Vaikutukset kuntalaisiin

Robottipuheluiden kaltaisia osallistumisväyliä voidaankin luultavasti myös jatkossa soveltaa muissakin kunnissa ja muillakin aluerajauksilla ja ne taipuvat monenlaisiin tarpeisiin. Kokeilun skaalautuvuutta edesauttaa myös sen toteutus osana Sitran Kansanvallan peruskorjaus -projektia, joka jo itsessään luo hyvän pohjan menetelmän leviämiselle laajemmin muihinkin kuntiin. Sitran ”Sivullisesta osalliseksi” työpajoissa robottipuhelut ovat olleet esillä ja herättäneet kiinnostusta ympäri Suomen.

Kesäkuussa 2021 Robottipuhelut osallisuutta tukemassa -kokeilun tuloksia esitellään Sitran, oikeusministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön ja Kuntaliiton järjestämässä yhteistilaisuudessa. Robottipuhelukokeilusta on lisäksi uutisoitu myös valtakunnan medioissa, esimerkiksi Ylellä, mikä oletettavasti edesauttaa muidenkin kuntien tietoisuutta robottipuheluiden soveltamismahdollisuuksista osallistumisen väylänä.

Kuntalaisten suhtautuminen

Ensimmäisen soittokierroksen jälkeisen palautteen perusteella monelle osallistujalle oli jäänyt epäselväksi, mitä heidän vastauksillaan tehdään tai mihin niitä hyödynnetään. Toisin sanoen ainakaan kaikilla osallistujilla ei siten ollut täysin luottamusta siihen, että heidän osallistumiseensa sisältyisi myös mahdollisuus aidosti vaikuttaa. Toisella soittokierroksella osallistujille pyrittiin tarkemmin pohjustamaan, mihin aineistoa olisi tarkoitus kunnassa hyödyntää. Kokeilun jälkeen uusitun demokratiakyselyn vastaajista entistä useampi koki, ettei heidän mielipiteellään ole oikeastaan tai missään nimessä merkitystä kunnan päätöksenteossa (kokeilun jälkeen 52 %, kokeilua ennen 29 %). Sitä ei näiden demokratiakyselyiden pohjalta kuitenkaan voi päätellä, että liittyikö yleistynyt kokemus oman mielipiteen merkityksettömyydestä juuri robottipuheluihin. Kokeilun päätteeksi toteutetussa demokratiakyselyssä kokeilupaikkakuntalaisilta kysytään, ”Minkä seuraavista osallisuusväylistä koet itsellesi luontevimmaksi väyläksi osallistua?” Robottipuhelut ovat yksi seitsemästä vastausvaihtoehdosta ja kyselyyn vastaajien keskuudessa kaikista epäsuosituin vaikuttamisväylä (12 %), ainoastaan ”jokin muu” (6 %) vastausvaihtoehdon ollessa vielä epäsuositumpi. Suosituimmat vaikuttamisväylät ovat ”Sähköisten vaikuttamiskanavien kautta kommunikointi” (55 %) ja ”Suoraan luottamushenkilölle puhuminen” (47 %), sekä ”Kuulemis- ja keskustelutilaisuuksiin osallistuminen” (33 %). Etämenetelmien suosio alueella on siis perinteisten vaikuttamisväylien ohella selvästi erottuvaa, mutta eivät niinkään robottipuhelut.

Hankkeen ohjausryhmän mukaan kokeilukunnissa oli myönteisen suhtautumisen lisäksi havaittavissa myös skeptismiä ja kritiikkiä kokeilua kohtaan, kuten ”kaikkeen se kunta rahansa käyttää” -tyylistä päivittelyä. Myös AiWon litteroinneissa on ”höpönlöpön juttuja” -tyylisiä kommentteja, joiden voi ainakin paikoin tulkita olevan vastaajan mielipide juuri puhelusta itsestään.

