011 s. I-773, punkt 38. Vad gäller uttrycket ”grundläggande princip” se t.ex. dom av den 25 oktober 2012 i mål C-367/11 Déborah Prete mot Office national de l’emploi, ännu inte i rättsfallssamlingen, punkt 25 (som hänvisar till den grundläggande principen om likabehandling som fastställs i fördragen). 18 Se internet http://eur-lex.europa.eu (enkel sökning på rättspraxis). 19 Se yttrande 1/09 från domstolen av den 8 mars 2011 om utkast till avtal om inrättande av ett enhetligt system för patenttvister REU 2011 s. I-1137.

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 74

2013-12-05 14:13

3 EU:s konstitution

65. Det följer av domstolens fasta praxis att det genom de fördrag som ligger till grund för unionen, till skillnad från vad som gäller vid vanliga internationella fördrag, har införts en ny rättsordning, utrustad med egna institutioner, till förmån för vilken medlemsstaterna inom allt vidsträcktare områden har begränsat sina suveräna rättigheter och vilken är til�lämplig inte bara på medlemsstaterna utan även på deras medborgare […]. De väsentliga kännetecknen för den rättsordning som på detta sätt upprättats inom unionen utgörs särskilt av att den har företräde framför medlemsstaternas rättsordningar och av att en hel rad bestämmelser som tillämpas såväl på medlemsstaternas medborgare som på medlemsstaterna själva har direkt effekt (se yttrande 1/91 av den 14 december 1991, REG 1991, s. I‑6079, punkt 21; svensk specialutgåva, volym 11, s. I‑533)

Det är i dag oklart i vilken utsträckning EU-domstolen gör anspråk på att EU har en ”konstitution” och i så fall hur detta uttryck inom EU-rätten förhåller sig till den sorts ”konstitution” som vi känner igen från medlemsstaterna. Men det är samtidigt tydligt att EU har utvecklat – och fortsätter att utveckla – ett rättsligt system med målsättningen att detta ska vara konsekvent och fullständigt på ett sätt som gör det meningsfullt att studera och försöka förstå detta system i konstitutionella termer. Det är också tydligt att Lissabonfördraget, trots statsoch regeringschefernas uttalande, utvecklat och förtydligat EU:s grundfördrag på ett sätt som gör att dess likheter med en ”konstitution” blivit större. Mot bakgrund av det som sagts kommer denna bok – och särskilt detta kapitel – att betrakta EU:s grundfördrag och primärrätt i allmänhet som dess konstitution. Detta gäller framför allt med tanke på att denna primärrätt innehåller de centrala och övergripande bestämmelser som ger svar på konstitutionella frågor om offentlig makt: vad denna makt omfattar, samt hur den utövas och med vilken begränsning. Dessa är de mest centrala frågorna för ett konstitutionellt förhållningssätt till EU-rätten. Framställningen kommer med detta utgångsläge att fokusera på EU:s konstitutionella eller grundläggande principer. På samma sätt som allmänna rättsprinciper (se ovan 2.4 och nedan 5.3.1) har dessa grundläggande principer en generell karaktär som gör dem til�lämpbara i ett flertal olika situationer. Precis som allmänna rättsprinciper har de också central betydelse för den rättsliga kontrollen av lagenlighet – om de rättsakter som antas av EU:s institutioner och därmed omfattas av sekundärrätten motsvarar de krav som ställs i primärrätten – vilken i sin tur anses utgöra en ”konstitutionell garanti som ingår bland [unionens] grundvalar”.20 20 Se dom av den 3 september 2008 i förenade målen C-402/05 P och C-415/05 P Yassin Abdullah Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008 s. I-6351, punkterna 285 och 290.

978-91-44-07889-2_01_inlaga.indd 75

2013-12-05 14:13

EU-RÄTTEN

INTRODUKTION TILL EU-RÄTTEN

INTRODUKTION TILL

Carl Fredrik Bergström Jörgen Hettne

INTRODUKTION TILL

EU-RÄTTEN

Carl Fredrik Bergström Jörgen Hettne

www.studentlitteratur.se

978-91-44-07889-2_01_cover.indd 1

2013-12-04 13.57