Kokeilua ennen ja sen jälkeen suoritettujen demokratiakyselyiden tulosten ja havainnoinnin perusteella suhtautuminen kokeiluun ei kuntalaisten keskuudessa ole ollut ainakaan pelkästään positiivista. Kokeiluun osallistuneiden keskuudessa suhtautuminen robottipuheluun oli kuitenkin pääasiassa joko positiivista tai neutraalia (asiasta tarkemmin kappaleessa ”Osallisuuden kokemus”). Tuloksien pohjalta voi päätellä, että robottipuhelut jakavat mielipiteitä vähän räikeämmin, kuin monet perinteisemmät osallistumisen väylät. Tämä voi olla kääntöpuoli sille, että niillä myös tavoitetaan hyvin moni kuntalainen: Osallistumismenetelmä, jossa jokaisen täysi-ikäisen kuntalaisen ei-salattuun puhelinnumeroon suoraan soitetaan, voi tuntua monelle turhan tungettelevalta. Jossain kauempana tapahtuva asukkaiden kuulemistilaisuus ei samalla tavalla herätä tunteita kuntalaisessa, joka ei ole sinne halukas menemään.

5. Johtopäätökset ja suositukset

Johtopäätökset

Tämän tutkimuksen aiheena oleva robottipuhelukokeilu Suonenjoen, Keiteleen, Pielaveden, Rautalammin, Tervon ja Vesannon kunnissa osoittaa, että robottipuhelut ovat yksi varteenotettava, joskaan eivät täysin ongelmaton, osallistumisväylä demokraattisessa kunnallishallinnossa. Niiden hyviin puoliin kuuluvat mahdollisuus tavoittaa suuri määrä kuntalaisia samanaikaisesti, nopeasti, edullisesti ja melko tasa-arvoisesti. Kokeilu osoitti niiden toimivan hyvin myös koronapandemian aiheuttamien poikkeusolojen keskellä. Tulosten hyödynnettävyydessä kunnallisessa päätöksenteossa on kuitenkin puutteita esimerkiksi tekoälyn litteroiman aineiston ymmärrettävyyden suhteen. Lisäksi puheluihin liittyy joitain teknisiä ongelmia, kuten puhelinnumeroiden saatavuuteen liittyviä häiriöitä, sekä useiden osallistujien vaikeuksia löytää #-näppäin seuraavaan kysymykseen siirtymiseksi.

Kokeilupaikkakuntien kuntalaisten keskuudessa kokeiluun suhtauduttiin vaihtelevasti. Ensimmäisellä soittokierroksella kokeiluun osallistuneet, eli robotin kanssa puhelimessa jutelleet, kokivat robottipuhelun pääosin joko neutraalina (62 %) tai positiivisena (33 %). Kaikkien kokeilupaikkakuntalaisten suhtautuminen ei kuitenkaan ollut yksinomaan positiivista tai neutraalia, vaan kokeiluun liittyi myös varauksellisuutta ja epäilyksiä.

Kokeiluun osallistuminen oli kokeilupaikkakunnista väkilukuun suhteutettuna aktiivisinta kolmessa pienimmässä kunnassa, eli Vesannolla, Keiteleellä ja Tervossa. Passiivisimmin osallistuttiin Suonenjoella ja Rautalammilla, sekä Pielavedellä, jotka ovat myös näistä kuudesta kokeilupaikkakunnasta väkiluvultaan suurimmat. Keskimäärin kaikista tavoitelluista puhelinnumeroista robotin kanssa jutteli ensimmäisellä soittokierroksella 20 % ja toisella soittokierroksella 11 %. Robottipuheluilla tavoitettiin erityisen hyvin vanhempaa väestöä. Vaikuttaa myös siltä, että robottipuheluilla tavoitettiin sellaisia kuntalaisia, joita ei ole jo olemassa olevilla osallistumisväylillä tavoitettu. Robottipuheluiden helppous ja paikkaan sitoutumattomuus voivat tehdä niistä joillekin kuntalaisille ainoan mahdollisen väylän osallistua kunnan päätöksentekoon.

Kokeilupaikkakuntien kunnanvaltuutettujen ja kuntien virkamiesten keskuudessa on vielä paikoin ymmärtämättömyyttä oman tehtävänkuvan edustuksellisesta ulottuvuudesta ja vastuista ja velvoitteista omien kuntalaisten kuulemista ja osallisuuden edistämistä kohtaan. Osa alueen valtuutetuista ja virkamiehistä suhtautuu yhä varauksellisesti osallisuuden edistämiseen ja osa jopa kokee, ettei osallisuuden edistämisen toimintamalleja ylipäätään tarvita. Vaikka huomattavan moni kunnanvaltuutetuista ja myös kunnan virkamiehistä tiedostaa toimenkuvansa edustuksellisen luonteen ja siten velvollisuutensa mahdollistaa ja ottaa huomioon kuntalaisten mielipiteiden edistämisen ja eteenpäin viemisen, on tietoisuuden lisäämisessä yhä kokeilukunnissa parantamisen varaa.

Siinä missä lainsäädäntö velvoittaa kuntien virkamiehet ja valtuutetut kuulemaan kuntalaisiaan, ei osallistuminen kuntalaisille kuitenkaan koskaan ole velvollisuus,

vaan ainoastaan oikeus. Robottipuhelut voivat tavoittaa kuntalaisia jopa liiankin tehokkaasti, niin että kuntalaiset, jotka eivät ole halukkaita osallistumaan, kokevat ne tungetteleviksi. Sen sijaan kunnan virkamiesten ja valtuutettujen vastuuta kuntalaisia kohtaan ne eivät välttämättä kirkasta. Tällaisten laajoja ihmismassoja tavoittavien osallistamismenetelmien paikka demokraattisissa paikallishallinnoissa on hiukan kyseenalainen niin pitkään, kun kunnan virkamiesten ja valtuutettujen ymmärrys ja hallinnolliset rakenteet eivät täysin takaa sitä, että osallistumiseen sisältyy myös aito mahdollisuus vaikuttaa. Silloin on riski, että kuntalaisia vaivataan aivan turhaan, tai heille luodaan valheellinen kokemus mahdollisuudesta vaikuttaa.

Mikäli kunnan rakenteet ja kunnanvaltuutettujen ja virkamiesten demokratiaosaaminen ovat ajan tasalla, voidaan robottipuheluiden kaltaisilla etämenetelmillä toisaalta helposti ja edullisesti saada laaja määrä kuntalaisia osallistumaan päätöksentekoon melko tasavertaisesti – lähes kaikilla on puhelin ja valmiudet puhua siihen. Tämän tutkimuksen perusteella vaikuttaa siltä, että etenkin syrjäisempien seutujen asukkaat kokevat robottipuhelun ainakin jokseenkin toimivana osallistumisväylänä. Ylipäätään etämenetelmät ovat etenkin pienemmissä maaseutukunnissa osallistumisväylä, jolle on erityistä kysyntää perinteisempien väylien ohella kunnallisdemokratiassa, ja jotka ovat osoittaneet toimivansa myös koronapandemian aiheuttamien poikkeusolojen keskellä.

Suositukset

• Helppokäyttöisten etämenetelmien hyödyntäminen yhtenä osallisuuden väylänä etenkin maaseutukunnissa ja kunnissa, joissa etäisyydet ovat pitkiä.

• Koulutuksia osallisuuden merkityksestä kunnallisdemokratiassa sekä uusille kunnanvaltuutetuille, että kunnan virkamiehille.

• Perustason osaamista demokratiasta, hyvästä hallinnosta ja kansalaisten osallistumisesta voisi tuoda suoremmin valintakriteereihin jo uusia virkamiehiä rekrytoitaessa kunnan eri toimialoilla. Osallisuuden tulee olla osa kaikkia kunnan toimintoja, eikä vain oma erillinen osa-alueensa.

• Kuntalaisten vaikuttamismahdollisuuksien sisällyttäminen kiinteäksi osaksi kaikkea kunnan osallisuustyötä. Osallistumisella ei ole demokratiassa arvoa, jollei siihen sisälly todellista mahdollisuutta vaikuttaa.

6. Kirjallisuus

Euroopan neuvosto (2013): European Charter of Local Self-Government. Euroopan neuvoston kunta- ja aluehallintokongressi, Euroopan neuvosto, 56 s. Korhonen, S. (2017): Loppuraportti Maakunta näkyvissä -hanke. Maaseudun kehittämisyhdistys Mansikka ry, 12 s. Kuntalaki 410/2015, 22§: Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet. Viitattu 21.12.2020. <https://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2015/20150410>

Michie, S., Stralen, M. M. V. & R. West (2011): The Behaviour Change Wheel: A new method for characterising and designing behaviour change interventions. Implementation Science, 6, 42. Ojajärvi, A., Tuomisto, T., Olkkonen, J. & S. Tikkanen (2020): Suomalaiset kansalaisvaikuttajina: Kuinka edistää osallisuutta ja osallistumista 2020-luvulla? Sitran selvityksiä 166, Sitra, 32 s. Perustuslaki 731/1999, 2 §: Kansanvaltaisuus ja oikeusvaltioperiaate. Viitattu 16.4.2020. <https://finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731>

Perustuslaki 731/1999, 121§: Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto. Viitattu 19.02.2020. <https://finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1999/19990731>

Piipponen, S-L. & P. Kurikka (2020): Opas kuntalaisten osallistumisen arviointiin. Miten osallistuminen vaikuttaa, miten kunta edistää osallisuutta. Suomen Kuntaliitto, 30 s.

Pylkkänen, P., Hyyryläinen, T., Kuuva, N. & A. Miettinen (2018): Hyvinvointitiedosta toimintaa ja paikkaperustaisia hyvinvointiratkaisuja. Ruralia Instituutti, Helsingin yliopisto, 30 s. Salokangas, K. (2020): Sisä-Savon kuntien asukkaat saavat lähipäivinä kunnanjohtajan äänellä soittavan robottipuhelun. Yle-uutiset, 23.11.2020, Viitattu 20.02.2021. <https://yle.fi/uutiset/3-11660866>

Sireni, M., Halonen, M., Hannonen, O., Hirvonen, T., Jolkkonen, A., Kahila, P., Kattilakoski, M., Kuhmonen, H., Kurvinen, A., Lemponen, V., Rautiainen, S., Saukkonen, P. & C. Åström (2017): Maaseutukatsaus 2017. Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 7/2017, Helsinki, 142 s. Suomen ympäristökeskus (2018): Yhdyskuntarakenteen aluejaot (YKR). Kaupunki-maaseutu -luokitus. <https://ckan.ymparisto.fi/dataset/kaupunki-maaseutu-luokitus-ykr>

Terveyden ja hyvinvoinninlaitos THL (2017): Aikuisten terveys-, hyvinvointi- ja palvelututkimus (ATH). Tutkimus ja kehittäminen. Viitattu 3.4.2021. <https://thl.fi/fi/tutkimus-ja-kehittaminen/ tutkimukset-ja-hankkeet/finsote-tutkimus/aiemmat-tutkimukset/aikuisten-terveys-hyvinvointi-ja-palvelututkimus-ath-> Tilastokeskus (2019) a: Eduskuntavaalit 2019 vaalikarttapalvelu. Äänestysprosentti. Tilastokeskuksen PxWeb-tietokannat. Viitattu 19.02.2021. <https://pxnet2.stat.fi/PXWeb/pxweb/fi/StatFin/ StatFin__vaa__evaa__evaa_kar_2019/km_ku.px/table/tableViewLayout1/>

Tilastokeskus. (2019) b: Kuntien avainluvut – Väkiluku 2019 (Keitele, Pielavesi, Rautalampi, Tervo, Suonenjoki, Vesanto). Tilastokeskuksen PxWeb-tietokannat. Viitattu 02.04.2021. <https://www.stat.fi/tup/alue/kuntienavainluvut.html#?year=2021&active1=SSS> Tilastokeskus (2017): Kunnallisvaalit 2017 vaalikarttapalvelu. Äänestysprosentti. Tilastokeskuksen PxWeb-tietokannat. Viitattu 19.02.2021. <https://pxnet2.stat.fi/PXWeb/pxweb/fi/StatFin/ StatFin__vaa__kvaa__kvaa_kar_2017/km_ku.px>

Vahti, J. (2020): Robottipuheluista on saatu kolmessa kunnassa oppeja, tuloksia ja kiitosta. Uutiset, Sitra. Viitattu 19.02.2021. <https://www.sitra.fi/uutiset/robottipuheluista-on-saatu-kolmessa-kunnassa-oppeja-tuloksia-ja-kiitosta/>